LA FUNCIÓN PARLAMENTARIA Y LA RELACIÓN LABORAL. ¿Son los parlamentarios funcionarios públicos sujetos a una relación laboral?

Julio Enrique Haro Carranza, Abogado, Magíster en Administración del Trabajo y Relaciones Laborales, Doctor en Administración, Secretario Técnico de Comisiones en el Congreso de la República del Perú.

Sumario1.-Introducción, 2. La función del congresistas y la jornada de tiempo completo, 3.- La función del congresista y sus

implicancias laborales, 4.- ¿Por qué el ejercicio parlamentario no sería de naturaleza laboral?, 5.- La

irrenunciabilidad y la no sujeción al mandato imperativo de la función parlamentaria, y La dependencia y subordinación

laboral, 6. Beneficios que se otorga según el Reglamento del Congreso a los representantes de la Nación, 7.

Conclusiones.

1. IntroducciónEl presente ensayo trata sobre la naturaleza jurídica de la función parlamentaria relacionada con la naturaleza laboral y responde a una serie de interrogantes que se ha formulado la sociedad peruana respecto a los derechos laborales que les corresponderían a los representantes del primer poder del Estado. Esta discusión tuvo su clímax durante el cambio de la legislatura quinquenal cuando el propio legislativo pretendió pagar montos extraordinarios a sus miembros salientes por no haber gozado, según ellos, de vacaciones durante los cinco años del ejercicio congresal y que les correspondía como a cualquier trabajador. Debemos pues clarificar y definir fronteras y dejar establecido si la función parlamentaria tiene naturaleza laboral, si tiene naturaleza laboral especial o no tiene ningún tipo de relación laboral que le permita gozar de derechos laborales que les corresponden a los trabajadores comunes.

2. La función de congresista y la jornada laboral de tiempo completoEl artículo 92 de la Constitución Política del Estado se refiere a la función de congresista de la siguiente manera:

“La función de congresista es de tiempo completo; le está prohibido desempeñar cualquier cargo o ejercer cualquier profesión u oficio, durante las horas de funcionamiento del Congreso (…)

Al respecto es necesario considerar que el tiempo completo para la Constitución, en su art. 251[1] y la Legislación peruana es de 8 horas diarias y 48 horas semanales. Si literalmente interpretamos la Carta Magna los congresistas tendrían que trabajar 8 horas diarias y 48 horas semanales lo cual no concuerda con el espíritu del desarrollo de tan importante función pública. El término “le está prohibido desempeñar cualquier cargo o ejercer cualquier profesión u oficio, durante las horas de funcionamiento del Congreso” ahonda mas el problema, ya que restringe innecesariamente al “tiempo completo” sujetándose a un horario que también es materia de discusión, nos preguntamos ¿Cuál es el horario de funcionamiento del Congreso? Ello nos recuerda el caso de una congresista que en periodos legislativo anteriores, mientras desempeñaba su trabajo como tal realizaba labores totalmente diferentes a su función parlamentaria y sujeta a una excesiva exposición mediática, bajo el argumento que lo realizaba en horas que no funcionaba el Congreso de la República y fuera de su jornada de trabajo, ocasionando con ello una disminución de la ya alicaída imagen del Poder Legislativo.

Por lo expuesto, el mencionado artículo ha sido calificado por diversos juristas como un artículo con redacción impropia el cual debería ser modificado en la siguiente reforma constitucional.

Al respecto, debemos indicar que los trabajos realizados para una reforma constitucional en la Legislatura 2001-2003 y que concluyo aprobado preliminarmente por el Legislativo2[2] , no ha considerado el término “durante las horas de funcionamiento del Congreso”. Exactamente dice lo siguiente:

1[1] Art. 25 Constitución Política del Estado, la jornada ordinaria de trabajo es de ocho horas diarias o cuarenta y ocho horas semanales, como máximo (…).

