la educación secundaria: ¿cambio o inmutabilidad? análisis y

a educación

secundaria. ¿Cambio

o inmutabilidad?

Análisis y debate de procesos

europeos y latinoamericanos

contemporáneos

CECILIA BRASLAVSKY (Orq.)

ANA LIA FERNANDEZ - DANIEL FILMUS - SILI LAURA FUMAGALLI - FRANCIS HUTCHINSON - MARÍA ELENA MARTÍN ORTEGA - JUAN CARLOS TEDESCO

Santillana

ICACION

SECUNDARIA. ¿CAMBIO

O INMUTABILIDAD?



contemporáneos •

La educación

secundaria. ¿Cambio

o inmutabilidad?



contemporáneos

CECILIA BRASLAVSKY (ORG.) JOAQUÍN! AZEVEDO - RUY LEITE BERGER FILHO CECILIA BRASLAVSKY - FRANÇOISE CAILLODS - CRISTIAN COX ANA LÍA FERNÁNDEZ - DANIEL FILMUS - SILVIA FINOCCHIO LAURA FUMAGALLI - FRANCIS HUTCHINSON - MARÍA ESTER MANCEBO ELENA MARTÍN ORTEGA - JUAN CARLOS TEDESCO

Santillana

LA EDUCACIÓN SECUNDARIA. ¿CAMBIO O INMUTABILIDAD?

ANÁLISIS Y DEBATE DE PROCESOS EUROPEOS Y LATINOAMERICANOS

CONTEMPORÁNEOS

Aula XXI Santillana /Argentina

Proyecto editorial: Emiliano Martínez Rodríguez Dirección: Herminia Mérega

LIBRO DE EDICIÓN ARGENTINA

© 2001 Ediciones Santillana S.A. Beazley 3860 - 1437 Buenos Aires - Argentina

ISBN 950-46-1039-0 Hecho el depósito que indica la ley 11.723 Impreso en Argentina. Printed in Argentina Primera edición: abril de 2001.

Este libro se terminó de imprimir en el mes de abril de 2001, en Artes Gráficas Color Efe, Paso 192, Avellaneda, Buenos Aires, República Argentina.

Todos los derechos reservados. Esta publicación no puede ser reproducida, ni en todo ni en parte, ni registrada en o transmitida por un sistema de recuperación de información, en ninguna forma y por ningún medio, sea mecánico, fotoquímico, electrónico, magnético, electroóptico, por fotocopia o cualquier otro, sin el permiso previo por escrito de la editorial.

ÍNDICE

PRESENTACIÓN 7 Juan Carlos Tedesco

INTRODUCCIÓN 11 Juan Carlos Tedesco

1. ¿AUMENTAR LA PARTICIPACIÓN EN LA EDUCACIÓN SECUNDARIA EN AMÉRICA LATINA? DIVERSIFICACIÓN Y EQUIDAD 21 Françoise Caillods y Francis Hutchinson

2. CONTINUIDADES Y RUPTURAS EN LA ENSEÑANZA SECUNDARIA EN EUROPA 65 Joaquim Azevedo

3. LOS PROCESOS DE CAMBIO EN LA EDUCACIÓN SECUNDARIA ESPAÑOLA: BALANCE PROVISIONAL 111 Elena Martín Ortega

4. LA EDUCACIÓN MEDIA FRENTE AL MERCADO DE TRABAJO: CADA VEZ MÁS NECESARIA, CADA VEZ MÁS INSUFICIENTE 149 Daniel Filmus

5. LOS PROCESOS CONTEMPORÁNEOS DE CAMBIOS DE LA EDUCACIÓN SECUNDARIA EN AMÉRICA LATINA: ANÁLISIS DE CASOS EN AMÉRICA DEL SUR 223 Cecilia Braslavsky

6 La educación secundaria. ¿Cambio o inmutabilidad?

6. POLÍTICAS EDUCACIONALES Y PROCESOS DE CAMBIO EN LA EDUCACIÓN MEDIA DE CHILE EN LOS AÑOS NOVENTA 283 Cristian Cox

7. ENSEÑANZA MEDIA: LOS DESAFÍOS DE LA INCLUSIÓN 337 Ruy Leite Berger Filho

8. LOS PROCESOS CONTEMPORÁNEOS DE CAMBIO EN LA EDUCACIÓN SECUNDARIA EN URUGUAY 373 María Ester Mancebo

9. CAMBIOS DE LA EDUCACIÓN SECUNDARIA EN LA ARGENTINA 407 Ana Lía Fernández, Silvia Finocchio y Laura Fumagalli

10. LA EDUCACIÓN SECUNDARIA EN EUROPA Y AMÉRICA LATINA. SÍNTESIS DE UN DIÁLOGO COMPARTIDO 467 Cecilia Braslavsky

PRESENTACIÓN

Este libro reúne una serie de artículos referentes a los procesos de expansión y a las tendencias de cambio en la educación secundaria de Europa y de América latina. Se origina en dos seminarios organizados durante el mes de noviembre de 1999 en Buenos Aires por el Instituto Internacional de Planeamiento Educativo (UPE) de la UNESCO.

El primero de ellos se refirió a "La educación secundaria: ¿cambio o inmutabilidad? Análisis y debate de procesos europeos y latinoamericanos contemporáneos". Reunió a un conjunto de más de 250 ponentes, comentaristas y participantes de la Argentina, Uruguay, Paraguay, Chile, Brasil, Bolivia, México, Francia, España y Portugal. El segundo profundizó aspectos relacionados con la gestión del cambio de la enseñanza secundaria en América latina y las modalidades más eficaces de cooperación regional que podrían desarrollarse.

Tanto los seminarios como este libro se proponen contribuir al diálogo regional sobre la educación de los adolescentes y de los jóvenes en la región, incorporando la referencia a tendencias y procesos seleccionados del horizonte europeo. La incorporación del análisis europeo tiene la finalidad de facilitar la comprensión de los orígenes de algunas característi-

8 La educación secundaria. ; Cambio o inmutabilidad?

cas de la oferta de educación secundaria que se desea reformar en la actualidad.

En la introducción se intenta describir el contexto regional y los términos generales del debate. A partir de esa descripción, se postulan algunas líneas de reflexión sobre la vinculación entre el planeamiento y la acción.

El artículo de Françoise Caillods y Francis Hutchinson, investigadores de la sede central del UPE de París, informa acerca de las tendencias de expansión de la educación secundaria latinoamericana comparándolas con los procesos mundiales.

El trabajo de Joaquim Azevedo, ex secretario de Educación de Portugal, analiza las continuidades y rupturas que tienen lugar en la enseñanza secundaria en Europa en las últimas décadas. El texto de Elena Martín Ortega, ex secretaria de Educación de España y académica de la Universidad Autónoma de Madrid, aborda el proceso de reforma de la educación secundaria en su país, desde la mirada de quien, después de varios años de protagonismo, se distancia y discrimina aspectos más y menos logrados.

Después de esos tres trabajos se incluyen seis referentes de modo más específico a América latina. El primero, de Daniel Filmus, director de FLACSO-Argentina, discute la relación entre el mercado de trabajo y la expansión de la educación secundaria. El segundo, de Cecilia Braslavsky, se refiere a las tendencias de cambio que se manifiestan en el mundo y a su impacto en América latina, relacionándolas con las nuevas demandas respecto de la educación secundaria y con ciertos aspectos de las reformas en curso. Cuatro estudios de casos profundizan después el análisis de las reformas en América del Sur. Sus autores tienen en común el hecho de que ocupan posiciones de responsabilidad en la formulación y la gestión de políticas públicas. Ellos presentan las propuestas y las metodologías de reforma de la educación secundaria en sus respectivos países. Se trata de los trabajos de Cristian Cox -director de Curriculum y Evaluación del Ministerio de Educación de Chile-, Ruy Leite Berger Filho -secretario de

Presentación 9

Educación Secundaria en Brasil-, María Ester Mancebo -ex coordinadora del Proyecto de Mejoramiento de la Educación Media en la Administración Nacional de Educación Pública (ANEP), del Uruguay y docente en las universidades Católica y de la República de su país-, Ana Lía Fernández, Silvia Finocchio y Laura Fumagalli, funcionarías del Ministerio de Educación de la Argentina.

Si bien todos los textos fueron revisados después de sus presentaciones en los seminarios, recuperando aportes de los comentaristas y del público, la riqueza de los debates y de los diálogos fue tal que ameritan también una mención especial. En ese sentido, el último texto, de Cecilia Braslavsky, pretende dar cuenta -al menos- de cuáles son algunas de las principales convergencias entre los análisis de las presentaciones y las reflexiones de los demás comentaristas y participantes en los Seminarios organizados por el UPE en Buenos Aires. En esa síntesis se recuperan aportes de Etelvina Sandoval, docente de la Universidad Pedagógica de México; Daniel Pinkasz, ex coordinador del Programa de Transformación Curricular del Ministerio de Educación de la Argentina; Marco Antonio Salazar, coordinador de Secundaria del Programa de Transformación Curricular de Bolivia; Alicia Camilloni, secretaria académica de la Universidad de Buenos Aires; Cristina Vairo, ex directora de Planeamiento de la provincia de Córdoba; Jesús Montero Tirado, destacado educador paraguayo, y María Antonia Gallart, investigadora del CENEP, de la Argentina. En ella se intenta también reflejar el sentido de numerosas intervenciones adicionales de investigadores, funcionarios, profesores y directores de establecimientos educativos que participaron de los diálogos.

La diversidad de perfiles y de inserciones institucionales de los autores de los textos incluidos en esta obra y de todos los comentaristas y participantes en ambos seminarios les otorga a esos énfasis y convergencias un valor significativo en términos del estado de situación del diálogo latinoamericano respecto de la educación secundaria. En conjunto, estos


textos ayudan a comprender dos fenómenos íntimamente vinculados: la tendencia a la expansión cuantitativa de la enseñanza secundaria y los esfuerzos por construir visiones y prácticas alternativas. Su publicación está destinada a brindar a todos aquellos que se encuentran comprometidos en el análisis y la transformación de este nivel de enseñanza, un insumo que permita enriquecer la discusión y la toma de decisiones tanto a nivel político como institucional.

JUAN CARLOS TEDESCO

Buenos Aires, junio de 2000

INTRODUCCIÓN

Juan Carlos Tedesco*

LOS CAMBIOS EN LA EDUCACIÓN SECUNDARIA Y EL PAPEL DE LOS PLANIFICADORES

América latina es una región con algunas características peculiares desde el punto de vista de su estructura social y su desarrollo. En términos culturales, si bien tiene una enorme diversidad, no se han producido en ella los fenómenos de integrismo, fanatismo y fundamentalismo que se observan en otras regiones del mundo. En términos políticos, parece haber superado las tentaciones autoritarias que rigieron en las últimas décadas, y la democracia -con serias dificultades, por cierto- tiende a consolidarse en la mayor parte de la región. Desde el punto de vista económico, la mayoría de los países han logrado en los últimos años algunos avances importan-

* Juan Carlos Tedesco es licenciado en Ciencias de la Educación (UBA). Ha sido especialista en política educacional del Proyecto UNESCO-CEPAL "Desarrollo y educación en América latina y el Caribe", donde fue responsable de las investigaciones sobre educación y empleo; director del CRESALC (Centro Regional de Educación Superior para América Latina y el Caribe); director de la Oficina Regional de Educación para América Latina y el Caribe (OREALC) y director de la Oficina Internacional de Educación de la UNESCO, en Ginebra. Actualmente es director de la sede regional del Instituto de Planificación de la Educación en Buenos Aires.

12 La educación secundaria. ¡Cambio o inmutabilidad?

tes en términos de estabilidad de las monedas y de integración del mercado mundial. Algunos de ellos, incluso, también han recuperado el crecimiento. Sin embargo, las pautas del proceso de desarrollo económico no han permitido reducir los elevados índices de pobreza, desempleo y concentración del ingreso que caracterizaron tradicionalmente a las distintas sociedades latinoamericanas y, en la mayoría de los casos, esos rasgos se han acentuado. En este contexto cultural, político y económico existen fuertes evidencias de que la educación se ha convertido en un sector clave de las políticas públicas. Prácticamente todos los países están llevando a cabo procesos de transformación educativa, que están en el centro de los debates tanto de los educadores y especialistas en educación como de los demás actores sociales en su conjunto.

Los procesos de transformación educativa vigentes en América latina han obligado, a veces dolorosamente, a revisar muchas ideas, metodologías y procedimientos tradicionales. Parafraseando una frase bastante común, se puede afirmar que las reformas ya no son lo que eran antes. No lo son, en primer lugar, porque lo que está en juego es mucho más trascendental que lo que estaba en juego antes de los procesos de cambio educativo. Paradójicamente, la entrada en el siglo xxi se parece mucho más al fin del siglo xix que a los mediados del siglo xx. En estas decisiones sobre la transformación educativa está en juego nada más ni nada menos que el destino de las sociedades y de las personas. La educación es el sistema social más importante desde el punto de vista de la producción y la distribución de conocimientos, y existe un consenso bastante general en reconocer que será el factor clave del desarrollo social, político y personal en el mundo al que estamos entrando. Por eso no es de extrañar que la discusión sobre los procesos de transformación educativa provoque, simultáneamente, una gran demanda de consensos, de acuerdos y de concertaciones y constituya un foco muy fuerte de conflictos.

En el marco de este análisis general, la educación secunda-

Introducción 13

ria es -probablemente- el tema que provoca mayores controversias en la agenda de discusiones de los procesos de transformación educativa. Hace ya mucho tiempo que los diagnósticos, tanto cualitativos como cuantitativos, han señalado que en la enseñanza media se concentra la mayor densidad de problemas o, desde el punto de vista de las políticas de educación, existe la menor cantidad de soluciones y respuestas.

Para comprender las razones de este déficit de respuestas es preciso recordar que la expansión de la enseñanza básica provocó, en casi todos los países, la masificación de la enseñanza media y, con ello, la crisis del modelo tradicional que concebía este nivel como un mecanismo de pasaje a la universidad, a través del acceso a la cultura general.

Pero la masificación de la enseñanza media también está asociada con la situación de la juventud en la sociedad moderna. Al respecto, es posible identificar tres grandes tendencias, no siempre armónicas sino más bien contradictorias entre sí, que afectan de manera decisiva la situación de la juventud. En primer lugar, la tendencia a aumentar las dimensiones de la vida social sobre las cuales los jóvenes deben tomar decisiones. En el pasado, todo lo referente al estilo de vida, a las maneras de relacionarse y de elegir amigos, de vestirse o de constituir una familia, por ejemplo, estaba en gran medida determinado por el origen social, la cultura y las instituciones. Hoy en día, en cambio, aunque existan limitaciones materiales para hacerlo, todos los estímulos sociales se dirigen a presentar muchas más opciones en esos ámbitos y a pretender que cada uno tome sus propias decisiones.

En segundo lugar, el momento de tomar decisiones se está adelantando de manera progresiva. Las decisiones se toman cada vez más temprano. Hasta los niños toman hoy algunas decisiones o participan en la toma de ciertas decisiones sobre sus estilos de vida, sus maneras de vestir, la elección de sus amigos, etc., que antes estaban totalmente reguladas desde afuera. En otro sentido, este fenómeno se expresa, por ejemplo, a través de la discusión que se produce en el ámbito ju-


ridico acerca de la edad mínima a partir de la cual una persona es responsable de sus actos, discusión fundamental desde que se produjo el incremento de la delincuencia juvenil e infantil.

Contradictoriamente con estas dos tendencias que reflejan más bien el aumento de la autonomía, asistimos a un tercer fenómeno, según el cual se posterga cada vez más el momento de la independencia, de la autonomía material y financiera, porque se pospone cada vez más el ingreso al mercado de trabajo.

En este juego contradictorio de tendencias vigentes en la sociedad, la juventud se encuentra en una situación muy compleja. Por un lado, aparece asociada con imágenes que la presentan con un futuro incierto, con carencia de posibilidades, riesgos de exclusión, ausencia de utopías y de proyectos en los cuales valga la pena invertir energías y emociones. Por otro, en cambio, se la concibe como el símbolo de la creatividad, de las posibilidades de utilización plena de los márgenes de libertad existentes, de ruptura con el pasado. Si bien existen pocos estudios empíricos sobre estos fenómenos en la región, es posible afirmar que este juego de tendencias contradictorias no es un fenómeno coyuntural. Se trata de una cuestión estructural muy profunda, a la cual se debe prestar mucho más atención si pretendemos encontrar respuestas pedagógicas y educativas adecuadas.

A partir de esta somera descripción de las transformaciones sociales, es posible sostener que los cambios que se requieren en la enseñanza secundaria son cambios integrales. No se trata sólo de modificar métodos pedagógicos ni de renovar contenidos, sino de encontrar las fórmulas pedagógicas e institucionales, tanto desde el punto de vista de los contenidos y de los métodos como del diseño institucional de la educación, que permitan articular estas demandas distintas y contradictorias. La enseñanza secundaria debe brindar formación básica para responder al fenómeno de la universalización de la matrícula, preparar para la universidad a aque-

Introducción 15

líos que aspiran a continuar sus estudios, preparar para el mundo del trabajo a los que no siguen estudiando y desean incorporarse a la vida activa y formar la personalidad integral de los jóvenes, particularmente en aquellos aspectos relacionados con el desempeño ciudadano. Este conjunto de demandas implica, sin duda alguna, que el tema de la enseñanza secundaria se discuta de manera integral.

En este sentido, tal vez la idea misma de organización del sistema educativo en niveles primario, secundario y terciario ya no se corresponde con la realidad. Las exigencias sociales y los requerimientos del desarrollo científico y técnico plantean la obligación de educarse a lo largo de toda la vida, lo cual rompe con el concepto de que el conocimiento se desarrolla en forma progresiva, a través de una secuencia lineal de niveles. Los nuevos enfoques indican que lo más importante es tener una muy buena educación básica general, que permita luego un proceso de aprendizaje permanente a lo largo de toda la vida. Esto, que puede parecer un poco lejano a países caracterizados por la existencia de poblaciones en situación de extrema pobreza, no lo es tanto si se asume que los países y las poblaciones que están en esa situación no necesariamente tienen que recorrer el mismo camino que los otros países y las otras sociedades para llegar al punto en el que están hoy. Es posible, tal vez necesario, saltear algunas de estas etapas si se tiene en claro la meta a la que se quiere llegar.

En el marco de esta significativa diversidad de situaciones, parecería que lo importante en el momento de definir estrategias de cambio es establecer la secuencia más adecuada a las condiciones y a los puntos de partida. En este sentido, los trabajos presentados en este libro permiten articular las tendencias generales, por un lado, y los casos específicos de países que enfrentan estos desafíos desde situaciones diferentes, por otro. Los casos constituyen ejemplos de procesos de cambio y son, por ello, una buena muestra de que América latina no es una región pasiva ni estática. Más allá de las limitaciones financieras, sociales o políticas, existen procesos de cam-


bio que indican la presencia de una sociedad y de una comunidad educativa dinámicas en la búsqueda de soluciones. Esta comunidad se merece, por eso, un debate más calificado de sus propuestas.

La necesidad de promover un debate más calificado de las cuestiones educativas nos obliga a pensar nuestras propias maneras de trabajar, nuestros deberes y responsabilidades. En este sentido, la presentación de los trabajos reunidos en este libro, y que corresponden a los resultados de dos seminarios organizados por el UPE, constituye una buena ocasión para reflexionar sobre los nuevos desafíos de la práctica profesional de los especialistas en educación.

En primer lugar, es preciso asumir el deber de la claridad. Muchas veces los debates educativos suelen quedar ocultos detrás de explicaciones muy oscuras, supuestamente técnicas, que los actores sociales no logran comprender y, por lo tanto, no encuentran en ellos ningún estímulo para su participación ni ningún entusiasmo para su movilización.

En segundo lugar, existe el deber de ser rigurosos. Desde este punto de vista, es necesario introducir mayores dosis de racionalidad, de rigor científico y académico en las discusiones. La experiencia de algunos debates recientes muestra que debemos plantearnos el objetivo de superar la idea de que el debate educativo es meramente ideológico y de que en él sólo se debaten supuestos teóricos o principios generales que no tienen demasiado que ver con lo que sucede en la realidad. Superar este enfoque retórico y puramente ideológico no significa abandonar los valores y la defensa de los ideales de una educación comprometida con la equidad social, la democracia, el respeto a la diversidad y el desarrollo integral de la personalidad. Por el contrario, la legitimidad de la defensa de esos valores sólo será posible si logramos traducir los postulados generales en alternativas coherentes de acción política.

En tercer lugar, es preciso enfrentar el desafío de la complejidad. Es evidente que ya no caben explicaciones o estrategias puramente pedagógicas, aisladas de lo económico, lo so-

Introducción 17

cial y lo cultural. Pero este reconocimiento de que no es posible ningún reduccionismo también es válido para los otros enfoques: tampoco son posibles reduccionismos economicis-tas, sociologicistas ni cui tur alistas. Ningún reduccionismo es legítimo en este momento en que se aprecia que las situaciones son enormemente complejas, que para entenderlas se necesitan enfoques interdisciplinarios y que una de las condiciones fundamentales para el éxito de las estrategias de acción es que asuman un carácter sistèmico.

En contraposición con ciertas ideas y estereotipos comunes, la complejidad aumenta en condiciones de pobreza. Con frecuencia encontramos que cuando se trata de entender y trabajar en situaciones de pobreza se formulan enfoques simplistas y unidireccionales. La complejidad parece reservada a las situaciones de otros sectores de la población y de la sociedad. La experiencia indica todo lo contrario. En realidad, lo único pobre y escaso en situaciones de pobreza son los recursos materiales; todo lo demás posee mucha riqueza y complejidad. Seguir insistiendo con un enfoque simplista puede ser una fuente de frustraciones que es nuestra obligación no seguir estimulando.

Todos estos elementos son decisivos para la redefinición que viven actualmente los procesos de planificación educativa. En este sentido, el mayor desafío que enfrentan la planificación y la gestión educativa es que se vinculan con el deber de la anticipación. La planificación tradicional se anticipaba al futuro haciendo proyecciones lineales a partir del presente y de ciertos supuestos que la realidad se encargaba luego de desmentir. La incertidumbre se ha transformado en la constante de la sociedad moderna, y el futuro, en buena medida, es un objeto a construir. Anticipar el futuro, en estas condiciones, implica que hasta cierto punto debemos producirlo. Los futuros no están escritos, los determinismos fatales no existen y hay márgenes importantes para la libertad y la acción de los actores sociales.

La planificación educativa ya no puede seguir siendo un

18 La educación secundaria. /Cambio o inmutabilidad?

ejercicio tecnocràtico y autoritario que supone comportamientos de los actores sociales acordes con estimaciones que se pueden diseñar en escritorios. Si bien aprendimos a valorar el ejercicio de la libertad, en esta última década también aprendimos que la total falta de regulación tampoco construye una sociedad y que la aplicación ideológica del concepto de mercado a todos los ámbitos de la sociedad puede provocar irracionalidades muy costosas desde el punto de vista de la instrumentación de políticas públicas. No se puede sacrificar la libertad a la racionalidad porque esto conduce al autoritarismo, pero tampoco es posible, en función de la libertad, negar la racionalidad y crear una situación en la que sólo rige la ley del más fuerte y no es posible construir una sociedad cohesionada en la cual sea posible vivir juntos.

Estas consideraciones teóricas también ayudan a encontrar los caminos para mejorar nuestras formas concretas de trabajar. Existe un sentimiento compartido y generalizado de insatisfacción con las maneras que utilizamos para organizar nuestro trabajo. En algunos casos, incluso, se ha agudizado la vieja disociación entre los que se supone que planifican y deciden sin ejecutar, y los que supuestamente ejecutan sin participar en el diseño de las decisiones. Esta distinción está hoy superada por completo. Ninguna organización moderna puede funcionar sin vincular pensamiento y acción en todos sus niveles. Cualquier empresa moderna se caracteriza justamente por esta articulación entre el diseño, la planificación y la ejecución. Por eso es muy importante que los planificado-res y administradores de la educación asuman el desafío de superar la disociación entre planificación y ejecución, entre macronivel y micronivel, entre sistema e institución educativa. La teoría, los planes y los diseños sin compromiso con la aplicación práctica y sin el enriquecimiento que llega de la realidad terminan por ser un conjunto muy pobre de abstracciones que no explican nada relevante y no transforman realmente lo que sucede en el sistema educativo. Y a la inversa, las prácticas empíricas que no van acompañadas por una re-

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flexión sistemática sobre sí mismas no logran superar los límites de lo inmediato y, por lo tanto, no consiguen explicar y resolver problemas cada vez más complejos.

En síntesis, la planificación y la gestión educativas tienden a tener cada vez más densidad cultural y política. Este proceso es la contrapartida lógica de nuestra pretensión de brindar más densidad técnica a los comportamientos políticos y culturales. El caso específico de la reforma de la enseñanza secundaria es un ámbito donde se presenta con toda claridad la necesidad de transformar la reforma en un proceso cultural y político, sin lo cual no tendrá el éxito que técnicamente todos estamos impulsando.

1 ¿AUMENTAR LA PARTIPACIÓN EN LA EDUCACIÓN SECUNDARIA EN AMÉRICA LATINA? DIVERSIFICACIÓN Y EQUIDAD

Françoise Caillods* Francis Hutchinson**

La educación secundaria es una de las etapas del sistema educativo que más se discuten en la actualidad, tanto en los países desarrollados como en los países en desarrollo. En estos últimos, los gobiernos y las agencias de cooperación no habían dado hasta ahora la suficiente importancia a la educación secundaria; más bien habían fijado sus prioridades en la educación primaria, por un lado, y en la educación superior, por otro; además, esta última nunca dejó de ser prioritaria. No obstante, la educación secundaria es parte vital del

* Françoise Caillods es licenciada en Ciencias Económicas (opción Econometria) por la Facultad de Derecho y Ciencias Económicas de París y master de Ciencias Económicas por la Columbia University, Nueva York. En la actualidad ejerce las siguientes actividades en el UPE: es coordinadora de los programas descentralizados del UPE, directora de un programa de investigación sobre las estrategias de desarrollo de la enseñanza secundaria, coordinadora del programa de investigación sobre las estrategias alternativas para los grupos desfavorecidos, coordinadora y participante en las actividades de formación del UPE y redactara jefe de la serie de Principios de la Planificación de la Educación. Además, representa al Instituto en el Comité Ejecutivo de la Asociación para el Desarrollo de la Educación en África (DAE) y coordina las actividades del Instituto relativas a la DAE.

** Francis Hutchinson ha trabajado como experto residente/investigador (research fellow) en el UPE sobre temas relacionados con la expansión de la educación secundaria. Ha dirigido la edición de un libro sobre la enseñanza a distancia para el IIPE-UNESCO, que aparecerá en breve.


sector educativo: tiene un papel central en los esfuerzos que realiza un país para elevar la calidad de vida de sus ciudadanos y para competir en una economía mundial cada día más globalizada. En los comienzos del siglo xxi, el reto de América latina será ofrecer a cada joven entre 6 y 18 años una educación básica de doce años. Esto significará, por lo tanto, abrir la educación secundaria a todos. Para aumentar la cobertura, reducir las desigualdades entre grupos sociales y, al mismo tiempo, mejorar la calidad, es necesario reformar profundamente la educación secundaria, adaptándola tanto a las necesidades de los alumnos como a las de los países. Para atender a las necesidades de una población estudiantil muy exigente, sumamente heterogénea, permitiendo a cada uno(a) explorar sus intereses y aptitudes con el objetivo de favorecer una inserción positiva y creativa en el mundo de los adultos, es preciso diferenciar el tipo de educación que se ofrece. En este trabajo discutiremos la necesidad de diversificar las estructuras, los contenidos, la manera de enseñar, e incluso el tipo de pedagogía que se debería proponer si el objetivo que se trata de alcanzar es aumentar la cobertura y reducir las desigualdades sin que la calidad resulte perjudicada.

El nacimiento de la sociedad de la información, gracias al desarrollo de las nuevas tecnologías de información (NTI) y de comunicación, constituye uno de los mayores cambios de estos últimos diez años. La revolución de las NTI, combinada con una desregulación de los flujos de capital, ha permitido la mundialización de la economía. Al igual que el resto del mundo, América latina tiene que adaptarse a este nuevo entorno. Hoy en día, los capitales se desplazan muy rápidamente, buscando mayores ganancias y oportunidades, y ni la existencia de recursos naturales o de energía, ni siquiera el bajo precio de la mano de obra, son suficientes para garantizar un crecimiento estable. Lo más importante es disponer de una fuerza de trabajo formada, competitiva y flexible. Las nuevas tecnologías han transformado profundamente la organización del trabajo, y los estudios concuerdan en afirmar

¿Aumentar la participación en.la educación secundaria? 23

que para las empresas ya no basta que una persona sepa leer, escribir y calcular, sino que son necesarias también competencias transversales y metodológicas, como la capacidad de ser creativo, solucionar problemas concretos, tomar decisiones de manera autónoma, trabajar en equipo y saber aprender. La mayoría de estas competencias metodológicas sólo pueden adquirirse gracias a una enseñanza secundaria de calidad. Aquellos que no la tienen corren el riesgo de ser excluidos y marginados.

La globalización y las nuevas tecnologías no sólo afectan al mundo económico y al individuo como trabajador: también tienen importantes repercusiones sobre su vida cotidiana, con la aparición constante de nuevos productos y servicios que influyen sobre todos, incluso en los pueblos más aislados. En un mundo en cambio permanente, ser analfabeto no significa no saber leer y escribir sino no poder leer instrucciones de uso para un nuevo producto, no saber descifrar un itinerario de ómnibus, no ser capaz de hacer frente a una serie de papeles administrativos que permitan acceder a un crédito bancario, ni abrir una microempresa o un negocio, y tampoco saber usar una microcomputadora o Internet.

Las biotecnologías, que abren posibilidades de intervención sobre los mecanismos de la vida y que permiten las manipulaciones genéticas, conllevan una serie de preguntas muy relevantes desde el punto de vista ético, que interesan a cada ciudadano. Sólo una educación secundaria completa y profunda, ampliamente compartida, que integre una dimensión científica y técnica, así como un conocimiento de la historia, de la literatura y de la filosofía, y que permita desarrollar un espíritu crítico, puede capacitar a individuos preparados para afrontar un futuro muy incierto y listos para desempeñar plenamente su papel de ciudadanos.

Al mismo tiempo, la globalización, si bien conlleva serias posibilidades de desarrollo económico, parece aumentar la heterogeneidad estructural que caracteriza a los sistemas productivos de la región latinoamericana, así como profun-


dizar aun más la brecha entre los que tienen más y los que tienen menos, a pesar de ser de por sí una de las más altas del mundo. La tasa de desempleo, que también había aumentado con las políticas de ajuste estructural de las décadas del 80 y del 90, sigue siendo muy alta. El desempleo juvenil es preocupante: la tasa de desempleo de los jóvenes entre 15 y 19 años es tres veces mayor que la nacional (CEPAL, 1997). La CEPAL estima que ahora es necesario en América latina haber cursado diez años de estudios o más para tener una oportunidad razonable de evitar la pobreza.

Aumentar la cobertura de la educación secundaria, focalizando esfuerzos sobre los más desfavorecidos para que ellos también tengan acceso a este nivel, es una prioridad que debería permitir que se rompa el círculo vicioso de la pobreza.

¿QUÉ ES LA EDUCACIÓN SECUNDARIA? ¿CUÁL ES SU PAPEL?

La división en tres niveles, primaria, secundaria y superior, se fijó a principios del siglo xx; corresponde a una cierta división de la sociedad en clases sociales y a una estructura piramidal de las calificaciones en el mundo del trabajo. En la base de esta pirámide, un gran número de obreros y campesinos no necesitaban ir más allá de la primaria, donde podrían aprender a leer y escribir en 6 o 7 años, además de disciplinarse. En la secundaria se formaban los mandos medios, en número mucho más limitado; la élite y los dirigentes del nivel más alto se formaban en la universidad. La educación secundaria tenía un doble objetivo: seleccionar a quienes iban a ingresar en la universidad y formar a aquellos que iban a ingresar en el mundo del trabajo. A los primeros les correspondía la modalidad humanístico-científica, y a los otros, la modalidad técnico-profesional.

Ahora, con el rápido crecimiento del conocimiento y con la

¿Aumentar la participación en la educación secundaria? 25

necesidad de que cada uno aprenda a aprender para ser más autónomo y poder desenvolverse en un mundo cada día más complejo, esta estructura ya no sirve. En varios países se ha incrementado la duración de la educación obligatoria, creándose una educación de base que absorba todo o parte del primer ciclo de la educación secundaria (secundaria o media inferior). Por otra parte, el nivel superior se está desarrollando y diversificando bastante, de manera que el papel tradicional de orientación y de formación para el trabajo que tenía la educación secundaria ya no es de su exclusiva responsabilidad. Muchas formaciones cortas de nivel superior están dirigidas a técnicos; otros cursos ofrecen una formación más propedéutica y se encargan de la orientación de los estudiantes. Entre los dos, la educación secundaria debe redefinir su papel específico.

Definida como la etapa educacional entre la primaria y la educación superior que atiende a los adolescentes y jóvenes entre aproximadamente 12 y 18 años, la educación secundaria desempeña un papel esencial en cuanto a consolidar las competencias básicas adquiridas en la educación de base y, al mismo tiempo, orientar a los estudiantes hacia las diversas áreas del saber y facilitar al individuo la identificación y selección de su futuro educativo y ocupacional. El nivel de estudios debería permitir a los jóvenes desempeñarse esencialmente en tres niveles:

• a nivel social, garantizar la integración de los jóvenes de distintas clases sociales y subculturas y reducir las desigualdades;

• a nivel económico, proporcionar los recursos humanos necesarios para que las economías de los distintos países sigan siendo competitivas y permitan reducir los niveles de pobreza;

• a nivel ético, fortalecer valores y actitudes que posibiliten la convivencia y el respeto al prójimo.


No podemos decir que, por el momento, el rol que se le asignó a la educación secundaria se esté cumpliendo con éxito. Antes de detallar cómo esta última podría diversificarse, para lograr una mejor atención de las necesidades de los estudiantes y de los países, parece necesario analizar el nivel de escolarización secundaria en América latina y su condición, comparando en particular su situación con la que se observa en los distintos países europeos y en los países asiáticos emergentes.

EL NIVEL DE LA ESCOLARIZACIÓN SECUNDARIA EN AMÉRICA LATINA

En los últimos años, varios países de la región han comenzado a valorar la importancia acordada a la educación secundaria. Existe una conciencia creciente de los beneficios que puede producir la inversión en este subsector y del papel que puede protagonizar en el desarrollo del sistema educativo en su totalidad. El crecimiento de las tasas brutas de escolarización es una prueba de esta toma de conciencia, a pesar de que el promedio de la región siga estando muy por debajo de las tasas de los países europeos o de países emergentes como Corea y Hong Kong. El promedio actual es comparable al de las tasas de los nuevos países emergentes, como Malasia, Tailandia e Indonesia.

La tasa de escolarización en la secundaria

Las tasas brutas de la matrícula escolarizada en la educación secundaria han aumentado en los últimos años en América latina. Como se desprende del gráfico 1, entre 1990 y 1996 las tasas aumentaron, en promedio, cinco puntos porcentuales, alcanzando un 50 % del grupo de población correspondiente. Algunos de los países que tuvieron un crecimiento más significativo de la escolarización en este nivel


son la Argentina, Colombia, Brasil, Paraguay y la República Dominicana, así como México y Costa Rica. Otros, como Cuba, Honduras y Ecuador, parecen haber registrado más bien una disminución (véase gráfico 1).

Aunque casi toda la región ha experimentado un alza en la tasa de la matrícula en la educación secundaria, existe una variación considerable entre los distintos países. Se pueden distinguir tres grupos. El primero incluye países como Uruguay, la Argentina, Chile, Cuba, Perú, Panamá y México, cuyas tasas representan entre el 60 % y el 85 % del grupo de edad correspondiente. En el segundo se encuentran países como Brasil, Ecuador y Paraguay, en los cuales entre el 40 % y el 60 % de los jóvenes está en el sistema educativo. El último grupo abarca países como Bolivia, Honduras y Guatemala, donde sólo el 40 % o menos del grupo etario tiene acceso a la educación secundaria.

Existe una relación entre la riqueza de un país y su nivel de participación en la educación secundaria. En el cuadro 1 se puede ver cómo los países con más riqueza por habitante suelen registrar tasas de matrícula más elevadas que aquellos que disponen de menos recursos. Además del hecho evidente de que una mayor riqueza permite financiar mayores oportunidades educativas, es probable que los países con un ingreso por habitante más elevado tengan un mercado laboral que exija a sus trabajadores mayores niveles de educación. Sin embargo, es importante subrayar que ésta no es una relación automática, ya que hay ciertos países cuyas estructuras educativas no encajan con su estructura económica de la manera esperada. Así, Perú y Colombia tienen tasas de matrícula brutas en la educación secundaria mucho más altas que un país como México, que registra un Producto Bruto Interno (PBI) mucho más elevado (véase cuadro 1).

Es útil comparar la escolarización de los países latinoamericanos con los niveles alcanzados en Europa y en el este asiático. En los países desarrollados, el acceso a la educación secundaria es casi universal. En lo que respecta a los países


asiáticos, se puede ver que Corea también tiene una tasa de escolarización en el nivel secundario superior al 100 %. Malasia, Tailandia e Indonesia, los países emergentes de la segunda generación, tienen tasas de escolarización en el nivel secundario superior del 62 %, 57 % y 52 % respectivamente, ligeramente inferiores a las del primer grupo de América latina, con un PBI por habitante en general más bajo.

Las tasas netas de escolarización por edad (gráfico 2) muestran una imagen algo diferente. En general, las tasas de escolarización netas son mucho más bajas. A través de ellas se puede ver que los países de la región aún están lejos de una educación secundaria para todos. A la edad de 15 años, que corresponde aproximadamente al ingreso a la educación secundaria en Chile y del Polimodal en la Argentina (nivel secundario superior), las tasas más altas se registran en Chile, Uruguay y la Argentina. Son inferiores a las tasas netas de escolarización secundaria en Corea y en los países europeos, pero superiores a las de Tailandia e Indonesia. No es el caso de los demás países, cuyas tasas de escolarización son significativamente más bajas en este grupo de edad. En todos los países, la disminución de las tasas de escolarización entre los 15 y 17 años es importante, lo que demuestra una elevada deserción en el nivel secundario superior (véase gráfico 2).

El gráfico 3 muestra el número de egresados de la educación secundaria como porcentaje del grupo de edad correspondiente. Como se puede notar en el gráfico, los países latinoamericanos no tienen tasas muy elevadas. Chile tiene una tasa del 49 %, y la Argentina, Brasil y México tienen tasas del 34 %, 34 %, y 26 % respectivamente. Esto quiere decir que en el país con la cobertura educativa más amplia, la mitad de los jóvenes no logra obtener una calificación secundaria completa. En México, este grupo apenas representa la cuarta parte del grupo de edad relevante. La comparación con los países desarrollados o con los países emergentes del Asia resulta así bastante desfavorable para América latina (véase gráfico 3).


El crecimiento de la matrícula del nivel secundario en muchos países de América latina se debe, sin duda, a que un mayor número de niños terminan ahora la educación primaria. En principio, la mayoría de los países de la región tienen tasas brutas de matrícula de educación primaria superiores al 100 por ciento. Sin embargo, hay distintos niveles de eficiencia interna, y en ciertos países, muchos niños que comienzan la educación primaria no llegan a terminarla. Un análisis de las tasas de retención de la educación primaria de los distintos países latinoamericanos muestra que existe una gran variedad y que aún son pocos los países en los cuales el 80 % de los niños que ingresan llegan a terminar el quinto grado de la educación primaria (Cuba, Uruguay, Chile, Costa Rica, México y Panamá).

Un análisis del flujo de estudiantes a través de tres sistemas educativos (Costa Rica, la Argentina y Chile) permite destacar ciertas dinámicas interesantes.

En Costa Rica, el número de estudiantes disminuye en forma paulatina durante la educación primaria. Hay una buena transición entre la educación primaria y la secundaria, pero después del primer año de educación secundaria, muchos estudiantes desertan del sistema educativo. Sólo un 20 % de los que ingresaron en el primer grado llegan al último año de la educación secundaria.

La situación en la Argentina es bastante similar. Existe una disminución constante en el número de estudiantes durante la educación primaria. No hay gran diferencia entre el número de estudiantes de 7° grado y del 1er año de la educación secundaria, es decir que casi todos los egresados de la educación primaria ingresan a un colegio secundario. Pero después del primer año, los estudiantes comienzan a abandonar el sistema educativo. El número de estudiantes en el último año es una fracción restringida de los que ingresaron en el sistema educativo (véanse gráficos 4, 5, 6 y 7).

En ambos casos, la pérdida de estudiantes ocurre de manera constante, pero no abrumadora, durante la educación


primaria. Luego, contrariamente a lo que se podría suponer, la transición entre la educación primaria y la secundaria se produce sin mayores problemas. Por último, es durante la educación secundaria cuando la deserción llega a una proporción preocupante.

La situación en Chile es distinta. Hay una buena retención durante los primeros años de la educación básica. Después del quinto año, los estudiantes comienzan a desertar del sistema educativo. Pero, a diferencia de Costa Rica y de la Argentina, este fenómeno no es intenso y no se agrava tanto durante la educación secundaria.

El análisis anterior nos permite destacar que no es tanto la transición entre la educación primaria y la secundaria la que ofrece dificultades, sino la deserción gradual a lo largo de todo el proceso de escolarización, que se amplifica a partir del primer año de la educación secundaria. ¿A qué se debe esa deserción?

Nos hacen falta estudios precisos, pero es muy probable que esté ligada al problema de la oferta (ni la calidad ni la organización de la oferta son adecuadas) y a problemas de demanda (los jóvenes tienen que trabajar y ayudar a su familia, y / o no pueden financiar los costos de su escolaridad). El peso de cada uno de esos factores depende del país y de la región dentro del país.

Calidad de la enseñanza

También la calidad de la educación depende del país y aun más de quién financia y maneja las instituciones. Por lo general, la calidad de la educación secundaria no es satisfactoria, debido entre muchos factores a un personal docente insuficientemente capacitado y motivado (con salarios bajos), a la escasez de material didáctico de calidad, a contenidos cu-rriculares irrelevantes y a prácticas administrativas ineficientes. Esos factores afectan en forma adversa los logros pedagógicos. En Brasil, por ejemplo, en 1995, el 60 % de los estu-


diantes de 3er grado de la educación secundaria no contestaron de manera adecuada a preguntas de matemática de nivel de 7o u 8o grado en el examen del SAEB (Sistema de Avalia-çào da Educaçâo Básica).

Algunos países, tales como la Argentina, Chile, Uruguay, y ahora Brasil, han llevado a cabo, o están comenzando a hacerlo, una profunda revisión de sus currículos. Pero en los demás países, el currículo, tal como está operacionalizado en las aulas, privilegia la formación de una cultura científica y humanística de carácter esencialmente academicista y enciclopedista, para una élite constituida por los hijos de la clase media y media alta que continuarán en la universidad. En este currículo se privilegia todo lo que es conocimientos, por encima de las habilidades y competencias. No está orientado a satisfacer ni los intereses ni las necesidades de los adolescentes, que muchas veces se aburren en los colegios.

Otro problema aun más importante es el del profesorado: en muchos países de la región los profesores tienen un cargo por hora. Para compensar un salario bajo, muchos de ellos enseñan en varias instituciones, públicas y privadas, diurnas y nocturnas (los "profesores taxis"). Una vez que termina su curso, el profesor se va para dictar otro, muchas veces fuera del establecimiento, de tal manera que no se queda ni a disposición de los alumnos ni del director de la institución. Entre los directores de secundaria, pocos son los que pueden reunir a su cuerpo docente para discutir y construir conjuntamente una propuesta pedagógica para el plantel. Esto también significa que los profesores no están disponibles para recibir una capacitación adicional en su lugar de trabajo.

Ahora bien, en cada país hay instituciones de muy alta calidad que dependen del sector privado más que del sector público y de las universidades. Los gráficos 4 y 5 comparan para 1992 los rendimientos en matemática y ciencia entre el promedio de los establecimientos privados prestigiosos y las instituciones públicas de baja calidad. Las diferencias de logros pueden ser muy importantes, como en Colombia, don-


de los alumnos de los establecimientos privados para la élite tenían en 1992 logros en matemática más de dos veces mejores que los de las instituciones públicas de baja calidad. Estos gráficos ilustran las profundas desigualdades en la calidad de la educación entre los establecimientos: el currículo, el perfil de los profesores y del alumnado, y el equipamiento varían según cuál sea la organización que financia u organiza la oferta (entidad privada, federal, provincial, estatal, o universidad) (véanse gráficos 8 y 9).

Así la educación secundaria no sólo contribuye a reproducir, sino a aumentar las desigualdades sociales.

Gasto

El aumento de la participación y de la calidad en la educación primaria y secundaria requiere una mayor inversión de recursos. En lo que respecta al gasto en educación, todos los países latinoamericanos están invirtiendo cantidades mayores de recursos en 1995, en comparación con 1990, con excepción de Uruguay.

En términos relativos, la mayor parte de los países de la región ha aumentado de manera significativa la proporción del PBI invertida en educación entre 1990 y 1995, ya que esta proporción alcanza ahora entre el 3 y el 4 %. El nivel de inversión actual se compara de manera favorable con los países asiáticos, pero permanece por debajo de lo que gastan los países desarrollados. Estos, excepto Japón y Alemania, invierten más del 5 % del PBI en el sector educativo.

Sin embargo, si el gasto en educación se analiza como porcentaje del gasto público, la situación se invierte. Los países latinoamericanos invierten en educación una proporción mayor de sus recursos públicos que los países desarrollados. En promedio, invierten alrededor del 15 % del presupuesto estatal, con lo cual se sitúan por encima de los países desarrollados, que invierten aproximadamente el 10 % de sus recursos públicos en este sector.


En otras palabras, conviene decir que si los países de América latina quisieran gastar en educación la misma proporción del PBI que los países desarrollados, deberían dedicar a ello una muy alta proporción de su presupuesto estatal (lo cual parece muy difícil en un contexto de desregulación y de ajuste estructural) o privatizar de manera sustancial el finan-ciamiento de la educación, lo cual también parece inaceptable cuando el objetivo es aumentar la escolarización de todos los sectores de la población. Debido al techo presupuestario, parece que los países de América latina tienen que buscar una manera de dar una educación de mayor calidad a un mayor número de personas sin que aumente mucho el costo por habitante. En consecuencia, parece necesario mejorar la eficiencia en el uso de sus recursos y buscar continuamente soluciones eficientes y originales (véanse gráficos 10 y 11).

El gráfico 12 ilustra la gran variabilidad de costo por alumno en la educación secundaria que existe entre los países, en términos del porcentaje del PBI por habitante. Demuestra que este costo es bastante bajo en algunos, tales como Uruguay, Chile y Perú, que alcanzan altos niveles de participación en la secundaria, y mucho más alto en otros, como México y Costa Rica, cuyas tasas de participación en la secundaria son mucho más bajas. Hay que subrayar que -dentro de ciertos límites- no existe una relación directa entre el costo por alumno y la calidad del proceso educativo, tal como se mide en encuestas internacionales sobre logros educativos. Japón y Corea tienen, en promedio, mejores logros que los Estados Unidos en las recientes encuestas internacionales de Ciencias y Matemática a pesar de que gastan mucho menos por alumno (IEA, 1995). Ahora bien, las cifras mencionadas antes sobre los costos por alumno deben ser analizadas con sumo cuidado, ya que habría que estudiar en cada país el nivel de gasto y el padrón de financiamiento, pero sí demuestran que en ciertos países sería posible hacer más utilizando mejor los recursos existentes (Aguerrondo). (Véase gráfico 12.)


En resumen, a comienzos del siglo xxi los países latinoamericanos tendrán que:

• ampliar la participación en la educación secundaria a grupos sociales, étnicos y geográficos que en la actualidad no tienen acceso a ella;

• mejorar la calidad; expandir el modelo tal como está, con los problemas que tiene, no tendría sentido y no permitiría aumentar la retención ni los logros educacionales;

• mejorar la relevancia de los cursos, ya que entre los estudiantes que están por terminar la educación secundaria son pocos los que podrán continuar sus estudios en el nivel superior. De hecho, para muchos estudiantes la educación secundaria representa la última oportunidad de escolarización formal.

Todos estos cambios deberían producirse tomando en cuenta la existencia de un techo presupuestario.

En este contexto se discutirán las posibilidades de diversificar estructuras, contenidos y modalidades de oferta de la educación secundaria.

¿SON LAS ESTRUCTURAS DE EDUCACIÓN SECUNDARIA U N OBSTÁCULO A U N A MAYOR PARTICIPACIÓN?

La estructura del sistema educativo presenta profundas transformaciones en muchos países latinoamericanos. El cuadro 1 demuestra la diversidad de estructuras educacionales en los países de la región. Como se puede ver, no hay consenso con respecto a dónde termina la educación primaria y dónde comienza la secundaria. Dependiendo de lo anterior y de la duración de la educación primaria, el número de grados que cubre la educación secundaria varía en forma significativa: 3 años en El Salvador y Brasil, 4 años en Bolivia y


Chile, 5 años en Perú y 6 años en Colombia. Muchas veces, la educación secundaria está diversificada internamente en dos ciclos de varios años de duración, uno inferior y otro superior, cada uno de los cuales tiene sus objetivos pedagógicos. Cada uno puede responder a nombres distintos (secundaria, media, tercer ciclo, bachillerato, polimodal, etc.). La promoción no es automática (por el contrario, las tasas de reprobación y repetición siguen siendo bastante altas), pero, una vez aprobado un grado, el alumno puede pasar al ciclo o nivel siguiente. No hay, pues, selección de un ciclo a otro, pero esos ciclos pueden impartirse en instituciones diferentes.

Simplificando un poco, en la región se destacan dos o tres modelos de estructura: seis años de primaria, seguidos por tres años de primer ciclo de secundaria, y tres o dos años de secundaria superior (6 + 3 + 3 o 2). Éste parece ser el modelo dominante en la región, que también se encuentra en muchos países de Asia influidos por el sistema americano. Un segundo modelo se observa en Brasil, Chile y Bolivia: ocho años de primaria, seguidos por tres o cuatro años de secundaria divididos en dos ciclos (8 + 3/4). El tercer modelo se encuentra ahora en la Argentina, Venezuela y El Salvador: comprende nueve años de educación de base (excluyendo el preescolar) y tres (o dos) años de secundaria.

No se sabe exactamente por qué un país opta por un modelo u otro. Depende de la tradición, del modelo en los países vecinos, de la opinión de varios grupos de presión (maestros, profesores o académicos), de la edad a la cual se considera normal que los jóvenes egresen y comiencen a trabajar y tal vez de los recursos disponibles.

¿Hasta qué punto diversas estructuras influyen sobre la retención, los logros educativos y los costos?

Los pedagogos conocen muy bien la dificultad que tienen los alumnos que ingresan a la educación secundaria para adaptarse a la nueva organización. En la primaria, en la mayoría de los casos, un solo maestro enseña todas las asignaturas al mismo grupo de alumnos; es él quien se encarga de


realizar la integración de las diversas asignaturas para sus alumnos. En la educación secundaria, por el contrario, predomina la lógica de la disciplina; es decir que para cubrir el currículo se necesitan hasta once profesores, cada uno de los cuales enseña una o dos asignaturas. La integración de las diversas disciplinas y la relación de lo que él aprende con el contexto que conoce en su vida diaria, y con lo que ya sabe, es responsabilidad del estudiante mismo. Según algunas interpretaciones, la lógica de la disciplina pasa por encima de la lógica del alumno (UNESCO, 1998).

Desde este punto de vista, una educación de base integrada de ocho o nueve años, en la cual pocos profesores enseñan menos asignaturas, debería facilitar la comprensión de los alumnos, sus logros y, al final, su retención hasta terminar los ocho o nueve años de educación básica. El hecho de no cambiar de establecimiento -si los alumnos continúan dentro de la misma escuela y no tienen que cubrir mucha distancia-también debería facilitar la permanencia en el sistema educativo. Por otra parte, una educación de base de ocho o nueve años puede resultar menos costosa que una educación primaria de seis años seguidos por tres años de colegio secundario.

En realidad, la situación no es tan clara ni tan simple. En Chile y en Brasil, desde el segundo ciclo de la educación básica (del 5o al 8o grado), la enseñanza ya no es globalizada y diversos profesores -hasta siete- enseñan las distintas materias del currículo. En la Argentina, aunque se habla de nueve años de educación básica, en muchos casos los alumnos que pasan del 6o al 7o grado deben cambiar de establecimiento.

Dejando que los especialistas del currículo y los pedagogos decidan a partir de qué edad se deberían enseñar las disciplinas de manera separada, con profesores distintos, para no perjudicar la calidad del aprendizaje, hay que reconocer que el factor más importante no es tanto la cuestión de la estructura (aunque si se quiere dar la preferencia a la permanencia sería mejor ubicar la escuela secundaria inferior -el


tercer ciclo- cerca de la escuela primaria y no dentro del liceo o bachillerato), sino la cuestión del profesorado. Para facilitar el aprendizaje de los alumnos, hasta por lo menos el 9o

grado, sería deseable tener menos profesores que enseñen dos o tres asignaturas de manera integrada, construyendo a partir de lo que el niño ya sabe. Sería aun mejor si fuese posible cambiar los términos de reclutamiento y de paga de los profesores de manera tal que permanezcan más tiempo en el plantel para, por un lado, dedicar más tiempo a sus alumnos e incluso poder brindar apoyo a aquellos que tienen dificultades, y por otro, coordinar sus cursos con los demás profesores de la clase. Si no se logra llegar a este tipo de modificaciones, las medidas que se tomen para mejorar el currículo y la calidad en general corren el riesgo de no ser eficaces.

LA NECESARIA DIVERSIFICACIÓN DE LOS CONTENIDOS

La masificación de la educación secundaria hace que ingresen a los colegios y liceos grupos mucho más heterogéneos que antes en términos de edad, origen socioeconómico, capital cultural, actitudes y logros. Puede ser que haya en una misma escuela o aula niños que sepan leer y escribir y otros que no. El reto es saber cómo enseñar y cómo interesar a un grupo tan heterogéneo.

¿Diversificación o comprensividad?

Hace algunos años, se organizaban en varios países modalidades en paralelo con el nivel del ciclo inferior de la secundaria. Con la prolongación de la educación obligatoria, la tendencia ha sido unificar los currículos en el ciclo inferior y enfatizar los contenidos básicos comunes en lo que se definió como un ciclo de orientación. El objetivo en este nivel fue más bien consolidar los saberes y competencias básicas. Sólo -


en algunos países como Costa Rica, México o Brasil sigue existiendo, a nivel del ciclo inferior, una diferenciación entre modalidades profesional y general. Una mayoría de países latinoamericanos considera, entonces, que la mejor manera de atender a la diversidad del alumnado es escolarizar a todos los estudiantes en un mismo tipo de institución en el secundario inferior, aceptando no obstante una diversificación de hecho entre instituciones, provincias o estados. A nivel de la educación secundaria superior, sí existen varias modalidades (humanidades, artes o ciencias, agrícola, industrial, etc.) que están dispensadas en varios tipos de instituciones de calidad diversa.

Ahora, ofrecer a todos, en nombre de la equidad, el mismo contenido, las mismas prestaciones y adoptar idénticas estrategias pedagógicas equivale a privilegiar una equidad formal, teórica, frente a una equidad real. Para llegar a una equidad real, ¿no sería necesario diferenciar más los contenidos, dejando a cada escuela o provincia la posibilidad de definir su propio currículo?

El debate existe a nivel internacional. En Europa hay gran diversidad de prácticas entre, por ejemplo, los países germánicos y Francia. En los primeros se mantiene una diferenciación después de la educación primaria. En ese momento se ofrece el ciclo inferior de la educación secundaria, llamado ciclo de orientación, en varios tipos de instituciones que preparan a los alumnos para ingresar a las diversas instituciones y modalidades existentes en la educación secundaria superior. En Francia hay un único tipo de colegio con muy poca flexibilidad en cuanto a currículo. En ninguno de los dos casos hay conformidad.

En Alemania, se ha armonizado el currículo ofrecido en las diversas instituciones y se han abierto posibilidades de cambio de orientación. En realidad, una orientación tan temprana sólo se justifica porque no hay grandes diferencias de prestigio entre las modalidades académica y técnico-vocacio-nal en la sociedad de ese país y en su mercado de trabajo. Pe-


ro eso constituye un caso muy específico. En Francia, el colegio único es objeto de muchos debates, ya que no ha podido eliminar ni las desigualdades sociales ni las diferencias entre establecimientos. Se pretende introducir una mayor flexibilidad a través de pocas opciones y de los proyectos institucionales que los establecimientos desarrollen.

En la educación secundaria superior, a nivel internacional se ofrece una diversidad de currículos, bien a través de ramas y modalidades en paralelo (tradición de Europa continental) o bien a través de opciones (tradición más anglosajona).

Desde el punto de vista del planificador, resulta más fácil planear el número de alumnos y de profesores que hay que reclutar en un sistema que ofrece modalidades y pocas opciones. Además, la organización con modalidades resulta menos costosa, ya que permite una mayor utilización de los profesores. El problema es que, a menos que se ofrezcan muchas modalidades en el mismo plantel, no hay gran flexibilidad curricular. En términos de igualdad de oportunidades, se deben tener en cuenta dos cuestiones: en qué grado introducir la especialización - lo más tarde posible, para no cometer errores graves- y cómo garantizar que todas las modalidades se beneficien con el mismo reconocimiento social y laboral.

El otro sistema consiste en introducir opciones que pueden elegir los establecimientos o los alumnos. Este sistema ofrece, en principio, mayor flexibilidad y permite, por ejemplo, que cada establecimiento adapte su oferta a las características de la zona donde está localizado y de su alumnado. La experiencia de Inglaterra, como las de muchos países de Asia y África, demuestra que tampoco es tan simple. En primer lugar, esta posibilidad puede resultar muy costosa si numerosos establecimientos pequeños tratan de ofrecer varias opciones. En segundo lugar, muchas veces el sistema aumenta las desigualdades; primero entre establecimientos -entre colegios rurales con un reducido número de alumnos y que,


por lo tanto, no pueden ofrecer todas las opciones, colegios privados prestigiosos y colegios grandes en zonas urbanas que pueden brindar todas las opciones- y luego entre clases sociales: los estudiantes y las familias de la clase media y media alta saben cuáles son las opciones que desembocan en mayores oportunidades para el resto de la carrera académica y profesional, mientras que los demás -quienes no están "iniciados"- suelen seleccionar opciones sólo porque parecen más sencillas.

En América latina, como vimos, las diferencias entre los colegios son muy grandes. El currículo y la calidad de la educación varían según la modalidad ofrecida y, aun más, según la entidad financiadora u organizadora de los servicios (entidad privada, pública, federal, provincial, estatal, universidad).

El reto es cómo inyectar más equidad en un sistema tan segmentado. Aumentar la autonomía de los establecimientos, dejando a cada uno la responsabilidad de seleccionar las opciones que van a ofrecer, puede más bien incrementar las diferencias entre ellos en lugar de atenuarlas. Organizar una competencia entre instituciones educativas, con las familias que seleccionan las escuelas a las que mandarán a sus hijos, no es suficiente para reducir esas desigualdades. Tampoco es seguro que una mayor privatización de la administración de las escuelas, con subsidios a través de vouchers, solucione el problema (Carnoy, 1999). Para reducir las desigualdades entre escuelas es preciso mejorar la calidad en todas, pero también focalizar la atención, los recursos y una asistencia técnica a las escuelas y a las provincias que poseen menos recursos humanos y financieros.


El futuro de la educación técnico-profesional: ¿una preparación para el trabajo, una propuesta pedagógica o una necesidad para atender a las necesidades de los alumnos?

La transición de la escuela al lugar de trabajo representa uno de los grandes problemas que deben afrontar los sistemas educacionales de América latina. La educación técnico-profesional fue creada como respuesta a este problema. Ahora, la matrícula en las modalidades técnico-profesionales representa más del 20 % de la matrícula secundaria total, prácticamente en la mitad de los países. Esta cifra es particularmente elevada en El Salvador y en Chile, donde las escuelas técnico-profesionales escolarizan más o aproximadamente la mitad de la matrícula total.

En los últimos años, la utilidad de una formación técnico-profesional dentro de las escuelas secundarias ha sido objeto de críticas muy virulentas: la formación es onerosa, ya que en este tipo de formación el costo de escolarización por alumno duplica o triplica el de los colegios académicos; no es siempre de buena calidad y los establecimientos no se adaptan con suficiente rapidez a los cambios que se producen en la esfera productiva. El desempleo de un gran número de egresados de institutos técnicos demuestra que la habilidad para encontrar ocupación está más estrechamente vinculada con la condición socioeconómica del alumno y con la calidad de la educación recibida que con el tipo de educación impartido. Además, se considera que la educación técnico-profesional no es costo-efectiva ya que, cuando tiene alta calidad, muchos de sus egresados ingresan a la universidad en lugar de insertarse en el mundo laboral.

En este debate se entrelazan tres lógicas:

• una lógica de la demanda del mercado de trabajo según la cual no se debería formar más personas que las que pueden ser absorbidas por el mercado de trabajo (véase Middel-ton, Ziderman y Van Adams, 1993);


• una lógica de las demandas de las familias de acuerdo con la cual las familias de la clase media baja tratan de dar a sus hijos una doble calificación: una educación científica general que los prepara para ingresar a la universidad si pueden, y una formación técnica especializada que los prepara para un oficio en caso de que no puedan continuar sus estudios;

• una lógica pedagógica, según la cual el valor de la formación técnico-profesional va más allá de la preparación para una entrada inmediata en el mundo del trabajo y tiene una función pedagógica, integrando la formación científica y tecnológica con el aprender haciendo y enfatizando una metodología inductiva. De esta manera, facilita la adquisición de saberes y competencias a los niños que tienen dificultades con disciplinas abstractas.

Las aceleradas transformaciones que conocen los modelos productivos y la organización del trabajo obligan a desarrollar nuevas competencias por parte de los trabajadores. El antiguo modelo de un obrero "calificado" -que tenía una formación profesional especializada y una experiencia laboral-ha sido reemplazado por un operario o un técnico "competente", flexible, capaz de pensar y de solucionar problemas, responsable, capaz de tomar decisiones de manera autónoma y de responder rápidamente a "señales" que vienen de la máquina o del mercado. Estas competencias se adquieren en la educación secundaria general (si cambiara realmente y si desarrollara contenidos menos abstractos, más prácticos y más contextualizados) y en una educación técnico-profesional de calidad a nivel secundario y superior.

Las tendencias internacionales consisten en elevar el nivel de reclutamiento (a nivel del secundario superior), reforzar los contenidos técnico-científicos (como una de las competencias fundamentales básicas), reducir el número de especialidades que se ofrecen en la educación técnica, reagrupan-do los programas por familias de profesionales (alrededor de


competencias comunes o claves) e introduciendo módulos especializados y opciones a lo largo del curso (Atchoarena y Caillods, 1999). En ciertos países se está integrando la educación técnica con la educación general en un número limitado de modalidades cuyo objetivo es orientar a los alumnos hacia grandes familias ocupacionales. Al mismo tiempo, se desarrollan alternativas de formación profesional en paralelo (en el contraturno) para quienes desean realizar una opción vocacional. En la Argentina se diseñaron Trayectos Técnico-Profesionales en varias especialidades que podrían funcionar en el contraturno de las antiguas escuelas técnicas. Asimismo, en Brasil las escuelas técnicas ofrecerán en el contraturno una formación técnica a quienes ya siguen (o han seguido) una educación secundaria.

La elevación del nivel teórico de la educación no deja de plantear problemas referentes a la preparación directa para el trabajo: muchas empresas más tradicionales que trabajan para el mercado local buscan jóvenes que sean capaces de desempeñar funciones concretas al terminar la escuela. Para resolver este problema, muchos países tratan de estrechar lazos con el mundo laboral, a través de pasantías, formación práctica en empresas o aprendizaje de larga duración en la empresa.

Surge otro problema porque el empleo en el sector moderno ha disminuido de manera muy significativa en muchos países de la región y porque el desempleo afecta a jóvenes o adultos de nivel educativo cada día más alto. En muchos países de América latina, una persona que no terminó la educación secundaria no puede encontrar un trabajo fijo en el sector moderno. Muchos alumnos que cursan sólo la educación básica obligatoria o que no completan la secundaria corren gran riesgo de quedar desempleados o subempleados en el sector informal de la economía. No hay muchas soluciones para este problema sólo a nivel de la educación; a lo sumo se puede tratar, en primer lugar, de mantener el mayor número de jóvenes dentro de la escuela, con el riesgo de desplazar el


problema a un nivel más elevado de la enseñanza. En segundo lugar, es indispensable facilitar en la educación secundaria una educación de calidad y contextualizada, y adoptar métodos de aprendizaje que favorezcan el aprendizaje de la autonomía, a través del trabajo individual, utilizando materiales didácticos o nuevos medios de comunicación, o mediante la realización de proyectos en grupo, como se hace en la educación técnico-profesional.

En tercer lugar, es indispensable diversificar los lugares donde se adquieren las diversas competencias: en la escuela general, en la escuela técnico-profesional, en centros de formación profesional y en el trabajo; construyendo puentes entre varios cursos y modalidades de aprendizaje, y facilitando el retorno a la educación o a la formación profesional después de un período de ausencia, trabajo o desempleo (UNESCO, 1996). En un mundo en cambio permanente, hay que pensar en una educación a lo largo de toda la vida. La idea no es nueva; su implementación es muy difícil, requiere un sistema educativo muy flexible, que hasta ahora no existe, y un sistema largo de certificación de las competencias, que tampoco existe en muchos países.

DIVERSIFICACIÓN DE LA OFERTA

Gran número de países están lejos de ofrecer una educación secundaria para todos. Tampoco se encuentran en condiciones de asegurar una oferta a todos los egresados de la educación primaria, sea por razones financieras, por razones físicas (sería muy costoso ofrecer una educación secundaria tradicional en comunidades tan aisladas y dispersas como las que se encuentran en México, Perú, la Argentina y muchos otros países de la región) y / o por falta de flexibilidad del sistema tradicional (muchos jóvenes ya están trabajando). No obstante, varios países ya han decretado la obligatoriedad de la educación secundaria (tal como lo hicieron México, Perú y Brasil) y tendrán


que cumplir con esa obligación. La única manera de ofrecer una educación a toda la población en edad de asistir a la escuela es mediante modalidades alternativas. Esas modalidades pueden ser al mismo tiempo una gran oportunidad de revisar el modelo pedagógico que se está ofreciendo.

Educación a distancia

América latina ha acumulado muchas experiencias en materia de educación a distancia, sobre todo a nivel primario y terciario. Últimamente se han desarrollado varios programas a nivel secundario: algunos utilizan los nuevos medios de comunicación, tal como el programa Telesecundaria en México y el Telecurso 2000 en Brasil; otros combinan el uso de material didáctico, tutores y profesores itinerantes: es el caso del programa de tercer ciclo de la Educación General Básica en escuelas rurales de la Argentina.

El programa Telesecundaria fue creado en México a fines de la década del 60 como un instrumento diseñado para llevar el servicio educacional a zonas aisladas y escasamente pobladas, en las cuales el costo de crear y mantener escuelas secundarias convencionales resulta prohibitivo. La enseñanza se lleva a cabo utilizando tres componentes: televisión, libros y materiales didácticos, y profesores/facilitadores. Cada lección comienza con un programa de televisión de 15 minutos, seguido por una sesión de discusión con el profesor/facilitador. Con pocos recursos humanos (un maestro por grado) y con el apoyo de orogramas de televisión se proporciona una oferta educativa similar a la que opera en las secundarias convencionales. Además, se enfatiza el papel de los estudiantes en la comunidad. En 1999, casi un millón de jóvenes siguieron este curso; es así un instrumento muy importante para la escolarización de adolescentes en zonas rurales.

Los resultados muestran que la permanencia en el programa Telesecundaria no es tan alta como en las otras modalidades, lo cual era previsible. No obstante, los logros son muy


positivos: "Una evaluación reciente de esta modalidad educativa muestra que, si bien es la que, de las tres modalidades existentes (generales, técnicas y secundarias), recibe a los alumnos en las peores condiciones académicas, para el inicio del 2o grado ya igualó en lectura, y para el inicio del 3o, ya igualó en matemáticas, a los alumnos con sus contrapartes en escuelas secundarias generales y técnicas" (Schmelkes, 1999).

Otra manera de llevar servicios a zonas aisladas que también parece haber tenido éxito es el Tercer Ciclo Rural de la Argentina. Aquí no se utiliza la televisión, pero se establecen terceros ciclos en las mismas escuelas en las que los alumnos habían cursado la escolaridad primaria. En cada escuela se designa un maestro para trabajar a diario con los alumnos. Su función es apoyar y organizar el proceso de aprendizaje de los jóvenes. Están apoyados en su enseñanza por material autodidáctico que cada estudiante recibe y por un equipo de profesores itinerantes especializados por materias. Aunque no se sabe cómo se comparan los logros educacionales de este programa con otros en zonas rurales, el programa ha permitido la permanencia en las escuelas de muchos jóvenes de zonas rurales a un costo muy razonable, inferior a cualquier otra fórmula que implicaría albergues o transporte escolar (Golzman y Jacinto, 1999).

Escuelas vespertinas

También merecen atención los programas de escuelas vespertinas que se crearon hace ya algunos años en muchos países de América latina para atender a alumnos y a adultos que no pueden asistir a clase durante las horas de trabajo. La creciente demanda de educación secundaria ha aumentado las tasas de ingreso a estas escuelas, aunque se ha demostrado que proporcionan una baja calidad de educación. Así, en Brasil, el 66 % de la matrícula en la secundaria está en escuelas nocturnas. La literatura acerca de las escuelas secundarias


vespertinas es escasa, pero un mayor número de adolescentes y jóvenes comienzan a seguir estos cursos, constituyendo una gran parte de la matrícula total de la educación secundaria, lo cual merece mayor investigación y análisis.

Antes de arribar a conclusiones acerca de la sustentabili-dad de estos programas y de la posibilidad de institucionalizarlos como una alternativa a la educación convencional es preciso realizar un análisis más profundo de cuatro temas: ¿Cuáles son el costo y la calidad de estos programas? ¿Cómo comparar los resultados escolares conseguidos con este tipo de programa con los de los programas tradicionales? ¿De qué manera representan una innovación pedagógica? ¿Cómo se efectúa su certificación y cuál es el valor de estos certificados, en el mercado laboral y en el resto del sistema educativo? Si se aplicaran estos cuatro criterios, parecería que la educación a distancia, utilizando los nuevos medios de comunicación, sería la que tendría mayores oportunidades de desarrollo. La utilización de nuevos medios de comunicación no significa que no haya que dar mucha importancia a la calificación y al asesor amiento de los profesores y tutores.

EDUCACIÓN DE LOS GRUPOS DESFAVORECIDOS: PROGRAMAS COMPENSATORIOS Y DIVERSIFICACIÓN DE LA PEDAGOGÍA

Un importante problema que queda en materia de reforma de las estructuras de la educación secundaria se relaciona con la atención y el tratamiento que hay que dar a los grupos desfavorecidos. Cuando las desigualdades en el nivel de ingreso de las familias, sus condiciones socioeconómicas y de vida, su capital cultural y económico, son tan grandes, un tratamiento educativo igual y homogeneizado de los niños/as sólo puede conducir a reproducir y aun reforzar las desigual-


dades. Son esencialmente los niños procedentes de grupos marginados los que repiten y desertan del sistema educativo antes de terminar la educación primaria. Son jóvenes del mismo origen quienes tienen problemas para insertarse en la escuela secundaria tradicional y abandonan al cabo de un año o dos. Así se repite el círculo vicioso de la pobreza. Los más pobres, que no han podido seguir los cursos de educación formal, son excluidos de muchas oportunidades de trabajo. Desde hace algunos años, en diversos países de América latina se han desarrollado estrategias de discriminación positiva, asignando más recursos a aquellas escuelas que tienen menos. Muchas de estas estrategias se implementan a nivel de la educación primaria, sobre todo en los primeros años. En el primer ciclo de la educación secundaria, que en muchos países forma parte de la educación obligatoria, el problema también es serio, pero las estrategias compensatorias ya no son tan numerosas ni tan diversas.

Dentro de los programas existentes se pueden distinguir aquellos que pretenden actuar sobre la demanda (estrategias de provisión de recursos a familias), de los que actúan sobre la oferta mediante una diversificación de ésta, como se acaba de presentar, de los que actúan sobre la gestión de las escuelas (dando más autonomía a las comunidades para reclutar o licenciar a los maestros según el modelo del programa EDUCO para las escuelas primarias de San Salvador -suponiendo que el mayor problema de la calidad de la educación resulta de la ausencia de docentes-) y de los que actúan sobre la calidad y la relevancia de la oferta (estrategias pedagó-gico-didácticas).

Muchas veces es necesario combinar tres a cuatro estrategias:

• dar autonomía a las escuelas y a las comunidades para que se manejen y desarrollen un proyecto pedagógico que tome en cuenta el contexto local;

• distribuir material didáctico a los establecimientos en zo-


ñas rurales aisladas o en la periferia de las ciudades, construir y reparar edificios y aulas;

• dar un aporte al profesorado a través de material didáctico y equipamiento, pero también asesoramiento por parte de profesores más experimentados;

• desarrollar una nueva propuesta pedagógica.

Las innovaciones pedagógicas de una cierta escala son escasas y muchas veces de corta duración.

Merecen destacarse varias experiencias diseñadas en la región por algunas Organizaciones no Gubernamentales (ONG) y por la Iglesia, que tratan de combinar la educación con un trabajo en empresas, educando desde el trabajo y con el trabajo. Son experiencias que intentan otorgar a los jóvenes la responsabilidad de ser protagonistas de su propia historia. Así, el programa desarrollado desde 1986 por el Polígono Don Bosco en San Salvador combina una educación técnica de nivel medio con una práctica laboral dirigida al autoem-pleo o al sector informal, otorgando un fuerte peso a la formación personal y social, y gran apoyo afectivo como estrategia de resocialización de jóvenes en situaciones de alta vulnerabilidad. Esta institución salesiana muestra interesantes resultados con jóvenes extremadamente desfavorecidos, preparándolos para iniciar microemprendimientos asociativos propios para trabajar por su cuenta.

Otros programas, como el de post-primaria comunitaria rural de CONAFE, en México, representan innovaciones interesantes en la manera de enfatizar la autonomía de los estudiantes y la forma de aprender a aprender. El objetivo central de este proyecto es ofrecer educación post-primaria en comunidades rurales que han sido excluidas del sistema educativo y de la Telesecundaria. El proyecto se basa en una idea central: enseñar al estudiante cómo aprender por sí mismo. El plan de estudio sigue el de la educación secundaria, pero es abierto, lo que permite que los estudiantes elijan aquellas materias que les sean pertinentes. No hay horarios ni edades


específicas; de este modo se hace posible la incorporación de todos los que desean ampliar sus horizontes educativos. Trabajan bajo la vigilancia de instructores que se encargan de estimular y apoyar el interés de los estudiantes, siguiendo su progreso con el material didáctico (CONAFE, 1999, Pieck, 1999).

