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La nuova conferenza

di servizi

cosa cambia con il D.lgs.

127/2016 20 ottobre 2016

Avv. Alfredo Vitale

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D.lgs. 127/2016 -attuazione della legge delega 7 agosto 2015, n. 124

• «crisi» della Conferenza di servizi

• Sovrapposizione di norme • Difetto di collaborazione tra le

amministrazioni • Complessità procedurale • Non responsabilizzazione

dell’autorità procedente

• Molteplici interventi normativi nel corso del tempo

Alcuni dei principi della legge delega 124/2015: rivisitazione strutturale • Riduzione dei tempi; • Riduzione dei casi di conferenza

obbligatoria; • Strumenti informatici; • Rappresentante unico; • Potere di autotutela; • Superamento del dissenso; • Conferenza asincrona

D.lgs. 127/2016 -attuazione della legge delega 7 agosto 2015, n. 124

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• Capo IV - «semplificazione dell’azione amministrativa» (principi di economicità ed efficacia)

• Potenziamento accordi tra privati e PPAA

• Generalizzazione del silenzio facoltativo/devolutivo

• DIA

• Silenzio-assenso

• Conferenza di servizi

Premessa sistematica

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• semplifica ed accelera il procedimento, mediante contestualizzazione e contemporaneità di adempimenti che altrimenti sarebbero per legge successivi tra loro e allungherebbero i tempi d conclusione

• Rende possibile il confronto diretto tra organi/enti per legge competenti a definire una determinata fattispecie: contemperamento tra diversi interessi

• Supera il modello della decisione solitaria: concentrazione delle funzioni

Premessa sistematica Funzione della conferenza di servizi

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Conferenza istruttoria: esame contestuale di vari interessi pubblici coinvolti

• Facoltà di indizione («può indire»): su richiesta di altra amministrazione/privato

• parificazione dell’esame tra interessi primari ed interessi secondari

• possibilità di un’intesa sul contenuto del provvedimento da emanare

• Impregiudicato il potere dell’amministrazione procedente di determinare il

contenuto del provvedimento, che rimane suo atto proprio

• Decisione MONOSTRUTTURATA: ci si può discostare solo motivatamente dai

pareri espressi in conferenza

Premessa sistematica Tipologie di conferenza di servizi

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Conferenza decisoria

• Normalmente obbligatoria quando devono essere acquisiti PIU’ atti di assenso

(in caso di atto di assenso unico: 17 bis l. 241/90): discontinuità con la legge

delega (che imponeva riduzione dei casi della conferenza obbligatoria)

• Verifica delle condizioni per il rilascio degli assensi;

• Conclusione: adozione di una determinazione motivata da parte dell’autorità

procedente sostitutiva degli atti di assenso comunque denominati

• Decisione PLURISTRUTTURATA: provvedimento concordato sulla base degli

assensi espressi in conferenza (raccolti in un verbale) che sostituisce le

determinazioni delle amministrazioni partecipanti


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Conferenza pre-decisoria

• Indizione facoltativa (richiesta motivata del privato): mancata indizione non è vizio di legittimità

• progetti di particolare complessità: prima dell’avvio del procedimento e della presentazione di

istanza/progetto definitivo; solo su istanza

• scopo: riduzione dell’incertezza del processo decisionale e del connesso rischio economico per

le imprese

• insediamenti produttivi di beni o servizi: procedimento già pendente; convocazione a

discrezione dell’amministrazione

• Conclusione: valutazione preventiva allo stato degli atti; non esclusa adozione di provvedimenti

difformi

• Il comma IV dell’art. 14: VIA (MA SOLO REGIONALE NON ANCHE STATALE) e conferenza

dei servizi: integrazione tra procedimenti: unica conferenza decisoria


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Completo ripensamento

1) Conferenza istruttoria: scelta della PA procedente: modalità semplificata/modalità diverse

2) Conferenza decisoria: modalità semplificata/modalità simultanea (principio di proporzionalità)

3) Conferenza preliminare: modalità semplificata con abbreviazione dei termini (poi, dopo ricevuto il progetto definitivo, indizione di conferenza simultanea con limitata possibilità di modifica delle determinazioni già espresse)

