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LA LEY DE REFORESTACIÓ� COMERCIAL1

Elaboró: Liliana Rodríguez Sánchez

Fecha: 30 de Agosto de 2010 Ubicación: Scagr131/G/Productos DES/2010/Estudios e Investigaciones/Artículos, revistas y publicaciones/ 03 Artículo ley

reforestación comercial

Revisión: [Efraín Alberto Forero Rey] Fecha de la revisión: [30 DE AGOSTO de 2010]

Introducción Normas de carácter estatutario que fueron expedidas principalmente para garantizar la estabilidad de los derechos de los empresarios y/o inversionistas del sector agropecuario tales como la Ley 1021 de 20062 y la Ley 1152 de 2007, si bien es cierto, se corresponden con el propósito manifiesto en el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 (Ley 1151 de 2007) de generar seguridad jurídica3, la inobservancia de la Constitución Política de Colombia en su expedición condujeron a su declaratoria de inexequibilidad hecho ante el cual, en el caso de la Ley General Forestal, condujo a la promoción y aprobación de la Ley 1377 de 2010 “Por medio de la cual reglamenta la actividad de reforestación comercial.

Con este documento se busca realizar una revisión del contenido de la Ley 1377 de 2010 teniendo presente que la Ley 1151 de 2007 incluyó como objetivo para facilitar las transacciones y las inversiones en los mercados agropecuarios, contar con un marco legal oportuno y estable mediante la racionalización de la producción normativa mediante la simplificación de la normatividad vigente y el control en la expedición de normas jurídicas.

Contenido de la Ley que reglamenta la actividad de reforestación comercial

Tras surtirse todo el trámite del Proyecto de Ley en el Congreso de la República, el 8 de enero de 2010 se expidió la Ley 1377 “Por medio de la cual reglamenta la actividad de reforestación comercial” cuyo contenido introdujo modificaciones al texto para segundo debate al Proyecto de Ley 001 de 2008 Cámara e incluso al texto del Proyecto de Ley 286 de 2008 Senado. Algunas de las diferencias identificadas entre la Ley 1377 de 2010 y los Proyectos de Ley 001 de 2008 Cámara y 286 de 2008 Senado son:

1 Documento adaptado del artículo “La Seguridad Jurídica agropecuaria en el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010”. RODRÍGUEZ S, Liliana. Inédito. 2 El propósito de la Ley 1021 de 2006 por la cual se expide la Ley General Forestal era “… establecer el Régimen Forestal 1acional, conformado por un conjunto coherente de normas legales y coordinaciones institucionales, con el fin de

promover el desarrollo sostenible del sector forestal colombiano en el marco del Plan 1acional de Desarrollo Forestal. A

tal efecto, la ley establece la organización administrativa necesaria del Estado y regula las actividades relacionadas con

los bosques naturales y las plantaciones forestales” (Artículo 1). 3 Una seguridad jurídica entendida como aquella que “… brinde al ciudadano trabajador, empresario o inversionista un marco estable de derechos y un margen razonablemente predecible de los pronunciamientos jurisprudenciales”.

* Se incluyó un cuarto parágrafo al artículo 3 de la norma mediante el cual se propende por la promoción y estímulo a la asociación de pequeños productores para el desarrollo, aprovechamiento e industrialización de las plantaciones forestales, mediante transferencia de tecnología, acceso al crédito de fomento y aplicación del Certificado de Incentivo Forestal –CIF-. Dicho parágrafo precisa que el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial conservará su competencia en materia ambiental.

Esta medida, si bien es cierto, se presenta como aporte a la asociación y productividad de los pequeños productores, igualmente podría incentivar aún más los cambios de uso del suelo, el deterioro de los ecosistemas y, la explotación comercial de las reservas constituidas por la sociedad civil, en principio con fines de conservación. Por ello resultaba fundamental no solo precisar el ámbito de aplicación de la Ley sino también de la existencia de una zonificación forestal sin que a la fecha se cuente con alguno de los dos.

* Se agregó un parágrafo transitorio mediante el cual se anuncia que en un año a más tardar de entrada en vigencia la Ley 1377 de 2010, el Gobierno Nacional presentará al Congreso de la República un proyecto de ley que establezca claramente las condiciones objetivas que permitan la selección de los beneficiarios del CIF, en condiciones de igualdad. Menciona que mientras se expide la ley anunciada se aplicarán los requisitos y condiciones consagrados en la Ley 139 de 1994 relacionados al acceso del Certificado referido.

