la gobernanza de la migración. caso méxico – el salvador

La gobernanza de la migración. Caso México – El Salvador.

The governance of migration. Mexico - El Salvador case.

Erika Marlene Cruz Escobar*

Rev. ConCiencia. ISSN 2256-1625. Vol.11. julio de 2021, págs. 88 - 97Recibido: noviembre 30 de 2020; Aprobado: febrero 2 de 2021.

* Licenciada en Relaciones Internacionales por la Universidad de El Salvador (UES), maestrante en Estu-dios sobre Migración en la Universidad Iberoamericana (UIA). Correo: [email protected]

Resumen:

El presente artículo tiene por objetivo evidenciar la relación entre la gobernanza de la migración y la cooperación internacional, en específico, cómo la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) y la capacidad de respuesta ante sucesos como el aumento en los flujos migratorios, activan mecanismos de coope-ración internacional entre diferentes actores, entre ellos los Estados, los organismos internacionales y la sociedad de cada país tomando como caso de estudio México y El Salvador a través del programa “Sembrando Vidas” corroborando la pertinencia y eficacia del mismo.

Palabras clave: cooperación internacional, ayuda oficial al desarrollo (AOD), flujos migratorios, caravanas migrantes, gober-nanza de la migración.|

Abstract:

The objective of this article is to demonstrate the relationship between migration governan-ce and international cooperation, specifically, how Official Development Assistance (ODA) and the capacity to respond to events such as the increase in migratory flows, activate internatio-nal cooperation mechanisms among different actors, including States, international organiza-tions and the civil society of each country, taking Mexico and El Salvador as a case study through the “Sembrando Vidas” program, corroborating its relevance and effectiveness.

Keywords:International cooperation, Official Development Assistance (ODA), migratory flows, migrant cara-vans, migration governance.

I. Introducción

A lo largo de la historia, se ha observado como los diferentes problemas ya sea globales, regionales o nacionales se abordan de manera conjunta con una serie de actores interesados en alguna problemática en particular y en la forma de solucionarla o cerrar brechas. Si hablamos de la comunidad internacional, se observa como estas preocupaciones en común mueven actores claves, recursos financieros, recurso humano altamente capacitado, promoción de nuevas normas vinculantes y no vinculantes, directri-ces especiales, etc. En esos casos, estamos hablando de una gobernanza global, que se puede definir como la resolución de problemas globales específicos por medio de la creación de distintas esferas transnacionales de autoridad, cada una de las cuales comprende un grupo dife-rente de actores y una arquitectura institucional particular (Legler, 2013, pág. 254).

La migración ha tomado su auge en el siglo XXI, no solo por la cantidad de personas que se están movilizando, sino también la forma, las causas y las consecuencias de esta migración. En el informe sobre las Migraciones en el Mundo 2020, publicado g<por la Organización Inter-nacional para las Migraciones (OIM) se estima que en el mundo hay cerca de 272 millones de migrantes internacionales, esta movilidad tiene repercusiones tanto en los países de origen como en los países de acogida.

Es así como la migración es un tema relevante dentro de la agenda internacional y tiene su marco de gobernanza, el cual podría definirse como las normas y estructuras organizativas que regulan el trabajo colectivo de los Estados de manera que les permita cumplir sus objetivos mejor de lo que lo harían actuando solos (Betts y Lena 2017).

Para atender las nuevas realidades de la movi-lidad humana a nivel global se crean mecanis-mos que faciliten y regulen la misma y estos

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la cooperación internacional se vuelve nece-saria y aún más el establecimiento de acuer-dos migratorios que prioricen la gestión de los flujos migratorios y el alcance del desarrollo en los países de origen. Para ello, es importante contextualizar las particularidades de los países de Centroamérica, que hacen que la gobernanza de la migración se vuelva un esfuerzo conjunto de manera regional, no solo con la participa-ción Estatal, sino con el apoyo de organismos y agencias internacionales.

Los países centroamericanos, en especial El Salvador, Guatemala y Honduras, tienen ciertas características comunes, la historia de estos países está marcada por sucesos político-socia-les comunes, cambios en la economía, cambios en los liderazgos políticos, problemas socia-les, crisis institucionales, puestas en eviden-cia a través de investigaciones por corrupción contra altos funcionarios gubernamentales que los señalan como responsables del desvío de cantidades millonarias de fondos públicos, entre otros. Todos esos fenómenos configuraron las causas de la migración de miles de centroame-ricanos, sin embargo, hoy día los motivos son variados y los efectos en la población también.