Le nuove modalità procedurali della conferenza di servizi

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- modalità asincrona, salvo ipotesi specifiche (modifica della natura dell’istituto)

- mezzi telematici

- riduzione dei termini

1) 5 giorni per indizione;

2) 15 giorni per richieste documentali;

3) 45 giorni per le determinazioni delle singole amministrazioni (90 per i beni «sensibili»);

4) 5 giorni per adozione della determinazione finale da parte della PA procedente

Le nuove modalità procedurali della conferenza di servizi – la conferenza semplificata

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- termini PERENTORI (cfr. Consiglio di Stato, sez. V, 26/01/2015, n. 313: I

termini normativi che presiedono all'attività delle Amministrazioni pubbliche

sono sempre ordinatori ed anzi sollecitatori, in quanto espressione della

necessità della tempestiva cura degli interessi pubblici, e nel perseguimento

di tale necessità il legislatore, o altra autorità dotata di poteri normativi,

individua e stabilisce il tempo entro il quale il procedimento preordinato alla

gestione dell'interesse pubblico deve essere perfezionato con l'adozione del

provvedimento conclusivo espresso; in altri termini, salvi i casi

espressamente previsti dalla legge, la scadenza del termine massimo di

durata del procedimento (anche quando si tratti di un procedimento

riguardante una conferenza di servizi) non incide di per sé né sulla

sussistenza del potere di provvedere né sulla legittimità del provvedimento

conclusivo del procedimento»)


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- Indicazione analitica delle ragioni di assenso/dissenso (atti normativi/amministrativo

generale/discrezionalità)

- Mancata comunicazione tempestiva/mancanza dei requisiti di analiticità = ASSENSO

- Determinazione POSITIVA: atti di assenso non condizionati (anche impliciti)/condizioni

superabili senza modifiche sostanziali della determinazione da assumere in conferenza

- Determinazione NEGATIVA: uno/più atti di dissenso non superabili; preavviso di diniego

ex art. 10 bis; contraddittorio con il privato e (ulteriore) determinazione conclusione


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Modalità ordinaria (e tradizionale): svolgimento SINCRONO

(partecipazione contestuale)

- presenza fisica contestuale (contra Giurisprudenza

maggioritaria ante riforma in base al principio della libertà delle

forme procedimentali: possibilità di ovviare tramite note scritte da

inviare prima o anche dopo la riunione «In sede di conferenza di

servizi, sia essa istruttoria o decisoria, la presenza dell'Autorità

preposta alla tutela del vincolo può ritenersi parimenti assicurata

sia dalla presenza fisica del suo rappresentante che dall'invio di

note scritte.» Consiglio di Stato, sez. IV, 21/08/2015, n. 3971)

Le nuove modalità procedurali della conferenza di servizi – la conferenza simultanea

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- Collegamento con la conferenza semplificata; fallimento

della conferenza semplificata: atti di dissenso che si ritengono

superabili (comma 6 art. 14 bis; altrimenti, in caso di dissensi

non superabili, vi sarà direttamente determinazione negativa);

NB: la data dell’eventuale riunione sincrona deve essere fissata

sin dall’origine della conferenza semplificata

- Richiesta motivata di altre amministrazioni/privato (comma

7, secondo periodo)

- Indizione diretta da parte dell’amministrazione procedente

(comma 7 primo periodo)

- Partecipazione degli interessati, inclusi i soggetti proponenti

il progetto (cfr «possono essere invitati»)


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- partecipazione di amministrazione NON statali: rappresentante UNICO per

TUTTE le amministrazione STATALI;

- partecipazione solo DI SUPPORTO delle amministrazioni statali (es.

formalizzazione del proprio dissenso ai fini del riesame ex 14 quinquies)

- rappresentante unico per ciascuna regione con riferimento a tutte le

amministrazioni riconducibili alla regione

EFFETTO: riduzione degli interlocutori; contrasto solo tra livelli di governo

diversi (e non tra amministrazioni afferenti al medesimo soggetto)