Al respecto, se tendrá que estar muy pendiente de las propuestas que se realicen sobre el particular con el fin de prevenir males mayores o corregir los ya existentes si se tiene en cuenta que el texto aprobado en primer debate de la Cámara así como el texto propuesto para el segundo debate, preveía que en ausencia de una zonificación de las áreas con aptitud forestal en el país, el MADR asumiría la competencia de informar las zonas potenciales para adelantar el desarrollo de actividades de reforestación comercial, aspectos relacionados directamente con el ordenamiento territorial cuya potestad es de los entes territoriales y de las autoridades ambientales respectivas, pero que al parecer, en desarrollo del literal b del artículo 4 del Decreto 1498 de 2008, dicho Ministerio ha asumido4. * Se varía lo relativo al registro al definir que todo cultivo forestal o sistema agroforestal con fines comerciales nuevo o existente para el momento de la expedición de ley se registrará ante el MADR si el cultivo forestal es de diez hectáreas o más, o ante las Unidades Municipales de Asistencia Técnica Municipal o quien haga sus veces en casos de cultivo de menor extensión. Agrega que realizado el registro de las actividades forestales o sistemas agroforestales con fines comerciales, no podrá modificarse o establecerse restricciones o limitaciones al aprovechamiento de las actividades o sistemas aludidos; en consecuencia, ninguna entidad pública podrá impedir su aprovechamiento comercial.

En general, preocupa que en cumplimiento del Decreto 1498 de 2008 y ahora de la

Ley 1377 de 2010 se hayan registrado y se continúen registrando plantaciones forestales comerciales máxime si éstas, en ausencia de un control eficiente de las áreas protegidas o de conservación por parte de las autoridades competentes para ello, han sido establecidas

4 RODRIGUEZ S, Liliana y SARMIENTO Z, Catalina. Ley de Reforestación Comercial: implicaciones ambientales En: Revista Economía Colombiana. CGR. Edición 327. Agosto – Septiembre de 2009. Página 114.

afectando ecosistemas estratégicos y cuando se prevé que una vez realizado este procedimiento ninguna autoridad podrá modificar o restringir el aprovechamiento de las mismas. Esto, sin mencionar que el reporte proyectado para ser entregado anualmente a las autoridades ambientales respecto a dichos cultivos solo tendrá carácter informativo si éstas pierden toda posibilidad de actuación una vez que hayan sido registrados ante el MADR5.

En este mismo sentido preocupa lo dispuesto en el artículo 5 de la Ley 1377 de 2010 según el cual “las prácticas de aprovechamiento y movilización de los productos de las plantaciones forestales comerciales y de los sistemas agroforestales comerciales no

requerirán autorización por parte de la autoridad ambiental y corresponderá al MADR su

reglamentación” dado que podría promover el tráfico ilegal de especies del bosque natural. Lo anterior, a pesar de que en el artículo 6 de la norma se prevé la implementación de un Sistema de Control que en teoría permitirá garantizar el debido aprovechamiento de las plantaciones comerciales forestales y de los sistemas agroforestales6, pero que frente a la disminuida capacidad institucional de las autoridades nacionales, regionales y locales para asumir este tipo de labores no es mucho lo que se puede esperar en aras de la protección tanto de los bosques naturales como de sus valores naturales, sociales y culturales.

* Se incluye un parágrafo en el artículo 4 según el cual “Sólo podrá ser titular del registro aquel que goce de algún derecho real sobre el predio que le permita usar y gozar del

mismo, al igual que el poseedor regular del inmueble, o el tenedor que lo ostente en legal

forma”. En el mismo artículo, otro parágrafo precisa que el registro de las plantaciones protectoras-productoras se efectuará ante el MADR o ante la entidad delegada por éste; el de las plantaciones con fines de conservación por las Corporaciones Autónomas Regionales de conformidad con el Decreto 1791 de 1996 o la norma que lo modifique o sustituya.

Esta es la parte de la Ley que revela de manera explícita el propósito de proteger los

derechos de propiedad de la tierra como una de las formas de dar seguridad jurídica a los inversionistas, la cual complementa el artículo 29 de la Ley 1151 de 2007 relativo a la constitución de Unidades Agrícolas Empresariales como áreas de tierra a titular en zonas de baldíos a personas naturales o jurídicas para el desarrollo de proyectos. No obstante, tal disposición, además de inconveniente sería inconstitucional ya que no solo promueve el desmonte7 sino que al referirse en forma general a las zonas de baldíos sin exceptuar las tierras ocupadas por las comunidades negras cuya protección se establece en el artículo transitorio 55 de la Constitución, las tierras baldías ocupadas por comunidades negras y aún no adjudicadas se destinarían a zonas de desarrollo empresarial8 desconociendo derechos adquiridos y desarrollados en la Ley 70 de 1993 y 160 de 19949. 5 RODRIGUEZ S, Liliana y SARMIENTO Z, Catalina. Ley de Reforestación Comercial: implicaciones ambientales En: Revista Economía Colombiana. CGR. Edición 327. Agosto – Septiembre de 2009. Página 115. 6 El artículo 6 de la Ley 1377 de 2010 establece que el MADR implementará un Sistema de Control que permitirá garantizar el debido aprovechamiento de los productos de las plantaciones comerciales forestales y de los sistemas agroforestales sin perjuicio de las funciones de evaluación, seguimiento y control establecido en otras entidades públicas. Dicho sistema establecerá mecanismos de identificación de los productos provenientes de las plantaciones forestales comerciales y de los sistemas agroforestales con tales fines, e incluirá métodos de control desde el registro de las personas naturales o jurídicas que se dediquen a esta actividad, su aprovechamiento, movilización y comercialización, el cual deberá adoptarse por los titulares de los registros. 7 Ver más en RODRÍGUEZ y SARMIENTO, 2009, 116 y 117. 8 Según el artículo 18 del Acuerdo N° 28 de 1995 del Incora “... las áreas donde se encuentren establecidos, o puedan establecerse predios con condiciones de optima y eficiente explotación económica, uso adecuado de los recursos