2[2] Memoria de la Comisión de Constitución, Reglamento y Acusaciones Constitucionales. Periodo 2001 al 2003. Fondo Editorial del Congreso de la República. P.142.

“Artículo 142.- La función parlamentaria es de tiempo completo. En tal sentido los senadores y diputados están prohibidos de: (...)”

Marcial Rubio manifiesta que “Otra más razonable a nuestro juicio es considerar que el congresista está preferentemente dedicado a esta labor, de manera que si tiene que elegir entre un compromiso laboral de otra naturaleza y el trabajo del Congreso, debe optar por este último” 3[3].

El Reglamento del Congreso en su art. 18 desarrolla la norma constitucional de la siguiente manera:

Exclusividad de la función.Art. 18.- La función de Congresista es de tiempo completo. Comprende los trabajos en las sesiones del Pleno, de la Comisión Permanente y de la Comisiones , así como en el Grupo Parlamentario y la atención a los ciudadanos y las organizaciones sociales, y cualquier otro trabajo parlamentario, eventualmente, la asunción de algún cargo en la Mesa Directiva o en el Consejo Directivo del Congreso.

3. La función del congresista y sus implicancias laboralesEl Reglamento del Congreso, que de acuerdo a la Constitución Política, tiene fuerza de ley si le habría dado la calidad laboral a la función parlamentaria al establecer en su art. 21 su régimen laboral y de seguridad social en los términos que se indican a continuación:

Régimen laboral y de seguridad socialArt. 21.- los Congresistas son funcionarios públicos al servicio de la Nación. No están comprendidos en la carrera administrativa, salvo en las disposiciones establecidas en el Decreto Legislativo 276, en los que les fuera aplicable. No pueden ejercer los derechos de sindicación y huelga.

Este primer párrafo concede la calidad de funcionarios públicos a los señores parlamentarios pero nos preguntamos que es un funcionario público para la Constitución y la legislación peruana.

3[3] Rubio Correa Marcial. Estudio de la Constitución Política de 1993. Tomo IV. Edit. Pontificia Universidad Católica del Perú. Fondo Editorial 1999.Tomo IV. p.70.

La Constitución Política del Estado en su art. 394[4] ha diferenciado a los funcionarios públicos de los trabajadores publico o servidores como los denomina el Decreto legislativo 276. Otra diferencia establecida constitucionalmente en el art. 405[5] es respecto al derecho de la carrera administrativa, no contemplado para los funcionarios públicos pero si para los servidores.

Del punto de vista legislativo el Decreto Legislativo 2766[6], en su art. 2 repite en casi toda su extensión lo establecido en la norma constitucional respecto a la carrera administrativa; sin embargo, la Ley Marco del Empleo Publico7[7] determina que actividades o funciones desarrollan los funcionarios públicos y establecen su clasificación. Así, el funcionario público es el que desarrolla funciones de preeminencia política, reconocida por norma expresa, que representan al Estado o a un sector de la población, desarrollan políticas del Estado y/o dirigen organismos o entidades públicas.

También ha considerado tres tipos de funcionarios públicos:

- De elección popular directa y universal o confianza política originaria, entre ellos podemos mencionar al Presidente de la Republica, Vicepresidente de la República, Congresistas de la República, presidentes y consejeros regionales, alcaldes y regidores.

4[4] Todos los funcionarios y trabajadores públicos están al servicio de la Nación. El presidente de la República tiene la más alta jerarquía al servicio de la Nación y, en ese orden, los representantes al Congreso, (…)

5[5] La ley regula el ingreso a la carrera administrativa, y los derechos, deberes y responsabilidades de los servidores públicos. No están comprendidos en dicha carrera los funcionarios que desempeñan cargos políticos o de confianza.

6[6] Decreto Legislativo 276, ley de bases de la carrera administrativa y de remuneraciones del sector publico del 6 de marzo de 1984.

7[7] Ley 28175, Ley Marco del Empleo Público del 28 de enero del 2004.