III. La cooperación internacional en la gobernanza de la migración internacional

Para Ortiz Martínez (2016), la gobernanza se refiere a la forma como las organizaciones e instituciones del sistema internacional gestio-nan los problemas y asuntos internacionales y los nuevos desafíos globales como el cambio climático, crimen organizado, las migraciones, la pobreza, el desarrollo, derechos humanos, entre otros, en una perspectiva que no sólo reconoce la cooperación entre Estados soberanos, sino, la actuación de cualquier otro colectivo o actor en los diversos ámbitos del realismo multipolar,

mecanismos se sustentan en la cooperación entro los Estados, dentro de la arquitectura de la ayuda se puede retomar la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD), la ayuda humanitaria pero también la cooperación de carácter militar y policial a finde securitizar las fronteras por lo que es importante establecer ¿Cuál es el papel de la cooperación internacional dentro de la gobernanza de la migración? La cooperación internacional va a variar dependiendo de sus objetivos, y en el tema migratorio se diversifican las acciones principalmente en el contexto de la migración por violencia social como es el caso centroamericano, donde por un lado se genera una respuesta humanitaria y por otro lado se crean mecanismos para fomentar el desarrollo y tratar de frenar los flujos migratorios.

II. Contexto de la migración de los países centroamericanos

Una de las grandes dificultades que enfrenta

actualmente la migración internacional es su estigmatización de “problema” que necesita ser resuelto con políticas públicas que mejoren las condiciones de vida de las personas que viven en los países más pobres, la migración es vista como un fenómeno que causa preocupación a los estados en cuanto que presupone una amenaza a la vida política, económica y social de los nacio-nales, por ello, los controles fronterizos y las políticas nacionales se han volcado en pro de la promoción de la “no migración”, instando a las personas a quedarse en su país de origen y haciendo un llamado a los gobiernos a mejorar las condiciones de vida de las personas para evitar que migren.

Ante el aumento de la migración irregular, es necesario que los países de origen evalúen el modelo de desarrollo que están implementando para sus nacionales, ante la incertidumbre de si algún día los flujos migratorios se detendrán,

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dando paso a la interdependencia y alejándose del estado centrismo, el reconocimiento de los múltiples actores puede sin duda dar paso a la articulación de esfuerzos y a la inclusión de diversas voces en la administración de la gestión migratoria, es decir la academia, los tanques de

conocimiento, las oenegés, las organizaciones de la sociedad civil, entre otros.

En ese sentido, la Organización Internacional de las Migraciones (OIM) ha creado un Marco de Gobernanza sobre la Migración (MiGOF) que define las políticas de migración como las “leyes

y políticas relativas al movimiento de personas” e incluye las políticas sobre “los viajes y los movi-mientos temporales, la inmigración, la emigra-ción, la nacionalidad, los mercados laborales, el desarrollo económico y social, la industria, el comercio, la cohesión social, los servicios sociales, la salud, la educación, la aplicación de la ley, las políticas exteriores y mercantiles y las políticas humanitarias” (OIM, 2017)

Este MiGOF se basa en tres principios funda-mentales: a) Adherirse a las normas internacio-nales y respetar los derechos de los migrantes; b) Formular políticas con base empírica y aplicar un enfoque integral de gobierno y c) Forjar asocia-ciones para encarar la migración y las cuestiones conexas. Por otro lado, persigue tres objetivos: a) Fomentar el bienestar socioeconómico de los migrantes y la sociedad; b) Abordar eficazmente los aspectos relativos a la movilidad en situa-ciones de crisis y finalmente c) Asegurar una migración ordenada, segura y digna.

Inherentemente, para alcanzar el “éxito” en la gobernanza de migración bajo un enfoque de Derechos Humanos, se deben generar alianzas entre todos los sectores de la sociedad, aque-llos internos como son las autoridades locales y gubernamentales, la sociedad civil organizada (OSC) y los externos como las organizaciones internacionales, las agencias de cooperación, las organizaciones financieras internacionales, entre otros.

Es así como toma fuerza el aporte de la coope-ración internacional, en específico la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD). La ayuda al desarrollo es la parte de la cooperación internacional al desarrollo que se encarga de transferir recursos de un agente público o privado de un país desa-rrollado, a otro de un país menos desarrollado y que implica, en el caso de ser un préstamo, algún grado de concesionalidad (Gómez-Galán y Sanahuja, 1999: pág. 19). La cual debe cumplir tres tareas principales (Severino y Ray, 2009; Ocampo, 2015):


a. Apoyar y complementar los esfuerzos de los países en desarrollo dirigidos a facilitar las normas sociales básicas universales a sus ciudadanos, como medio para que ejerzan sus derechos humanos fundamentales;

b. Promover la convergencia de los países en desarrollo (en especial de los más pobres) con niveles superiores de renta y bienestar, corrigiendo las desigualdades internacionales extremas;

c. Apoyar los esfuerzos de los países en desarrollo con miras a participar activamente en la provi-sión de los bienes públicos internacionales.