CONCLUSIÓN

Para poder competir en un mundo globalizado y estar preparados para entrar en la modernidad, los países latinoamericanos tienen que aumentar el nivel educativo de su población activa, lo que significa incrementar la participación de los jóvenes en la educación secundaria. Desde este punto de vista, los países de la región han logrado elevar la tasa de es-colarización de este nivel de manera significativa, aunque todavía existan muchas diferencias entre ellos. Al mismo tiempo, la denominación, la duración y el papel de la educación secundaria están experimentando una importante transformación. Se puede suponer que dentro de una década se hablará de una educación de base de doce años, que incluirá la educación primaria y la educación secundaria.

A pesar de estos loables avances, quedan pendientes varios desafíos. Entre ellos se incluyen: incrementar la retención y asegurar la permanencia de un porcentaje mayor de los alumnos en el sistema, aumentar la calidad y reducir las grandes desigualdades entre escuelas y alumnos. Muchos de estos aspectos están vinculados entre sí y no se puede pensar en incrementar la retención sin aumentar la calidad y la igualdad reales. Este trabajo ha enfocado el primer tema, tratando de ver cómo se podría atender a la diversidad creciente en los perfiles de los alumnos que ingresan a la educación secundaria.

Para mejorar la retención, deberían reconsiderarse varias estrategias, tomando en cuenta las limitaciones financieras.


Primero, aumentar la calidad de manera significativa en todas las escuelas. Este tema está fuera del alcance de este trabajo e implica una investigación en profundidad sobre los niveles de capacitación y apoyo, y las condiciones de trabajo de los profesores, al igual que sobre los modelos de gestión de los establecimientos educativos. Segundo, aumentar la relevancia de la educación a través de la modernización del cu-rrículo y de la diversificación del contenido y de los enfoques pedagógicos. El nivel de diversificación de los contenidos educativos suele ser más importante en el segundo ciclo de la educación secundaria que en el primero.

Este trabajo argumenta que, aunque no parezca ser ésta la tendencia actual, es necesaria cierta flexibilidad de contenido aun durante el primer ciclo de la educación secundaria. En cuanto al segundo ciclo, ahora en muchos países la diversificación se produce a través de modalidades distintas. Debido a las desigualdades de calidad existentes entre estas modalidades y a su impacto negativo sobre la igualdad de oportunidades, la tendencia parece ser, más bien, la de introducir opciones. Ahora bien, las ventajas y desventajas de las dos posibilidades en cuanto a costo e igualdad de oportunidades deben ser evaluadas de manera cuidadosa, ya que el impacto de cada una sobre el costo y la igualdad de oportunidades no es claro. El debate sobre la diversificación contra la homo-geneización de la estructura y de la organización curricular es candente, y está bastante ligado a consideraciones ideológicas (acerca del papel del Estado y del mercado) y a tradiciones. De todas maneras, hay una carencia de evidencia clara sobre el impacto de cada una de estas políticas en diversos contextos socioeconómicos.

La oferta de contenidos profesionalizantes en la educación secundaria y la organización de la modalidad técnico-profesional deberían analizarse dentro de este marco. El valor de la educación técnico-profesional tiene que ser considerado no sólo por su importancia en cuanto a la preparación para el mundo del trabajo sino también por el valor de su enfoque


pedagógico y por su capacidad de posibilitar la escolariza-ción de estudiantes en riesgo o que no tienen facilidad para materias abstractas. El reto de esta modalidad consiste en aumentar el nivel de rendimiento en lo que respecta a los conocimientos y competencias de los alumnos para satisfacer las nuevas exigencias del mercado de trabajo y a la vez lograr es-colarizar a grupos con intereses y capacidades diferentes. En todo caso, es necesario visualizar un sistema flexible y abierto que permita a alguien que ha comenzado a especializarse cambiar de rumbo o a alguien que ha dejado el sistema educativo, retomar los estudios.

También es necesario avanzar en la diversificación de las formas de proveer los servicios educativos. Esto se puede llevar a cabo mediante un acercamiento de las escuelas hacia las zonas donde habitan los estudiantes o a través de educación a distancia. Las experiencias en países de la región como México, Brasil y la Argentina demuestran el potencial de estos mecanismos para aumentar la participación de adolescentes y jóvenes que no tienen acceso a una escuela tradicional por diversas razones. Al mismo tiempo, demuestran la importancia de tener material didáctico de alta calidad y facilitadores capacitados y motivados que organicen el trabajo del alumnado, apoyándose preferentemente con medios de comunicación (como TV y radio).

Algunos de los programas existentes, sea en términos de educación a distancia, de autoformación y de aprendizaje de la autonomía, constituyen las premisas de lo que podría ser en el futuro un cambio mayor en los métodos de enseñanza. El autoaprendizaje, el aprendizaje cooperativo, está llamado a desempeñar en el futuro un papel muy importante, gracias a los nuevos medios de comunicación. Se espera que ambos podrán contribuir a incrementar de manera significativa la calidad y la relevancia de la educación sin gravar demasiado los presupuestos.

Por último, es necesario prestar atención especial a los grupos desfavorecidos, para asegurar su permanencia en el sis-


tema educativo. Es preciso implementar políticas de discriminación positiva dando más en términos de recursos, capacitación de profesores, becas y material didáctico a los que menos tienen. Pero, aun más importante, es necesario prever estrategias más flexibles de enseñanza, en términos de horario, de contenido, de entrega de servicio, y desarrollar nuevos enfoques pedagógicos. Algunos programas experimentales se están implementando en varios países tanto a nivel primario como secundario. Se espera que en el corto plazo permitan extraer conclusiones que puedan ser válidas para el sistema formal en su totalidad.


Escolarización secundaria e ingreso per capita

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Corea Hong Kong Malasia Tailandia Indonesia

Matrícula de educación secundaria

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Fuente: Banco Mundial 1998, UNESCO, 1999.


Duración de la educación secundaria y división en ciclos

Guatemala Honduras Nicaragua Panamá Paraguay Bolivia Brasil Chile Colombia

Costa Rica Cuba Ecuador México

Uruguay Venezuela Argentina

El Salvador Perú

Malasia Corea Indonesia

Hong Kong

Excluyendo educación preescolar

Obligatoria

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Secundaria primer ciclo

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Secundaria segundo

ciclo

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3

3

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2

Reformas

Educación obligatoria de 5 a 9 años


Educación obligatoria de 7 a 9 años, cambio de 7+5 a 9+3



Fuente: 1998 Statistical Yearbook, 1998 UNESCO World Education Report, IBE. World Data on Education Database, 1999.


Tasas brutas de matrícula secundaria

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Fuente: Education at a Glance, OCDE, 1998.


GRAFICO 3 Número de egresados de secundaria como porcentaje del grupo etario relevante

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Fuente: Education ata Glance, OCDE, 1998.

GRÁFICO 4 Pirámide educativa de Costa Rica. Cohorte (1985-1996)

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GRAFICO 5 Argentina: Matrícula de educación primaria por año (1994)

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Fuente: Ministerio de Educación y Cultura, 1999.


GRAFICO 7

Pirámide educativa de Chile. Tasas netas de escolarización por edad

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Fuente: Ministerio de Educación Pública, 1999.

GRÁFICO 8

Rendimiento en matemáticas de estudiantes de 13 años (1992)

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Fuente: Schiefelbein, 1995.


Rendimiento en ciencias de estudiantes de 13 años (1992)

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Argentina Colombia Costa Rica Rep. Dom. Venezuela

Fuente: Schiefelbein, 1995.

GRÁFICO 10 Gasto público en educación como porcentaje del PBI (1990-1995)

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Fuente: UNESCO, 1999.


GRAFICO 11 Gasto en educación como porcentaje del gasto público total (1995)

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2 CONTINUIDADES Y RUPTURAS EN LA ENSEÑANZA SECUNDARIA EN EUROPA

Joaquim Azevedo*

I N T R O D U C C I Ó N

La enseñanza secundaria1 en Europa está actualmente en la agenda política de varios gobiernos. Situadas entre una educación básica para todos y una enseñanza superior crecientemente de masas, la enseñanza y la formación de nivel secundario2 están atravesando una crisis de identidad. A lo largo

* Joaquim Azevedo es licenciado en Historia por la Universidad de Porto y doctor en Ciencias de la Educación por la Universidad de Lisboa. Entre otras actividades, ha sido miembro de la Comisión de Reforma del Sistema Educativo; director general del GETAP, Ministerio de Educación, Gabinete de Educación Tecnológica, Artística y Profesional, y miembro del Comité Director del CERI (Centro de Estudios e Investigación sobre Innovación en Educación, de la OCDE). Ha sido representante del gobierno portugués en varios seminarios y conferencias de la UNESCO, la OCDE y el CE, secretario de Estado de Enseñanza Básica y Secundaria del XII gobierno constitucional y miembro electo por el Parlamento para el Consejo Nacional de Educación (mandato 1996-1999).

1 El término enseñanza secundaria se utiliza aquí como sinónimo de educación secundaria superior o educación secundaria de segundo grado/ciclo, tal como se designa en la generalidad de los países europeos.

2 El concepto de enseñanza y formación de nivel secundario traduce mejor la complejidad de la oferta educativa que existe hoy para la población del grupo etario 16-18 años. Engloba toda la oferta tradicional de base escolar y la formación profesional inicial, tanto en el régimen de alternancia como en el de base escolar.


del texto se irán trazando las principales tensiones inherentes a esta crisis en el escenario europeo.

En primer término se realiza una contextualización social, porque es el paso indispensable para comprender los desafíos que se lanzan a los sistemas escolares en general y a las escuelas de nivel secundario en particular. Sigue una breve presentación de la diversidad de modelos existentes en el escenario europeo, intentando describirlos desde diferentes puntos de vista, y de algunas tendencias que marcan la evolución de los sistemas nacionales de educación y de formación en el nivel secundario, en la década del 90. Esta delimitación de tendencias se basa en un estudio que efectué sobre las reformas del nivel secundario, en Europa, centrado sobre la primera mitad de los años 90.3

Por último, se propone un debate en torno a algunos tipos de tensiones por las que atraviesan las políticas educativas referentes a este nivel y que son comunes a la generalidad de los países europeos. Estas tensiones se verifican entre polos muy diversos, tales como: función selectiva y función social de promoción, preparación para la continuación de estudios y preparación para la vida activa, perspectiva uni-ficadora y perspectiva diferencial de trayectos y de instituciones.

La reflexión concluye con una perspectiva crítica de estas tensiones y con un intento, en el seno de las ambigüedades reinantes en las reformas de la enseñanza y de la formación de nivel secundario en Europa, de encontrar filamentos de promesa de otros rumbos bajo la protección de nuevos conceptos, como el de metaprofesionalismo o el de escuela de subjetivación, y defendiendo la idea de una urgente reinstitu-cionalización del "modelo moderno de educación escolar".

3 O ensino secundario na Europa, nos anos 90. O neoprofissionalismo e acçao do sistema educativo mundial: um estado internacional. Lisboa, Universidad de Lisboa, 1998 (véase www.cesae.pt/tese-ja.pdf). Este estudio se limitó a nueve países: Dinamarca, España, Finlandia, Francia, Holanda, Italia, Noruega, Suecia y Suiza.

http://www.cesae.pt/tese-ja.pdf

Continuidades y rupturas en la enseñanza secundaria en Europa 67

CONTEXTUALIZACIÓN

La crisis económica que se desarrolló a partir de los cracks del petróleo, en la década del 70, tuvo grandes efectos sociales y fuertes repercusiones en las políticas de educación y formación, sobre todo en la educación secundaria europea. En la secuencia de la formidable alza de los precios del petróleo -el primer shock del petróleo ocurrió en 1973-74 y el segundo, en 1979-80- y de la subsiguiente explosión inflacionista, se inició una crisis de la economía capitalista que se revelaría como duradera y cuyo impacto está lejos de haber concluido.

Aun así, los "shocks del petróleo" son una punta del iceberg y como el take-off de un conjunto de cambios que estaban en curso en la sociedad y la economía contemporáneas. Varios autores analizan las alteraciones ocurridas y subrayan su intensidad y su profundidad. Crozier, al mirar hacia las últimas décadas del siglo xx, constata que "el mundo cambió en estos últimos 30 años más que durante todo el siglo precedente" (1995, p. 22). Para muchos autores, la sociedad industrial entra en curso de desaparición. Hobsbawm sostiene que la historia de los 20 años posteriores a 1973 es la de "un mundo que perdió sus referencias y resbaló hacia la inestabilidad y la crisis" (1996, p. 395).

Otros autores afirman que después de las décadas del 50 y del 60, en las que se hicieron sentir de modo inequívoco los impactos previsibles de la generalización de la microelectróni-ca, hay una nueva sociedad en formación, en la que el conocimiento tiene un papel central en la configuración de nuevas actividades y servicios: la "sociedad de la información" o la "sociedad post-industrial", como la designaron Daniel Bell y Alain Touraine, respectivamente. Mientras que la sociedad industrial reposaba sobre el modelo de la racionalización de las actividades, lo que permitía aplicar el movimiento perpetuo del crecimiento -producción de masas / consumo de masas, en la expresión de Crozier-, la sociedad emergente se caracteriza por la aparición de nuevas actividades económicas, co-

68 La educación secundaría. ¿Cambio o inmutabilidad?

mo las inmateriales y los servicios de base relacional; la inter-nacionalización creciente de las actividades económicas y el aumento de la competencia y de los desequilibrios internacionales; y la incorporación generalizada de las nuevas tecnologías, en particular las de la información y la comunicación. Todo ello alteró en forma significativa los procesos productivos, desencadenando un efecto de reestructuración continua de la economía capitalista.

Así, el sistema productivo comienza a requerir una movilidad más acelerada de la mano de obra y acorta los propios ciclos de pertinencia de las calificaciones, provocando una rápida desactualización de los saberes y las competencias.

En este cuadro de cambio social, es importante tener en cuenta otros fenómenos sociales concomitantes como la urbanización, las mutaciones en las familias y la propia explosión en la demanda de educación escolar. La urbanización está profundamente relacionada con las enormes transformaciones producidas en el sector agrícola en el espacio europeo y con la transferencia continua de la mano de obra hacia el sector terciario y las industrias de servicios. La estructura familiar tradicional se altera debido al ejercicio de nuevos roles sociales por parte de la mujer, a la acentuada disminución del número de hijos por pareja o al aumento de los divorcios y el crecimiento de familias monoparentales y de geometría variable. La escolarización de masas, a su vez, se convierte en el principal vehículo de movilidad social y en el trampolín elemental para las carreras profesionales. Además de ello, el mercado de empleo empieza a considerar cada vez más los diplomas escolares como el primer criterio de selección y reclutamiento entre los que buscan trabajo (Husén, 1990).

Pero fue particularmente con el descenso de las tasas de crecimiento, con la creciente y continua automatización y con los nuevos ímpetus de reestructuración de la economía capitalista como se incrementó el desempleo, hecho no habitual en las décadas inmediatamente anteriores. Afectó sobre todo a los jóvenes y, entre éstos, a las mujeres jóvenes. Lentamen-


te, aquello que parecía tener que ver con un fenómeno de coyuntura -un desempleo de tipo friccional o hasta un desempleo keynesiano y coyuntural (Lesourne, 1996)- comenzó a adquirir contornos de fenómeno social estructural. En efecto, a partir de mediados de la década del 70, las tasas de desempleo juvenil sólo muy rara vez volverían a descender de modo significativo en los 20 años siguientes, pese a la diversidad de situaciones existentes en Europa.

La persistencia del fenómeno del desempleo, que afectaba en particular a los más jóvenes en su ingreso al mercado laboral, marcaría profundamente la evolución de la oferta y la demanda de la educación secundaria superior, en Europa, en los 20 años siguientes, aun cuando muchas veces ésta fuese, en la retórica política, una motivación más o menos silenciada. Con gran frecuencia las medidas reformadoras transforman los problemas del desempleo juvenil en problemas educativos, como refiere Lucie Tanguy en su análisis del caso de Gran Bretaña (Tanguy, 1995), y tal corno ya Ginsburg y Cooper (1991) señalaron en su análisis más global de la relación entre las contradicciones dentro y entre la economía, el Estado, la familia y la educación, por un lado, y la retórica reformadora en el campo de las políticas de educación, por el otro.

En forma sistemática y generalizada, los gobiernos comienzan a adoptar medidas de política educativa como soporte de políticas sociales para enfrentar el desempleo creciente entre los jóvenes. Desde mediados de la década del 70, éste fue el eje central en torno al cual giraron las políticas de educación y de formación, sobre todo en el nivel post-obliga-torio y para el grupo etario de 16 a 19 años, que era el más expuesto en este contexto de mutaciones vastas e imprevisibles.

Las consecuencias para el sistema escolar fueron bastante profundas. Bajo el efecto del aumento del desempleo y en un contexto de profunda reestructuración industrial, se cristaliza la idea de una crisis estructural de los sistemas nacionales de educación. Se comienza a responsabilizar a los sistemas educativos, nacidos e incrementados para acompañar la mo-


dernidad, y más recientemente destinados a promover el bienestar y la movilidad social supuestamente de una manera articulada y casi mecánica, por no desempeñar en forma debida su función de ajuste frente a la evolución de la economía y del mercado laboral. En esa medida, también se los culpa por el propio desempleo juvenil. En el nuevo contexto, el clima de opinión predominante cambia de modo sustancial.

En la década del 90, la economía de mercado se difunde por todo el mundo casi como una referencia económica implacable, sobre todo después de la caída del Muro de Berlín y del desmembramiento del imperio soviético. El mercado se globaliza y se desarrolla un segmento empresarial de punta, que incorpora ampliamente las nuevas tecnologías de la información y la comunicación y es muy competitivo, al tiempo que está dominado por grandes empresas mundiales.

En el nivel productivo, la sustitución tecnológica se mantiene a un fuerte ritmo, los procesos se racionalizan para disminuir los costos de producción y los niveles de desempleo asociados no sólo se hacen permanentes, sino que alcanzan también a quienes han obtenido sus diplomas en niveles de estudio más altos. Además de ello, junto al desempleo prolifera el subempieo de diplomados. En tanto la educación superior se convertía progresivamente en una educación de masas, esta tendencia sólo podría reforzarse (Halls, 1994). También Juan Carlos Tedesco refiere que la masificación de la educación secundaria y superior hace posible un efecto de "sobrecertificación" educativa, sobre todo cuando la evolución de la jerarquía de los empleos no acompaña la evolución de los nuevos niveles de los diplomas escolares; se manifiesta entonces un grave problema social de no correspondencia entre niveles educativos y puestos de trabajo (Tedesco, 1995). Asimismo, debe señalarse en este cuadro general la progresiva expansión de la desregulación de los vínculos laborales: nuevos empleos o "actividades", sustentados en vínculos contractuales precarios, proliferan en toda Europa.

Para los jóvenes del grupo etario en consideración fue ca-


da vez más difícil vislumbrar el momento en que obtendrían el primer empleo, su duración y adecuación a la formación especializada recibida, así como la naturaleza del vínculo contractual, el número de veces que deberían cambiar de empleo a lo largo de su vida profesional y la cantidad y profundidad de las actualizaciones de conocimientos y competencias que tendrían que realizar durante su carrera profesional. Inclusive, surge el interrogante acerca de si aún tenía sentido hablar de carrera profesional en los términos tradicionales, o sea, teniendo como referencias fundamentales la estabilidad, la seguridad, la progresión vertical y la longevidad. Todo llevaba a creer que era posible asegurar, en el futuro, el normal funcionamiento de la economía capitalista con los mismos o mejores niveles de productividad y rendimiento, y manteniendo al margen del mercado laboral a una buena parte de la mano de obra disponible. Para los nuevos candidatos y diplomados en los niveles post-obligatorios, este universo problemático no dejaría, por cierto, de influir en la orientación de sus opciones escolares y, en general, en las orientaciones de la demanda social.

El tiempo del orden, de la estabilidad, de las referencias con continuidad intergeneracional, es un tiempo concluido. Como dice Alain Touraine, "comenzó el tiempo del cambio como categoría social de la experiencia personal y de la organización social" (1997, p. 23). En estos nuevos tiempos de transformaciones tan rápidas, los individuos son conscientes de que están desorientados, sin libertad, incapaces de producirse a sí mismos, aplastados entre una ciudadanía mundial sin responsabilidades, derechos o deberes y un espacio privado y ensimismado, sumergido también en las olas de la cultura mundial (Touraine, 1997).

La retórica subyacente en las políticas de educación fue cambiando en la transición de las décadas del 70 y del 80. Se desarrolla una importante retórica técnica y política que, a la luz de la intensa reestructuración de la economía, argumenta que "la producción en masa y la organización taylorista del


trabajo a ella asociada se hacen cada vez más disfuncionales debido a su rigidez y falta de adaptabilidad" (Kovacs, 1991, p. 116). La economía capitalista evolucionaría, así, hacia sistemas de producción post-tayloristas y flexibles.

Con el paso discontinuo y progresivo de un modelo taylorista hacia un modelo post-taylorista de producción, asentado en la flexibilidad y caracterizado por un nuevo tipo de organización, esta retórica técnico-económica defiende aún las calificaciones requeridas en determinados niveles del ejercicio profesional, las cuales registran también evoluciones muy significativas. El nuevo tipo de producción y organización se asocia con el ejercicio profesional de tareas más amplias y complejas, el trabajo en equipo, el autocontrol de ejecución de tareas por los equipos de trabajo, el enlace entre las tareas de concepción /control y ejecución, la autonomía y la responsabilidad de los equipos de trabajo, y se recurre a conocimientos técnicos, teóricos y empíricos más amplios y a la capacidad de adaptación de cada uno a las transformaciones permanentes.

Por medio de este discurso dominante se difunde una visión particularmente optimista acerca del impacto de la reestructuración de la economía capitalista, de los modelos de producción y de organización del trabajo. A ellos se les atribuyen nuevas características, por lo general sin ninguna reserva o efecto negativo, que van desde la organización del trabajo en equipo, la creatividad, la iniciativa y el reclamo permanente del conocimiento hasta los amplios poderes de decisión de los equipos de trabajo y la innovación permanente. Así, el "nuevo sistema productivo" se centra en el uso intensivo de conocimientos y es potencialmente generador de una mayor realización humana por el trabajo, que requiere ahora de una nueva "inteligencia colectiva" (Brown y Lauder, 1995).

Obviamente, este nuevo cuadro repercute en el empleo. Las grandes tendencias que se verifican son:


a) El crecimiento del desempleo, que alcanza valores superiores al 20 % de la población activa en varios países desarrollados.

b) Una tercerización extensiva de la mano de obra y una reducción del empleo industrial.

c) El aumento del empleo asociado con funciones más calificadas y el incremento del reclutamiento de cuadros altamente calificados.

d) La inclusión del empleo y del ejercicio profesional en una enorme nebulosa de incertidumbre con respecto a los tipos de profesiones que se ejercerán a lo largo de la vida profesional, su duración, el contenido de cada actividad profesional y el modelo de contratación.

e) Una progresiva precarización de los vínculos contractuales, mayor flexibilidad en la gestión de las carreras profesionales y mayor movilidad intraempresas e interempresas.

f) Una tendencia hacia la valorización progresiva del au-toempleo y el teletrabajo.

Entre todas estas tendencias, tal vez la más evidente y la que deja marcas sociales más fuertes es la dualización creciente del mercado laboral. De un lado están las élites activas, los "trabajadores autoprogramables" y muy productivos, según expresa Manuel Castells (1998), o los "trabajadores analistas-simbólicos", en los términos de Robert Reich (1993). Del otro lado se ubica el trabajo genérico y prescindible, la masa de los trabajadores que, cada vez más inseguros, circulan entre los puestos de trabajo disponibles. La educación escolar no es ajena a esta gran fragmentación, sino que está en su centro.

Si a las transformaciones en la esfera de la producción se les suman las que resultan de los nuevos efectos de la acumulación, transmisión y utilización de la información y las que derivan, en general, de la aplicación de las nuevas tecnologías de la información y de la comunicación, entonces se concluye de modo casi obligado que "el hecho más relevante es el consenso en reconocer que el conocimiento constituye la


variable más importante en la explicación de las nuevas formas de organización social y económica", como afirma Juan Carlos Tedesco (1995, p. 22). En este campo, el sistema escolar en tanto productor y distribuidor de conocimientos y de títulos adquiere una nueva importancia, que el mismo autor denomina "históricamente inédita".

En este momento, frente a las reestructuraciones en curso en la economía, se formula una retórica que valoriza el papel de los sistemas de enseñanza y de formación en la producción de un conjunto de saberes y de competencias generales y profesionales que, tradicionalmente, los modelos formati-vos de preparación para el trabajo productivo, por lo común demasiado preocupados por el desarrollo de calificaciones técnicas y concentrados en el esfuerzo de especialización profesional, no desarrollaban. Éste es el nuevo mandato social, de cariz fuertemente económico, sobre las calificaciones que se requieren a los trabajadores al ingresar en el mercado laboral y en forma concomitante, sobre el sistema de educación y de formación.4

El sociólogo Alain Touraine (1997) analiza este cuadro genérico de transformaciones en el que sobresalen, por un lado, la mundialización económica y financiera, el poder de los mercados y la economía "des-socializada", y por otro, el nacionalismo cultural, el poder de la identidad nacional y de las pertenencias colectivas, como un cuadro de "desmodernización", que engloba procesos complejos de desinstitucionali-zación, despolitización y des-socialización (entendida como la desaparición de los roles, normas y valores sociales comunes con que se construía el mundo vivido). En este contexto, Touraine se interroga acerca del lugar de la libertad y del sujeto personal, en tanto constructor de su propia existencia.

4 Por mandato social entendemos aquí un conjunto articulado de requisitos que ciertos grupos sociales, organizaciones internacionales, redes de peritos y sectores de actividad social en general identifican, de manera más o menos explícita y coherente, para sustentar un determinado ordenamiento social global y el cumplimiento de ciertas funciones por parte de subsistemas sociales, como el de la enseñanza y la formación profesional inicial.


Antes de continuar con el análisis es importante entender de qué hablamos cuando hablamos de educación y formación de nivel secundario en Europa.

LOS MODELOS DE REFERENCIA

Europa presenta cierta diversidad de configuraciones de los sistemas escolares nacionales que están muy ligadas a los tejidos sociales locales y a las opciones políticas de los diferentes países. En cuanto a la enseñanza y a la formación de nivel secundario, se pueden mencionar tres modelos principales en el escenario europeo: el escolar, el dual y el no-formal. Estos modelos no se excluyen mutuamente. En algunos casos predomina uno de ellos, en otros coexisten dos y en varios otros coexisten los tres, dentro de la oferta pública y privada de un mismo sistema educativo nacional.

A este nivel y para esta población, el modelo escolar de educación secundaria comprende las instituciones que ofrecen cursos normalmente estructurados en tres trayectos: el general o académico, el técnico y el profesional. La oferta se estructura en forma exclusiva o casi exclusiva a partir del locus escolar. El sector se encuentra bajo la tutela de la administración educativa y se registran evoluciones recientes en dirección a una distribución de responsabilidades con otros departamentos de la administración y con otros actores sociales.

El modelo dual o de "formación y alternancia" corresponde a una oferta de formación profesional inicial que deviene al mismo tiempo centro de enseñanza-formación y empresa. La tutela es tripartita o mixta, de los empresarios y de la administración pública, y los cursos conducen a la obtención de certificaciones reconocidas por ambas partes.

El modelo no-formal comprende una gama de programas de formación y de formación-empleo, desarrollados con la intervención del Estado y de las empresas, que integra cursos de duración mayor de un año y cursos de duración infe-


rior. Este sector apunta a constituir una alternativa a los estudios escolares y al desempleo, conteniendo a jóvenes que ya salieron del sistema escolar y que buscan una calificación específica para ingresar al mercado laboral. Aun así, no se confunde con la educación informal, puesto que se trata de formaciones organizadas y sistemáticas, con carácter deliberadamente capacitante y bien planificadas, destinadas normalmente a grupos específicos de la población.

En estos distintos modelos organizativos subyacen, entre otros aspectos, diferentes modos de comprender la función social de la educación y la formación de nivel secundario, así como diferentes culturas nacionales, diversos modos de organización social y productiva y distintas trayectorias históricas de desarrollo de la enseñanza secundaria tradicional, de tipo liceal, muy ligada a la función propedéutica de estudios superiores.

En el cuadro 1 se observa que estos modelos se caracterizan por una finalidad predominante dada por un locus privilegiado donde transcurre la formación, por la tutela y el control de iniciativa de la oferta de formación y por el tipo de certificación a que conducen. De modo creciente, casi todos los países europeos se valen de las tres modalidades de enseñanza y formación como manera de hacer expandir la oferta y responder a una demanda de masas socialmente muy heterogénea, sin que, entretanto, se eliminen los predominios de culturas "educacionalistas" y "profesionalistas", de acuerdo con cada contexto nacional.

ALGUNAS TENDENCIAS EN LAS REFORMAS DE LA DÉCADA DEL 90

Una primera tendencia que atraviesa las reformas educativas que incidieron sobre la enseñanza y la formación de nivel secundario, en Europa, es la integración entre cursos y carreras de formación, hasta entonces diferenciados; la construe-


ción de nuevos troncos comunes de formación, predominantemente situados en los primeros años de los cursos, y la de-sespecialización, o sea, la reducción del número de especiali-zaciones contenidas en las carreras técnicas y profesionales.

La integración curricular es la principal dinámica presente en esta tendencia general. Recorre diversos caminos y alcanza diferentes grados según los contextos sociales nacionales y sus propias historias educacionales. Si bien en algunos casos se pretende llevar la integración hasta la creación de un solo tipo de escuela de nivel secundario, como sucedió en Suecia, la mayoría de las veces se traduce en un modelo de "convergencia subestructural" (Kämäräinen, 1995), en el que permanecen lado a lado las distintas carreras y los varios tipos de instituciones de educación y de formación, y se integran sólo componentes de los currículos. Este proceso se extiende a lo largo de un amplio campo de posibilidades, desde la duración de los cursos hasta la organización de los currículos en componentes idénticos para todas las carreras, hasta la eventualidad de la frecuencia de más de u n tipo de escuela para realizar un solo curso de educación secundaria. Sin embargo, uno de los campos en los cuales la integración es más evidente y reciente es la aproximación entre los distintos modelos de educación y formación -escolar, dual y no-formal-, que se interpenetran en virtud de la protección que se ven forzados a ejercer hacia ellos, con carácter de permanencia, la mayor parte de los gobiernos europeos. La desespecialización se asienta en las modalidades escolares de enseñanza técnica y de formación profesional inicial.

En el cuadro 2 se da cuenta de algunas de estas situaciones.5

La diversidad de caminos que el movimiento desespeciali-zador e integrador recorre requiere un esfuerzo de sistemati-

5 A veces, como en los casos de España y Portugal, el abanico de las es-pecializaciones permanece en el nivel secundario, sólo que es transferido desde la enseñanza regular hacia nuevas modalidades de formación profesional inicial (por ejemplo, módulos profesionales en España y escuelas profesionales en Portugal).


zación. Así, se está frente a dos tipos principales de estrategias de integración:

I. La primera pretende la integración estructural entre las modalidades y las instituciones de enseñanza general y las de formación técnica y profesional, con la posibilidad de ofrecer a los jóvenes del grupo etario de 16-18/19 años un currículo lo más unificado posible, combinando formación teórica y práctica y formación académica y profesional. Esta estrategia también se introduce en el esfuerzo político de establecer la paridad entre carreras formativas de cariz más acentuadamente profesional y las más generales y académicas.

La unificación que se establece en este tipo de políticas de educación está lejos de traducirse en la proposición de un currículo único, general y común para la educación secundaria. Si bien es cierto que se pone cada vez mayor énfasis en la oferta de un core curriculum general y común, por otro lado se deja a la libre elección de cada joven la construcción de carreras formativas individuales basadas en los restantes componentes curriculares, de base más optativa. Si la integración es evidente y aumenta en forma inequívoca, la libre elección individual y la flexibilidad curricular también lo hacen. Tal como lo hemos dicho, la integración estructural en el escenario europeo es tenue.

II. La segunda estrategia reúne un vasto conjunto de medidas de integración subestructural, dado que se deja de lado -al menos por ahora- la integración entre instituciones de educación y de formación, que habitualmente tienen historias muy diversas. El núcleo de esta estrategia es la ruptura de barreras y la aproximación entre sí de vías hasta ahora diferenciadas y estancas. Sus objetivos son, como regla general, la demanda de mayor polivalencia de los cursos, la creación de sistemas de permeabilidad entre las diferentes carreras y la determinación de la paridad legal entre ellas.

En el vasto abanico de medidas se destacan cinco más im-


portantes, tres de las cuales tienen incidencia curricular y las restantes son de carácter más general.

Con mayor incidencia curricular:

a) Establecimiento de perfiles de formación con una estructura común de componentes (formación general, formación científica, formación práctica, área optativa y formación en atelier, entre otros) para las diversas carreras existentes en los diferentes tipos de escuelas y centros de formación, que todavía permanecen institucionalmente separados.

b) Integración curricular más limitada que la anterior pero también muy significativa, sea debido a la adopción de una estructura modular para todas las disciplinas de todas las carreras o de una parte de ellas, o por la creación de una gama de opciones en los diferentes cursos y carreras, tendiendo especialmente a facilitar los puentes entre ellos.

c) Inclusión de nuevos contenidos disciplinarios y revisión del número de años de duración de los cursos de formación técnica y profesional, de modo de ampliar sus objetivos y aproximar estos cursos a los de las carreras tradicionales de formación general académica.

De carácter más general:

d) Establecimiento de nuevas reglas, tanto de equivalencia legal entre diplomas obtenidos por diferentes vías de educación y formación, como de acceso a cursos de enseñanza post-secundaria y superior, abriendo el abanico de oportunidades a los diplomados por la educación técnica y por la formación profesional.

e) Desarrollo (generalmente aún experimental) de mecanismos de cooperación entre diferentes instituciones de educación y de formación, flexibilizando las carreras individuales y aumentando las posibilidades de elección de los jóvenes, que pueden llegar a frecuentar más de un establecí-


miento de enseñanza, y de formación para realizar sólo un curso de educación secundaria.

Varios autores confirman también la tendencia desespecia-lizadora y "generalizadora", configurándola como un movimiento importante y común de las políticas educativas en Europa (Santos, 1989; García Garrido, 1992; Leclercq y Rault, 1992; Pedro, 1992 y 1995; Williams, 1994; Papadopoulos, 1994; Azevedo, 1998).

Además de esta primera tendencia general y bastante común en la reciente evolución de la enseñanza y en la formación de nivel secundario, es importante señalar otras que son concomitantes e igualmente comunes a varios países europeos:

I. La persistencia de la tendencia hacia la prolongación de los ciclos unificados de estudios y hacia la extensión intrínseca del ciclo básico común y obligatorio, como en los casos de Italia, España y Holanda, y aun hacia la postergación de la edad en que el alumno tiene que optar entre carreras alternativas de formación.

II. La creación de nuevos sistemas de permeabilidad entre las diferentes carreras de educación y de formación, general y profesional, a través de la instauración de pases entre cursos, aunque con diferentes grados de dificultad en el proceso de transición. Entre los países que crearon este sistema se cuentan España y Francia -aunque con un alto grado de rigidez-, Dinamarca, Suecia, Holanda y Finlandia; este último país es el que presenta el mayor grado de flexibilidad.

III. La creación de nuevos troncos comunes de formación, similares para todas las carreras de este nivel de educación y de formación, por lo general con uno o dos años de duración; una vez finalizados, se admite nuevamente una especializa-ción más o menos acentuada según los países. Esta vía refor-


mista se observó sobre todo en los casos de Holanda, Suiza, Suecia, Noruega, Dinamarca y Finlandia.

IV. La reestructuración de los planes de estudios de este nivel de educación y de formación en un modelo de diversos componentes. El primero de ellos es el conjunto de disciplinas generales y comunes, seguido por un componente específico ligado al curso que se elige, u n componente optativo individual y, en algunos casos, un componente más de formación práctica en empresa, que debe ser elaborado por cada escuela. En el caso de Suecia y Suiza, existe además un componente de proyecto individual o de atelier que desarrolla cada alumno. A esta nueva estructura curricular, en sus componentes optativos, y también a la introducción de una organización curricular modular, se le atribuye normalmente en forma oficial el papel de refuerzo de la opcionalidad y la individualidad de las carreras escolares que los jóvenes pueden seguir. Además de los países mencionados, este propósito es acentuado también en los casos de Finlandia, Noruega, Francia e Italia.

V. Se verifica que los actores sociales, en especial los empleadores, comienzan a tener en varios países una intervención directa más reforzada en el plano nacional, regional y local, en la construcción de los planes de estudio de este nivel de educación y de formación. Esta acción incide sobre todas las carreras de formación post-obligatoria en los casos en los cuales los países optan por integrar las diferentes carreras, rompiendo las barreras tradicionales entre la educación general y la educación profesional, y las respectivas instituciones de formación, o bien se mantiene ligada a las carreras estrictamente técnicas y profesionales. La presencia de los actores sociales se refuerza en los casos de Francia, Holanda, Dinamarca, Noruega, Finlandia, España e Italia. Esta tendencia surge a menudo asociada con una descentralización de la administración de estos segmentos de educación y de forma-


ción y con una mayor autonomía de los establecimientos educativos y de formación, circunstancia que, en mayor o menor grado, ocurre en todos los casos a que hemos hecho referencia.

VI. Al ampliar la oferta de formación post-obligatoria -estableciendo una vasta gama de cursos y programas de formación y articulando los modelos escolar, dual y no-formal con el fin de incorporar el mayor número posible de jóvenes del grupo etario respectivo-, gran parte de los países combinan la integración entre modalidades de educación y formación con un refuerzo de la diversificación interna en el nivel de las opciones y los cursos.

VIL En algunas de las reformas en análisis se introducen en los currículos períodos obligatorios y más o menos largos destinados a la realización de experiencias de trabajo. Éstas se asignan a los alumnos que pretenden obtener un diploma técnico y profesional, y son reforzadas en los casos de Italia, España, Finlandia, Dinamarca, Suecia y Francia.

VIII. Por último, son varios los países que acentúan en su discurso reformador el objetivo de imprimir mayor flexibilidad a la enseñanza y a la formación en este nivel. La flexibilidad se refiere a diferentes aspectos: la posibilidad de combinar disciplinas de distintos tipos de cursos y aun de escuelas, como es el caso más extremo de Finlandia; la ya mencionada permeabilidad entre las carreras y los cursos; la exigencia de responder a la diversidad de intereses y aptitudes de los jóvenes, así como a sus necesidades de orientación, como se muestra en los casos de Noruega, Suecia y Francia; la necesidad de aproximar más ciertos componentes terminales y optativos de los cursos a los requisitos locales del sector productivo, como se refiere en el caso de Noruega; y la posibilidad de que las escuelas organicen sus cursos de modo diferenciado, en función de un conjunto es-


tablecido de criterios, como se pone de manifiesto en el caso de Francia.

Después de haber descripto estas tendencias reformistas en la educación y en la formación de nivel secundario, que se producen en la década del 90 en Europa, es importante discutirlas a la luz de algunas contribuciones teóricas que la labor de la sociología de la educación y la sociología del trabajo permite movilizar. Para un abordaje más fácil, la discusión se centra en torno a la presentación de un campo de tensiones y conflictos que atraviesan este nivel de educación y de formación.

U N ARCA LLENA DE TENSIONES

La crisis por la que atraviesan la educación y la formación de nivel secundario en Europa es la expresión de tensiones y conflictos eventualmente insuperables que se disputan en su interior. Es como si se estuviese delante de una casa donde no hay pan, donde todos gritan y discuten y nadie tiene razón.

Entre estas tensiones, hay algunas que resaltan por su actualidad y su articulación con las tendencias recientes de las reformas de la educación y de la formación de nivel secundario:

1. La tensión entre una función selectiva y una función social de promoción del desarrollo humano de todos los jóvenes. Desde un punto de vista diacrònico, y retomando una categorización de Martin Trow (1978), predomina en Europa, como oferta formativa estatal para el grupo etario de 16-19 años, el modelo liceal, equivalente a una educación que tra-dicionalmente estuvo destinada a las élites y propedéutica de los estudios superiores.

A medida que este grupo etario fue quedando apartado del acceso al mercado laboral y la demanda del nivel secundario se masificó, comenzó a crecer una bipolarización: por un lado, una perspectiva de educación y de formación como


una preparación para estudios superiores, universitarios y no universitarios; por el otro, una perspectiva de educación y de formación más multidimensional, en la que la preparación para estudios siguientes surge a la par de otras funciones sociales relevantes y la educación y la formación de nivel secundario se manifiestan como más autónomas, con finalidades educativas propias.

Esta bipolarización también se puede analizar como una tensión entre una educación secundaria de masas, una segunda etapa de educación universal y pre-obligatoria que aproxima cada vez más el nivel secundario a las misiones y las configuraciones organizacionales de la educación básica, y una educación superior de masas, pero fuertemente jerarquizada, que conduce el nivel secundario hacia un ordenamiento orientado desde arriba hacia abajo, ordenado regresivamente y condicionado por las misiones de estratificación y selección de jóvenes para el acceso a los diversos tipos de diplomas.6

Entretanto, es posible advertir que este nivel de educación y de formación ha evolucionado más como un contenedor que se amplía linealmente para recibir la demanda creciente que como una constelación de modalidades y de carreras real y cualitativamente orientadas para incorporar la diversidad sociocultural que ahora inunda los países europeos y para promover a cada uno de los jóvenes en las distintas dimensiones del desarrollo humano.

Entre la misión más explícita del nivel secundario -que se enuncia retóricamente dentro de un referente promocional, democrático y pluridimensional- y la misión más implícita y habitualmente no expresada, hay un enorme conflicto que confunde y desorienta a políticas y actores sociales y que, a

* Cada vez más la educación superior acoge una diversidad de carreras, cursos y diplomas fuertemente jerarquizados y conducentes a estatutos sociales diferenciados (cursos cortos profesionalizantes, cursos de enseñanza superior politécnica, cursos universitarios, cursos de posgrado, maestrías y doctorados, cursos de posdoctorado).


fuerza de no ser revelado, discutido ni asumido, es un factor de pérdida de coherencia, de calidad y de relevancia educativa de la oferta de educación y de formación.

2. La gran tensión entre una misión selectiva y una misión promocional del desarrollo de los jóvenes se traduce y se refleja en varios otros conflictos presentes en este nivel de educación y formación. Entre ellos se destacan las disputas entre la preparación para el ejercicio profesional y la preparación para la educación superior, y entre ramas liceales y ramas técnicas, escuelas técnicas y escuelas profesionales.

Aunque no lo parezca, la tensión entre estos diferentes polos está contenida dentro de la discusión de la misión selectiva de la educación y de la formación de nivel secundario. En realidad, si la educación y la formación se organizaran en torno al presente de los alumnos, al desarrollo de todas sus capacidades (Alves, 1999) en una perspectiva multidimensional, de preparación para el ejercicio de una ciudadanía libre y responsable, para el ejercicio de una multiplicidad de papeles sociales de soporte a la construcción de proyectos personales de vida, y este nivel de educación se hiciera bastante más autónomo, se tornaría perfectamente secundaria y casi irrelevante la "magna" cuestión de saber si la educación y la formación de nivel secundario deben preparar a los jóvenes para el ejercicio profesional o para la educación superior, si deben estructurarse en liceos, en escuelas técnicas o en escuelas profesionales.

En este plano del desarrollo humano en que la orientación y la búsqueda de una identidad personal son una cuestión educacional central,7 cualquier tipo de escuela y cualquier carrera de educación y de formación deben servir a este objetivo nuclear.

7 Es esta nueva (vieja) centralidad lo que lleva a Alain Touraine a declarar: "Hay que renunciar a una educación-para-la-sociedad" (1997, p. 374) y a proponer la escuela de la subjetivación como alternativa a la escuela de la socialización.


El predominio de la selectividad es bien visible en el tipo de diferenciación que se promueve, basada en diferentes modelos de organización curricular y en diversos regímenes de exámenes y de acceso a estudios posteriores, lo que se traduce necesariamente en diferentes tipos de demanda social para las distintas modalidades.

A pesar de todo, y siempre que esta formación no sea demasiado especializada y condicionada por perfiles profesionales configurados por puestos de trabajo concretos, preparar para el ejercicio profesional puede ser una misión educacional más relevante que "preparar a los jóvenes para la educación superior". Esta "preparación" se traduce muchas veces en una mera familiarización de los jóvenes con el currículo oculto y con las misiones implícitas de adaptación al ordenamiento social establecido.

Así, las lógicas propedéutica y terminal se enfrentan en el seno de la perspectiva selectiva de la educación y la formación de nivel secundario y tienden a ocupar el terreno del debate, agotándolo. Por otro lado, estas mismas lógicas continúan encerrando a la educación en un funcionalismo socializante, de inclinación impersonal y colectivista.

3. La educación y la formación de nivel secundario suelen revelar otra tensión entre una perspectiva unificadora y una perspectiva diferenciadora de carreras y de instituciones. En el escenario europeo, la probabilidad de este conflicto es vasta y profunda.

Hay, por un lado, tradiciones y situaciones muy diversas en cuanto al momento en que se inicia la diversificación; existen modelos de diversificación precoz y de diversificación tardía (cuadro 3), y en cuanto al tipo de integración y unificación que efectivamente se pretende lograr y se alcanza.8

* La diversificación escolar puede analizarse desde dos ópticas principales: el momento y el modo en que ocurre. En lo que respecta al momento, puede considerarse precoz o tardía. Es precoz si sucede dentro del período de la escolaridad obligatoria que, en la generalidad de los países europeos,


Por lo general, la educación secundaria europea se presenta diversificada. Sin embargo, se registran movimientos cada vez más insistentes y dirigidos que tienen por objeto la aproximación entre las distintas carreras y cursos y la consecuente reducción de la diversidad. En este caso están, por ejemplo, las ya mencionadas reformas que tienden a reducir las especializaciones de las ramas técnicas y profesionales e intentan aumentar las disciplinas curriculares relacionadas con la educación general académica.

La reflexión emprendida permite un nuevo esfuerzo de ca-tegorización alrededor de la cuestión de la integración-unificación-diversificación. Así, en la formulación del cuadro 4 se esquematiza la elasticidad de configuraciones existentes en la educación secundaria en Europa.

Sobre la base de la observación de Kämäräinen (1995), es muy frecuente que las tentativas de integración y unificación se traduzcan sólo en una mejor yuxtaposición entre las diferentes carreras y cursos, sea por una aproximación nominal o por la convergencia entre los planes de estudio, sin que eso altere de manera significativa las relaciones entre diferentes líneas y tipos de escuelas y, sobre todo, entre tipos de diplomas y proyectos de prestigio asociados con ellos.

Por otro lado, en diferentes países europeos, a medida que evolucionan la integración y la unificación curricular y hasta institucional de este segmento del sistema de educación, la diversificación tiende a correrse hacia el nivel siguiente, la enseñanza post-secundaria y superior, en la que se han introducido una serie de nuevas modalidades de formación y de diplomas.9 Al respecto, Levin (1978) ya había señalado que la

es una escolaridad general y común. Es tardía cuando surge después de finalizada la escolaridad obligatoria. En cuanto al modo, la diversificación puede ser sólo curricular, o sea, se genera en el seno de carreras y modalidades, dentro de un mismo tipo de institución educativa, o institucional o estructural, cuando diferentes carreras de formación se ofrecen a un mismo grupo etario en diferentes instituciones (por ejemplo, liceos, escuelas técnicas, escuelas profesionales, centros de formación profesional).

9 Véase nota 5.


mayor unificación en el nivel secundario conduce necesariamente a una mayor diversificación en los niveles siguientes.

Las perspectivas integradora y unificadora ganan cada vez más relevancia política, pasando hacia la primera línea de la retórica que legitima las reformas de este nivel de educación. Esta tendencia se sustenta en tres pilares principales:

I. Desde el punto de vista político, adquiere enorme importancia la retórica económica que argumenta que la generalización de las aplicaciones de las nuevas tecnologías de la información y la comunicación requiere una mano de obra cada vez más calificada y que la velocidad y envergadura de las transformaciones que ocurren en los procesos de producción, en los productos, en los mercados y en las organizaciones del trabajo aconsejan que los sistemas de educación y formación inicial se orienten cada vez más hacia una formación general y polivalente capaz de fomentar la adquisición de "competencias generales y transferibles" (OCDE, 1989). Esta formación sería la única capacitada para evitar la obsolescencia de los saberes y las competencias a lo largo de las inciertas carreras profesionales que hoy se diseñan.

II. Este discurso económico tiende a traducirse en reformas educativas que se proponen reforzar la llamada educación "general" (mejor dicho, académica) o la formación sociocul-tural de los jóvenes. De este modo, se garantizarían a los futuros profesionales la polivalencia y la adaptabilidad necesarias para ingresar al mercado laboral.

III. Frente a la retracción del mercado del primer empleo y a las actitudes de los empleadores y sus estrategias concretas de reclutamiento,10 la demanda social opta cada vez más (aun en Alemania, donde predomina el modelo "dual") por

10 Acerca de las prácticas concretas de reclutamiento por parte de los empleadores, pueden verse los estudios sobre el caso de Portugal, en Azevedo, 1990, AIP, 1997, y Azevedo, 1999.


la frecuencia de carreras generales o liceales, no por ser las más relevantes desde el punto de vista educativo, sino exactamente porque son las que conducen más directa y rápidamente a la obtención de los más altos títulos escolares, que constituyen la principal defensa contra el desempleo y la mayor ventaja para alcanzar alguna movilidad social ascendente.11

Esta racionalidad se ha traducido vivamente en reformas de la educación y de la formación de nivel secundario y, en particular, de los segmentos de educación técnica y profesional, lo que algunos autores denominan reformas neoprofesio-nalistas. El neoprofesionalismo consiste en un movimiento reciente de las políticas educativas europeas centrado en torno a los cuatro ejes mencionados, que pueden resumirse en: a) la reducción del número de especializaciones técnico-profesionales que existen en el sistema de educación y de formación, evolucionando hacia planes de estudio más nucleares y polivalentes; b) la instalación y el refuerzo de los troncos comunes de formación, obligatorios en todas las carreras de educación y de formación, y el aumento significativo de la formación general académica en todas estas carreras; c) el establecimiento de nuevos sistemas de equivalencias entre cursos y entre carreras de educación y de formación de tipo general y de tipo técnico y profesional, y la creación de pases entre estos mismos cursos y carreras; d) el desarrollo de una vasta gama de cursos y de modalidades de educación y de formación, a nivel de la educación secundaria, que crean un nuevo y amplio mercado de formación para el grupo etario de 16-18 /19 años.

Asimismo, se atribuye al neoprofesionalismo una impronta social que se traduce en la creencia en las potencialidades de la flexibilización curricular y de las nuevas formas de in-

11 Correspondería introducir aquí una reflexión más profunda sobre la crisis de los títulos que tiene lugar en Europa, junto a la aparición del desempleo de diplomados en la educación superior que, en algunos países, ya alcanza a muchos millones de jóvenes a la entrada del mercado laboral.


terpenetración entre los componentes general y profesional, sea como antídotos contra cierto determinismo técnico, abriéndose a una nueva comprensión del trabajo y de sus configuraciones éticas, culturales, políticas y económicas, o por el hecho de pretender acoger en el sistema educativo una mayor diversidad social de jóvenes a través de una ampliación de la oferta.

La ideología neoprofesionalista comparte dos características importantes con el profesionalismo tradicional: por un lado, está inmersa en una retórica optimista acerca del valor de cambio de la educación técnica y de la formación profesional, y de toda la formación para el trabajo y para el ejercicio profesional, manteniendo el sistema educativo en el círculo fun-cionalista y ocupacionalista, ahora ya más como un importante factor de adaptabilidad y de empleabilidad; por otro, sostiene una visión dicotòmica entre educación general y educación técnica y formación profesional, orientando las diferentes medidas políticas a atenuar la separación entre los componentes general y profesional, lo que equivale a enredarse en la función selectiva de la educación y de la formación de nivel secundario y a postergar la adopción del referente educativo promocional del desarrollo humano como referente principal.

DEL N E O P R O F E S I O N A L I S M O AL META-PROFESIONALISMO

Otro concepto que se encuentra en la línea de los anteriores y que intenta mostrar la superación de algunos de los dilemas que se debaten es el de meta-profesionalismo. El meta-profesionalismo corresponde a otra fase en la evolución de los sistemas educativos en la cual ya no se considera al alumno como el objeto central del juego de interrelaciones entre la economía y la producción de las calificaciones, pero el sujeto que quiere también es capaz de construir su lugar social y al-


gún otro tipo de relación entre esos campos sociales. La perspectiva meta-profesionalista interroga y cuestiona al neopro-fesionalismo mismo en su formulación de aproximación de la educación profesional a la educación general académica, adoptando un cuadro más realista en el análisis de la relación educación-economía.12

Mientras predomine en la concepción de la educación secundaria una matriz funcionalista, colectivista e instrumental, será inevitable la diversificación entre modalidades y tipos de enseñanza, con el sello de una jerarquía de prestigio asociada. Siendo así, se imponen tres conclusiones. En primer lugar, se tiende a identificar a todas las carreras escolares y formativas, y a las modalidades de educación secundaria superior que en aquellos países en los que predomina el modelo escolar no están destinadas al acceso privilegiado a estudios superiores, como marcadas desde el origen por el desprestigio social. En segundo lugar, la diversificación cu-rricular e institucional constituye una inevitabilidad intrínseca a la función selectiva de los sistemas escolares y ocurrirá siempre, sea cual fuere el nivel escolar en que se produzca. Es común verificar su mayor incidencia en el segmento post-obligatorio y constatar su desplazamiento hacia la educación post-secundaria, lo que sucede ya en gran parte de los Estados Unidos y en Japón. En cambio, sí sería extraño que desapareciera totalmente, por disiparse de un determinado segmento del sistema escolar. En tercer lugar, por más vasto que sea el abanico de la oferta educativa, el modelo escolar polarizado por la enseñanza superior tenderá siempre a extender su manto de prestigio sobre las otras formas de educación escolar, más o menos formales. En este orden de ideas, es probable que en las reformas de los segmentos de educación téc-

12 Aun cuando no sea éste el momento para explicitar la relación entre economía y educación, la entiendo como una larga historia de desajuste crónico que conduce a muchos decisores políticos a emprender sistemáticamente medidas de reajuste entre economía y educación, que no pasan de ser efímeros modos de cambiar todo para que todo, más temprano o más tarde, permanezca igual.


nica y profesional esté presente un movimiento de aproximación y casi identificación con el referente principal, el modelo escolar así polarizado y prestigiado.

El debate ideológico que atraviesa transversalmente las políticas educativas nacionales se ha mantenido preso en el conflicto entre el rol dominante del modelo de educación general y preuniversitaria y el papel relevante que se atribuye en el discurso político a la enseñanza técnica y a la formación profesional. A pesar de que en el ordenamiento de las políticas de educación y de formación, sobre todo en los países en los que predomina el modelo escolar en el secundario,13 se ha conferido considerable importancia a este último tipo de educación y de formación profesional, aquel factor estructural continúa influyendo mucho sobre las elecciones, con su rationale de educación elegida, acceso privilegiado a los más altos y prestigiosos títulos escolares, sea atrayendo a un número creciente de jóvenes hacia sus filas, sea atrayendo a las otras filas hacia su propia órbita. La línea general mantiene otras iniciativas y algunas nuevas medidas de política, principalmente las relativas a la educación y a la formación profesional, en su "dependencia simbólica" (Verdier, 1995).

El neoprofesionalismo se alimenta de un discurso optimista dominante que declara los beneficios de la emergencia de una sociedad post-industrial, de la sociedad de la información y de un modo de producción post-fordista. Este escenario social es presentado como demandante de calificaciones más elevadas y polivalentes por parte de todos los ciudadanos, y se oculta el efecto de dualización creciente y preocupante que se opera en la mano de obra. Para actualizar el rol social de la educación y la formación en el nivel secundario,

13 En países como Alemania, Austria y Suiza, donde predomina el modelo dual y la frecuencia de la educación y de la formación de nivel secundario está mayoritariamente situada en las áreas técnicas y profesionales (más de 70 %), existen otra organización social y productiva y otra relación entre la producción de calificación y el mercado de trabajo que afectan de otro modo la relación educación general / académica y educación técnica y profesional (véase Maurice, Sellier y Silvestre, 1982, y Maurice, 1989).


los gobiernos le atribuyen la función de desarrollar no sólo un abanico más amplio de competencias, sino también una mayor capacidad de adaptación y movilidad en los contextos profesionales, asumiendo un nuevo rostro también marcado por la flexibilidad, para hacer frente a la diversidad de intereses de una demanda creciente, para responder a las nuevas necesidades del mercado de trabajo, en constante mutación, y para formar ciudadanos más críticos, socialmente activos y creativos.

El neoprofesionalismo es tributario de una retórica funcio-nalista generalista que ignora las segmentaciones entre empresas y las segmentaciones del mercado laboral, en el que impera una economía de mercado cada vez más globalizada y competitiva, en el que recurrir al saber será un papel cada vez más central y en el que una nueva organización post-taylorista del trabajo requiere de los sistemas de educación y de formación inicial el fomento de nuevas y más elevadas competencias.

La ideología neoprofesionalista también debe considerarse como un consenso abstracto vehiculizado por un abanico muy diverso de actores sociales -empleadores, educadores, investigadores, políticos, legisladores (Stasz, Kaganoff y Eden, 1994)-, sustentado por una retórica que emana continuamente de organismos, agencias internacionales y redes internacionales de peritos vinculados con la economía, la educación y el desarrollo, y adoptado por los decisores políticos nacionales que lo incorporan como un discurso propio, comprendido en las reformas educativas nacionales.

En el caso de la educación secundaria, esta ideología soporta la adopción de un conjunto de medidas al servicio del ajuste funcional del sistema educativo a tres realidades sociales europeas: el crecimiento del desempleo, la universalización creciente de la frecuencia de la educación secundaria a causa de la explosión de su demanda y su oferta, y lo que se designa como nuevas exigencias en calificaciones por parte del modelo emergente post-fordista de producción flexible,


marcado por una fuerte dualización socioprofesional que expresa grandes desigualdades sociales.

Así, en nombre del modo de producción post-taylorista y de las nuevas formas de organización del trabajo, las reformas neoprofesionalistas parecen apartar el campo escolar del campo laboral. De este modo, se apagan en el perfil de la educación secundaria europea los estigmas de la desvalorización social que lo relacionan con el trabajo. Se crea la tendencia de una educación y formación de nivel secundario clean, sin oficinas, sin especialización profesional, sin aceite y sin tornos mecánicos, lista para conducir a los jóvenes hacia estudios posteriores y apta para mantenerlos apartados por más tiempo del mercado laboral.

Tal vez haya poca o ninguna ambigüedad en la vertiente económica del nuevo mandato social enunciado en la actualidad, y en la fosa que parece cavarse cada vez más profundamente entre la enseñanza y la formación, y las empresas y el trabajo. Para el actual proceso de reestructuración de la economía europea ya no será decisivo contar con una educación técnica y una formación profesional inicial insertas en el sistema educativo formal, aptas para producir los diplomados diferenciados para una economía altamente diferenciada (Benavot, 1983). Lo que se requiere ahora de la educación y de la formación inicial es la "producción" de ciudadanos con una formación general de base y prolongada, aptos para ejercer una pluralidad de papeles sociales, entre ellos el de trabajadores y, cuando sea el caso, poseedores de un perfil de competencias no especializado, que no ponga obstáculos a la movilidad y adaptabilidad profesionales. Un perfil que favorezca la posibilidad de rotar entre diversas actividades y diferentes puestos de trabajo, que facilite la alternancia entre el empleo y el desempleo a lo largo de la vida y que se adecué mucho más al actual modus operandi de la economía de mercado. Por eso se sostiene que la racionalidad que estructuraba a nivel del secundario la relación educación-trabajo de modo utilitario, especializa-


do, instrumental y estratificador, ha dejado de corresponderse con el mercado de trabajo.

La misma racionalidad productivista defiende actualmente, para la educación y la formación de nivel secundario, la desespecialización y la integración curricular como el nuevo y mejor modo de establecer aquella correspondencia. La fosa a que hicimos referencia no se profundiza; lo diferente es el modo de aproximación. La ambigüedad es fundamentalmente aparente. Dentro del mismo cuadro genérico de una respuesta aggiornata del sistema escolar a los imperativos de la evolución económica, se delinean nuevas tensiones y confrontaciones. La retórica de la desespecialización y de la integración curricular sobresale del nuevo orden económico y productivo, aunque este mandato se cruce con otros ordenamientos ideológicos igualmente relevantes que cuestionan esta retórica y las políticas que con ella se construyen.

LAS PROMETEDORAS AMBIGÜEDADES DE LAS REFORMAS

La historia de la enseñanza y la formación de nivel secundario europeo, particularmente en los países estudiados, es un largo proceso social en el que se formularon innumerables preguntas y respuestas acerca de la utilidad de este nivel de educación y de formación, en la búsqueda constante de una hetero-referencia de sustentación. La investigación emprendida concluyó que el funcionalismo técnico-económico, ligado ahora a la retórica de la globalización y a un nuevo mandato económico, permanece como el principal referente de las reformas educativas en este nivel.

Pero junto a ello, se manifiesta la importancia de un referente cultural que se incluye en una racionalidad humanista, que enuncia como sus ejes principales el desarrollo personal de los jóvenes, el aumento de la polivalencia de su formación, el fortalecimiento de la formación "general" y, fundamental-


mente, la sustentación funcional de la educación y la formación de nivel secundario.

Los resultados pueden admitir dos ángulos de lectura. En primer lugar, se verifica que existe una tendencia a que la es-pecialización técnica y profesional deje de desempeñar en distintos países una función social útil en la enseñanza y la formación de nivel secundario. Al parecer, ya no sirve a las demandas que se señalan de manera dominante como las necesidades de la economía actual. Hay un "saber-ser" que sustituye a un "saber-hacer"; se cumple así un nuevo mandato económico, para el cual basta preparar a los jóvenes de acuerdo con el ethos académico de la educación y la formación de nivel secundario, como la formación adecuada y nueva para el trabajo. Pero este nuevo corpus de saberes y competencias pone de relieve la importancia del refuerzo de la formación "general" de los jóvenes, lo que en varias de las reformas descriptas y analizadas equivale a un crecimiento de la relevancia curricular de la formación académica tradicional y contiene el refuerzo de disciplinas típicas de la educación liceal. No surge de manera explícita en el mandato económico, aunque este análisis lo señala, que en esta nueva centralidad de la formación general académica es corolario de la necesidad del mismo mandato económico renovado seleccionar los nuevos "analistas-simbólicos" de que carecen los mercados de trabajo primarios, asegurar la continuación de estudios a una demanda en expansión y fomentar la adaptabilidad de los "recursos humanos" a los nuevos contextos laborales y profesionales. Así, el generalismo creciente de la educación y la formación de nivel secundario debe interpretarse como una funcionalidad eminentemente profesionalista y productiva.

En segundo lugar, los resultados de la investigación reflejan también la manifestación de una racionalidad más próxima a un mandato cultural en el que diferentes actores sociales (padres, profesores, decisores políticos, técnicos responsables por las reformas) atribuyen a la educación y a la formación de nivel secundario una multidimensionalidad que es parte inte-


grante de un referente humanista, inscripto también en la cultura europea, que adjudica a la educación la finalidad primordial del desarrollo humano. Las reformas neoprofesiona-listas, en tanto políticas educativas inscriptas en este modelo humanista y necesariamente multidimensional, no dejan de ser profundamente ambiguas. La "nueva cultura general" a que se refiere Jean-Marie Domenach (1989, p. 143), y a la que competería recuperar el valor social de la educación secundaria, no se justifica ni se traduce en un determinado corpus cu-rricular en función de, por ejemplo, su utilidad productiva y económica. Se justifica en tanto plataforma educativa que apunta a proporcionar el desarrollo humano considerado fin último del desarrollo, para usar los términos del informe de la UNESCO (1996). A esa nueva cultura general cabría el superior objetivo de hacer emerger en cada uno su autenticidad, formar creadores y no ya subordinados, para desarrollar una idea que entusiasma a Agostinho da Silva (1990).

En la medida en que la revalorización de la formación "general" equivale a un refuerzo defensivo de la educación y de la formación en torno a la enseñanza académica y a una forma más integradora de especialización, como dice Michael Young (1993), la retórica aparentemente humanista de las reformas neoprofesionalistas no se traduce de manera efectiva en nueva cultura, pero sí en mayor acomodación y ajuste escolar seudocultural, tanto para un sector post-fordista de la economía como para la nueva demanda social. La dicotomía entre educación general y profesional tiende a mantenerse. La educación general académica, con su perfil elitista tradicional fruto de un poderoso consenso abstracto general, aparentemente sin autoría ni lugar, surge como la mejor manera de realizar la nueva formación profesional y de desarrollar las "nuevas competencias".14 Probablemente no era ésa la in-

14 Defiendo la perspectiva de que la formulación de este consenso general abstracto se genera en el funcionamiento del sistema educativo mundial y de que la acción del sistema educativo mundial tiende a homogenei-zar la formulación de políticas educativas a lo largo de todo el planeta.


tención, pero parecen ser ésos los rumbos prácticos, como por cierto lo evidencian muchos análisis empíricos desde la década del 60 (Philip Foster, por ejemplo, 1978 y 1992).

Una buena parte de la ambigüedad presente en el abandono de la especialización profesional y en el refuerzo de la formación general académica está contenida en la incapacidad de que ambos cursos políticos, aparentemente contradictorios, se inscriban en la misma racionalidad técnico-funciona-lista y en la misma búsqueda de hetero-referenciación para la educación y la formación de nivel secundario. La crisis del "imperio del medio"15 es nítida: las sucesivas políticas difícilmente confieren importancia a y se asientan en la construcción de un modelo de educación y formación autorreferenciado sobre el desarrollo de cada ser humano en sus diferentes dimensiones, que sea capaz de integrar en su seno a todos los adolescentes y jóvenes y pueda, simultáneamente, diferenciar las propuestas y las prácticas educativas como estrategia de integración.

Lo que estas reformas neoprofesionalistas enfrentan, y sólo ecuacionan muy tímidamente, es la necesidad de reconfigurar el propio patrón de institucionalización educacional, ligado de manera tradicional al racionalismo académico y a la racionalidad económica, redefiniendo allí el lugar de la formación ética, estética, general, técnica y profesional del desarrollo de las expresiones físicas y personales, el lugar de la preparación para el ocio y para el negocio. Al parecer, la reconfiguración de este patrón de institucionalización debe ser realizada tanto en el plano local y nacional como en el plano global, en el seno de una racionalidad deudora de la renovación del pensamiento político en todos esos planos.

Para diferentes corrientes pedagógicas que se autodenomi-nan progresistas, como señala también Hickox (1995), el movimiento de las nuevas competencias o neoprofesionalista está bien preparado para dar origen al trabajador "flexible" que requieren las industrias post-fordistas contemporáneas y, al

Esta designación se atribuye a Lucien Fèvre.


mismo tiempo, liberar a la escuela de uno de sus instrumentos de selección y de discriminación (la educación técnica y profesional especializadas), confundiendo acriticamente neo-profesionalismo con igualitarismo y democratización. El análisis sociológico debería ser más prudente y no embarcarse con tanta facilidad en la retórica post-fordista. Mientras la preparación para el ejercicio profesional no sea una cuestión central de la propia educación general académica y, más aun, en tanto no se reconceptualice la racionalidad que preside a la estructuración del nivel secundario, se mantendrá y continuará ganando adeptos en el mundo, más allá de la vieja inscripción de Husén (1989) de que "la mejor preparación profesional es una buena formación general". Si no se rompe esta dicotomía, la educación y la formación de nivel secundario continuarán dificultando a los jóvenes una adecuada participación social (Copa y Bentley, 1992).

Ya en la 40a reunión de la Conferencia Internacional de Educación (1986) se recomendaba a los Estados miembros que reestructuraran la enseñanza secundaria superando su tradicional orientación académica y articularan las educaciones general, técnica y profesional, que contribuyen a la formación de cada uno, en un nuevo sistema equilibrado, armonioso y diversificado con flexibilidad. Como refería Roland Paulston (1992), es necesario un espíritu ecuménico y ya no separatista. Pero tal vez haya que ir más lejos para evitar la enfermedad del curriculismo, o sea, ajustar las propuestas educativas a la diversidad de intereses, talentos y expectativas sociales de los jóvenes; reordenando procesos, métodos y lugares; procurando integrar a cada uno y a todos; aceptando sus diferencias y diferenciándolos para integrarlos verdaderamente. Para que todos tengan en la escuela o en el centro de formación la oportunidad de estudiar y aprender, o sea, de construir proyectos personales de vida.

El meta-profesionalismo no es compatible con la subordinación a la racionalidad técnico-funcionalista y a la organización por subordinación a la hetero-referenciación. Requiere,


de hecho, una nueva institucionalización educacional que sea capaz de adelantarse al "modelo moderno de educación escolar", para permitir a los jóvenes el acceso a la pluralidad de sentidos y saberes de que la naturaleza, la humanidad y las culturas están hechas, y al propio sentido de la vida en una perspectiva personal, en solidaridad con los demás y con la naturaleza.

La escuela reinstitucionalizada puede ser coartífice, en lo cotidiano de cada adolescente y de cada joven, de su propia construcción, de su revelación de que cada uno es aquello que es y aquello en que se convierte en un lugar y en un tiempo determinados, lo que puede ser. La educación y la formación podrán contribuir al acceso al sentido siempre a través de la entrada a un mundo simbólico, a una cultura de un lugar. La educación como un movimiento inacabado en que cada uno se torna humano como un ovillo que se desenrolla, según su propio perfil de dignidad, debería asentarse en la capacidad de hacer revelar la unidad irrepetible de cada uno y, al mismo tiempo, en las posibilidades que brinda para apropiarse de aquella parte del ser humano que existe fuera de cada uno, que es lo otro, una cultura inserta en la historia, en un tiempo y en un lugar.

La búsqueda de estos nuevos rumbos, ya presentes en muchos lugares del mundo, exige soluciones compartidas, estudiadas y experimentadas en común en el plano mundial de la articulación y de la concertación de políticas. Este movimiento internacional es también una exigencia ética. A este propósito, la "ilusión ética" puede ser, como señala Lipovetsky (1994, p. 234), "una nueva forma de conciencia democrática".


CUADRO 1

ANEXO :;

: sv •--"

Síntesis comparativa entre modelos de enseñanza y formación dominantes en la

Características Modelo

Escolar

Dual

No formal

' Transporte: L rantizan el pa mación de tip zOcupacional

educación secundaria (grupc

Locus privilegiado

de formación

Formación escolar de tiempo completo

Formación profesional inicial, alternando escuela y empresa

Formación profesional inicial de corta duración de acceso al empleo en escuela y empresa

Iniciativa/ Tutela

Tutela de la administración educativa

Orientación común de la administración educativa y de las empresas

Tutela de organismos tripartitos y de empresas

as modalidades de enseñanza y so para la prosecución de estud D post-secundario y superior. Cuando la finali dad principal es

) etario 16-19 años)

Certificación

Certificación escolar y, a veces, profesional

Certificación escolar y profesional

Normalmente, no hay certificaciones (o es sólo profesional y propia de cada entidad)

Finalidad principal de los cursos

Educativa y de "transporte"'

Ocupacional2

y terminal

Ocupacional2

y terminal

de formación aquí incluidas gaos en la enseñanza y en la for-

la capacitación jara el empleo


CUADRO 2 Desespecialización en la educación técnica y profesional en Europa 1

País (año nuclear de la

reforma)

Dinamarca, 1990

Finlandia, 1991-1999

Francia, 1992

Italia, 1992

Noruega, 1994

Suecia, 1991

Portugal, 1993

N° de especializaciones antes de las reformas más

recientes

300 (~)

600 M (a comienzos de la década del 80)

7 (enseñanza general) 16 (enseñanza tecnológica)

140

109

500 H

33 cursos

N° de nuevas áreas de formación y de especiali

zaciones

85 (cursos de base; hay una especialización progresiva)

26 (cursos de base; hay una especialización progresiva que puede llegar a 157 dominios específicos)

3 (enseñanza general) 4 (enseñanza tecnológica)2

18 cursos

13 cursos (comporta un sistema de progresiva especialización)

16 cursos de base

11 cursos3

' En los casos de España, Holanda y Suiza, la integración se procesa por otras vías. En España, el número de especializaciones de la nueva formación profesional aumenta. 2 Entretanto, fue creado el Bac Profesional (1985), que en 1993 se organiza en 32 especializaciones. 3 Fueron creadas, entretanto, las escuelas profesionales (1989).


Tipología de la incidencia de la diversificación escolar

Características

Países-Tipo

Diversificación precoz

Tipo A1

La di versificación ocurre inmediatamente al término de la enseñanza primaria o al inicio del primer ciclo de la educación secundaria inferior

Alemania Austria

TipoA2

La diversificación ocurre a lo largo de la enseñanza secundaria inferior o en su fase terminal

Holanda (diversificación institucional) Francia (diversificación curricular)

Diversificación tardía

TipoBI

La diversificación ocurre en la educación secundaria superior

Suecia Portugal

TipoB2

La diversificación ocurre sobre todo en la educación superior

Japón Estados Unidos


CUADRO 4 Tipología de sistemas de educación secundaría según el grado de integración/diversificación

Grado de integración/ diversificación en la educación secundaria superior

Sistemas totalmente unificados

Sistemas estructural-mente integrados, pero sólo parcialmente unificados

Sistemas subestructural-mente integrados, con carreras diferenciadas

Sistemas diversificados de líneas diferenciadas

Modo de integración

Total. Un solo tipo de escuela y de cursos

Un solo tipo de escuela; cursos con troncos comunes iniciales (1 o 2 años) y posterior espe-cialización

Escuelas y cursos diferenciados, bajo orientaciones curriculares comunes

Reducido. Algunas iniciativas de aproximación entre enseñanza general y educación técnica y formación profesional

Países representativos

Noruega Suecia

• I

Finlandia Holanda Portugal

Alemania Italia España

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3 LOS PROCESOS DE CAMBIO EN LA EDUCACIÓN SECUNDARIA ESPAÑOLA: BALANCE PROVISIONAL

Elena Mart ín Ortega*


El objetivo de esta reflexión es profundizar en el sentido y la identidad que la etapa de educación secundaria debe y puede tener en nuestros sistemas educativos a la luz que puede arrojar la experiencia de la reforma española. La puesta en marcha de la nueva ley de educación, Ley Orgánica de Ordenación General del Sistema Educativo (LOGSE), en 1990, si bien todavía tiene una corta andadura, permite ya vislumbrar algunas tendencias interesantes que podrían ayudarnos a entender determinados procesos y a evitar ciertos errores.