- De nombramiento y remoción regulados, entre los cuales podemos mencionar a : Magistrados del Tribunal Constitucional; Defensor del Pueblo; Contralor General de la República; Miembros del Jurado Nacional de Elecciones; Miembros del Consejo Nacional de la Magistratura; Titulares, presidente y miembros del Directorio de los órganos constitucionales; Titulares de las entidades públicas con personalidad jurídica; Fiscal de la Nación y fiscales supremos del Ministerio Público; Presidente de la Corte Suprema y vocales supremos; Rectores, vicerrectores y decanos de las Facultades de las universidades públicas; Jefe y miembros del Consejo Directivo de los organismos reguladores; Vocales integrantes de los tribunales administrativos de las entidades públicas y Aquellos establecidos por norma especial.

- De libre nombramiento y remoción, llamado también confianza política derivada, ya que estos son designados por los funcionarios emanados de confianza política originaria. Entre ellos podemos mencionar a: Ministros de Estado; Viceministros; Secretarios generales de entidades del Poder Ejecutivo; Presidentes del directorio y secretarios o directores ejecutivos o de rango similar de los organismos públicos descentralizados; Presidentes y miembros del directorio y gerencia general de las empresas del Estado en las cuales éste tiene participación mayoritaria, así como de las empresas municipales; Gerentes generales de los gobiernos regionales y locales, y Aquellos establecidos por norma especial.

De acuerdo al Título Preliminar, art. III, esta norma se aplica al Poder legislativo con forme a la Constitución y al reglamento del Congreso, y en su parte in fine considera que, en caso de funcionarios públicos y empleados de confianza, estas norma se aplicará cuando corresponda según la naturaleza de sus labores.

Nos volvemos a preguntar ¿Puede haber funcionarios públicos sin que exista relación laboral? La respuesta es positiva si nos basamos en inciso 3 del artículo 425 del Código Penal que establece:

“Se consideran funcionarios o servidores:(…)3.- Todo aquel que independientemente del régimen laboral en que se encuentra mantiene vínculo laboral o contractual de cualquier naturaleza con entidades u organismos del Estado y que

en virtud de ello ejerce funciones en dichas entidades u organismos.”

Por otro lado, también debemos tener en cuenta lo establecido en el artículo 2 inciso a) numeral 1) de la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción8[8], que dice:

a) Por “funcionario Público” se entenderá: 1) toda persona que ocupe un cargo legislativo, ejecutivo, administrativo o judicial de un Estado parte, ya sea designado o elegido, permanente o temporal, remunerado u honorario, sea cual sea la antigüedad de esa persona en el cargo: (…).

Ejemplo de estos casos han sido los cargos de primeras damas de la Nación, los directores del Fondo de Reconstrucción del Sur (FORSUR), que eran empresarios quienes no percibían remuneraciones pero si representaban a instituciones públicas y manejaban fondos públicos.

En materia de seguridad social el segundo párrafo del artículo 21 del Reglamento del Congreso, establece que los congresistas:

“Tienen derecho a la seguridad social en materia de salud y pensiones. El período de ejercio será considerado para el cómputo de servicios prestados al Estado conforme a los Decretos Leyes núms. 20530, 19990, 19846 y 21021, según el régimen al que pertenezca, y en base al derecho pensionario que tenía al ingresar al Congreso.”9[9]

Respecto al derecho a la seguridad social en materia previsional y de salud el reglamento les ha otorgado el que corresponde a los regímenes laborales generales y dispone que mantengan el derecho pensionario que tenían antes de ser electos como congresistas. En esta materia nada los diferencia de los

8[8] La Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción fue adoptada el 31 de octubre de 2003 en Nueva York, en el marco de la Asamblea General, y suscrita por el Perú el 10 de diciembre de ese año en la Conferencia Política de Alto Nivel realizada para el efecto en Mérida, México. El Perú es el duodécimo Estado que deposita su ratificación.