Históricamente la AOD por sus características está focalizada en los países no desarrollados o categorizados como países de renta baja y renta baja media con el objetivo de reducir brechas de desigualdad y generar capacidades para que estos países alcancen el tan anhelado desarrollo. Sin embargo en la últimas década se observa el surgimiento de nuevos fenómenos como la agudización del cambio climático con efectos cada vez más visibles (UNESCO, 2018), el auge de conflictos armados en Medio Oriente, las crisis económicas que ante un mundo desigual pero interconectado afecta a los países con menores ingresos (OXFAM) el auge de la violencia social (narcotráfico, pandillas, grupos de exterminio, grupos paramilitares y otros) (Naciones Unidas), generan flujos migratorios cada vez más noto-rios, diversificados y con diferentes necesidades de protección (CEPAL, 2018).

IV. Las caravanas migrantes y la respuesta estatal a través de la cooperación internacional

Ante el auge de los flujos migratorios, las

principales líneas de intervención dentro de la cooperación internacional relacionadas a la migración son: la migración laboral, prevención de

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la trata de personas y el tráfico ilícito de migran-tes, el manejo de las crisis migratorias, (ya sea en contexto de conflicto armado o violencia social) y los procesos de integración en las sociedades receptoras. Es allí donde se genera un espacio para que la cooperación internacional y, en espe-cífico, la Ayuda Oficial al Desarrollo se convierta en un punto clave en la gobernanza de la migra-ción (Unión Interparlamentaria, 2015, pág. 45).

Una de las modalidades que ha cobrado rele-vancia recientemente es el fenómeno de las cara-vanas migrantes, con dos características claves, se realizan vía terrestre y la cantidad de personas es significativa, fue en octubre de 2018 que se registró la primera, saliendo de San Pedro Sula, Honduras con destino Estados Unidos, sucesi-vamente se fue conociendo de nuevas caravanas que salían también de Guatemala y El Salvador con el mismo destino, situación que se mantiene en la actualidad pese a las políticas antinmigran-tes impulsadas por la administración Trump, los acuerdos de Tercer país seguro1 y las restricciones de movilidad derivadas de la pandemia del COVID-19.

A partir de la primera caravana migrante se pudo observar la coordinación entre diferentes actores de la sociedad (brindando información a las personas migrantes, apoyando el retorno, facilitando kits de higiene personas) y el papel de la cooperación internacional, un ejemplo que se puede retomar es el del sistema de las Naciones Unidas, que activó una comisión intergerencial conformado por UNICEF, OIM y ACNUR, estas agencias si bien es cierto no brindaron Ayuda Oficial al Desarrollo sí que brindaron ayuda humanitaria, fondos que entran dentro de la arquitectura de la ayuda (ACNUR, 2019).

Poco a poco se consolidó una respuesta de carácter institucional, siempre con miras a

1. Este término, que se basa en los principios de la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951, implica que un país puede negarse a conceder asilo a una persona y remitirla a un tercer país que sea considerado “seguro”. En este caso, quienes migren hacia el norte del continente desde Centroamérica tendrían que pedir asilo primero en México o en Guatemala.

generar convenios de cooperación, con una perspectiva de desarrollo y no solo de carác-ter humanitario. Es así como surge el Plan de Desarrollo Integral (PDI) esta iniciativa es el resultado del mandato que la CEPAL recibió el 1 de diciembre de 2018 de parte de los presi-dentes de El Salvador, Guatemala, Honduras y México, de hacer un diagnóstico y recomenda-ciones, así como identificar áreas de oportuni-dad y elaborar un Plan que abordara las causas estructurales de la migración, permitiendo que la movilidad humana sea una opción segura. A la fecha esta iniciativa es el esfuerzo más integral a escala mundial para dar cumplimiento al Pacto de Marrakech y es complementaria con otras iniciativas lideradas por el Sistema de Integra-ción Centroamericana (SICA).