No obstante, antes de pasar a esta valoración, puede ser útil ubicar el modelo de la LOGSE dentro de la controversia suscitada en los otros capítulos del libro acerca de las diversas finalidades de la etapa de educación secundaria. Las intenciones que justifican las decisiones tomadas en las refor-

* Elena Martín Ortega es doctora en Psicología por la Universidad Complutense de Madrid y profesora de Psicología Evolutiva y de la Educación en la Universidad Autónoma de Madrid. Ha sido subdirectora y directora general del Ministerio de Educación y Ciencia, formando parte del grupo responsable de la preparación y puesta en marcha de la Reforma Educativa. Es miembro del Equipo Técnico del Instituto de Evaluación y Asesoramiento de Centros Docentes (IDEA).


mas de los sistemas educativos no siempre se traducen después en su puesta en marcha. Por eso, es importante distinguir en este análisis entre la ideología educativa que subyace en los proyectos de reforma y el desarrollo real de los procesos educativos que se desencadenan.

D O S RACIONALIDADES EN TENSIÓN

El excelente trabajo de Joaquim Azevedo distingue entre dos racionalidades desde las que se puede contestar a la pregunta acerca de cuáles deben ser las finalidades de la educación secundaria: una racionalidad económica y otra centrada en el desarrollo personal del alumno. En el primer caso, la educación se subordina a los intereses de rentabilidad del mercado, en el segundo se establece como prioridad satisfacer las necesidades de los ciudadanos y ciudadanas. El discurso argumentai del autor pone de manifiesto la posible contradicción que se puede percibir en el hecho de que desde dos lógicas tan distintas se esté llegando a una misma propuesta: una educación secundaria más generalista. Coincidimos con su descripción del problema, pero creemos que aun cuando desde ambas nacionalidades se llegue a proponer la gestación de una estructura semejante de esta etapa, las razones son en cada caso tan diferentes que la concreción final del curriculum y la organización de la secundaria terminan por ser muy distintas.

En el caso de la racionalidad técnico-económica, el objetivo último es preparar a una élite de analistas simbólicos -por seguir utilizando la terminología de Robert Reich (1993)- para los cuales las capacidades más abstractas resultan imprescindibles. Se trata, pues, de una lógica selectiva que no se justifica en la satisfacción de las necesidades del conjunto de la población que acceda a esta etapa. Desde la racionalidad humanista, el motivo para defender una educación secundaria generalista se basa en dar respuesta a las capacidades relacio-

Los procesos de cambio en la educación secundaria española 113

nadas con aprender a aprender y en atender al conjunto de los ámbitos de desarrollo de la persona de una manera equilibrada. Se trataría de proporcionar más formación a un segmento cada vez más amplio de la sociedad desde el convencimiento de que es bueno para ellos y necesario para la mejora social. No serían, pues, las demandas del mercado laboral las que deberían utilizarse como criterio principal para diseñar la enseñanza secundaria. Siguiendo la propuesta de Marchesi y Martín (1998), esta concepción podría ubicarse dentro de lo que estos autores consideran una ideología pluralista, frente a la liberal y la igualitarista. Al rasgo que Azevedo destaca de esta racionalidad humanista de centrarse en la persona habría que añadirle, desde nuestro punto de vista, un énfasis en la igualdad de oportunidades. Se trata de potenciar el desarrollo personal de todos los alumnos y alumnas y de otorgarle a la escuela la función social de compensación de desigualdades, aun reconociendo el margen reducido en algunos casos de este potencial reequilibrio.

En la sociedad del conocimiento en la que nos desenvolvemos es preciso identificar las capacidades que permitirán a los futuros ciudadanos seguir aprendiendo a lo largo de la vida y usar sus aprendizajes para actividades muy variadas (UNESCO, 1996). Las tendencias que se observan en este momento apuntan hacia una situación en la que se cambiará de trabajo a lo largo de la vida profesional, el tiempo de trabajo remunerado podría perder importancia, habría alternancia de momentos de actividad e inactividad laboral, el trabajo social vinculado con el voluntariado iría, afortunadamente, ganando presencia, y habría que estar preparado para el ocio y el tiempo libre como actividad formativa y de desarrollo personal. Las capacidades que se requieren para poder responder a estas demandas desbordan claramente una enseñanza muy especializada y ligada a competencias profesionalizado-ras exclusivamente; de ahí que también desde una racionalidad humanista se proponga una educación secundaria muy generalista. Pero el objetivo es muy diferente; no se trata de


seleccionar a los más competentes que después dirigirán el mundo laboral sino de dar más formación a una progresiva mayoría de ciudadanos para que puedan desarrollarse como personas a través del conocimiento.

¿Qué se entiende por una educación secundaria generalista?

Pero, ¿qué es una buena formación general al servicio de estos objetivos de desarrollo personal? Es cierto que el riesgo señalado por Joaquim Azevedo de contestar a esta pregunta con un sesgo academicista que asimila lo general con lo abstracto, con las lógicas formales, dentro de la tradición más racionalista, es muy grande. Todavía hoy en día se mantiene una posición muy beligerante en educación que considera a determinadas disciplinas como depositarías exclusivas de la capacidad de raciocinio, relegando otros saberes a una categoría inferior bajo la tendenciosa acusación de que son "aplicados" o "técnicos". En el caso del sistema educativo español, este debate ha tenido una especial intensidad que ha llegado a concretarse en un intento de modificación del curriculum de la educación secundaria de la LOGSE por parte del gobierno actual. Estas propuestas de modificación no han tenido, sin embargo, suficiente apoyo en el Parlamento y no han llegado a convertirse en norma.1 El objetivo de la modificación planteada era aumentar el horario de Lengua, Historia, Filosofía y Latín, a costa de las áreas restantes del curriculum: científicas, artísticas, tecnológicas y relacionadas con la educación física. Esta postura pone de manifiesto una concepción muy restringida de lo que es el humanismo en este momento. Desde nuestra perspectiva, los conocimientos relacionados con la comprensión de la relación del ser humano con el medio ambiente, el análisis de la influencia de la eco-

1 Para un análisis en detalle de la historia de esta polémica, véase el capítulo 6 del libro de A. Marchesi Controversias en la educación española. Madrid, Alianza Editorial, 2000.


nomía sobre las relaciones humanas, o la reflexión sobre las complejas relaciones entre ciencia, tecnología y sociedad constituyen hoy en día saberes imprescindibles para mantener una posición humanista ante la realidad.

Esta concepción muestra un cierto desprecio hacia otras formas de conocimiento ligadas a ámbitos disciplinares distintos y, en especial, a todo lo que remita a "saberes prácticos". Obviamente, su manera de entender la práctica es reduccionista. Responde a una identificación errónea entre lo práctico y lo simplista y un enfrentamiento igualmente gratuito entre práctica y abstracción. Es un intento, como muy acertadamente plantea Joaquim Azevedo, de garantizar una educación secundaria clean, sin mácula, salvaguardada de las impurezas que desde su punto de vista el componente laboral conlleva necesariamente.

Cuando nosotros nos referimos a una educación secundaria generalista no la entendemos, desde luego, en este sentido, por dos razones. La dimensión profesional de cualquier ciudadano es ciertamente uno de los aspectos fundamentales de su desarrollo personal. Por más cambios que se produzcan en el mundo laboral, la actividad productiva siempre formará parte del ser humano. Es una experiencia muy rica de la que se obtienen aprendizajes relevantes. Hurtar este componente educativo es, pues, cercenar una de las funciones básicas que propone la concepción que venimos denominando humanista.

El otro argumento es de naturaleza más psicológica, pero todos los docentes son capaces de identificarlo aunque en su definición no utilicen la misma terminología técnica. Nos referimos a la sabiduría que encierra el comentario de una profesora cuando dice: "No hay alumno que no tenga algo bueno". Esta frase daría para un análisis educativo extenso, pero nos interesa centrarnos en lo que señala acerca de los diferentes estilos de los alumnos para enfrentarse a las situaciones escolares y a los procesos de aprendizaje. El objetivo de la escuela no es sólo desarrollar capacidades cognitivas, sino con-


tribuir al conjunto del desarrollo de la persona. Junto con lo intelectual, los alumnos tienen que aprender a ser personas equilibradas emocionalmente, empáticas, solidarias, y responsables y activas ante los problemas de su entorno. Son muchos los currículos que incluyen esta variedad de capacidades. En el caso del sistema educativo español, y siguiendo el modelo de César Coli (1987), se habla de cinco tipos de capacidades: cognitivas, motrices, afectivas, de relación interpersonal y de inserción y actuación social. El desarrollo armónico de estos diversos ámbitos no puede alcanzarse únicamente desde las asignaturas que se consideran habi-tualmente vinculadas con el razonamiento abstracto y formal. En apoyo de estos argumentos estarían los enfoques más recientes sobre la inteligencia que cuestionan totalmente la existencia de un tipo único de inteligencia y abogan por modelos que ponen de manifiesto la variedad de maneras inteligentes que el ser humano tiene para comprender la realidad y actuar sobre ella. Los trabajos de Sternberg (1996) sobre inteligencia inerte e inteligencia de éxito, la propuesta de Gardner (1993) sobre inteligencias múltiples, o la de Goleman (1995) acerca de la inteligencia emocional, son ejemplos de enfoques sobre el funcionamiento intelectual que responden mucho mejor a lo que se comprueba en el comportamiento cotidiano de las personas y que tienen claras repercusiones para el curriculum y la organización escolar. Los alumnos deben encontrar en los centros docentes formas variadas de acceder a la génesis del conocimiento que respondan a esta diversidad de capacidades intelectuales.

Por otra parte, la psicología actual pone en duda las teorías sobre capacidades generales en el sentido de competencias que se aplican indistintamente a cualquier ámbito de conocimiento o problema concreto. Más bien parece que las teorías se aprenden íntimamente ligadas a los dominios específicos, y a partir de estos aprendizajes situacionales y contextualiza-dos se va produciendo un proceso de generalización, que finalmente nos permitiría hablar de capacidades generales


(Pozo, 1996). Pero el aprendizaje debe partir del desarrollo de estas destrezas en asignaturas variadas, cuyas peculiaridades permitirán construir lo que luego podrá generalizarse a otros campos. Estos procesos de generalización no son automáticos, sino que deben enseñarse durante la escolarización. No es, pues, cierto que puedan enseñarse esas capacidades abstractas, ligadas a aprender a aprender, desde únicamente unas asignaturas más formales, sino que es preciso trabajarlas desde las distintas asignaturas del currículo, si bien es verdad que buscando en estos procesos favorecer una generalización que nunca será automática.

Por último, la superación de esta versión "academicista" debe traducirse en la secundaria en una incorporación explícita de elementos profesionalizadores en el tronco general de la educación secundaria. La comprensión del componente laboral de nuestra sociedad debe ser, sin duda, un ingrediente básico de la formación de cualquier ciudadano. Y este conocimiento es diferente de la formación especializada para puestos de trabajo concretos. Varios países han intentado mantener esta presencia profesionalizadora incluso en la educación secundaria más académica, como se recoge en la reflexión del profesor Azevedo. En el caso de la reforma española este principio llevó a distinguir entre dos conceptos: formación profesional de base y formación profesional específica. El primero se refiere a aquellos aprendizajes que se han introducido en la educación secundaria obligatoria y en el bachillerato con la intención explícita de desarrollar en los estudiantes capacidades necesarias para su vida activa y adulta. Al igual que se considera básico y general que una persona sepa leer, hablar, manejar cálculos, relacionarse con los demás y conocer mínimamente su medio (todo ello objeto de formación general y básica, articulado a través de las disciplinas tradicionales como Lengua, Matemáticas, Ciencias naturales, Ciencias sociales, etc.), se ha de considerar general y básico que forme sus actitudes y aptitudes para "saber trabajar". La presencia de la formación profesional de base se refleja en un


triple sentido. Primero en la existencia de determinadas asignaturas, como la Tecnología, la Economía, la transición a la vida activa y adulta, las optativas relacionadas con talleres prácticos o la asignatura de Ciencia, tecnología y sociedad. Por otra parte, en los documentos de orientaciones metodológicas que el Ministerio suministró a los centros se insistía en la necesidad de utilizar un enfoque didáctico que destacara la funcionalidad de los aprendizajes, es decir, su conexión con el papel que los conocimientos estudiados tenían en las transformaciones sociales. Por último, se ha hecho un enorme esfuerzo por organizar la orientación académica y profesional introduciéndola en los centros profesionales especializados en las horas de tutoría. Este último elemento está presente en muchos sistemas educativos que, sin embargo, no comparten el concepto de formación profesional de base. No obstante, la manera concreta en la que ellos planifican esta orientación puede contribuir al desarrollo de las capacidades señaladas antes.

Pero estas medidas son todavía insuficientes; sería necesario planificar contactos reales con el mundo laboral durante la educación secundaria, no con la finalidad de adelantar la formación profesional, sino como un medio de desarrollar las capacidades generales de comprensión del entorno en el que uno se mueve, y de inserción y actuación social. El divorcio entre las escuelas y el trabajo, la búsqueda de esa secundaria clean, sólo favorece una visión sectaria y negativa de la formación profesional, una visión que sigue colocando estas enseñanzas en un plano de inferioridad, reforzando con ello la mentalidad social mayoritariamente vigente.

En síntesis, más formación secundaria general para todos, sí, pero centrada en las necesidades de desarrollo personal y no exclusivamente en las demandas del mercado, superando el enfoque unilateral de disciplinas formales abstractas e incorporando elementos profesionalizadores y de contacto real con el mundo laboral tanto en la educación secundaria obligatoria como en los bachilleratos.


LA EDUCACIÓN SECUNDARIA EN EL SISTEMA EDUCATIVO ESPAÑOL

El diseño de la educación secundaria de la LOGSE responde a varias de las características señaladas en el apartado anterior, si bien tiene sin duda muchas limitaciones que deberán ser mejoradas. En su etapa obligatoria (12-16 años), opta por una enseñanza comprensiva con el objetivo de dilatar lo más posible el momento en el que los alumnos tengan que elegir entre una vía académica y otra profesional. Los estudios sobre los modelos comprensivos han puesto de manifiesto sus dificultades para atender a la diversidad, pero también han mostrado que retrasar esta elección ayuda a que las opciones se realicen en mayor medida por razones académicas y no tanto por el origen sociocultural de los alumnos (Hu-sén, 1986; Pedro, 1996; Marchesi y Martín, 1998). Como señalan estos últimos autores:

"La implantación de sistemas polivalentes o comprensivos ha sido impulsada históricamente por políticas más progresistas que situaban en el centro de la reforma la igualdad de oportunidades para todos los alumnos y la superación de una elección prematura que era socialmente discriminatoria [...]. Desde las investigaciones orientadas a comparar los rendimientos académicos de los alumnos tampoco se comprueba que los sistemas comprensivos produzcan peores resultados. [...] Los datos aportados por la International Association for the Evaluation of Educational Achievement (IEA) han podido clarificar el rendimiento de los mejores alumnos en los sistemas más comprensivos y en los más selectivos. [...] Los resultados de las comparaciones fueron claros (véase Husén, 1986). En primer lugar, los mejores alumnos de países con educación comprensiva mostraban el mismo nivel de competencia que los de los países con mayor selección temprana. En segundo lugar, el desequilibrio en la representación de clase alta y baja entre alumnos de los cursos


previos a la universidad era menor en los países con sistemas comprensivos" (pp. 71-72).

Mayor conexión entre los bachilleratos y la formación profesional

En lo que respecta a la secundaria post-obligatoria, se organiza en dos vías: una académica -bachilleratos- y otra profesional -ciclos formativos-. Pero la relación entre estas opciones es ahora mucho más estrecha que en el sistema educativo anterior (Puelles, 1996). En primer lugar, para acceder a ambas enseñanzas es necesario haber obtenido el título de graduado en educación secundaria obligatoria. Con la Ley General de Educación, vigente hasta 1990, los requisitos de titulación eran diferentes; de hecho, la formación profesional podía cursarse sin haber obtenido el título de la educación básica. La firme voluntad de la reforma de hacer de la formación profesional una alternativa educativa de calidad, atractiva para los estudiantes, llevó a exigir la misma titulación que para los bachilleratos, de manera que se cambiara la tendencia por la cual estos estudios eran cursados fundamentalmente por alumnos que no habían podido cursar el bachillerato y no porque los hubieran elegido en forma voluntaria. Junto con este primer cambio, se introdujeron otros dos también muy relevantes y directamente vinculados con él: para acceder a la formación profesional de grado superior es preciso cursar el bachillerato, y en las enseñanzas de los bachilleratos se incluyen elementos profesionalizadores. Analicemos el sentido de estas dos medidas.

La mejora del status educativo de la formación profesional y las demandas del mercado de técnicos superiores exigían una oferta de alto nivel en estas enseñanzas. Por ello, los ciclos formativos de grado superior se situaron después de los bachilleratos, con el fin de asegurar una formación básica, de carácter todavía bastante generalista, que pudiera garantizar las capacidades que se precisan para el ejercicio de cualquier


profesión de nivel técnico superior.2 En este modelo subyace, pues, la idea de que los cambios en el puesto de trabajo que una persona va a experimentar a lo largo de su vida laboral requieren que el sistema educativo desarrolle en los estudiantes determinadas competencias cognitivas (autonomía, generación de nuevos conocimientos, etc.), de equilibrio personal (autoconcepto y autoestima ajustados, empatia ante los conflictos, etc.) y sociales (capacidad de trabajo en equipo, valoración de los otros puntos de vista, respeto por la diversidad, etc.), que son imprescindibles para la vida adulta en general pero, desde luego, también para la laboral. La adquisición de estas capacidades requiere tiempo y son las propias de una formación secundaria superior en nuestras sociedades. Es adecuado, por lo tanto, que los técnicos superiores pasen por el bachillerato para que después, en el ciclo formativo superior, reciban ya una formación profesional muy específica dirigida a un puesto de trabajo concreto. Los ciclos forma-tivos están diseñados como enseñanzas de tiempo medio (año y medio, dos años), muy especializadas y organizadas mediante un sistema de créditos, de manera que sirven también para el reciclaje de los trabajadores activos que puedan tener que actualizar su preparación.3

Esta organización significa que un alumno que al terminar la secundaria obligatoria ha elegido cursar un ciclo formativo de grado medio no podría pasar directamente a un ciclo superior, sino que tendría que hacer un bachillerato como paso previo. Esta falta de conexión directa entre ambos niveles fue uno de los aspectos más debatidos en el momento de elaboración de la ley y en el siguiente apartado se presentan al-

2 El sistema educativo español responde a los niveles de cualificación profesional de la Comunidad Europea: nivel 5 - licenciatura; nivel 4 - di-plomatura; nivel 3 - técnico superior; nivel 2 - técnico.

3 Esta reflexión sobre las capacidades generales necesarias para la formación profesional sería extensible a los ciclos formativos de grado medio, razón por la cual, entre otras señaladas, están situados después de la secundaria obligatoria y no en paralelo con ella.


gunas reflexiones acerca de las consecuencias que se han ido observando en el sistema.

El deseo de romper con la secular disociación entre la formación profesional y el bachillerato se refleja también en la incorporación a estas últimas enseñanzas de elementos más profesionalizadores que responden a la idea de formación profesional de base en el tronco ordinario, a la que se ha hecho referencia en el apartado anterior. La creación de un bachillerato tecnológico puede entenderse como una manifestación de esta tendencia, si bien no es la más relevante. Mayor importancia tiene la existencia de itinerarios dentro de todas las modalidades que se dirigen a los ciclos, la inclusión de asignaturas como la Economía, el Derecho o la Mecánica, y el carácter más funcional que se ha intentado dar al conjunto del curriculum. La mayor imbricación entre ambas vías se completa con la conexión directa de determinados ciclos for-mativos de grado superior con carreras de primer ciclo en la universidad.

Por último, la LOGSE consolida la interrelación de las enseñanzas académicas y profesionales mediante la fusión en un único cuerpo docente, denominado profesor de secundaria, de los que hasta ese momento se dividían en profesores de bachillerato y profesores de formación profesional.4 Asimismo, se han unificado los centros de tal manera que en un mismo instituto se imparte la educación secundaria obligatoria, los bachilleratos -aunque no siempre todas las modalidades- y algunos ciclos formativos de grado medio y superior. En el apartado siguiente comentaremos también algunas valoraciones en relación con esta decisión. Pero antes, es nece-

4 En la nueva formación profesional se ha producido también una novedad que resulta, desde nuestro punto de vista, un avance importante. Se ha creado la figura de profesor especialista, que permite a profesionales del mundo laboral impartir clases de tiempo parcial sin ser funcionarios docentes. Esta iniciativa tiene importantes ventajas, ya que garantiza la presencia de profesores muy actualizados en los conocimientos propios de su asignatura precisamente por seguir en contacto directo con la realidad laboral, y que nunca se habrían incorporado al sistema educativo como única actividad profesional.


sario hacer una breve descripción de la estructura de los bachilleratos.

El equilibrio entre lo común y lo optativo en el bachillerato

La estructura y el curriculum de los bachilleratos responden a la intención de ofrecer una secundaria que equilibre una formación general con una diversidad de opciones que encaminen a los estudiantes hacia diferentes carreras o ciclos formativos. La búsqueda de este difícil equilibrio, unida a la escasa duración de esta etapa educativa (dos años), llevó a organizar estas enseñanzas en modalidades distintas y con un juego interno de tres tipos de asignaturas: comunes, específicas de modalidad y optativas. En el primer grupo se recogen asignaturas "clásicas" en las que, en nuestra opinión, se echa en falta alguna materia más actual, como por ejemplo, unas ciencias ambientales. La selección a la que por fin se llegó refleja una vez más lo difícil que resulta superar el peso de la tradición y de los conocimientos considerados exclusivamente como humanistas. La preponderancia de este tipo de asignaturas no evitó, sin embargo, la crítica a la pérdida de peso de las humanidades en el curriculum, como se ha comentado en el apartado anterior.

Las asignaturas específicas de modalidad ofrecen ya un cierto juego de alternativas que, junto con las asignaturas netamente optativas, permiten ir configurando diferentes itinerarios dentro de cada una de las modalidades (véanse figuras 1 y 2). En las optativas se diferencia también entre propias de modalidad y transversales, como es el caso de la asignatura Ciencia, tecnología y sociedad o de las "tecnologías de la información y la comunicación", que se consideran útiles para cualquier tipo de estudios y para desenvolverse en la vida adulta. Un alumno puede llegar a cursar dos itinerarios e incluso dos modalidades eligiendo en el espacio de las asignaturas optativas las específicas de otra modalidad.


El título que se obtiene es único, sea cual fuere la modalidad cursada, y no tiene carácter profesional. La conexión con las carreras universitarias y con los ciclos formativos de grado superior se establece mediante la obligación de haber cursado determinadas asignaturas del bachillerato, pero no va ligada al conjunto de la modalidad. El ingreso en las carreras universitarias exige superar una prueba de acceso homologada cuyo peso en la nota final, según la cual el alumno tiene prioridad para elegir los estudios que desea, es del 40 %, y se reserva el 60 % para la nota media del bachillerato (véanse figuras 1 y 2).

Antes de presentar algunos datos sobre la puesta en marcha de estas nuevas enseñanzas, hay que hacer notar algunas de sus limitaciones, ya presentes desde la fase de diseño. En primer lugar, su duración es quizás excesivamente corta. Esto obliga a concentrar muchos contenidos en este período, lo que lleva a endurecer la etapa. Por otra parte, desde nuestro punto de vista, el curriculum establecido resulta excesivamente conservador. Se echa en falta la presencia, dentro de las asignaturas específicas de modalidad, de disciplinas sociales como la psicología o la sociología, o un mayor peso de la economía. También creemos que hubiera sido deseable una organización más interdisciplinar del conocimiento, algo que caracteriza el progreso de la ciencia en este momento. Por último, y a pesar del esfuerzo por introducir la formación profesional de base, está resultando difícil el cambio en el profesorado para llevar a la práctica los elementos profesio-nalizadores. Por otra parte, la posibilidad de un mayor contacto con el mundo laboral no se contempla en las actividades curriculares.

Se sabe que las reformas sufren un doble "desgaste" en su proceso. Primero, en los procesos de debate de las decisiones básicas, previamente a su aprobación, se rebajan ya muchas de las innovaciones que los legisladores han deseado introducir. En segundo lugar, la puesta en práctica modifica de manera notable las intenciones que finalmente se han intro-


ducido en las leyes (Fullan, 1991). En el apartado siguiente analizaremos algunos datos sobre la realidad de la educación secundaria en el sistema educativo español.

TENDENCIAS OBSERVADAS EN LOS PRIMEROS AÑOS DE APLICACIÓN DE LA SECUNDARIA ESTABLECIDA EN LA LOGSE

Hay que empezar por señalar que los resultados que se comentarán tienen un valor relativo, ya que son muy pocos los años de funcionamiento de la nueva educación secundaria. El calendario de aplicación de la reforma prescribía una entrada escalonada de los diferentes cursos, desde infantil hasta bachillerato, a partir del año 90, de manera que en el momento en el que se escriben estas líneas -curso 1999-2000- se ha generalizado la implantación del último curso de la educación secundaria obligatoria (15-16 años). Los bachilleratos, por lo tanto, se incorporarán a todos los centros en los dos próximos cursos. Sin embargo, algunas comunidades autónomas han adelantado la implantación de la reforma y sus centros imparten desde hace varios años las nuevas enseñanzas. En el resto del Estado, también un importante número de centros decidieron incorporarse al nuevo sistema antes de la fecha obligada. En el cuadro 1 se presentan los datos actuales sobre alumnos matriculados en los distintos cursos en los últimos años. Este panorama nos permite, pues, empezar a analizar el funcionamiento de la etapa secundaria, pero con mucha prudencia. Los cambios en los sistemas educativos pasan por fases diversas y tardan en consolidar sus innovaciones. Por eso, y como señala César Coli (1999), es conveniente diferenciar entre tres miradas o lógicas desde las que se puede realizar el análisis de las reformas. La lógica de la justificación, que remite a las razones que fundamentan las decisiones tomadas, la lógica de la posibilidad, que valora la medida en la que se han tenido en


cuenta los recursos que estas decisiones exigían, y la lógica de la implantación, que supone reflexionar sobre las condiciones en que se ha llevado a cabo la puesta en marcha. A la primera mirada se han dedicado los apartados anteriores. Pasemos ahora a presentar algunas tendencias observadas en estos años y a señalar posibles factores que ayuden a entenderlas (véase cuadro 1).

Los niveles de aprendizaje

La primera de ellas es precisamente la escasísima información rigurosa y sistemática con que se cuenta. Por cierto, son todavía muy pocos los datos estadísticos y los estudios o evaluaciones realizados sobre la implantación de la educación secundaria. El más importante es el que el Instituto Nacional de Calidad y Evaluación (INCE) realizó en 1997 y publicó en 1998 en el que analizaba, entre otras cosas,5 el rendimiento de los alumnos entre 14 y 16 años que cursaban tres tipos distintos de enseñanzas: los dos primeros años del bachillerato de la Ley General de Educación del año 70 (BUP), los dos primeros años de la formación profesional también de la ley del 70, y los dos últimos años de la educación secundaria obligatoria (ESO) de la LOGSE, en una muestra representativa de toda España. Los resultados, que se recogen en el cuadro 2, muestran que los alumnos de 2o de BUP obtienen en líneas generales mejores rendimientos que los de 4o

de la ESO. Sin embargo, cuando se toman conjuntamente los resultados de 2o de BUP y de 2o curso de la formación profesional, las notas de los alumnos de la ESO son ligeramente superiores. Y éste es el dato adecuado. Comparar los resultados de la nueva educación secundaria obligatoria sólo con los de bachillerato no es riguroso, ya que ahora en las aulas están los que cursaban bachillerato, pero también los que

5 El estudio incluía cinco grandes temas: los resultados de los alumnos; los planes de estudio y los métodos de enseñanza; el funcionamiento de los centros; la profesión docente, y familia y escuela.


cursaban la formación profesional. Y es más, están los que abandonaban antes y los que al terminar a los 14 años no seguían estudiando. Los datos de estos dos últimos colectivos son irrecuperables, pero al menos hay que hacer la comparación con las puntuaciones de BUP y de la formación profesional en forma conjunta. Cuando éste es el cálculo, se comprueba que, a pesar de la mayor diversidad, las puntuaciones medias no han descendido (véase cuadro 2).

Otro dato que también nos ayuda a valorar los resultados de la educación secundaria obligatoria procede de la comparación de los alumnos que promocionan en la ESO y al final de los cursos correspondientes de la Ley General de Educación (2o de BUP y 2o de FP), que Marchesi recoge en su libro (2000). Como se observa en el cuadro 3, el porcentaje de alumnos que terminan el curso correspondiente es algo superior en la ESO.6 Este resultado apunta en la misma dirección que los datos del estudio del INCE (véase cuadro 3).

Con respecto a los resultados de los alumnos del nuevo bachillerato, el dato más relevante con el que contamos son sus calificaciones cuando se presentan a la prueba de acceso a la universidad, en comparación con las que obtienen los alumnos que todavía vienen por el sistema de BUP de la ley anterior. En el cuadro 4 se presentan estos resultados durante los tres últimos cursos. Como puede observarse, las diferencias entre los alumnos del último curso de la Ley General de Educación, el Curso de Orientación Universitaria (COU) y el bachillerato LOGSE no han sido en ningún momento muy llamativas. Pero es importante destacar que en el último año los alumnos de la LOGSE ya aventajan ligeramente a los de COU. Este dato es más relevante si se tiene en cuenta que el número de alumnos que en 1999 se presentaron a la selectividad era

6 Como señala el autor, hay que ser cuidadoso en la interpretación de estos datos, porque hay alumnos que al terminar la educación básica de la ley del 70 no siguen estudiando FP ni BUP, con lo cual los datos de estos dos tramos educativos no representan a toda la población. Y, por otra parte, porque los sistemas de promoción en la Ley General de Educación y en la LOGSE son diferentes.


mucho mayor que en los cursos anteriores, lo que otorga mayor validez estadística a esta última cifra. No parece, pues, que los niveles de aprendizaje de los alumnos de los nuevos bachilleratos sean peores que los del antiguo (véase cuadro 4).

Antes de cerrar esta breve presentación de algunos datos sobre la puesta en marcha de la reforma desde el punto de vista del rendimiento de los alumnos, conviene insistir en que el nuevo sistema todavía se está consolidando y que la convivencia de dos estructuras escolares, la de la Ley General de Educación y la de la LOGSE, es una dificultad agregada. Todo esto haría pensar que en el futuro las tendencias podrían mejorar o, al menos, mantenerse en este mismo sentido.

El desarrollo de la nueva formación profesional

En relación con las nuevas enseñanzas de formación profesional (FP), la valoración es bastante positiva y pueden extraerse algunas conclusiones tentativas (véanse cuadros 5 y 6).

Un cambio de mentalidad que exige tiempo

Los alumnos que acceden a un ciclo formativo de grado medio han alcanzado el graduado en educación secundaria, por lo tanto podrían haber cursado tanto la FP como el bachillerato. La LOGSE establece que cuando acaban el ciclo formativo de grado medio no pueden pasar directamente a un ciclo superior sino que deberían cursar el bachillerato o, si ya tienen 21 años, realizar una prueba de acceso que, en caso de ser superada, les permite empezar estas enseñanzas de técnico superior. Como ya se ha señalado, la justificación de esta estructura se debía, por una parte, al alto nivel de preparación con el que se concibieron los ciclos superiores y, por otra, al carácter terminal que para algunos alumnos podía tener la formación como técnico para insertarse directamente en el mundo laboral. De hecho, los análisis del mercado ponen de manifiesto que este tipo de profesionales son necesarios.


Sin embargo, ambas razones se basaban en un cambio de mentalidad que está tardando en producirse. Hay una tendencia secular a pensar en la formación profesional como una vía paralela a la académica, en la que una vez que se ha entrado se espera encontrar sucesivas enseñanzas sin volver al tronco general. Esto ha llevado a una presión para conectar directamente los ciclos formativos de grado medio con los superiores. Así ha sido durante muchos años. La Ley General de Educación, del año 1970, unía directamente la FP-1 y la FP-2. Por otro lado, la sociedad sigue considerando la formación profesional una vía "de segunda clase" y no anima a sus hijos e hijas a emprender estos estudios. Esta percepción peyorativa se agudiza en el caso de los ciclos de grado medio, que se perciben con un "efecto techo" que los hace poco atractivos.

En el análisis hay que tener en cuenta algún otro elemento. El hecho de considerar poco atractivos los ciclos de grado medio hace que muchos alumnos que no se sienten motivados por el bachillerato se matriculen sin embargo en él, lo que supone en muchos casos un problema para el estudiante y para el profesorado. La LOGSE estableció la obligación de dar a todo alumno al finalizar la educación secundaria obligatoria un "consejo orientador", recomendándole el que se considerara el paso más adecuado en su formación futura. Este consejo es confidencial y no prescriptivo. Confidencial para evitar que si por último el alumno opta por algo distinto de lo sugerido, los profesores que lo reciben desarrollen expectativas negativas. No prescriptivo porque, de serlo, no sería cierto que existiera una titulación única al finalizar la ESO que abriera indistintamente vías académicas y profesionales. Siendo éstas razones correctas desde nuestro punto de vista, el hecho de que la última decisión corresponda al alumno lleva a muchos profesores a temer que a algunos estudiantes a los que se les recomienda ir a un ciclo "estén el año que viene sentados en primera fila en bachillerato", utilizando sus propias palabras. Y consideran, no necesariamente con acierto, que el escaso atractivo de los ciclos medios agrava este problema.


Junto con esto, las familias suelen intentar que sus hijos e hijas, "ya que tienen el título", aprovechen y vayan a bachillerato. Además, si el centro no tiene ciclos formativos -cosa que, como se ha señalado antes, sucede en bastantes casos-aparece una dificultad añadida, ya que normalmente ni el alumno ni la familia quieren que el estudiante tenga que cambiar de centro y de amigos. De ahí la importancia de que los centros impartan ambas enseñanzas.

Por último, cabría pensar que la búsqueda de este acceso directo podría también obedecer a razones mucho más pragmáticas por parte de empresarios de centros privados y de los propios alumnos. Algunos de estos últimos quieren a veces, sin más, tener un trampolín más fácil para acceder a los ciclos de grado superior, sorteando el bachillerato. Aquéllos buscan simplemente optimizar sus equipamientos y, sin duda, el acceso directo lo hace.

Estas últimas razones no pretenden ocultar la posibilidad de que verdaderamente los ciclos formativos estén mal diseñados y sea conveniente conectar ambos niveles de la FP, pero sí quieren ilustrar cómo la lógica de la posibilidad y la lógica de la implantación deben tenerse en cuenta para discernir si la decisión es incorrecta, si es que no se han puesto los recursos necesarios o si, siendo correcta "teóricamente", supone un cambio excesivo para la tradición de nuestro sistema educativo. Saber la causa o causas que explican la realidad que observamos es obviamente fundamental, ya que las medidas necesarias que se derivan en cada caso son diferentes.

Recientemente, a comienzos del curso 1999-2000, el gobierno ha introducido una modificación en la LOGSE, de tal manera que existe una conexión casi directa entre los ciclos de grado medio y superior para solucionar este problema detectado.7 Los alumnos que ya tengan 18 años al terminar el ciclo medio podrán acceder al superior de la misma familia o de

7 El cambio se introduce en el artículo 69 de la ley 55/1999 del 29 de diciembre (BOE, 30 de diciembre) de Medidas fiscales, administrativas y de orden social y modifica el apartado 3 del artículo 32 de la LOGSE.


familias afines mediante el examen de ingreso, que se retrotrae así tres años. Éste puede ser un colectivo numeroso, ya que muchos alumnos no finalizan la educación secundaria a los 16 años, sino a los 17, y la duración del propio ciclo los sitúa ya en los 18. Los alumnos que todavía no tengan esta edad podrán realizar un "curso puente" en el que se trabajarán algunos de los aspectos del bachillerato. Lo que queda claro es que no necesitan pasar por el bachillerato, con lo que esto puede significar desde el punto de vista de las razones expuestas en el apartado anterior.

Este cambio de la ley acaba de ser aprobado y, por lo tanto, no se ha puesto todavía en práctica. Por otra parte, en la norma se otorga una gran autonomía a las comunidades autónomas para darle forma final a esta propuesta. Es imposible, pues, hacer una valoración basada en resultados. No obstante, sí querríamos señalar algunas circunstancias que podrían poner en duda lo acertado de esta decisión. La más importante es que se ha tomado demasiado pronto y casi sin datos sistemáticos que ayudaran a comprender el problema. El nuevo modelo de FP se está rodando en este momento y se sabe bien que los procesos educativos necesitan tiempos largos para generar cambios. En el debate generado a raíz de la propuesta casi no se contaba con estadísticas que iluminaran la reflexión. Por otra parte, es bastante razonable pensar que al intentar solucionar un problema se esté creando otro. No es improbable que el nivel de los ciclos formativos superiores pueda verse disminuido a partir de este momento. Por último, habremos renunciado a superar la disociación excesiva entre la vía académica y profesional y seguiremos contribuyendo a que socialmente esta última siga considerándose una alternativa de "segunda clase". No tenemos, pues, argumentos para decir que es una decisión errónea, pero creemos que los hay suficientes para considerarla irracionalmente apresurada. Gran parte de estas ideas quedan claramente reflejadas en las palabras de Francisco Asís de Blas, responsable del modelo de FP propuesto por la LOGSE, en un artículo de deba-


te publicado en el diario El Pais a raíz de la decisión del gobierno a este respecto:

"[...] Si se llevara adelante la propuesta del ministro Rajoy de facilitar el acceso directo de la FP de grado medio a la de grado superior (es decir, de orillar el bachillerato y olvidarse de exigir, a quienes accedan a la FP superior, el nivel mínimo de formación general y de formación profesional básica que proporciona el bachillerato y que se requiere para cursar estas enseñanzas profesionales), no sólo volverían a descender el prestigio y la calidad de la FP, sino que también se producirían, al menos, otros dos efectos muy graves. Uno, que la FP de grado medio dejaría de tener un carácter terminal, es decir, dejaría de ser una formación para adquirir una cualifica-ción profesional que permita a partir de los 18 años insertarse en el mercado laboral, y pasaría a convertirse en un paso, en un lugar de tránsito académico para acceder a la FP de grado superior. Y otro, que el alumnado de bachillerato volvería a considerar peyorativamente la vía de la formación profesional y volvería a optar masivamente por continuar sus estudios en la universidad, al no valorar como atractiva la alternativa de la FP de grado superior, tendencia radicalmente opuesta a la de cualquier sistema educativo moderno.

¿Por qué esta contrarreforma y por qué ahora? Ignoro cuál haya podido ser la razón exacta: quizá las viejas presiones de un pequeño sector del profesorado de bachillerato, que no aceptó nunca que éste se viera contaminado por la presencia de alumnos de la FP; o, tal vez, que en el Ministerio hayan triunfado las tesis partidarias de una FP mediocre, que no tenga un alto nivel de exigencia, creando una puerta falsa de acceso a la FP de grado superior que sirva de señuelo para atraer más alumnos a la de grado medio [...]"•


AUMENTAR LAS TASAS DE A L U M N A D O DE LA SECUNDARIA

No querríamos cerrar esta reflexión sin volver a insistir en la imposibilidad de pensar sobre la estructura de la educación secundaria superior sin tener en cuenta a la educación secundaria obligatoria. Ya se han señalado a lo largo del texto algunas de estas relaciones, pero es conveniente hacer hincapié en la importancia de aumentar las tasas de estudiantes que cursen la educación secundaria post-obligatoria, independientemente de la modalidad en la que lo hagan. Un objetivo de cualquier sistema educativo es ampliar la formación de sus ciudadanos.

Esto significa, entre otras cosas, organizar una educación secundaria obligatoria que responda a la diversidad del alumnado, para que los alumnos, transitando por caminos diferentes ajustados a sus características peculiares, lleguen sin embargo a las metas que se consideran imprescindibles para incorporarse como ciudadanos activos en la sociedad. Como señala Wilson (1992), la calidad de la enseñanza consiste en: "planificar, proporcionar y evaluar el currículo óptimo para cada alumno, en el contexto de una diversidad de individuos que aprenden" (p. 34).

La LOGSE tenía previstas una serie de medidas de atención a la diversidad planificadas de acuerdo con un continuo normalización-segregación, mediante las cuales se intentaba responder a las necesidades de los alumnos en los contextos más ordinarios, separándolos lo menos posible de su grupo de clase (Martín y Mauri, 1996). La realidad de los centros es que el cambio que esta demanda supone con respecto a las enseñanzas medias a las que sólo accedía una población seleccionada, la inadecuada formación inicial del profesorado de secundaria y el incumplimiento de los recursos previstos, entre otros factores, está haciendo muy difícil atender esta diversidad del alumnado (Coli, 1999).

Pero entre las experiencias que han mostrado una gran efi-


cada se encuentran los denominados "programas de diversificación curricular". Y queremos referirnos a ellos en apoyo de una de las ideas defendidas por Françoise Caillods en este mismo volumen, en el sentido de que en las reformas de la educación secundaria los cambios estructurales no son suficientes. Es preciso modificar también la manera de enseñar, las metodologías, el clima de la clase, la práctica educativa en último término. Los programas de diversificación que la LOGSE ha puesto en marcha son un ejemplo paradigmático de que cuando esto se hace muchos alumnos que los profesores consideraban "desahuciados" consiguen terminar la educación secundaria con éxito.

Cuando se planificó la nueva educación secundaria básica (12-16), se tenía conciencia de que la prolongación de la obligatoriedad y la opción comprensiva harían necesarias medidas radicales para determinados alumnos que irían acumulando un desfasaje de aprendizaje que les haría muy difícil cursar las enseñanzas asistiendo únicamente a los grupos ordinarios de su respectivo nivel. Se calculó que, en los dos últimos cursos de la ESO (14-16), de cada cuatro grupos uno podría necesitar apoyos muy especiales. Evidentemente, se trataba de un cálculo general ya que, dada la clara influencia de la clase social sobre el rendimiento de los alumnos, en algunos centros este porcentaje aumentaría mientras que en otros sería prácticamente nulo.

La respuesta que se planificó responde conceptualmente a la idea de una adaptación curricular extrema. Es decir, una modificación del curriculum tan radical que se rompe la estructura de las nueve áreas que los alumnos cursan en la educación secundaria y se reorganiza en función de sus necesidades.8 Se

8 En la secundaria obligatoria se estudian las siguientes áreas: Lengua y literatura, Matemáticas, Ciencias sociales, Geografía e Historia, Ciencias de la naturaleza, Música, Educación física, Educación visual y plástica, Tecnología, Lengua extranjera. Este curriculum se complementa con algunas asignaturas optativas. En el cuarto curso (15-16 años), los alumnos pueden elegir incluso entre las asignaturas obligatorias en una estructura que va orientando hacia futuros itinerarios en la secundaria post-obligatoria.


mantienen los mismos objetivos que para el resto de los alumnos aunque se modifique en forma notable el contexto de enseñanza. Se trata de hacer más transitable el recorrido de aprendizaje de estos alumnos, pero dirigido hacia las mismas metas de la educación secundaria obligatoria. Esto permite que un alumno que ha cursado con éxito estos programas, superando su desfasaje, pueda obtener la titulación correspondiente. Un estudiante que cursa un programa de diversificación curricular estudia lo siguiente:

1. Mantiene al menos tres áreas con su grupo de referencia con el fin de que esté inserto en la dinámica general del instituto y continúe, siempre que sea posible, en un entorno social normalizado. Estas áreas suelen ser: Música, Tecnología, Educación visual y plástica o Educación física.

2. El resto de las áreas obligatorias se reorganizan en dos ámbitos interdisciplinares:

• Sociolingüístico: agrupa Lengua y literatura, Ciencias sociales y en su caso, idioma. • Científico-tecnológico: agrupa Ciencias de la naturaleza, Matemática y Tecnología.

3. Cursa dos optativas ajustadas a sus intereses y motivaciones.

4. Tiene dos horas de tutoría, una más que el resto de sus compañeros.

La responsabilidad de organizar estos programas es del conjunto del centro, pero en especial del Departamento de Orientación, estructura creada por la LOGSE (Martín y Tirado, 1996). En este departamento, además de un psicopedagogo, hay profesores de secundaria que imparten los ámbitos antes señalados y que son los tutores de estos alumnos.

El perfil del alumno que accede a los programas de diversificación es el de un estudiante que ha acumulado un desfasaje de aprendizaje superior a un ciclo y que por tanto, en un aula ordinaria tendría una probabilidad muy baja de conse-


guir la titulación. Son alumnos que quieren seguir estudiando, pero que necesitan una ayuda muy especial. No se trata, pues, de un programa para aquellos estudiantes que podríamos denominar "objetores de la escuela",9 que necesitan otra respuesta diferente. Los alumnos de diversificación tienen una actitud razonablemente favorable y en principio están dispuestos a hacer el esfuerzo que estas enseñanzas exigen.

Los alumnos pueden cursar programas de diversificación de uno o dos años, según el desfasaje acumulado. No pueden incorporarse al programa antes de los 16 años, pero dado que suelen haber consumido las dos repeticiones que se autorizan en los diez años de escolarización obligatoria, muchos tienen ya esta edad cuando comienzan el segundo ciclo de la ESO, que cursan entonces en esta modalidad curricular. Los programas de diversificación se organizan en grupos que no superan en ningún caso los 15 alumnos y son autorizados y supervisados por la inspección educativa.

Cuando se planificó esta modalidad de cursar la educación secundaria, la mayor parte de la comunidad escolar mostraba serias dudas sobre su eficacia. Los datos con que contamos en este momento nos permiten afirmar rotundamente que ha sido un éxito. En los cuadros 5 y 6 se presentan los datos de los programas de diversificación de los centros públicos de Madrid (capital) durante los cursos 97/98 y 98 /99.10 Como puede observarse, el porcentaje de alumnos que obtiene titulación es del 73,4 %. Más importante, si cabe, que este dato es el de la continuidad de estudios que siguen cursando estos alumnos. La mayoría de ellos accede a un ciclo formativo de grado medio (58 %), y un 31 % continúa en estudios de bachillerato. De hecho, algunos de estos alumnos, de los cursos

" Este término se ha empezado a utilizar en España a raíz de la implantación de la secundaria obligatoria para referirse a los alumnos que manifiestan un claro rechazo al sistema escolar, sin que ello signifique en absoluto problemas de capacidad de aprendizaje.

111 No contamos con datos estadísticos más generales, pero los resultados presentados en jornadas de reflexión sobre estos programas muestran tendencias muy semejantes.


94/95 y 95/96, han accedido ya a la universidad, aunque éste sea un número muy reducido de estudiantes.

Cuando se analizan las razones que explican el éxito obtenido con unos alumnos con graves dificultades de aprendizaje, se apuntan diversos argumentos:

1. El menor número de alumnos por aula. 2. El hecho de que pocos profesores se hagan cargo del gru

po de alumnos. Esto permite un seguimiento más individualizado y un mayor conocimiento del alumno por parte del docente, ya que está muchas más horas con él. En realidad, un problema de la secundaria obligatoria es el excesivo número de asignaturas y de profesores que tiene el estudiante (hasta 12-13 docentes distintos). Los alumnos de diversificación dependen de un equipo docente que no suele superar los siete profesores, y de éstos, dos de ellos imparten más de la mitad del conjunto del curriculum, siendo además sus tutores.

3. El principio de interdisciplinariedad desde el que se organizan los ámbitos científico-tecnológico y sociolingüístico. Uno de los factores que explican algunos problemas de aprendizaje es la excesiva compartimentación con la que se presenta la realidad en las diversas asignaturas. Desde este punto de vista, estructurar el curriculum en ámbitos más inte-rrelacionados permite destacar las conexiones de los distintos contenidos, dándoles mayor sentido y significatividad y facilitando con ello el aprendizaje.

4. Pero quizás el factor que más explica la reincorporación de estos alumnos y alumnas a situaciones de éxito escolar está relacionado con la motivación. Estos estudiantes empiezan a tener experiencias de aprendizaje que los llevan a cambiar su autoconcepto y su autoestima dañados y a empezar a pensar que pueden aprender. Los alumnos relatan con mucha claridad estos cambios y cuentan cómo comienzan a interesarles los temas y cómo se van enfrentando al aprendizaje como un reto estimulante, en vez de una tarea en la que el fracaso está asegurado.


5. Este cambio en los alumnos repercute lógicamente en los profesores, que también empiezan a tener expectativas más favorables sobre los estudiantes de estos grupos, lo que a su vez favorece el aprendizaje (Miras, 1996).

Estos factores, y otros que posiblemente expliquen la eficacia de esta respuesta a la diversidad, están permitiendo a un importante número de alumnos alcanzar la secundaria post-obligatoria. Esta experiencia tiene, desde nuestro punto de vista, un doble valor. El primero, obviamente, es aumentar las tasas de éxito escolar. El segundo, mostrar la utilidad de determinadas maneras de organizar la metodología de aprendizaje. Los procesos de aprendizaje que se ponen en funcionamiento en estos grupos serían igualmente útiles para el conjunto de los alumnos. Deberíamos, pues, aprender de ello y hacer hincapié en los cambios en la práctica docente si queremos realmente una secundaria que cumpla la función social de desarrollo personal a la que nos referíamos al comienzo de esta reflexión.


CUADRO 1

ANEXO

Previsión del número de alumnos para el curso 1999-2000 en enseñanza no universitaria

Educación infantil

Educación primaria

Educación secundaria obligatoria

-Primer ciclo

-Segundo ciclo

BUPyCOU

Bachillerato LOGSE

Formación profesional 2o grado

Ciclos formativos grado medio

Ciclos formativos grado superior

Programas de garantía social

Educación especial

Total

Total

166.372

394.838

329.686

154.197

175.489

31.150

97.395

13.936

27 821

24.995

7.619

3.703

1.097515

1 Incluye además el alumnado 1 Se refiere al alumnado de en

Nota: El ámbito de gestión del pecto del curso anterior, en 1. competencias en materia edut Cantabria, Madrid, W urcia y LÍ

Alumnado financiado porelMEC

En centros deÍMEC

C. absol.

127.283

293.628

242.717

111.367

131.350

14 251

92.441

9.595

22.124

21.213

3.290

2.203

828.745

%

76,5

74,4

73,6

72,2

74,8

45,7

94,9

68,9

79,5

84,9

43,2

59,5

75,5

En centros eon concierto2

C. absol.

11.661

98.772

82.952

40.852

42.100

2.827

2.735

3.680

43.536

2.250

4.329

1.414

215.156

%

?,0 25,0

25,2

26,5

24,0

9,1 2,8

26,4

16,3

9,0

56,8

38,2

19,6

de centros de convenio con el ME señanza concertada o subvención

MËC se ha reducido en el curso 1 448.107 alumnos debido al traspasi :ativa a jas Comunidades Autonom Rioja.

Alumnado financiado porelMEC

Ç. absol.

27.428

2.438

4.017

1.978

2.039

14.072

2.219

661

1.161

1 532

0

86

53.614

%

16,5

0,6

1,2

1,3

1,2

45,2

2,3

4,7

4,2

6,1

0,0

2,3

4,9

C. ada.

999-2000, res-) de todas las as de Aragón,


CUADRO 2 Medias de rendimiento en las áreas evaluadas por tipo de enseñanza a los dieciséis años

Tipos de enseñanza

2°deBUP

4o de ESO

2o de FP

Comprensión lectora

283

273

246

Contenidos

Gramática y literatura

293

265

224

Matemáticas

279

267

228

Ciencias déla

naturaleza

276

274

226

Geografía e Historia

283

271

233

Fuente: (NCE, 1998. Tomado de Marchesi (2000).

CUADRO 3 Porcentaje de alumnos que terminan los cursos correspondientes de 2o de BUP, 2o de FP-1 y 4o de la ESO

Territorio MEC. Curso 1996/97

2o BUP 83,1 2o FP 53,0 4o ESO 73,3

fuente: Ministerio de Educación y Cultura, Dirección General de Coordinación y de la Alta Inspección, 1998. Tomado de Marchesi (2000).

CUADRO 4 Datos sobre porcentaje de aprobados en la selectividad de los alumnos del bachillerato de la Ley General de Educación y de la L0GSE en Madrid


CUADRO 5 Datos sobre número de alumnos y porcentaje de titulación de los programas de diversificación en Madrid (capital)

N° de centros con programa

N° de alumnos en el primer año

Abandonos en el primer año

N°de alumnos en el segundo año

Abandonos en el segundo año

Obtienen la titulación

No obtienen la titulación

Curso 97/98

49

582

85

237

16

174

47

%

73,4

19,8

Curso 98/99

66

811

578

Evolución

+ 17

+ 229

+ 341

Fuente: Subdirección Territorial de Madrid (Centro).

CUADRO 6 Datos sobre la continuidad de estudios o la incorporación al mundo aboral de los alumnos de los programas de diversificación de Madrid

(capital)

;

Bach. Artes

6

3,4 %

Salidas de los que obtuvieron la titulación

Bach. Ciencias

13

7,5 %

Bach. Hum.

33

18,9 %

Bach. Teen.

Ciclos f. gr. medio

101

55%

Trabajo

9

5,2 %

Otras

12

5,9 %


Salidas de los que no obtuvieron la titulación

Garantía social

5

10,6%

Pruebas de acceso Ciclos form. gr. medio

7

14,9 %

Trabajo

17

36,2 %

Otros

18

38,3 %

Fuente: Subdirección Territorial de Madrid (centro!.

FIGURAI Modalidades de bachillerato y tipos de materias que lo componen

HIHHHHHHBHIHHI

ARTES

BACHILLERATO

MODALIDADES

CIENCIAS DE LA NATURALEZA

Y DE LA SALUD

HUMANIDADES Y CIENCIAS SOCIALES

TECNOLOGIA

MATERIAS COMUNES

1o

2°

• Educación física • Filosofía • Lengua castellana y • Lengua extranjera

• Historia • Lengua castellana y • Lengua extranjera

literatura

literatura

MATERIAS PROPIAS DE MODALIDAD

MATERIAS OPTATIVAS


FIGURA 2 Itinerarios de las distintas modalidades de bachillerato

Bachillerato

Artes

Artes

Opción 1

Artes plásticas

Opción 2

Artes aplicadas y diseño

Ciencias de la naturaleza y de la salud

Ciencias de la naturaleza y de la salud

Humanidades y Ciencias sociales

Tecnología

Opción 1

Humanidades

Opción 2

Ciencias sociales

Tecnología

Opción 1

Ciencias e Ingeniería

Opción 1

Humanidades

Opción 2

Ciencias de la salud

Opción 2

Ciencias sociales: Geografía e historia

Opción 1

Ciencias e Ingeniería

Opción 3

Ciencias sociales: Administración y gestión

Opción 2

Tecnología industrial

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4 LA EDUCACIÓN MEDIA FRENTE AL MERCADO DE TRABAJO: CADA VEZ MÁS NECESARIA, CADA VEZ MÁS INSUFICIENTE

Daniel Filmus*

INTRODUCCIÓN

Una de las críticas más frecuentes que se realizan a la educación es su falta de articulación con las demandas del mercado de trabajo. Estas críticas se profundizan cuando se trata de la escuela media. Su desvinculación de las necesidades de conocimientos y competencias que requiere el mundo del trabajo es, junto con la pérdida de capacidad para asegurar el acceso al nivel superior, una de las principales causas de una crisis que ha sido definida en reiteradas ocasiones como de "identidad" (Ibarrola y Gallart, 1994). Estas perspectivas parten del supuesto de que existe un mercado laboral que está organizado y evoluciona en estrecha correlación con los avances

* Con la colaboración de Mariana Moragues. Daniel Filmus es licenciado en Sociología (UBA), especialista en Educa

ción para Adultos y master en Educación (UFF). Es profesor titular de Sociología en la Universidad Nacional de Buenos Aires, investigador Categoría I de la UBA y de la carrera del CONICET y rector del CENT N° 2. Con anterioridad se ha desempeñado como director de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales - Sede Académica Argentina. Ha recibido el Primer Premio Academia Nacional de Educación por los trabajos: "Estado, sociedad y educación en la Argentina de fin de siglo. Proceso y desafíos" (1995) y "Educación y empleo en el marco de la globalización" (2000). Actualmente se desempeña como secretario de Educación del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires.


tecnológicos aplicados a la producción y a los servicios y con las nuevos modos de organización del trabajo. La forma de articulación de la educación con este mercado, en particular de la escuela media, se centraría en la necesidad de capacitar a sus alumnos para el desempeño de los modernos puestos de trabajo. Desde estas posiciones, la principal responsabilidad de la falta de articulación estaría radicada en el sistema educativo, que atrasa respecto de las nuevas demandas de formación que el empleo requiere en la actualidad.

Sin lugar a dudas, estas críticas desde el mercado de trabajo tienen un fuerte sustento en la realidad. Ocupándonos de esta temática, en otros trabajos nos hemos dedicado a analizar las dificultades específicamente educativas que la escuela media ha tenido para avanzar a la misma velocidad con que las transformaciones productivas se impusieron en los sectores modernos de la economía. También hemos estudiado y argumentado en dirección a sostener la necesidad de que la escuela brinde competencias y conocimientos acordes con los procesos tecnológicos y de organización del trabajo de punta a todos los sectores sociales, aun a aquellos que, por los límites del modelo, queden al margen de estos procesos. Ello contribuiría tanto a democratizar las condiciones de empleabilidad en el sector de alta productividad para toda la población como a proporcionar mejores condiciones de mejorar sus ingresos a quienes queden incorporados en los sectores informales de la economía (Filmus, 1996). En este trabajo, en cambio, nos proponemos analizar la problemática desde otra perspectiva. Ubicándonos en el punto de vista del sistema educativo, analizaremos la evolución de la demanda laboral. ¿En qué medida el patrón de desarrollo que siguieron los países de América latina promovió la estructuración de un mercado de trabajo que en la práctica limitó la posibilidad de generación de una escuela media de alta calidad para todos? Planteado en otros términos: ¿Para qué tipo de empleos el mercado de trabajo latinoamericano ha requerido históricamente y demanda hoy en día la formación que brinda la escuela media?

La educación media frente al mercado de trabajo 151

La búsqueda de algunos elementos empíricos para atender a estos interrogantes pretende abonar al debate de la relación entre educación y trabajo desde una doble perspectiva. Por un lado, desde el análisis del grado de correspondencia o contradicción entre la estructuración del sistema económico y el sistema educativo de las sociedades latinoamericanas, y por el otro, a partir de la discusión entre las diferentes teorías que han analizado las demandas de calificación que generan las transformaciones científico-tecnológicas aplicadas a la producción.

Respecto de la primera perspectiva, trataremos de brindar algunos elementos para analizar la función de la escuela media partiendo de los diferentes procesos y períodos de la evolución del mercado de trabajo en la región, prestando especial atención al papel de reproductor o de promotor de la movilidad social que ejerce la educación en las diferentes etapas del desarrollo socioeconómico. Lejos de proponer una función económica universal y predeterminada para la educación en relación con el mercado de trabajo, partiremos de la concepción de que su función sólo puede definirse a través del análisis concreto de situaciones sociohistóricas concretas (Braslavsky y Filmus, 1988).

Respecto de la segunda perspectiva, dejaremos de lado las visiones que proponen una relación lineal entre la evolución tecnológica aplicada a la producción y la cualificación o des-cualificación absoluta de la fuerza de trabajo. Por el impacto integral que produce la modernización de los procesos productivos en sociedades que, con un incompleto grado de desarrollo, se ven incluidas en los actuales procesos de globali-zación de las economías, observaremos la vigencia de las perspectivas teóricas que enfatizan las consecuencias contradictorias del proceso. Por un lado, las tesis de polarización de las cualificaciones a partir de la segmentación creciente del mercado de trabajo, y por otro, las tesis de cualificación absoluta pero de descualificación relativa de la mayor parte de la fuerza laboral (Paiva, 1992). En este último caso estamos ha-


ciendo referencia a las teorías que plantean que el aumento absoluto de años de escolaridad, y aun de aprendizajes de la mayoría de la población, no garantiza una aproximación a los conocimientos "de punta" que posee la sociedad en un determinado momento histórico. Por el contrario, la rapidez de la evolución de estos últimos podría colocarlos cada vez más distanciados de los saberes del común de la población, aunque ahora tenga más años de escolarización.

El nivel de deterioro del empleo latinoamericano en las últimas décadas, su tendencia a la informalización, polarización y precarización, y su responsabilidad en la cada vez más desigual distribución del ingreso, exige una redefinición del papel de la escuela media y una nueva postura frente a las demandas reales de un mercado de trabajo.

¿La pérdida de identidad y la crisis de la escuela media actual son producto de su no articulación con el mercado de trabajo o, por el contrario, de haber correspondido a las características de su evolución? A partir de las difíciles condiciones que imponen a los países latinoamericanos el nuevo orden económico mundial y la globalización, ¿puede la escuela media desempeñar un importante papel dirigido a la democratización de oportunidades laborales de alta calidad para todos los ciudadanos?

En un texto reciente, invirtiendo el planteo tradicional acerca de la importancia de la educación para combatir la desigualdad, Juan Carlos Tedesco (1998) formuló la siguiente pregunta: ¿Cuánta equidad social es necesaria para que la educación sea exitosa en su tarea igualadora? Siguiendo esta misma línea de pensamiento, este breve trabajo también pretende invertir la pregunta acerca de cómo articular la escuela media con el mercado de trabajo por otra: ¿Cuáles son las condiciones mínimas que deben tener las demandas que provienen del mercado de trabajo para hacer realidad el objetivo de construir una educación media de calidad para todos los jóvenes de la región?

Para aproximarnos a algunos elementos que permitan res-


ponder estos interrogantes, intentaremos analizar aquí la evolución del mercado de trabajo latinoamericano y el papel que le cupo a la escuela media en los diferentes períodos del desarrollo socioeconómico de la región. Después, a partir de información actualizada, nos centraremos en las características de la inserción actual de los egresados de la escuela media, profundizando en particular en el caso de la Argentina, pues ha sido uno de los países donde las transformaciones ocurridas en la última década han ejercido un mayor impacto en el deterioro del mercado de trabajo.

La brevedad y el objetivo específico del trabajo impedirán que nos ocupemos de los factores culturales y sociopolíticos que también condicionaron la expansión de la escuela media; es importante aclarar que de ninguna manera pretendemos sugerir que este proceso se reduce a sus dimensiones económicas.

MERCADO DE TRABAJO Y EDUCACIÓN SECUNDARIA HASTA 1980

Existe consenso acerca de que en sus orígenes, y hasta las primeras décadas del siglo xx, la principal función de la educación secundaria estuvo dirigida a la selección y preparación de la población que habría de acceder a la enseñanza superior. Esta función se correspondió con el patrón de crecimiento basado en el modelo de desarrollo "hacia afuera" que, sustentado en la exportación de productos de origen agrícola y minero, adoptaron la mayoría de las naciones latinoamericanas. El rápido desarrollo del sector primario-exportador no tuvo su correlato en el crecimiento del sector industrial (Infante y Tokman, 1998) y, por lo tanto, fueron muy escasas las tareas productivas que requirieron cierto nivel de capacitación. Sólo en aquellos países en los cuales la estructura de la administración pública alcanzó un relativo grado de desarrollo y complejidad, o en los casos en los cuales hizo


falta crear una trama de servicios en apoyo del mercado exportador, el nivel medio también contribuyó a proveer cuadros preparados para la burocracia oficial o para el sector terciario emergente. Dejando de lado incipientes experiencias de educación técnica, es posible afirmar que la enseñanza normalista es la primera rama educativa de nivel post-primario dirigida a un ejercicio profesional (Rama, 1987).

La dinámica que el desarrollo socioeconómico latinoamericano adquiere a partir del proceso de sustitución de importaciones, que se inicia con la crisis del 30 y se profundiza en el período de posguerra, modifica profundamente esta impronta inicial con la que surge la escuela media. El modelo de crecimiento anterior deja lugar a una nueva estrategia, ahora centrada en el "desarrollo hacia adentro". Esta estrategia se sustentó sobre todo en la ampliación del mercado interno y la sustitución de bienes importados. El proceso de industrialización, aunque en forma heterogénea,1 tuvo vigencia hasta entrada la década del 70 y produjo importantes cambios po-blacionales y en la estructura social de casi todos los países de la región. En 1980, el PBI latinoamericano era cinco veces superior al de 1950. El producto industrial, por su parte, creció a un ritmo del 6,4 %, lo cual superó al promedio mundial (PREALC, 1991). Este crecimiento produjo un fuerte incremento de la fuerza laboral urbana, que aumentó a razón de un 4 % anual. Esto significó que entre 1950 y 1980 la fuerza de trabajo rural disminuyó su participación del 55 % al 32 % (Altimir, 1999).

El sector moderno de la economía, compuesto principalmente por el Estado y grandes empresas industriales y de servicios, fue el principal demandante de empleo (Klein, 1999). Seis de cada diez nuevos puestos ocupacionales fueron creados por este sector (véase gráfico 1). Las ocupaciones con

1 La desigualdad con que este proceso impacta en los diferentes países se pone de manifiesto cuando se observa que en 1980 tres de ellos (la Argentina, México y Brasil) concentran el 78 % de la producción industrial latinoamericana.


menor productividad, en especial las agrarias, disminuyeron su participación en detrimento de los puestos de trabajo industriales y de los servicios. Los primeros aumentaron su participación en un 7 %, mientras que los últimos lo hicieron en un 16 %. Tal como lo señala la CEPAL (1989), hubo un crecimiento lento de los estratos obreros manuales y un rápido incremento de los trabajos no manuales con mayor calificación e ingresos.

A pesar de este crecimiento, sólo parte de los nuevos trabajadores lograron incorporarse al sector moderno. Este fenómeno ha desarrollado procesos simultáneos de "incorporación y exclusión social" (PREALC, 1991). Ello se debió a que los nuevos puestos de trabajo no alcanzaron a incorporar el importante aumento de la oferta de trabajo producto del fuerte crecimiento poblacional, de la urbanización de la fuerza laboral y del aumento de las tasas de participación, en particular las femeninas. De esta manera, el proceso de industrialización sólo alcanzó para incorporar al sector más dinámico de la economía a la población económicamente activa (PEA) que provino del crecimiento demográfico del sector urbano. Otra porción muy importante de la población que se vio expulsada del sector agropecuario sólo encontró posibilidades laborales en actividades de muy baja productividad y de ingresos también bajos (Wells, 1987). Para 1980, cerca de un 30 % de la fuerza de trabajo urbana se encontraba subuti-lizada (CEPAL-UNESCO, 1992). Si tomamos en su conjunto la subutilización (desempleo más subempieo) de mano de obra urbana y rural, cayó sólo del 46 al 40 % entre 1950 y 1980 (véase cuadro 1). Sin embargo, si consideramos que en este período la PEA creció en un poco más del doble, es posible afirmar que los trabajadores subutilizados crecieron de 27 a 49 millones de personas en los 30 años (PREALC, 1991).

Un análisis detenido del cuadro 1 permite observar que, a pesar del importante flujo de mano de obra rural al sector urbano, dentro de cada uno de estos sectores, sus componentes mantienen los mismos niveles de participación a lo largo de


los 30 años. En 1980, el 25 % de la PEA urbana se ocupaba en el sector informal y el 58 % de la PEA agrícola lo hacía en el sector tradicional. Como señala el documento de PREALC (1991, p. 13): "Esta heterogeneidad estructural que caracteriza el desarrollo económico de América latina y que se refiere a formas de producción con niveles de productividad diferentes genera, como uno de sus efectos, la segmentación del mercado de trabajo: un estrato moderno con alta productividad y otro tradicional con baja productividad". En un reciente trabajo de la OIT (Infante y Tokman, 1997), se plantea que la persistencia de esta dualización en el mercado de trabajo es una de las principales características que diferencian el estilo de crecimiento de las economías latinoamericanas del que caracteriza a las del sudeste asiático. En este mismo documento se advierte sobre la incidencia de este factor tanto en la construcción de sociedades con una mayor homogeneidad en la distribución del ingreso, como en la mayor democratización de las oportunidades educativas, en particular las referentes a la escuela media.

En este punto, es necesario destacar que el proceso de absorción de mano de obra a los sectores modernos en los países de industrialización tardía ha sido radicalmente diferente del ocurrido en los países industrializados tempranamente. En estos últimos, el patrón de crecimiento permitió que el rápido desarrollo del sector secundario incorporara la mayor parte del incremento de la mano de obra urbana proveniente de la migración rural. El desempeño en el sector moderno de la economía que presentaba altos niveles de productividad les permitió acceder a empleos razonablemente bien remunerados y a la disputa por una mayor porción del excedente económico de la sociedad (Wells, 1987). En el caso de los países latinoamericanos, este proceso ha sido estructuralmente distinto. Ya en la década del 70, Prebisch (1970) había analizado que la escasa capacidad de generar empleo del sector secundario produjo una deformación en la estructura del empleo, al obligar a una gran porción de la mano de obra urba-


na a que se "tercerizara anticipadamente". Este fenómeno se explica porque las tecnologías y las formas de organización del trabajo que se utilizan en la producción manufacturera de los países industrializados tardíamente generan un incremento en la tasa de productividad superior a la obtenida en la primera oleada de países industriales de Europa occidental. Por eso las tasas de incremento del empleo en relación con el aumento de la producción industrial han sido inferiores. No puede extrañar, entonces, que el crecimiento del sector servicios haya sido muy superior al industrial en el conjunto de los países de la región (véase cuadro 2).

De esta manera, el incipiente sector terciario que posee alta productividad no puede alojar el excedente de mano de obra, que pasa a formar parte del sector informal. Aunque el empleo informal puede generarse en cualquiera de los tres sectores de la economía, en nuestra región la mayor parte de los trabajadores se incorporan al sector terciario, donde no sólo son mal pagados y poco capitalizados, sino socialmente improductivos (Wells, 1987). Se trata sobre todo de trabajadores por cuenta propia no profesionales, del servicio doméstico y de los ocupados en pequeñas empresas de muy baja productividad. Esta situación se agrava porque en los países latinoamericanos, el sector moderno de la economía absorbe una parte proporcionalmente muy importante de los recursos invertidos en la región en relación con la mano de obra que ocupa. Como consecuencia, la parte del capital social excedente para mantener los trabajos del resto de la fuerza laboral resulta relativamente pequeña.

La evolución del sistema educativo

Las nuevas características que presentó la evolución del mercado de trabajo a partir del desarrollo del modelo de "crecimiento hacia adentro" ejercieron un fuerte impacto en el desarrollo de los sistemas educativos. La centralidad política que hasta el momento había concitado la educación fue


sustituida paulatinamente por su función económica. La vertiginosidad con que se desarrollaron el modelo sustitutivo y el proceso de industrialización en muchos países de la región produjo un primer momento en el cual la carencia de recursos humanos calificados significó un serio obstáculo para el aumento de la productividad. La falta de capital humano acumulado por el sistema educativo fue suplida por su formación a través de la experiencia laboral y la capacitación en servicio. La subcalificación fue una de las principales características de este período, es decir, un conjunto de puestos de trabajo que requerían cierto nivel de formación fueron ocupados por trabajadores con menos años de escolaridad que lo demandado.

Estas demandas de calificación se articularon con las perspectivas teóricas que, provenientes de las concepciones del capital humano, resultaron hegemónicas durante esta etapa. Trabajos como los de Becker (1967), Carnoy (1967), Blaug (1970) y Shultz (1986) justificaron la inversión en educación a partir de su contribución al aumento de la productividad y la expansión educativa a partir de las tasas de retorno social e individual que ella generaba. De esta manera, orientaron la elaboración de las políticas públicas de la posguerra en función de las tasas de retorno diferenciales que se esperaban al invertir en cada uno de los niveles del sistema educativo.

Acompañando el proceso de crecimiento económico, la expansión de la matrícula en todos los niveles alcanzó a proporciones significativas de la población. La proporción de los niños y jóvenes matriculados en América latina para 1980 había ascendido hasta el 82 % en el nivel primario, el 63 % en el medio y el 24 % en el superior para cada uno de los grupos etarios respectivos. Numerosas investigaciones señalan que esta expansión educativa sustentó los altos índices de movilidad social ascendente que se verificaron en diferentes países de la región (Germani, 1963, Filgueira, 1977, Rama, 1987, etc.). Sin embargo, es posible afirmar que el modelo dual "inclusión-exclusión" al que hicimos referencia anteriormente,


también se expresó en la educación. Al mismo tiempo que importantes sectores de la población consiguieron permanecer cada vez más años en el sistema educativo, grandes grupos quedaron marginados de la escolaridad. De esta manera, los trabajos no calificados en el ámbito rural y los empleos de baja productividad e informales en el medio urbano estuvieron ocupados principalmente por cerca de la mitad de la población latinoamericana que no alcanzaba a concluir la escuela primaria. En los países más industrializados de la región, el acceso a la enseñanza media y superior de los sectores medios y altos y de una porción relativamente significativa de sectores populares, les permitió un creciente monopolio sobre el acceso a los sectores modernos de la economía, de más alta productividad y de mejores salarios. El nivel de instrucción se convirtió en uno de los factores que podían explicar con mayor fuerza la desigualdad de ingresos. De acuerdo con el conocido análisis de Altimir y Piñeira (1982), el nivel educativo, en asociación estadística con otras variables, explicaba entre un 22 % y un 36 % de la desigualdad total.

En este punto es necesario destacar que las tendencias hacia la democratización de la educación de la escuela media, por ejemplo, fueron limitadas y muy desiguales en los diferentes países de la región. A fines de la década del 70, sólo 1 de cada 10 jóvenes cursaba la escuela media en países como la República Dominicana, El Salvador, Honduras y Guatemala. En el otro extremo, cerca de la mitad lo hacía en Cuba, Panamá, Uruguay y la Argentina (Rama, 1987) (véase cuadro 3). Aunque no es posible establecer una correlación lineal, es evidente que existe una vinculación positiva entre mayor urbanización de la población, mayor integración al sector formal del mercado de trabajo y más alto nivel de desarrollo económico y las tasas más altas de escolarización media (Caillods y Hutchinson, 1999). Como señala María de Ibarrola (1985, p. 123): "Son los grupos urbanos incorporados orgánicamente al modo capitalista de producción, incluyendo a los obreros, los que tienen acceso al nivel medio y los que habiendo ter-


minado la primaria, tienen capacidad legal para pedir mayor escolaridad". De la envergadura que alcanzaron estos grupos y de su capacidad de presión sobre el Estado dependió, en gran parte, la magnitud de la expansión de la educación secundaria en cada país.