9[9] (Párrafo modificado, Resolución Legislativa del Congreso Nº 011-2001-CR, publicada el 13 de octubre de 2001)

trabajadores del régimen laboral común o del régimen laboral público. El Decreto Ley 20530 se refiere al régimen pensionario denominado de la “cédula viva”, hoy cerrado por normas constitucionales y legales; el decreto Ley 19990, se refiere al régimen pensionario general de carácter público; el Decreto Ley 19846 se refiere al régimen de pensiones policial militar; y finalmente el Decreto Ley 21021 se refiere a la creación de la Caja de Pensiones Militar Policial.

El tercer párrafo del mismo artículo señala:

“En forma adicional a los servicios de Seguridad Social en materia de salud a cargo del Estado, los Congresistas tienen derecho a la contratación de seguros privados para ellos y sus familiares dependientes (cónyuges y parientes consanguíneos en primer grado).”

Este párrafo del Reglamento otorga un derecho complementario a los parlamentarios respecto a un seguro privado para él y sus familiares en razón a su alta investidura y a los riesgos que ocasiona esta importante función política.

4.- ¿Por qué el ejercicio parlamentario no sería de naturaleza laboral?De acuerdo con Guillermo Cabanellas10[10], eminente ius laboralista la naturaleza laboral, relación de trabajo o contrato de trabajo “es aquel que tiene por objeto la prestación continuada de servicios privados y con carácter económico y por el cual una de las partes da una remuneración o recompensa a cambio de disfrutar o servirse, bajo su dependencia o dirección, de la actividad profesional de otro”.

Por lo antes mencionado tendríamos que definir si la función parlamentaria tiene o no naturaleza laboral para lo cual tenemos que aplicar el test correspondiente para verificar si esta función política contiene los elementos básicos de la relación laboral como son: el servicio personal, la remuneración, y la dependencia o subordinación, tal como lo señala el artículo 4 del Texto Único Ordenado del Decreto Legislativo 728, aprobado por el Decreto Supremo 003-97-TR11[11].

10[10] CABANELLAS, Guillermo. Tratado de Derecho Laboral. Tomo II, p. 41

Con respecto a la prestación personal este tiene que ser de carácter personal que en términos latinos se expresa como intuito personae, para que la calificación de la relación jurídica, entre el que lo presta y el que lo recibe, se presuma como un contrato de trabajo. La prestación personal como elemento esencial de la naturaleza laboral, se encuentra también relacionada con la exclusividad del servicio, es decir, el trabajador no puede prestarlo simultáneamente a dos o más empleadores en la misma jornada de trabajo. Ello coincide con lo establecido en el artículo 92 de la Constitución respecto a la exclusividad de la función parlamentaria y con el artículo 18 del Reglamento, que además de la exclusividad de la función parlamentaria establece que ella comprende los trabajos en las sesiones del Pleno, de la Comisión Permanente, y de las comisiones, así como en el Grupo Parlamentario y la atención a los ciudadanos y las organizaciones sociales y cualquier otro trabajo parlamentario, eventualmente, la asunción de algún cargo en la Mesa Directiva o en el Consejo directivo del Congreso. Estas funciones las tiene que realizar personalmente apoyado por sus asesores y asistentes. Con respecto al elemento esencial de naturaleza laboral denominado “prestación personal”, la función parlamentaria coincide plenamente con él.

Respecto al elemento “remuneración”, debemos manifestar que la prestación de servicios en un contrato de trabajo debe ser remunerada, es decir, es una obligación ineludible del pago de una contraprestación. La norma12[12] establece que “Constituye remuneración para todo efecto legal el íntegro de lo que el trabajador recibe por sus servicios, en dinero o en especie, cualesquiera sea la forma o denominación que se le dé, siempre que sea de su libre disposición (…). En el caso parlamentario el ingreso económico de los representantes, dependiendo de los países, se les denomina, dieta, retribución, sueldo, asignación o remuneración, en el caso peruano se les aplica indistintamente estas dos últimas denominaciones.