V. El Plan de Desarrollo Integral (PDI), la apuesta macro de la cooperación internacional en la región para frenar la migración de centroamericanos

El Plan de Desarrollo Integral (PDI) apunta a las causas estructurales de la migración; el crecimiento económico insuficiente y excluyente; los bajos niveles de gasto y protección social per cápita; la demografía demandante con la masiva incorporación de jóvenes al mercado laboral; la explosiva urbanización y los persis-tentes rezagos rurales; la alta vulnerabilidad a sequías e inundaciones vinculadas al cambio climático; las violencia crónica que rompe el tejido social; así como la legítima ansia de reuni-ficación familiar y la persistente brecha salarial y de productividad con Estados Unidos, país que se ha convertido en el destino de la mayoría de las personas migrantes (CEPAL, 2019).


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El objetivo del Plan de Desarrollo Integral es crear un espacio de desarrollo sostenible y de oportunidades a nivel local de manera articu-lada entre El Salvador, Guatemala, Honduras y México, para mejorar la calidad de vida de la población, bajo una visión integral que atienda el ciclo migratorio y permitiendo así que la migra-ción sea una opción y no una obligación. Para ello, el Plan contempla diversas propuestas organizadas en cuatro pilares estratégicos: a) desarrollo económico, b) bienestar social, c) sostenibilidad ambiental y adaptación al cambio climático, y d) gestión integral de ciclo migra-torio (CEPAL, 2019).

El PDI es ambicioso e integral frente a una crisis de enormes proporciones y de una comple-jidad mayor. La propuesta de la CEPAL se susten-ta en cuatro pilares:

• Desarrollo económico: fiscalidad e inver-sión, integración comercial, energética y logística.

• Bienestar social: educación, salud y trabajo.

• Sostenibilidad ambiental y gestión de riesgos.

• Gestión integral del ciclo migratorio con seguridad humana (derechos, medios de vida y seguridad centrada en las personas).

VI. Caso de estudio: Programas del Gobierno de México en El Salvador

Es así como en julio del 2019, las autoridades salvadoreñas y mexicanas dan inicio al progra-ma Sembrando Vida, con un monto total de 31 millones de dólares para la siembra de 50 mil hectáreas y la generación de 20 mil empleos en El Salvador en seis meses. Lamentablemente a más de un año de haberse anunciado no ha tenido un mayor impacto en la reducción de los índices

migratorios, adicionalmente el contexto de la pandemia por COVID-19 ha hecho que el progra-ma se mantenga inoperativo. De esta forma, se vuelve un discurso oficial que genera mecanismos de cooperación internacional buscando el desa-rrollo con el objetivo final de frenar la migración de los países centroamericanos.

Uno de los principales problemas de Sembrando vida como un programa que podría reducir la migración, es la extrema apuesta a la activación del agro, el desarrollo del campo y el sector rural, esto revela que se está poniendo la mirada en un solo tipo de migración (económica) y además de una sola área (rural), cuando las variables son diversas, es importante tomar en cuenta que aunque la mayoría de migrantes lo realizan por motivos económicos, muy pocos provienen del interior del país, para muestra, las concentracio-nes de la caravana se realizan en la capital de los países centroamericanos y las convocatorias se realizan por medios sociales lo que puede dar luces del perfil socio demográfico de estos migrantes.

Conclusiones

Aunque los esfuerzos por tratar el tema migra-torio sean considerables y tengan una proyección de avance gradual, existe un fenómeno que no se está considerando: la migración forzada en contexto de violencia social, allí, poca o nula incidencia tiene la cooperación al desarrollo, prueba de ello es que en el contexto de la pande-mia por COVID-19 se evidenció que, aunque las fronteras estén cerradas, las personas siempre encontraran las formas de migrar en busca de mejorar sus condiciones de vida o huir para salvar su integridad personal.

Uno de los principales retos que tiene la cooperación internacional es en materia de rendición de cuentas y medición de resultados. Por ejemplo, el programa implementado en la región sur de México Sembrando vida y que poste-


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riormente fue replicado en El Salvador y Hondu-ras no cuenta aún con un análisis o reporte de los avances hasta la fecha, lastimosamente el contexto de la pandemia por COVID-19 agravará más la falta de información, lo que no permite evidenciar si la propuesta fue viable o no.

La cooperación internacional dada a los países menos desarrollados es una respuesta con corte asistencial, economicista pero que no resuelve problemas estructurales y por ende difícilmente será efectiva para “detener” la migración. En donde sí ha ayudado la cooperación es el tema de la gobernanza de la migración, a través de organismos que mejoran la forma en la que se produce la movilidad, por ejemplo, desarrollan-do rutas seguras, capacitando a las personas, suministrando información respecto al viaje, así como documentos de identidad, etc.

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