La modalidad de la escuela media seleccionada para cursar por los crecientes contingentes de estudiantes también estuvo correlacionada con los cambios en la demanda de mano de obra. Siguiendo a Gallart (1984), es posible señalar tres etapas. La primera de ellas, ya mencionada, no vincula directamente a la escuela media con el mercado de trabajo sino con la posibilidad de acceder a los estudios superiores. Por eso la modalidad predominante es el bachillerato con orientación marcadamente académica. En la segunda etapa, el proceso de industrialización que se desarrolla a partir de la década del 30 promueve a la modalidad industrial como la de mayor tasa de crecimiento en el nivel medio. A partir del inicio de los años 60, comienza una nueva etapa. Si bien el proceso de industrialización no se detiene, los cambios tecnológicos que se introducen en el sector secundario tienen como consecuencia que la expansión de la producción no tenga su correlato en un aumento proporcional de la demanda de trabajadores. Los nuevos procesos tecnológicos y las modernas formas de organización del trabajo requieren insumos de mano de obra decrecientes en relación con el producto. Paralelamente a este proceso, y como hemos analizado, en los países de más rápida modernización y urbanización comienza a crecer con mayor fuerza el sector terciario. Producto del crecimiento del aparato del Estado, de los servicios sociales como la educación y la salud, del comercio y de los servicios de apoyo a la producción, este sector se transforma en el principal creador de empleo. De manera correlativa, se estanca el crecimiento de la modalidad industrial y las escuelas comerciales adquieren un mayor dinamismo mientras que las ramas académicas recuperan demanda.

Distintos autores (Tedesco, 1990, y Weimberg, 1984) han analizado las características polarizadas que mostraba la de-


manda de educación en América latina en los inicios de la década del 80. Existía una fuerte presión sobre la escolaridad básica en dirección hacia la universalización. También se desarrollaba una gran demanda de educación superior. En ambos niveles, muchos países de la región mostraban tasas de matriculación superiores a las de países de similar grado de desarrollo. En el caso del nivel medio, sin embargo, la pirámide se "angostaba relativamente". Como veremos más adelante, la insuficiente expansión de la escuela media fue uno de los factores más importantes en la consolidación de una notable desigualdad educativa (BID, 1998).

Aunque en un primer momento la expansión de la escuela secundaria estuvo vinculada con la demanda cultural y política de los sectores medios que presionaron por acceder a los beneficios educacionales, sin que ello se correspondiera en todos los países con los requerimientos del crecimiento económico (Rama, 1971, y Carióla, 1992), es posible plantear que los límites a la expansión de la matrícula sí estuvieron relacionados con las características del modelo económico. Existen, entre otros, tres elementos principales a través de los cuales el patrón de crecimiento generó un mercado de trabajo que condicionó fuertemente el modelo restringido de expansión de la escuela media y, más adelante, la creciente segmentación de la calidad de la educación brindada.

El primero de ellos es la limitación de la demanda de escolaridad media por parte del mercado de trabajo. Esto se debe principalmente a la persistencia de una importante proporción de subutilización de la fuerza de trabajo a partir de la existencia del sector informal urbano y arcaico-rural. Como vimos, los primeros se concentran en tareas de escasa productividad, sobre todo orientada hacia servicios individuales para satisfacer necesidades de los grupos de mayores ingresos; por lo tanto, no requieren más años de instrucción formal. El sector rural que ha quedado al margen de los procesos de modernización productiva está incorporado en su mayor parte a circuitos de economía de subsistencia y también alejado


de necesidades de capacitación formal para el desempeño de sus tareas. La subutilización de la fuerza de trabajo en el mercado informal, sumada al importante sector que, aun incorporado al sector moderno de la economía, desempeña tareas de baja calificación en las empresas privadas y en el Estado, limita la capacidad de incorporación de mano de obra con escolaridad media. A fines de la década del 70, en algunos países la oferta de egresados del secundario comienza a superar la demanda del mercado de trabajo. En estos casos, se inicia un proceso que se profundizará en las décadas siguientes: un sector de los que culminan la escuela media comienza a estar subutilizado para las tareas que desempeña, iniciando un proceso de baja en las tasas de rendimiento de la educación (Filgueira y Geneletti, 1981).

La desaceleración del crecimiento económico, aun acompañada por una mayor tasa de matriculación educativa en todos los niveles, atenuó el efecto igualitario de la educación. Al respecto, destaca Altimir (1999, p. 27): "¿Por qué, frente a una más intensa expansión educativa, un crecimiento más moderado estuvo casi siempre acompañado por un aumento de la desigualdad? Una hipótesis admisible es que con tasas de crecimiento bajas e inestables, los factores institucionales y de segmentación del mercado de trabajo tienen precedencia respecto de la dinámica del capital humano para mantener o incrementar los rendimientos de la educación en el sector formal y para mantener mal remunerados aun a los trabajadores de buen nivel de instrucción en las actividades informales". Se crea de esta manera un fenómeno que "justificará" desde el mercado de trabajo el deterioro de la calidad educativa en un conjunto de circuitos de la escolaridad media, comenzando por aquellos que atienden a los grupos sociales que pueden acceder a ella por primera vez.

El segundo de los factores se relaciona con la desigualdad social. Diversos trabajos hacen referencia a que América latina, aun sin ser la región más pobre, es la que muestra una mayor inequidad (BID, 1998, CEPAL, 1997, y BM, 1990). El


modelo de desarrollo al que ya hemos hecho referencia y el tipo de mercado de trabajo al que da lugar generan una estructura social que permite una extrema desigualdad en la distribución del ingreso. Una de sus principales consecuencias es que impide que grandes grupos poblacionales estén en condiciones de escolarizarse durante un número importante de años. Esta desventaja se manifiesta incluso en aquellos casos en los que se dispone de una oferta educativa gratuita. El aporte familiar que requiere aun la educación pública, el costo-oportunidad que significa retirar al niño del trabajo y la segmentación de expectativas culturales parecen desempeñar un papel decisivo (Attanasio y Székely, 1999).

Por último, la baja productividad del trabajo y la concentración de los ingresos, junto con las condiciones políticas, generan escasas condiciones para que el Estado posea los recursos y la disposición política para expandir la escuela media de manera de generar una oferta gratuita para los sectores populares, sobre todo en el caso de la población rural. La oferta que desarrolla el Estado en diferentes períodos históricos parece estar mucho más relacionada con la capacidad de demanda que con las necesidades de los diferentes grupos sociales. A mayor educación, mayor capacidad de demanda. Por otra parte, las perspectivas del capital humano desestimulan la posibilidad de invertir en aquellos niveles en los que la demanda del mercado de trabajo y, por lo tanto, el rendimiento futuro de la educación, no parecen redituables. La racionalidad economicista es implacable: "Cuando la tasa de rendimiento desciende a un solo dígito y se mantiene en ellos mucho tiempo, la causa puede ser la sobreeducación. En tal caso, sería más eficiente dedicar recursos a la inversión en capital físico que en capital humano. Los partidarios de la expansión (o el mantenimiento) de la enseñanza pública en tales circunstancias han de apelar a beneficios de la educación distintos a los económicos, tales como el desarrollo personal, valor que muy raras veces se incluye en los cálculos económicos" (Jhones, 1995).


Las limitaciones del modelo desarrollista

Existe una tendencia a idealizar el proceso de expansión del mercado de trabajo latinoamericano del período 1950-1980 y a proponer que su deterioro comienza junto con las políticas de ajuste y la "década perdida". Esta misma "leyenda dorada" acerca del modelo de desarrollo socioeconómico de la posguerra vigente en la región también tiene escritos capítulos respecto del papel del Estado benefactor, la distribución del ingreso, la expansión educativa y otro conjunto de procesos que tuvieron lugar en este período. Es posible afirmar que estas perspectivas idealizadas son más producto de la gravedad de la crisis post-ajuste que de las condiciones económicas, sociales y educativas de los sectores populares de la mayoría de los países latinoamericanos antes de la década del 80. Más aun, una buena parte de la profundización posterior de la crisis sólo puede entenderse a partir de las falencias, inequidades y límites del modelo desarrollista de "crecimiento hacia adentro".

El análisis del comportamiento laboral de América latina entre 1950 y 1980 muestra que sólo en aquellos países que mostraron tasas de crecimiento muy altas se observaron bajas significativas en la proporción de trabajadores informales. En los países en los que la tasa de crecimiento ha sido moderada, la proporción de trabajadores informales se mantuvo o creció levemente. Si bien decreció en el sector rural, esto fue compensado por un incremento de la masa informal urbana. Por último, en aquellos países donde el comportamiento de la economía fue irregular, la tasa de crecimiento del sector informal experimentó un sensible incremento. Paradójicamente, se trata de los países con un ingreso per capita mayor y con una fuerza de trabajo más madura2 (PREALC, 1987).

2 Entre los países de crecimiento rápido se encuentran: México, Panamá, Costa Rica, Venezuela, Brasil y Colombia. Los de crecimiento moderado son: la Argentina, Chile y Uruguay. Conforman el grupo de países con bajo crecimiento económico Guatemala, Ecuador, Perú, Bolivia y El Salvador.


A fines de los 70 existía consenso acerca de que, de acuerdo con el patrón de desarrollo predominante en Latinoamérica, sólo procesos de crecimiento económico muy rápidos y pujantes permitirían expandir el mercado de trabajo al mismo ritmo en que se incrementaba la fuerza laboral. Si observamos las predicciones referidas en particular a los trabajos con cierta calificación y mejores remuneraciones en el sector moderno de la economía, las perspectivas parecían ser aun más pesimistas:"La conclusión provisoria es que, salvo un cambio en la estructura de la distribución del ingreso, por más rápido que aumente el sector moderno de la economía y aunque ello se lograra sin introducir masivamente innovaciones tendientes a economizar mano de obra, el tamaño absoluto de este sector es demasiado pequeño para absorber más que una fracción de la fuerza de trabajo urbana" (Rama, CEPAL, 1987, pp. 26 y 27). Por eso algunos de los estudios que pretenden interpretar la relación entre educación y trabajo comienzan a cuestionar la idea de ajusfar la educación con el mercado de trabajo: "[...] se ha llegado a un punto en el cual el desarrollo educativo demanda un mayor nivel de independencia con respecto a los requerimientos directos del mercado de trabajo, ya que si se continuara aplicando una lógica puramente económica, no habría otra salida que restringir la expansión educacional [...]" (Tedesco, 1983).

Pero lejos de estar en vísperas de un período de crecimiento acelerado que permitiera mejorar las condiciones del mercado de trabajo y mantener vigente la promesa keyne-siana del pleno empleo, América latina comenzó a enfrentar una de las etapas de mayor crisis económica, que produjo una reversión de las principales tendencias analizadas hasta el momento.


CAMBIOS EN EL MERCADO DE TRABAJO Y EN LA DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO EN EL PERÍODO 1980/1999

La década del 80

Junto con las limitaciones del modelo de "crecimiento hacia adentro", a las que ya hemos hecho referencia, la década del 80 se inició con un conjunto de restricciones provenientes de las condiciones internacionales. El aumento de los precios de la energía, la reestructuración del comercio mundial, el deterioro de los términos de intercambio, la contracción del financiamiento exterior y un alto endeudamiento externo fueron algunos de los factores que generaron los procesos de ajuste estructural a los que se vieron sometidos casi todos los países de América latina. La necesidad del ajuste y las nuevas condiciones económicas internacionales produjeron un cambio en los paradigmas del desarrollo orientados a consolidar un nuevo modelo económico (NME) de características radicalmente opuestas al vigente en la región en el período de industrialización (Bulmer Thomas, 1996). Algunos de los elementos constitutivos del nuevo modelo se aplicaron en forma incipiente en distintos países a fines de la década del 70, pero su consolidación como paradigma hegemónico del desarrollo se produjo a partir de mediados de los 80 (Lozano, 1999). Los rasgos principales del NME fueron: el achicamiento del Estado, la estabilidad macroeconómica, el desplazamiento del papel directivo del Estado hacia la conducción de la economía por parte de las fuerzas del mercado, un modelo de crecimiento basado en las exportaciones y en la apertura de la economía hacia el comercio y las finanzas internacionales, y la desregulación y flexibilización del mercado laboral (Nun, 1999, y Filmus, 1999).

El impacto de los condicionantes externos, las políticas de ajuste y la implantación del NME sobre las economías latinoamericanas fue muy profundo. Después de una caída en el


PBI del 1,3 % anual en el período 1980/83, la región obtuvo tasas de crecimiento muy moderadas hasta el final de la década. La tasa de crecimiento del PBI durante los 80 fue del 1,2 % anual, muy lejos del 5,5 % de promedio por año obtenido entre 1950 y 1980. El escaso crecimiento no alcanzó para mantener el PBI per capita que había alcanzado América latina en 1980, que cayó al 1 % anual. Sólo dos países mostraron un incremento en el PBI per capita: Chile y Colombia (CEPAL, 1990).

Los cambios en la estructura del empleo latinoamericano significaron una modificación de las tendencias que se venían observando en las últimas décadas. El incremento anual de la PEA (2,7 % anual) fue inferior al de la década del 70 (3,1 %). Esto se debió a que la reducción de la población dispuesta a trabajar, producto de factores vinculados con una disminución en el crecimiento demográfico y con la baja en la tasa de participación de los grupos más jóvenes debido a su mayor permanencia en el sistema educativo, contrarrestó la tendencia al aumento constante de la tasa de participación femenina.

A pesar de este menor crecimiento de la PEA, los signos de deterioro del mercado de trabajo fueron evidentes. Siguiendo los datos proporcionados por el PREALC (1991), es posible afirmar que:

a) Se mantuvo el ritmo de crecimiento de la PEA urbana (3,7 % anual). Esto significó que a fines de la década del 80, 3 de cada 4 trabajadores se desempeñaran en el ámbito urbano. Sin embargo, el sector moderno tuvo una expansión muy débil e inferior al crecimiento de la PEA urbana, ya que las empresas grandes y medianas disminuyeron drásticamente su ritmo de creación de empleos (0,5 % anual). Su incidencia en la PEA no agrícola disminuyó en la década del 80, del 40 % al 30 %. En segundo lugar, como producto de las políticas de ajuste, el Estado comenzó a mostrar una leve tendencia a incorporar una proporción menor de trabajadores. Su partici-


pación en la PEA urbana cayó del 15 % al 14 %. De esta manera, la proporción total de trabajadores urbanos ocupados en el sector moderno de la economía disminuyó del 55 % al 44 % durante los 10 años (véase cuadro 3).

b) Ante la caída del sector moderno, los que crecieron en mayor proporción fueron los sectores de más baja productividad. Las pequeñas empresas urbanas generaron el 40 % del total de empleos urbanos creados en este período, lo que las llevó a aumentar su participación del 15 % en 1980 al 21 % en 1989. Sin embargo, el sector informal urbano tradicional fue el que generó más puestos de trabajo en la década: el 45 % (véase gráfico 1). La mayor parte de estos puestos fueron creados en el sector terciario de baja productividad (80 %), mientras que un 10 % fue producto del empleo industrial y el otro 10 %, de la construcción.

c) El crecimiento del desempleo producido en los primeros años de la década (40 % en 3 años) se fue reduciendo lentamente en los años posteriores, sobre todo a través del empleo informal, que funcionó como "ocupación refugio" para los grupos desalojados del empleo formal. Esto implicó que la subutilización de la fuerza de trabajo urbano (informalidad más desocupación) creciera en la década del 80 del 31 % al 35 por ciento.

Como resultado de la conjunción de la aplicación de las políticas de ajuste y el deterioro del mercado laboral, los salarios y los ingresos medios reales de los trabajadores cayeron en todas las ramas y los segmentos del mercado de trabajo. Los grupos de trabajadores que menos sufrieron la caída fueron los pertenecientes a las empresas privadas grandes y medianas, que resultaron las más favorecidas por las políticas orientadas a la exportación. Por el contrario, quienes resultaron más perjudicados fueron los trabajadores públicos, los empleados en empresas pequeñas y, en particular, los que pertenecen al sector informal. En este último grupo, el ingreso cayó al 58 por ciento.


Esta caída en el ingreso de los trabajadores impactó de manera regresiva en la distribución del ingreso en la mayoría de los países de la región, "ya que el costo del ajuste interno fue absorbido prácticamente en su totalidad por el conjunto de los trabajadores, cuya masa de ingresos laborales disminuyó un 0,6 % por año en el período 1980/89" (PREALC, 1991, p. 36). Como consecuencia, se incrementó la ya notable desigualdad social existente: la participación de los ingresos del trabajo en el PBI cayó en la década del 80 del 44 % al 38 %, revirtiendo la tendencia hacia un lento descenso de la pobreza que había ocurrido en el período anterior.

Pero la característica principal de esta regresividad distributiva es que no sólo afectó a los sectores más pobres de los trabajadores, sino también a los sectores medios. De los 6 puntos que descendió la participación del trabajo en el PBI, 2 puntos correspondieron a la caída en los ingresos de los estratos más pobres. Los 4 puntos restantes fueron perdidos por trabajadores pertenecientes a los sectores medios. Sólo los grupos de trabajadores profesionales o altamente calificados vinculados con empresas modernas dedicadas a los exportables y, principalmente, los sectores cuyos ingresos provienen de las utilidades y otros tipos de rentas, vieron incrementados sus ingresos (PREALC, 1991).

La principal consecuencia de este proceso fue la profundi-zación de la segmentación social, pero también significó un retroceso para una de las principales características del desarrollo latinoamericano de las décadas anteriores: la evolución y el fortalecimiento de los sectores medios. Este golpe a los sectores medios afectará en particular las posibilidades de acceso al trabajo y el nivel de ingresos de los egresados de la escuela secundaria y tendrá serias repercusiones sobre la demanda laboral hacia este nivel educativo.

De acuerdo con lo analizado hasta aquí, es posible concluir que la hipótesis sostenida a fines de la década del 70, según la cual un crecimiento económico más acelerado se podría constituir en una alternativa suficiente para el mejoramiento


del mercado de trabajo, no pudo corroborarse en la década del 80. Esto se debió a que este crecimiento acelerado no existió, ya que la economía latinoamericana en su conjunto se estancó e incluso retrocedió en algunos países. Pero tampoco podrá corroborarse durante la década del 90, a pesar de que América latina retomó la senda del crecimiento. A continuación, analizaremos las causas de este proceso a partir de los cambios producidos en el mercado de trabajo durante esta última década.

La década del 90

Las transformaciones ocurridas en el escenario mundial, sobre todo las vinculadas al fin de la bipolaridad política a partir de la caída del Muro de Berlín, a la mayor globaliza-ción de las relaciones económicas y al impacto de los avances científico-tecnológicos en los procesos productivos, generaron condiciones más propicias para la implementación del NME, cuyas características más importantes ya hemos definido. La puesta en práctica de los principales lineamientos del denominado Consenso de Washington produjo consecuencias contradictorias en el conjunto de los países de la región (Klein, 1999, y Lozano, 1999). Por un lado, permitió un crecimiento económico que, aunque de características moderadas (3,3 % anual), revirtió la tendencia de los 80. Al mismo tiempo, se alcanzó cierta estabilidad macroeconómica, se incrementó la capacidad de ahorro e inversión y se modernizó una porción de los procesos productivos (Ottone, 1998). Pero como contrapartida, aumentaron la pobreza y la desigualdad de la distribución del ingreso y se observó un marcado deterioro del mercado de trabajo (Minujin, 1999). Algunos de los principales indicadores de este deterioro en la situación laboral son los siguientes:

a) Aumento de la desocupación. La creación de empleo en América latina (2,6 % anual) ha sido sensiblemente inferior al


crecimiento de la PEA (3,2 %) e inclusive menor que el incremento del PBI (3,3 %) (CEPAL, 1998). Esto significó una ruptura respecto de la tendencia a la recuperación del empleo que se observó en los últimos años de la década del 80. El desempleo estimado para fines de 1999 era del 8,8 %. Esta tasa casi duplica la que existía en la región 10 años atrás y retrotrae a la región a la situación de desocupación que había vivido en el año 1983. La principal diferencia es que en aquel caso coincidió con el proceso de deterioro que siguió a la crisis de la deuda externa. En cambio, en la situación actual se presenta después de una década caracterizada por la estabilidad a nivel macroeconómico y el crecimiento económico (OIT, 1999). Hacia fines de los 90,10 países de la región muestran una tasa de desempleo de 2 dígitos,3 y algunos de ellos la han sostenido durante varios años. Por otra parte, cabe destacar que los principales perjudicados por el aumento de la desocupación han sido los pobres y los jóvenes. Entre los primeros, las tasas de desempleo han alcanzado el 15,2 %, mientras que entre los segundos, duplican el nivel general: 20,6 % (OIT, 1999b). Al mismo tiempo, la falta de trabajo también comienza a manifestarse como una problemática que deben enfrentar trabajadores con mayor escolaridad, inclusive un importante sector de los que han terminado la escuela media. Más adelante profundizaremos este último proceso.

b) El sector informal continuó siendo el principal demandante de empleo. El trabajo en este sector creció a una tasa anual superior a la del conjunto del empleo (3,9 %). Por eso, 6 de cada 10 nuevos empleos generados en la década del 90 fueron creados por este sector, lo que implicó que su participación en el total del empleo aumentara del 44,4 % en 1990 al 47,9 % en 19984 (véanse gráfico 1 y cuadro 4). Un poco más de

3 Estos países son: la Argentina, Barbados, Chile, Colombia, Ecuador, Jamaica, Panamá, Trinidad y Tobago, Uruguay y Venezuela.

4 Hasta 1997, la OIT había publicado una serie estadística en la cual se mostraba que la totalidad del empleo en la región había sido creada por el sector informal. Esto significaba una participación del empleo informal en un 57,7 % en el total. Sqbre la base de estos datos se han escrito la mayor


la mitad de estos trabajadores son cuentapropistas (51,6 %). Dentro del crecimiento del empleo informal también se produjeron modificaciones. El servicio doméstico creció a una tasa más alta (5,2 %) que el cuentapropismo (3,6 %) y los ocupados en microempresas (3,8 %). Como se puede observar, si bien hubo cierta modernización en un pequeño sector de las microempresas, la incorporación de una gran parte de trabajadores, al igual que en la década del 80, ha ocurrido en sectores de muy bajo rendimiento y productividad. Esto explica por qué, a pesar de que ha aumentado el PBI y se ha expulsado proporcionalmente un mayor número de trabajadores del mercado, la productividad de las actividades no agropecuarias no se ha incrementado sensiblemente en la década (0,6 % anual) (OIT, 1998).

c) Paralelamente al crecimiento del sector informal, el sector moderno de la economía ha disminuido su participación en el empleo del 55,6 % en 1990 al 52,1 % en 1999. Esto se explica sobre todo porque el sector público, producto de las políticas de ajuste y las privatizaciones, ha desaparecido como creador de empleo. Por su parte, las empresas privadas del sector moderno recuperaron parcialmente la capacidad de incorporar mano de obra que habían perdido en el transcurso de la década del 80 y generaron 4 de cada 10 empleos creados en la década. De esta manera, su participación en el total del empleo moderno creció en detrimento del empleo público del 72 % al 75 % en el mismo período (véase cuadro 4). Dentro del sector moderno, si bien siguen siendo las empresas más grandes (más de 100 empleados) las que generaron proporcionalmente mayor empleo (43 de cada 100), y en la actualidad ocupan una mayor cantidad de trabajadores, son las empresas más pequeñas (de 6 a 20 trabajadores) las que han crecido en una proporción mayor (véase cuadro 4).

parte de los documentos que analizan el mercado de trabajo de la región. El último informe de la OIT proporciona nuevas cifras que atenúan el crecimiento del sector informal. Para mayores detalles referentes al nuevo cálculo, véase Panorama Laboral, OIT, 1999.


d) La terciarización del empieo es uno de los factores que más inciden en la informalización y el deterioro del mercado de trabajo. Los datos de la OIT (1997) permiten observar que 9 de cada 10 nuevos empleos se han creado en el sector servicios. Al mismo tiempo, la composición de este sector se ha heterogeneizado de manera notoria. Una parte de estos puestos han sido generados como producto de la modernización y sustituyen puestos de buena calidad en la industria por otros que, con similar calidad, se concentran en sectores de servicios de alta tecnología. Un ejemplo de ellos fueron los trabajadores incorporados en los sectores de la informática, en las comunicaciones y en las entidades financieras. Sin embargo, la gran expansión del sector terciario se produjo en servicios personales, sociales y comunales que, en su mayoría, no corresponden a empleos de alta calidad. Siete de cada 10 empleos generados en el sector servicios han sido informales.

e) Los datos brindados hasta aquí permiten comprender por qué sólo una pequeña proporción de los nuevos empleos creados puede ser catalogada como de "buena calidad", esto es, de acuerdo con las definiciones de la OIT, con nivel aceptable de remuneraciones y condiciones contractuales y niveles de protección adecuados. Únicamente 3 de cada 10 empleos creados en la década pueden incluirse en esta categoría, lo que reduce su participación en el total del empleo del 46,4 % en 1990 al 42,4 % en 1998. Los empleos de buena calidad han sido generados en su mayoría por las empresas grandes (2 de cada 3). El tercio lo fue por las empresas medianas (OIT, 1999). EIL ei deterioro de las condiciones del empleo desempeñaron un papel preponderante las políticas de flexi-bilización de los contratos de trabajo que tendieron a terminar con los esquemas de relaciones laborales que, en las décadas anteriores, protegieron a los trabajadores asalariados. Si bien estas políticas se impusieron de facto, a partir de las nuevas condiciones del mercado, también fueron producto de legislaciones que incluyeron, entre otros aspectos, los es-

174 La educación secundaria. /Cambio o inmutabilidad?

quemas de contratación temporarios, los contratos individuales por sobre los colectivos y la flexibilización de los horarios laborales, y reconocieron el despido por causas económicas (Lozano, 1999).

Las características mencionadas hasta aquí con respecto a la evolución del mercado de trabajo son la principal causa del mal desempeño que, a pesar del crecimiento económico, ha tenido la región en materia de distribución del ingreso (CEPAL, 1988). Esto se debe a que la evolución del empleo y de los ingresos del trabajo en la región ha contribuido a acentuar las tendencias regresivas debido al deterioro comparativamente mayor de los ingresos en las ocupaciones de baja productividad, en las que se concentra la mayor parte del crecimiento del empleo. La brecha salarial entre los distintos tipos de inserción laboral ha aumentado de modo considerable. Las diferencias de ingresos entre los profesionales y técnicos y los sectores que trabajan en empleos de baja productividad se han incrementado entre el 40 % y el 60 % entre 1990 y 1994. También se elevaron los diferenciales de ingresos entre el sector de productores de bienes y servicios y entre los sectores modernos e informales (OIT, 1997). Quienes trabajan en el sector informal ganan, en promedio, el 50 % del salario que obtienen los que trabajan en empresas modernas (CEPAL, 1997). Un reciente estudio de Lora y Márquez (1998) muestra que las brechas salariales en la región han ido aumentando con tal intensidad que duplican a las de los países desarrollados (Klisberg, 1999).

De esta manera, la participación en la distribución del ingreso del 40 % más pobre de la población cayó en 10 de 14 países latinoamericanos. Pero, siguiendo con el proceso de deterioro de los sectores medios que ya habíamos señalado para la década anterior, en los 90 también en 10 de 14 países cayó la proporción del ingreso del 30 % de la población siguiente (CEPAL, 1998). El único sector que incrementó su participación en el ingreso en la mayor parte de los países ha


sido el 10 % más rico. Este proceso ha convertido a América latina en la región que tiene "el grado de desigualdad más alto del mundo" (Londoño y Székely, 1998) y en el caso "antiejemplar" en la definición de las estrategias que producen una mayor equidad (Klisberg, 1999).

Cabe destacar que los comportamientos de los ingresos en los países en desarrollo, y en particular en América latina, fueron contradictorios respecto de las previsiones acerca del impacto de la globalización sobre las economías que se realizaron a comienzos de la década. La internacionalización de los mercados debía producir en cada país y región una espe-cialización en aquellos productos que les permiten utilizar de manera intensiva sus ventajas comparativas y un aumento en la importación de bienes cuya producción exige factores de los que no se dispone en abundancia. Como observan Rosan-vallón y Fitoussi (1996, p. 134): "[...] Mejor dotadas de trabajo calificado, las naciones del norte van a tender a exportar bienes de alto valor agregado debido a la calidad de trabajo que incorporan [...] mientras que en el sur se especializarán en bienes que incorporarán intensivamente trabajo no calificado. Entre nosotros, por lo tanto, la globalización se hace contra los trabajadores menos calificados, y allá, en su favor". Si bien existió la división del trabajo internacional al que hacen referencia estos autores, en ambos casos los perjudicados fueron los trabajadores con menor calificación, globalizando también las tendencias a la desigualdad previstas en el mismo texto: "[...] la globalización [...] pone en marcha una dinámica profundamente desigualitaria al término de la cual las diferencias en las condiciones iniciales de los individuos parecen como cristalizadas: quienes se benefician son aquellos cuyo pasado permitió una acumulación de capital o de saber; los otros corren el riesgo de quedar al costado del camino [...]" (Fitoussi y Rosanvallón, 1996, p. 142).

El último documento del BM analiza las causas de esta polarización: "El planteamiento formulado hace algo más de una década de que la eliminación de los obstáculos al comer-


ció daría como resultado un crecimiento con uso intensivo de mano de obra no calificada se basa en predicciones estándar de la teoría del comercio. Puesto que los países en desarrollo tienen una ventaja comparativa en la producción de bienes que requieren de mano de obra no calificada, la reforma del comercio debería resultar en que la producción de tales bienes sea más rentable, lo que incrementaría la demanda (y, por lo tanto, los salarios) de la mano de obra no calificada. No obstante, los datos disponibles de los últimos 15 años revelan lo opuesto: aumentaron más los ingresos relativos de la mano de obra calificada. Si bien el cambio tecnológico explica en gran medida esta brecha cada vez mayor, hay estudios que muestran que la liberalización del comercio también ha sido un factor explicativo importante" (Banco Mundial, 2000). Lamentablemente, esta "autocrítica" respecto de la predicción del comportamiento de la economía y los mercados de trabajo se realizó después de que la mayor parte de los países de la región aplicaron las enunciadas recomendaciones de apertura casi indiscriminada del comercio.

El impacto de las transformaciones del mercado de trabajo en los sistemas educativos

Como hemos analizado, la década del 90 significó el fin de la ilusión que sostenía que el crecimiento debía generar necesariamente una mejora en la estructura ocupacional y en la distribución del ingreso. El mercado de trabajo continuó el deterioro que había iniciado una década atrás. Por un lado se estrechó, al crecer menos que la PEA, y por el otro se polarizó, al aumentar la brecha entre los diferentes tipos de ocupaciones. Las concepciones que sostuvieron que la nueva inserción en la economía globalizada iba a generar condiciones de competitividad sistèmica (CEPAL-UNESCO, 1992), forzando una mejora fuerte y generalizada de la calificación del conjunto de la fuerza laboral, no se vieron reflejadas en la realidad. Los sectores en los que el crecimiento de la productivi-


dad significó mejoras sustantivas en las condiciones de trabajo, principalmente los vinculados con el comercio internacional y los servicios básicos, se mostraron incapaces de incorporar importantes contingentes de mano de obra.

Las señales que desde el mercado de trabajo llegaron a la educación fueron muy contradictorias. Por un lado, se desarrolló una fuerte presión hacia un aumento de los años de es-colarización de la población, en particular, de los jóvenes. En primer lugar, por factores que podríamos denominar "genui-nos". Con esta denominación nos referimos a las demandas educativas que provienen del sector de la economía que ha logrado incorporarse al mercado mundial y que también ha transformado sus paradigmas tecnológicos y organizaciona-les en dirección a reemplazar un uso extensivo de mano de obra semicalificada por otro basado en el uso intensivo de mano de obra altamente calificada (Gitahy, 1994). A esta demanda se le suma la de ciertos sectores del Estado, empresas productoras de bienes y servicios dedicadas al mercado interno e inclusive una porción del trabajo informal en vías de modernización, sobre todo el vinculado con las microempre-sas. Todos estos sectores requieren trabajadores que posean competencias que, como la polifuncionalidad, la creatividad, el manejo correcto de los códigos de la lengua materna y por lo menos una lengua extranjera, la informática y la comunicación, el trabajo en equipo, la disposición al cambio y al aprendizaje permanente, sólo pueden adquirirse a partir de un mayor número de años de escolaridad.

En segundo lugar, por razones que podríamos denominar "espurias", más vinculadas con las formas de selección de los trabajadores por parte de los empleadores a partir de las nuevas condiciones del mercado laboral. Es evidente que la disminución de las oportunidades laborales generó una com-petitividad mayor para la obtención de mejores puestos de trabajo. La ventaja comparativa de obtener más años de escolaridad se acentuó. Por ejemplo, el acceso al título superior se convirtió en el principal pasaporte para el ingreso a los secto-


res modernos de la economía y, en particular, a los puestos de trabajo de buena calidad (Filmus, 1999). Al mismo tiempo, el aumento de la oferta de trabajadores con más años de escolaridad frente a la inelasticidad de la demanda laboral potenció el proceso denominado "efecto fila" (Carnoy, 1982). Este proceso hace referencia a que la sobreoferta posibilitó que los empleadores pudieran exigir mayores credenciales que las que demandaba el desempeño del puesto a cubrir, con el objetivo de discriminar a quienes no tuvieron la posibilidad de continuar sus estudios. La desocupación, la informalidad y los empleos más precarios se convirtieron en el destino más predecible para quienes quedaron tempranamente fuera del sistema educativo. También tuvo un papel importante en el incremento de los años de escolaridad de la PEA el efecto "desaliento". La falta de alternativas laborales para los adolescentes y jóvenes también se convirtió en una de las razones para su mayor permanencia en el sistema educativo.

Por otro lado, al sistema educativo también llegaron señales que no estimularon un crecimiento vertiginoso de la escolaridad post-primaria. Estos signos estuvieron íntimamente relacionados con el deterioro del mercado laboral y de la distribución del ingreso ya analizados. El modelo de desarrollo implementado generó una economía muy dualizada, en la que los sectores que debieron enfrentar el desafío de incrementar sensiblemente la productividad se convirtieron en "islas" que incorporaron altas tecnologías en el marco de un contexto que modificó muy poco su estructura productiva. Los requerimientos de este sector de la economía pudieron resolverse brindando educación de alta calidad a una pequeña proporción de la población. Si bien las demandas de mayor escolaridad por parte de la ciudadanía fueron importantes, también estuvieron contenidas por el aumento de la pobreza y la vulnerabilidad de importantes sectores de la sociedad. El deterioro de las condiciones socioeconómicas de las familias impidió que muchas de ellas pudieran liberar a los jóvenes de su tarea de procurar ingresos para el hogar y, por lo tanto,


los apartó de la posibilidad de continuar sus estudios. En cambio, para aquellos nuevos sectores que a pesar de las dificultades lograron acceder al nivel medio, se abrieron ofertas educativas que, en su mayoría, brindaron un servicio de más baja calidad. La conformación de circuitos educativos de calidad diferenciada de acuerdo con el sector de la población al que están dirigidos, se consolidó. De esta manera se generaron verdaderos subsistemas, cada uno de los cuales desarrolló criterios de aprendizaje, evaluación y hasta acreditación autónomos.

Como resultado de estas presiones contradictorias del mercado de trabajo, en las dos últimas décadas la región mostró dos procesos complementarios: a) una expansión del sistema educativo relativamente lenta respecto del resto del mundo, y b) la mayor escolarización fue acompañada por un crecimiento de la desigualdad entre las posibilidades de acceso a la educación entre los diferentes sectores sociales.

A comienzos de la década del 70, América latina mostraba un nivel educativo acorde con su grado de desarrollo. A mediados de los 90, en cambio, "América latina tiene apenas 5,2 años de educación, 2 menos que lo esperado para su nivel de desarrollo y 4 menos que los países del sudeste asiático de similar desarrollo [véase gráfico 2]. La insuficiencia educativa para el promedio de la región fue acompañada, además, de un grado de desigualdad creciente de las oportunidades educativas, toda vez que el desvío estándar creció sistemáticamente en este período" (véase gráfico 3) (Londoño y Székely, 1999, p. 215). Estos dos procesos, un crecimiento relativamente lento de las matrículas y una mayor desigualdad en la distribución de la educación, han sido constatados por un reciente estudio del BID. En él se señala que en las últimas décadas, la educación en América latina creció a un ritmo promedio del 0,9 % anual. En el mismo período, los países del este asiático crecieron al 3 % anual. Respecto de la desigualdad, el informe destaca que a medida que aumentó el promedio de educación, se alcanzó y luego se sobrepasó el nivel de


dispersión normal de la educación y que a partir de los 80 "[...] la educación ha estado peor distribuida en América latina de lo que podría justificarse por el avance normal del proceso [...]" (BID, 1998, p. 51).

LA EVOLUCIÓN DE LA ESCUELA MEDIA

Como hemos visto, un mercado de trabajo que se deteriora, se estrecha y se polariza y una distribución del ingreso cada vez más regresiva se correlacionan con un crecimiento de la educación más lento que lo esperado, que también se distribuye en forma cada vez más desigual. Es evidente que la polarización ha perjudicado sobre todo a quienes logran avanzar menos años en el sistema educativo y ha concentrado los ingresos y significado mejoras en los grupos que acceden a los niveles superiores del sistema. Ahora bien, ¿de qué lado de esta polarización han quedado aquellos que culminan la escuela media? ¿Qué consecuencias tiene este proceso en la inserción ocupacional de quienes terminan el nivel secundario? Veamos algunos datos empíricos que nos permitan aproximarnos a analizar el papel de la escuela media en esta nueva realidad.

La escuela media es cada vez más necesaria

Un conjunto de estudios muestran que la obtención del certificado de egreso de la escuela media es cada vez más necesaria para el acceso al trabajo y, en particular, para el ingreso a empleos de calidad o que pertenecen al sector moderno de la economía. Algunos de estos estudios enfatizan los aspectos que hemos denominado como "genuinos" y que están vinculados con las competencias y conocimientos que demandan los modernos procesos productivos y las nuevas formas de organización del trabajo, que requieren plataformas más altas de escolarización para participar de los procesos


tecnológicos y sociales que ocurren dentro de las empresas (Bailey y Eicher, 1994, Braslavsky, 1999). Otros trabajos, en cambio, sin dejar de tener en cuenta estos elementos, incorporan al análisis las consecuencias de los procesos "espurios" más vinculados con la relación "oferta-demanda" en el mercado de trabajo. En estos casos se presta especial atención a la creciente importancia de los estudios medios en el marco de los mencionados fenómenos de devaluación de credenciales, "fuga hacia adelante" y "efecto fila" (Filmus, 1999).

Sin lugar a dudas, ambos factores desempeñan un papel preponderante en el hecho de que el certificado de la escuela media se esté convirtiendo en el umbral mínimo requerido para acceder a puestos de trabajo de calidad.

Un reciente estudio de la CEPAL (1997) permite analizar con detalle la influencia determinante que tiene entre los jóvenes de 20 a 29 años el haber aprobado 12 o más años de educación para poder trabajar en empleos de calidad. Entre este grupo de jóvenes, es claramente mayoritaria la proporción de los profesionales, técnicos y directivos, y también tienen una fuerte presencia los empleados administrativos y contables. Sólo una pequeña minoría está empleada en trabajos poco calificados, como vendedores, obreros, empleados domésticos, etc. (véase cuadro 5). Ese mismo cuadro permite observar que las diferencias respecto del trabajo a que pueden acceder quienes cursaron entre 9 y 11 años, por ejemplo, son muy marcadas. Este grupo se concentra principalmente en categorías que requieren calificación media y baja (obreros de la industria y el transporte, vendedores y dependientes y empleados administrativos y contables). Estas diferencias también se verifican en el nivel de ingresos en los casos en los cuales los jóvenes con distintos niveles educativos comparten la misma categoría ocupacional. Cuando han cursado 12 o más años de estudio, los promedios de ingresos para cada categoría nunca son inferiores a 4 líneas de pobreza per capita y alcanzan las 9 líneas en el caso de los directivos. Quienes poseen de 9 a 11 años obtienen un promedio cercano a las 3 líneas de pobreza (véase cuadro 6).


Clasificando las ocupaciones de acuerdo con el nivel de bienestar al que permiten acceder, el citado documento de la CEPAL muestra que, tanto para el ámbito urbano como para el rural, sólo quienes tuvieron la oportunidad de estudiar 12 o más años pueden acceder mayoritariamente a las ocupaciones que permiten un bienestar suficiente o intermedio5

(véase gráfico 4). A pesar de la importante correlación que se observa entre los años de escolaridad y los mejores trabajos, llama la atención la presencia de un núcleo de trabajadores con alto nivel de educación que se incluye entre aquellos que acceden a ocupaciones que proporcionan un bienestar insuficiente. Esto será motivo de análisis en el próximo punto.

Un análisis económico que presenta conclusiones similares ha sido realizado por el BID (1999) a partir del estudio de la pobreza y la desigualdad en la distribución de los ingresos en seis países latinoamericanos desde el papel que desempeñan los activos. Este estudio concluye: "La desigualdad es el reflejo de una distribución muy deformada de los activos generadores de ingresos, siendo el más importante de ellos el capital humano". Analizando comparativamente a quienes logran culminar los estudios medios y superiores respecto de quienes quedan marginados de ellos, proponen que la principal ventaja está en que "[...] los rendimientos de los activos educativos no son lineales y aumentan con el tamaño del acervo [...] lo cual obliga a los pobres con menor educación a utilizar sus activos a una tasa menor [...]" (Attanasio y Székely 1999).

La educación media es cada vez más insuficiente

Al coincidir el estrechamiento de las oportunidades laborales, en particular las de buena calidad, con el crecimiento

5 La CEPAL considera ocupaciones que proporcionan un bienestar suficiente a aquellas que permiten un ingreso mensual promedio, las que están entre 5 y 7 líneas de pobreza; ocupaciones que proporcionan un bienestar intermedio, las que están entre 3 y 4 líneas de pobreza; las que proveen un bienestar insuficiente, las que están entre 2 y 3 líneas de pobreza (CEPAL, 1997).


de la proporción de la población latinoamericana que culmina la escuela media, se produce una notable paradoja: al mismo tiempo que la escuela media aumenta su importancia para el acceso al trabajo, se torna cada vez más insuficiente para asegurar a todos sus egresados la posibilidad de empleo en los segmentos de calidad. Los datos disponibles muestran que el porcentaje de desempleados con 12 o más años de escolarización como proporción del total de desempleados ha aumentado entre 1990 y 1997 en 10 de 15 países de la región para los cuales se dispone de información. Este aumento también se verifica en la misma cantidad de países cuando analizamos en particular a los jóvenes con 12 o más años de escolaridad (véase cuadro 7). El incremento del número de egresados de escuela media frente a un mercado de trabajo que crece más lentamente, ha generado que cerca de la mitad de los desempleados jóvenes en países como Chile, Panamá o Ecuador hayan terminado el colegio secundario (CEPAL, 1998). Al mismo tiempo, en 1997 la tasa de desocupación entre quienes tenían de 10 a 12 años de estudio era superior a la tasa nacional en 15 de 16 países de la región (véase cuadro 7). En 13 de estos países la desocupación del mismo grupo era superior a la de quienes tenían menos de 6 años de educación. Diferentes autores han abordado la creciente "desocupación de los educados" y la existencia de un sector de "supernumerarios" con educación media, e incluso superior, en los países desarrollados (Castells, 1998, y Fitoussi, 1994), y se las vincula directamente con la nueva configuración de los mercados de trabajo a partir de las reestructuraciones productivas de fin de siglo que acompañan los cambios en las tecnologías y la organización de la producción. Por otra parte, se trata en su mayoría de países que se encuentran cerca de la universalización de la escuela media y que brindan alternativas de cobertura social y recualificación para los períodos de desempleo, que suelen ser más breves. En América latina, el desempleo de los que terminan la escuela media posee características muy diferenciadas. Por un


lado, no sólo ocurre en países en los cuales, aunque en forma parcial, ha habido cambios importantes en las estructuras productivas a partir de la incorporación de modernas tecnologías y una tasa relativamente alta de escolarización media, como Chile y la Argentina, sino también en países donde el impacto de las nuevas tecnologías es muy pequeño y muestran una tasa de matriculación secundaria baja, que no supera el 50 %. Tal es el caso de la República Dominicana, Paraguay, Nicaragua y El Salvador, entre otros (véase cuadro 8). Por otro lado, casi no existen políticas oficiales de protección social o de reconversión laboral para estos sectores. Un dato significativo es que se ha comenzado a incluir a un núcleo importante de egresados de la escuela media "pauperizados" dentro de la categoría de "vulnerables", ya que por su precariedad laboral y la falta de protección social corren el riesgo de pasar a engrosar la "zona de exclusión" (Minujin y Kessler, 1995, y Minujin, 1999).

Con respecto al tipo de trabajo al que acceden los egresados de la escuela media, no tenemos datos comparativos recientes que permitan analizar el deterioro de su situación laboral. Investigaciones realizadas en los últimos años nos permiten contar con algún indicador para los casos de la Argentina y Uruguay. En la Argentina, entre 1990 y 1999, como lo analizaremos en detalle más adelante, la informalización de este sector creció entre el 29,6 % y el 36,7 % (Filmus y Miranda, 2000). Para Uruguay, un estudio acerca de los jóvenes con escuela media mostró que más del 60 % de los que tenían entre 20 y 29 años y trabajaban no estaban en condiciones de mantener una familia (Katzman, 1999).

A pesar de no contar con datos precisos, es posible inferir que para el conjunto de la región existe una creciente proporción de este sector en condiciones de informalidad y subem-pleo. Una forma de aproximarnos a esta realidad es volver sobre el gráfico 4. En él se muestra que un 15 % de la población urbana y un 23 % de la población rural con 12 y más años de escolaridad se encontraba ocupando empleos que les proporcionaban un bienestar insuficiente.


Otra forma de aproximarnos al deterioro de los puestos de trabajo que ocupan aquellos que terminaron la escuela media es el análisis de las tasas de retorno. Aunque se trata de un tipo de estudio cuya validez induce a la polémica, en este caso el análisis de las tasas de rendimiento de las escuelas medias en América latina parece coincidir con las tendencias analizadas hasta aquí en cuanto a la pérdida relativa del valor de sus certificados en el mercado. Un estudio reciente del BID (1998) muestra que las tasas de rendimiento de los estudios medios (11 %) han descendido casi al nivel de los primarios (10 %) y que se ha ampliado la brecha con los estudios superiores (18 %). Un análisis comparativo de estas tasas en relación con lo que ocurre en otras regiones del mundo permite observar que América latina muestra tasas de rendimiento más cercanas a los países desarrollados que cualquier otra región del mundo, inclusive que los países del este asiático, donde la proporción de egresados con escuela media en el mercado de trabajo es mayor (véase gráfico 5).

La baja en el rendimiento de la escuela media es característica de los países en los cuales este nivel está cercano a la universalización, ya que los trabajos que exigen poca cualifica-ción y, por lo tanto, tienen menor productividad y salarios, también deben ser desempeñados por egresados del secundario. En nuestro caso, como vimos, lejos de la universalización, este proceso está vinculado con el deterioro del mercado de trabajo. Entre otros, dos son los peligros principales que puede implicar este fenómeno. El primero de ellos está relacionado con la importancia que tienen los cálculos de las tasas de rendimiento en el momento de definir las inversiones educativas. Muchas veces las perspectivas de los organismos de financiamiento internacional y las de los propios gobiernos están mediatizadas por miradas estrictamente economicistas que, ante la escasez de recursos, podrían sugerir no invertir en capital humano en sectores o niveles educativos donde la expectativa de retorno económico no lo justifique. Esto podría significar la falta de recursos para financiar la expansión


de la escuela media (Filmus, 1999). El segundo de los peligros se vincula con las expectativas de la población de los sectores pobres de la región. Si estos sectores perciben que el principal incentivo económico respecto de la educación se obtiene al culminar el nivel superior, la desigualdad educativa podría aumentar más aun. Esto se debe a que procurarían estudiar en la escuela media sólo aquellos grupos que posteriormente tuvieran posibilidades de acceder a los estudios superiores y terminarlos. De acuerdo con el informe del BID (1998, p. 55) que hemos citado, este proceso ya estaría ocurriendo: "[...] la estructura de rendimiento de la educación en América latina es conducente a la estratificación de la educación, porque implica incentivos muy bajos para avanzar en la educación básica, a menos que se tenga la posibilidad de alcanzar la educación universitaria. La baja proporción de la población que llega a la escuela secundaria es consistente con esta interpretación".

Crecimiento insatisfactorio y desigual de la escuela media

Todo lo señalado hasta aquí permite comprender la influencia del deterioro del mercado de trabajo y la distribución del ingreso en dos de los procesos que muestran los límites de la expansión de una escuela media de calidad para toda la población. El primero de ellos es que, a pesar del crecimiento sostenido de la matrícula, la proporción de egresados de escuela media continúa siendo baja, tanto en relación con los otros niveles educativos como con respecto a otras regiones del mundo (Caillods y Hutchinson, 1999). El segundo de los procesos es la desigualdad de oportunidades que tienen los diferentes estratos sociales para acceder a la escuela media y culminarla.

La expansión de la escuela media ocurrida en las últimas dos décadas no ha podido transformar profundamente la estructura educativa de la población de la región: "La despro-


porción entre los grupos de educación primaria y secundaria es un rasgo que distingue a América latina de cualquier otra región del mundo [...]. Es la región donde es más elevada la proporción de trabajadores con alguna educación primaria y, después del África subsahariana, es la región donde es más reducida la proporción de trabajadores con estudios secundarios" (BID, 1998, p. 49). En relación con los países del sudeste asiático, esta desproporción se hace más evidente. América latina tiene un mayor porcentaje de población de más de 25 años con educación primaria y con educación superior. Sin embargo, en lo que respecta a la población con secundaria incompleta o completa, la proporción en los países del este de Asia es del 28 % frente al 16,9 % de América latina. En el caso de la matriculación actual en la escuela media, esta diferencia se mantiene. Mientras que la mayoría de los países latinoamericanos muestran tasas de escolarización entre el 45 y el 55 %, en los NIC esta proporción oscila entre el 70 y el 88 % (Infante y Tokman, 1997). En esta débil presencia de graduados de la escuela media encontramos una de las principales causas de la extrema desigualdad en la distribución de los años de escolaridad en la región.

Por otra parte, la posibilidad de finalizar el nivel secundario continúa siendo un privilegio al que sólo pueden aspirar en proporciones significativas los sectores de la población que tienen mayores ingresos. Las diferencias en las tasas de egresos entre los grupos que pertenecen a los distintos deciles de ingresos son elocuentes. Si tomamos la población de 20 a 25 años, podemos observar que en cerca de la mitad de los países latinoamericanos, sólo 1 de cada 10 jóvenes del 20 % más pobre de la población alcanzó a culminar el nivel medio. Si ampliamos la mirada al 50 % más pobre, esta proporción asciende a 1 de cada 5 (véase cuadro 8).

La combinación del deterioro del mercado de trabajo con una distribución más regresiva de los ingresos y una limitada expansión educativa genera condiciones que desestimulan la movilidad social ascendente, que fue una posibilidad


cierta para importantes sectores sociales antes de la crisis de la década del 80. La concentración de los mejores empleos, los más altos niveles de ingresos y la mayor cantidad de años de escolaridad en determinados grupos sociales parece retrotraer la situación a modelos de estratificación más vinculados con el tipo estamental (en el sentido weberiano), donde las posibilidades de superación social están seriamente condicionadas por el origen. Los estudios acerca de la movilidad educativa intergeneracional muestran que el aumento de la escolaridad sólo permite a una limitada proporción de jóvenes superar el nivel educativo de los padres. Sólo un 31 % de estos jóvenes de 20 a 24 años en las áreas urbanas y un 11 % en las rurales consiguen incrementar el nivel educativo de sus padres y al mismo tiempo adquirir un capital educativo básico de 12 años de escolaridad. El 47 % de los jóvenes urbanos y el 75 % de los rurales no superan el nivel educativo de los padres ni logran alcanzar un umbral educativo básico (véase gráfico 6). Por otra parte, únicamente el 20 % de los jóvenes cuyos padres no terminaron la primaria logra culminar el nivel medio, mientras que este porcentaje supera el 60 % cuando se trata de padres que cursaron al menos 10 años de estudios (CEPAL, 1997).

Ya hemos señalado que la cristalización de la segmentación educativa impide suponer que el acceso a una cantidad similar de años de estudio implica haber recibido la misma calidad educativa y que está suficientemente estudiado que son los niños y jóvenes cuyos padres poseen menos años de escolaridad los que acceden a una educación peor. Ahora bien, el origen social y el circuito educativo a los que se concurrió también inciden en los ingresos que percibirán en su futuro trabajo, ya que estos factores, junto con los mejores contactos familiares, "se traducen en promedio en un 30 % más de ingresos de los jóvenes aunque trabajen en los mismos grupos ocupacionales y tengan similares niveles de educación" (CEPAL, 1997, p. 84).


Breve referencia a un caso paradigmático: la Argentina

La dificultad para trabajar con datos comparativos acerca de la evolución de la inserción ocupacional de los egresados de la escuela media nos invita a profundizar el análisis utilizando la información que, para otra investigación, poseemos del caso argentino. En la Argentina confluyen un conjunto de procesos que hemos observado para la mayoría de los países de la región. A partir de la década del 30, ha desarrollado un pujante proceso de sustitución de importaciones que significó un crecimiento económico sostenido y que estuvo acompañado por la rápida urbanización y modernización de su mercado de trabajo. Este proceso se interrumpió a partir de 1975. En los 15 años siguientes sufrió un proceso de crisis del crecimiento del PBI, que no sólo se estancó, como en el caso de otros países de la región, sino que mostró resultados negativos para el conjunto del período. A pesar de la crisis económica, la matrícula educativa continuó con un ritmo ascendente, en particular para el nivel medio (Tedesco, Braslavsky y Carciofi, 1984). De esta manera, el perfil educativo de su PEA se elevó en forma notable.

Si bien los primeros elementos de la aplicación del NME se pusieron en práctica en las décadas anteriores, el inicio de la década del 90 significó la aplicación del conjunto de las medidas propuestas por el Consenso de Washington. Las consecuencias de estas políticas fueron notoriamente contradictorias. La Argentina muestra tasas de incremento del PBI (5,3 % anual) y de la productividad (4,8 % anual) superiores al promedio de la región. Pero al mismo tiempo, el deterioro del mercado de trabajo y el incremento de la regresividad en la distribución del ingreso también se situaron por encima de la media. La característica distintiva de la evolución del mercado de trabajo argentino fue que tanto el trabajo formal como el informal disminuyeron su participación en la PEA debido a que la desocupación creció en forma considerable (entre el


5,3 % en 1991 y el 13,3 % en 1998). ¿Qué ocurrió en este período con los egresados de la escuela media?

Los datos permiten proponer que este sector fue muy vulnerable a la polarización del mercado de trabajo. Su tasa de desocupación al finalizar la década (13,4 %) estaba mucho más cercana a quienes sólo tenían primaria completa (16,6 %) que a quienes habían logrado terminar los estudios superiores (5,9 %) (Filmus y Miranda, 1999). Si tomamos el período comprendido entre 1980 y 1999, podemos observar la magnitud del deterioro ocurrido entre los egresados de la escuela media. En 1980, más de 2 de cada 3 de ellos trabajaban en el sector formal. En la actualidad lo hace sólo 1 de cada 2. La participación en el sector informal creció en el mismo período del 29,6 % al 36,7 %. Es importante destacar que, si bien el inicio del proceso de deterioro ocurre en el período de crisis del crecimiento, la recuperación económica y la evolución positiva del PBI no significaron una reversión de este proceso. Por el contrario, para el caso de la desocupación se profundizó.

Un reciente estudio del INDEC (1998) sobre las series históricas de la EPH permite analizar uno de los principales procesos a los que se vieron sometidos los egresados de la escuela media: la sobreeducación (o subcalificación). Se incluye en esta categoría a aquellos trabajadores que desempeñan una calificación profesional hipotéticamente inferior al nivel de educación que han alcanzado. Para el caso que nos ocupa, se considera en situación de sobreeducación a aquellos que, con estudios secundarios completos, deben desempeñar trabajos no calificados o con una calificación operativa. Los datos permiten observar que la sobreeducación creció de manera significativa (entre el 53,2 % en 1991 y el 59 % en 1997) y en mayor proporción que las otras categorías educativas (véase cuadro 10). Un análisis que incorpora las diferencias de acuerdo con el grupo de edad muestra que si bien la sobreeducación creció para todas las franjas etarias, la situación es particularmente grave entre los graduados más recientes; 3 de ca-


da 4 de los que consiguieron trabajo se encuentran sobreedu-cados para la tarea que deben desempeñar (véase cuadro 11).

Por último, es importante destacar que tanto a nivel de las remuneraciones como de las tasas de retorno, los egresados de la escuela media también vieron deteriorada su participación en relación con las otras categorías educativas. Dos recientes estudios sobre la liberalización del balance de pagos y sus efectos en el empleo nos permiten aproximarnos a esta dimensión (Frenkel y González Rozada, 1999 y 2000). En ellos se analiza que la polarización que ha ocurrido a nivel de ingresos coloca a los egresados del nivel medio y que no pueden concluir el superior, entre los perdedores de la década. Mientras que los que poseen educación terciaria vieron subir sus retornos al 2 % anual, en el caso de los que poseen educación secundaria la tendencia ha sido negativa a un 0,7 % al año (véase gráfico 8).

Las conclusiones a las que arriba el trabajo citado resumen las consecuencias que tuvieron las transformaciones operadas en la última década sobre los ingresos de los egresados del nivel medio: "[...] La tendencia creciente de los retornos del nivel terciario juega un papel significativo en el aumento de la desigualdad y supone un incentivo creciente a la educación. Pero la tendencia decreciente del retorno por educación secundaria opera en el sentido opuesto y señala que los ingresos de los trabajadores con educación menor que la terciaria tienden a uniformarse. La distribución de los ingresos por educación ha tendido a polarizarse [...]. Y a reducir el diferencial de ingreso por educación secundaria [...]".

CONSIDERACIONES FINALES

El análisis realizado hasta aquí permite proponer que una escuela media masiva de alta calidad, que prepare a sus egresados para acceder a empleos de calidad en el sector moderno de la economía, siempre estuvo en contradicción con el


modelo de mercado de trabajo que generó el estilo de desarrollo aplicado en América latina. Aun en la etapa de la rápida industrialización por sustitución de importaciones, donde el crecimiento del mercado de trabajo moderno fue importante, éste no creció en una magnitud tal como para requerir una escolarización media masiva. Ello se debió a que subsistieron importantes sectores que permanecieron en el trabajo agrario tradicional y en distintas formas de empleo informal y de subempieo. De esta manera, sólo logró incorporar una porción relativamente pequeña de la población. El período de masificación de la escuela media rápidamente coincidió con los límites del modelo y después, con el proceso de desindustrialización que acompañó a las políticas de ajuste y a la crisis en los índices de crecimiento en la región. Las perspectivas que plantearon que la recuperación del crecimiento económico tendría como resultado la recuperación del mercado laboral, también fracasaron. En la década del 90 América latina volvió a crecer; sin embargo, en la mayor parte de los países de la región se mantuvo el deterioro de la demanda laboral.

En este contexto, el estudio que hemos realizado acerca de la evolución de la relación entre escuela media y mercado de trabajo nos permite retomar algunos de los interrogantes planteados en la introducción:

a) En primer lugar, no parece posible definir una función social única de la escuela media en torno a la movilidad social de sus egresados, tanto para los diferentes países como para los distintos períodos históricos. Su aporte al ascenso social está fuertemente mediatizado por la dinámica que adquiere el mercado de trabajo. Se constituyó en un vehículo de movilidad ascendente para una porción importante de la población en el período de industrialización, pero no garantizó el mismo movimiento a partir del comienzo del deterioro del mercado de trabajo y, en particular, de los procesos de crecimiento del desempleo, informalización, precari-


zación y polarización del empleo. Si bien estos procesos afectaron en particular a quienes poseen menor educación formal, también paralizaron la posibilidad de ascenso a una importante proporción de los egresados de la escuela media. Anteriormente nos preguntamos de qué lado de la polarización han quedado quienes poseen estudios secundarios completos. Los datos aportados parecen señalar que quedaron "en el medio". En un contexto de creciente hete-rogeneización del trabajo, los egresados también han hete-rogeneizado sus destinos. La posibilidad o no de ingresar a los empleos de calidad, al mercado de trabajo formal o informal, ha diversificado las alternativas de los egresados de la escuela media y, en una proporción diferente para cada país, una parte de ellos ha ingresado en situaciones de creciente vulnerabilidad. El origen socioeconómico, el nivel educativo de la familia y la calidad del circuito educativo al que concurrieron parecen ser los determinantes del destino laboral de los egresados.

b) En segundo lugar, este análisis nos permite proponer que la escuela media es cada vez más necesaria, pues quienes no culminaron este nivel quedan casi totalmente al margen de la posibilidad de acceder a empleos de calidad, y en particular, del sector moderno. Pero al mismo tiempo se ha tornado insuficiente para ser una garantía de acceso a ellos. No todos los egresados de la escuela media acceden al trabajo y una buena parte de los que lo hacen no se incorporan a los sectores de mayor productividad e ingresos. Cabe destacar que la razón de este proceso se relaciona mucho más con el tipo de estructuración del mercado de trabajo, producto del impacto de los procesos de globalización y la apertura de las economías en países productores de bienes primarios y de industrialización restringida, que con un "exceso de oferta" por un crecimiento desmesurado de las matrículas de nivel medio. Como vimos, las tasas de matriculación y de egreso de la escuela media en América latina son inferiores a las que muestran países con un grado similar de desarrollo economi-


co. Por otra parte, existen altas tasas de desocupación y sub-calificación entre egresados de escuelas medias aun en países con una proporción muy baja de población con este nivel de escolaridad.

c) En tercer lugar, las evidencias halladas permiten proponer que es posible criticar a la escuela media por no haber podido realizar las transformaciones necesarias que le permitan formar masivamente a sus estudiantes en las competencias y conocimientos que requieren los sectores modernos de la economía, pero de ninguna manera parece ser justa la crítica dirigida a su falta de ajuste con la estructura que presenta el mercado de trabajo. Precisamente, brindar una educación de alta calidad únicamente a una porción de sus alumnos es una de las formas de ajustarse a las demandas reales de un mercado de trabajo cada vez más elitista. Si tomamos en cuenta que sólo 3 de cada 10 puestos de trabajo creados en las últimas décadas son de buena calidad, es posible suponer que quienes aspiren a ellos pueden ser formados en ciertos circuitos de privilegio. Las perspectivas economicistas y neoliberales pueden considerar poco conveniente la inversión en "so-brecualificar" a egresados de escuela media que estarán destinados a los sectores poco productivos. Si la necesidad de una educación masiva proviene únicamente de factores culturales o de aquellos que hemos denominado como espurios, puede ser funcional invertir poco en su formación, aunque se logre una calidad deficiente.

d) De esta manera, las dos tesis planteadas en la introducción respecto del impacto global del tipo de aplicación de las transformaciones económicas y productivas en países de capitalismo tardío parecen complementarse y tener validez. Por un lado, existe una creciente polarización de las calificaciones frente a la dualización del mercado de trabajo; como vimos, a pesar del crecimiento de las matrículas se ha profundizado la brecha educativa entre los distintos grupos sociales. Por otro, se puede verificar que existe una mayor escolaridad medida en términos absolutos respecto de la generación ante-


rior. Pero este proceso no alcanza a evitar una creciente descalificación relativa de la mayor parte de la población. Por ejemplo, los nuevos grupos que acceden a la escuela media presentan más años de escolarización que sus padres. Al mismo tiempo, los que concurren a los segmentos de calidad insuficiente y aquellos que no pueden continuar los estudios superiores sufren un proceso de descalificación relativa, tanto respecto de los conocimientos de punta como de las competencias requeridas para acceder a los puestos de trabajo que exigen mayor calificación. En este contexto, la culminación del nivel superior pasa a ser la principal garantía educativa para el acceso a un puesto de trabajo de calidad. La reducción de la función de la escuela media a ser un "lugar de paso" hacia la universidad y el crecimiento desmesurado de la presión de la matrícula sobre el nivel superior son dos de los principales problemas que se profundizan. Aunque el conjunto de los países de la región está afectado por esta problemática, aquellos que mantienen mayores déficit de cobertura y calidad en los niveles básico y medio son los que deben enfrentar una pugna social más fuerte en torno a las prioridades en la distribución de los escasos recursos. Sin lugar a dudas, esta pugna estará en el centro de la escena del debate educativo de los próximos años.

e) Por último, el análisis realizado cuestiona las perspectivas que conciben a la falta de educación como el factor principal de las problemáticas del empleo en América latina. Por lo tanto, también pone en cuestión las ideas que proponen la solución a la crisis del empleo únicamente a partir de políticas educativas. Es posible plantear que el panorama de las dos últimas décadas demuestra el fracaso de las concepciones que propusieron que desde la educación (e inclusive desde las políticas sociales) se podían encontrar paliativos que pudieran contrarrestar eficazmente los resultados expulsivos y desigualadores que conlleva la aplicación del NME. "Lo que el modelo económico y el mercado de trabajo no dan, el sistema educativo no presta", pareciera ser la principal con-


elusion de los datos presentados. Si se concibe principalmente a la educación como una política social dirigida a evitar la marginación, se termina degradando la propia educación.

Lejos de ser pesimistas respecto del papel del sistema educativo y, en particular, de la escuela media en el mejoramiento y democratización del mercado de trabajo, este trabajo enfatiza su condición de necesaria pero también de insuficiente, lo cual implica, entre otras, dos reflexiones finales. La primera se refiere a que las políticas de ampliación de oportunidades y mejoramiento de la calidad y pertinencia de la escuela media deben ser parte de un conjunto de estrategias económicas, políticas y sociales que promuevan un mercado de trabajo inclusivo, que ofrezca masivamente empleos de buena calidad. La segunda reflexión está dirigida a revalorizar las funciones de la escuela media que no hemos abordado en este trabajo. El papel de la escuela media en la formación de jóvenes con una conciencia ética, tolerante, par-ticipativa y solidaria es fundamental para su integración a la sociedad democrática, pero también es imprescindible para que sean capaces de desarrollar una mirada crítica de la realidad actual. Una mirada que les permita colocarse como protagonistas en la construcción de una sociedad que brinde igualdad de posibilidades de acceso a la educación y el trabajo digno a todos sus ciudadanos.


CUADRO 1 América latina: evolución 1950-89 (porcentajes)

América latina

Población total PET PEA total

PEA no agrícola Ocupación no

1950

100

45

agrícola 42 100

Sector formal Público

32 76 6 [14]

Privado 26 [62] Sector informal Desempleo no

10 24

agrícola 3

PEA agrícola Ocupación agrícola Sector moderno Sector campesino Desempleo agrícola

55

54 100 22 41

32 59

1

ANEXO

estimada de la estructura del em¡

Composición

1980

100

68

63

47 10 37 16

5

32

31 13

18

1

Indicadores de subutilización

Tasa de desempleo total Urbano Rural Tasa de

4 7 2

subempieo total 42

6 7 2

34

(Sectores tradicionales/PEA)

100

75 [16] [59] 25

100 42

58

1989

100

74

70

48 -

:, -

22

4

26

25 10

15

1

5 5 3

37

100

69 --

31

100 40

60

Tasa anual de crecimiento

1950-1980

' 2,7 2,8 2,5

3,8

3,9

3,9 4,5 3,7 3,9

0,7

0,7 0,8

0,7

)leo.

Tasa anual de crecimiento

1980-1989

2,2 2,6 2,8

3,7

3,9

^ 3 --6,7

0,7

0,6 0,5

0,6


Fuente: Elaboración propia sobre la base de: "Empleo y equidad: El desafío de los 90", PREALC, 1991. Estimaciones del PREALC sobre la base de Censos Nacionales y Encuestas de Hogares y CEPAL (1978). Para 1980, la base de datos corresponde a los siguientes países: la Argentina, Brasil, Colombia, Costa Rica, Chile, México y Venezuela, que representan un 80 % de la PEA total de la región.

Nota: Con fines comparativos, se puede mencionar que durante 1950-1980 la tasa de crecimiento anual de algunos indicadores económicos fue la siguiente (CEPAL, 1990): PBI total: 5,5 PBI agrícola: 3,5 PBI no agrícola: 5,8 PBI industrial: 6,2 PBI per capita: 2¡7

CUADRO 2

América latina: cambios en la estructura del empleo, 1950-1980

(países clasificados de acuerdo con su ingreso per capita de 1980)

Cambio en el porcentaje de la participación del empleo

Países

México

Argentina

Venezuela

Panamá

Chile

Costa Rica

Brasil

Ecuador

Perú

Paraguay

Guatemala

Media no ponderada

Agricultura

-25,6

-12,2

-28,6

-34,8

-19,9

-28,1

-29,3

-29,6

-18,6

+11,0

-12,5

-21,8

Ind.total

+11,1

+2,3

+7,0

+4,5

-4,9

+8,4

+9,3

+6,1

-1,7

-0,3

+3,3

+4,1

Ind. manufacturera

(n/d)

(-4,0)

(+4,9)

(+1,7)

\-2,n (+5,0)

(+5,0)

(+2,4)

(-3,2)

(-3,2)

(+0,5)

total

Servicios

+14,5

+9,9

+20,5

+20,5

+21,4

+19,7

+20,1

+23,5

+20,4

+11,4

+9,2

+17,4

Fuente: CEPAL Anuario Estadístico de América latina, 1984 (excepto para México y Venezuela en el caso de los datos de 1980). Informes del Banco Mundial, eri John Wells, PREALC. "Empleo en América latina. Una búsqueda de opciones.'


CUADRO 3 Tasa de matrícula secundaria en las cuatro últimas décadas

Tasa de escolarización secundaria

Haití Guatemala El Salvador Bolivia Paraguay Brasil Honduras Costa Rica Nicaragua México Venezuela Ecuador Colombia Panamá Jamaica Perú Chile Argentina República Dominicana Uruguay Trinidad y Tobago Cuba

1950(1)

3 5 5 9 9

10 3 7 7 4 6 9 7

24 6 9

18 21

7 17

16 10

América latina y el Caribe Países en desarrollo Países desarrollados Mundo

1960(2)

4 7

11 11 11 11

t 8 21 7

11 21 12 12 29 10 18 24 32

13 37

24 J14

(4) 15 16 61 28

1970(2)*

-11 22 23a 17 ' 27 12 28 18 22 37 32a 23 40 30 36 39 37

19 57

36 22

(4) 26 24 77 36

Fuente: (1) UNESCO, Statistical Yearbook, 1963, C.3. (2) UNES Yearbook, 1975, C.3.2. (3) UNESCO, Anuario Estadístico, 1988 UNESCO, Anuario Estadístico, 1990. En: Gallart, María Antonia trabajo. Desafíos y perspectivas de investigación y políticas par los noventa. CINTERFOR.

* La matrícula corresponde al año 1970, salvo en: a = 1971.

1980(3)

12 18 23 36 27 34 30 47 43 47 41 51 44 61 59 59 53

-

43 60

68 80

(4) 45 35 84 45

CO, Statistical y 1990 (#). (4) . Educación y 3 la década de

, , ^


CUADRO 4

América latina: estructura del empleo según segmento del mercado

laboral y tamaño de las empresas, 1990-1998 (porcentajes)

Sector

TOTAL

SECTOR

INFORMAL

Trabajador

independiente

Servicio

doméstico

Microempresas

SECTOR

FORMAL

Sector público

Empresas

privadas

Pequeñas

(6-20 tra

bajadores)

Medianas

(21-100 tra

bajadores)

Grandes

(101 y más

trabajadores)

1990

Total

100

44,4

23,4

5,8 15,2

55,6

15,5

40,1

9,2

13,3

17,6

Sectores Informal y formal

100

52,7

13,1

34,2

100 27,9

72,1

16,5

23,9

31,7

100

22,9

33,2

43,9

1998

Total

100

47,9

24,7

6,9 16,3

52,1

13

39,1

9,7

12,6

16,8

Sectores informal y formal

100

51,6

14,4

34

100 25

75

18,6

24,2

32,2

100

24,8

32,2

43

Contribución al crecimiento

del empleo

Total

100

61

29

11 21

39 0,7

39

9,5

12,7

16,8

Sectores informal y formal

100

48

18 34

100

100

25

32

43

Fuente: Elaboración OIT, sobre la base de tabulaciones especia encuestas de hogares de la Argentina, Brasil, Colombia, Costa F Ecuador, Honduras, México, Panamá, Perú, Uruguay y Venezuel. pación agregada de estos países representa un 91 % del empie América latina y el Caribe.

fe * ,; Z -f ;,::** '"**- "* ::'* >^-i

Tasa de crecimiento

anual

2,9

3,9

3,6

5,2 3,8

2,1 0,7

2,6

3,6

2,2

2,4

es de las ica, Chile, ì. La ocu-o total en


distribución porcentual de los jóvenes de 20 a 29 años de edad que trabajan 20 o más horas por semana, según inserción laboral y nivel educacional, 1994

Nivel educacional

Total

0-8 9-11

12 y más

Total

100 100 100 100

Inserción laboral (zona urbana)

Pro

fesi

onal

es y

té

cnic

os

12,8

1,3 8,2

42,9

Car

gos

dire

ctiv

os

2,6 0,7 3,2 5,9

Em

plea

dos

adm

inis

trat

ivos

y

cont

able

s

18,6

4,7 26,1

31,6

Ven

dedo

res

y de

pend

ient

es

13,5

10,8

18,6

9,3

Obr

eros

indu

st.,

transp

ort

e y

al

mac

enaj

e 24,3

33,5 23,9

6,4

Obr

eros

de la

co

nstr

ucci

ón

9,4 16,8 6,2 1

Em

plea

dos

dom

éstic

os,

moz

os y

gua

rdia

s

15,4

25 12,2

2,2

Tra

baja

dore

s ag

ríco

las

3,4 7,1 1,6 0,6

Inserción laboral (zona rural)

Total

0-8 9 - 1 1

12 y más

100 100 100 100

5,7 0,9

14,3 47,6

1,3 0,9 1,6 6

4,3 0,8

13,1 23,1

5,5 4,1

11,4

5,8

18 18,3

20,1 6,2

6,6 7,3 5,1 3

10,5 11,4

8,8 1,7

48 56,2

25,7

6,7

Fuente: CEPAL (1998), sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos países. (Países: Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica y Honduras.)