11[11] TUO del D.Leg. 728, D.S. 003-97-TR, artículo 4.- Elementos esenciales del contrato de trabajo. Plazo y formalidad. En toda prestación personal de servicios remunerados y subordinados, se presume la existencia de un contrato de trabajo a plazo indeterminado.

12[12] T.U.O – LFE, D. Supremo N° 003-97-TR, Artículos: 6°, 7° y 8°

En efecto, artículo 22 del Reglamento del Congreso establece lo siguiente:

Art. 22.- Los congresistas tienen derecho a: (…)g. A contar con los servicios de personal, asesoría y apoyo logístico

para el desempeño de sus funciones.Los congresistas perciben una asignación por el desempeño de la función congresal, la misma que no tienen carácter remunerativo. Dicha asignación no es pensionable ni homologable y está afecta al pago del Impuesto a la Renta13[13].

h. A una remuneración adecuada sujeta al pago de los tributos de ley y a una compensación por tiempo de servicios conforme a dicha remuneración.

Las remuneraciones de los Congresistas se publicarán en el diario oficial.

Debemos recordar que el pago a los parlamentarios no siempre se le consideró una prerrogativa ya que a inicios del parlamentarismo moderno este servicio se realizaba por honor y los pagos por la representación eran muy especiales y esporádicos. El que fuera experto en materia parlamentaria Pedro Planas14[14] expresó que “Los pagos permanentes fueron introducidos a principios del siglo XX para garantizar el acceso al parlamento, a dedicación exclusiva a sectores de clase media y obrera, que necesitaban trabajar para mantener a su familia. El sueldo parlamentario fue concebido, por tanto, como un elemento de equidad, y “democratización de la función parlamentaria.”

En efecto, en la actualidad casi la totalidad de los países con sistemas parlamentarios otorgan beneficios económicos a los representantes, no existiendo uniformidad en el nombre que les denomina. Lo que sí es casi uniforme, es que se le otorga un beneficio económico básico o permanente y otro de carácter operativo o complementario. En un estudio preparado bajo el auspicio de la Unión Parlamentaria15[15], se le nombra al primero de ellos como “honorarios parlamentarios”, y al segundo como “honorario parlamentario complementario”. En otros países

13[13] Literal modificado, Resolución Legislativa del Congreso N 003-2008-CR, publicada el 7 de octubre de 2008.

14[14] PLANAS SILVA, Pedro. “Derecho Parlamentario". Ediciones Forenses. P.127)

denominan al primero remuneración, asignación, etc. Y al segundo como gastos operativos, gastos de representación, indemnización de residencia, honorarios de función, dietas de estancia, dietas de viaje, etc.

Por lo antes mencionado podemos expresar que la función parlamentaria, en el caso peruano, también cumple con este segundo elemento esencial de la relación laboral.

5.- La dependencia y subordinación laboral y la no sujeción al mandato imperativo de la función parlamentariaDos de las características más importantes de la función parlamentaria es la irrenunciabilidad y el no estar sujeto a mandato imperativo.

La irrenunciabilidad que significa que el mandato parlamentario se extiende por el número de años establecido en la Constitución, prescindiendo de la voluntad de los electores y de los cambios de opinión que puedan producirse en el curso de una legislatura. En efecto, en el caso peruano, el mandato parlamentario se adquiere por la elección y se mantiene hasta la expiración del período para el cual fue electo, excepto los casos de deceso, inhabilitación o destitución, tal como lo señala la Constitución Política en su artículo 9516[16] y por el artículo 15 del Reglamento del Congreso17[17].

15[15] VAN DER HULST, Marc. “El Mandato Parlamentario. Estudio Comparativo Mundial”. Unión Interparlamentaria. Ginebra 2000. P. 30.

16[16] Constitución Política, artículo 95.- “El mandato legislativo es irrenunciable. Las sanciones disciplinarias que impone el Congreso al los representantes y que implican las suspensión de funciones no pueden exceder de ciento veinte días de legislatura.”