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La decisione: «posizioni prevalenti» (cfr. legge 15/2015, che supera il modello maggioritario): necessità di valutare il peso

di ciascuna amministrazione

Consiglio di Stato, sez. VI, 21/10/2013, n. 5084

«In sede di conferenza di servizi, l'esercizio delle funzioni pubbliche è svolto dalle competenti figure nell'ambito di un

contesto che si conclude con l'adozione di un provvedimento (rispetto al quale la conferenza rappresenta solo un passaggio

prodromico) avente la veste di atto adottato, in via ordinaria, da un organo dell'amministrazione procedente, “tenendo conto

delle posizioni prevalenti espresse in quella sede” di conferenza di servizi (art. 14-ter, comma 6-bis l. n. 241/1990): regola

quest'ultima dal contenuto flessibile che, rispetto alla rigidità del metodo maggioritario, consente di valutare in concreto, in

ragione della natura degli interessi coinvolti, l'importanza dell'apporto della singola autorità e la tipologia del loro eventuale

dissenso. Ne consegue che il dissenso espresso da un'amministrazione interessata e convocata in sede di conferenza di

servizi non manifesta una volontà provvedimentale dell'amministrazione, ma è solo un atto espressivo di un giudizio in vista

di un confronto dialettico e che concorre, per la parte di competenza di quella stessa amministrazione, a formare il giudizio

complessivo che, eventualmente, viene posto a base del provvedimento che segue la conferenza stessa e sempre che il

dissenso di tipologia sensibile non venga condiviso e dunque, non potendo essere superato nella stessa sede conferenziale,

non causi la ricordata devoluzione ad altra e superiore sede».

- mancata partecipazione/non espressione di univoca volontà = ASSENSO (sanzione per la mancata partecipazione o

partecipazione non conforme)


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- Esaustività della determinazione conclusiva (sebbene atto endoprocedimentale): superamento della necessità di attendere il provvedimento finale dell’autorità procedente

- efficacia differenziata:

a) unanimità: efficacia immediata

b) posizioni prevalenti: efficacia sospesa fino alla scadenza del termine per esperire opposizione da parte delle amministrazioni preposte alla tutela di interessi sensibili


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- La natura pluristrutturata della decisione resa in sede di conferenza di servizi e la disciplina dell’autotutela

Articolo 2, lettera m)

• Possibilità per le amministrazioni di chiedere all’amministrazione procedente di assumere determinazioni in via di autotutela ai sensi degli articoli 21 quinquies e 21 nonies della legge 7 agosto 1990, n. 241, e successive modificazioni, purché abbiano partecipato alla conferenza di servizi o si siano espresse nei termini

Autotutela in conferenza – la legge delega

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• Definizione, nel rispetto dei principi di ragionevolezza, economicità e leale collaborazione, di meccanismi e termini per la valutazione tecnica e per la necessaria composizione degli interessi pubblici nei casi in cui la legge preveda la partecipazione al procedimento delle amministrazioni preposte alla tutela dell’ambiente, del paesaggio, del patrimonio storico-artistico, della salute o della pubblica incolumità, in modo da pervenire in ogni caso alla conclusione del procedimento entro i termini previsti; previsione per le amministrazioni citate della possibilità di attivare procedure di riesame

Autotutela in conferenza

Articolo 2, lett. n)

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• In precedenza, carenza di disciplina dell’autotutela nella conferenza dei servizi

• Indeterminatezza del regime giuridico del procedimento di autotutela verso provvedimento adottato in sede di conferenza di servizi

• Insufficienza della disciplina generale dell’autotutela prevista dalla l. 241/90


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1) Come annullare/revocare un provvedimento adottato a seguito di conferenza di servizi?

2) Il potere di annullamento/revoca del precedente provvedimento è attribuibile anche ad amministrazioni diverse dall’amministrazione procedente, che abbiano partecipato alla conferenza di servizi?


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1) Come annullare/revocare un provvedimento adottato a seguito di conferenza di servizi?