CUADRO 6 América latina (promedio simple de seis países): ingreso medio de los jóvenes de 20 a 29 años de edad que trabajan 20 o más horas por semana, según inserción laboral y nivel educacional, 1994 (expresado en múltiplos de líneas de pobreza)

Nivel educacional

Total 0 - 8 9-11 12 y más

Total

3,4 2,5 3,4 5,2

Inserción laboral (zona urbana)

Pro

fesi

onal

es y

té

cnic

os

5,3 --

6,1

Car

gos

dire

ctiv

os

7

-8,9

Em

plea

dos

adm

inis

trat

ivos

y

cont

able

s

3,6 2,9 3,3 4,2

Ven

dedo

res

y de

pend

ient

es

2,9 2,5 3,1 4,4

Obr

eros

indust

, tr

ansp

orte

y

alm

acen

aje

2,9 2,6 3,3 4,2

Obr

eros

de

la

con

stru

cció

n 2,7 2,6 2,8 -

Em

plea

dos

dom

éstic

os,

moz

os y

gua

rdia

s

2,1 1,9 2,4 -

Tra

baja

dore

s ag

ríco

las

2,5 2,4 2,2

Inserción laboral (zona rural)

Total 0 - 8 9-11 12 y más

3,2 2,8 3,9 7,5

6 - t

-7,8

7,1 --

11,8

4,2 4,2 6,1 8,6

3,2 2,9 3,5 3,3

3,4 3,2 3,9

33

3,2 3,2 3,5 -

2,3 2,2 2,6 -

2,5 2,4 3,7 -

Fuente: CEPAL (1998), sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos países. (Países: Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica y Honduras.)


CUADRO? • * * "*. * * ' X J*: - ¡. .*, ¿ > - '^ »-*''•« América latina (16 países): nivel de escolaridad de la fuerza de trabajo urbana (en

País

Argentina" Bolivia

Brasil

Chile

Colombia

Costa Rica 4'. ~»

¿ : H .*

Ecuador

El Salvador

Honduras

México

Nicaragua Panamá

porcentajes)

Año

1997b

1989 1994 1997 1990 1993 1996 1990 1994K

1996 1990 1994 1997 1990 1994 1997 1990 1994 1997 1990 1995

Desempleados con 12 o más años de estudio colino proporción del total

de desempleados

0,353 0,377 0,486 0,484 0,048 0,051 0,052 0,385 0,459 0,473 0,134 0,128 0,135 0,158 0,179

Desempleados jóvenes con 12 o más años de estudio como

proporción del total de desempleados jóvenes

0,335 0,392 0,465 0,428 0,028 0,036 ' 0,031 0,430 0,518 0,530 0,091 0,114 0,109 0,112 0,170

0,153 0,108 0,498 0,515 0,525 0,287 0,306

1997 0,368 1990 1994 1997 1989 1994

0,258 0,211 0,238 0,176 0,235

1996 0,151 1997 1989 1994 1997

0,121 0,388 0,456 0,464

0,532 0,537 0,534 0,335 0,358 0,398 0,219 0,177 0,177 0,130 0,175 0,099 0,058 0,444 0,448 0,455 I


Paraguay'

República Dominicana

Uruguay

Venezuela"

1990 1994 1996 1992 1995 1997 1990 1994 1997 1990 1994 1997

0,340 0,213 0,274 0,363 0,333 0,268 0,171 0,151 0,219 0,084 0,113 0,130

0,396 0,263 0.270 0,344 0,342 0,241 0,187 0,178 0,240 0,044 0,082 0,115

Fuente: CEPAL{1998), sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos países. "Gran Buenos Aires. « ": Las encuestas de 1990 y 1994 no incluyeron el número de años de estudio de las personas. 'Asunción. " Total nacional.

CUADRO 8 América latina (16 países): tasas de desempleo abierto según número de años de instrucción, zonas urbanas, 1997

- Añes de instrucción

País

Argentina (Gran Bs. As.) Oct. 1997 Bolivia Nov. 1997 Brasil Sept. 1996 Chile Nov. 1996 Colombia Sept. 1997

Total

14,3

3,7

8

6

11,8

0a5 años

16,8

2,7

7,5

6,7

9,3

6a? años

16,6

2,1

11,3

6,7

14,5

10 a 12 años

14,4

5,4

7,5

6,6

14,7

13 años y más

9,4

4,1

3,4

4

7,6


Costa Rica Julio 1997 Ecuador Nov. 1997 El Salvador 1997 Honduras Sept. 1997 Mexico Tercer trimestre 1996 Nicaragua Oct. 1997 Panama Ago. 1997 Paraguay (Asunción) Ago. - Die. 1996 República Dominicana Abril 1997 Uruguay 1997 Venezuela8

(nacional) Segundo

5,8

9,2

7,3

5,2

5,1

13,1

15,4

8,4

17

11,4

10,6

5,5

5,9

5,3

4,8

3,5

10,9

12,1

7,8

15,3

8,1

9,4

7,3

7,8

8

5,4

5,8 *

14,3

16,6

9,4 . i l : •

18,9

13,2

11

6,1

12,9

9,6

3,4

8,1

6,4

6,3 3,6

5,2

14,9

18,2

10,6

18,1

11,8

12,7

4,6

11,6 *••--• I l

11,3

3,4

15,1

6,8

8,4

Fuente: CEPAL (1998), sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos países. H l ' A partir de 1997 el diseño muestral de la encuesta no permite el desglosa-miento urbano-rural. Por lo tanto, las cifras corresponden al total nacional.

U H I


CUADRO 9

Tasa de secund

nivel de ingreso

País

Argentina'

Bolivia2

Brasil

Chile

Costa Rica

Ecuador

El Salvador

Honduras

México

Nicaragua

Panamá

Paraguay

Perú

Uruguay2

Venezuela

1

13 51 2

23 10 14 8 2 4 3

11 0

33 16 15

Fuente: América 1 ' La encuesta de ! * Las encuestas d

CUADRO 10

Distribución po

según condiciót

Ocupados

Sector informal

Sector formal

Desocupados

Total PEA

aria completa pa

2

17 48 3

31 10 15 6 3 9 2

16 2

32 21 17

3

27 55 6

35 11 18 10 4

12 8

30 3

36 24 26

4

31 52 9

44 14 29 9 4

16 8

33 5

48 35 24

arma frente a la de a Argentina incluyf s Bolivia y Urugua\

xentual de la P

i de actividad y s

1980

97,3

29,6

67,7

2,7 100

'a la población entre 2C

Deciles

5

42 59 12 50 13 26 14 9

18 16 41 4

51 35 31

sigualc '. sólo a < sólo ir

EA co

ector

1991

94 36,1

57,9

6,0 100

6 [ 7

51 60 16 56 18 33 15 1Î 26 14 47 11 60 43 32

54 60 22 65 29 40 27 15 32 15 57 20 65 46 44

8

65 64 32 74 42 46 35 23 39 22 66 34 75 51 48

fad, BID, Informe l i 1 Gran Buenos Aire icluyen datos urba

i secundario co

sconómico de pa

1995

82,8

32,6

50,2

17,1

100

y 25

9

68 65 46 80 44 49 47 35 53 25 72 41 82 63 53

198-99 !S.

nos.

irtplet

rticip

* - * , . ; ,

años por

10

92 83 73 83 70 73 69 50 70 43 84 62 87 72 74

Total

50 61 23 56 30 36 27 18 32 17 49 23 61 42 40

o y más.

ación

1999

86,6

36,7

49,9

13,4

100

Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos de la EPH-INDEC, Onda Octubre.

-"a!»"™»*»»:


CUADRO 11

Relación entre calificación ocupacional y nivel educativo formal según

nivel de educación formal. Población ocupada. Gran Buenos Aires.

Período 1991-1997

Nivel educativo

TOTAL

Sin instrucción

primaria completa

Primaria completa,

secundaria incompleta

Secundaria completa.

terciaria incompleta.

universitaria incompleta

Universitaria completa

1991

36,0

-

34,3

53,2

34,8

Subcalificación

1995

38,0

-

34,8

54,4

33,3

1997

41,2

-

37,0

59,0

33,5

Fuente; Elaboración propia sobre la base de: INDEC. "La calificación ocupacional y la educación formal: ¿una relación difícil?" Documento 4. Serie estructura ocupacional. Los datos corresponden a la Onda Mayo de la Encuesta Permanente de Hogares.

CUADRO 12

Población ocupada subcalificada por grupos de edad. Gran Buenos

Aires. Período 1991-1997

Grupos de edad 1991 1997

14-24

25-34

35-49

50 y más

71,7

51,4

47,1

44,9

74,7

59,2

52,0

49,9

Fuente: Elaboración propia sobre la base de: INDEC. "La calificación ocupacional y la educación formal: ¿una relación difícil?" Documento i . Serie estructura ocupacional. Los datos corresponden a la Onda Mayo de la Encuesta Permanente de Hogares.


GRAFICO 1 América latina: Participación de los sectores en la generación de empleo (1950-1998). (Número de ocupados en los sectores por cada 10 nuevos empleos)

• • • • 4 • • •

1950-1980

1 Î filli f ff f 1980-1990

4

I I •

• •

• • < • 4 •

ffflfffl f • •

1990-1998 ffffftfff f Sector público

t Sector

moderno

r

f Microempresas

t Cuenta propia

f Servicio

doméstico

Fuente: Elaboración propia sobre la base de una elaboración de la 0IT.


GRAFICO 2 La brecha educativi

r

i i

*= -1

I -2

Este asiático

America latina

1970 1975 1980 1985 1990 1995 L J Fuente: Londoño, J. L, y Székely, M. "Sorpresas distributivas después de una década de reformas: América latina en los noventa." En: Pensamiento Iberoamericano, Revista de Economía Política, volumen extraordinario, BID, 1998.

GRAFICO 3 La desigualdad del capital humano

Fuente: Londoño, J. L, y Székely, M. "Sorpresas distributivas después de una década de reformas: América latina en los noventa." En: Pensamiento iberoamericano, Revista de Economía Política, volumen extraordinario, BID, 1998.


¡RÁFICO 4

Ocupación de los jóvenes de 20 a 29 años, Ocupación de los jóvenes de 20 a 29 años, zonas urbanas, 1994 zonas rurales, 1994

12 y más Oa 8 9 a 11 12ymás

H Ocupaciones que proporcionan suficiente bienestar.

• Ocupaciones que proporcionan bienestar intermedio.

• Ocupaciones que proporcionan insuficiente bienestar.

Fuente: CEPAL, sobre fa base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos países.

GRAFICO 5

Rendimiento de la educación en relación con la escolaridad 7 ' . : • ' *

28 -

26 -

24 -

22 -

20 -

18 -

16 -

12 -

•

Af

• ¡ca

A!

!

0 1

Medie

Í a 1

|

) Oriente

i

i

Amér

Este a

i

ca latini

siático

2 3 4 5

• Secundaria A Universitaria

i Pai industri

íes alizados

6 7

tiente: Psacharopoulos [1994] en: América frente a ¡a desigualdad. BID, 1998.


GRÁFICO 6 WBÊÊÈ I Logro educacional de los jóvenes de 20 a 24 años de edad, en relaci con el de sus padres

Zonas urbanas

Jóvenes que no superan la educación de sus padres ni logran un capital educativo

I básico

Jóvenes que no superan la educación de sus padres y logran un capital educativo

básico

Jóvenes que superan la educación de sus padres y logran un capital educativo

básico

Jóvenes que superan la educación de sus padres y no

logran un capital educativo básico

Zonas rurales

Jóvenes que no superan la educación de sus padres ni logran un capital educativo

básico

Jóvenes que superan la educación de sus padres y logran un capital educativo

básico

Jóvenes que no superan la educación de sus padres y logran un capital educativo

básico

Jóvenes que superan la educación de sus padres

y no logran un capital — educativo básico

Fuente: CEPÄL (1998), sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de ios respectivos países.


GRÁFICO 7 B Distribución porcentual de los egresados de la escuela media

Gran Buenos Aires, 1980

Gran Buenos Aires, 1999

Sector informal I Sector formal I Desocupados

Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos de la EPH-INDEC, Onda Octubre.

* , -


RAFICO 8 Retornos por nivel de educación

i n ^ 1,U

0,8-

0,6-

0,4-

0,2^

retorno por nivel terciario

\

\ " ^ " \ _ „ — ~

- <- -N ' ^ ^

' l ' I 1 1 91 92 93 94

_ _ , : ¿ - <- - - - - * - - -

retorno por nivel secundario

— -» * ~ ~ ~ ~ "̂ — —

l • 1 « 1 ' 1

95 96 97 98

Fuente: Frenkel, R., y González Rozada, M. "Liberalization del balance de pagos. Efectos sobre el crecimiento, el empleo y los ingresos en la Argentina." CEDES/Universidad de Palermo. Serie de Documentos de Economía, N° 11, Buenos Aires, 1999.

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5 LOS PROCESOS CONTEMPORÁNEOS DE CAMBIOS DE LA EDUCACIÓN SECUNDARIA EN AMÉRICA LATINA: ANÁLISIS DE CASOS EN AMÉRICA DEL SUR

Cecilia Braslavsky*


La década del 90 en América latina es particularmente creativa en términos de producción de reformas e innovaciones educativas. La reforma y las innovaciones se van instalando poco a poco como una necesidad, un discurso y una práctica en todos y en cada uno de los niveles y modalidades de los sistemas educativos, aunque a un ritmo y por iniciativas diferentes. Poco a poco van alcanzando ya a ese ambiguo y diferenciado nivel denominado "educación media o secundaria", cuya identidad se cuestiona hace tiempo (Ibarrola y Gallart, 1994).

Hacia 1990 la denominación de educación media o secundaria se aplicaba en los diferentes países latinoamericanos a

* Cecilia Braslavsky es Doctor Philosophiae (Dr. Phil.) por la Universidad de Leipzig y profesora de Enseñanza Media, Normal y Especial de Ciencias de la Educación (UBA). Es miembro del Directorio de la Agencia Nacional de Promoción de la Ciencia y de la Tecnología de la República Argentina, miembro de la carrera de Investigador Científico del CONICET, categoría independiente, y miembro de la Asociación Internacional de Sociología (ISA). Ha llevado a cabo actividades docentes en el Departamento de Ciencias de la Educación de la Facultad de Filosofía y Letras de la UBA y en FLACSO. Actualmente es directora de la Oficina Internacional de Educación de la UNESCO en Ginebra.


un tramo de diferente duración y ubicación. Correspondía a uno o dos ciclos ubicado / s a continuación de una educación primaria o general básica que se extendía entre 6 y 9 años, según los países (Braslavsky, 1995). Nuevos sectores y clases sociales, que hasta entonces habían estado excluidos de la educación secundaria, accedían a ella a un ritmo muy acelerado. En 1991 la escolarización en la educación secundaria de América latina había alcanzado el 52,4 % de la población de la edad correspondiente.

A lo largo de la década -si bien a ritmo más bajo que en el sudeste asiático y con diferencias muy significativas entre países y regiones dentro de cada país-, la educación secundaria continuó su proceso expansivo. Pero al mismo tiempo se iniciaron discursos políticos y procesos de transformación (Caillods y Hutchinson, 1999). Sin embargo, todavía no se estaba desarrollando una reflexión colectiva en términos de políticas de cambio que permitieran enfrentar con decisión el persistente cuestionamiento, los múltiples problemas viejos que arrastraba y los nuevos problemas emergentes.

En otros términos, se puede afirmar que ya a comienzos de los 90 se hacía insostenible el agravamiento de los conflictos entre un mundo externo en acelerado proceso de cambio, la inmutabilidad de la educación secundaria y lo que podría considerarse su invasión por adolescentes y jóvenes de sectores sociales para quienes no había sido creada.

Razones históricas, económicas, sociales e institucionales, vinculadas con el protagonismo del Estado nacional en la organización y en la prestación de la educación secundaria, incidieron para que la Argentina fuese el primer país de la región que en la década del 80 intentó encarar una política de mejoramiento de la calidad de un conjunto de establecimientos de educación secundaria que en aquel entonces todavía dependían del Estado nacional. La transferencia de esos servicios desde la nación hacia las provincias interrumpió la puesta en práctica de esa política y determinó una suerte de inhibición temporaria de la capacidad del Estado

Los procesos contemporáneos de cambios 225

de promover cambios que comprometieran a ese tramo de la educación en todo el territorio. Sin embargo, al mismo tiempo algunos gobiernos provinciales iniciaron procesos de cambio, cuya promoción a nivel nacional se retomaría hacia 1995.

En un segundo momento, otros países se incorporaron al movimiento por el cambio de la educación secundaria, en particular Chile y Uruguay. Actualmente, la mayoría de los países de América latina comienza a incluir en su agenda la cuestión de la educación secundaria. Brasil, Perú y Bolivia, entre otros, han iniciado la formulación de procesos de reforma o de programas de mejoramiento y de expansión de la educación secundaria que se encuentran en diferentes momentos de su ejecución.

Dada la existencia de grandes tendencias del desarrollo económico, político y social que afectan a todos los países de la región, la cercanía de estos procesos en el tiempo y la facilidad y la rapidez de las comunicaciones, detrás de los procesos de promoción del cambio de la educación secundaria existen simultáneamente ciertos problemas comunes y significativos intercambios y préstamos respecto de las soluciones que se van proponiendo en los distintos países. Pero, por otra parte, la diversidad cultural, histórica y económica conlleva un conjunto de problemas particulares de cada país y de ciertas regiones y situaciones que demandan gran creatividad para poder enfrentarlos en su especificidad.

A lo largo de este texto se intentará presentar algunas de esas tendencias y organizar los problemas y soluciones comunes y diferentes que se están proponiendo. Esta presentación tiene el propósito de alentar el intercambio, la discusión y la identificación de algunas preguntas relevantes sobre las cuales parece necesario profundizar el diálogo internacional. En efecto, superar los problemas de la tensión entre un nivel que ha permanecido inmutable durante mucho tiempo y el desafío que plantean las nuevas demandas del siglo xxi y la incorporación de nuevos sectores y grupos sociales, sea en la


propia región o en otras regiones del mundo, no será una tarea sencilla. Requerirá, por un lado, una visión prospectiva atractiva y, por otro, un fuerte anclaje en el conocimiento de la historia y de las situaciones actuales. Ambos aspectos podrán fortalecerse en el diálogo internacional.

LAS PRINCIPALES TENDENCIAS DEL DESARROLLO CONTEMPORÁNEO Y LA EDUCACIÓN SECUNDARIA EN AMÉRICA LATINA HACIA EL SIGLO XXI

El siglo xxi ha comenzado, en realidad, a partir de 1989 (Hobsbawm, 1995). Desde esa fecha los procesos de todas las latitudes se han ido articulando e interpenetrando de manera aun más decidida que en períodos anteriores. Los procesos de mundialización y de globalización que comenzaron en el inicio mismo de la modernidad en el siglo xv están alcanzando una profundidad y una extensión que hasta hace poco tiempo eran impensables. De un modo u otro, ciertas tendencias de desarrollo económico, social, político y cultural atraviesan hoy todos los continentes y afectan a todos los pueblos (Ortiz, 1998).

Las tendencias del desarrollo contemporáneo en América latina

En este apartado se procurará reseñar cuáles son realmente esas tendencias de desarrollo económico, social, cultural y político por las que atraviesan el mundo y América latina, para plantear luego en el siguiente, de manera sistemática, cuáles son los desafíos a los que se enfrenta la educación secundaria en relación con ellas.


Un mundo de trabajo heterogéneo, decreciente y aceleradamente cambiante

En todo el mundo se están produciendo por lo menos cinco procesos económicos que también se hacen presentes en América latina. El primero es la disminución del volumen de trabajo disponible e incluso necesario para la satisfacción de las necesidades básicas de las sociedades. Esto implica que es posible que los jóvenes que hoy se están formando tengan una creciente demora en su ingreso al mercado de trabajo y atraviesen períodos de desocupación o subocupación. El segundo es un crecimiento de los trabajos disponibles en el sector de servicios respecto del sector agropecuario e industrial. El tercero es el crecimiento del trabajo informal en relación con el formal. El cuarto consiste en un cambio cada vez más rápido de los perfiles de las ocupaciones, en particular en lo que se refiere a habilidades (skills) específicas, y el quinto, en la modificación de las escalas en las que se realiza y resuelve el destino laboral de las personas.

Los conceptos de globalización y de transnacionalización del mercado de trabajo hacen referencia a las manifestaciones actuales de cambios que, si bien se han iniciado hace ya mucho tiempo, han experimentado una fuerte aceleración en el período más reciente. La globalización y la transnacionalización del trabajo significan, entre otros aspectos, que tanto el capital como las empresas y los trabajadores tienen la posibilidad de moverse de un país a otro, de modo de "empatar" mejor los requerimientos y las disponibilidades de sus mutuas capacidades y oportunidades.

Estos procesos económicos plantean diferentes desafíos para la educación secundaria. La disminución del volumen de trabajo disponible ubica en la agenda las cuestiones de la postergación del ingreso al mercado de trabajo y de la extensión de la escolaridad obligatoria, y abarca ya decididamente los tramos de la oferta educativa destinados a los jóvenes y a los adolescentes. Por otra parte, la velocidad de los cam-


bios de los perfiles ocupacionales reactualiza cada vez más la vieja demanda pedagógica de enseñar a aprender transformándola en un imperativo socioeconómico y personal, al mismo tiempo que la pérdida de capacidad de creación de trabajo de las economías agrícola e industrial lleva a repensar la formación para el trabajo y a demandar su fuerte asociación con la formación para los servicios y con actividades de cuello blanco aun dentro de la producción de bienes agropecuarios e industriales. Por último, el crecimiento del sector no formal respecto del sector formal de la economía induce a asumir que es muy conveniente que todos los jóvenes aprendan a emprender, además de familiarizarse con una serie de conocimientos clave de la cultura.

En conjunto, las nuevas tendencias de la economía obligan a plantearse muy seriamente las cuestiones de la identidad de la educación secundaria y de la existencia de especializa-dones tempranas. En este contexto, renuevan su pertinencia las preguntas respecto de hasta dónde es necesario y posible sostener un nivel con identidad propia para los adolescentes y para los jóvenes y en qué medida conviene producir una es-pecialización a los 12 o incluso a los 15 años, como sucedió históricamente en la educación secundaria de todo el mundo y también en la de América latina. Pero, aun más allá, los cambios en la economía llevan a plantear también la necesidad de repensar la forma de responder a la demanda de que la educación secundaria se articule con la economía. ¿Es necesario, posible e incluso deseable que la educación secundaria acepte formar para el mercado de trabajo cuando éste no parece tener espacio para incorporar a todos los jóvenes que egresen de ella?

En la última década ha ido cobrando fuerza la posición según la cual la educación secundaria no debería asumir como un desafío propio la formación para el mercado de trabajo, tal como esté organizado en un determinado momento, sino más bien la formación para el trabajo. Es probable que haya que plantear incluso que la educación -en su totalidad- debe


formar para la multiactividad (Gorz, 1998): para el trabajo productivo, la creación cultural, la vida social armónica, la vida familiar, etc.; y -a diferencia de lo que ocurrió a lo largo del siglo xx- para la alternancia entre períodos de predominio de uno u otro tipo de actividad a lo largo de una misma vida. Si esto es así, sin embargo habría que plantearse al mismo tiempo cómo resolver la cuestión de la formación para trabajos específicos que requieren habilidades también específicas, aun cuando esos trabajos vayan a desaparecer o a transformarse muy rápidamente.

La profundización de las desigualdades sociales

Por otra parte, una de las características más complejas y de consecuencias menos previsibles derivadas de las nuevas modalidades de desarrollo económico es la profundización de las desigualdades sociales preexistentes y la emergencia de otras nuevas. De acuerdo con diversos autores, en las sociedades contemporáneas el punto de partida sería cada vez más relevante como determinante de los destinos de las personas. La movilidad social sería muy débil y las diferencias en la posibilidad de acumulación de capital educativo por parte de los niños y de los jóvenes determinarían que las desigualdades en los destinos fueran aun mucho mayores que las desigualdades en los puntos de partida (Fitoussi y Rosanvallón, 1997, Al-timir, 1997, y Minujin, 1999). En estas condiciones sería muy complejo hacer realidad el desafío de vivir juntos, el crecimiento económico y la democracia. La violencia cotidiana crecería constantemente, asumiendo formas similares a las de una suerte de guerrilla permanente, pero sin una finalidad política de reforma o revolución social (Rifkin, 1996).

Si bien es difícil pensar que este tipo de situaciones pueda contrarrestarse exclusivamente mediante decisiones educativas, en este contexto parece tener particular relevancia el diseño de estructuras y procesos educativos que al menos intenten ofrecer oportunidades equivalentes de formación al


conjunto de los jóvenes y de los adolescentes, que contemplen la diversidad de sus puntos de partida y desafíen sin cesar al supuesto de determinación estructural irreversible de los destinos educativos, incluso a sabiendas de que los logros que se alcancen tendrán limitaciones.

La educación secundaria en América latina suponía que las élites no requerían ninguna formación vinculada con las actividades de producción y distribución de bienes y servicios y que -por su lado- los trabajadores manuales, aun los de calificaciones intermedias y superiores, no necesitaban ninguna formación relacionada con la profundización de sus conocimientos respecto del funcionamiento socioeconómico y de amplios horizontes culturales. Pero los recientes avances científicos y tecnológicos van transformando poco a poco las ocupaciones de modo que los trabajos manuales tenderán a desaparecer como opción de vida en función de soluciones robotizadas en amplios sectores de las economías, mientras que en otros se mantendrán economías sumergidas en formas muy antiguas. Quienes permanezcan en esas economías difícilmente tendrán oportunidades de mejorar su calidad de vida.

En efecto, todo hace prever que el trabajo asociado con oportunidades de una mejor calidad de vida requerirá cada vez más una sólida, pero renovada, formación intelectual y una igualmente sólida, y también renovada, orientación a la resolución de problemas, o sea a la acción. En ese contexto se plantea un triple desafío: 1) lograr una mejor distribución de los pocos buenos trabajos existentes; 2) promover la construcción de puentes entre ellos y otros trabajos con menor incorporación de progreso técnico, y 3) facilitar la transformación de trabajos del sector sumergido de la economía en trabajos que incorporen progreso técnico y faciliten una mejor calidad de vida. Para que esos tres desafíos puedan enfrentarse en forma sistèmica y con la menor cantidad e impacto de efectos paradójicos posibles, se requiere que todas las personas desarrollen las competencias necesarias para desempeñarse en el contexto del progreso técnico atendiendo a sus consecuencias.


La combinación de una sólida formación general con componentes humanísticos, científicos y tecnológicos con metodologías pedagógicas de contextualización (Araujo y Oliveira, 1994; De Moura Castro, 1984) constituiría la única alternativa para que todos los adolescentes y jóvenes puedan acceder a los tipos de trabajo que garanticen una mejor calidad de vida y para los cuales tendrán que saber pensar y al mismo tiempo, hacer. Para eso es necesario que todos los posibles recorridos dentro de la educación secundaria tengan componentes humanísticos y tecnológicos, por un lado, y oportunidades de formación contextualizada en la resolución de problemas, por otro. Esa combinación facilitaría, además, que esos adolescentes y jóvenes aprendan a pensar mejor y a hacer mejor. En efecto, habría en el mundo crecientes evidencias empíricas respecto de que la combinación entre ambos tipos de aprendizajes refuerza la calidad de cada uno de ellos y permite buscar nuevas soluciones a problemas que aún no las tienen.

El diseño de propuestas pedagógicas afincadas en experiencias formativas, con fuertes componentes situacionales, y de resolución de problemas, tiene raíces históricas en los procesos de construcción de las disciplinas escolares, pero ha sido tendencialmente una alternativa resistida. Según la interpretación de algunos autores (Goodson, 1998), los esfuerzos por construir una educación secundaria más contextualizada no pudieron instalarse en el siglo xix porque su victoria hubiera significado la pérdida del valor del acceso y de la permanencia en1 la educación secundaria como dispositivo de diferenciación entre las élites y los trabajadores. La revitalización de la conciencia acerca del valor de los conocimientos acarreará nuevos movimientos en la dinámica por controlar su distribución. En consecuencia, el tránsito hacia el tipo de educación que se propone para los tramos que reemplacen a la educación secundaria agudizará algunos conflictos de intereses y traerá aparejados otros nuevos. Esta situación demandará a los líderes de los cambios una fuerte capacidad de


argumentación, concertación y generación de formas apropiadas para su monitoreo en las particulares condiciones de cada país y a escala regional y mundial.

Ese aspecto del desafío se relaciona con la otra dimensión formativa que se debe priorizar. Esto es, fortalecer la formación en valores de tal modo que los jóvenes asuman la necesidad de la cohesión y rechacen la polarización social. Dicho en otros términos, se trata de que la educación secundaria promueva la construcción de una fuerte conciencia colectiva respecto de que una distribución desigual y arbitraria de las oportunidades de acceso a los bienes sociales, en especial a la educación y al trabajo, no sólo significa una lesión a los derechos humanos de algunos, sino un riesgo para la supervivencia de todos.

Una diversidad más reconocida en un contexto de cambio acelerado

Históricamente, los sistemas educativos fueron pensados para "transferir la cultura de las generaciones adultas a las generaciones más jóvenes", con más fuerza aun en el caso de la educación secundaria que en el de la educación primaria. Esta posición contenía cinco supuestos que en la actualidad son discutibles. El primero es que las generaciones más jóvenes no poseen una cultura propia y, en consecuencia, no ofrecen ningún tipo de resistencia al aprendizaje de contenidos y a la asunción de pautas culturales de los adultos; el segundo es que la cultura adulta es homogénea; el tercero es que las generaciones jóvenes también son homogéneas; el cuarto es que la cultura adulta y, como parte de ella, las características de la producción y de las estructuras de los conocimientos son estables a través del tiempo, y el quinto es que los sistemas educativos y las escuelas son el principal sistema experto en la transmisión de información.

En los últimos años se asiste al reconocimiento de la heterogeneidad cultural latinoamericana y de las culturas históri-


camente subordinadas, en particular, las culturas originarias (Calderón y Dos Santos, 1998; Martín-Barbero, 1998). Como consecuencia de ese reconocimiento, en muchos países emerge la demanda de atención a esa diversidad también en los procesos de cambio de la educación secundaria, y se plantean temas tales como la posibilidad de la enseñanza de lenguas originarias como parte de su currículo. En América latina se vive también un creciente proceso de emergencia y de fortalecimiento de culturas juveniles, a través de producciones y de consumos que tienen lugar en circuitos diferentes de los escolares (véase, por ejemplo, Semán y Vila, 1999). Algunas investigaciones ofrecen hallazgos que dan cuenta de que la falta de adecuación del modelo de escuela secundaria a las características de los nuevos grupos y sectores sociales que ahora asisten a ella, más la falta de consideración de la existencia de necesidades y demandas propias de los jóvenes, son causales relevantes de deserción y de bajos logros de aprendizaje de los púberes y de los jóvenes (Obiols y Di Segni de Obiols, 1994).

Esto significa que para que los jóvenes asistan, permanezcan y aprendan en las instituciones educativas, tienen que encontrar allí oportunidades de despliegue de su condición protagónica a través de prácticas muy variadas que les permitan hacer de las escuelas espacios de vida juvenil. Pero además, esa juventud no es un conglomerado homogéneo, sino un conjunto de grupos de personas con intereses, necesidades y saberes diversos, por momentos convergentes y por momentos divergentes respecto de los adultos y entre sí.

Por otra parte, la educación secundaria surgió en una etapa en la cual los saberes se estructuraban en disciplinas académicas que se consideraban fuertemente separadas entre sí y con una perspectiva de permanencia significativa a través del tiempo. Con el surgimiento de un nuevo sistema científi-co-tecnológico-productivo (Lesourne, 1993), también se desdibujan y redibujan de manera constante los límites entre las disciplinas académicas y se producen fuertes articulaciones


internas que -sin embargo- tienen baja permanencia temporal. En ese contexto, grandes campos disciplinarios estructurados durante la segunda mitad del siglo xx han quedado fuera de la educación secundaria y campos disciplinarios de dudosa vigencia siguen permaneciendo en ella.

Por último, la revolución de las comunicaciones abrió paso a nuevos sistemas expertos en la transmisión y el acceso a la información que son mucho más eficaces para cumplir esas funciones que los sistemas educativos y los colegios (Palloff y Pratt, 1999; Harasim, Hiltz, Teles y Turoff, 1998). En consecuencia, es imprescindible que las instituciones educativas se planteen los riesgos y las oportunidades que conlleva la existencia de esos nuevos sistemas expertos, en especial a través de la emergencia del concepto de conectividad de las inteligencias (De Kerckhove, 1997).

Resulta particularmente atractiva -y a la vez conflictiva- la idea de que las políticas educativas se hagan cargo de reinventar procesos de institucionalización en condiciones de desafiliación institucional (Castells, 1997) que entrañan serios riesgos para el desarrollo personal, la cohesión social y la paz.

La búsqueda de profundización democrática: mejor representación y mayor protagonismo

Por otra parte, amplios sectores sociales están buscando en América latina alternativas para transformar los modos de hacer política, entendiendo por tal a todas las definiciones y acciones vinculadas con lo público. Estas búsquedas se asocian tanto con la crisis de representación y de legitimidad de las peculiares formas de hacer política en la región, como con los cambios en las formas de inserción económica, el incremento de la exclusión social y las reestructuraciones del mundo de las comunicaciones. De su conjunto emergió el modelo de "sociedad de mercado". En ella, todo es transable y se desarrollan con energía estrategias individualistas de éxito. Esas estrategias son refractarias a compromisos colecti-


vos (Lechner, 1999). Esta situación produce fuerte malestar y desencanto.

Hace algunas décadas, en América latina se asociaba la democracia exclusivamente con las formas institucionales del liberalismo democrático. En ese contexto, los desafíos que se le planteaban a la educación secundaria consistían en formar a los electores y a los representantes y funcionarios de un estado de derecho. Las posibilidades de superar el malestar y el desencanto se relacionan con la ampliación del concepto de democracia o con su transformación en otro que sea potente para reactivar la disponibilidad de reconstruir compromisos colectivos desde las prácticas sociales.

En este escenario se amplían las ambiciones respecto de las contribuciones de la educación secundaria para la democracia. El concepto mismo de democracia incorporó como su núcleo principal la defensa y promoción de los derechos humanos y, en consecuencia, las formas de vida que en conjunto significaran una realización y, en ella, un aprendizaje hacia esos nuevos compromisos colectivos.

Desde esa ampliación conceptual, de fuerte penetración en numerosos países de la región, nuevos temas fueron adquiriendo un lugar cada vez más preponderante en la agenda y también como desafíos para la educación secundaria. Algunos de ellos son la enseñanza de los derechos humanos desde un punto de vista conceptual y vivencial, el respeto a las diferencias y la integración de los jóvenes con necesidades educativas especiales.

Los mismos jóvenes parecen inscriptos en una tensión entre un aparente desencanto por la política y un dinamismo de sus formas de intervenir de manera asociativa y pública en movimientos sociales, culturales y religiosos que concitan a un mayor número y a una mayor variedad de instituciones y de personas, y los distancian de la supuesta acusación de apatía de quienes sólo conciben como formas legítimas de participación política a las visibles para una mirada acostumbrada a las propias del sistema de partidos.


Las posibilidades de que estas nuevas formas de protagonismo encuentren caminos nuevos de institucionalización y se instituyan en espacios adecuados para la promoción solidaria y compartida de una mejor calidad de vida dependen también, en medida significativa, de que las personas posean capacidades y valores apropiados para ello, que requieren de un mayor tiempo y de nuevas concepciones para su formación.

La educación secundaria en América latina: ¿un nivel con identidad o un ciclo en una continuidad?

Sistematizando los desafíos emergentes de las grandes tendencias económicas, sociales, culturales y políticas que se hacen presentes en América latina, se puede proponer que la educación secundaria es y seguirá siendo cada vez más demandada por las familias y por los jóvenes que hasta ahora no tenían acceso a ella. Para hacerse cargo de esa demanda, tendrá que transformarse considerablemente en todos y en cada uno de sus aspectos constitutivos. Más aun, esa transformación deberá ser de tal envergadura que es lícito plantearse si la educación secundaria tiene que continuar existiendo como tal.

La educación secundaria se originó como una alternativa autocontenida de educación formal para los sectores dirigentes de las sociedades europeas. Sus inventores no la concibieron como un momento en un sistema educativo estructurado por niveles, sino como un segmento en un sistema educativo estructurado en vías paralelas, para una sociedad estamenta-lizada, que se podría graficar como de bloques superpuestos y casi sin interconexiones ni posibilidades de tránsito de uno a otro. Ese conjunto de bloques superpuestos no alcanzaba ni siquiera la forma de una pirámide, sino la de un amplio rectángulo inferior colocado en forma horizontal -para cuyos integrantes existía la escuela primaria- y un flaco rectángulo intermedio colocado en forma vertical que culminaba en una


punta. Los liceos franceses y los gimnasios alemanes, por ejemplo, formaban para el flaco rectángulo vertical y la universidad, para la punta superior.

La emergencia de las clases medias europeas y la progresiva transformación de esa sociedad estamental en una pirámide de clases con oportunidades de movilidad ascendente, que tuvo lugar desde mediados del siglo xix y se aceleró después de la Segunda Guerra Mundial y hasta la década del 70, fue impulsando allí un largo período de reconfiguración o de rearmado de los sistemas educativos. Esa reconfiguración tuvo como eje la ubicación de la educación secundaria a continuación de la educación primaria, superponiendo dos modelos institucionales muy diferentes y sin que se procediera a un profundo rediseño de ambos (Mueller, Ringer y Simon, 1992).

Dentro del nivel medio, esa reconfiguración se orientó hacia una especialización de la educación secundaria en tres modalidades coincidentes con los sectores de las economías industriales maduras y que debían formar para las ocupaciones de quienes integraban el sector intermedio de la pirámide: el comercial para los servicios de entonces, el industrial para el trabajo fabril y las escuelas agrotécnicas para las ocupaciones que incorporaban progreso técnico dentro del sector primario de las economías.

Recién en la década del 50 cobró fuerza en Europa la propuesta de la "escuela comprehensiva" de larga duración, pensada no sólo para la formación de todos los ciudadanos sino para la de ciudadanos igualados a través de una educación común para todos (Hargreaves, 1982). Aquella propuesta surgió de los primeros diagnósticos respecto de la "revolución científica y tecnológica", de la intuición de cambios progresivos en la estructura de las ocupaciones y de la voluntad de promover una redistribución de las oportunidades de trabajo y de inserción social. Detrás de ella se posicionaba una utopía de construcción de una sociedad circular, donde las personas no quedasen fijadas a un lugar dentro de una estructura estamental.


Si bien la propuesta de la escuela comprehensiva enfrentó al comienzo una fuerte resistencia (Dussell y Pineau, 1995), su peso fue avanzando para facilitar el tendido de puentes entre diferentes trayectos educativos y -en el caso de América latina- procesos de homologación de los primeros años de una educación secundaria larga, como la de la Argentina, o de la educación secundaria inferior, como en el caso mexicano.

Los cambios en la economía, la conciencia de la profundi-zación y de los riesgos de la exclusión; la progresiva aceptación de la diversidad como un aspecto valioso y diferente de la marginación y de la exclusión social, y la búsqueda de alternativas para el protagonismo colectivo inducen a una seria reflexión acerca de los tres aspectos estructurales de la educación secundaria: su lugar en los sistemas regulares de enseñanza, la validez de la especialización temprana y la diferenciación en modalidades asociadas con la estructura de la economía en sectores.

Las reflexiones sobre los aspectos referentes a la ubicación y estructuración de la educación secundaria tienen particular relevancia a la hora de pensar en las estrategias de cambio. En principio, se puede proponer que la aceptación de la vigencia de la educación secundaria como un nivel con identidad interiormente estructurado en las modalidades heredadas lleva a priorizar una estrategia de cambio a través de la innovación en cada institución. En cambio, la toma de posición respecto de la necesidad de transformar a esa educación secundaria en un tramo de un continuum y de reestructurar fuertemente la estructura de modalidades lleva a dar prioridad a una estrategia de cambio mediante reformas estructurales y curriculares.

Pero en realidad, el verdadero desafío para la promoción del cambio de la educación secundaria en América latina puede consistir en encontrar caminos para potenciar al máximo las posibilidades de las innovaciones, sin abandonar las pretensiones de reforma estructural, y en hallar los caminos para que las innovaciones se constituyan en pasos hacia una


reforma estructural y curricular y para que las propuestas de reforma estructural y curricular se constituyan a su vez en los parámetros para promover, evaluar y potenciar las innovaciones.

Es probable que sin una concepción para un cambio estructural y curricular de la educación secundaria no sea posible dar un nuevo sentido a las oportunidades educativas para los adolescentes y para los jóvenes frente a tendencias tan significativas como las presentadas. Pero también es muy probable que ya no sea posible impulsar reformas estructurales y curriculares a través de estrategias de planificación centralizada y de una secuenciación pretendidamente rígida en los sucesivos pasos de diagnóstico, implementación y evaluación. Todo indica que para ser exitosas, las reformas estructurales y curriculares deben apoyarse en procesos graduales y heterogéneos de cambio más cercanos a la dinámica de promoción de la innovación permanente que a la dinámica de la reforma global, pero construyendo y sosteniendo una visión alternativa, al mismo tiempo global y local, respecto de qué tipo de educación secundaria se desea lograr.

Desde esta posición en la realidad, siempre deberían estar imbricados los aspectos referentes al cambio estructural y curricular con las innovaciones en las prácticas. Es posible y aun deseable que en algunos casos los procesos de cambio comiencen a través de la promoción de innovaciones y concluyan en un cambio estructural y curricular, pero también que -al mismo tiempo- se construya una concepción nueva respecto de la estructura y del curriculum y desde allí se promuevan innovaciones con más probabilidades de lograr una mejor formación de los jóvenes y de los adolescentes y de sostenerse a través del tiempo.


EL LUGAR DE LA EDUCACIÓN SECUNDARIA EN LA ESTRUCTURA DE LOS SISTEMAS REGULARES DE ENSEÑANZA

En varios países de América latina existe ya en la realidad desde la década del 60 una tendencia -más o menos explícita-a concebir a los sistemas educativos como un continuum estructurado en ciclos y a organizar dentro de ese continuum ciclos de diferente duración de acuerdo con las tradiciones e incluso con las preferencias de los gobiernos y de las comunidades educativas. Esa tendencia está más acentuada en el sector privado, donde numerosos establecimientos educativos se conciben como espacios que garantizan una continuidad formativa para los niños y los jóvenes desde la primera infancia hasta la juventud.

En las reformas educativas contemporáneas, distintos estados dentro de un mismo país -por ejemplo, en Brasil (Neubauer, 1998) y en la Argentina- reorganizan la estructura de estudios introduciendo los cortes entre ciclo y ciclo en diferentes momentos de ese continuum. Las dos más grandes provincias argentinas han optado por la introducción de los cortes entre los diferentes tramos de escolaridad en momentos distintos. Una de ellas por un corte 6 y 6. La otra, por un corte 9 y 3 (Fernández, Finocchio y Fumagalli, 1999). ¿Cuál es, entonces, la "educación secundaria"? En cada país se la está reubicando en otro lugar, o en ninguno. Una lectura que facilita la comparación es considerar como educación secundaria a toda oferta formativa que atiende a la pubertad y a la adolescencia, independientemente del lugar que ocupa en la estructura del sistema regular de enseñanza, es decir, a los años 7, 8 y 9 (equivalentes al nivel o ciclo que en varios países europeos se denomina secundaria inferior) y 10, 11 y 12 (equivalentes al nivel o ciclo que se tiende a denominar secundaria superior).

Frente a esta situación, existen reacciones que marcan los riesgos de una profundización de las diferencias entre quie-


nes instalen los "cortes" en diferentes momentos del continuum. Efectivamente, esos riesgos existen, así como existen otros derivados de instalar esos cortes siempre en los mismos años con independencia de las situaciones económicas, socio-demográficas y de infraestructura educativa de cada zona. En este sentido, parecería que las nuevas preguntas que habría que formularse, más que dónde instalar los cortes orga-nizacionales, son cómo garantizar que las transiciones entre diferentes modelos institucionales no sean bruscas y faciliten la circulación por el continuum educativo y cómo garantizar que los jóvenes y los adolescentes que asistan a tramos demarcados por cortes diferentes tengan una formación equivalente.

Por otra parte, se presenta también un desafío similar en torno a la cuestión de la diferenciación horizontal dentro de las ofertas educativas para los jóvenes y los adolescentes. Tal como se ha señalado, hacia 1950 existían en prácticamente todos los países de la región las modalidades adecuadas para formar a los jóvenes para las ocupaciones de la pirámide de la sociedad industrial madura. El bachillerato se orientaba a ofrecerles una formación propedéutica de carácter lógico-lin-güístico-matemático para que accedieran luego a la universidad. Los comerciales, industriales y normales se orientaban a brindar a los jóvenes una formación profesionalizante de carácter más contextualizado para que accedieran luego a un puesto de trabajo de técnicos medios en el campo, las industrias o los servicios comerciales y educativos.

Los dos cambios más relevantes producidos después de 1950 consistieron en transferir en un conjunto de países la formación docente para las escuelas primarias del nivel medio al nivel superior no universitario o universitario (Messina, 1997) y en abrir el camino para que los egresados de las escuelas técnicas y agrícolas pudieran acceder a estudios superiores y universitarios. Paralelamente, tuvieron poco impacto otras alternativas de cambio, tales como la introducción de planes de alternancia inspirados en el Plan Dual de


Alemania en los años equivalentes a un nivel secundario inferior.

El balance entre las innovaciones exitosas y las propuestas de bajo impacto en las décadas del 60, el 70 y el 80 inauguró una tendencia a disociar la formación para un puesto de trabajo de la educación secundaria, tendiendo a promover la transferencia de la primera hacia el nivel superior.

La continuidad de esa tendencia en forma homogénea tiene por lo menos dos riesgos. El primero es que desaparezca toda oferta gratuita de capacitación laboral para trabajos que requieren una calificación acotada. El segundo es que se nieguen oportunidades para los jóvenes de los sectores populares, que aprenden mejor a través de metodologías pedagógicas contextualizadas en la acción.

En la actualidad se tiende a buscar otras alternativas que permitan transitar de un conjunto de modalidades internamente homogéneas y claramente diferenciadas entre sí, orientadas una para formar para pensar y otras para formar para hacer, hacia una serie de oportunidades de desarrollos institucionales heterogéneos, pero equivalentes, en donde todos los estudiantes puedan aprender al mismo tiempo a hacer y a pensar. En algunos países esa búsqueda tiende además a disociar la formación general, adecuada al mismo tiempo para la participación ciudadana y cultural, y en un mundo de trabajo y multiactividad en proceso de cambio permanente, de la formación para una familia profesional, que permita el ingreso a un primer trabajo.

En Chile se sostiene la existencia de dos vías o trayectos para los estudiantes: uno más propedèutico y otro más profesional (Cox, 1999). Sin embargo, aun así se tiende a diluir la rigidez en la diferenciación entre esas dos vías o trayectos, incorporando al primero espacios de formación tecnológica y al segundo, más formación general. Por otra parte, se reconoce plenamente el valor de la educación que se adquiere en ambas vías para continuar estudios universitarios. Esta opción se complementa con una significativa reducción de la


cantidad de especializaciones en la formación profesional. El camino chileno parece tener en el corto plazo la ventaja de negociar más claramente con las tradiciones y de generar menos resistencias entre los profesores, los alumnos y los padres que otras alternativas más audaces, como la argentina.

En Brasil (Berger Filho, 1999) y en la Argentina (Fernández, Finocchio y Fumagalli, 1999) se plantea la reforma radical de la estructura de estudios de la educación secundaria, disponiendo la reorganización de los trayectos posibles en dos caminos discriminados y articulables que los estudiantes pueden recorrer en forma paralela y combinada o en forma sucesiva: el de la formación general y fundamental y el de la formación técnico-profesional. En estos países se busca además organizar el curriculum de la formación técnico-profesional en módulos acreditables que pueden cursarse juntos o separados en el tiempo. Sus diseñadores persiguen dos propósitos: 1) que los adolescentes y los jóvenes puedan realizar su formación técnico-profesional toda de una vez o en etapas y 2) que también los jóvenes y los adultos que finalizaron con anterioridad la educación secundaria puedan cursar la formación técnico-profesional modular. Se busca con esto abrir caminos para fortalecer la presencia de una segunda oportunidad para acceder a una formación técnico-profesional.

En la Argentina, la búsqueda de una nueva estructura cu-rricular federal concertada y válida para los sistemas educativos de las 24 provincias, que -paradójicamente- disminuya la determinación que esa estructura pueda tener en la organización de las trayectorias y en las oportunidades de aprendizaje de los adolescentes y de los jóvenes, ha concentrado por ahora un enorme esfuerzo institucional. Dicho en otros términos, se trata de que exista un marco de referencia compartido y comprensible que determine un abanico de posibilidades de organización curricular, pero de que las instituciones puedan moverse con libertad dentro de él y no estén sujetas a 3 o 4 modelos rígidos, como en la organización por modalidades. El esfuerzo institucional por construir ese marco de

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referencia compartido es muy superior al que se le dedicó a la transformación innovadora de los propios servicios educativos.

Al recibir la propuesta de la nueva estructura curricular federal, los establecimientos oscilan entre el beneplácito frente al arribo de alternativas que intuyen mejores que las deslucidas formas heredadas del pasado y el temor a la pérdida de sus tradiciones e identidades. Las políticas de promoción del cambio educativo hacia las nuevas estructuras oscilan, según las provincias, entre la decisión de impulsar una modificación radical y la promoción o aceptación de movimientos que reciclan bajo nuevos términos las viejas concepciones del bachillerato, por un lado, y de la educación técnica, moldeada entre 1930 y 1950, por otro.

Si hasta hace poco tiempo se otorgaba a la ubicación de cada nivel o ciclo en la estructura de estudios y a la definición de los perfiles de modalidades rígidas de acuerdo con las características de los sectores de la economía una importancia crucial, parecería que en la actualidad las principales preocupaciones ya no son la búsqueda de la identidad del nivel secundario, el momento en el que se introducen los cortes y la rigidez en los perfiles de cada modalidad.

Las nuevas preocupaciones estructurales parecen ser dos. En primer lugar, la definición de la identidad de ciclos que tengan una unidad de sentido formativo, sin necesidad de atravesar por cortes abruptos entre modelos institucionales y logrando que cada uno de ellos se articule con el anterior y con el posterior. A este respecto, se tiende a asumir que una determinada ubicación de los cortes es mejor o peor según cada contexto, y no en abstracto. En segundo lugar, la invención de ciertos criterios de diferenciación entre instituciones que no las amarren ni a sectores económicos o a actividades que exigen capacidades de barreras cada vez más difusas entre sí ni a la supuesta existencia de tres o cuatro modelos de personas -el perito mercantil, el técnico industrial, el técnico agropecuario y el bachiller- con perfiles preconcebidos de ri-


gidez poco acorde con tiempos de fuerte dinamismo y transformación.

La diversidad de estructuras, antes considerada una herejía contra la equidad, comienza a visualizarse en algunos países como una alternativa para lograr una mayor pertinencia organizativa en contextos diversos. Los requisitos para que esa diversidad no se convierta en un acicate para el incremento de la exclusión serían tres: metas (estándares o parámetros) equivalentes al finalizar el continuum del sistema regular de enseñanza, un único lineamiento curricular básico y compartido apropiado para la promoción educativa en todas las alternativas estructurales y una política y gestión sistèmica de la educación que cohesione las diferentes alternativas articulándolas con una dinámica compartida.

EL PAPEL DE LOS ESTÁNDARES Y DE LAS EVALUACIONES: ALTERNATIVAS EXISTENTES Y POSIBILIDADES N O EXPLORADAS

La reforma de la educación secundaria en América latina ingresa a la agenda pública después de iniciados importantes procesos de descentralización educativa que tuvieron diferentes características en cada país, pero que en todos ellos se ejecutaron durante décadas muy comprometidas con políticas de ajuste fiscal. En esos momentos la búsqueda de una mayor eficiencia se entendía de modo predominante como una oportunidad irreemplazable para reducir el volumen total de las asignaciones presupuestarias para el sector educación. Esas asignaciones se concebían como una variable privilegiada para avanzar en el ajuste considerado imprescindible frente a los requerimientos de pago de una deuda externa creciente.

En consecuencia, durante la primera etapa de promoción de la descentralización educativa no se prestó atención a cuestiones tales como la evaluación, la información, el currículo y


la formación de nuevos perfiles profesionales para una nueva forma de ejercicio de las políticas y de las prácticas educativas. Así, en Colombia y en la Argentina, por ejemplo, se desconcentró la gestión educativa y se transfirieron los servicios a las provincias respectivamente, sin atender a ningún aspecto que se pudiese considerar condición para su buen funcionamiento.

Detrás de esa desatención se ocultaba, a nuestro modo de ver, una pérdida del sentido de los fines de la educación en general y de la educación media en particular. A medida que se difundió la toma de conciencia acerca de la importancia de la competitividad nacional en el contexto de la globalización, del progreso técnico como factor de competitividad nacional y de la variable educación como elemento relevante para la introducción de progreso técnico, los procesos de descentralización se fueron complementando con una atención creciente a los dispositivos de control de la calidad de la educación y construcción y difusión de información. Por lo tanto, en varios países en los cuales no existían sistemas de administración de pruebas estandarizadas a los estudiantes ni procedimientos de publicación de sus resultados, esos sistemas se fueron creando. El supuesto era que un público en posesión de mayor información podría tomar mejores decisiones individuales que -en conjunto- configurarían una mejor situación colectiva.

Eso explica por qué países como Chile y la República Dominicana contaron primero con operativos o sistemas de evaluación de resultados de aprendizaje de los alumnos de la educación secundaria que con nuevos currículos. Sin duda, la existencia de esos operativos y la introducción de la administración periódica de pruebas a los estudiantes contribuyeron a introducir una creciente preocupación por los resultados del aprendizaje y a poner en evidencia los problemas de la calidad de la educación secundaria de la región (Carnoy y De Moura Castro, 1997). Sin embargo, poco a poco se fue poniendo también en evidencia que la administración de prue-


bas y la fijación de estándares de evaluación puede no ser una palanca suficientemente apropiada para incentivar cambios en la educación secundaria. En efecto, la pregunta que surge es si la fijación de estándares y la administración de pruebas puede contribuir a que los profesores enseñen algo que no saben enseñar o a que los estudiantes se formen en algunas capacidades de difícil estandarización y evaluación masiva, tales como las capacidades de emprender y de trabajar en equipo.

Puesto en otros términos, se puede plantear que hacia mediados de la década del 90 se generaron dudas respecto de que dispositivos de regulación a través de la información y del control permitiesen alcanzar los objetivos de una educación de calidad para todos los adolescentes y jóvenes. No obstante, en todos los países de la región se asume que la primera condición para facilitar una educación diversa, pero de calidad para todos, es decir, con equidad, es la existencia de ciertos compromisos respecto de los resultados de la educación que pueden denominarse estándares, expectativas de logro, objetivos generales o de cualquier otra manera.

Lo importante no parece ser tanto la existencia de esos "estándares" sino -precisamente- su condición de compromisos públicos comprensibles respecto de las capacidades y de los valores relativamente permanentes que la educación tiene que formar, contraídos entre la sociedad que requiere y demanda educación, los profesionales encargados de promoverla y los científicos y emprendedores que generan conocimientos y procedimientos apropiados para formar esas capacidades y esos valores.

Algunos países, o algunas provincias o estados dentro de los grandes países federales, en los que se han fijado los estándares como un acuerdo entre técnicos, no han logrado que esos estándares orienten del mismo modo la práctica pedagógica que aquellos que han utilizado metodologías consultivas que involucran a los maestros y a los profesores y a sectores importantes de la sociedad.


EN BUSCA DE U N NUEVO CURRÍCULO PARA EL SIGLO XXI

Los materiales auriculares característicos de la educación secundaria latinoamericana fueron los planes y programas de estudio. Su punto de partida eran los conocimientos construidos entre fines del siglo xvm y las primeras décadas del siglo xix. Su estructura interna era isomórfica con la estructura de progresiva construcción de esos conocimientos. Sus referencias externas eran, primero, el flaco rectángulo vertical y la punta de la sociedad estamental, y después, la sociedad de la pirámide con movilidad social ascendente y la economía trisectorial con un mercado de trabajo en expansión y una sociedad con oportunidades de movilidad social ascendente.

Estos materiales eran tendencialmente pobres y rígidos. Esto quiere decir que se referían sólo a algunos de los aspectos que inciden en la calidad de los aprendizajes de las respectivas instituciones y que lo hacían a través de una lógica prescriptiva inflexible. Por lo general, sólo determinaban qué había que enseñar y lo hacían de manera terminante.

En realidad, todo lleva a pensar que hoy en día es necesario asumir otro punto de partida y elaborar marcos curricula-res flexibles, pero al mismo tiempo, ricos; que faciliten la construcción de las identidades institucionales y las opciones personales de los jóvenes, sin perder de vista las obligaciones respecto de la equidad formativa y del desarrollo de valores compartidos orientados hacia la cohesión social y el fortalecimiento y profundización de una democracia centrada en la promoción de los derechos humanos.

El punto de partida: la formación de competencias y la promoción de las identidades

En líneas generales, existe una tendencia a proponer que el punto de partida para la elaboración de marcos curriculares ricos y flexibles consiste en la asunción del desafío de forma-


ción de competencias. Si bien el diálogo y el debate público a este respecto son menos intensos, se abre paso también la reflexión respecto de la necesidad de que los marcos curricula-res sean apropiados para fortalecer en los jóvenes una identidad múltiple y articulada. Sin embargo, no existe suficiente consenso ni experiencia en la definición de los conceptos de competencia y de identidad o en su traducción operativa. Por ende, parece importante realizar una permanente revisión de ambas nociones, con el propósito de fortalecer su fertilidad pedagógica.

En los materiales de varios países se define a una competencia de un modo amplio, afín a su conceptualización como un saber hacer con saber y con conciencia respecto del impacto de ese hacer (Braslavsky, 1993 y 1999). Otra manera de expresar esa misma noción de competencia es como un procedimiento internalizado que incorpore conocimientos conceptuales y que esté en permanente proceso de revisión y perfeccionamiento, al tiempo que permita resolver un problema material o espiritual, práctico o simbólico, haciéndose cargo de las consecuencias.

Desde estas definiciones, una competencia tendría que tener siempre una doble referencia: a una dimensión de las capacidades de las personas y a los ámbitos de interacción de todas las personas. En este sentido, sería contrario a todo principio de búsqueda de desarrollo de una sociedad justa promover la especialización en unas competencias abandonando a otras o la referencia a un ámbito abandonando también tempranamente otros. Todos los jóvenes deberían tener oportunidades de continuar formando sus capacidades intelectuales, afectivas, sociales, éticas, estéticas, corporales y prácticas para desempeñarse en ámbitos naturales, simbólicos, sociales y tecnológicos que, además, sólo serían analíticamente diferenciables pero siempre estarían interpenetrados. Dicho en otros términos, todos los jóvenes deberían aprender a pensar, a sentir, a vivir y a convivir con otros, a valorar, a crear y a cuidar y desarrollar su cuerpo, así como a empren-


der. Además, deberían poder seguir aprendiendo todo esto por sí una vez que completaran su tránsito por el continuum de oportunidades de educación básica y, en particular, por los tramos que reemplacen a la educación secundaria actual.

El principio pedagógico que está detrás de la opción por las competencias como punto de partida de la formulación de los materiales curriculares y punto de llegada del proceso educativo en la educación secundaria es que las mismas competencias se pueden formar con contenidos, metodologías y modelos institucionales diferentes. Este principio pedagógico no significa, sin embargo, que esos contenidos, metodologías y modelos institucionales sean irrelevantes ni que todos tengan la misma fecundidad formativa. Lejos de disminuir la presión sobre los desafíos referentes a ellos, la multiplican, pues realzan la necesidad de prever la relevancia de los contenidos y de las metodologías pedagógicas en el largo plazo y en relación con su "sedimento" formativo.

Pero, además, en un contexto cambiante es particularmente deseable que los adolescentes y los jóvenes se formen para ser ellos mismos y para continuar siéndolo en un proceso de interacción y de enriquecimiento con los cambios propios y del mundo externo. Esto significa que estos tramos de la educación puedan fortalecer su condición de sujetos autofundan-tes (Touraine, 1997), su sentido del yo y de la pertenencia a sus grupos de referencia familiares y culturales, a las naciones y a la comunidad mundial. Un curriculum pobre y rígido, sin opciones, con una organización del tiempo siempre idéntica, y sin previsiones para un uso intenso de las oportunidades de aprendizaje en los espacios abiertos de las comunidades y a través de proyectos compartidos con otras instituciones no escolares de esas mismas comunidades no facilita ese fortalecimiento.


El desafío de combinar riqueza y flexibilidad

Desde ese punto de partida parecería que los nuevos materiales curriculares de América latina deberían tender a ofrecer más orientaciones que prescripciones rígidas, transparentando los criterios que llevan a ofrecer esas orientaciones y no otras, dando parámetros de referencia y ofreciendo también alternativas de utilización de esos criterios con esos parámetros a través de ejemplos. Por último, deberían reconocer explícitamente el derecho y las capacidades que tienen las diferentes instituciones para encontrar alternativas mejores que las que el propio documento ofrece como ejemplo. El despliegue de ese ejercicio por parte de las instituciones educativas puede permitir contar con iniciativas para construir un diálogo más fluido y confiable entre las autoridades y los técnicos encargados de elaborar los marcos de referencia y las regulaciones necesarias para una mejor práctica institucional, los directores y directoras, y las maestras, maestros y profesores. A esto se hace referencia cuando se propone que los nuevos materiales curriculares de la educación secundaria latinoamericana debieran ser ricos y flexibles.

Un marco curricular rico es aquel que puede orientar a los protagonistas del quehacer educativo cotidiano respecto de una gran variedad de aspectos que inciden en la calidad de los aprendizajes que se producen en los alumnos de las diferentes instituciones. Un marco curricular rico no se refiere exclusivamente al qué enseñar, sino también al para qué, al por qué, al cuándo, dónde y a quién.

Se entiende por marco curricular flexible a aquel que admite variantes de acuerdo con las características de cada una de esas diferentes instituciones.

En los hechos, las características de los marcos curriculares que se están produciendo en los distintos países de América latina son diferentes. En algunos casos son más ricos y en otros lo son menos. En algunos, más flexibles y en otros, menos. Tendencialmente, en los grandes países federales los


marcos curriculares de alcance nacional tienden a ser más flexibles. En las provincias y en los países unitarios tienden a ser menos flexibles en algunos aspectos, por ejemplo, en la determinación de las materias o espacios curriculares de carácter obligatorio que deben cursar los alumnos y las alumnas y en la distribución del tiempo.

Por otra parte, algunos materiales curriculares desarrollan de manera muy amplia criterios para algunos aspectos, indicadores y parámetros para otros, y soluciones o respuestas para otros aun. Por ejemplo, en algunos países algunos documentos curriculares proponen estructuras curriculares básicas sin dar cuenta de los criterios adoptados para proponerlas. Esto dificulta la evaluación de los usuarios respecto de por qué esa estructura es buena, mala o regular. Cuando esto sucede, es muy difícil sostener después debates racionales sobre las propuestas con los actores que no participaron en la elaboración de los documentos o remover las resistencias que suscita todo proceso de cambio.

De las materias homogéneas a los espacios curriculares heterogéneos

Las nuevas propuestas curriculares tienden a coincidir en la definición de dos problemas como tales. El primero es que no es posible que los estudiantes y las estudiantes de entre 13 y 18 años sean sometidos a una estructura fragmentada y bal-canizada de 12 a 14 partes semanales. El segundo es que las exigencias de aprender a aprender, a vivir juntos, a conocer y a emprender no se pueden resolver si esas partes tienen todas la forma de "materias" o "disciplinas" estructuradas en torno a contenidos conceptuales que pueden ser repetidos del profesor al alumno sin atravesar experiencias de aprendizajes que involucren a los alumnos de otro modo que no sea esa repetición.

En algunos países se logran orientaciones que pueden facilitar la superación de ambos problemas al mismo tiempo. En


otros, en cambio, se enfatiza más la atención a uno de ellos que al otro. En todo caso, en prácticamente todos los países que están en procesos de generación de marcos de referencia, políticas y estrategias de mejoramiento de la calidad y de expansión de la enseñanza secundaria se detecta un esfuerzo por prescribir una menor cantidad de "materias" y por disponer que las partes no se organicen siempre de acuerdo con contenidos conceptuales bajo la forma de "materia", sino también de acuerdo con productos o metas a lograr o de proyectos a desarrollar.

La reducción de la fragmentación: entre las áreas y las opciones

Con el propósito de reducir la cantidad de "espacios curri-culares" que los alumnos tienen que atender en paralelo en algunos casos, los nuevos materiales curriculares disponen reemplazar las asignaturas por áreas, especialmente en el tramo equivalente al que en muchos países europeos se identifica como "educación secundaria inferior" (7o, 8o y 9o). El país que más avanza a este respecto es Uruguay (Mancebo, 1999). Las áreas serían "disciplinas escolares" construidas a partir de una selección de contenidos provenientes de un conjunto de disciplinas académicas que utilizan procedimientos afines para crear conocimientos, en particular en el caso de las ciencias sociales, por un lado, y de las ciencias naturales, por otro.

En algunos casos existe un fuerte escepticismo respecto de la posibilidad de construir "disciplinas escolares" que respondan al concepto de áreas, porque no tienen una sólida tradición académica. Quienes participan de este escepticismo argumentan que las disciplinas escolares suelen responder a disciplinas académicas que tienen una larga tradición y permiten aprender "un léxico, una gramática y una sintaxis" específicos. Dicho en otros términos, argumentan, una disciplina es una forma de organizar la lectura de la realidad mediante un conjunto de conceptos y de relaciones específicas,


que se van modificando a través de una lógica interna. Aprender bien una disciplina es aprender bien un lenguaje, con profundidad y rigor. En consecuencia, frente a la necesidad de disminuir la cantidad de cuestiones con las cuales se confronta cada estudiante por vez y la cantidad de alumnos que tiene un profesor a cargo en forma simultánea, sería preferible introducir opciones entre disciplinas escolares homologas a las disciplinas académicas que construir disciplinas escolares denominadas áreas sin tradición alguna como unidades de sentido. Esta alternativa facilitaría que todos los estudiantes pudieran, por un lado, aprender los procedimientos propios de un conjunto de disciplinas académicas que sí constituyen un área o un gran campo del conocimiento, pero por otro, acceder a un lenguaje para la interpretación del mundo con rigor y profundidad. El aprendizaje por áreas en la educación secundaria no lo permitiría. Por el contrario, la transformaría en una educación muy parecida a la primaria.

El tipo y la cantidad de disciplinas que debieran estructurar la formación de competencias de los adolescentes y de los jóvenes debería depender, para los partidarios de su mantenimiento con opciones, de cuestiones tales como los intereses de los jóvenes, las características de la zona de influencia de los establecimientos en términos económicos, políticos y sociales, y la disponibilidad de recursos y conocimientos entre los equipos de profesores de cada establecimiento educativo.

La renovación de las disciplinas con presencia en la educación secundaria

Tanto en el caso de la construcción de "áreas" como en el de mantenimiento de "disciplinas", se revisan los contenidos escolares. En varios países se toman en cuenta por primera vez en décadas, al menos como fuentes académicas para la construcción de disciplinas escolares, contenidos provenientes de la geología entre las ciencias naturales y de la sociología, la ciencia política, la antropología y la economía entre las


ciencias sociales. Al mismo tiempo, se cuestiona a la geografía, la física y la química como disciplinas escolares.

Allí donde por temor a las reacciones corporativas de los profesores de las asignaturas afectadas no se modifican formalmente las inclusiones y las exclusiones curriculares, se revisa la selección de los contenidos propuestos en las materias con tradición escolar para incluir perspectivas correspondientes a nuevas disciplinas académicas sin tradición escolar y para excluir otras de disciplinas que habrían perdido vigencia.

Por otra parte, en la mayoría de los casos comienza a cobrar estatuto escolar la "tecnología", aunque con enfoques diferentes entre sí. Por último, se avanza en la introducción del inglés y, de manera más acotada, del portugués o del español. Pierden peso el francés y el italiano. En los países andinos y de América central se promulgan normas para la introducción de lenguas de poblaciones originarias como asignaturas obligatorias u optativas.

Los proyectos de investigación e intervención comunitaria y los emprendimientos productivos

En los nuevos currículos se contemplan al menos tres alternativas de proyectos: de investigación, de intervención comunitaria o de producción.

En el primer caso, se trata de que los jóvenes construyan sistemáticamente nuevos conocimientos para ellos a través de procesos de investigación escolar. Esos procesos buscarían la familiarización de los jóvenes con metodologías y estrategias de la investigación científica pero sin la pretensión de que se construyan conocimientos de frontera. En la práctica, el fomento de estos proyectos permitiría en cambio, en algunos casos, producir conocimientos contextualizados que sí pueden ser nuevos para el área de influencia del colegio, por ejemplo, referentes a las características del entorno: el agua, el aire, la historia local, el conocimiento de la realidad por parte de los habitantes, etc. (República Argentina, 1998).


En el segundo caso se trata de que los jóvenes intervengan en la comunidad a través de diferentes prácticas: campañas de prevención sanitaria, de ayuda escolar para alumnos de escuelas primarias, presentación de proyectos a las legislaturas locales para su aprobación, proyectos de saneamiento ambiental, etcétera.

En el tercer caso se trata de que los jóvenes diseñen, pongan en práctica y evalúen procesos productivos de diversa naturaleza, en particular, agroalimentarios y de servicios: producción de artesanías, dulces, truchas, hongos, huertas, floricultura, reparaciones y mantenimiento de autos u otros.

La introducción de orientaciones curriculares para estos tres tipos de proyectos persigue en todos los casos el mismo objetivo: que los jóvenes aprendan a emprender, fortaleciendo al mismo tiempo su capacidad de cooperar y vivir juntos. Por otra parte, parecen buscar la construcción de alternativas para la clásica articulación del colegio con el mundo del trabajo a través de pasantías en empresas, cada vez más difíciles de organizar frente a las nuevas características del mundo de la producción: creciente introducción de progreso técnico y so-fisticación de las tecnologías en ciertos segmentos, y sobre-simplificación de algunos procesos de trabajo en otros. Ambas tendencias dificultan la articulación de las instituciones educativas con los ámbitos laborales en una región con baja tradición al respecto. En efecto, en el primer caso se incrementa el riesgo empresario y su interés en la aceptación de pasantes se ve mermado. En el segundo se limita la capacidad formativa de los ámbitos laborales y lo que decae es la fertilidad pedagógica de la eventual pasantía. Frente a esto se busca que los jóvenes aprendan a emprender y a hacer a través de otras experiencias, por ejemplo, las de gestación de una más dinámica "vida juvenil" en las instituciones educativas.

Esta dinamización de la "vida juvenil" en los colegios es, al mismo tiempo, un pivote fundamental en el proceso de afiliación institucional de poblaciones marginadas del trabajo y de otras formas de inserción social.


LA CULTURA JUVENIL, LA CULTURA ESCOLAR Y LA VIDA ESTUDIANTIL

En varios casos los currículos latinoamericanos para la educación secundaria incluyen ámbitos específicamente orientados al desarrollo de formas de vida juvenil y de la relación con las comunidades.

Un tipo de propuesta, más promovida en la Argentina, es una estrategia de promoción del "aprendizaje en servicio". La segunda, oficialmente consagrada en Chile, es una estrategia de promoción de la "vida juvenil". La estrategia de promoción de la vida juvenil en los colegios se orienta a facilitar elementos para que los jóvenes empleen su tiempo libre de acuerdo con sus intereses propios mediante la organización de actividades que ellos deciden en función del valor que tienen sólo para ellos y de su sentido ludico. La participación en las actividades es absolutamente voluntaria. La estrategia de promoción del aprendizaje en servicio se orienta a dinamizar el uso del tiempo institucional y no del tiempo libre de los jóvenes, procura atender las necesidades y los intereses de las comunidades a través de intervenciones pedagógicas intencionadas y programadas por su valor formativo. Si bien acepta el protagonismo juvenil, lo combina con la responsabilidad de los profesores, ya que el contenido de las actividades de aprendizaje en servicio tiende a ser definido por los profesores con diferentes márgenes de participación de los jóvenes. La participación en ellas puede ser obligatoria.

LA GESTIÓN DE LA EXPANSIÓN Y DEL CAMBIO DE LA EDUCACIÓN SECUNDARIA

Si bien en otros apartados de este texto se han hecho algunas referencias a la relación entre innovación y reforma educativa, la cuestión de la gestión del cambio en la educación secundaria no se agota allí. Más allá de las cuestiones referi-


das a esa relación en todo proceso de cambio educativo, desempeñan un papel destacado al menos otras cuestiones: 1) las estrategias para su promoción; 2) los actores que intervienen en él; 3) los recursos, y 4) la institucionalidad que lo sostiene o -por el contrario- que lo debilita.

Las estrategias para la promoción del cambio de la educación secundaria

Los procesos de cambio educativo pueden ser, al menos en teoría, autogestionados o promovidos desde fuera de las propias instituciones educativas. En los sistemas educativos piramidales, jerárquicos y burocratizados de América latina, las posibilidades de desencadenar y de sostener procesos de cambio de la educación secundaria a través de la autogestión están fuertemente acotados. Aun la innovación requiere para generalizarse efectivas políticas y estrategias de promoción del cambio.

En efecto, la asignación de profesores por horas-cátedra, la rigidez en la determinación de las plantas funcionales de los establecimientos educativos, las dificultades para producir cambios en el uso de los tiempos y en los agrupamientos de los alumnos, y la imposibilidad de realizar contrataciones a término son algunos de los aspectos que inhiben la posibilidad de que las propias instituciones de educación secundaria encuentren alternativas para formar a los adolescentes y a los jóvenes de acuerdo con sus necesidades y características y con los recursos disponibles en las escuelas. Las restricciones organizativas y administrativas son tantas que inhiben incluso la posibilidad de producir cambios en las metodologías de trabajo en las clases.

Por ejemplo, si no es posible modificar ciertos parámetros horarios que definen horas-cátedra de 40 o 45 minutos, es muy difícil introducir prácticas de trabajo en equipo o por proyectos, trabajos de debates o estrategias con procesamiento de información en las aulas utilizando nuevas tecnologías.


Sin embargo, aun así, un conjunto cuantitativamente poco representativo de establecimientos produce cambios en forma autogestionaria. Si bien no existen todavía amplias bases de datos sobre innovaciones en curso en la educación secundaria, habría algunos indicios respecto de las características de esas innovaciones.

En principio, parecería que un grupo de esas innovaciones autogestionarias se concentra en la promoción del aprendizaje en servicio, la articulación de los establecimientos educativos con las comunidades y los microemprendimientos productivos. Los cambios autogestionados en diferentes materias o espacios curriculares parecerían concentrarse en la promoción de nuevos aprendizajes en el área de Lengua o de Comunicación, en Biología e Historia y en Educación física. La edición de periódicos y murales, la organización de radios escolares y -más recientemente- la producción de videos ocupan un lugar importante. La organización de investigaciones sobre ecología y medio ambiente, las investigaciones con metodologías de historia oral y la indagación o aun articulación con los poderes públicos de los municipios están relativamente difundidas. Los campamentos organizados desde las instituciones o desde la asignatura Educación física, los centros de estudiantes o grupos de alumnos, tienen una presencia destacada. En algunos casos, las instituciones diseñan proyectos en los que combinan el concepto de proyecto, la promoción de la vida juvenil y la renovación de los contenidos y las metodologías de enseñanza.