17[17] Artículo 15 del Reglamento del Congreso.” Irrenunciabilidad al cargo y vacancia. El cargo de Congresista es irrenunciable. Sólo vaca por muerte, inhabilitación física o mental permanente que impida ejercer la función y por inhabilitación superior al período parlamentario o destitución en aplicación de lo que establece el Artículo 100 de la Constitución Política.”

De otro lado, el parlamentario no es un simple mandatario que ha de actuar y votar en el Parlamento según las instrucciones imperativas que le hayan sido dadas por sus electores. Por el contrario, el congresista elegido es libre de opinar, de decidir y de votar. Es decir, la función parlamentaria es libre, tal como lo señala CARRÉ DE MALBERG 18[18] “Se puede ver por estos diversos rasgos cuales son las características de la función de diputado. El no realiza un mandato que lo encadene, sino que ejerce una función libre. No expresa la voluntad de sus electores, sino que decide por sí mismo y bajo su propia apreciación. No habla ni vota en nombre y de parte de sus electores, sino que decide por si mismo y bajo su propia apreciación.”

Según la teoría del Estado, los criterios de la representación han evolucionado, desde los incipientes y antiguos modelos parlamentarios en la que se aplicaba el mandato imperativo de los diversos estamentos hacia los modernos criterios de representación política, que han expulsado prácticamente cualquier influencia del mandato imperativo. Así, en los Estudios Jurídicos Constitucionales19[19] se expresa “Esta técnica de representación, que no es sino la propia de lo que se conoce como mandato imperativo, perdurará por varios siglos, siendo finalmente sustituida por el mandato representativo que supone una radical mutación de los principios en que se asienta aquella.” Asimismo, de acuerdo a un estudio realizado bajo el auspicio de la Unión Parlamentaria20[20] se estableció que después de la caída del muro de Berlín, muchos países socialistas evolucionaron de sistemas políticos regidos por el mandato imperativo a regidos por el mandato representativo.

18[18] CARRÉ DE MALBERG, R. “Teoría General del Estado”, Fondo de Cultura de Méjico, Segunda reimpresión, Méjico 2001, p. 929.http://books.google.com.pe/books?id=4e12e90bP7sC&printsec=frontcover&hl=es&source=gbs_ge_summary_r&cad=0#v=onepage&q&f=false

19[19] Estudio Jurídicos constitucionales Biblioteca Jurídica de la Universidad Autónoma de México, p. 440.http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/3/1155/9.pdf

20[20] VAN DER HULST, Marc. “El Mandato Parlamentario. Estudio Comparativo Mundial”. Unión Interparlamentaria. Ginebra 2000.

Respecto al tercer elemento de la relación laboral denominado dependencia y subordinación si observamos notables diferencias con la función parlamentaria. Veamos:

La dependencia y subordinación es un criterio muy importante para determinar si existe una relación laboral o contrato de trabajo y así poder diferenciarlo de otros tipos de contratos civiles en que no existe el elemento subordinación o dependencia.

La subordinación consiste en la obligación asumida por el trabajador de someterse a las órdenes o instrucciones del patrono. Existe también la subordinación económica que consiste en la necesidad que tiene el trabajador de una remuneración para su subsistencia y la de su familia.

Respecto a la función parlamentaria observamos ningún tipo de subordinación hacia una autoridad o hacia un empleador, a no ser una subordinación jurídica a la Constitución y a la Ley.

En consecuencia, en la actualidad la representación es incompatible con una relación de naturaleza contractual entre electores y elegidos: no existe un contrato entre unos y otros. Todo lo cual reafirma la libertad de los parlamentarios.

Es, precisamente, esa libertad de los parlamentarios, esa negación al mandato imperativo lo que justifica los estatutos especiales de estos funcionarios públicos en casi todos los países del mundo. Un estatuto compuesto de privilegios y cargas dirigidas a garantizar el libre ejercicio del mandato y a protegerlo contra las posibles presiones que podrían comprometer su independencia.