* El artículo 7 relativo a la protección de bosques naturales y ecosistemas estratégicos indica que “1o podrán establecerse cultivos forestales o sistemas agroforestales con fines comerciales en bosques naturales, áreas forestales protectoras, áreas de manejo especial o

cualquier otra categoría de manejo, conservación o protección que excluya dicha

actividad, así como ecosistemas estratégicos, tales como páramos, manglares, humedales”. Sin embargo, se retiró la parte que señalaba que “Tampoco podrá eliminarse el bosque natural para el establecimiento de actividades agrícolas o actividades pecuarias”.

Aunque esta disposición manifiesta la prohibición de establecer cultivos forestales o sistemas agroforestales con fines comerciales en bosques naturales y demás áreas con funciones de conservación o protección para cuyo manejo se excluya dicha actividad, no prohíbe explícitamente la explotación del bosque natural con fines comerciales hecho que preocupa si se tiene en cuenta que la norma estimula en su articulado el aprovechamiento forestal comercial. Además, da a entender que por la vía de la reglamentación dichas áreas podrían ser susceptibles de explotación. Lo anterior sin mencionar que al retirarse del texto la prohibición de eliminar bosque natural para establecer actividades agrícolas o actividades pecuarias, da la señal de vía libre para la ampliación de la frontera agrícola por la vía del desmonte en detrimento del patrimonio natural de la nación.

En general, el texto de la Ley 1377 de 2010 por la cual se reglamenta la actividad de

reforestación comercial no hace alusión alguna a las tierras baldías, a las tierras incluidas dentro de los resguardos indígenas ni a las tierras de los territorios colectivos de las comunidades negras, como sí lo hacía la primera versión del Proyecto de Ley 001 de 2008 para dejarlas excluidas de manera explícita del ámbito de aplicación de la Ley. De esta manera, se puede entender, que dichos territorios –en aras de la seguridad jurídica de los inversionistas- podrían verse sujetos a los desarrollos empresariales referidos, razón por la cual como parte del proceso de aprobación de la Ley debió llevarse a cabo la consulta a las comunidades indígenas y tribales previsto en el artículo 6 del Convenio 169 de la OIT.

En efecto, a pesar de que los ponentes para segundo debate manifestaron en su

momento que por tratarse específicamente de una reglamentación en la que el articulado propuesto no excluía a las minorías étnicas ni regulaba los bosques naturales y que se adelantaron todos los esfuerzos para concertar dicha normatividad con las minorías étnicas, se debe reiterar que la Consulta Previa constituye una obligación constitucional que debe acatarse siempre que se involucren decisiones que puedan afectar a las comunidades indígenas y afrocolombianas.

En general, llama la atención que en disposiciones tan relevantes para las

comunidades indígenas y afrocolombianas como la Ley 1021 de 2006 se haya omitido la aplicación de un mandato constitucional como es el consultarlas en las decisiones que

naturales y con sostenibilidad ambiental, que generen empleo en el municipio cuya fragmentación implique deterioro en

los volúmenes actuales o potenciales de producción, unidades de empleo y generación de ingreso, serán adoptadas como

zonas de desarrollo empresarial con el fin de proteger y promover la inversión de capital privado ...”. 9 RODRIGUEZ S, Liliana. La Reforestación comercial y la conservación de los bosques naturales En: Revista Economía Colombiana. Contraloría General de la República de Colombia. Edición 323. Febrero de 2008.

puedan afectarlas, máxime cuando tal omisión, en procura de la competitividad, podría beneficiar principalmente a los inversionistas al generar un marco legal que pretende garantizar la seguridad jurídica. Falta ver que no ocurra lo mismo con la Ley 1377 de 2010.

Autora Liliana Rodríguez Sánchez Ingeniera de Producción Agroindustrial, Magíster en Ambiente y Desarrollo y Especialización en Análisis de Política Pública, funcionaria Dirección de Estudios Sectoriales, Contraloría Delegada para el Sector Agropecuario.