En la Argentina, por ejemplo, existen algunas innovaciones autogestionadas ejemplares que se han sostenido a lo largo de varios años y que han logrado producir un fuerte impacto en la formación de las competencias de los estudiantes y en el mejoramiento de la calidad de vida de las comunidades. A modo de ejemplo, se puede citar un establecimiento agrotécnico en un pequeño pueblo de 1500 habitantes de la provincia de Chubut, que a partir de la incorporación del concepto de proyecto supervisado en el último año promovió el


aprendizaje de cultivo en invernaderos y logró que luego varias familias los organizaran en sus predios cambiando sus hábitos alimentarios en una zona desértica a la que no llegaban frutas ni verduras. Otro caso interesante es un colegio secundario en la provincia de Santa Fe que, a partir de una investigación en las clases de Biología, descubrió que el agua de su localidad, La Ramona, estaba contaminada. A partir de ese descubrimiento inició un proceso que a lo largo de diez años concluyó con la potabilización del agua del lugar.

Tendencialmente, parecería que en la capacidad de promoción de cambios autogestionarios se conjugan diversos factores: las características de la dirección, en particular, el acceso al cargo por concurso, cierta antigüedad y un modo particular de ejercer la conducción, la cohesión del equipo de trabajo, la disposición de esa dirección y de ese equipo de trabajo a transgredir algunas de las normas rígidas que traban la acción y ciertas capacidades no habituales en los docentes y que se suelen adquirir en otros espacios formativos que no son las instituciones de formación docente ni los cursos tradicionales de capacitación.

Si estas características pudiesen corroborarse a través de investigaciones sistemáticas, sería posible identificar variables para las cuales generar políticas públicas no tradicionales, primero, la transformación de las normas rígidas, segundo, la capacitación directiva, tercero, la generación de estrategias de cohesión de los equipos profesionales y cuarto, la promoción de formas de capacitación para los profesores que les permitan desarrollar experiencias de aprendizaje fuera del propio sistema educativo.

En principio, nada parece demostrar que esta capacidad de producir cambios en forma autogestionaria se asocie con la existencia de concursos o competencias por recursos. Por el contrario, la relación parece ser inversa: cuando existen capacidades instaladas para innovar, los concursos y las competencias por recursos recuperan prácticas preexistentes y las hacen visibles. Esto no significa que no deban existir


políticas orientadas a promover la capacidad de innovación en los establecimientos educativos, pero sí que no bastan para que las instituciones tengan la capacidad de elaborar estrategias innovadoras productoras de calidad.

Si fuese acertada la hipótesis según la cual la competencia por recursos, además escasos, no promueve la actividad au-togestionaria de producción de innovaciones de calidad, habría que pensar en otras estrategias de promoción de la capacidad de cambio en educación, más orientadas'a promover la exhibición de los resultados y de los procesos de cambio por autogestión que a distribuir recursos. De este modo, se podría garantizar que a la hora de realizar cierto tipo de concursos ligados tal vez a incentivos de profesionalización, los proyectos fuesen de mejor calidad. Del mismo modo, en los procesos para la promoción de los concursos habría que incluir mecanismos de asistencia y asesoramiento, probablemente entre pares, que permitan un mejor acompañamiento a las instituciones más débiles.

En este sentido, la realización de ferias, jornadas de intercambio, pasantías entre establecimientos educativos y dinamiza-ción de redes interinstitucionales parecen caminos poco explorados y muy fértiles para promover desde las políticas públicas la producción de una mayor capacidad de autogestión de la innovación. De hecho, en la Argentina este tipo de actividades atravesó en los últimos años un período relativamente dinámico. En algunos casos, su organización corrió por cuenta de las autoridades públicas. En otros, de asociaciones de colegios, de publicaciones periódicas, de editoriales o de fundaciones.

Pero, más allá de la cuestión de las estrategias para la promoción del cambio en las instituciones, parece también relevante señalar que, tendencialmente, los cambios que se identifican como resultado de procesos autogestionarios suelen ir en la misma dirección del modelo institucional y del tipo de prácticas pedagógicas que se sustenta en los nuevos materiales curriculares. En esos establecimientos se hacen presentes procesos de elección, introducción de contenidos que corres-


ponderi a nuevas disciplinas no consideradas en los viejos planes y programas, proyectos, aperturas a la vida juvenil en las instituciones y una nueva pedagogía orientada a enseñar procedimientos, al trabajo en equipo y a la formación en valores y no sólo a transmitir información.

Esto podría indicar la existencia de cierto consenso respecto de las características que deberían tener las instituciones educativas para los púberes y para los adolescentes entre los responsables de los procesos de elaboración curricular y las instituciones capaces de innovar en forma autogestionaria. La dificultad comienza cuando se intenta instalar esas características de manera masiva. Allí surgen trabas vinculadas con la representación colectiva respecto de cómo debe ser un colegio secundario, con los recursos disponibles en el conjunto de los sistemas educativos, con los actores que tienen que intervenir, con los intereses y derechos adquiridos por los profesores y con la poca capacidad de promover metodologías de cambios a escala que tienen en este momento las autoridades públicas. Todas estas dificultades ejercen una incidencia diferente según se trate de crear una oferta donde no existe o de transformar instituciones existentes.

Países como Brasil, donde es muy importante el peso del desafío de creación de una nueva oferta, se preparan para prestar una muy especial atención a la cuestión de las representaciones colectivas respecto de cómo debe ser la oferta para estas edades, ya que allí hay menos obstáculos materiales, normativos y funcionales para la creación de un nuevo tipo de instituciones y de una nueva estructura con un curriculum adecuado para enfrentar el siglo xxi.

Los actores del proceso de cambio de la educación secundaria

Una de las preguntas clave para promover los procesos de cambio de la educación secundaria y de creación de una nueva oferta con características diferentes allí donde no existe es


quiénes son los actores que deben intervenir. Es indudable que los maestros y profesores ocupan entre ellos un lugar central.

Por lo común, diferentes análisis críticos, pero comprometidos con los procesos de cambio de la educación secundaria, plantean que los profesores no han intervenido lo suficiente en los procesos de concepción de la dirección de los cambios y que la relación con los gremios ha sido compleja (Fernández, Finocchio y Fumagalli, 1999, y Mancebo, 1999).

Se puede formular la hipótesis de que parte de las dificultades para un diálogo fluido se pueden ubicar en las características de su formación, que los coloca en una situación refractaria a modificaciones estructurales. En efecto, tenden-cialmente en América latina los profesores para la educación secundaria fueron formados de acuerdo con el principio del "isomorfismo", es decir, con una especialización y un título con una denominación equivalente a la materia que se suponía que tenían que enseñar. Ese principio contribuyó a consolidar la fragmentación, pues cada profesor sólo podía ser contratado para la asignatura idéntica a la consignada en su título. Por otra parte, en muchos países la formación de profesores de educación secundaria se relaciona con la formación de licenciados, es decir, con carreras largas. Los bajos salarios y el criterio de contratación por horas, sin que hubiese disponibilidad para un trabajo en equipo creativo y gratificante, no contribuyeron a que se optara por esas carreras largas a un ritmo adecuado para atender a las crecientes demandas de la expansión de la matrícula.

Por otra parte, los cambios propuestos y también la creciente disponibilidad de nuevas tecnologías demandan una fuerte reorganización institucional, que sólo es posible si los profesores aceptan otros criterios de asignación laboral que no sean el de otorgamiento de horas correspondientes a la materia con igual denominación que su título. Eso, a su vez, conlleva fuertes necesidades de capacitación, no sólo ligadas a la actualización disciplinar, sino a una reconversión profe-


sional que les permita utilizar nuevas tecnologías, trabajar en espacios curriculares novedosos no isomórficos con su formación, trabajar en equipo, encarar los proyectos, etcétera.

En síntesis, para que los profesores puedan participar de otro modo en el cambio de la educación secundaria se requiere encarar decididamente la reconversión de su formación y capacitación en servicio. En la década del 90, Uruguay, la Argentina y Chile han tomado iniciativas al respecto. Varias de ellas, reseñadas en otros textos de este volumen, son cuestionadas. En el caso de Uruguay, se creó un nuevo modelo de formación. El cuestionamiento es que "no responde a las tradiciones". En el de la Argentina, se invirtieron sumas millo-narias en una capacitación concursada entre las instituciones preexistentes. En muchos casos los profesores denuncian su teoricismo.

Frente a estas situaciones surgen innumerables preguntas, por ejemplo: ¿Por qué no se están introduciendo masivamente las nuevas tecnologías ni metodologías pedagógicas alternativas en la formación y capacitación de profesores? ¿Qué está pasando con las universidades a este respecto? ¿Para gestar un nuevo tipo de educación para los adolescentes y para los jóvenes hay que embarcar a todos los profesores en el aprendizaje de estrategias de gestión? ¿Cómo elaborar realmente una estrategia para modificar la vieja idea de que el profesor está para enseñar algo y no para formar a alguien?

Por otra parte, la revisión de los procesos de cambio pone de manifiesto que en distintas dimensiones y niveles del cambio participan también otros actores, muy diversos. En los aspectos vinculados con la estructura intervienen fuertemente los profesores, porque esos aspectos afectan su situación laboral, pero también los intendentes y las fuerzas vivas de las ciudades y pueblos donde se puede crear la oferta. En los aspectos vinculados con el curriculum y la puesta en práctica de proyectos que toman aspectos tradicionalmente conflic-tivos, tales como la educación sexual, intervienen las iglesias, en especial la Iglesia católica. En la construcción de opinión en


relación con todas estas cuestiones, participan los periodistas. ¿Cuentan estos actores con información suficiente? ¿Saben utilizarla? Cuando no intervienen, ¿se los convoca desde el sistema educativo para incorporarlos a las conversaciones y contribuir a enriquecer la perspectiva de los profesores?

Por último, está claro que un proceso de la envergadura, complejidad y heterogeneidad que tiene el cambio de la educación secundaria requiere recursos y debe ser asumido como un desafío público por parte del Estado. Pero, ¿quién es el Estado? ¿Cuáles de sus niveles deben intervenir en la promoción del cambio de la educación secundaria y cómo? ¿Están sus instituciones y funcionarios en condiciones de liderar un proceso de esas características? En caso de que no lo estén, ¿quién lo podría hacer, o qué requerirían para ponerse a la altura del desafío?

Los recursos financieros para el cambio de la educación secundaria

Las tendencias al incremento de la demanda de más años de escolaridad por parte de la población implica también un fuerte requerimiento de recursos para financiar esa demanda. La cifra mencionada al comienzo de este texto, de que en 1991 la escolarización en la educación secundaria en América latina había alcanzado al 52,4 % de la población de la edad correspondiente, puede interpretarse como un logro, pero también debe ser interpretada como un desafío. Todavía no asistían en ese momento a la educación secundaria casi 4 de cada 10 jóvenes. Si además se tiene en cuenta el crecimiento demográfico de la población y el hecho de que en una elevada proporción de las instituciones educativas los jóvenes sólo tienen 4 horas diarias de escolarización, no es difícil intuir el enorme esfuerzo económico y financiero que significa, simplemente, acoger a todos aquellos que demandarán más educación en las edades de la adolescencia y de la juventud y -además- llevar el tiempo de escolarización a estándares


comparables con los de los países europeos o asiáticos. Se puede proponer sin correr demasiados riesgos que si no se modifican decididamente los criterios de organización curri-cular e institucional, en los próximos años será necesario duplicar el monto de los recursos destinados a atender a los adolescentes y a los jóvenes, y eso sin pensar en ningún incremento de los salarios docentes.

Frente a esta situación surgen varias alternativas. La primera es eludir el problema de la insuficiencia de los recursos disponibles para financiar la expansión. Hay diferentes estrategias elusivas. Una de ellas es hacer caso omiso de la cuestión y seguir avanzando exclusivamente en la formulación de políticas de estructura, curriculum y promoción de la innovación. Es el camino que se suele seguir desde dentro del sector. Otra estrategia elusiva del problema de la insuficiencia de los fondos para financiar la expansión de la educación secundaria consiste en concentrar la energía en la búsqueda de mecanismos de asignación y de distribución de los recursos, sin considerar la cuestión de su volumen. En esta opción se pone énfasis en la posibilidad de instalar dispositivos de financiamiento a la demanda, en particular los vouchers o cheques educativos. El supuesto de esta propuesta es que los recursos no son suficientes porque se gastan mal, y no por su bajo monto. Se afirma que si el dinero se diese directamente a los usuarios, y no a las instituciones, rendiría mucho más. No se comparan, por ejemplo, los eventuales costos por "mala administración" con los costos de administración de los vouchers ni con los ahorros que se podrían producir a través de una reorganización racional de los servicios que suprima los viajes de los profesores contratados por hora para ir de un establecimiento a otro o con las ventajas que tendría un nuevo modelo institucional que facilitara la concentración de los profesores en uno o dos establecimientos para su salud, con el consecuente logro de una reducción de gastos destinados a cubrir licencias en casos de ausencias por enfermedad.


La segunda manera de enfrentar la cuestión de la necesidad de duplicar el monto de los recursos para atender a la demanda por educación secundaria es plantear que la educación de los jóvenes no tiene que ser gratuita y proponer que las familias que pueden la paguen y que las que no pueden queden fuera u obtengan, ellas sí, formas de apoyo o plazas gratuitas. Frente a esta propuesta surge la pregunta acerca de si se puede mantener el carácter público, de compromiso colectivo con el futuro, en una educación pagada. En principio, parecería que en toda América latina se acepta la coexistencia de la educación de gestión estatal gratuita y de gestión privada pagada por las familias o subvencionada por el Estado. Se acepta también la idea de que todas pueden formar parte de un proceso de construcción de una educación de carácter público. El problema no está allí. El problema está en que quienes pueden pagar por la educación para adolescentes y púberes ya están en el sistema educativo. Por eso hay un porcentaje importante de educación secundaria privada no subvencionada por el Estado. El problema está en que quienes pugnan por ingresar o por continuar más años en la educación secundaria pertenecen a los sectores que no parecen poder agregar recursos privados para financiar la expansión educativa.

La cuestión no parece ser sólo una cuestión de gestión ni de origen de los recursos, sino realmente de disponibilidad. Frente a esto: ¿Se pueden redistribuir recursos de otras finalidades para esta expansión? ¿De cuáles? ¿La introducción de nuevas tecnologías y de la radio y la televisión puede contribuir a generar modelos menos costosos, pero que al mismo tiempo garanticen la imprescindible interacción pedagógica personal y la afiliación institucional? ¿Por qué, al igual que en el caso de la capacitación docente, se avanzó tan poco hasta ahora en esa dirección?


La necesidad de institucionalizar mecanismos para el cambio permanente

La combinación de la demanda de oportunidades de educación secundaria y de las que derivan de las propuestas de reforma de esa educación secundaria está siendo técnicamente atendida, en general, por equipos ad hoc de carácter transitorio financiados por recursos procedentes de préstamos internacionales.

Los procesos de deterioro institucional que se vivieron en América latina atentaron contra la conservación y la modernización de espacios de programación y planeamiento en los ministerios de Educación latinoamericanos.

Pero la demanda masiva de oportunidades de educación secundaria y la disponibilidad de recursos para inversiones exige tomar rápidas decisiones: ¿dónde crear las nuevas instalaciones?, ¿quién y cómo debe administrar los fondos?, ¿cómo se debe decidir y adquirir el nuevo equipamiento didáctico, incluido el informático? Si el curriculum nuevo es flexible y cada establecimiento puede armar su propio proyecto, ¿con qué criterio construir por anticipado las obras? En todo caso, ¿cómo compatibilizar eficiencia con pertinencia comunitaria en los procesos de edificación?

Las respuestas que se van encontrando son diversas en extremo. Entre las innovadoras para la región se pueden citar las siguientes. En La Pampa y otras provincias argentinas, la identificación de los lugares para crear nuevos establecimientos se realiza con los intendentes y otras fuerzas vivas. En muchos casos de la Argentina y de Chile, la administración de fondos para inversiones se delega en las comunidades educativas. En varios estados de Brasil, los directores de establecimientos educativos, elegidos por los Consejos Escolares, tienen una intervención decisiva en esa administración. En Chile, los establecimientos pueden elegir qué libros comprar para sus bibliotecas profesionales entre los consignados en un catálogo, mientras que en la Argentina todavía eran comprados en for-


ma centralizada por el gobierno nacional. En Uruguay se elaboraron planos tipo para la construcción de liceos, que aunque limitan espacios de autonomía, garantizan rapidez y eficiencia en la administración de los recursos.

Ya se anticipó que en muchos casos la reinvención de la educación secundaria estuvo a cargo de equipos financiados con recursos contingentes provenientes de préstamos internacionales o contratados a corto plazo por las administraciones provinciales y nacionales. De algún modo se puede plantear que se actuó como si existiese una emergencia educativa, que requería también una estrategia de emergencia. Frente a esta situación los países o provincias en los cuales el proceso de reinvención está más avanzado comienzan a visualizar dos nuevos problemas: lograr que los productos curriculares y los nuevos modelos institucionales se encarnen en todas las instituciones educativas e institucionalizar la capacidad innovadora.

Reducir la cantidad de materias o de espacios curriculares implica, por ejemplo, transformar las plantas funcionales de los establecimientos educativos. Esto involucra a su vez a profesores que trabajan en más de una institución. En consecuencia, no hay posibilidad de producir realmente lo que los currículos piden si no se planifica en forma estratégica el cambio con participación de todos los afectados pero, a la vez, utilizando y acumulando experiencia profesional. En varios casos existe el temor de que, terminada la producción de las nuevas propuestas, los precarios equipos que la tuvieron a su cargo se desarmen, los productos se cristalicen y dentro de diez años se esté nuevamente en una situación de atraso con respecto a las necesidades y sin que se hayan identificado aciertos y errores a través de procesos de evaluación, investigación y seguimiento. Frente a esto, comienza a plantearse la cuestión de la institucionalización de mecanismos de investigación e innovación permanentes.

Por ende, se plantea la urgente necesidad de continuar reflexionando de manera más sistemática acerca de las estrate-


gias que se están empleando para atender las demandas de expansión y de la importancia de introducir mecanismos de innovación permanente para la promoción del cambio y el mejoramiento de la educación secundaria que sean diferentes de los que se emplearon para inventar los nuevos modelos posibles. En ese sentido, parecería además relevante reflexionar sobre la relación entre la gestión del cambio y su relación con los recientemente creados o reforzados sistemas de información y de evaluación de logros de aprendizaje por parte de los estudiantes.

LOS CONFLICTOS DE LOS CAMBIOS

La expansión y el cambio de la educación secundaria en América latina generan múltiples conflictos, que también difieren de un país a otro; algunos de ellos se han podido anticipar a lo largo de este texto. Otros, no. Esos conflictos se pueden organizar en tres grandes grupos: 1) más vinculados con las tensiones entre educación de los jóvenes y modelos de desarrollo; 2) más vinculados con las nuevas visiones respecto de la educación de los jóvenes y las tradiciones de la educación secundaria, y 3) más vinculados con la organización del aparato institucional público y con sus formas de promover los cambios en la educación secundaria.

Entre los conflictos más relacionados con las tensiones entre la educación de los jóvenes y los modelos de desarrollo, las tensiones más habituales se presentan: 1) entre la necesidad de organizar espacios de inserción y aprendizaje para los jóvenes y las limitaciones de los presupuestos destinados a educación y, en especial, a la educación para los jóvenes; 2) entre la certeza de un mundo de actividades cambiantes que exige una preparación polivalente y las necesidades inmediatas de formación para desempeñar oficios en las economías formales e informales actuales; 3) entre los contenidos requeridos por la globalización y la apertura, como el inglés, y


otros demandados por la reivindicación de la diversidad y la identidad de los pueblos originarios, como sus lenguas propias, por ejemplo, en Bolivia y Guatemala, y 4) entre el reconocimiento de la necesidad de transformar las escuelas secundarias en verdaderas escuelas para jóvenes y el miedo a los jóvenes que se está instalando en muchas sociedades.

Los profesores y los viejos modelos pedagógicos se encuentran en el eje de los conflictos más relacionados con las tensiones entre las nuevas visiones respecto de la educación de los jóvenes y las tradiciones de la educación secundaria, por ejemplo: 1) entre la necesidad de transformar la estructura de niveles y modalidades y la organización en disciplinas de los colegios secundarios; 2) entre la convicción y el deseo de cambiar de los profesores y su temor a perder los derechos laborales adquiridos en el marco de tendencias de mediano y largo plazo que en períodos recientes conllevaron fases en las que experimentaron retracciones de sus ingresos reales; 3) entre las propuestas de contenidos y metodologías casi siempre aceptadas por su fertilidad para formar necesidades básicas de aprendizaje y los saberes de que disponen esos mismos profesores, que encuentran las propuestas atractivas pero reconocen que "no saben cómo hacer", y 4) entre las demandas y las inversiones crecientes en capacitación y formación de profesores y la utilización de metodologías pedagógicas reiterativas y atrasadas.

Por último, existen una serie de tensiones relacionadas con la necesidad de liberar la creatividad pedagógica de las instituciones educativas, las comunidades y el profesorado, fortaleciendo al mismo tiempo la capacidad de orientación y promoción de los Estados nacionales. En efecto, el análisis de las reformas educativas fiscalistas de la década del 80 y de los primeros años de la del 90 en varios países de la región puso de manifiesto que si se buscan calidad y equidad educativas no es posible desmontar los viejos aparatos burocráticos de los ministerios de Educación sin montar a la vez nuevas y diferentes instancias institucionales para orientar la reforma de


los sistemas educativos, la innovación institucional, y promover esa creatividad. En este sentido, es necesario encontrar nuevas formas institucionales de conducción pública de la educación sin reconstruir modalidades piramidales, jerárquicas y autoritarias que asfixien la creatividad de las instituciones educativas, las comunidades y el profesorado. Las reformas que se están llevando adelante se promueven utilizando a veces viejas estructuras dinamizadas por liderazgos personales muy potentes, programas de inversiones de corto plazo o estructuras institucionales transitorias. No es deseable volver a los pesados aparatos burocráticos y rutinizados del pasado, pero tampoco continuar con una institucionali-dad tan precaria.

REFLEXIONES FINALES

Es evidente que la cuestión de la atención de las necesidades educativas de los adolescentes y de los jóvenes será uno de los temas prioritarios de la agenda educativa de las primeras décadas del siglo xxi. Es evidente también que esa agenda tiene tres dimensiones diferenciadas y a la vez articuladas. La primera se asocia con la necesidad de reinventar las formas educativas que tradicionalmente se le ofrecían a la población de estas edades; la segunda, con la necesidad de transformar las instituciones que hoy existen y están atendiendo a algo más de la mitad de los adolescentes y de los jóvenes de la edad correspondiente en todo el continente, y la tercera, con la creación de más oportunidades institucionales para incorporar a todos.

El peso que adquieren estas tres dimensiones en los diferentes países es muy distinto, pero en todo caso parecería que independientemente de ese peso y de las diferencias que hay entre las cuestiones que se deben atender para dar respuestas a los problemas que se plantean en ellas y en todos los países, no existen en la región recursos suficientes. En el contexto de


las tendencias economicistas de nuestro tiempo, seguramente es difícil eludir la tentación de pensar que la principal carencia son los recursos financieros. Pero en realidad, el nudo gordiano no está exclusivamente en la dimensión de búsqueda de recursos económicos y financieros sino en un horizonte más amplio, a saber, cómo hacer para generar en esas sociedades la capacidad de inventar soluciones para incorporar a los adolescentes y a los jóvenes a algún circuito institucional que facilite su desarrollo personal. Por ahora, en la mayoría de los casos ellos sólo pueden llegar a tener un espacio en instituciones inadecuadas, envejecidas y desprestigiadas, que ni siquiera están disponibles para todos y a las que de todos modos concurren, porque no tienen otro lugar mejor donde estar. La violencia y el abandono escolar no son en modo alguno ajenos a esta realidad.

Pero, al mismo tiempo, América latina se está transformando en un verdadero laboratorio de reflexión acerca de la educación secundaria y su destino, que puede derivar en su progresiva desaparición como espacio formativo creado para dar respuesta a la sociedad industrial moderna de fines del siglo xix europeo y adecuado para sus transiciones de la primera mitad del siglo xx. Esa educación secundaria fue adoptada por una América latina que siempre miró hacia Europa y ocasionalmente hacia los Estados Unidos para diseñar sus propias formas educativas, y que ahora requiere combinar de modo diferente la mirada hacia afuera con la reflexión sobre sí misma.

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6 POLÍTICAS EDUCACIONALES Y PROCESOS DE CAMBIO EN LA EDUCACIÓN MEDIA DE CHILE EN LOS AÑOS NOVENTA

Cristian Cox *


Durante la década de 1990, la educación secundaria de Chile, junto al mantenimiento de una dinámica de crecimiento de su cobertura que define su evolución en el último cuarto de siglo, experimentó cambios importantes en tres ámbitos: el de la distribución de su matrícula entre la modalidad general y la vocacional, donde esta última experimenta un crecimiento sustantivo; el de su organización y contenidos curriculares, que las políticas gubernamentales buscan adaptar a los requerimientos formativos del siglo xxi, elevando estándares y, contra las expectativas de la demanda social, en-fatizando la formación general; y en las características de sus contextos de aprendizaje, que son mejorados en forma ostensible, tanto materialmente como en términos de procesos, a

* Cristian Cox es Ph.D. en Sociología por la Universidad de Londres. Trabajó en investigación en temas de política educacional escolar y universitaria en la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO-Santiago) y en el Centro de Investigación y Desarrollo de la Educación (CIDE-Santia-go). Actualmente es jefe de la Unidad de Curriculum y Evaluación del Ministerio de Educación de Chile, donde durante la década de 1990 dirigió el Programa de Mejoramiento de la Calidad y Equidad de la Educación (MECE). Ha sido consultor del Banco Mundial y del Banco Interamericano de Desarrollo.


través de un programa integral de mejoramiento que tiene cobertura universal.

Mientras que la continuación de la expansión de la cobertura y el cambio en el peso de la modalidad técnico-profesional pueden considerarse como procesos prioritariamente ligados a la demanda por educación y a luchas de concurrencia (Bourdieu, 1979), dentro de una dinámica de alza general del capital educacional de la sociedad, los otros cambios son efectos directos de las políticas públicas del período. La evolución del sistema secundario en su conjunto es inseparable, a la vez, de un contexto sociopolitico favorable, que en términos consensúales define a la educación como el factor estratégico para el proyecto de una sociedad desarrollada e integrada, lo que se manifiesta en recursos y voluntad política para invertir en el mejoramiento y reforma del sector, a lo largo de los dos períodos gubernamentales que abarcan la década.

En un marco como el reseñado, de riqueza y consistencia en iniciativas de política y complejidad del entrelazamiento de éstas con los procesos de carácter social vinculados con la demanda, este trabajo procura ofrecer una descripción y análisis de los rasgos estructurales y procesos de cambio más importantes de la educación media de Chile en la última década del siglo xx.

El trabajo está organizado en seis secciones. En la primera, se abordan el contexto y las características de elaboración de las políticas educacionales de la década, primer factor de transformación del período. En la segunda, se trata sobre la evolución de la matrícula y de su distribución entre las modalidades de educación media, así como sus relaciones con otros niveles del sistema educativo. Las tres secciones siguientes describen las políticas de mejoramiento y reforma de que es objeto el nivel a partir de 1995. Una sección de cierre ofrece evidencias sobre resultados y esboza una mirada evaluadora y prospectiva del conjunto de la evolución bajo examen.

Políticas educacionales y procesos de cambio en la educación media 285

1. CONTEXTO, DIAGNÓSTICO, ESTRATEGIA

El fin en 1990 del gobierno militar y dos décadas de conflicto irreductible sobre el proyecto de país significan para el sector educacional que las preguntas sobre qué traspasar culturalmente a la nueva generación y cómo educar su inteligencia y voluntad pasan a ocupar el centro de las preocupaciones de la política, tanto en la sociedad como en el sistema educativo. Ellas se articulan en el marco de una extendida conciencia de que la sociedad del futuro -globalizada y dina-mizada por la expansión y centralidad crecientes de los usos de la información y el conocimiento- plantea requerimientos formativos diferentes al sistema educativo. De las respuestas de éste se entiende que dependen, además, la competitividad del país y sus posibilidades de desarrollo, integración social y crecimiento ciudadano.

Tanto por razones propias de la historia política reciente de Chile y el contexto de transición a la democracia, como por razones más universales relacionadas con el proceso de modernización y el papel estratégico que desempeñan en éste el conocimiento y los recursos humanos capaces de utilizarlo, al inicio de la década existe un sentido que es a la vez político y cultural, y que cruza los límites entre gobierno y oposición, de la urgencia de efectuar un esfuerzo integral de mejoramiento del sistema educacional. El clima de acuerdos imperantes al comienzo de la transición sobre el proyecto de país y el papel de la educación en su logro hacen posible, por primera vez en dos décadas, una relación del sistema político con la educación en términos nacionales.1

1 Lo señalado se plasmó en 1994 en la convocatoria presidencial de una comisión de alto nivel, política, institucional y disciplinariamente plural, que especificó acuerdos fundamentales sobre objetivos y prioridades con respecto a educación. Su informe definió la reforma de la educación media como una de cuatro grandes prioridades (Comisión Nacional para la Modernización de la Educación, 1995). La prioridad de la educación en la estrategia gubernamental fue fijada en una exposición al país del ministro de Hacienda, Discurso sobre prioridades gubernamentales, 29 de agosto de 1994.


A lo dicho respecto de la existencia de consensos para invertir y actuar en educación, debe agregarse una conjunción de factores favorables al cambio: voluntad política del Poder Ejecutivo, que hace de la educación, a lo largo de dos períodos gubernamentales, su máxima prioridad; disponibilidad de recursos financieros para invertir, y continuidad de las políticas.

El norte orientador del esfuerzo en su conjunto es la provisión de una educación escolar de alta calidad para todos, donde "alta calidad" significa egresados con mayores capacidades de abstracción, de pensar en sistemas, de comunicarse y trabajar en equipo, de aprender a aprender, y de juzgar y discernir moralmente en forma acorde con la complejidad del mundo en que les tocará desempeñarse.

Los cambios que realizan las políticas de los años 90 se desarrollan en una matriz institucional descentralizada en la que operan mecanismos de financiamiento competitivos, instaurados a comienzos de la década del 80, a la vez que los propios de un centro capaz de diseñar y ejecutar programas integrales de mejoramiento de la calidad y equidad de la educación, que diseña e implementa políticas compensatorias con criterios de equidad, y que define un marco curricu-lar nacional. La política educacional de Chile en esta década ha establecido nuevas combinaciones entre principios estatales y de mercado en la regulación del sector, en el marco de un esfuerzo consistente y sin precedentes en cuanto a la magnitud de los recursos involucrados, por cambiar la calidad de su oferta educativa y la equidad de la distribución social de sus resultados.

Las políticas educacionales de la década del 90 se conciben e implementan en un cuadro de pensamiento que se aleja tanto del pasado distante de los sistemas centralizados y de políticas cuyo problema crítico a resolver fue el de la cobertura, como de la combinación de privatización y descentralización que en Chile caracterizó a las políticas de los años 80. Tales políticas son inseparables de un nuevo marco de ideas


sobre las formas institucionales, de financiamiento y de gestión de los sistemas educativos. Ese marco combina criterios de descentralización y competencia por recursos, con criterios de discriminación positiva y de acción proactiva del Estado a través de programas de mejoramiento de la calidad y equidad de la educación, la introducción de nuevos instrumentos de información y evaluación pública de programas y de instituciones, y la apertura de escuelas y liceos a "redes de apoyo" externo, especialmente de universidades y empresas (Cox, Lemaitre, 1999).

Investigación y participación en la formulación de políticas

A fines de la década del 80, tanto la educación básica como la superior ocupaban una alta posición en la agenda de política educacional. Por más de una década había habido investigación y discusión académico-política sobre los cambios requeridos en ambos niveles al iniciarse la transición democrática. El nivel secundario, en cambio, en forma similar a otros países de la región, estaba en una "zona gris" de la investigación y de las políticas (Calvo, 1997); la mayor de sus transformaciones en los últimos veinte años -la masifica-ción- había ocurrido a espaldas de las decisiones políticas y sin que el campo de la investigación la hubiese observado ni tematizado.2

2 El gobierno militar (1973-1990), contra lo que estaba ocurriendo de hecho desde el lado de la demanda, definió a fines de la década del 70 que la educación media no sería masiva. La "Directiva presidencial en torno a la educación nacional" (1979) afirmó que alcanzar el nivel medio de educación constituía una "situación de excepción". El Estado no promovería el aumento de su cobertura y concentraría sus esfuerzos en el deber constitucional de asegurar educación básica universal y gratuita. Sin embargo, el esquema de financiamiento de la educación chilena instaurado en 1981, a través del pago de una subvención por alumno, ligó las dinámicas de crecimiento de la matrícula a las opciones de la demanda, y ésta hizo pasar la cobertura de la EM de un 65 % a un 77 % en la década del 80.

En el campo de la investigación, un trabajo del año 1989 constataba "la


Ante la inexistencia de una base analítica que orientara el mejoramiento y transformación de un nivel que tempranamente se juzgó como clave, el gobierno optó por un doble proceso: de generación de conocimiento para el diseño de políticas y de consulta y participación para la generación de acuerdos y apoyo a los cambios que se implementarían. El esfuerzo de investigación se centró en seis áreas problemáticas: requerimientos sociales al nivel; curriculum y estructura de la educación media, con particular énfasis en la historia de producción curricular para el nivel en Chile y la experiencia comparada internacional reciente de reformas del curriculum secundario; prácticas pedagógicas; evaluación de los resultados de aprendizaje, eficiencia del nivel y formación de los profesores. Trece estudios se licitaron públicamente, postulando para su realización los principales centros de investigación educacional del país. Los resultados, obtenidos en el curso de un año y medio de trabajo, transformaron de manera decisiva el nivel y la precisión del diagnóstico acerca de los problemas, así como la profundidad y exhaustividad de la visión prospectiva sobre el sector.'

Unido al esfuerzo de investigación se realizó un amplio proceso de consulta y discusión sobre los dilemas clave del desarrollo del nivel, en el que participaron grupos de trabajo ad hoc de cada establecimiento constituidos por profesores, alumnos, padres y miembros de la comunidad. Para ello se preparó un material de base y una guía metodológica que se distribuyeron en el país.4 El tema fundamental en términos

falta de atención pública y experta sobre [la educación media] tiene mucho que ver con la sensación de abandono, frustración y crisis de sentido que permea a parte importante de este nivel del sistema educacional". El mismo artículo señala que en la década se contabilizan sólo cuatro trabajos del campo de la investigación socioeducativa chilena sobre educación secundaria (Carióla y Cox, 1989).

3 Cinco de las investigaciones fueron publicadas por el Mineduc (Cario-la et al, 1994; Edwards et al., 1995; Errázuriz et al., 1994; Salas y Gaymer, 1995; Oteiza et al, 1994).

4 Participaron más de treinta mil personas organizadas en 2043 grupos


de reforma era el de la estructura de la educación media, que el documento discutido masivamente refería como: "El gran dilema de política respecto a la estructura de la EM se refiere a la alternativa de diferenciar o no entre una rama de educación general y una vocacional (o técnica), y de establecerse una diferenciación, a qué edad o grado hacerlo".5 Como se verá en la sección dedicada a la reforma curricular, ésta incluyó, cinco años más tarde que el proceso participativo referido, una nueva consulta a todo el profesorado del nivel sobre una propuesta acabada de un nuevo marco curricular, que fue modificado de manera significativa como resultado de ella.

Las políticas de la década del 90 para la educación media se inician, entonces, con un esfuerzo mayor de producción de conocimiento y reflexión social sobre ella, seguido por un período prolongado de discusión política dentro del gobierno sobre los cambios requeridos y la estrategia a seguir. El conjunto del proceso abarcó los años 1991 a 1994, y se constituyó como resultado una base analítica robusta y compartida, más allá de los cuadros gubernamentales, sobre la educación media que el país tenía y la que necesitaba.

Diagnóstico de la educación media a principios de la década

Los problemas fundamentales de la educación media de Chile a inicios de los años 90 eran su anacronismo, su calidad deficiente y su inequidad.

En primer término, atraso con respecto a su sociedad: formas institucionales y curriculares que habían sido adecuadas

de discusión (en el año 1992 había aproximadamente 1600 establecimientos escolares de nivel medio en Chile). Sus opiniones fueron plasmadas en 2905 informes recibidos y procesados por el Ministerio de Educación, que publicó un documento con los resultados que fue distribuido a todos los establecimientos de nivel medio del país (véase MECE, Informe conversación nacional sobre educación media, 1993).

5 Nuestra futura educación media. Temas para los grupos de discusión. MECE, septiembre de 1992, p. 15.


para un sistema que atendía al 15 % del grupo de edad tres décadas atrás, en una sociedad de información escasa y crecimiento y cambios lentos, eran manifiestamente disfuncionales en un contexto de presencia masiva de los jóvenes en sus aulas y una sociedad empapada en información y tensionada por procesos de crecimiento y cambios acelerados.

El atraso de la educación media se manifestaba con particular nitidez en relación con el curriculum, donde predominaba una orientación global y formas propias de un enciclopedismo que había sido funcional cuando el sistema contaba con una matrícula reducida y alumnos con mayor capital cultural, pero que se había trivializado y había perdido sentido al ofrecerlo a una matrícula masiva, más de la mitad de la cual correspondía a primera generación en educación secundaria. Para una proporción mayoritaria de los alumnos, lo que la educación media humanista-científica les proponía estudiar no tenía significado ni valor para sus vidas. En el caso de la educación técnico-profesional, vivida por los alumnos y sus familias como más relevante y directamente conectada con salidas laborales específicas, contaba con una mayoría de programas desactualizados y distantes de las prácticas laborales reales, y con carencias serias en términos del logro de competencias propias de una formación general de calidad.

En otro plano, el anacronismo se manifestaba en falta de diferenciación de la educación media: rigidez y simplicidad estructural que impedían responder a las múltiples trayectorias para las que, sin embargo, debía preparar, acordes con la diversidad de intereses y aptitudes de sus alumnos, así como con la creciente complejidad de la sociedad y sus demandas formativas.

En el ámbito pedagógico y evaluativo, las prácticas predominantes tendían a la reducción y fragmentación del conocimiento y a favorecer una relación pasiva con éste, demandando de los alumnos la reproducción memorística de contenidos. Los estudios del diagnóstico revelaron la existencia generalizada de estrategias de dictado y evaluaciones que solicitaban


la repetición textual de contenidos; * rasgos de infantilización de los alumnos y también de discriminación en términos raciales y de género. Además, con independencia del tipo de instituciones, la educación media predominantemente trataba a los jóvenes sólo en su condición de alumnos, homoge-neizándolos y no respondiendo a dimensiones clave de sus intereses, cultura e identidad como jóvenes.

La conclusión más abarcadura y profunda del diagnóstico en esta dimensión fue que la experiencia escolar en la educación media, a comienzos de los 90, estaba marcada por un estilo de relación (tanto de la gestión directiva hacia los profesores, como entre éstos y, crucialmente, desde los profesores hacia los alumnos) que no abría espacio ni enseñaba a relacionarse en forma activa y creativa con el propio quehacer.

En el ámbito de los resultados de aprendizaje, la aplicación de una batería de pruebas a una muestra de estudiantes de Io, 2o y 4o año medio en 1992 reveló una situación de seria precariedad: el porcentaje de respuestas correctas era bajo y en muchos casos tendía a decrecer a medida que se avanzaba en los cursos.7

En términos de equidad en el acceso, existía en 1990 una diferencia de más de veinte puntos porcentuales entre el primer y el quinto quintil de ingresos. En términos de deserción y velocidad de egreso, en el año 1992, el 91 % de los alumnos de los establecimientos pagados llegaba a 4o año medio y egresaba el 88 %, mientras que en los colegios municipales, llegaba a 4o año medio el 67 % y egresaba el 59 %. En términos de resultados de aprendizaje, en 1993, las diferencias por nivel socioeconómico de los establecimientos llegan a ser de

6 En menos del 3 % de la muestra de pruebas de Castellano estudiadas en el marco de una de las investigaciones encomendadas por el programa MECE del Mineduc, se encontró una pregunta que exigía una producción original de los alumnos. Trufello, Irene, et al. Prácticas de trabajo y socialización, 1993.

7 Himmel, Erika, et al. Determinación de la calidad de la EM chilena, 1993. El estudio se aplicó a una muestra representativa de 6000 estudiantes, de 138 colegios de las dos modalidades y de las distintas dependencias, en cinco regiones además de la metropolitana.


30 puntos porcentuales entre los de nivel socioeconómico bajo de ciudades pequeñas y los de nivel socioeconómico alto de la capital." En términos de eficiencia interna, el problema principal era el de la deserción, que para el período 1985-1991, dependiendo de los supuestos y metodologías de cálculo, variaba entre un 8 % y un 12 % por año, lo que en términos agregados implicaba que aproximadamente un tercio de los ingresados al nivel no lo concluía.9

El cuadro reseñado de problemas y desafíos1" tenía como contracara un cuadro de fortalezas, punto de partida de la agenda de mejoramiento y reforma de la educación secundaria. Entre éstas se destacaban: el nivel de cobertura alcanzado y la solidez institucional de un sistema sostenido por un cuerpo de profesores que en más de un 90 % tenía una formación universitaria de cuatro o cinco años; la alta valoración social de ésta, tanto por los padres como por los jóvenes, como vehículo esencial para surgir y salir de la pobreza; la valoración por parte de los alumnos, en especial los de menores recursos, de sus profesores; la existencia de un conjunto importante de experiencias de innovación curricular y de vinculación con el medio externo (sobre todo en la modalidad técnico-profesional). (Ministerio de Educación, 1997.)

Complementariedad entre políticas de mejoramiento y reforma

La intervención sistèmica sobre la educación media que realizan las políticas de los 90 combina programas de mejoramiento, dirigidos a los problemas de calidad y equidad, con una reforma que intenta la adecuación del curriculum y su

8 Todos los datos en el documento matriz del Programa de Mejoramiento de la Calidad y Equidad de la Educación Media (MECE-EM), Programa de Modernización de la Educación Media. Fundamento, estrategia, componentes, septiembre de 1994.

' Ibíd. 10 La enumeración de problemas no pretende ser exhaustiva. Se han de

jado fuera los problemas de gestión que, siendo centrales, no eran específicos del nivel secundario.


marco temporal al cambio global de la sociedad chilena. La estrategia articula ambas dimensiones en el tiempo de modo de abordar la agenda de reformas una vez que ya se han instalado en las instituciones unas bases mejoradas de funcionamiento (Cox, González, 1998). Aquí reside una importante especificidad del proceso de cambio de la educación media en Chile: la reforma de su curriculum y la respuesta a los dilemas de su organización estructural -curriculum común o especializado, a través de qué formas institucionales- sólo se abordan después de haber logrado impactar cada uno de sus contextos de aprendizaje con una intervención que modernizó en forma sustancial y con cobertura universal la materialidad de éstos y fue efectiva, asimismo, para iniciar dinámicas de cambio, de cobertura y profundidad variables de acuerdo con instituciones y contextos, en las relaciones de gestión y de enseñanza y aprendizaje.

También es importante tener presente que las políticas específicamente dirigidas al nivel medio comienzan a impactar a éste a mediados de la década, cuando se da inicio gradual (en 1995) al programa de Mejoramiento de la Calidad y Equidad de la Educación Media (MECE-Media), que alcanza cobertura universal sólo en 1997; la reforma curricular impacta al primer grupo de alumnos en marzo de 1999 (1er año medio) y alcanzará al conjunto de los grados de la educación media cuando la generación referida egrese, en el año 2002. Dos dimensiones generales de la política educacional de la primera mitad de la década ejercen fuerte efecto, sin embargo, sobre la educación media: el alza del financiamiento por alumno (en 1994 era casi el doble que el de 1990; véase cuadro 1), a la que contribuye el financiamiento público y también el privado, a través de un cambio legal (1993) que permitió aportes de los padres (financiamiento compartido); y el dictado de un Estatuto Docente (1991 y 1995) que significó seguridad en el empleo, alzas salariales sustantivas para el conjunto de la profesión docente y el establecimiento de incentivos monetarios al desempeño de equipos docentes.


2. MATRÍCULA, COBERTURA, SALIDAS

Si se consideran el tamaño, la organización por modalidades (general, vocacional) del nivel y sus relaciones con la educación superior, las marcas de la década son las de expansión moderada, el cambio en el perfil institucional del nivel y un fuerte crecimiento de la educación superior, que redefine el carácter terminal de la educación secundaria para la mayoría. En efecto: la cobertura del sistema pasa de un 77 a un 83 %; la modalidad técnico-profesional crece más aceleradamente que la modalidad humanístico-científica, llegando al 45 % del total de la matrícula; se aprueba una nueva categoría de establecimientos -denominados polivalentes- que, además de educación general, pasan a ofrecer especialidades técnico-profesionales; disminuye de manera radical la selectividad de la educación terciaria al multiplicarse las instituciones y expandirse la matrícula, y por lo tanto se reduce la proporción de alumnos para quienes la educación secundaria tiene carácter terminal.

Sistema educacional: estructura, tamaño, categorías de administración

El sistema escolar de Chile está organizado en un nivel básico de ocho años de educación obligatoria que atiende al grupo de edad entre 6 y 13 años y un nivel medio, no obligatorio, de cuatro años de duración, que atiende al grupo de edad entre 14 y 17 años en dos modalidades: una definida por el carácter general de su curriculum (humanístico-científico) y otra de tipo vocacional (técnico-profesional), que prepara para la inserción en el trabajo. La matrícula total del sistema escolar -niveles básico y medio- alcanzó a 3,38 millones de estudiantes en 1999:2,28 millones en básica, con un 98 % de cobertura neta (1998) en el grupo de 6 a 13 años, y 793.766 estudiantes en media, con 83 % de cobertura neta (1998-99) en el grupo de 14 a 17 años. El sistema es atendido por 129.000 profesores, en aproximadamente 9000 establecimientos de educación básica y 1600 de educación media. Desde el punto de vista administrativo, hay tres modalidades de esta-


blecimientos financiados por el Estado: la educación municipal, los particulares subvencionados y los estatales administrados por corporaciones, que en conjunto atienden a aproximadamente el 92 % de la matrícula; el resto corresponde a la educación particular pagada. Las distintas categorías tienen los tamaños siguientes en términos de matrícula de 1999:

Educación municipal: 54,8 % Educación particular subvencionada: 34,5 % Educación pagada: 9,1 % Corporaciones:" 1,5%

La educación superior del país está organizada en tres niveles: universidades, institutos profesionales y centros de formación técnica, con una matrícula total de 406.553 estudiantes en 1998 (70,7 % en las universidades), lo que corresponde a una cobertura, para el grupo de edad de 18 a 23 años, de 27 %. (La misma cifra en 1990:19 %.)

Matrícula y cobertura

Los datos del cuadro 1 (véase el Anexo) revelan un aumento de la matrícula entre 1990 y 1999 equivalente a un 10,3 %, que contrasta con la década precedente, en la que el aumento fue de 29,8 %, y que revela el ritmo necesariamente más lento del crecimiento cuando se llega a los niveles de cobertura alcanzados en 1990. Ésta crece 6 puntos porcentuales, de un 77 a un 83 % entre 1990 y 1998.12 La matrícula total experimenta una baja entre los años 1990 y 1994, probablemente

" Administración de liceos técnico-profesionales de responsabilidad de gremios empresariales o corporaciones ad hoc, con financiamiento público vía convenio, y no subvención, como el resto del sistema.

12 El cálculo de la cobertura por el Ministerio de Educación no corresponde exactamente al de cobertura neta utilizado por la UNESCO, ya que la fórmula, además de excluir la extraedad (y, por lo tanto, referirse a cobertura neta), incluye a los jóvenes entre 14 y 17 años matriculados en otros niveles que la EM: educación básica, especial, de adultos y superior.


asociada con demandas del mercado laboral.13 A partir de 1995, crece en forma sostenida.

El alza de la cobertura de la educación media impacta en forma diferenciada a los distintos grupos categorizados de acuerdo con ingresos. El cuadro 3 muestra que la distancia entre el primer quintil (con 73,3 % de cobertura en 1990) y el quinto quintil (con 94,2 % de cobertura en el mismo año) prácticamente no varía entre comienzos y fines de la década (pasa de 20,9 a 20,3 puntos de diferencia). En cambio, hay acortamientos significativos de la distancia de los quintiles segundo y tercero respecto del quinto. En efecto, la brecha entre el segundo y el quinto pasa de 17,9 puntos a 13,6 puntos entre 1990 y 1998; un acortamiento de distancia equivalente a un 24 %. La evolución equivalente de las distancias entre los quintiles tercero y quinto representa un acortamiento de brecha correspondiente a un 32,1 %. En términos de equidad, es claro entonces un avance importante de los grupos medios y medio-bajos; la distancia de los más pobres con respecto al 20 % de mayores ingresos permanece prácticamente inalterada, mientras que su brecha se ensancha de modo significativo con el grupo de ingresos inmediatamente superior (segundo quintil) (de 3 puntos en 1990 a 6,7 puntos en 1998).

El crecimiento es consistente con la ya mencionada alta valoración social de la educación como vía de ascenso personal y social, y su simultánea devaluación, fruto del aumento de los años de educación promedio de la fuerza de trabajo. Desde el punto de vista del bienestar social, en Chile, durante los años 90 (de acuerdo con una estimación de la CEPAL), el mínimo de años de educación requeridos para contar con 90 % o más de probabilidades de no caer en la pobreza era entre 12 y 14 años (CEPAL, 1996). Como se verá al tratar el crecimiento de la educación superior, este nivel es el que más crece en la década.

n Para el período 1986-1999, la tasa de desocupación de jóvenes entre 15 y 24 años tuvo un promedio de 14,2 %; los dos años de más baja desocupación juvenil son 1992 (10,9) y 1993 (11,0). Elaboración Programa MECE. Media sobre la base de datos de OIT e INE (1999), basados en la Encuesta Nacional de Empleo, Santiago.


Aumento de la matrícula técnico-profesional

El crecimiento de la matrícula y de la cobertura se ve acompañado por un importante cambio de la importancia relativa de las dos modalidades de la educación media en términos de matrícula. Entre 1981 y 1999, la matrícula de la modalidad vocacional se duplicó, mientras que para el mismo período, la matrícula de la modalidad general creció un 11,2 %, con lo que la razón entre matrícula humanista-científica y técnico-profesional pasó de ser de 70:30 (1981), a 55:45 (1999).» Los datos del cuadro 1 revelan además que esta evolución experimentó una aceleración durante la década del 90. En efecto, durante los años 80, la proporción de la modalidad general en el total de la matrícula disminuyó un 6,3 %, disminución que para el período 1990-98 fue de 9,5 por ciento.

La evolución descripta es convergente con las expectativas educacionales y laborales de grupos que por primera vez tienen la oportunidad de completar su educación secundaria15 y que ven la opción técnico-profesional con ventajas en términos de empleabilidad e ingresos respecto de la opción general. En Chile, la modalidad técnica habilita para dar las pruebas de admisión a universidades e institutos profesionales, con lo cual la modalidad aparece con este doble significado: calificación específica para el mercado laboral y puente para la educación superior. De hecho, un 71 % de los alumnos de la modalidad técnica han optado por su liceo por razones relacionadas con una preparación para la vida laboral, mientras un 27 % lo ha hecho para obtener un título técnico que le per-

14 En América latina y el Caribe, sólo Brasil, la Argentina y El Salvador tienen modalidades vocacionales que representan más del 40 % de la matrícula secundaria (De Moura Castro y Carnoy, 1998).

15 Los datos revelan el salto intergeneracional aludido: 51 % de las madres del universo de alumnos que en 1998 rindió el SIMCE de 2° año medio alcanzó este grado de educación media, o menos; un 45 % de los padres se encuentra en tal situación. Las expectativas de los padres: 99,2 % cree que el alumno completará su educación media; 49 % cree que completará un nivel de enseñanza superior (Mineduc, Resultados de la prueba SIMCE 2o

año medio, 1998, diciembre de 1999).


mita proseguir estudios post-secundarios. A los cinco años de egreso, el 30 % está cursando o ha realizado estudios superiores (Departamento de Economía, Universidad de Chile, 1998).

Lo señalado, impulsado por los mecanismos de la demanda, tuvo un correlato de política educacional en la autorización por parte del Ministerio de Educación, en los años 1992-1993, de una categoría nueva de establecimientos -"polivalentes"- que significó ofrecer en instituciones de la modalidad humanista-científica, en forma paralela a sus planes y programas de estudios generales, los correspondientes a especialidades profesionales. En 1999 había un total de 306 liceos polivalentes (19 % del total). La autorización de los liceos polivalentes al inicio de la década y el apoyo que se les dio no fueron consistentes con el proceso paralelo de investigaciones y participación para fundamentar la reforma de la educación media, ni tampoco con las decisiones curriculares de fines de la década que, como se verá en la sección 5, se orientaron en una dirección diferente de las presiones de la demanda por "especialidades técnicas".16

Las salidas: trayectorias educativas más largas, aumento de la moratoria juvenil

La situación del empleo en la década muestra que el grupo de 15 a 24 años tiene más del doble de desempleo que el promedio del total de la población,17 lo que es consistente no sólo con tendencias generales de los mercados laborales (hacia la disminución del volumen de trabajo), sino también con las lógicas de "concurrencia" que están elevando los umbrales de calificación-certificación para la obtención de empleo y empujando la prolongación de las trayectorias educativas y la moratoria de los jóvenes.

lb Para el análisis crítico de esta política, coincidente con el curso de acción posterior de la reforma al respecto, véase Bellei, C. "Equidad social y expansión de la educación media técnico-profesional", 1996.

17 5,7 % en promedio para la población total, y 14,2 % para el grupo de 15 a 24 años, en el período 1986-1999. Elaboración Programa MECE. Media sobre la base de datos de OIT e INE (1999), basados en la Encuesta Nacional de Empleo, Santiago.


Al respecto, la expansión del nivel terciario es decisiva. El crecimiento de la matrícula de la educación superior en el período 1990-1999 fue de un 65 % (de 249.500 a 406.000 alumnos), lo que hizo pasar la cobertura del grupo de 18 a 23 años de un 19 a un 27 % (Allard, 1999). En 1998 el sistema de educación superior tuvo 130.200 matriculados nuevos; los egresados de la educación media ese año fueron 146.300. Si bien la primera cifra incluye a alumnos de otras promociones que la del año,18 lo señalado muestra que la educación media ha dejado de ser terminal para la inmensa mayoría de los que la completan y que la competencia por credenciales educativas que representen una diferencia en términos de empleabilidad e ingresos se ha movido a la educación terciaria.

3. POLÍTICAS 1: FINANCIAMIENTO, PROFESORES, EXTENSIÓN DE JORNADA

En esta sección, como en las dos siguientes, se abordan las políticas públicas que en la década del 90 impactan a la educación media. Han sido agrupadas según el orden de factores que buscan afectar, y no con un criterio cronológico. En esta sección se tratan las políticas referidas a las condiciones más generales que afectan el funcionamiento del nivel: recursos financieros, salarios docentes, tiempos de trabajo. En la siguiente, la política de mejoramiento de los contextos y procesos de aprendizaje, plasmada en el Programa MECE-Educa-ción Media; y en la subsiguiente, el cambio del curriculum.

Financiamiento

Entre los años 1990 y 1998, el gasto en educación en Chile pasó de un 4,3 % a un 6,6 % del producto bruto interno; éste

18 Un 15 % del total de inscriptos en las pruebas del sistema de ingreso a las universidades en 1999 no pertenecía a la promoción de ese año de la educación media.


creció además a un promedio anual de más de 6 % en ese período." La ya mencionada centralidad de la educación para las personas y el proyecto de país tiene su correlato más claro en un cambio de escala de los recursos destinados al sector, como puede apreciarse en detalle en el cuadro 4. El gasto público en educación pasa a ser más del doble, de 1167 a 2752 millones de dólares (de igual valor) entre 1990 y 1998; el gasto por alumno crece en forma acorde. Desde 1996, segundo año de implementación del programa MECE-Media, el gasto por alumno del nivel secundario sobrepasa al gasto por alumno en educación básica; con respecto a 1990, el nivel medio, en forma consistente con prioridades de política formuladas en 1994 por la plural Comisión Nacional de Modernización de la Educación, es el que más crece en términos de recursos.

La definición de la reforma de la educación media como un objetivo nacional fue acompañada por recursos; el conjunto del nivel, a partir de 1995, ve decisivamente transformada la base material de su funcionamiento.

Fortalecimiento de la profesión docente

Una agenda de cambio en educación centrada en la calidad y en la equidad no puede sino tener a los docentes como pivote fundamental de su implementación. En este ámbito, los componentes de las políticas en curso son: un alza sostenida de los salarios reales, que entre 1990 y 1998 mejoran en un 120 %; un estatuto docente que significa condiciones laborales protegidas y, al mismo tiempo, la existencia de incentivos al desempeño, mediante bonificaciones anuales a los equipos docentes responsables de establecimientos ubicados entre el 25 % con mejores resultados de aprendizaje por región; y tres programas destinados al fortalecimiento y actualización de sus capacidades: a) programa de reforma de 17 instituciones for-

10 La cifra total de 1998 asume que el gasto privado en educación no experimentó cambios con respecto a 1997 (último año en que hay datos sobre gasto privado, véase cuadro 4), lo cual es una subestimación.


mador as de profesores, b) programa de becas al extranjero, y c) programa de capacitación para la implementación del nuevo curriculum (Núñez, 1999; Ávalos, 1999; Undurraga, 1999). A la capacitación mencionada debe agregarse la que provee el programa MECE a través de sus diversos componentes, que se detallan en la sección 4.

Extensión de jornada

Un componente central de la reforma del sistema escolar chileno en su conjunto es la ampliación de sus tiempos de trabajo. En 1996, el gobierno decide pasar de un sistema escolar organizado en dos turnos de seis horas pedagógicas a otro capaz de ofrecer una jornada completa de 8 horas pedagógicas.20 Esto implica una mejora absoluta en los tiempos de trabajo de los alumnos en las asignaturas del curriculum, así como en actividades extracurriculares. Significa asimismo sólo un grupo de alumnos por establecimiento, lo que ofrece un aprovechamiento educativo extra-jornada de clases de las instalaciones por alumnos y profesores, de importantes implicancias formativas e impactos sobre la equidad (puesto que se ofrece un espacio pedagógico al alumnado que tiene dificultades para trabajar en sus casas).

La extensión del tiempo de trabajo escolar significa pasar de 33 a 42 horas pedagógicas por semana en Io y 2o año medio (un 27 % más de tiempo), y de 36 a 42 horas pedagógicas por semana para los grados de 3o y 4o año medio (17 % de tiempo adicional) de la modalidad humanista-científica. En el caso de la modalidad técnico-profesional, el cambio es de 38 a 42 horas semanales (10 % más de tiempo). En el total de la educación media, una vez completado el cambio, se trabajará 1216 horas cronológicas anuales (equivalentes a 1621 horas pedagógicas). Las implicancias curriculares de esta ampliación temporal son enormes: en los hechos, asegura que la

Equivalentes a 45 minutos.


mayor riqueza y profundidad demandadas en cada ámbito del nuevo curriculum tengan asegurada la más elemental de las condiciones: el tiempo suficiente para el trabajo de alumnos y profesores.

La implementación de la jornada escolar completa supone inversiones en infraestructura en alrededor de 3700 establecimientos (tanto de básica como de media). En términos de aulas, el requerimiento es de alrededor de 20.000 unidades, suficientes para 760.000 alumnos (26 % del total de la matrícula subvencionada). La jornada escolar completa se financia mediante un incremento promedio en la subvención de 34 %, destinado a financiar la mayor cantidad de horas docentes; para el financiamiento de los requerimientos de infraestructura, tanto de los establecimientos municipales como de los privados subvencionados, el Estado estableció un mecanismo especial de entrega de un aporte de capital para las construcciones a los establecimientos que lo soliciten hasta marzo del año 2002. La inversión para la infraestructura y el equipamiento necesarios para tener a toda la matrícula en jornada completa es de 1200 millones de dólares, a ejecutar entre los años 1998 y 2002 (Concha, Jara et al, 1999).

En 1999 había en régimen de jornada completa, en el nivel medio, una matrícula de 138.391 alumnos (17,4 % del total).

4. POLÍTICAS 2: PROGRAMA DE MEJORAMIENTO DE LA CALIDAD Y EQUIDAD DE LA EDUCACIÓN MEDIA

Como se planteó anteriormente, las políticas de la década del 90 referentes a la educación secundaria combinan programas integrales de mejoramiento con reforma, y ubican ésta con posterioridad al esfuerzo por mejorar los contextos de aprendizaje de cada establecimiento del sistema financiado públicamente. Éste se lleva a cabo de manera fundamental a través del Programa de Mejoramiento de la Calidad y Equi-


dad de la Educación Media (MECE-Media), de cobertura universal y de implementación en el período 1995-2000.21

Con 207 millones de dólares (equivalentes a más del doble de la inversión per capita del MECE-Básica en el nivel primario)22 y 6 años de duración, el programa se inicia integrando 325 establecimientos en 1995, a los que se suman 440 en 1996 y 585 en 1997, tercer año de ejecución del programa, cuando se alcanza la cobertura del total de liceos subvencionados (1350). El programa presenta una combinación de inversiones materiales e innovación en procesos que impacta al conjunto de la educación media subvencionada, transformando efectivamente su base material y dando comienzo a cambios consistentes en sus relaciones de gestión y de enseñanza y aprendizaje.

El programa MECE-Media articula nueve "componentes", cinco de los cuales corresponden a inversiones en medios de enriquecimiento de contextos de aprendizaje; los cuatro restantes consisten en la creación de nuevos espacios y relaciones de trabajo para docentes y jóvenes, destinados a mejorar el núcleo de la relación pedagógica y la gestión de la institución escolar secundaria, abrirla al medio externo y potenciar sus capacidades de autoevaluación y emprendimiento.

Desde el punto de vista de la estrategia de cambio y las in-

21 Hay además un programa focalizado en 51 establecimientos a lo largo del país (Proyecto Montegrande), que representan el 5 % de la matrícula y que han sido definidos como "liceos de anticipación" de la reforma, dinamizadores del resto del sistema, a través de "mejores prácticas" de gestión de la innovación. Hay un tercer programa, también focalizado, destinado al desarrollo del modelo dual, en la modalidad técnico-profesional, con 82 liceos participantes en 1999 y 5823 alumnos, que realizan sus prácticas en más de 2000 empresas.

"Universal" se refiere, en este contexto, al conjunto de establecimientos subvencionados por recursos públicos, los cuales equivalen al 92 % de la matrícula.

22 En promedio, el MECE-Educación Media ha invertido aproximadamente 34,5 millones de dólares por año, entre 1995 y 1999, en los liceos subvencionados (aproximadamente 25.000 dólares por establecimiento por año). La cifra anual señalada equivale a un 13 % del gasto en subvenciones de la educación secundaria del año 1996. El Programa es financiado en un 16 % por el Banco Mundial. Sobre las relaciones de los programas MECE con esta agencia multilateral, véase Cox y Ávalos, 1999.


terrelaciones de un conjunto complejo de intervenciones, el programa combina una tríada de estrategias que hacen concreto su abordaje sistemico "acción directa", desde el Ministerio a los establecimientos ("de arriba hacia abajo"); incentivos a la autogestión de los establecimientos ("de abajo hacia arriba"), e institución de "redes de apoyo" externo a las instituciones. El conjunto está orientado por una visión del esfuerzo de mejoramiento y de cambio en términos de aprendizaje por actores y organizaciones, donde lo importante se logra a través de procesos en que se conjugan de manera generativa definiciones e iniciativas de la cúspide y la base del sistema, que son de naturaleza prolongada, abierta e "inductiva", pero regulada dentro de ciertos parámetros orientadores; donde los incentivos y la competencia tienen un papel, pero también lo tienen la norma y el rol proactivo del centro del sistema respecto de los sectores más vulnerables; donde las nuevas ideas desempeñan un papel crucial, pero también lo hacen las "presiones tácticas" establecidas por los nuevos medios (bibliotecas, computadoras, material didáctico) y los espacios y mecanismos en los cuales se despliegan nuevas prácticas (concursos de proyectos, contratación de asistencia técnica externa, adquisiciones definidas con la participación de la demanda).

Nuevos medios: enriquecimiento de las oportunidades de aprendizaje

Los cinco componentes MECE que corresponden a inversiones en nuevos medios, destinados a transformar la base material y de acceso al conocimiento de unos contextos de aprendizaje diagnosticados a comienzos de la década como pobres y anacrónicos, son: 1) inversiones en infraestructura y equipamiento (instrumental para el funcionamiento de nuevas bibliotecas); 2) textos de estudio para cinco disciplinas del curriculum; 3) bibliotecas para cada establecimiento; 4) material didáctico, y 5) laboratorios de computación. A fines de 1999, el conjunto de estos componentes (excepto los textos


correspondientes a dos áreas)-3 se encontraba ejecutado e implantado en todos los establecimientos subvencionados.

Se destacarán a continuación los componentes mayores: textos, bibliotecas e informática.

Textos

En Chile, el Estado no había distribuido antes textos de estudio en el nivel secundario, herencia de un pasado de selección social y baja cobertura del nivel. A comienzos de la década, las investigaciones mencionadas en la sección 1 habían demostrado que gran parte de los contenidos disciplinarios llegaban a los alumnos a través del dictado en clases y resúmenes en mimeògrafo producidos por los docentes. Con respecto a esta línea de base, la distribución de textos de estudio para cada alumno, acompañada de un texto más amplio, rico y explicativo para el docente, en las disciplinas de Lengua, Matemática, Ciencias, Historia y ciencias sociales, e Inglés, supone un salto cualitativo. Se trata de textos con amplitud y riqueza de contenidos y posibilidades de uso, e innovadores en su forma; alineados no sólo con las nuevas orientaciones curriculares, sino también con formas de organización textual nuevas, lejos de la linealidad tradicional y consistentes con los usos de una pedagogía activa y promotora de la indagación. En términos de cobertura, ésta ha ido avanzando gradualmente desde 1997, en que se cubrió el 1er año medio con textos de Lengua y Matemática, hacia los grados superiores y las otras disciplinas mencionadas. En 1999 se distribuyeron textos a tres de los cuatro grados del nivel, en Lengua, Matemática e Inglés; en 2000 se incluirá el 4o año medio y las áreas que restan (Ciencias e Historia).

23 El conjunto referido de componentes de inversión representa 138,8 millones de dólares (un 67 % del costo total del MECE-EM).


Bibliotecas

La biblioteca ocupa un lugar destacado en la estrategia de cambio de la calidad de los liceos chilenos, no sólo en el sentido elemental de que en cada establecimiento debe haber un corpus de conocimiento que vaya más allá de los textos de estudio y que sea lo más rico, variado y contemporáneo posible, sino también como apoyo irreemplazable para una pedagogía que debe formar en unas habilidades con respecto al trabajo con el conocimiento y la información que no se pueden adquirir sino viviendo la experiencia de la búsqueda, selección, je-rarquización y uso de fuentes variadas. Más concretamente: las nuevas bibliotecas constituyen una base de realización para una pedagogía que recurre cada vez más al trabajo de proyectos; si no existieran, sobre todo en contextos de pobreza, aquélla quedaría sin sustentación.

Lo que se ha mencionado implicó un diseño del proceso de selección de los materiales de las bibliotecas que sumó las capacidades de selección de materiales por parte de expertos convocados especialmente por el Ministerio de Educación, a las definiciones de los equipos docentes, y en algunos establecimientos, de los alumnos, que eligieron dentro de catálogos especialmente elaborados en función de sus intereses y proyectos. Con la estrategia descripta, se ha buscado sumar las ventajas de una selección centralizada (que origina los catálogos del caso), que se relacionan con elevadas exigencias de calidad y equilibrio en la representación de las diferentes áreas, a las ventajas de una definición descentralizada, proveniente de los docentes, "de abajo hacia arriba", que define que no haya una biblioteca idéntica a la otra en toda la educación media del país. Y que, en cambio, cada una de ellas lleve, desde el comienzo, la impronta de una definición propia, adecuada a las necesidades y prioridades localmente definidas. La colección de libros y otros materiales así definida comprende más de mil títulos por establecimiento y se ha adquirido y distribuido en tres etapas, entre 1995 y 2000 (Cox, Mekis, 1999).


Informática educativa

El componente de informática educativa del Programa MECE-Media, conocido como Proyecto Enlaces, tuvo como propósito general el establecimiento de una red interescolar de comunicaciones a través de computadoras entre alumnos y profesores de liceos, y de éstos con el mundo externo, y el criterio rector de que la sola inversión en infraestructura informática no basta para provocar cambios significativos en la calidad de la educación. Por consiguiente, la estrategia Enlaces tiene su foco en los docentes y su apropiación de la nueva tecnología y sus posibilidades. Para ello, desarrolló una red de universidades que realiza una capacitación prolongada en cada establecimiento y tutela el proceso de apropiación por los docentes primero, y después por los alumnos: uso del hardware y del software en el contexto educativo, y de la cultura de comunicación electrónica (uso de correo, foros electrónicos e Internet).

La acción de Enlaces ha consistido en la habilitación de un laboratorio de computación que varía entre 9 y 12 equipos en el caso de los liceos, de acuerdo con la matrícula. Los equipos son de última generación y tienen capacidades multimediáti-cas y de comunicación. Lo que es más importante, están conectados a una red entre escuelas y, como se dijo, de éstas con universidades que desempeñan el rol de "tutoras" en el proceso de introducir la nueva tecnología en cada escuela y liceo, capacitando a 20 profesores por establecimiento a través de un proceso de capacitación y de acompañamiento de dos años.24

24 Enlaces ha capacitado (desde 1993) aproximadamente a 70.000 profesores (de los niveles básico y medio), instalado 38.000 computadoras, dotado a los establecimientos de software educativo para apoyar las materias de los programas de estudio y creado un sitio Web en Internet (www.enla-ces.cl) que agrupa una selección de contenidos y servicios educativos relevantes para profesores y alumnos. La red es coordinada por siete centros zonales, universidades que han constituido Centros de Informática Educativa cuya responsabilidad es planificar y gestionar el Proyecto Enlaces en sus zonas.

http://www.enla-


En 1999, la red interescolar de comunicaciones a través de computadoras alcanzaba al conjunto de los liceos subvencionados del país y a 3950 escuelas básicas: 5300 establecimientos en total, que atienden al 90 % de la matrícula total del sistema escolar. El uso de la red25 tiene vastas implicancias sobre la calidad y equidad de la educación escolar del país, al poner a disposición de las escuelas y liceos una tecnología de redes e informática que les abre el acceso al conocimiento y la información del mundo, redefiniendo en forma drástica los límites de lo que es posible hacer y trabajar en el contexto escolar en los aspectos curricular y pedagógico, y posibilitando el acceso a los mismos recursos de información y de intercambio cultural, independientemente de la ubicación geográfica o social, al conjunto de la matrícula.

Nuevos espacios y relaciones para la renovación de la pedagogía

En esta categoría de componentes, se ubican: 1) la instalación en cada colegio y liceo de un espacio permanente de discusión y elaboración profesional de los docentes -Grupos Profesionales de Trabajo-; 2) la creación de un espacio de actividades curriculares orientadas a los intereses de los jóvenes -actividades curriculares de libre elección-; 3) la instalación de un fondo de recursos para un concurso anual de Proyectos

25 Los establecimientos de la Red Enlaces tienen acceso completo a Internet desde marzo de 1999, cuando la empresa Telefónica - CTC hace una donación de 5000 líneas telefónicas para el sistema escolar (incluyendo a toda la educación media). Dona también el uso gratuito de comunicaciones durante 10 años a todos los establecimientos de la red. El crecimiento del uso de Internet por los establecimientos de la Red Enlaces ha experimentado un salto a partir del momento en que éste no reviste costos para las unidades educativas. La evolución de las cifras promedio diarias de consultas al sitio Web de Enlaces, para los meses que van de diciembre de 1998 a septiembre de 1999, es elocuente al respecto: diciembre de 1998: 4015; enero de 1999: 4663; febrero de 1999: 4315 (mes de vacaciones); marzo de 1999: 9745; abril de 1999: 10.957; mayo de 1999: 11.894; junio de 1999: 19.402; julio de 1999 (mes de vacaciones): 15.968; agosto de 1999: 38.720; septiembre de 1999: 53.290.


de Mejoramiento Educativo elaborados por los equipos docentes, y 4) fondos para la contratación de asistencia técnica en forma independiente por parte de los establecimientos.

Grupos Profesionales de Trabajo

El programa tuvo éxito en cuanto a establecer en la mayoría de las instituciones un espacio de desarrollo profesional docente, de funcionamiento quincenal, que es alimentado con materiales y apoyo técnico y procedimental por parte del sistema de supervisión del Ministerio de Educación. En su versión máxima, funciona como instancia permanente de di-namización del cambio pedagógico, a través de un trabajo de diseño, implementación, evaluación y rediseño de prácticas; en su versión mínima, opera como espacio de discusión colectiva e intercambio de información y perspectivas sobre la marcha de las innovaciones en una cultura organizacional marcada por una larga historia de fuerte compartimentación del trabajo docente.2'

El total de docentes participantes en los Grupos Profesionales de Trabajo es aproximadamente 25.000, sobre un total de 30.000 docentes en el nivel secundario. En la actualidad funcionan 2700 grupos, poco menos de 3 grupos por establecimiento en promedio. De acuerdo con los propios docentes, su asistencia promedio es de 78,3 %. Un 9,5 % de los profesores del nivel declara que no participa (CIDE, 1999).

Actividades curriculares de libre elección para los jóvenes

Este espacio apunta a redefinir la relación de alienación de muchos jóvenes con el liceo -particularmente en contextos de pobreza-, estableciendo un conjunto de talleres ("actividades

26 No es posible referirse a una línea de acción importante del programa en este ámbito, Gestión Directiva, consistente en apoyo mediante capacitación, talleres y materiales, a la modernización de las prácticas de gestión de rectores y directores de establecimientos.


curriculares de libre elección") que funcionan los sábados y en tiempo de vacaciones, sobre temas cercanos a las necesidades expresivas y de recreación de alumnas y alumnos, como arte, comunicaciones, deporte y medio ambiente.

Los talleres tienen una fuerte impronta juvenil, a la vez que son coordinados y dirigidos por docentes especialmente contratados para ello. Es un logro de este componente el haber establecido bases para una reducción de la distancia entre la cultura juvenil y los docentes, por un lado, así como entre los jóvenes y su liceo. Asimismo, en contextos de pobreza, los talleres ejercen un impacto social directo, al disminuir el tiempo libre en contextos de riesgo y aprovechar la fuerza asociativa de los jóvenes en actividades que además de ser recreativas, en sus expresiones más logradas buscan promover las capacidades de creatividad, planificación y em-prendimiento (Weinstein, 1998).