En el caso peruano, la no sujeción al mandato imperativo lo observamos en el artículo 93 de la Constitución Política, el mismo que reza:

“Los congresistas representan a la Nación. No están sujetos a mandato imperativo ni a interpelación.

No son responsables ante autoridad ni órgano jurisdiccional alguno por las opiniones y votos que emiten en el ejercicio de sus funciones. (…).

El artículo constitucional, en su párrafo mencionado le da pues total independencia al congresista peruano, por lo que no le debe obediencia a ninguna autoridad ni siquiera a sus votantes. Desde

que los congresistas representan a la Nación y no a una región, departamento o provincia alguna que pueda imponerle sus propios criterios en la toma de decisiones, el representante no está sujeto al mandato imperativo.

6.- Beneficios que se otorga según el Reglamento del Congreso a los representantes de la NaciónEl Reglamento parlamentario es un acto normativo dictado por el Parlamento por expresa disposición de la Constitución política, mediante el cual este autorregula su estructura, organización y funcionamiento, así como el estatuto jurídico de sus miembros, entre ellos sus derechos y obligaciones, bajo el principio de autonomía normativa y división de poderes. Después de la Constitución, la principal fuente del derecho parlamentario es su Reglamento.

El principio de autonomía normativa es considerado por Pérez Serrano21[21] como un caso de prescripción autonómica, definido como la facultad de toda asamblea política deliberante y representativa, de otorgarse su propio reglamento interno, mediante una resolución aprobada por la misma asamblea. Es frecuente que todas las constituciones establezcan una reserva de reglamento parlamentario a favor del poder autónomo del parlamento que elimine cualquier injerencia normativa de instancias ajenas al mismo, a fin de dotar al reglamento de un auténtico “carácter constituyente” que por su misión de organizador del supremo órgano legislativo le corresponde, como bien lo resaltan De Esteban y López de Guerra (1982: 75). En consecuencia es legítimo que el propio Congreso a través de su reglamento establezca cuales son los derechos sociales que le otorga a sus integrantes, toda vez que no corresponden los derechos del régimen laboral común ni los del régimen laboral público, porque como hemos visto, la función congresal o parlamentaria no es de naturaleza laboral.

Los principales beneficios o derechos en materia social, otorgados por el Reglamento del Congreso lo podemos observar en el siguiente cuadro:

Principales beneficios sociales de los congresistas considerados en el Reglamento (Perú)

21[21] Pérez Serrano, N. La Constitución española. Antecedentes, textos, comentarios. Madrid: Ed. Revista de Derecho Privado, 1932

Beneficios sociales Base normativa1. Remuneración Literal g) del artículo 22 del

Reglamento del Congreso2. Compensación por tiempo de

servicioLiteral g) del artículo 22 del Reglamento del Congreso

3. Asignación por desempeño congresal

Literal f) del artículo 22 del Reglamento del Congreso

4. Seguridad social en salud Segundo párrafo del artículo 21 del Reglamento del Congreso

5. Seguro social en pensiones Segundo párrafo del artículo 21 del Reglamento del Congreso

6. Seguro privado para él y sus familiares directos

Tercer párrafo del artículo 21 del Reglamento del Congreso

7. Licencia con goce de haber Literal i) del artículo 22 del Reglamento del Congreso

Fuente: Reglamento del Congreso de la República del Perú

Sin embargo, en determinados periodos de tiempo los beneficios económicos de los señores congresistas se incrementaron a través de acuerdos de Mesa Directiva y/o de Consejo Directivo. Entre ellos podemos mencionar a los homologados al derecho vacacional, bonificación vacacional, gratificaciones, escolaridad, gastos de instalación, entre otros, subsistiendo en la actualidad algunos de ellos.