• Teoria del contrarius actus: l’amministrazione procedente che voglia annullare/revocare il precedente provvedimento deve convocare nuova conferenza di servizi

• Non è possibile adottare atti di ritiro unilaterali

• Necessità di complessiva rivisitazione collegiale dell’assetto degli interessi coinvolti


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• 2) Il potere di annullamento/revoca del precedente provvedimento è attribuibile anche ad amministrazioni DIVERSE dall’amministrazione procedente, che abbiano partecipato alla conferenza di servizi

• La teoria del contrarius actus può essere applicata anche nel caso in cui l’annullamento/revoca venga esercitato da amministrazioni che abbiano partecipato alla conferenza di servizi ma diverse dall’amministrazione titolare del potere?

• Esiste obbligo della PA titolare del potere di indire nuova conferenza?


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• Tesi n. 1: principio di leale collaborazione

• L’amministrazione ha il dovere di indire nuova conferenza di servizi su richiesta di un soggetto terzo

• Tesi n. 2: non è consentito il dissenso postumo; non esiste obbligo di riconvocare la conferenza di servizi ma soltanto quello di verificare la ammissibilità/serietà dell’istanza di riesame


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Consiglio di Stato 1023/2006

• A fronte di una decisione pluri-strutturata,

la PA procedente è il soggetto che conserva la piena responsabilità del procedimento e che deve valutare se vi sono i presupposti per indire una nuova conferenza e proporre a questa l’esercizio del potere di autotutela


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• La riconvocazione della conferenza non può derivare dal mero dissenso postumo, perché altrimenti questo avrebbe valenza superiore al dissenso espresso in seno alla conferenza (superabile in base al principio di maggioranza)

• «L’espressione della volontà all’interno della conferenza di servizi si configura come atto endo-procedimentale la cui revoca non può in alcun modo essere idoneo a travolgere il provvedimento finale, che quindi resta valido ed efficace»


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La soluzione della legge delega (art. 2, lett. m)

• Possibilità per le amministrazioni che abbiano partecipato alla conferenza di servizi di chiedere all’amministrazione procedente di agire in autotutela

• Mancata previsione di un obbligo per l’amministrazione procedente di provvedere

• Mancata disciplina delle modalità procedimentali di esercizio dell’istruttoria procedimentale


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• Il problema posto dalla lettera n): riconvocazione della conferenza di servizi da parte delle amministrazioni preposte alla cura di Interessi sensibili

• «Possibilità di attivare procedure di riesame»

• Problema: si tratta solo di difetto di coordinamento rispetto alla «Possibilità di chiedere»?


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Rischi connessi alla lettura della lett. n) come previsione diversificante

• Compromissione della logica del contrarius actus

• Vanificazione del divieto di dissenso postumo e della regola del silenzio-assenso

• Compromissione della stabilità del provvedimento finale adottato in conferenza di servizi (riduzione della certezza del diritto)


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Art. 14 ter comma 2: sollecitazione all’amministrazione procedente (decisione

pluristrutturata: chi ha espresso parere nella conferenza poi non ha potere

per autonomamente privare di effetti il provvedimento scaturito dalla

conferenza)

- solo la PA procedente ha la discrezionalità di valutare se indire nuova

conferenza

- annullamento (21 nonies): possono chiederlo anche le amministrazioni

che sono rimaste inerti (perché si tratta di eliminare provvedimento illegittimo)

-revoca (21 quinquies): possono chiederlo solo le amministrazioni che

hanno partecipato al procedimento

Autotutela in conferenza – la soluzione del D.gls. 127/2016

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- Ribaltamento del procedimento di opposizione: sono le

amministrazioni dissenzienti ad avere l’iniziativa (e non già

l’amministrazione procedente);

- natura ibrida: ricorso amministrativo in opposizione/amministrazione

per accordi (intesa in seno alla PCM)

- natura qualificata delle amministrazioni istanti/dissenso espresso

- una determinazione viene comunque adottata ma con efficacia

sospesa (per 10 giorni)

- amministrazioni statali: legittimazione del Ministro (e non già del

responsabile del singolo ufficio): vaglio politico

- procedimento innanzi al Presidente del Consiglio dei Ministri

- effetto devolutivo al Consiglio dei Ministri

I rimedi per le amministrazioni dissenzienti

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Grazie per l’attenzione

Avv. Alfredo Vitale

Chiomenti Studio Legale

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I materiali saranno disponibili su: www.fondazioneifel.it/formazione

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