Un 24 % (162.279 jóvenes) del total de la matrícula subvencionada participa en forma permanente en estos talleres (datos de 1998 y 1999); siete talleres en promedio por establecimiento; 21 jóvenes en promedio por taller (Pérez y Mecklenburg, 1999).

Proyectos de Mejoramiento Educativo

El programa MECE estableció un mecanismo de tensiona-miento de las capacidades de respuesta en equipo de los profesores a desafíos de mejoramiento de los aprendizajes, consistente en el financiamiento público de un conjunto de Proyectos de Mejoramiento Educativo (PME). Estos son generados por los liceos, que compiten anualmente por ese financiamiento, en un marco institucional que evalúa la calidad de los proyectos en términos de su impacto potencial sobre el aprendizaje de competencias fundamentales. El establecimiento que se adjudica un PME se hace acreedor a un monto de recursos de un valor promedio de 12.000 dólares (variable en función de la matrícula) y a un Paquete de Apo-


yo Didáctico (televisor, videograbador, retroproyectora, etc., por un valor aproximado de 1500 dólares).

Entre 1996 y 1999, en cuatro concursos anuales, se adjudicó un total de 846 proyectos, cifra equivalente al 62,6 % del total de establecimientos subvencionados del nivel.

Los proyectos de los liceos deben tener como objetivos específicos elevar los niveles de logro en las áreas del curriculum del sistema escolar, vale decir, los conocimientos y habilidades culturales básicos en las áreas de Lenguaje oral y escrito, Matemática, Ciencias naturales y Ciencias sociales, Artes, Estrategias metacognitivas ("aprender a aprender") y Desarrollo ético y afectivo. Sin embargo, en lo que respecta a cuál de estas competencias priorizar, o a qué combinación de ellas, así como al modo de lograr impactos positivos sobre el aprendizaje, cada grupo docente tiene completa autonomía. La estrategia PME combina así definiciones y recursos del centro del sistema con iniciativas que surgen de los liceos.

En la inmensa mayoría de los casos, el proceso de elaboración y ejecución en equipo de un PME tiene importantes efectos positivos sobre la cultura de gestión de los docentes; pero esto no es, por cierto, garantía de impacto sobre los aprendizajes. Desde esta perspectiva, desempeñan un rol determinante los "cruces" de este componente con la reflexión pedagógica que promueve o no el Grupo Profesional de Trabajo y con la presión de cambio, "de arriba hacia abajo", ejercida por el nuevo curriculum y sus definiciones de objetivos de aprendizaje más exigentes que deben ser logrados por todos.

Asistencia técnica contratada por l o s establecimientos

Por último, el programa incluye un mecanismo adicional de apoyo a los establecimientos consistente en una red de asistencia técnica de carácter nacional, plasmada en un Directorio de Asistencia Técnica que contiene la información básica sobre la oferta de ésta, y recursos a cada establecimiento


para poder contratar en forma autónoma los apoyos técnicos externos funcionales para su proyecto educativo.27 El Directorio está integrado fundamentalmente por equipos de las universidades y, en menor medida, por equipos profesionales de consultoría y empresas.

5. POLÍTICAS 3: REFORMA CURRICULAR DE LA EDUCACIÓN SECUNDARIA

La reforma curricular de la educación media responde a una agenda de cambios que incluye tres ámbitos de necesidades. En primer término, la de redefinir la regulación centralizada del curriculum abriendo espacios para su elaboración por las unidades educativas. En segundo término, la de resolver el anacronismo de la estructura del nivel, con una separación curricular fuerte entre sus dos modalidades a partir del 9o grado (o 1er año medio), juzgada prematura. En tercer lugar, las vinculadas con la actualización, contextualización y enriquecimiento de sus objetivos y contenidos.

La reforma del curriculum impacta y reorganiza al conjunto de la educación secundaria a partir de 1998. Su implemen-tación está en pleno desarrollo (culmina en el año 2002) en u n marco caracterizado por la ausencia de conflictos dentro del campo educacional, y de reconocimiento social y político más allá de éste.

Proceso de elaboración de base profesional e institucional amplia y participativa

La elaboración de la reforma curricular combinó procesos de elaboración técnica por parte del Ministerio de Educación, que convocó equipos externos de académicos y profesores de aula, con procesos de consulta amplios y negociación.

27 Recursos equivalentes a aproximadamente 2780 dólares por establecimiento en la vida del Programa.


La más importante de un proceso que abarcó tres niveles de consultas28 fue la realizada en 1997 al conjunto de los profesores del nivel, con el triple propósito de mejorar la propuesta curricular con la visión y experiencia del profesorado, iniciar a éste en una reflexión crítica sobre los contenidos presentes de la educación media y consensuar los cambios requeridos. La propuesta de cambios fue plasmada en un libro (Mineduc, 1997) que se distribuyó a todos los establecimientos, con tres semanas de anticipación a un día de interrupción de clases (20 de junio de 1997), en que el conjunto de la educación media del país respondió a instrumentos de discusión, evaluación y sugerencias acerca de la propuesta ministerial. El proceso de consulta se llevó a cabo con un alto grado de participación y tomó forma en la respuesta por establecimiento (con respecto a aspectos de estructura y plausibilidad de los cambios) y por departamentos disciplinarios (en relación con objetivos y contenidos de cada disciplina) a cuestionarios que contenían preguntas cerradas y abiertas.29 La propuesta ministerial obtuvo altos niveles de aprobación, en todas sus dimensiones salvo una, así como sugerencias de mejoramiento por disciplina, y otros cambios que fueron aceptados.30 La mayoría de los profesores de la

28 A un conjunto de poco más de cien instituciones clave; a un grupo representativo de profesores de todo el país, agrupados por disciplina; al conjunto del profesorado de educación media, por establecimiento.

20 Participaron en la Consulta Nacional un total de 31.614 profesores (por sobre el 90 % del total) de 1595 establecimientos de educación media del país (97,1 % del total).

30 Se incluyó un sector (Industria) Química y ocho nuevas especialidades en la Formación Diferenciada técnico-profesional, llevando el total de 36 a 44; diversos perfiles de la educación técnico-profesional recibieron cambios parciales y otros, una modificación total. En Lenguaje y Comunicación se incorporaron contenidos de gramática y ortografía, y se definió un repertorio de autores y obras dentro del cual los profesores seleccionarán un mínimo de seis obras obligatorias al año, para lectura de sus alumnos y alumnas; se incorporaron nuevos contenidos en Matemática, aumentando su extensión temática y elevando su nivel, etcétera.

De los 12.888 departamentos disciplinarios que respondieron a la pregunta de si eliminarían contenidos de los propuestos por el Mineduc, sólo un 20 % respondió afirmativamente; en cambio, un tercio de ellos respondió afirmativamente ante la posibilidad de agregar contenidos (Mineduc, UCE, 1998).


modalidad técnico-profesional rechazó la extensión de la formación general en dos años, con la consiguiente disminución del tiempo para la formación profesional.

La propuesta ministerial cuestionada destinaba un tiempo para la formación profesional (Formación Diferenciada Técnico-Profesional) de un 45 a un 55 % del tiempo total en 3o y 4o año medio. Después de la constitución por el ministro de Educación de una Comisión Técnica ad hoc con representantes del campo de la educación técnica (profesores, empresarios, Iglesia, fundaciones, municipios) y de un proceso de búsqueda de acuerdo y apoyo a los cambios por ese campo, el Ministerio, sin modificar su propuesta de estructura y, por lo tanto, de extensión de la formación general hasta el grado 10, otorgó más tiempo a la formación profesional en los grados 11 y 12 (68 % del tiempo mientras no se completara la extensión de jornada; 71 % del tiempo total con extensión de jornada). Esto fue aceptado por la Comisión Técnica y los cambios en proceso de implementación no han sido objeto de conflicto.

Por mandato legal, el nuevo curriculum elaborado por el Ministerio de Educación y modificado por el proceso de consulta reseñado fue presentado para su aprobación ante el Consejo Superior de Educación, instancia creada por la Ley Orgánica Constitucional de Enseñanza (LOCE) de 1990." El Consejo demandó que fueran componentes obligatorios de la formación general en 3o y 4o año medio, dos disciplinas científicas (y no una, como proponía el documento del Ministerio de Educación). En el caso de la formación diferenciada técnico-profesional, el Consejo requirió que se reparara el des-dibujamiento de objetivos formativos generales, relevantes para una vida (y no sólo un puesto) de trabajo, en algunas especialidades de la formación diferenciada de la modalidad técnico-profesional.

11 Esta ley fue aprobada en el último día del gobierno militar, 10 de marzo de 1990.


Regulación: descentralización curricular equilibrada

La mencionada Ley Orgánica de 1990 definió un cambio regulatorio mayor en la dirección de la descentralización del curriculum. En efecto, la LOCE estableció la distinción entre marco curricular nacional y planes y programas de estudio, dejando la definición de éstos en manos de los establecimientos y, subsidiariamente, del Ministerio de Educación. El conjunto de las dinámicas de cambio del curriculum en la década se ubica dentro de la distinción aludida y sus interpretaciones, minimalistas o maximalistas en relación con las características del marco curricular nacional, así como centralizadoras o des-centralizadoras con respecto a la elaboración de los programas de estudio que "bajan" o realizan ese marco.

En lo referente a la definición del marco obligatorio de objetivos y contenidos a nivel nacional, la política curricular de la reforma optó por un criterio maximalista: en relación con el punto inicial, sin duda que el marco curricular nacional constituye un "techo" u horizonte, y no un "piso". Respecto del segundo dilema, la opción fue la de un camino mixto, en el que los programas de estudio que elaboraría el Ministerio de Educación serían específicos y, en este sentido, "directivos", pero al mismo tiempo abiertos, con múltiples puntos de decisión para los docentes.

El camino elegido en relación con la regulación del curriculum obedece a los criterios estratégicos generales de la década sobre el cambio en educación y la necesidad de combinar fuerzas y lógicas del centro del sistema con las de sus unidades escolares y las capacidades de los docentes.

Estructura

Chile respondió al dilema secular de la educación media masificada -cómo organizar sus funciones de preparatoria para la educación terciaria y para el mercado laboral- a tra-


vés de una reforma del curriculum, reforma que se lleva a cabo dentro de la organización institucional del nivel en dos modalidades de liceos: humanista-científicos y técnico-profesionales.

De acuerdo con un trabajo reciente de de Moura Castro y Carnoy (1998), las cuestiones cruciales que demandan respuesta hoy en día en relación con la organización de la educación secundaria son:

a) dónde ubicar la preparación orientada al trabajo; b) cuan temprano o cuan tarde ofrecerla; c) cuan separada debe estar esta preparación para el traba

jo de la educación académica general.

La reforma de la educación secundaria en Chile respondió al primer dilema en forma conservadora respecto de su tradición, sin modificar límites institucionales existentes: la formación especializada orientada al trabajo se lleva a cabo en establecimientos técnico-profesionales de nivel medio, distintos de los establecimientos de educación general.12 En cuanto a los dilemas segundo y tercero, la reforma innova de manera decisiva, postergando en dos años el inicio de la formación especializada (de los 14 a los 16 años; o del grado 9 al grado 11 del ciclo escolar) y disminuyendo, tanto en tiempo como en contenidos y abordaje, la distancia entre la experiencia formativa general y la especializada orientada al trabajo.

La reforma curricular de la educación media cambió el carácter de la distinción tradicional entre educación general y vocational, estableciendo las categorías de Formación General y Formación Diferenciada. Este cambio redefine la diferencia de las dos modalidades de la educación secundaria, al establecer una formación general de nuevo tipo en sus dos primeros años, independiente del tipo de liceo -general o técnico- en

32 Aunque con el matiz planteado por los liceos "polivalentes" autorizados a comienzos de la década (19 % del total de liceos), es decir, establecimientos que pueden ofrecer planes de estudio de ambas modalidades bajo el mismo techo.


que se ofrezca; cambia de sentido y contenidos los dos primeros años de la educación técnico-profesional; abre opciones de diferenciación en los dos últimos años de la modalidad humanista-científica que no tienen precedentes en su carácter y proyecciones; y por último, reduce drásticamente la dispersión de las opciones en el ciclo diferenciado de la modalidad técnico-profesional (al pasar de más de 400 especialidades a 44).

El concepto de Formación General redefine de manera importante la división entre educación humanista-científica y educación técnico-profesional porque establece un mismo espacio temático y formativo para ambas modalidades en los dos primeros años de la EM, que ocupa la mayor parte del tiempo de trabajo escolar; asimismo, define objetivos y contenidos comunes para una proporción significativa del tiempo en los últimos dos niveles de aquélla.

La Formación General está lejos de replicar el curriculum humanístico-científico tradicional en la educación técnico-profesional; supone un cambio de concepción curricular. Sus objetivos y contenidos buscan superar el dualismo académico/técnico, articulando una preparación orientada tanto al trabajo como al estudio. Esos objetivos y contenidos significan un cambio para la modalidad humanístico-científica porque se orientan hacia su contextualización y aplicación en la vida de las personas; paralelamente, implican un cambio para la modalidad técnico-profesional porque están articulados para desarrollar capacidades generales y transferibles, aplicables a dominios y desempeños prácticos en contextos productivos mucho más ampliamente concebidos que un puesto de trabajo y que además posibilitan trayectorias educativas en el nivel terciario.

La Formación General responde a las necesidades de un proceso de formación humana integral en las condiciones so-cioculturales contemporáneas. Esas necesidades fueron ex-plicitadas consensualmente, a nivel político y técnico, en términos del requerimiento de formar al conjunto de los jóvenes del país en competencias básicas, fundamentales para el ere-


cimiento, identidad y autoafirmación personal, para cualquier trayectoria laboral o de estudios y para las perspectivas de integración cultural, política y de desarrollo del país. Esas competencias básicas se categorizaron como referentes a:

• capacidades fundamentales (de lenguaje, comunicación y cálculo);

• disposiciones personales y sociales (relacionadas con el desarrollo personal, la autoestima, la solidaridad, el trabajo en equipo, el autocontrol, la integridad, la capacidad de emprender y la responsabilidad individual, entre otras);

• aptitudes cognitivas (capacidades de abstracción, de pensar en sistemas, de aprender, de innovar y crear);

• conocimientos básicos (del medio natural y social, de las artes, de la tecnología, de la trascendencia y de sí mismo).33

La Formación General incluye nueve áreas de aprendizaje (algunas de las cuales se especifican en más de una asignatura), con componentes humanísticos, artísticos, científicos y tecnológicos (Religión es obligatoria para los establecimientos, optativa para los alumnos y sus familias). El conjunto está cruzado por criterios de formación contextualizada en la resolución de problemas y las orientaciones morales de los Objetivos Fundamentales Transversales.

La Formación Diferenciada agrupa los objetivos y contenidos obligatorios correspondientes a los diferentes planes de diferenciación o de especialización que ofrecerá la educación media en sus dos modalidades. Se inicia a partir del 3er año medio (año 11) y podrá variar, de un liceo a otro, según los planes de especialización que ofrezcan, de acuerdo con los intereses y aptitudes de los alumnos, y con las definiciones cu-rriculares de los establecimientos. Desde el punto de vista del

33 Definiciones sobre "Formación General de Calidad para Todos" de la Comisión Nacional para la Modernización de la Educación, así como sobre "Competencias Esenciales", del Comité Técnico de ésta. Véase Los desafíos de la educación chilena frente al siglo xxi, 1995.


desarrollo personal, el ámbito de la Formación Diferenciada se basa en la necesidad de atender a las aptitudes e intereses personales, y a las disposiciones vocacionales de alumnos y alumnas, armonizando sus opciones con los requerimientos del desarrollo productivo, social, cultural y ciudadano del país y de la región o localidad.

En el caso de la educación media humanístico-científica, la Formación Diferenciada consiste en objetivos y contenidos curriculares que expanden o profundizan asignaturas de la Formación General, que suponen la dedicación de un tiempo adicional y que buscan responder a aptitudes, intereses o expectativas de salida de los alumnos. La Formación Diferenciada articula -en cada uno de sus canales u opciones- un número reducido de asignaturas. La decisión en lo que respecta a estos canales u opciones de diferenciación corresponde a los establecimientos, tanto en su número como en su composición (es decir, cantidad de opciones y combinación de disciplinas que constituyen cada una de ellas); simultáneamente, los objetivos y contenidos mínimos obligatorios de cada disciplina en su nivel de Formación Diferenciada se definen por el marco curricular nacional. En esta dimensión, el plan de la arquitectura curricular es libre, dentro de ciertas reglas de composición sobre el número de planes y el tiempo total asignado a ellos, mientras que sus ladrillos son definidos por el marco curricular nacional. Con esto se cumple el criterio político de salvaguardar cierta unidad en la provisión de oportunidades, así como de dejar que éstas se organicen según definiciones locales que otorgan diversidad y riqueza al sistema en su conjunto.

En el caso de la educación media técnico-profesional, la diferenciación alude a la formación especializada, que se define de acuerdo con objetivos terminales (agrupados en perfiles de salida), correspondientes a 13 sectores ocupacionales y 44 canales de especialización. Los 13 sectores o familias ocupacionales en que se ordenan los objetivos terminales de esta modalidad son: Maderero; Agropecuario; Alimentación;


Construcción; Metalmecánico; Electricidad; Marítimo; Minero; Gráfico; Confección; Administración y Comercio; Programas y Proyectos Sociales; Químico.

Los perfiles elaborados tienen el propósito de responder a estándares de calidad acordes con las exigencias de un mundo productivo que se desenvuelve en una economía competitiva e internacionalizada. Al mismo tiempo representan instrumentos que promueven la equidad al asegurar que las especialidades consideren una base común compartida en el orden nacional y de nivel adecuado, al expresar lo mínimo y fundamental que debe aprender todo alumno o alumna del país que curse esa especialidad. Por último, son objetivos transversales de la formación diferenciada técnico-profesional, orientados a una vida y no sólo a un puesto de trabajo, entre otros más específicos, las capacidades de planificación y gestión, de iniciativa personal y trabajo en equipo, el espíritu emprendedor y las relaciones basadas en la confianza mutua y responsable.

Objetivos y contenidos: reorientación; enriquecimiento

Más allá de los rasgos organizativos descriptos, el nuevo curriculum de la educación media busca organizar una experiencia formativa que responda de manera apropiada al doble desafío de ofrecer oportunidades de aprendizaje de nuevas competencias, más complejas y demandantes que las del pasado, así como identidades, es decir, sentidos, que proporcionen respuestas adecuadas a los requerimientos del futuro.

El nuevo marco curricular y los programas de estudio que lo especifican se fundamentan en un cambio de orientación y de énfasis que puede describirse como el paso de la comunicación de la enciclopedia al desarrollo de habilidades para acceder al conocimiento como principio orientador mayor. Juntamente con el traspaso de un cúmulo de saberes (cuya selección es cada vez más difícil por la sobreabundancia de


información y conocimiento, así como por la velocidad de su cambio), adquiere importancia central la formación en criterios y esquemas de comprensión, manejo de métodos y de capacidades para seleccionar y discernir, y competencias que permitan crecer y adaptarse a estas realidades de conocimientos y sociedad cambiantes. El nuevo curriculum especifica estas competencias en términos de egresados con mayores capacidades de abstracción, pensamiento sistèmico, experimentación y "aprender a aprender", comunicación y trabajo colaborador, resolución de problemas, manejo de la incerti-dumbre y adaptación al cambio.

El nuevo curriculum de la educación secundaria plasma, asimismo, una intensificación de la formación moral a través de un conjunto de objetivos transversales que responden a la crisis de socialización y sentido del presente (Tedesco, 1998).

En términos de actualización, hay en el nuevo curriculum de la educación secundaria tres áreas de objetivos y contenidos nuevos.

• Objetivos transversales de formación intelectual y moral que deben trabajar todas las disciplinas y la cultura del liceo o colegio como un todo, referentes a: crecimiento y autoafir-mación personal; desarrollo del pensamiento; formación ética; la persona y su entorno (familiar, social, laboral, ciudadano).

• Objetivos transversales de informática, que tienen el propósito de proporcionar a todos los alumnos y alumnas las herramientas que les permitirán manejar el "mundo digital" y desarrollarse en él en forma competente.34

• Educación tecnológica, cuyo propósito es el desarrollo de las habilidades y conocimientos necesarios para identificar y

34 Estos objetivos tienen su base material de realización en el Proyecto Enlaces y su cobertura universal de los liceos y colegios subvencionados en julio de 1999, tanto con computadoras con capacidades multimediáticas como con capacitación a los docentes, software y comunicaciones entre establecimientos, con universidades y acceso full, y sin costos para los establecimientos, a Internet.


resolver problemas en los cuales la aplicación de tecnologías significa un aporte a la calidad de vida de las personas, así como a su comprensión del mundo tecnológico, haciéndolas consumidores críticos e informados.

Por último, la reforma curricular ha cuidado de no acoplarse a posiciones metodológicas; en cambio, las actividades en las cuales se especifican objetivos y contenidos de los nuevos programas de estudio del Ministerio de Educación procuran establecer equilibrios metodológico-didácticos entre polaridades (de muy distinto nivel, pero importantes en la visión y debates docentes) como las siguientes: lectivo / activo; trabajo individual / grupal; búsqueda bibliográfica/observación y prácticas; descubrimiento / ejercitación.

6. RESULTADOS Y PROSPECTIVA

Con el cambio de siglo, la educación secundaria de Chile se encuentra inmersa en un proceso de transformación que la ubica verdaderamente lejos de la situación de 1990.

La evidencia provista por evaluaciones de distinto tipo (muéstrales y censales) y la evolución de indicadores convencionales sobre flujos muestran que el proceso de cambio mencionado ya ha afectado contextos y relaciones de aprendizaje de manera significativa; a la vez, su impacto sobre logros de aprendizaje, aunque positivo, es aún tenue. Unos y otros mantienen fuertes marcas de inequidad en su distribución social.

Una evaluación externa integral de la efectividad del programa MECE-Media, fundada en encuestas y entrevistas a una muestra de 9184 alumnos y 2235 profesores y directivos representativa del país, realizada en el segundo semestre de 1998 (CIDE, 1999), arroja como resultado global que:

• los nuevos medios de aprendizaje no sólo están en todos los contextos de aprendizaje, sino que se los utiliza;


• las prácticas de trabajo de alumnos y profesores están evolucionando en forma consistente de casi exclusivamente lectivas a más activas, indagatorias y variadas en sus estrategias de acceso al conocimiento y de trabajo con él;

• procesos participativos a escala masiva, tanto de profesores como de alumnos y, en medida menor, de directivos, operan en forma permanente, contribuyendo de modo significativo a desburocratizar y enriquecer el clima del liceo subvencionado chileno, lo cual es reconocido y apreciado por los alumnos, que en forma inmensamente mayoritaria expresan su satisfacción con respecto al trabajo de clases y a su liceo.

Junto a la permanencia de modalidades tradicionales de enseñanza (dos tercios de los alumnos afirman que el profesor siempre explica, en tanto la mitad de ellos sostiene que el profesor siempre dicta y usa el pizarrón), han comenzado a tener presencia generalizada nuevas formas de hacer clases. Más del 70 % de los alumnos afirma que en las clases se trabaja en equipo y se utilizan diversos libros; más del 80 % señala que las materias se abordan resolviendo problemas concretos y un 50 % manifiesta que se les fomenta la lectura individual en clases. Dos tercios de los jóvenes declaran que utilizan con frecuencia la biblioteca para sus actividades de aprendizaje (CIDE, 1999).

Si a lo señalado por los alumnos con respecto a métodos de trabajo se une la evidencia proveniente de los profesores, surge un cuadro de cambio gradual consistente en la sala de clases. Según se aprecia en el cuadro 5, la mayoría de los profesores declara que emplea diversos recursos de aprendizaje en el desarrollo de sus clases, con una frecuencia que es indicación clara del inicio de lo nuevo a nivel sistema: cuatro de cada cinco profesores usan frecuentemente textos de estudio con sus alumnos, al tiempo que tres de cada cuatro docentes trabajan con materiales didácticos y ocupan la biblioteca para sus clases; por otro lado, quienes no utilizan


nunca estos recursos constituyen una fracción marginal. Pese a la enorme novedad que implica el uso de la informática para el trabajo docente, un tercio de ellos ha asumido la computación como una herramienta pedagógica para con sus alumnos, y el grupo de profesores que aún se mantiene completamente al margen de esta tecnología ha quedado reducido a un cuarto.

Los cambios en curso en los contextos de aprendizaje coinciden con disminuciones significativas de las tasas de repetición y deserción a partir de 1995. El porcentaje promedio de alumnos reprobados anualmente en el conjunto de la educación media osciló en torno al 12 % entre 1990 y 1995; los tres años siguientes, esta tasa ha bajado de manera gradual, hasta llegar a ser de un 8,3 % en 1998. Debe tenerse en cuenta además que esta baja de la tasa de reprobación tiene lugar sobre una base de cobertura más amplia. Algo similar ocurre con la tasa de deserción, que ha descendido en forma consistente desde 1995, año en que fue de un 12,5 %, a un 10 % en 1997 y un 6 % en 1999 (Mineduc, Departamento de Estudios, 1999).35

En los mejoramientos indicados persisten, como ya se ha mencionado, marcadas inequidades según el origen socioeconómico de los jóvenes.

El impacto sobre el aprendizaje, medido por tests estandarizados de escala censal, es leve en Lengua y significativo en Matemática. La evaluación nacional de resultados de aprendizaje en ambas asignaturas, tomada a los alumnos de 2° año medio de todo el país en 1998, y que pudo comparar lo obtenido con los resultados de la misma prueba en 1994 (después de un estudio de equating en el que ambos instrumentos fueron aplicados a una misma muestra de alumnos), arrojó un avance de 3,3 puntos porcentuales en Matemática y estabili-

35 En el decrecimiento notado probablemente influyen no sólo las políticas de reforma de la educación secundaria sino también las oscilaciones del mercado laboral. En especial, la baja de 3 puntos en la deserción en 1999 con respecto a 1998 puede estar significativamente asociada con el hecho de que 1999 fue el año de más alto desempleo de toda la década.


dad en el resultado de Lengua. Al mismo tiempo, el 69,4 % del total de establecimientos experimentó incrementos de algún nivel en sus puntajes de Matemática, y 53,7 % de ellos, en Lengua (Mineduc, Unidad de Curriculum y Evaluación, 1999).

¿Qué fase, de qué evolución?

Los resultados descriptos, convergentes en su significado de mejoramiento y transformación, hablan del inicio de un proceso de cambio cuyas cotas temporales no deben perderse de vista: se inició en 1995 en un subconjunto de liceos, y en el conjunto en 1997.36

Desde una perspectiva de evolución de la educación media en su conjunto, caben pocas dudas de que el proceso de cambio ya ha superado el umbral crítico en que podía revertirse o diluirse, y que se encuentra en una fase de acumulación y de creciente momentum: componentes clave de la transformación, como el curriculum y la jornada extendida, sólo ahora están entrando en escena, en una obra por demás preparada largamente para acoger a estas nuevas "piezas".

Si lo anterior es cierto, la prospectiva de la reforma de la educación media en Chile es de acumulación y avance en un gradiente de cambio cuyos pilares han sido establecidos y cuyos próximos pasos fundamentales, no necesariamente consecutivos, nos parece que son los siguientes:

• Finalización de la implementación del nuevo curriculum: paso de una formulación concordada a nivel nacional de objetivos y contenidos de aprendizaje deseados, a un curriculum puesto en práctica primero y logrado en los alumnos después.

36 Según Michael Fullan, en su experiencia (norteamericana, canadiense), "[...] uno puede mejorar una escuela primaria en alrededor de 2-3 años; escuelas secundarias en alrededor de 5-6 años; distritos educacionales (obviamente, dependiendo del tamaño) entre 6-8 años. No sabemos cuánto tomaría en estados o países" (Fullan, 1999).


• El establecimiento de estándares de logro como metas públicamente comprometidas y évaluables de aprendizajes que deben ser logrados, y que operan como parámetros reguladores de la gestión tanto a nivel de establecimiento y de subsistemas (locales o regionales), como del país en su conjunto.

• La intensificación de los esfuerzos en pos de la equidad. Objetivos y contenidos más ricos y exigentes en contextos de pobreza material y cultural, plantean la necesidad de crear e implementar estrategias de discriminación positiva que hasta ahora, a diferencia del caso de la educación básica, no han sido abordadas y que deben responder en forma efectiva a las necesidades diferenciadas de apoyo para el aprendizaje de los grupos con menor capital cultural.

• La elaboración de respuestas a las necesidades de educación a lo largo de la vida que plantean las nuevas relaciones entre trabajo, capacitación y educación técnico-profesional.

En la última década del siglo xx, las políticas educacionales lograron establecer en la educación media de Chile medios y principios de cambio que están demostrando su efectividad en la mayoría de los factores clave determinantes del nivel educativo de un país. En ello ha desempeñado un papel clave la continuidad del esfuerzo. Hacia adelante, el avance en el gradiente de cambio y los nuevos desafíos mencionados dependerá tanto de los procesos de descubrimiento, apreciación y aprendizaje de nuevas prácticas en la base del sistema, como de las decisiones políticas y técnicas en su cúspide. Lo que debe destacarse es que los consensos sociales y políticos sobre la centralidad y naturaleza de los cambios requeridos en la educación media, articulados en el inicio de la década del 90, se mantienen al comienzo del siglo xxi. Esto es una base sólida para que el sistema escolar secundario pueda contar con los tiempos largos que se requieren para que la evolución en las prácticas y criterios orientadores de su base profesional tenga lugar, así como con un marco de políticas que asegure el mantenimiento del impulso transformador.


ANEXO

CUADRO 1 Matrícula y cobertura educación secundaria

1981 1990 1992 1994 1996 1998 1999

Matrícula human.-científica

392.940 464.423 410.896 387.272 415.919 424.892 436.841

%

70,8 64,5 60,9 58,3 56,3 54,9 55,0

Matrícula técnico-profes.

161.809 255.396 264.177 277.226 323.397 349.142 356.925

%

29,2 35,5 39,1 41,7 43,7 45,1 45,0

TOTAL

554.749 719.819 675.073 664.498 739.316 774.034 793.034

Cobertura

65,0* 77,0 77,0 76,0 81,0 83,0 83,0

* Cobertura correspondiente a 1982. Fuente: Mineduc. Compendio de información Estadística años 1997-1998. Santiago. Mineduc. Departamento de Estudios y Estadística. Estimaciones de cobertura en educación básica y media. Santiago, noviembre de 1999.

CUADRO 2

Matrícula técnico-profesional, 1998

Especialidad

Comercial Industrial Técnica Agrícola Marítima Total

Matrícula

160.771 111.855 52.809 17.382 6325

349.142

%

46,0 32,0 15,1 5,0 1,8

100,0

Fuente: Mineduc. Compendio de Información Estadística, 1998. Santiago.


CUADRO 3

Cobertura en educación media 1990-1998 por quintil de ingreso

_ = = >

>

1990

73,3

76,3

80,5

87,2

94,2

1992

73,6

77,9

83,0

88,8

96,7

1994

73,3

80,9

86,8

90,6

96,7

1996

75,3

81,0

89,3

95,3

97,2

1998

77,4

84,1

88,4

94,5

97,7

Fuente: Encuesta Casen, Mideplan, 1999, Santiago.

CUADRO 4

Gasto público y total en educación. Gasto por alumno, por niveles, 1990-1998

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

Gasto público en millones

U$S 1998

1167

1285

1460

1649

1814

2011

2282

2504

2752

índice

100

110

125

141

155

172

196

214

236

Gasto público/ PBI%

2,5

2,6

2,8

2,9

2,9

2,9

3,2

3,4

3,7

Gasto privado/ PBI%

1,8

1,9

2,0

2,2

2,5

2,5

2,8

2,9

% de crecimiento, gasto por alumno

Gasto Míneduc por alumno, por niveles,

por año (U$S de 1997)

Básica

322

341

377

424

455

532

575

629

95,5

Media

279

284

358

393

431

510

594

711

154,7

Superior

1848

2256

2316

2342

2337

2311

2270

2332

25,4

Fuente: Ministerio de Educación, Compendio de Información Estadística, 1998, Santiago. González, P. "Financiamiento, incentivos y reforma educacional." En: García-Huidobro, J. E. (ed.). La reforma educacional chilena. Madrid, Proa, 1999.


CUADRO 5 Profesores: frecuencia de uso de nuevos medios para clases (%)

Textos de estudio Biblioteca Material didáctico Informática

Nunca

3,9 2,9 3,2

28,7

Pocas veces

13,2 21,0 22,0 38,5

Bastante frecuente

36,5 38,2 42,1 22,1

desarrollar

Muy frecuente

46,4 38,0 32,7 10,7

Fuente: "Evaluación intermedia del Programa MECE-Media", CIDE, 1999.

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7 ENSEÑANZA MEDIA: LOS DESAFÍOS DE LA INCLUSIÓN

Ruy Leite Berger Filho*

"Lejos de donde deberíamos estar y queremos llegar, pero mucho mejor de lo que estábamos."

Paulo Renato Souza, ministro de Educación.


Este texto sobre la reforma de la enseñanza secundaria en Brasil abordará, en verdad, una etapa de lo que tradicional-mente se llama secundaria, su etapa final, la enseñanza media. Sin embargo, siempre que sea relevante se hará referencia a su etapa anterior, los cuatro años finales de la enseñanza fundamental. Para una mejor comprensión de la estructura educativa en Brasil y de su nomenclatura, se incluye un cuadro con la actual organización.

* Ruy Leite Berger Filho es licenciado en Letras (PUC/RJ) y posgradua-do en Lingüística (UFRJ). Ha sido secretario estadual de Educación (PI), asesor en la Asamblea Legislativa de Piauí, asesor de Planeamiento y Presupuesto (SEC/PI), consultor en el SEC/RJ, director pedagógico en el Centro Educacional Santa Teresa (RJ) y director del Departamento de Desarrollo de la Educación Media y Tecnológica de la Secretaría de Educación Media y Tecnológica del Ministerio de Educación. Actualmente es secretario de Educación Media y Tecnológica del Ministerio de Educación.


La educación básica en Brasil, a partir de la Ley de Directrices y Bases de la Educación (LDB), de diciembre de 1996, está formada por la educación infantil, un segmento obligatorio de ocho años -enseñanza fundamental-, y la educación secundaria superior -enseñanza media-. La enseñanza fundamental agrega el ciclo primario (Io a 4o año) y el secundario inferior (5o a 8o año).

Nivel

Educación básica

Enseñanza superior

Segmento

Educación infantil

Enseñanza fundamental

Enseñanza media

Edad

0 a 6 años

7 a 14 años

15 a 17 años

1 a

2a

3a

4a

5a

6a

7a

8a

1 a

2a

3a

Años

1 a

2a

3a

4a

5a

6a

7a

8a

9a

10a

11a

Pese a la unificación legal, las características de los cuatro años finales de la enseñanza fundamental están más cercanas al segmento que le sigue, la enseñanza media, que a aquel que lo precede.

Brasii ha hecho grandes avances en la educación secundaria en los últimos cinco años. La ampliación de la cobertura y la mejora de la calidad y, por consiguiente, del flujo escolar de la enseñanza fundamental que se observó en la década del 90, y de manera más consistente a partir de 1995, generó un aumento significativo de las matrículas en la enseñanza secundaria. La matrícula en la enseñanza media creció en el período de 1994 a 1999 un 57,3 %, con el promedio de un 11,5 %

Enseñanza media: los desafíos de la inclusión 339

al año, y es el segmento de la enseñanza que ha crecido más en el período. En este mismo espacio, el índice neto de es-colarización de la población de 15 a 17 años, que refleja el porcentaje de esos matriculados en la enseñanza media, evolucionó del 22,7 % al 32,6 %, un aumento del 9,9 % en sólo cinco años.

El cuadro educativo brasileño, sin embargo, todavía experimenta serios problemas derivados de factores endógenos y exógenos. Por un lado, todavía tenemos cuestiones en cuanto al flujo de alumnos, a la formación de los profesores, a la política de organización de las redes escolares y a la indefinición de responsabilidades de gestión y financiamiento; por otro, fuertes desigualdades regionales y sociales, dificultades económicas y un contraste acentuado entre el nivel de desarrollo social y la rápida modernización de la producción.

Hoy, 43.937.734 niños, jóvenes y adultos brasileños están en las escuelas de enseñanza fundamental y media, pero la población de 7 a 17 años se acerca a los 37.000.000, lo que representa que aproximadamente siete millones de alumnos tienen un desfasaje en la relación edad / año escolar. No obstante, esto quiere decir también que se ha sobrepasado la capacidad instalada para que todos los niños y los jóvenes con la edad adecuada sean atendidos. En 1999 alcanzamos un número de 7.767.091 alumnos en la enseñanza media. Pero el índice neto de escolarización representa sólo el 32,6 % de los 8.896.487 jóvenes de 15 a 17 años. La gran mayoría de los profesores de la enseñanza media tienen curso superior completo, o sea, el 88 % de las funciones docentes, pero esto quiere decir que más de 45.000 necesitan formarse en cursos de graduación. La enseñanza media ha crecido en forma desordenada, ocupando espacios ociosos de escuelas de la enseñanza fundamental, casi siempre en el turno de la noche, sin las condiciones físicas adecuadas, sin espacios propios y, muchas veces, sin poder utilizar otros locales de la escuela fuera de las aulas. Según datos del Censo Escolar de 1998, el 54,8 % de las matrículas es para el período nocturno, y sólo el 14,4 %


de las escuelas donde se ofrece este segmento de la educación básica está exclusivamente dedicado a la enseñanza media.

No cabe aquí hacer un diagnóstico exhaustivo de la enseñanza media en Brasil, pero las cuestiones y las informaciones que se presentan intentan mostrar los progresos obtenidos y los grandes retos que la reforma de la enseñanza media enfrenta.

LA REFORMA

En estos tiempos de reformas, hablar de aquellas en las que estamos involucrados constituye un riesgo. Riesgo de falta de entendimiento, riesgo de la ilusión, riesgo de que el discernimiento esté velado por el querer. Pero el riesgo hay que correrlo, y no correr de él.

Formular políticas públicas, proponer una política educativa, concebir una reforma para la educación es caminar peligrosamente en el estrecho límite entre lo real y la utopía. Es andar sobre un hilo en el que el conocimiento de la realidad y el rescate de un interpretado deseo colectivo son al mismo tiempo premisa y riesgo. Equidad y calidad son principios y desafíos. Hacer esto para un país como Brasil, con tantas diferencias, con tanta falta de ecuanimidad, significa potencia-lizar este riesgo.

El programa de reforma está estructurado en cuatro ejes principales: 1) promover la expansión del acceso a la enseñanza media con equidad y la adecuación de la oferta actual, de manera ordenada y con estándares básicos mínimos; 2) definir una concepción para la enseñanza media que responda a las determinaciones de la LDB, a las necesidades de su demanda, a las características del mundo contemporáneo y a los escenarios del futuro; 3) incrementar la calidad de la enseñanza, con intervenciones en segmentos determinantes del éxito escolar; 4) definir el financiamiento y la optimiza-ción en el uso de los recursos.


Enseñanza media: aspiración e inclusión. La expansión del acceso

El camino para asegurar el derecho de todos a la educación básica en Brasil ha empezado. Este año alcanzamos la proporción del 96,1 % de los niños y adolescentes de 7 a 14 años en la enseñanza fundamental. La matrícula de la enseñanza media creció exclusivamente en este último año un 11,5 %. Por primera vez una Constitución brasileña considera la enseñanza media como derecho de todos: la Constitución Federal de 1988 estableció como precepto la "progresiva universalización de la enseñanza media gratuita", o sea: la oferta de enseñanza media debe extenderse progresivamente a todos aquellos que concluyan la enseñanza fundamental, aunque no exista la obligatoriedad de cursarla. La enseñanza media pasa a integrar el proceso educativo que la nación considera básico para el ejercicio de la ciudadanía, para el acceso a las actividades productivas, incluso para la continuación en los niveles más elevados y complejos de la educación y para el desarrollo personal. La Ley de Directrices y Bases de la Educación Nacional da un nuevo significado a esa enseñanza al incluirla en la educación básica, como su etapa final, en la continuación de la educación infantil y de la enseñanza fundamental. En verdad, reafirma el mandato constitucional en cuanto a su carácter de base, pero va más allá en la definición de su concepción y función en el sistema educativo brasileño: ya no es un grado de enseñanza, sino un segmento de la educación básica.

La capacidad del país de responder a este mandato y atender a la demanda generada no sólo por la ley sino también por la necesidad social todavía es muy limitada, y aunque las redes públicas, en especial las de los estados, hayan logrado encontrar formas de corresponder parcialmente, este cuadro nos hace creer que ya no tendrán condiciones para seguir haciéndolo sin la definición de una identidad para esta nueva enseñanza media, que cree un modelo de escuela, ordene el


sistema, haga un esfuerzo serio de planificación y trace una política de atención.

La falta de plazas en la enseñanza media gratuita y la fuerte demanda de calidad llaman la atención sobre el hecho de que la extensión de ese segmento de la enseñanza a un número mayor y mucho más diversificado de alumnos sería una tarea compleja. La incorporación de grupos sociales excluidos hasta entonces de la continuidad de estudios después de la educación obligatoria, el retorno de los que habían dejado el sistema educativo y la llegada de una cantidad más grande de adolescentes a la enseñanza media como resultado de la mejora del flujo en la enseñanza fundamental, crean un cuadro de explosión de demanda y de una gran diferenciación de la clientela. Poner en ecuación las políticas de mejora del flujo de la enseñanza fundamental y de aumento de la cobertura en la enseñanza media durante el período en que ese flujo no se regularice, sin crear distorsiones en un futuro que esperamos esté muy próximo, es un gran reto.

Hay que sumar a esto el fenómeno demográfico de la "ola adolescente" que se arma en un tiempo de pocas oportunidades para el primer empleo para los jóvenes y de una gran com-petitividad para las ofertas existentes. Los dos hechos sumados responden por la expresiva disminución, en la población de adolescentes, de los que ya forman parte de la población económicamente activa. Y esto es un factor para que esa población permanezca más tiempo en la escuela, buscando una formación mejor para entrar con mayor calificación en la disputa por un lugar en el mercado de trabajo.

Brasil, sin embargo, todavía tiene una baja tasa de matrícula bruta en este segmento de la enseñanza, aunque esté bien ubicado en América latina, con 74,8 %. Los países que tienen una tasa bruta de matrícula menor se concentran en Centroa-mérica: Costa Rica, Nicaragua, la República Dominicana, Honduras, Haití, El Salvador y Guatemala. Entre los que desde 1995 han alcanzado tasas superiores al 50 % están Ecuador, Perú, México y Colombia. En el Mercosur, sólo Paraguay tie-


ne una situación peor: 37 %. La Argentina (76 %), Chile (73 %), Uruguay (81 %) marchan, como Brasil, hacia alcanzar el promedio de los países desarrollados (90 %). La tasa de escolari-zación neta en la enseñanza media es muy baja, 32,6 %, aunque haya aumentado un 27 % desde 1970 y, tan sólo en los últimos cinco años, cerca del 10 %. Otros tantos jóvenes de ese grupo de edad, aunque ya estén en el sistema educativo, todavía están presos por el atraso escolar en la enseñanza fundamental. Considerando que el egresado de la enseñanza fundamental ha permanecido, en promedio, once y no ocho años en la escuela, la corrección del flujo de alumnos de ese nivel pondrá a las puertas de la enseñanza media un gran número de jóvenes cuya expectativa de permanencia en el sistema sobrepasa los ocho años de la escolaridad obligatoria. Por otro lado, el país necesita una población con niveles de escolaridad más altos para avanzar en su perfeccionamiento político y en su desarrollo social y económico. Esto significa que una política cuyo objeto sea mejorar el acceso a la enseñanza media necesita actuar en los cuatro años finales de la enseñanza fundamental con estrategias de corrección de flujo. Al mismo tiempo que el Ministerio de Educación está estimulando los sistemas de los estados para que pongan en práctica clases de aceleración de estudios, con inversiones y materiales para uso en el aula y capacitación de profesores, establece la adopción de medidas de corrección de flujo como condición previa para financiar los proyectos de inversión de los estados en la enseñanza media.

Es preciso plantear la universalización con soluciones diversificadas, sin reducir las acciones a la construcción de edificios escolares y la contratación de profesores, incluso porque la regularización del flujo dejará libres espacios físicos, recursos humanos y recursos financieros que serán transferidos de la enseñanza fundamental a la media. El país tendrá que ser capaz de cubrir la necesidad de ofrecer alternativas para los que, fuera del grupo de edad, necesitan un proceso más adecuado que el convencional, pero con resultados de


igual calidad. Para aquellos que están en el mercado de trabajo es necesario que haya atención nocturna o a distancia y estructuras curriculares y metodologías adecuadas a la menor posibilidad de dedicación diaria al estudio. Para los jóvenes cuya principal actividad es su educación, la escuela debe ofrecer un tiempo mayor, diurno, y actividades más adecuadas a la cultura juvenil. En fin, hay que aumentar la cobertura con estructuras educativas que permitan diferentes estrategias de atención a las distintas necesidades. Diversidad es la palabra clave para la formulación de políticas para la enseñanza media.

Otro punto urgente es que la expansión se realice junto con la constitución de una red de escuelas de enseñanza media o, por lo menos, de "escuelas secundarias", instalaciones para los años finales de la enseñanza fundamental y la enseñanza media. Colegios con identidad de escuelas para jóvenes y jóvenes adultos. El crecimiento de la enseñanza media fue sucediendo sin que se notara. La demanda creció, los estados abrieron clases en espacios ociosos de la enseñanza fundamental, normalmente en el turno de la noche. Aumentaron las horas de clase de los profesores de la segunda fase de este mismo segmento de la enseñanza, y así el segundo grado se fue infiltrando en la oferta escolar. Las condiciones físicas son inadecuadas y no hay condiciones para la intervención de los alumnos y profesores de la enseñanza media en el espacio escolar, creando una identidad que favorezca la formación de vínculos con la escuela. La principal línea de políticas recomendada es la reordenación de la red, que involucra la reorganización de la infraestructura física, para optimizar su uso y "crear" una escuela para jóvenes diferente de una escuela para niños, y la redistribución de los recursos humanos para un uso más adecuado de los cuadros docentes, técnicos y administrativos, favoreciendo en especial la permanencia de los profesores en una única escuela.

La "escuela de enseñanza media", sin embargo, no puede confundirse con la existencia de un espacio físico que le co-


rresponda. El uso de nuevas tecnologías y algunas no tan nuevas puede propiciar la constitución de "escuelas virtuales", pero con identidad propia de "colegios" para jóvenes y jóvenes adultos. La utilización de la televisión y de la radio, de materiales impresos con metodología para educación a distancia, de Internet, para tutoría y redes de alumnos, de otras posibilidades ofrecidas por las computadoras con uso de softwares, además de otros medios, asociados o no, pueden constituir redes alternativas para situaciones específicas de la clientela o geográficas. Lo que se necesita es garantizar el derecho de todos a la inserción en la etapa final de la educación básica, etapa que tiene una identidad propia. La diversidad y la flexibilidad en la oferta deben ser principios para la formulación de políticas de universalización.

Qué enseñanza media hay que unlversalizar. Una concepción para la enseñanza media

"La enseñanza secundaria debe ser repensada en esta perspectiva de educación a lo largo de toda la vida. El principio esencial es organizar la diversidad de caminos educativos sin cerrar nunca la posibilidad de retornar, posteriormente, al sistema."'

La definición de la concepción de la enseñanza media de lo que el país necesita para atender a las necesidades de hoy y de los años que seguirán debe estar asentada sobre tres ejes básicos: la flexibilidad para atender a diferentes personas y situaciones y a los cambios permanentes que caracterizan el mundo de la sociedad de la información, la diversidad que garantiza la atención de las necesidades de distintos grupos en diferentes espacios y la contextualización que, garantizando una base común, diversifique los trayectos y permita la constitución de los significados, que dé sentido al aprendizaje y a lo aprendido.

1 Delors, Jacques, et al. Educagäo: um tesouro a descobrir. San Pablo, Cor-tez; Brasilia, DF, MEC.UNESCO, 1998.


La LDB optó por un diseño que entiende a la enseñanza media como educación general, que articula un fuerte segmento científico y tecnológico al humanismo, con diversidad de trayectos, y por la complementariedad de la educación profesional en relación con la educación básica, que puede realizarse en escuelas especializadas o en las empresas.

Rompió con el modelo vigente hasta entonces, que determinaba una solución conciliatoria entre los objetivos de preparar para la continuación de los estudios y la formación para el trabajo, en una enseñanza de segundo grado profesionalizante, a la que se sumó después una vertiente exclusivamente propedéutica, cada vez más subordinada a los procesos selectivos para la enseñanza superior.

La concepción de este segmento de la enseñanza integra, en una misma y única modalidad, finalidades que hasta el momento estaban disociadas, para ofrecer de manera articulada una educación equilibrada, con funciones equivalentes para todos los educandos:

• la formación de la persona, con el objeto de desarrollar sus valores y las competencias necesarias para la integración de su proyecto al proyecto de la sociedad en la que se sitúa;

• la preparación y orientación básicas para su integración al mundo del trabajo, con las competencias que aseguren su perfeccionamiento profesional y le permitan seguir de cerca los cambios que caracterizan la producción en nuestro tiempo;

• el desarrollo de las competencias para seguir aprendiendo, en forma autónoma y crítica, en niveles más complejos de estudio.

El hecho de que se la entienda como una única modalidad no significa que debe ser vista como única, sino como unitaria. Necesita contemplar la diversidad y debe tener flexibilidad para estructurarse. Para alcanzar eso, dos condiciones se hacen necesarias:


a) La adopción de currículos que concomitantemente sean:

• diversificados en cuanto a los contenidos, enfocando áreas o núcleos de conocimiento que respondan a las necesidades de la producción -de bienes, servicios y conocimientos- y de los individuos o grupos de individuos;

• unificados en cuanto a las competencias cognitivas, afectivas y sociales que han de ser constituidas sobre la base de esos contenidos diversificados, de modo de dar educación general y común a todos.

b) La articulación adecuada de la preparación básica para el trabajo ofrecida por la enseñanza media, con la educación profesional destinada a preparar para funciones de trabajo, en el nivel técnico o superior, que se obtendrá en estudios posteriores o directamente en el trabajo. En este sentido, la preparación para el trabajo en la enseñanza media será básica porque:

• deberá permitir la apropiación de conocimientos que son útiles o necesarios para una determinada rama o área profesional (a eso se debe la necesidad de diversificar los currículos);

• conducirá a la constitución de competencias que son indispensables en todas las profesiones (a eso se debe la necesidad de centrar y unificar la propuesta curricular en torno a competencias cognitivas afectivas y sociales generales).

En la etapa final de la educación básica, es preciso que la enseñanza media remate la vida escolar básica de tal manera que asegure una base común a todos los que la hayan cursado, por la propia comprensión de lo que es la etapa educativa, que es un derecho de todos que debe favorecer la construcción de las fundaciones para el ejercicio de la vida ciudadana -una inserción social situada, una posibilidad de inserción económica plena-. De este modo, presupone una unidad de


construcción que tenga por objeto la igualdad de acceso a los bienes económicos y culturales, y cuya premisa sea la preparación para la vida adulta con autonomía. La Ley de Directrices y Bases de la Educación establece los resultados finales esperados: 1) el dominio de los lenguajes y de los códigos con los que se negocian los significados en el mundo contemporáneo; 2) el dominio de los principios científicos y tecnológicos que mantiene la producción en permanente modificación, y 3) el dominio de los principios de la organización social y cultural, situada espacial y temporalmente, para la comprensión de la producción de la humanidad en los ámbitos de las ideas y de las relaciones sociales, políticas y económicas en su historia. Esta unidad le da a la educación básica en general y a la enseñanza media en particular una identidad que es la fuente de su unidad.

Por otro lado, sea por el principio del respeto a la pluralidad cultural o por el reconocimiento de las diferentes trayectorias de vida y de escolaridad y de los diversos proyectos de vida, es necesario que el segmento final de la educación básica sea distinto. La diversidad es un principio estructurador de la enseñanza media tanto como su unidad. Ésta es la primera paradoja aparente que la reforma de la enseñanza media debe enfrentar para cumplir su objetivo. ¿Cómo establecer directrices y parámetros nacionales que reconozcan y respeten la diversidad? Los fundamentos de una estética de la sensibilidad, de una política de la igualdad y de una ética de la identidad contienen esta paradoja y la resuelven, sin distenderla, en una dialéctica que articula doxas contradictorias. Pero, ¿cómo pueden la práctica pedagógica y su evaluación ejercerse de tal modo que se preserven en forma dialógica estas lógicas? Un conjunto de principios educativos, epistemológicos y pedagógicos dialogan para indicar directrices que, manteniendo la tensión de la paradoja, sostienen prácticas pedagógicas que la resuelvan.

Las Directrices Curriculares Nacionales para la Enseñanza Media (DCNEM), aprobadas en junio de 1998 por la Cámara

Enseñanza media: los desafíos de ¡a inclusión 349

de Educación Básica del Consejo Nacional de Educación, establecen a partir de estos fundamentos y principios un cuerpo doctrinario y normativo que debe orientar la formulación de los proyectos pedagógicos y de las matrices curriculares de las escuelas brasileñas de enseñanza media. Más que directrices curriculares, estas normas construyen una concepción para este segmento de la educación básica.

Este diseño indica la necesidad de construir nuevas alternativas de organización curricular comprometidas, por un lado, con el nuevo significado del trabajo y, por el otro, con el sujeto activo, la persona que se apropiará de esos conocimientos para perfeccionarse como tal en el mundo del trabajo, en estudios posteriores y en la práctica social.

Las competencias que el educando debe demostrar al final de la enseñanza media requieren, en la construcción del cu-rrículo de esa enseñanza, un compromiso con el mundo del trabajo y con la práctica social, dentro de una dimensión de perfeccionamiento del educando, incluyendo la formación ética y el desarrollo de la autonomía intelectual y del pensamiento crítico.

Los fundamentos filosóficos y los principios educativos

El conocimiento se ha convertido en el factor principal de la producción y en una necesidad básica para la vida activa en la sociedad. Aprender a aprender se coloca como competencia fundamental para la inserción en una dinámica social que se reestructura continuamente. La perspectiva es, entonces, la de un aprendizaje permanente, de una formación continuada, con miras a la construcción y el ejercicio de la ciudadanía.

El informe Delors, solicitado por la UNESCO, que hace una reflexión y presenta recomendaciones para la educación en el siguiente milenio, indica cuatro ejes para sostener la idea de educación a lo largo de toda la vida: aprender a conocer, aprender a hacer, aprender a convivir y aprender a ser.


Al preconizar el aprender a conocer se consideran las rápidas transformaciones causadas por la evolución del conocimiento científico y del proceso tecnológico, las nuevas formas de actividad económica y social, y la importancia de una educación general suficientemente amplia, con posibilidad de profundización en una determinada área del conocimiento. Esa educación general constituye el pasaporte para la educación permanente, en la medida en que proporciona las bases para continuar aprendiendo a lo largo de la vida.

El aprender a hacer tiene suma importancia para el desarrollo de habilidades que hagan posible enfrentar nuevas situaciones, privilegiando la aplicación de la teoría a la práctica y enriqueciendo la vivencia de la ciencia en la tecnología, y de éstas en lo social, por su significación en el desarrollo de la sociedad contemporánea. Está identificado con una estética de la sensibilidad.

El aprender a convivir y el aprender a ser resultan de la integración de esos aprendizajes anteriores y deben constituir acciones permanentes cuyo propósito sea la formación del educando como persona entera, como ciudadano.

La estética de la sensibilidad, la política de la igualdad y la ética de la identidad deben fundamentar, pues, el nuevo concepto de enseñanza media. Es necesario que la creatividad, el espíritu inventivo, la curiosidad por lo inusitado y la afectividad estén apoyados por "identidades capaces de sostener la inquietud, convivir con lo incierto y lo imprevisible, acoger y convivir con la diversidad, valorar la calidad, la delicadeza, la sutileza". La pluralidad cultural y una concepción de calidad basada en el permanente perfeccionamiento son las bases de una estética de la sensibilidad. La política de la igualdad en el acceso a los bienes sociales y culturales, el reconocimiento y el ejercicio de los derechos humanos y de los deberes y derechos de la ciudadanía, el respeto al bien común, el protagonismo y la responsabilidad en el ámbito público y privado. El reconocimiento, respeto y acogimiento de la identidad del otro, la solidaridad, la responsabilidad y la reciprocidad como orien-


tadoras de los actos de la vida deben ser principios de una ética de la identidad que informe todo el acto de enseñar y de aprender.2

De estos fundamentos se derivan los principios de diversidad, autonomía e identidad que tienen que orientar los proyectos educativos de los sistemas, de las escuelas, de los profesores y de los alumnos. Los sistemas deben estimular la diversidad de proyectos escolares, la búsqueda de la autonomía y la manifestación de la identidad de las escuelas. Éstas deben favorecer y reconocer la diversidad de sus colectivos y de los individuos que los componen, construyendo proyectos que la contemplen; deben trazar el camino de su autonomía, porque la autonomía escolar es una construcción, no puede ser otorgada; es preciso desvendar su identidad, para revelarla en su proyecto pedagógico. Para ello, éste tiene que ser un proyecto colectivo, de la comunidad interna y externa de cada escuela. La práctica pedagógica, principalmente, necesita considerar estos principios como su base. La diversidad de propuestas y de resultados, la autonomía de los procesos, deben ser cotidianas, como reconocimiento de las identidades y respeto a la alteridad, para la constitución de identidades autónomas.

Los fundamentos epistemológicos y los principios pedagógicos

Las DCNEM toman como presuposiciones que el conocimiento es una construcción colectiva, resultado de interacciones cognitivas y socioafectivas; que los lenguajes son indispensables para la constitución de conocimientos y competencias; que los contenidos curriculares no son fines en sí mismos sino medios básicos para constituir competencias cognitivas o sociales, priorizándolas sobre las informaciones.

2 Brasil, MEC. CEB/CNE. Parecer CBE N° 15. Diretrizes Curriculares Nationals para o Ensino Medio, 1998.


Philippe Perrenoud3 pregunta al iniciar uno de sus libros: "Después de todo, ¿se va a la escuela para adquirir conocimientos o para desarrollar competencias?", y a continuación afirma: "Esa pregunta oculta un malentendido y designa un verdadero dilema". El malentendido, según el autor, sería la idea de que al estimular la construcción de competencias se desiste de transmitir conocimientos. El verdadero dilema sería la compatibilización entre el tiempo necesario para el desarrollo de competencias y el necesario para distribuir (sic) conocimientos. Creo que su abordaje contiene varios malentendidos sobre los cuales no voy a detenerme aquí, pues esto escapa al objetivo de este texto. Sin embargo, es relevante aclarar dos de ellos y superar el falso dilema de centrar el aprendizaje en los conocimientos o en las competencias. Primero, hay que desvendar el proceso de apropiación de los saberes socialmente construidos y de la construcción de los esquemas de estructuración y movilización de estos saberes y de su relación. "La escuela debe ofrecer los conocimientos producidos por la humanidad, en su proceso histórico, que son significativos para la inclusión de cada grupo de alumnos en cada etapa de su escolarización y de su vida, los caminos para tener acceso a estos conocimientos y a los que vengan a ser producidos, y las competencias para significarlos, movilizarlos y ponerlos en acción."4 La construcción del conocimiento presupone la construcción de su propio saber, la construcción de competencias y la adquisición de los saberes ya construidos por la humanidad. Construir competencias no presupone abandonar la apropiación de conocimientos ni la construcción de nuevos conocimientos; por el contrario, estos procesos son articulados sistemicamente. Las competencias son "modalidades estructurales de la inteligencia o, más bien, acciones y operaciones que utilizamos para establecer relaciones con y entre objetos, situaciones, fenómenos y per-

1 Perrenoud, Philippe. Construir as competencias desde a escola. Porto Alegre, Artes Médicas Sul, 1999.

4 Berger Filho, Ruy Leite. Currículo e competencias, mimeo, 1999.


sonas que deseamos conocer",5 operaciones mentales estructuradas en red que al movilizarse permiten la incorporación de nuevos conocimientos y su integración significada a esta red, posibilitando la reactivación de esquemas mentales y saberes en nuevas situaciones, de manera siempre diferenciada. El segundo malentendido: como consecuencia del entendimiento anterior, no podemos hacer una dicotomía de los tiempos de cada una de aquellas producciones. No hay tiempos diversos, hay procesos simultáneos e indisociables. Por lo tanto, construir competencias presupone apropiarse de conocimientos. No obstante, lo que garantiza la unidad es la construcción de un curriculum, de un proyecto escolar y de una práctica pedagógica, incluso en la evaluación, centrada en las competencias. Pero es también esta centralidad lo que posibilitará la diversidad, y no una organización del proceso basada en la transmisión de un conjunto de contenidos seleccionados y resignificados por la transposición didáctica de disciplinas, ciencias o campos del saber. La selección de los conocimientos que han de trabajarse en el aula, la opción por los contextos de donde se van a extraer estos conocimientos y adonde ellos retornarán como reutilización de conceptos y generadores de nuevos conocimientos, y las relaciones interdisciplinarias que se establecerán van a diversificar el curriculum vivo, en el aula. La contextualización y la interdiscipli-nariedad son los principios pedagógicos definidos como fundamentales por las DCNEM.

Tres son los ejes que hay que articular para una contextualización que al diversificar la actividad de aprendizaje brinda la oportunidad de significación por el alumno de los saberes que se han de apropiar, de tal modo que produzcan un verdadero aprendizaje: 1) temporal; 2) espacial, y 3) epistemológico.

El eje temporal debe permitir la articulación del saber: 1) en el contexto del tiempo de su producción -una sincronía que lo ubique por las relaciones con otros saberes, con la

5 Brasil. Ministerio da Educaçào. INER ENEM - Documento básico. Brasilia, MEC/INEP, 1998.


práctica social y con la organización del mundo del trabajo-; 2) con los cambios producidos a lo largo de la historia, desde una perspectiva diacrònica que lo relativice en la perspectiva histórica de larga duración, y 3) con la perspectiva de la sincronía de su tiempo.

En la perspectiva espacial, las relaciones de contigüidad son el hilo conductor que parte de los contextos próximos al alumno -el espacio local- para alcanzar los contextos más distantes -global-. Es necesario prestar mucha atención para que la significación generada por la contextualización no se reduzca sólo a los contextos más cercanos, so pena de limitar el sentido de lo que ya se ha apropiado, perdiendo el significado del aprendizaje en este segmento educativo que, para formar para la ciudadanía, debe situarlo en el mundo. La relación metonimica presupone una relación todo-parte.

La dimensión epistemológica genera el espacio de la in-terdisciplinariedad. Las relaciones de un saber con el conjunto de los saberes producidos es una contextualización que permite la integración del conocimiento, por la comprensión de la economía de los conocimientos, de su com-plementariedad.

La organización curricular

La estructura curricular está organizada en tres áreas: 1) Lenguajes, códigos y sus tecnologías; 2) Ciencias de la naturaleza, Matemática y sus tecnologías; 3) Ciencias humanas y sus tecnologías. Para cada una de estas áreas se definió un conjunto de competencias básicas, esperadas como resultado final de la enseñanza media, que se constituyen en la Base Nacional Común:

"Art. 10 - La Base Nacional Común de los currículos de la enseñanza media será organizada en áreas de conocimiento, a saber:


I. Lenguajes, códigos y sus tecnologías, teniendo por objeto la constitución de competencias y habilidades que le permitan al educando:

a) Comprender y usar los sistemas simbólicos de los diferentes lenguajes como medios de organización cognitiva de la realidad por la constitución de significados, expresión, comunicación e información.

b) Confrontar opiniones y puntos de vista sobre los diferentes lenguajes y sus manifestaciones específicas.

c) Analizar, interpretar y aplicar los recursos expresivos de los lenguajes, relacionando textos con sus contextos, mediante la naturaleza, función, organización, estructura de las manifestaciones, de acuerdo con las condiciones de producción y recepción.

d) Comprender y usar la lengua portuguesa como lengua materna, generadora de significación e integradora de la organización del mundo y de la propia identidad.

e) Conocer y usar lengua(s) extranjera(s) moderna(s) como instrumento de acceso a informaciones y a otras culturas y grupos sociales.

f) Entender los principios de las tecnologías de la comunicación y de la información, asociarlas con los conocimientos científicos, con los lenguajes que les dan soporte y con los problemas que se proponen solucionar.

g) Entender la naturaleza de las tecnologías de la información como integración de diferentes medios de comunicación, lenguajes y códigos, así como la función integradora que ellas están ejerciendo en su relación con las demás tecnologías.

h) Entender el impacto de las tecnologías de la comunicación y de la información en su vida, en los procesos de producción, en el desarrollo del conocimiento y en la vida social.

i) Aplicar las tecnologías de la comunicación y de la información en la escuela, en el trabajo y en otros contextos relevantes para su vida.


II. Ciencias de la naturaleza, Matemática y sus tecnologías, teniendo por objetivo la constitución de habilidades y competencias que le permitan al educando:

a) Comprender las ciencias como construcciones humanas, entendiendo cómo ellas se desarrollan por acumulación, continuidad o ruptura de paradigmas, relacionando el desarrollo científico con la transformación de la sociedad.

b) Entender y aplicar métodos y procedimientos propios de las ciencias naturales.

c) Identificar variables relevantes y seleccionar los procedimientos necesarios para la producción, análisis e interpretación de resultados de procesos o experimentos científicos y tecnológicos.

d) Comprender el carácter aleatorio y no determinista de los fenómenos naturales y sociales y utilizar instrumentos adecuados para medidas, determinación de muestras y cálculo de probabilidades.

e) Identificar, analizar y aplicar conocimientos sobre valores de variables, representados en gráficos, diagramas o expresiones algebraicas realizando previsión de tendencias, extrapolaciones e interpolaciones e interpretaciones.

f) Analizar cualitativamente datos cuantitativos representados gráfica o algebraicamente relacionados con contextos socioeconómicos, científicos o cotidianos. Apropiarse de los conocimientos de la física, de la química y de la biología y aplicar esos conocimientos para explicar el funcionamiento del mundo natural, planificar, ejecutar y evaluar acciones de intervención en la realidad natural.

g) Identificar, representar y utilizar el conocimiento geométrico para el perfeccionamiento de la lectura, de la comprensión y de la acción sobre la realidad.

h) Entender la relación entre el desarrollo de las ciencias naturales y el desarrollo tecnológico y asociarse con las diferentes tecnologías, con los problemas que se propusieron y proponen solucionar.


i) Entender el impacto de las tecnologías asociadas con las ciencias naturales en su vida personal, en los procesos de producción, en el desarrollo del conocimiento y en la vida social.

j) Aplicar las tecnologías asociadas con las ciencias naturales en la escuela, en el trabajo y en otros contextos relevantes para su vida. Comprender conceptos, procedimientos y estrategias matemáticas y aplicarlas a situaciones diversas en el contexto de las ciencias, de la tecnología y de las actividades cotidianas.

III. Ciencias humanas y sus tecnologías, teniendo como objetivo la constitución de competencias y habilidades que le permitan al educando:

a) Comprender los elementos cognitivos, afectivos, sociales y culturales que constituyen la identidad propia y de los otros.

b) Comprender a la sociedad, su génesis y transformación y los múltiples factores que intervienen en ellas como productos de la acción humana; asimismo, como agente social; y los procesos sociales como orientadores de la dinámica de los diferentes grupos de individuos.

c) Comprender el desarrollo de la sociedad como un proceso de ocupación de espacios físicos y las relaciones de la vida humana con el paisaje, en sus despliegues político-sociales, culturales, económicos y humanos.

d) Comprender la producción y el rol histórico de las instituciones sociales, políticas y económicas, asociándolas con las prácticas de los diferentes grupos y actores sociales, con los principios que regulan la convivencia en sociedad, con los derechos y deberes de la ciudadanía, con la justicia y con la distribución de los beneficios económicos.

e) Traducir los conocimientos sobre la persona, la sociedad, la economía, las prácticas sociales y culturales en conductas de indagación, análisis, problematización y protagonismo ante situaciones nuevas, problemas o cuestiones de la vida personal, social, política, económica y cultural.


f) Entender los principios de las tecnologías asociadas con el conocimiento del individuo, de la sociedad y de la cultura, entre las cuales se encuentran las de planificación, organización, gestión, trabajo de equipo, y asociarlas con los problemas que se proponen resolver.

g) Entender el impacto de las tecnologías asociadas con las ciencias humanas sobre su vida personal, los procesos de producción, el desarrollo del conocimiento y la vida social.

h) Entender la importancia de las tecnologías contemporáneas de comunicación e información para la planificación, gestión, organización, fortalecimiento del trabajo en equipo.

i) Aplicar las tecnologías de las ciencias humanas y sociales en la escuela, en el trabajo y en otros contextos relevantes para su vida".-

La Base Nacional Común de los currículos de la enseñanza media deberá contemplar las tres áreas del conocimiento. La estructura curricular se compone también de una Parte Diversificada que podrá ser variada cada año, considerando las características locales y de su alumnado, y que puede ser constituida por proyectos o programas definidos por sus profesores y / o alumnos. La Parte Diversificada deberá ser orgánicamente integrada con la Base Nacional Común por con-textualización y por complementation, diversificación, enriquecimiento y despliegue, entre otras formas de integración. La organización de la matriz curricular y la ocupación de los espacios curriculares de cada escuela es una atribución de ésta misma, y debe ser definida por su proyecto pedagógico.

No hay disociación entre la formación general y la preparación básica para el trabajo, ni esta última se confunde con la formación profesional. La preparación básica para el trabajo debe estar presente tanto en la Base Nacional Común como en la Parte Diversificada. La educación básica mantiene una relación de complementariedad con la educación profesional, que debe capacitar a jóvenes y adultos con competencias y

6 Brasil, MEC. CEB/CNE. Resoluçâo N° 03/98.


habilidades generales y específicas para el ejercicio de actividades productivas.

La complementariedad de la educación profesional en relación con la educación básica es el mecanismo que permite la flexibilidad que se preconiza tanto en la articulación entre ellas como dentro de cada una de ellas. Este diseño indica la necesidad de construir nuevas alternativas de organización curricular comprometidas, por un lado, con el nuevo significado del trabajo, y por otro, con el sujeto activo, la persona que se apropiará de esos conocimientos para perfeccionarse, como tal, en el mundo del trabajo, en estudios posteriores y en la práctica social.

Éxito escolar. La calidad como perfeccionamiento permanente

Uno de los mayores retos de la reforma de la enseñanza media en Brasil es la compatibilización entre la necesaria expansión de la oferta, para atender a la demanda que está creciendo en los últimos años, y los esfuerzos en el sentido de mejorar la calidad de la oferta actual y asegurar calidad en la expansión. Se trata de una masificación de la enseñanza media que debe estar acompañada por una mejora de la calidad, garantizándole el rol de inclusión social.

Históricamente, la expansión de la enseñanza fundamental, en los años 70, no significó la simultánea mejora de la calidad. Por el contrario, lo que se vio fue un desmoronamiento progresivo de la escuela pública y una expansión desenfrenada de la escuela privada, que no siempre preservaba estándares mínimos de calidad. Presionada por esa expansión, la enseñanza media llegó a perder espacios, comprometiendo la tradición de escuelas públicas de referencia, de enseñanza media, en las grandes ciudades del país.

En ese sentido, son varias las políticas formuladas por el Ministerio de Educación con miras a la mejora de la calidad de la oferta de enseñanza media y que deberán ponerse en


ejecución mediante una acción compartida entre los poderes públicos, federal y de los estados.

El gran eje de acción se ubica en la centralidad que se atribuye a la mejora del proceso pedagógico dentro de las escuelas, y a la esfera administrativa central, como actividad media, le cabe una acción fomentadora y subsidiadora de la actividad fin. Eso requiere, por un lado, la mejora de la práctica pedagógica, asegurada por la construcción efectiva en las escuelas de una pedagogía innovadora -amparada en los principios descriptos-, y por otro, la mejora de la práctica político-administrativa que ampara a la primera. En el apoyo a esos dos campos situados en la escuela -la acción pedagógica y la acción político-administrativa- reposa la acción gerencial de los sistemas federal y de los estados, que deberán conducir a la autonomía progresiva de las escuelas en las esferas pedagógica, administrativa y financiera.

Por lo tanto, un primer foco de formulación de las políticas para la enseñanza media radica en la mejora de los procesos de gestión: la gestión del aula, a saber, del curriculum y del aprendizaje; la gestión de la escuela, o sea, del proyecto escolar; y la gestión de los órganos centrales e intermediarios, es decir, de los gestores de los sistemas educativos. En el centro está la escuela, cuyo proyecto pedagógico es construido y permanentemente reconstruido por la comunidad escolar en la articulación entre profesores, gestores, alumnos y comunidad inmediata.

Las bases de la acción pedagógica innovadora están en la formación continuada de los profesores y en el desarrollo de recursos y metodologías adecuadas a la nueva concepción curricular. A su vez, la gestión escolar innovadora reposa en la formación continuada de los gestores y en el desarrollo de una cultura de planificación estratégica escolar y evaluación institucional.

La mejora de esos procesos de gestión intrínsecos a la escuela se produce en la medida en que la gerencia de los sistemas educativos esté apta para coordinar una serie de ejes de políticas capaces de subsidiar el proceso de transformación y mejora.


El primer eje de políticas es el de gestión, que deberá asegurar a las escuelas el necesario apoyo técnico-financiero y la consolidación de los sistemas de información, planificación y evaluación, que garantizan la efectiva construcción de la autonomía escolar. En el plan pedagógico, el eje de gestión coordinará la creación de estructuras informales, no burocra-tizadas ni jerarquizadas, de apoyo a las escuelas, concretadas en la forma de redes de apoyo formadas por profesores y gestores identificados por su acción innovadora, que serán estratégicamente importantes para la construcción de nuevos diseños curriculares en las escuelas, así como para la elaboración de sus proyectos.

El segundo eje de políticas es el de atención, que deberá, por un lado, asegurar la expansión de la oferta mediante la reordenación de la red pública de escuelas. Esa reordenación, previa a cualquier acción de construcción y de ampliación de estructuras físicas, se basa en la racionalización del uso de los recursos materiales y humanos, haciéndose una redistribución de edificios, muebles, equipos, profesionales y matrículas de acuerdo con la necesidad y conveniencia efectivas. La finalidad de esa reordenación es la constitución de una "escuela para jóvenes" adecuada desde el punto de vista del grupo etario que se atiende y de los recursos que están disponibles para esa atención. Entre sus ventajas está la fijación del profesor en una sola escuela, la reorganización y adaptación del espacio interno para atender mejor a los alumnos jóvenes y jóvenes adultos, y la mejor utilización de los recursos materiales y financieros.