Consideramos que, teniendo en cuenta lo establecido en el artículo 94 de la Constitución Política22[22], respecto a la autonomía normativa, el Congreso deberá estudiar y establecer los derechos que les deben corresponder a cada uno de sus miembros para que apruebe considerarlos en el Estatuto parlamentario del Reglamento del Congreso y así proscribir todas las dudas y

22[22] Artículo 94 de la Constitución Política. “El Congreso elabora y aprueba su Reglamento, que tiene fuerza de ley; elige a sus representantes en la Comisión Permanente y en las demás comisiones; establece la organización y las atribuciones de los grupos parlamentarios; gobierna su economía; sanciona su presupuesto; nombra y remueve a sus funcionarios y empleados, y les otorga los beneficios que les corresponden de acuerdo a ley.”

murmuraciones sobre beneficios legítimos e ilegítimos de los congresistas que lo único que hacen es dañar, aun más, la imagen del Congreso de la República.

7.- ConclusionesCulminado el presente ensayo podemos sacar las siguientes conclusiones:

A. Existe una indefinición sobre la naturaleza jurídica de la función parlamentaria relacionada con los beneficios sociales y económicos que poseen y que se encuentran relacionadas con la relación laboral.

B. Esta indefinición se presenta con mayor notoriedad cuando se pretende realizar pagos que reemplazan a beneficios laborales no considerados en el Reglamento del Congreso, que son exigidos por los parlamentarios por considerar que le corresponde como a cualquier trabajador.

C. La Constitución Política ha establecido que la función de congresista es de tiempo completo y ha establecido, en la práctica un horario en el que funciona el Congreso. Normativa impropia que debe rectificarse con la reforma constitucional.

D. El Reglamento del Congreso en su artículo 21, le ha otorgado naturaleza laboral al considerarlos funcionarios públicos, no considerados en la carrera administrativa y no pudiendo ejercer los derechos de sindicación y huelga.

E. Puede haber en la realidad peruana funcionarios públicos que no tengan relación laboral, sino de otra naturaleza, así lo explica el Código Penal y la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción.

F. La función parlamentaria no tendría la naturaleza laboral porque allí no se presentan los tres elementos esenciales de la relación laboral que son: el servicio personal, la remuneración y la subordinación y la dependencia. En este último caso porque se proscribe el mandato imperativo por lo que no se observa un patrón o un empleador que le dé instrucciones.

G. Los pagos económicos a los parlamentarios han evolucionado desde una casi inexistencia o reembolsos por viajes en los días en que se reunían los congresos a pagos de carácter permanentes a

partir del siglo XX para permitir el acceso al parlamento, a dedicación a sectores de clase media y obrera, que necesitaban trabajar para mantener a su familia.

H. El elemento subordinación o dependencia no se observa en la función parlamentaria porque no existe ningún tipo de subordinación hacia una autoridad o hacia un empleador, a no ser a una subordinación jurídica a la Constitución y a la Ley, debido a la aplicación del principio de no sujeción al mandato imperativo.

I. El artículo 93 de la Constitución Política, le da total independencia al congresista peruano, por lo que no le debe obediencia a ninguna autoridad ni siquiera a sus votantes. Desde que los congresistas representan a la Nación y no a una región, departamento o provincia alguna que pueda imponerle sus propios criterios en la toma de decisiones, el representante no está sujeto al mandato imperativo.

J. Las principales reacciones en contra del Parlamento por parte de la ciudadanía ocurre cuando se otorgan beneficios que no se encuentran considerados en el Reglamento y que son dispuestos por normas de menor jerarquía so pretexto que corresponden a los parlamentarios porque ellos también son trabajadores.

K. El Congreso en aplicación del principio de autonomía normativa debería sincerar los beneficios económicos y sociales que le deben alcanzar a los señores congresistas, que pueden ser mayores o menores del régimen laboral general, para que les puedan permitir desarrollar sus altas funciones con comodidad y seguridad, realizando las modificaciones pertinentes en el Estatuto parlamentario del Reglamento del Congreso.