Además de esa acción directa de planificación y reestructuración, la fijación de estándares básicos de calidad y el consiguiente apoyo a las escuelas, proporcionándoles recursos y propiciando el desarrollo de nuevas metodologías, contribuyen a asegurar la mejora de la calidad.

Un conjunto de políticas y acciones también vinculadas con una política de atención que asegure no sólo la calidad sino también la equidad en la oferta, es la adopción de estrate-


gias diversificadas de atención que solucionen la imposibilidad de la oferta convencional mediante la educación a distancia, o de las especificidades de las clientelas indígenas o portadoras de necesidades especiales mediante adaptaciones en los currículos o en los materiales y metodologías.

Un tercer eje de políticas corresponde a las acciones de valorización de los agentes del proceso de aprendizaje: profesores, equipos técnicos y alumnos. A los profesionales deberán asegurárseles premios e incentivos que permitan la identificación, el fomento y la difusión de experiencias innovadoras, además de pasantías e intercambios que sirvan para ampliar las experiencias profesionales y personales. En esa misma línea, la acción maestra es la constitución de programas de acceso a bienes culturales y de la información que asegure a los profesionales la adquisición de libros, periódicos y otros bienes culturales, tales como espectáculos diversos, CD-Roms, cintas de videocasete, además de computadoras y acceso a Internet. La concretización de tal política prevé un enorme impacto en el desarrollo profesional del profesor.

En lo que respecta a los jóvenes alumnos, la política de valorización se centra en la incorporación de la cultura juvenil en la práctica cotidiana de la escuela mediante el apoyo a la asociatividad y a la inserción curricular de proyectos formulados y administrados por los propios alumnos, con lo que se contribuye a la formación de su autonomía como ciudadanos.

El cuarto gran eje de políticas, que congrega varias de las acciones dispuestas en los ejes anteriores, es el de la formación continuada de los profesionales de la educación. La concepción central de formación continuada radica en el concepto de autoformación de equipos escolares, centrada en el entendimiento de que el profesor debe ser el responsable de su propio desarrollo profesional. Atribuir al profesional esa responsabilidad, sin embargo, no significa hacer recaer sólo sobre sus hombros el peso de la acción. Una vez más, el papel de los órganos gestores se muestra fundamental para la sustentación de la escuela.


La concepción de autoformación implica el reconocimiento del fracaso de los modelos tradicionales de capacitación por oferta de cursos de reciclado o de actualización y la construcción de nuevas estrategias de capacitación que se desarrollen por demanda, estén centradas en los equipos escolares y se desencadenen en las propias escuelas, más cerca, por lo tanto, de la realidad efectiva de los profesionales que son el objetivo de la acción de capacitación.

En este eje, la propia difusión de los principios y documentos orientadores de la reforma -directrices y parámetros curriculares nacionales- y la elaboración de los proyectos escolares ya son acciones de capacitación. Las pasantías e intercambios, así como el acceso a bienes culturales, son igualmente estrategias importantísimas centradas en el propio desarrollo profesional. Por fin, la constitución de las redes de apoyo a las escuelas, formadas por los propios profesionales y no por especialistas ajenos a la realidad escolar, son la gran clave tanto para la concreción de la autoformación como para la concreción de la efectiva capacidad de autonomía del profesional.

Financiamiento

Por la legislación en vigor, la esfera a nivel de los estados es responsable de la oferta y del financiamiento de la enseñanza media, y están previstas su progresiva extensión y obligatoriedad. Al gobierno federal le corresponde la acción redistributiva y supletoria.

En ese sentido, se están emprendiendo varios estudios y se encuentran en curso diversas acciones cuyo objetivo es el establecimiento de una política de largo plazo de la esfera federal de financiamiento para la enseñanza media y el profesional, teniendo como perspectiva el apoyo a la puesta en práctica de la reforma y al mantenimiento de la atención unlversalizada, gratuita y de calidad.

Un primer paso en esa dirección se está dando con la pues-


ta en práctica del PROEP y del "Proyecto Escuela Joven", financiados de manera parcial con recursos externos y dedicados a la enseñanza profesional y media, respectivamente. En ambos casos, los préstamos son contraídos por el gobierno federal, con la mayor parcela de los recursos transferidos a las unidades de la federación, mediante la aprobación de proyectos de inversión compatibles con la reforma. En términos financieros, en el caso del PROEP, toda la inversión es federal, y se cuenta con recursos externos y contrapartida nacional compuesta por recursos del presupuesto del Ministerio de Educación y del Fondo de Amparo al Trabajador; en el segundo caso, del "Proyecto Escuela Joven", le cabe a cada unidad federada aportar sólo los recursos relativos a la contrapartida, que es diferenciada según la capacidad económica de cada una de ellas, y varía entre el 60 % y el 40 % del total de la inversión.

EL DESAFÍO DE LA PUESTA EN PRÁCTICA

La reforma derivada de esta concepción para la enseñanza media está estructurada en un conjunto de otras políticas que se refieren al conjunto del sistema educativo brasileño, formado sobre la base de la política educativa del gobierno de Fernando Henrique Cardoso. Se desarrolló una concepción curricular para la educación infantil y para la enseñanza fundamental, en sus diferentes modalidades. Se distribuyeron y difundieron Parámetros Curriculares Nacionales o Referencias Curriculares y se inició un proceso de formación continuada para los profesores. El financiamiento de la enseñanza fundamental fue puesto en ecuación con la constitución del Fondo de Desarrollo de la Enseñanza Fundamental y Valoración del Magisterio -el FUNDEF, con financiamiento basado en las matrículas de cada red de enseñanza-. La política del libro didáctico fue revisada. Se descentralizaron recursos directamente para la escuela y financiamiento para la alimenta-


ción escolar directamente a los municipios. Se fomentaron programas de corrección del flujo escolar. Estos y otros programas están en desarrollo y presentan sus primeros resultados positivos.

El Instituto Nacional de Estudios e Investigaciones Educativas -INEP, órgano vinculado con el Ministerio de Educación-fue reestructurado, quedando como responsable de las informaciones educativas y de la evaluación. La evaluación de la enseñanza media está insertada en el conjunto del sistema nacional de evaluación como parte del Sistema Nacional de Evaluación de la Educación Básica (SAEB) y cuenta además con un examen propio, el Examen Nacional de la Enseñanza Media (ENEM). El SAEB es una evaluación del sistema de enseñanza mediante la técnica de muestreo, realizada cada dos años, que analiza los resultados de los alumnos con base en el curriculum practicado por los estados, en el 4o y 8o año de la enseñanza fundamental y en el 3er año de la enseñanza media. El ENEM fue concebido junto con la reforma de la enseñanza media y, por lo tanto, comparte los mismos principios. Es un examen de salida, no obligatorio, cuyo objetivo es ofrecer una referencia, al final de la enseñanza media, en relación con las competencias construidas por el alumno a lo largo de la educación básica, y puede ser utilizado para procesos selectivos con miras a la continuación de estudios o al mercado de trabajo.

La enseñanza superior está iniciando ahora un movimiento de reforma con la preparación de una ley de autonomía de las universidades y con la reestructuración de la concepción curricular.

La enseñanza media y la educación profesional pasaron en los primeros cuatro años del gobierno por un proceso de estudios y revisión de su concepción, de constitución del cuadro normativo para las reformas y de formulación de las políticas. Después de los esfuerzos para la votación en el Congreso Nacional de la Ley de Directrices y Bases de la Educación Nacional, se preparó el decreto de reglamentación de la educación


profesional y sus relaciones con la educación básica. En articulación con las unidades de la federación, se construyeron los Parámetros Curriculares Nacionales para la Enseñanza Media y los Referenciales Curriculares para la Educación Profesional. Estos documentos de referencia fueron la base para la propuesta de Directrices Curriculares Nacionales que el Ministerio de Educación dirigió al Consejo Nacional de Educación y, después que éste las definió, se revisaron a la luz de sus resoluciones.

La puesta en práctica de la reforma de la enseñanza media en Brasil se ampara en un programa bastante amplio de inversiones, financiado parcialmente por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), con el propósito de mejorar y expandir la oferta con el fin de asegurar la calidad del aprendizaje al número creciente de jóvenes que desean ingresar en las escuelas de enseñanza media.

El programa, denominado "Proyecto Escuela Joven", tiene como meta la creación de una escuela específica para los jóvenes y jóvenes adultos, separada de las escuelas dedicadas a los niños y equipada en forma adecuada para cubrir las necesidades de los alumnos jóvenes.

El proyecto se estructura en dos subprogramas: un subpro-grama nacional que será ejecutado por el Ministerio de Educación y el subprograma de las Unidades de la Federación, para ser ejecutado por cada una de las 27 UF que cumplan determinadas condiciones previas, a saber, la adopción de un plan de reordenación y racionalización de su red de escuelas, acciones de corrección del flujo escolar de la enseñanza fundamental, la institucionalización de un órgano gestor propio para la enseñanza media en el marco de cada Secretaría y la disponibilidad financiera para la contrapartida.

El subprograma de las Unidades de la Federación, dependiente de la elaboración por cada Secretaría de Educación de un proyecto de inversión, deberá elegir a los componentes y las actividades que se consideren pertinentes y prioritarias según el contexto local. Tales componentes y actividades co-


rresponden exactamente a los ejes de políticas descriptos en el apartado "Éxito escolar. La calidad como perfeccionamiento permanente", referente a la mejora de la calidad de la educación. Forman un elenco de ítem financiables elegibles por cada una de las Secretarías, que deberán apropiarse de ellos en la formulación de su proyecto específico.

El subprograma nacional se divide en cuatro grandes componentes: de formulación de políticas, de ejecución de políticas, de monitoreo y evaluación y de comunicación social. Su concreción permitirá la ejecución de acciones de carácter universal destinadas a compensar las disparidades entre los diversos estados, ya que algunos encontrarán mayores obstáculos en la puesta en marcha de la reforma y en el montaje de un proyecto de inversión ante sus dificultades financieras.

El componente de formulación de políticas tiene como objetivo la producción de un referencial teòrico-operativo que fundamente las diversas acciones y programas que se han de adoptar. Las líneas de formulación de políticas pretenden cubrir todas las esferas de acción involucradas en el proceso de reforma. Ellas son:

• articulación política con las Secretarías de Educación de las Unidades de la Federación, dirigida hacia la construcción de estrategias de acción conjunta, asistencia técnica, así como de monitoreo de la puesta en marcha de la reforma en el ámbito de las UF;

• formación inicial y continuada de profesores y gestores, responsable de la definición de nuevos modelos de formación tanto inicial como continuada, que se ocupen de las innovaciones introducidas por el nuevo paradigma curricular adoptado;

• gestión escolar y de sistemas educativos, en la que se conciben las principales estrategias para la mejora de los procesos de gestión educativa y se generan subsidios para la concreción de las mismas estrategias, comprendiendo la racionalización del uso de la red de escuelas, la institución de


mecanismos de apoyo a la implementación de la reforma y construcción de los proyectos pedagógicos en las escuelas;

• desarrollo curricular, que engloba la definición de nuevos diseños curriculares y la producción de subsidios a los profesores, en lo que se refiere a la clarificación de conceptos generales de la nueva concepción curricular y educativa, así como de conceptos específicos de las áreas de conocimiento previstas en el curriculum;

• desarrollo de materiales pedagógicos y metodologías, responsable de la formulación de la política nacional para la producción y distribución de materiales pedagógicos a las escuelas y para el desarrollo de nuevas metodologías, con miras a propiciar la mejora en la producción y utilización de éstos;

• desarrollo del uso de tecnologías educativas, que despliega la línea anterior, centrándose sobre el uso educativo de las tecnologías de comunicación e información;

• movilización y proyectos juveniles, que prevé la definición de estrategias para involucrar a los propios alumnos en forma activa y organizada en el proceso de implementación de la reforma, además de asegurar la inserción curricular de proyectos de su propia iniciativa;

• financiamiento, que tiene por objeto la realización de estudios relativos al financiamiento vigente y a la instituciona-lización de mecanismos permanentes de financiamiento de la enseñanza media.

El componente de formulación se desdobla en el de ejecución de políticas, amparado en un conjunto de estrategias de difusión, fomento y capacitación. En la línea de difusión, tanto los principios de la reforma como las políticas de puesta en ejecución se están discutiendo ampliamente con los sectores involucrados de manera directa con la reforma, tales como profesores, alumnos y gestores educativos, por medio de la publicación de boletines y revistas informativas, la realización de seminarios, eventos y teleconferencias, y programas televisados, con recepción organizada en las escuelas y órga-


nos gestores. Otra estrategia importante para la difusión es la realización de concursos con premios, destinados a identificar experiencias innovadoras realizadas en las escuelas, tanto por lo que se refiere al desarrollo curricular como al desarrollo de nuevas metodologías y materiales. Tales experiencias, una vez evaluadas, serán difundidas por medios electrónicos e impresas con el fin de inducir a la realización de nuevos cambios e innovaciones.

En la línea de fomento, también están previstos concursos que permitirán identificar proyectos que deben ser apoyados técnica y financieramente en su desarrollo. Se financiarán, además, tres proyectos dirigidos al uso de nuevas tecnologías que tienen el objetivo de apoyar el trabajo de los profesores: la elaboración, producción y puesta a disposición en el ámbito nacional de un curso de enseñanza media regular a distancia, la implementación de la Red Internacional de Educación Virtual (International Virtual Educational Network), integrada a otros países de América latina y el Caribe, y la instalación de un centro de referencia virtual para profesores en la página del Ministerio de Educación en Internet, que contiene indicaciones de investigación y orientaciones a la planificación de las actividades escolares.

La capacitación se está desarrollando mediante la producción, publicación y distribución de los Parámetros Curricu-lares Nacionales para la Enseñanza Media, que contienen los textos legales y un conjunto de referencias de apoyo al profesor; la producción de una banda de programación para la enseñanza media transmitida por el canal de televisión del Ministerio de Educación, y la producción y distribución a las escuelas y órganos gestores de una serie de "cajas de herramientas" para la puesta en marcha de la reforma.

Los parámetros fueron producidos por consultores de las tres áreas del nuevo curriculum, en un proceso que siguió de cerca la formulación de la reforma como un todo y orientó el trabajo de sistematización realizado por el Consejo Nacional de Educación. Se están distribuyendo y transmitiendo a las


Secretarías de Educación, universidades, editores de libros didácticos, profesores y a todas las escuelas de enseñanza media del país, públicas y privadas, en diversos formatos, impresos y electrónicos.

La TV Escuela, que en los últimos años venía atendiendo a las escuelas de enseñanza fundamental, inició hace poco tiempo una nueva fase que incluye una programación especialmente concebida para apoyar la implementación de la reforma de la enseñanza media. Son programas de una hora de duración exhibidos de lunes a viernes y transmitidos por satélite a las escuelas del país equipadas con antena parabólica.

De lunes a miércoles se exhibe el programa "¿Cómo hacerlo?", formado por un documental seguido de comentarios de tres profesores de enseñanza media de cada una de las áreas del curriculum. Esos comentarios ilustran para los profesores posibilidades concretas de uso en el aula del material transmitido. El hecho de que las sugerencias sean extraídas de documentales sobre aspectos de la realidad cotidiana indica el sentido de lo que se entiende por enseñanza contextualizada, y el hecho de que sean profesores de áreas distintas enfatiza la viabilidad de la realización de trabajos interdisciplinarios.

Los jueves el programa se llama "Enseñanza estupenda". Después de un pequeño video de unos doce minutos, que recoge experiencias y declaraciones y traduce la reforma en música e imágenes, dos especialistas vinculados con la concepción de la reforma responden preguntas formuladas por un profesor, un director de escuela, un alumno y un padre o madre de alumno. Se produjo inicialmente una serie de diez programas centrados en las Directrices Curriculares Nacionales para la Enseñanza Media, que por lo tanto versan sobre los principios generales de la reforma, y en los Parámetros Curriculares Nacionales para la Enseñanza Media, que versan sobre las áreas de conocimientos y las asignaturas potenciales.

Los viernes sale al aire el programa "Acervo", un documental largo, precedido por un brevísimo comentario de profesores, que profundiza uno de los temas trabajados en el


"¿Cómo hacerlo?" de la semana. Los comentarios de los dos programas grabados en video se están transponiendo al papel para ser encaminados a las escuelas, además de estar disponibles por Internet, para que los profesores puedan examinar más atentamente las sugerencias y orientaciones.

Vale la pena registrar que esa programación cumple tres objetivos: apoyar el trabajo del profesor en el aula poniendo a su disposición materiales e informaciones actualizadas, respaldar las acciones de capacitación de profesores y gestores de escuelas mediante la clarificación de conceptos y sugerencias de trabajos que se han de desarrollar en las escuelas, basados en la concepción curricular interdisciplinaria y contex-tualizada, y difundir los principios generales de la reforma. El éxito de esas acciones depende de la organización de la recepción o de la grabación y reproducción de los programas en las escuelas. Para ello, el Ministerio de Educación ha estado desarrollando un trabajo de capacitación de equipos en los estados, responsables del seguimiento de la utilización de los programas en las escuelas.

El tercer conjunto de acciones de capacitación sigue el mismo formato de estos comentarios destinados a las escuelas. Se trata de la producción de tres series de "cajas de herramientas", es decir, de materiales de apoyo a la implementa-ción de la reforma, instrumentalizando a los equipos pedagógicos y de gestión involucrados en la enseñanza media. Esos materiales fueron concebidos para acarrear a la punta del sistema educativo los resultados de la producción de subsidios que está desarrollando el Ministerio, y al mismo tiempo haciendo públicas las políticas y estrategias formuladas en el ámbito federal y capacitando profesores y gestores con vistas a su puesta en ejecución.

Los materiales se denominaron con el mismo nombre del programa de la TV Escuela "¿Cómo hacerlo?" No son exactamente recetas listas, sino conjuntos de sugerencias, orientaciones y aclaraciones que se remitirán en forma periódica a los agentes de implementación de la reforma, para que sean


coleccionados y utilizados cotidianamente. La primera serie, dedicada al aula, o sea, la gestión del curriculum y del aprendizaje, trata del desarrollo curricular en las escuelas. La segunda, dedicada a la escuela para la gestión del proyecto escolar, tiene el objetivo de apoyar a los equipos de gestión en el montaje de los proyectos escolares. La tercera, dedicada a la Secretaría de Educación, trata de la gestión del sistema educativo para apoyar a los equipos de los órganos gestores en la formulación y ejecución de las políticas de los estados.

A M O D O DE CONCLUSIÓN

Reinventar la escuela es una tarea de todos, de quien la instituye y la demanda -la sociedad-, y de quien tiene el mandato de constituirla -los educadores-. Al proponer una reforma para este segmento de la enseñanza y, de manera articulada con el Consejo Nacional de Educación, definirla, el Ministerio de Educación fomenta un proceso de transformación y ofrece las bases conceptuales y las herramientas para su efectiviza-ción. El joven y el joven adulto esperan un proceso escolar que contribuya a su presencia protagónica en la vida cotidiana y a la construcción de su proyecto de vida y del proyecto social y cultural de su colectividad. Es en las tensiones entre el presente y el futuro, entre lo individual y lo colectivo, entre la unidad y la diversidad, entre el saber constituido y el saber que se ha de constituir, donde la tarea educativa debe establecerse.

La educación es una apuesta en el presente y en el futuro, es una inversión en la esperanza. La falta de esperanza de la juventud, presencia constante en un cierto discurso escéptico y cínico que se está poniendo de moda, no está en el joven sino en la negación del derecho de que la juventud sea el tiempo de la arquitectura de la utopía, y de que la educación sea para ella la posibilidad de apropiarse de los medios para su construcción. Lo que se espera de la etapa final de la educación básica, unlversalizada, es que concrete esta posibilidad para todos.

8 LOS PROCESOS CONTEMPORÁNEOS DE CAMBIO EN LA EDUCACIÓN SECUNDARIA EN URUGUAY

María Ester Mancebo*

UNA MIRADA DE LARGO PLAZO SOBRE LA EDUCACIÓN SECUNDARIA URUGUAYA

De la creación de la enseñanza secundaria a su masificación

Concebida como preparación para los estudios universitarios y ubicada bajo la órbita de la Universidad de la República, la enseñanza secundaria nació en Uruguay a fines del siglo pasado y recibió un gran impulso en 1912 con la creación de los "liceos departamentales", a razón de uno por cada capital departamental del interior. A partir de entonces, a lo largo del siglo xx, el país asistió a una gradual transformación de la enseñanza secundaria de educación de élites en educa-

* María Ester Mancebo es profesora de Historia por el Instituto de Profesores Artigas, Montevideo, y candidata al doctorado en la Universidad Católica del Uruguay, en el área de Especialización en Políticas Educativas. Ha realizado la maestría en Ciencias Sociales (FLACSO-Argentina) y cursos de posgrado en la Pepperdine University, California. En la actualidad se desempeña como investigadora y docente en la Universidad de la República y en la Universidad Católica del Uruguay, a nivel de grado y posgrado. Es docente en la Maestría de Políticas Sociales en el CLAEH Instituto Universitario, así como consultora en equipos MORI.


ción de masas, proceso en el cual fue clave el período de redemocratización iniciado en 1985.

Considerando el contexto regional, Uruguay estableció tempranamente una escolaridad obligatoria de nueve años. Así, en los convulsionados meses anteriores al golpe de estado de junio de 1973, se aprobó la ley 14.1011 -que se conocería popularmente como "Ley de Educación" o "Ley Sanguinetti"-, la que dispuso en su artículo 5o que la educación sería "obligatoria, común y general para el primer nivel (Primaria de seis años) y para el segundo nivel hasta tres años mínimos de la Educación Secundaria Básica".

En lo inmediato la ley no produjo, sin embargo, una fuerte expansión de la matrícula del ciclo obligatorio de enseñanza media, lo que se explica en gran parte por las dificultades económicas experimentadas por las familias uruguayas entre 1975 y 1985, que les impidieron prolongar la escolaridad de sus hijos más jóvenes, quienes debieron ingresar al mercado laboral.

Con perspectiva histórica, Uruguay está hoy en una situación de "cuasi universalización" de su primer ciclo -con una tasa bruta de escolarización de 84,3 %--, después de haber atravesado tres ciclos nítidos:

1. Un primer ciclo va de 1978 a 1983, con un crecimiento bajo de la matrícula que se sitúa promedialmente en el 2 %, por debajo de la tendencia histórica prevaleciente hasta 1970.

2. En los años restantes de la década del 80, el incremento promedio casi duplica al del período anterior y se sitúa en el 3,6 %, lo cual acelera el proceso de masificación del ciclo bá-

1 Esta ley vino a interpretar el mandato constitucional establecido en el artículo 70 de la Carta Magna de 1967.

2 Según el último censo de población de 1996, la población de 12 a 14 años ascendía a 154.055 jóvenes; en 1998 se registraron en el ciclo básico público -secundaria y educación técnica- 108.500 estudiantes y 21.417 lo hicieron en el privado. Complementariamente, también se ha establecido que la tasa de transición de primaria al ciclo básico se ubica en el 80 % (Vi-laró, 1999).

Los procesos contemporáneos de cambio en la educación secundaria 375

sico; de hecho, este ciclo pasó, a nivel público, de 60.067 estudiantes a 93.641, lo que supone un incremento de 56 puntos porcentuales con respecto a la base 100 de 1980.

3. En los años 90 continúa el crecimiento, pero con un ritmo más moderado, y la matrícula de secundaria tiende a estabilizarse; en el ámbito público, de 94.767 estudiantes en 1990 se llega a 99.624 en 1999 (10 puntos porcentuales de aumento).

Esta fuerte expansión de la matrícula desde mediados de los 80 se ha explicado por la confluencia de dos factores, uno de carácter social y el otro político. En relación con el primero, la CEPAL ha enfatizado la existencia de una fuerte demanda social por educación, al punto que "cuando la ley se aprueba, el comportamiento de amplios grupos de la sociedad ya era el de considerar como estudios social y culturalmente básicos a un ciclo de 3 o 4 años post-primarios" (1990, p. 83).

En cuanto al segundo factor, hay que marcar la firme política de expansión del ciclo medio obligatorio impulsada por el primer CODICEN del período de redemocratización -presidido por el profesor Juan E. Pivel Devoto-, concretada en la creación en 1986 de un nuevo plan de estudios para el ciclo básico y la apertura de 21 liceos oficiales entre 1985 y 1989, con un notorio esfuerzo por satisfacer las necesidades de educación básica de las localidades pequeñas del interior del país. En la misma dirección, en el primer lustro de los 90, las políticas públicas también se orientaron a consolidar la alta cobertura de la enseñanza media, en particular, del ciclo básico:

1. Se crearon 48 nuevos liceos entre 1990 y 1994, 37 de los cuales se ubicaron en el interior.

2. Se abrieron bachilleratos diversificados en capitales departamentales y en ciudades menores, de tal modo que si en 1976 el 80 % de la matrícula de 5o y 6o del interior correspondía a capitales departamentales, en 1992 tal proporción era del 71 %, con el 29 % restante en ciudades menores.3

3 CEPAL, Oficina de Montevideo, 1994.


3. A partir de 1987, se crearon liceos rurales buscando favorecer el acceso a la enseñanza media de los egresados de las escuelas rurales y, simultáneamente, dinamizar la vida de la comunidad.4

Estas y otras medidas fueron acompañadas por un firme discurso legitimador del crecimiento, tal como lo muestran las palabras del director general de enseñanza secundaria, Daniel Corbo, en febrero de 1994:

"Si al cabo del recorrido volvemos sobre la visión de largo plazo de la enseñanza secundaria, podremos advertir que su evolución histórica se resume, básicamente, en un proceso de progresiva apertura de sus instituciones a la totalidad de los estratificados grupos socioculturales del país y de creciente ampliación de su cobertura territorial. Cada uno de los tres impulsos transformadores representa una etapa de ese camino. El primero (1912), al hacer de las capitales departamentales la base geográfica del germinal impulso descentralizador de la cultura; el segundo, al quebrar la estructura de una educación media de base restringida para habilitar su acceso al conjunto de las capas medias, y el último, a partir de la reforma del ciclo básico hasta nuestros días, al incorporar a la enseñanza secundaria a los sectores excluidos, mediante la ampliación de las oportunidades de acceso y de permanencia en el ciclo de estudios".5

Esta expansión de la matrícula de enseñanza media puede interpretarse como una considerable ampliación de las oportunidades educativas, en varios niveles:

1. En el social, porque la cobertura se extendió en todos los quintiles de ingreso, y sectores sociales que tradicionalmente habían estado excluidos de la educación media accedieron a ella. Según datos de 1993, en Montevideo la tasa neta de es-

4 ANEP, 1990. 5 Consejo de Educación Secundaria, 1994.


colarización en el ciclo básico fue 55,8 en el quintil I, 69,4 en el II, 80,4 en el III, 86,9 en el IV y 83,6 en el V.

2. En el geográfico, porque se produjo un mayor crecimiento en el interior que en la capital, al punto que la mayor demanda pasó a estar ubicada en aquella zona: de la matrícula oficial del ciclo básico de enseñanza secundaria en 1999, el 64,3 % pertenece al interior del país.

3. En términos regionales, con un 83 % de tasa bruta de es-colarización a nivel secundario para la década del 90, Uruguay integra, junto a la Argentina -71 %- y Chile -70 %-, un primer grupo de países latinoamericanos cuyos guarismos se acercan a los de algunos países europeos como Italia {77 %) o Austria (83 %).

Como contracara de esta democratización educativa, el país transitó en pocos años un doble proceso de masificación, del estudiantado y de los docentes, que produjo un impacto negativo en la calidad de la educación media y en la profesio-nalidad de sus docentes:

1. Bajísimo nivel de suficiencia en pruebas estandarizadas de Lengua y Matemática, tanto en el ciclo básico como en el segundo ciclo -bachillerato diversificado- (CEPAL, 1992, 1994).

2. Fuerte inequidad en la distribución social de los conocimientos significativos (CEPAL, 1992, 1994).

3. Altos niveles de fracaso escolar, medidos a través de las tasas de repetición, deserción y rezago.

4. Altísima proporción de docentes sin título habilitante para el ejercicio de la docencia en educación secundaria (ANEP, 1996). Según el censo de docentes realizado a fines de 1995, sólo el 30,6 % de los docentes de secundaria habían completado la carrera de profesorado y obtenido el título correspondiente. En el resto del cuerpo docente, un 9,2 % completó estudios universitarios, un 11,5 % hizo magisterio, un 32,3 % tiene estudios terciarios incompletos y un 11 % alcanzó como máximo nivel educativo el secundario.


La amplia difusión de indicadores tan contundentes como éstos en la primera mitad de los 90 colocó la cuestión de la educación secundaria en la agenda pública y en la agenda política, y preparó el terreno para el lanzamiento de una reforma educativa en la que muchos actores depositaron altísimas expectativas.

Una organización institucional peculiar

A nivel institucional, el sistema educativo uruguayo presenta una organización muy peculiar, establecida en una ley concebida con carácter de "ley de emergencia" que fue sancionada en marzo de 1985, en los comienzos de la transición democrática. En efecto, negociada en el marco de la llamada Concertación Nacional Programática, la ley 15.739 creó la Administración Nacional de Educación Pública (ANEP) como ente autónomo y estableció como gobierno de la educación un Consejo de cinco miembros (Consejo Directivo Central, CODICEN) elegido con la venia del Parlamento." Ese Consejo es apoyado en la administración del sistema por tres Consejos desconcentrados (Consejo de Educación Primaria, Consejo de Educación Secundaria y Consejo de Educación Técnica, con tres miembros cada uno de ellos) y por una Dirección de Formación y Perfeccionamiento Docente, designados por el CODICEN.

Por otra parte, la ley 15.739 creó cuatro "Asambleas Técnico Docentes" (ATD), órganos integrados por representantes de los docentes de cada rama que funcionan con carácter asesor de los Consejos de Educación Primaria, Educación Secundaria, Educación Técnica y de la Dirección de Formación y Perfeccionamiento Docente. Estas Asambleas7 no funciona-

6 Los miembros del CODICEN son designados por el Poder Ejecutivo previa venia del Senado con un número de votos de por lo menos tres quintos de sus integrantes. A su vez, los consejeros de primaria, secundaria y educación técnica son designados por el CODICEN.

7 Las ATD reconocían un antecedente importante en las llamadas "Asambleas artículo 40", que funcionaron sin interrupción entre 1958 y 1973, año en que fueron suprimidas por la Ley de Educación de 1973.


ron durante la primera administración democrática (1985-1989) sino que fueron instaladas en el período 1991-1995, exhibiendo entonces una participación técnica destacada en algunas de las ramas (tal fue el caso de la ATD de Educación Secundaria).

Por último, la ley de 1985 también estableció la "Comisión Coordinadora de la Enseñanza", integrada por representantes del CODICEN de la ANEP, los tres Consejos Desconcentrados, la Universidad de la República, el Ministerio de Educación y Cultura y la educación privada.

A partir de lo anterior, cabe ahora puntualizar por qué es posible hablar de una organización institucional "peculiar". En primer lugar, porque después de una década y media el sistema educativo nacional continúa regido por una ley de emergencia planteada para un plazo máximo de dos años; de hecho, ni siquiera en una etapa de reformas profundas en educación, como lo fue la de 1995-1999, estuvo en la agenda política la sanción de un nuevo marco legal. En este sentido, Uruguay marca una diferencia con lo sucedido en muchos otros países de la región en los que se han promulgado nuevas leyes de educación general, como indicador nítido de la intención refundacional que se ha extendido por el continente (Braslavsky, 1995).

En segundo lugar, el hecho de que la enseñanza básica esté en la órbita de un organismo de carácter autónomo como ANEP y no de un ministerio -con dependencia jerárquica directa de la Presidencia de la República- significa una originalidad en el contexto internacional. No obstante ello, la existencia de un Ministerio de Educación y Cultura dedicado a la educación superior y a la cultura crea una confusa bicefalía que pesa sobre todo en materia de contactos internacionales que pasan muy a menudo por los canales del Ministerio. Este sistema dual ha redundado en conflictos entre el director nacional de ANEP y el ministro de turno en varias oportunidades, incluso en momentos en los que ambas autoridades pertenecían al mismo partido.


En tercer término, la educación uruguaya está en manos de órganos colegiados. Las potestades de unos y otros están marcadas por ley: al CODICEN le pertenece el gobierno de todo el sistema, a los Consejos Desconcentrados les corresponde la administración de cada subsistema. Más allá de esta delimitación legal, en la elaboración de las políticas educativas del período 1985-1999 se han registrado oscilaciones importantes en cuanto a la autonomía de los segundos y la concentración de poder en el primero.

En cuarto término, los docentes, en tanto técnicos de la educación, cuentan con las ATD como órganos legalmente estatuidos que los representan ante las unidades decisorias, las autoridades; sin embargo, el período 1985-1999 muestra que son sumamente dependientes de la ecuación tecnopolítica de cada coyuntura. En tanto cada ATD es "asesora" de su Consejo Desconcentrado respectivo, el que a su vez es responsable de la administración -no del gobierno- de su subsistema, el peso de la ATD depende de dos factores: 1) su nivel técnico y la independencia que exhibe respecto de las posturas de los sindicatos de la enseñanza y 2) el peso relativo del respectivo Consejo en la elaboración de las políticas educativas. En otras palabras, su voz puede ser oída -tal fue el caso de la ATD de Educación Secundaria en la segunda administración democrática- o puede ser obviada.

Una organización curricular tradicional

En cuanto a la estructura del nivel secundario, Uruguay sigue las tendencias más frecuentes en el mundo (Carióla et al., 1994): después de un ciclo primario de seis años de duración, la educación secundaria tiene también seis años de duración total, con un primer ciclo obligatorio de tres años (Io, 2o y 3o) y uno segundo optativo; en la secundaria superior se distingue un año de transición (4o) y un "bachillerato diversificado" (5o y 6o), con las siguientes "orientaciones":


5o Año 6o año

Humanístico Derecho Economía

Biológico Medicina Agronomía

Científico Arquitectura Ingeniería

El ciclo básico, por su parte, es de educación comprensiva en tanto imparte formación común y básica, la cual ha estado articulada en tres planes sucesivos: 1976, 1986 y 1996. En este trabajo haremos referencia a los dos últimos, como instrumentos del mencionado proceso de masificación y objeto privilegiado del debate sobre la reforma educativa en curso.

A poco de iniciado el proceso de recuperación democrática, en 1986, se creó el llamado CBU -ciclo básico único-, con las siguientes características:

1. Un mismo plan para el ciclo básico de enseñanza secundaria y de la educación técnica, entendiendo que de este modo se proporcionaba una base común mínima e imprescindible para todos los educandos y se les aseguraba igualdad de oportunidades;8

2. Inclusión formal de las asignaturas en áreas -esto es, en el curriculum prescripto se clasificaron las materias en áreas-;

8 Por el Plan 1976 el ciclo básico de enseñanza media se denominó "ciclo básico común" (CBC) y se aplicó con dos modalidades con algunas diferencias curriculares: una dependiente del Consejo de Educación Secundaria (CES) y otra administrada por el Consejo de Educación Técnico-Profesional (CETP). Por el Plan 1986, el ciclo básico pasó a ser "ciclo básico único" (CBU) y se instaló una única modalidad en liceos y escuelas técnicas. Además, desde el punto de vista de su administración, el país ha presenciado oscilaciones, puesto que en el período 1986-1991 el CBU estuvo bajo la jurisdicción del Consejo de Secundaria, para volver, a partir de 1992, a la administración separada por parte del CES y del CETP.


así, Matemática e Idioma español integraron el área "instrumental", y Geografía e Historia, el área de "Ciencias sociales".

3. Jornada liceal muy breve, de apenas tres horas veinte minutos, como forma de adecuación curricular a las carencias locativas de enseñanza secundaria.

4. Mecanismos de "retención" de los alumnos, algunos de los cuales (compensación y recuperación al final del año) fueron con el tiempo evaluados en términos muy positivos (Aristimuño, 1999) y otros dieron lugar a críticas severas; tal es el caso de los criterios de evaluación vigentes a comienzos de la aplicación del plan, que eran absolutamente permisivos.

El plan de 1986 fue objeto de numerosas reformas curricu-lares puntuales (Mancebo y Ravela, 1995): ampliación de la carga horaria de una u otra materia, redefinición de programas entre 1991 y 1992, variaciones en las pautas de evaluación, etc. A partir de un diseño muy fragmentado, se introdujeron modificaciones que operaron como "variaciones sobre un mismo tema", fundamentalmente porque fueron aprobadas con relativa independencia de los recursos organizacio-nales y humanos que el centro educativo pudiera requerir para su aplicación.

Se ha señalado que estas transformaciones curriculares no cuajaron de manera positiva porque la institución educativa -con su estructura, recursos y cultura organizativa- no podía albergarlas (Mancebo, 1999). Más aun: no sólo no hubo acciones sistemáticas de fortalecimiento de las instituciones educativas sino que muchos de los cambios mencionados fueron contraproducentes para la organización y dinámica de los centros educativos.

Con una visión profundamente crítica de este Plan 1986, la reforma educativa en curso vino a instaurar una nueva modalidad de ciclo básico, primero con carácter de experiencia piloto y posteriormente, como Plan 1996.


LA REFORMA EDUCATIVA EN CURSO: PRINCIPALES LÍNEAS DE ACCIÓN

A partir de 1995 Uruguay ha vivido un profundo proceso de reforma educativa de carácter sistèmico, que alcanzó con sus acciones a todos los niveles del sistema educativo: educación inicial, enseñanza primaria, nivel medio y también formación docente.

Liderada desde el Consejo Directivo Central (CODICEN) de la Administración Nacional de Educación Pública (ANEP), con la impronta del presidente de este organismo, profesor Germán Rama, la reforma no ha pasado inadvertida en la sociedad uruguaya, ya que se han realizado apasionados debates en torno a muchas de sus iniciativas: preescola-rización, servicio de alimentación escolar, experiencia piloto en el ciclo básico de educación básica, creación de nuevos centros de formación docente (para citar los puntos más críticos).

En el apartado anterior se fue definiendo cuál fue el punto de partida de la reforma en el ciclo secundario:

1. Altísima cobertura de la enseñanza secundaria, después de un sostenido proceso de masificación del estudiantado.

2. Preocupantes indicadores de fracaso escolar (bajos niveles de aprendizaje registrados en pruebas estandarizadas, repetición y deserción, rezago).

3. Curriculum sumamente fragmentado en el primer ciclo. 4. Serios problemas de profesionalización del cuerpo do

cente, tanto en materia de condiciones de trabajo como de profesionalidad (nivel de formación, autonomía profesional, etcétera).

En 1996 se instauró con carácter de "experiencia piloto" una nueva modalidad de ciclo básico de educación media (secundaria y técnica), la que se fue expandiendo en forma gradual: en un total de 250 liceos que tiene el país, quedaron


integrados al nuevo plan 8 liceos en 1996, 20 en 1997, 38 en 1998. En 1999 se pasó ya a hablar de "Plan 1996", en virtud de que el 50 % de la matrícula liceal de 1er año ha quedado integrada en este plan.

La principal innovación curricular estuvo constituida por la enseñanza por áreas, con el objetivo explícito de superación de la fuerte fragmentación en asignaturas del ciclo básico que había sido diagnosticada como problema en estudios de gran aceptación académica (CEPAL, 1992). Estrictamente hablando, la organización teórica del saber en áreas no era una novedad absoluta en la historia de la enseñanza secundaria en tanto había estado presente en planes que el profesorado tenía en alta estima, como el de 1963 (ANEP-MESyFOD, 1996, p. 9). En la misma dirección, en los documentos fundacionales del Plan 1986 también se había destacado la importancia de superar el "asignaturismo" y la necesidad de trabajar por áreas. No obstante ello, más allá del curriculum prescripto, el curriculum real estuvo históricamente articulado en materias individuales, aisladas desde el punto de vista de los contenidos y de las metodologías de enseñanza. De ahí que se abriera un fuerte nudo de discusión cuando la reforma efectivizó las áreas.

Por otra parte, en la fundamentación de la reforma, en la capacitación de sus docentes y en las instancias de información pública, las autoridades enfatizaron en todo momento la centra-lidad de la dimensión organizativa, diferenciándola y priori-zándola en todo momento respecto de la curricular. De hecho, en el discurso se ha insistido en la importancia del nuevo "modelo de centro" en el cual los estudiantes permanecen más tiempo en el centro educativo (cinco horas y media, frente a las escasas tres y media del Plan 1986), los docentes están más concentrados por establecimiento (treinta horas semanales en un mismo establecimiento, versus el "profesor taxi" del Plan 1986), los directores cuentan con mayores espacios de autonomía y deben reunir a sus docentes en instancias semanales de coordinación (con cinco horas pagas a los profesores para tal fin).


La implementación de esta innovación educativa fue mo-nitoreada a través del "Estudio de Seguimiento de la Experiencia Piloto", realizado por el Programa de Mejoramiento de Enseñanza Secundaria y Formación Docente (MESyFOD),' que año a año fue difundiendo los resultados por diversos medios -reuniones con la prensa, libros publicados, reuniones con directores y docentes-. En términos de resultados educativos, esta investigación mostró que:

1. En pruebas estandarizadas de Matemática, Lengua, Ciencias sociales y Ciencias experimentales, los centros piloto consiguieron en 1998 -con tres años de implantación- mayores proporciones de estudiantes con suficiencia que los centros testigo (centros con Plan 1986, sin innovación 1996), con diferencias que fueron de 1 a 7 puntos porcentuales.

2. Los centros "piloto" tuvieron en los tres años tasas de deserción inferiores a las de los centros "testigo". En 1998, concretamente, los guarismos fueron de 10,4 % en Io (frente a 14,9 % de los centros testigo), 6,7 % en 2o (frente a 11,1 %) y 5,5 % en 3o (frente a 13,0 %).

3. La tasa de repetición también es favorable a los centros piloto, aunque aquí debe considerarse que el reglamento de evaluación de las dos modalidades de ciclo básico no es el mismo. De todas maneras, con el nuevo Plan se baja del 30 % de repetición en el ciclo básico de los liceos oficiales diurnos, al entorno de 20 % en primero, 15 % en segundo y 10 % en tercero.

En segundo lugar, la reforma desarrolló una línea de "racionalización de la matrícula", por la cual se buscó la especialización de los locales liceales en ciclo básico o en bachillerato -en el supuesto de que los dos ciclos reciben poblaciones en edades muy diversas, que requieren atención

' Junto con los Proyectos MECAEP, UTU-BID y FAS, MESyFOD es uno de los cuatro programas con financiamiento internacional que han funcionado en la administración actual.


específica1"-, al tiempo que se trató de extender la jornada de todos los educandos del ciclo básico, no sólo la de los integrados a la experiencia piloto.

En tercer término, al igual que en otros países de la región, se implantó una línea de "proyectos de centro", orientada a dinamizar la vida de los establecimientos liceales en los procesos de enseñanza y aprendizaje, así como también en la gestión. En el caso de secundaria, la implementación de este sistema de concurso comenzó en 1998, con la meta de financiar 100 proyectos en el período 1998-2000, en un total de 220 liceos del país.

En cuarto término, en continuidad con una línea de política iniciada en el período 1990-1994, la reforma ha destinado importantes montos a la dotación de recursos didácticos para los liceos (desde mapas hasta instrumentos de geometría) y de textos para los alumnos del ciclo básico, en cinco asignaturas: Matemática, Lengua, Ciencias sociales, Ciencias experimentales e Inglés.

En quinto lugar, se ha intentado avanzar en la informatiza-ción del subsistema, con la instalación de aulas informati-zadas en forma paralela a la implementación de la experiencia piloto.

En sexto término, como respuesta al alarmante déficit de formación del cuerpo docente de secundaria, se desarrollaron dos líneas de acción: la creación de cinco Centros Regionales de Profesores (CERP) -con una modalidad de formación inicial completamente diferente de la que históricamente ha regido en el país en la segunda mitad del siglo" - y la ejecución de múltiples acciones de capacitación docente dirigida fundamentalmente a los docentes no titulados de educación media.

10 En 1997, sobre 54 liceos diurnos de Montevideo, 9 habían sido especializados para atender al bachillerato diversificado, 7 mantenían los dos ciclos pero en turnos diferenciales y 38 liceos se habían transformado en unidades educativas para el ciclo básico (Rama, 1998, p. 32).

11 El primer centro de formación de profesores para el nivel secundario fue creado en 1949, con un modelo que permaneció básicamente sin cambios hasta el presente.


A su vez, se trabajó en la formación en gestión de los directores de liceos, quienes debieron rendir concurso de oposición en 1998.

Por último, ante las dificultades de instalar y, sobre todo, mantener liceos rurales, se crearon en 1999 las escuelas rurales integradas con 7°, 8o y 9o, con el objetivo expreso de que el alumno que egrese del 9o año de la formación post-escolar rural esté plenamente habilitado para continuar avanzando en el sistema de educación formal, 1er año de bachillerato, al igual que los egresados del ciclo básico.

LA ESPECIFICIDAD DE LOS PROCESOS DE CAMBIO EN URUGUAY

El impulso reformista

La reforma educativa uruguaya tuvo condiciones francamente favorables en su punto de partida, tanto en el plano técnico-pedagógico como en el político.

A nivel de todos los partidos y de todos los sectores sociales había un acuerdo básico sobre la necesidad de impulsar una reforma educativa. El tema integraba la agenda pública, fue parte central de la agenda electoral de 1994 y se constituyó en una clave de la agenda de gobierno armada en oportunidad de la conformación de la coalición que actuó de 1995 a 1999.

En segundo término, si aceptamos con Tedesco que "el carácter sistèmico de las políticas educativas es una condición necesaria de su éxito [lo que] significa que el proceso de cambio no sólo abarca diversas dimensiones sino también una determinada secuencia" (1993, p. 23), en 1995 la reforma tenía en su haber una concepción global, en gran parte aportada por su conductor, el profesor Rama, sociólogo uruguayo de larguísima trayectoria en el ámbito internacional y en el nacional, con especialización en la temática socioeducativa e integrante de una generación de intelectuales con capacidad de articular densas miradas macro.


Esto estaba claro a nivel de la sociedad uruguaya, por lo cual hubo un elevado consenso respecto de la capacidad técnica de quienes encabezarían el proceso de transformación. En palabras de un dirigente gremial:

"Con Rama llega a la presidencia del CODICEN alguien con gran prestigio intelectual, con fuerte predicamento a nivel de la opinión pública y de los sectores políticos, con capacidad de elaboración de un discurso técnicamente significativo [...]. En virtud de ello, el gremio da un voto de confianza inicial".12

Existía, por otra parte, un diagnóstico básico de situación constituido por los estudios realizados en el período 1990-1994 por la Oficina de la CEPAL en Montevideo -que habían sido dirigidos por el propio Rama- y por el Programa de Inversión Social (PRIS), dependiente de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto. Ese diagnóstico actuó como una plataforma inicial para la toma de decisiones, aunque debió ser complementado por vía de relevamientos ad hoc que proveyeron la información básica que ANEP no registra ni integra sistemáticamente en un sistema de información.13

No obstante este marco favorable, a poco andar la reforma encontró resistencias importantes, "exógenas" y "endógenas" al proceso reformista y provenientes de diversos puntos del espectro político-ideológico. La dinámica del juego de todas estas fuerzas permite hacer una periodización tentativa de la reforma, distinguiendo tres etapas:

1. Una primera etapa de "luna de miel", que básicamente coincide con el año 1995, cuando el CODICEN dialoga con los gremios docentes y con las ATD en buenos términos, a la

12 Entrevista realizada el 27 de septiembre de 1999. 11 En la mayoría de los casos, se trató de información muy básica con la

que ANEP no contaba (por ejemplo, número de docentes que trabajan en secundaria o la cantidad de aulas de los edificios escolares).


vez que va articulando su propuesta y logra su aprobación parlamentaria como parte de la ley de presupuesto.

2. De 1996 a 1998 transcurre una fase de "jaque" a la reforma. Por un lado, los gremios estudiantiles y docentes -con excepción del gremio de maestros de primaria- ejercieron una resistencia activa, resistencia que estuvo ligada a las fuerzas políticas más radicales del país, que tuvo como foco la reforma a nivel de la enseñanza media y que se mantuvo hasta 1998; se registraron dos "picos" de enfrentamiento: el primero, constituido por las ocupaciones estudiantiles de los liceos en agosto de 1996, y el segundo a fines de 1998 en relación con el servicio de alimentación en las escuelas primarias. Por otro lado, es también en este período intermedio cuando se despliega la postura liberal contraria a la reforma.

3. El año 1999, con elecciones nacionales en octubre y noviembre, puede considerarse un año de transición, con una actitud de espera por parte de las fuerzas opositoras y una línea de consolidación/institucionalización de lo ya hecho por parte de las autoridades.

Para comprender este proceso se exponen en este apartado los rasgos centrales del impulso reformista y se presentan en el siguiente las principales resistencias que enfrentó, en el supuesto de que, del recorrido ya transitado, queda mucho por aprender en términos de contenidos y también de la forma en que se procesan los cambios en educación en la sociedad uruguaya.14

La reforma uruguaya es, en primerísimo lugar, hija de su tiempo. Así, si preguntáramos a un experto en educación

14 Una autora estudiosa del cambio en educación nos recuerda que "los procesos de cambio educativo en América latina presentan algunas especificidades atribuibles a las peculiaridades de sus sistemas sociales. Algunos ejemplos de dicha especificidad los constituyen el modo en que se han organizado los sistemas educativos, así como la más absoluta falta de investigación a nivel de la implementation de las políticas educativas puestas en práctica. Esta carencia ha determinado que los sistemas educativos se hayan negado a sí mismos la posibilidad de aprender de sus propias experiencias" (Aristimuño, 1999, p. 24).


comparada cuáles son los principios rectores de las políticas educativas de los años 90, seguramente respondería "calidad" y "equidad" -"conceptos estelares", al decir de Bras-lavsky (1997, p. 32)-. Si lo interrogáramos sobre los grandes debates de este fin de siglo, probablemente afirmaría la cen-tralidad de dos clivajes: "enseñanza publica-privatización" y "centralización-descentralización". Si le pidiéramos que señalara cuáles son a su juicio los temas que significan los mayores desafíos de los sistemas educativos contemporáneos, muy probablemente ubicaría en un primerísimo lugar la enseñanza media -con su difundida crisis de fines y de funcionamiento- y la cuestión docente.

Analizada desde esta perspectiva, no cabe duda de que la reforma de la educación uruguaya iniciada en 1995 es fiel reflejo de su época. El mejoramiento de la calidad, el avance del sistema educativo en términos de equidad y la profesionali-zación de la función docente son tres de los cuatro15 objetivos planteados por las autoridades como pilares de la reforma.16

A su vez, las autoridades han hecho una férrea defensa de la enseñanza pública y han declarado la necesidad de alivianar los rígidos canales de centralización de ANEP, avanzando gradualmente hacia un esquema algo más descentralizado a medida que la capacitación de los recursos humanos así lo permita. De igual modo, la reforma intentó atacar frontal-mente la problemática de la enseñanza media -en su ciclo obligatorio- e hizo de la política de formación inicial de los docentes de nivel medio un eje fundamental.

En segundo lugar, a diferencia de lo registrado en otros procesos de reforma educativa de los 90, "en el caso uruguayo no se planteó la necesidad de construir el lugar del nuevo Estado en el escenario educativo" (Cosse y Braslavsky, 1996, p. 18). De hecho, la reforma en su conjunto significa una rea-

15 El cuarto es la modernización de la gestión de ANEP. 16 Véase al respecto el Proyecto de Ley de Presupuesto elaborado por

ANEP (ANEP, 1995) y la Exposición de Motivos del Proyecto de Rendición de Cuentas correspondiente al ejercicio 1997 (ANEP, 1998).


firmación del fuerte papel que el Estado ha tenido en la historia de la educación uruguaya. Por un lado, las políticas del período suponen un franco rechazo de la lógica de "regulación mínima", la adopción de una postura de "regulación necesaria" (Braslavsky, 1996) y también el mantenimiento de la clásica prestación de servicios educativos en forma directa por parte del Estado. Por otro, en el discurso aparece una firme defensa de la educación pública, fundada en razones históricas e ideológicas:

"El estado de situación, las orientaciones y los objetivos de la reforma apuntan a refundar el rol de la educación como factor formador de una conciencia cultural y científica orientada a elevar la calidad de los recursos humanos, atenuador de la desigualdad social y la pobreza, dinamizador de los canales de movilidad social y modernizador de las relaciones con los contextos productivos y laborales. El logro de estos objetivos [...] nos remite a un problema de compatibilidad e integración en un proyecto educativo común, pero en realidad su devenir, y en gran medida su proyección y perdurabilidad, están inextricablemente asociados a una fuerte presencia del Estado como conductor garante de este proceso" (Rama, 1998, p. 16).

En tercer término, desde el ángulo del modelo de política educativa, en sus componentes de elaboración e intervención, el caso uruguayo coincide plenamente con lo que Gime-no Sacristán ha denominado "modelo clásico": las autoridades de la enseñanza son legitimadas por las autoridades de gobierno nacionales -po r representación democrática-, elaboran las políticas educativas -como expresión emanada de los intereses generales de la sociedad-, organizan el servicio de la educación, lo proveen de recursos, ordenan las formas de gestionarlo, regulan sus contenidos básicos y ceden al centro escolar la capacidad de producir el servicio educativo dentro de unos límites establecidos y bajo determinados con-


troles (1998, p. 258). Esto significa una contraposición nítida con el modelo liberal -"posmoderno", al decir de Gimeno Sacristán- y con las vertientes más participacionistas que se han hecho presentes en la crítica a la reforma educativa:

"Un Proyecto Educativo de Centro debe ser construido por todos los actores: comunidad, autoridades, docentes, alumnos. Esto por tres razones; en primer lugar, porque la educación es parte de todos, no pertenece a ningún grupo en especial que quiera atribuirse el derecho a la verdad científica sobre cómo dirigir la enseñanza o cómo diseñar un centro educativo. En segundo lugar, porque ese proceso de reflexión colectiva ya es de por sí educador, liberador de prejuicios y preconceptos, ilustrador, que ayuda a la convivencia democrática. Y en tercer lugar, porque quienes tienen que llevar adelante los planes de reforma (docentes, alumnos, funcionarios) tienen que estar totalmente compenetrados con sus fines y sus formas y eso sólo se logra con su participación en la creación de los proyectos, si no, naturalmente surgirán resistencias de quienes se sienten utilizados y despreciados" (Barboza, 1998, p. 138).

En cuarto lugar, como estrategia de cambio, las nuevas políticas se han implantado a partir de instituciones "nuevas". Así, por ejemplo, el nuevo modelo de formación inicial se implantó en los Centros Regionales de Profesores (instalados en 1997, 1998 y 1999), no en el Instituto de Profesores Artigas o en los Institutos de Formación Docente preexistentes; la planificación, la organización y el control de esos centros se hace desde la Secretaría de Capacitación y Perfeccionamiento Docente (creada en 1995), no desde la Dirección de Formación y Perfeccionamiento Docente, responsable de todo el resto de la formación docente del país.

En el caso del nivel medio, la supervisión de la experiencia piloto estuvo a cargo de los llamados "Grupos de Apoyo",17

17 Para profundizar en el papel de los Grupos de Apoyo en la reforma, véase Vilaró, 1999.


que orientaron programática y didácticamente a los docentes, lo que significó la introducción de una dosis de competencia con los inspectores regulares del sistema. Por otra parte, en 1999 se constituyeron dos inspecciones regionales, una en el norte y otra en el litoral, buscando quebrar la histórica centralización montevideana en la materia y debilitar la ya alicaída posición de los tradicionales inspectores, lo que sin duda puede interpretarse como una línea de descentralización.

Por último, un rasgo específico del proceso de cambio en Uruguay es la ausencia de una ley fundamental de educación. En efecto, entre 1985 y 1995 el país revisó intensa y profundamente la situación del sistema educativo y a partir de entonces procesó una reforma de envergadura, pero en ningún momento de estos quince años formó parte de la agenda política la promulgación de una ley general de educación.

Esto constituye una peculiaridad porque -como se vio- el sistema educativo nacional continúa regido por una ley (ley 15.739) concebida como provisional, a la espera de la ley definitiva que viniera a regular el sistema educativo. Por otro lado, marca una diferencia con la oleada de nuevas leyes de educación general que se extendió por la región, como indicador de la intención refundacional de muchos de los procesos de cambio (Braslavsky, 1995).

Las demandas de cambio

I. Entre las fuerzas exógenas opuestas a la reforma, el primer lugar estuvo ocupado por los gremios estudiantil18 y docente y por las Asambleas Técnico-Docentes de Secundaria y UTU, con demandas en varios niveles.

En primer lugar, en relación con el "modelo de política educativa", se exigió participación:19

18 El gremio estudiantil protagonizó una instancia clave de oposición a la reforma, que fue la huelga estudiantil con ocupación de liceos en 1996.

19 En esta exigencia seguramente incidió el hecho de que en el período inmediatamente anterior a la reforma (1990-1994) se había instaurado en


"Reiteramos la necesidad de cambios en nuestro sistema educativo, que sean fruto de una elaboración participativa y que apunten a la formación de un hombre integral, ciudadano comprometido, capaz de situarse en las coyunturas que se le presentan para analizar y modificar la realidad. Insistimos en que la Reforma Educativa ignora y tergiversa las propuestas de los docentes [...]. Responde a una concepción economi-cista que subordina los objetivos pedagógicos a los económicos y que desconoce nuestra tradición humanista-reflexiva" (ATD, 1998, p. 56).

En segundo término, se defendió la autonomía de los Consejos Desconcentrados, cuestionándose la concentración de la toma de decisiones en el CODICEN:

"Con Rama, llega a la Presidencia del CODICEN alguien con gran prestigio intelectual [...]. En virtud de ello, el gremio da un voto de confianza inicial, pero al tiempo se ve que hay en la reforma un 'proceso de fuerte centralización' que menoscaba la autonomía de [los Consejos], para lo cual también pesa la fuerte injerencia de las Gerencias y los Proyectos con financiamiento internacional, por donde pasaron todas las líneas más significativas de la reforma" (entrevista a un importante dirigente sindical, el 27 de septiembre de 1999).

En tercer término, existía un consenso social básico acerca de la necesidad de reformar la educación uruguaya, pero no sobre la velocidad del cambio. Se vivió agudamente la tensión entre consenso social y eficiencia que Cosse y Braslavsky identifican como típicas de los procesos reformistas de los 90

ANEP una modalidad de trabajo en comisiones, en las que hubo una amplia participación de los mandos medios -inspectores- y de las ATD en tanto organismos asesores. Con esa modalidad participativa, se procesaron los cambios de programas del ciclo básico y el seguimiento de innovaciones en el ciclo básico ("Experiencia de extensión del tiempo pedagógico") y en el bachillerato.


en América latina. El tiempo era el recurso más escaso para las autoridades que mostraron su ansiedad por concretar en cinco años todas y cada una de las innovaciones diseñadas y priorizaron la eficiencia. La ATD de Educación Secundaria, por su parte, consideró que:

"Las ATD desde el año 1991 han señalado la necesidad de implementar cambios y transformaciones que permitan superar paulatinamente la profunda crisis en la que está inmerso el sistema educativo. Los informes producidos desde entonces muestran nuestra voluntad de llevar adelante cambios siempre que éstos se realicen con la debida planificación, implementation y evaluación" (1997, p. 289).

En cuarto lugar, para el caso uruguayo es completamente válida la reflexión de Cosse y Braslavsky en el sentido de que "las reformas educativas de los 90 pudieron iniciarse gracias al imperativo de la necesidad y con una alta cuota de voluntarismo. En muchos casos esa iniciación se realizó a través del montaje de estructuras paralelas a las de las plantas funcionales permanentes de los ministerios" (1996, p. 8). Sin embargo, en la oposición hubo una clara dificultad para visualizar y / o aceptar la debilidad de los recursos técnicos del propio sistema, por lo que se cuestionó la recurrencia por parte del CODICEN a asesores externos al sistema educativo (en muchos casos, "analistas simbólicos").

En quinto lugar, además de las formas, en el caso de la enseñanza media también hubo cuestionamiento a los contenidos de la reforma, en una actitud reactiva más que proactiva. Con respecto al segundo ciclo, se criticó "la no reforma", es decir, la falta de impulso transformador, pero el centro del ataque estuvo constituido por la experiencia piloto del ciclo básico, cuestionándose la eliminación de asignaturas como Historia y Geografía, y su integración en el área "Ciencias sociales", la carga horaria de Inglés e Informática -estimada como muy alta-, la eliminación de los cursos de compensación


del Plan 1986. En particular, la estructuración del curriculum en áreas fue el punto de mayor crítica pública:

"Reafirmamos el concepto de área como una propuesta de trabajo interdisciplinario en la que cada asignatura conserve su propia identidad y expresamos nuestro desacuerdo con el área considerada como fusión de asignaturas y suma de contenidos tal como aparece en las denominadas Áreas Ciencias experimentales y Ciencias sociales del Plan Piloto" (1997, p. 292).

Esta actitud de fuerte disenso de los gremios y las ATD del nivel medio no se presentó en primaria, donde no hubo básicamente cuestionamientos en materia de contenidos: entre los maestros existió consenso respecto de la política de preescolarización y tiempo completo e incluso se aceptó -después de una actitud inicial de resquemor- la evaluación estandarizada de aprendizajes desarrollada desde el Programa MECAEP. En palabras de un dirigente gremial:

"La crítica mayor hacia la reforma se originó en la conmoción que el estilo de la reforma causó en la cultura magisterial, no en el contenido, donde hubo sólo cuestionamientos puntuales. En la reacción del gremio de magisterio frente a la reforma pesó el carácter profesional del cuerpo más que la dimensión ideológica, la que fue muchísimo más fuerte en secundaria" (entrevista realizada el 27 de septiembre de 1999).

La conducta de la Federación Uruguaya de Magisterio consistió, entonces, en evitar el desgaste del sindicato y lograr ajustes en la reforma educativa en curso. En secundaria, en cambio, el marco general fue una crítica aguda y constante, al punto que se llegó a catalogar de "colaboracionistas" a quienes trabajaron en la reforma,20 todo lo cual generó una

20 El radicalismo anti-reforma llegó incluso a expulsar de la Federación de Profesores a un dirigente sindical histórico a fines de 1995.


verdadera fractura interna del gremio y una importante deslegitimación en la representación.

II. Las demandas de cambio no sólo provinieron de la izquierda. También apareció en escena la postura liberal neta, de impacto bastante más reducido en términos cuantitativos pero con incidencia cualitativa a nivel de las élites del país y del ámbito de la educación privada.

Un pilar de esta posición fue el libro La segunda reforma. Por qué necesitamos una enseñanza postvareliana y cómo podemos ponerla en marcha (da Silveira, 1995), que toma el diagnóstico de la CEPAL, de crisis del sistema educativo uruguayo, como punto de arranque:

"Los uruguayos estamos obligados a revisar profundamente nuestro sistema educativo [...]. Independientemente de la volundad de quienes la gobiernen, nuestra enseñanza parece condenada a repetirse a sí misma [...]. Por eso ocurre que nuestra enseñanza no cambia desde hace décadas. No puede fijar prioridades ni darse nuevos objetivos, no puede ensayar nuevas ideas y ni siquiera es capaz de modificar su propia estructura" (1995, p. 89).

La estrategia de cambio sugerida en el libro demostraría estar bastante distante de la que recorrería la reforma uruguaya entre 1995 y 1999:

"El modelo final a instalar debe depender escasamente de decisiones centralizadas [...]. En segundo lugar, la propia estrategia de reforma debe ser descentralizada y poco burocrática. Si hay algo que deberíamos haber aprendido de todas las experiencias educativas realizadas en el correr de este siglo, es que las reformas educativas globales, planificadas y dirigidas centralmente, nunca dan buenos resultados. Son gigantes con pies de barro a los que es muy fácil poner obstáculos" (1995, p. 91).


Entonces, si hay una gran falta de dinamismo de la oferta educativa, si se ha deteriorado la calidad de la enseñanza, si existe una profunda segmentación del sistema educativo, si la función docente se ha depreciado, si se vive una falta de libertad de elección de los padres, lo que resta es cambiar. La propuesta de da Silveira consiste en avanzar hacia un sistema tripartito en el que haya: 1) una enseñanza estatal gratuita -como la existente-, 2) una enseñanza privada paga -similar a la existente- y 3) un sector subvencionado, compuesto por escuelas de gestión privada que serían financiadas en parte por el Estado y en parte por los padres -novedad total en el caso uruguayo- (1995, p. 135).ni

Esta propuesta de "vouchers implícitos" -al decir del propio autor- generó adhesiones en algunos sectores de la educación privada y desató una airada reacción por parte de las autoridades de una reforma que en todo momento fue reivin-dicativa del Estado benefactor (Operiti, 1997).

III. Las resistencias "endógenas" al propio proceso de cambio estuvieron presentes a lo largo de las tres etapas de la reforma, con más o menos intensidad según los momentos, y aparecen a través de varias de las tensiones identificadas en el sugerente texto de Cosse y Brasi avsky Cómo se reforma la educación en América latina (1996).

La tensión derivada de la conexión con diferentes contextos de referencia fue fuerte (1996, p. 20). En la medida en que la reforma reunió en sus filas a algunas personas con perfil político, a técnicos con trayectoria académica fuera del sistema, a burócratas con una carrera en ANEP, a docentes de aula que asumieron tareas extra-aula, se pusieron en contacto -y en ocasiones chocaron- sus diversos marcos referenciales.

Las preocupaciones de unos y otros no siempre fueron coincidentes: los más políticos buscaron realzar la proyección de la reforma educativa en tanto principal política social de

21 En 1994, la participación privada alcanzaba al 16,4 % en el ciclo primario y al 18,1 % en el secundario (básico y bachillerato).


la administración Sanguinetti, los más académicos intentaron reflotar la dinámica de investigación propia de los ámbitos universitarios y la burocracia veló por salvaguardar los procedimientos administrativos en medio de la tormenta del cambio. Todo esto hizo emerger otras dos de las tensiones mencionadas: "entre los tiempos políticos, profesionales y burocráticos" -de ritmos muy diversos, por definición- y "entre el cumplimiento de las normas y la acción".

A M O D O DE CONCLUSIÓN

La revisión de la evolución de la educación secundaria en Uruguay permite distinguir un período de crecimiento moderado que se extendió a lo largo de las siete primeras décadas del siglo xx, de una fase de fuertes cambios que se inicia en los años 80. El seguimiento de esta evolución lleva a reconocer el pasaje de una enseñanza secundaria de élites a una de masas, a partir de la temprana implantación legal de un ciclo básico obligatorio. A su vez, ese pasaje está en la base de la crisis de fines y de funcionamiento que ha afectado contemporáneamente a la enseñanza media, con emergentes bien visibles: deterioro de la calidad educativa, segmentación, desprofesiona-lización, establecimientos educativos anómicos.

Sobre esta base se implantó en 1995 una reforma educativa caracterizada por:

1. El fuerte liderazgo del presidente del CODICEN, profesor Germán Rama, un prestigioso sociólogo de la educación.

2. Un discurso de neto tono fundacional, articulado permanentemente en torno a cuatro objetivos: mejoramiento de la calidad educativa, equidad, profesionalización docente y modernización de la gestión.

3. Un enfoque sistèmico, que había estado ausente en las políticas educativas durante mucho tiempo.

4. La reafirmación del papel del Estado en materia educa-


tiva, rechazando la figura del "Estado prescindente", revigo-rizando la del "Estado organizador y solidario" y manteniendo plenamente el papel de "Estado docente" (Braslavsky, 1996, p. 7).

5. Un modelo muy clásico de elaboración e implantación de políticas públicas.

6. La apuesta tibia y gradual a algunas líneas de descentralización.

7. Una concepción del cambio a partir de instituciones nuevas, más que de la transformación interna de las viejas.

Cada uno de estos rasgos pesó en la transformación específica de la enseñanza secundaria. Así, el cambio fue impulsado desde el CODICEN y el Consejo de Enseñanza Secundaria lo acompañó; el nuevo plan para el ciclo básico no fue concebido en términos exclusivamente curriculares sino que integró un nuevo formato organizacional; se crearon dos Inspecciones regionales, al final del período, como forma de amortiguar la centralidad de la capital en la supervisión y control de los docentes.

Como se ha visto, las demandas de cambio no se hicieron esperar, puesto que comenzaron a desplegarse en el primer año de la reforma. Afectaron de modo muy particular a la enseñanza secundaria, por dos razones: por la envergadura de las políticas reformistas dirigidas a este nivel y porque fueron actores centrales de la oposición el gremio de estudiantes, el gremio de docentes y la ATD de Educación Secundaria. Sus cuestionamientos, reactivos más que proactivos, apuntaron al formato -baja participación docente en el proceso, problemas de comunicación, concentración de la toma de decisiones- y a los contenidos -con el centro del debate público ocupado por la innovación del ciclo básico-. A su vez, desde otro lugar del espectro político entró en escena el liberalismo, con una propuesta de "vouchers implícitos" que ideológica y operativamente está muy distante de los ejes por los que ha transitado la reforma en el período 1995-1999.


En un estudio comparativo de recientes procesos de reforma educativa en varios países (Corrales, 1998) y en una investigación sobre tres reformas institucionales en Uruguay -seguridad social, educación y salud- (Filgueira y Moraes, 1999) se clasifica la reforma educativa uruguaya como "exitosa" en tanto se logró implementarla a pesar de la oposición generada. Esta clasificación puede aceptarse con la condición de que se entienda que la transformación de la educación uruguaya dista de estar consolidada. Muchos son los actores que deberán seguir construyéndola, día a día, en las aulas y en los centros educativos. A nivel macro pesarán, además, los resultados de las elecciones nacionales de octubre y noviembre de 1999 (primera y segunda vuelta), que habilitarán una continuación de las líneas ya trazadas o impulsarán un viraje.

BIBLIOGRAFÍA

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9 CAMBIOS DE LA EDUCACIÓN SECUNDARIA EN LA ARGENTINA

Ana Lía Fernández* Silvia Finocchio** Laura Fumagalli***


En los últimos 30 años se produjo en la Argentina un fuerte proceso de expansión de la educación secundaria consistente con el comportamiento evidenciado en otros países de la región. En efecto, en 1960 asistían a la escuela secundaria el 24,5 % de los adolescentes y de los jóvenes entre 13 y 18 años. Pero en 1996 esa cifra ya se había elevado al 67,2 % (véase gráfico 1), aunque con diferencias notables en los ritmos de

*Ana Lía Fernández es profesora y licenciada en Historia por la Facultad de Filosofía y Letras de la Universidad de Morón. Ha sido coordinadora del Programa de Transformación Curricular y directora general de Investigación y Desarrollo Educativo (interina), en la Dirección General de Investigación y Desarrollo del Ministerio de Cultura y Educación de la Nación. También se ha desempeñado como asesora para las innovaciones en la enseñanza media en el Instituto Latinoamericano de la Comunicación Educativa (ILCE) y como coordinadora académica en el Instituto Educativo Olinca, México, D. F.

** Silvia Finocchio es profesora de Historia egresada de la Facultad de Filosofía y Letras de la Universidad de Buenos Aires. Es profesora titular de Historia de la Educación en la Facultad de Humanidades y Ciencias de la Educación de la Universidad Nacional de La Plata. Además, se desempeña como coordinadora del Programa Nacional de Gestión Curricular y Capacitación del Ministerio de Educación de la Nación.

***Inés Laura Fumagalli es licenciada en Ciencias de la Educación (UBA) y master en Educación y Sociedad (FLACSO Argentina). Ha ejercido la docencia universitaria en la Universidad CAECE y en la UBA, así co-


expansión según las provincias: inferiores en las socioeconómicamente más rezagadas y superiores en las de baja densidad poblacional (Morduchowicz, 1999). Como consecuencia de esa expansión, ya en 1980 el promedio de permanencia de años de escolarización alcanzados por la población en edad de haber finalizado la educación formal era de 9,7 años y en 1991, de 10,3 años.

Sin embargo, el proceso de expansión no había podido evitar la persistencia de muchos de los viejos problemas que aquejaban a la educación secundaria, por ejemplo, la repetición, la deserción y la baja calidad de los aprendizajes. La distribución de los alumnos que cursaban el nivel secundario entre los distintos años en 1994 y en 1998 da cuenta del alto impacto del desgranamiento (véase cuadro 1). En 1993, el Primer Operativo Nacional de Evaluación del Ministerio de Cultura y Educación de la Nación evaluó los logros de aprendizaje de los estudiantes del último año del nivel. De acuerdo con sus datos, los estudiantes alcanzaban el 46,49 % del mínimo exigible en Matemática y el 61,41 % del mínimo exigible en Lengua, con diferencias también notables entre los resultados logrados en las diferentes provincias (véase cuadro 3).

Hacia fines de la década del 80 y comienzos de la del 90, las universidades, empleadores, familias y jóvenes, gremios y medios de comunicación masiva, fueron tomando conciencia de los problemas señalados. Esa toma de conciencia condujo a su vez a la elaboración y puesta en acción de diferentes propuestas para su transformación. Este trabajo pretende brindar elementos para analizar algunos aspectos de esas propuestas, en particular los que se refieren a la cuestión cu-rricular. La razón de la focalización en esta cuestión se relaciona con el hecho de que la mayoría de las propuestas de transformación de la educación secundar ia pues tas en marmo la docencia en cursos de posgrado para diversas universidades. Ha realizado trabajos de investigación en el área de Educación de FLACSO y ha sido miembro del equipo de investigación educativa de la Dirección de Investigación Educativa de la Secretaría de Educación de la Municipalidad de Buenos Aires.

Cambios de la educación secundaria en la Argentina 409

cha a partir del comienzo del período democrático iniciado en 1983 se estructuran en torno a un eje curricular.

En efecto, hacia 1984 se inició en la Argentina un movimiento de transformación curricular de la educación secundaria que involucró a numerosas provincias e instituciones. Este movimiento sentó las bases de las transformaciones impulsadas más tarde, en la década del 90, a partir de la sanción de la Ley Federal de Educación, que redefinió los criterios de regulación y sentó nuevos parámetros para la organización de todo el sistema educativo argentino, involucrando a la educación media o secundaria.

Tomando como eje los cambios curriculares, pero considerando también el conjunto de la dinámica del nivel, los procesos de cambio recientes de la educación secundaria se pueden presentar estructurados en tres fases (Braslavsky, 1997). La primera fase corresponde a las transformaciones que se produjeron durante la transición democrática. La segunda, a los cambios impulsados a partir de la sanción de la Ley Federal de Educación, en 1993. La tercera correspondería a los desafíos planteados de cara al futuro a partir de la situación actual.

LA PRIMERA ETAPA DE TRANSFORMACIÓN DEMOCRÁTICA DE LA EDUCACIÓN SECUNDARIA: 1984-1991

La primera etapa de la transformación de la educación secundaria, iniciada con el advenimiento de la democracia, fue caracterizada como un período de acentuación de la disgregación federal. En ella se destacan dos procesos paralelos. Por un lado, el fortalecimiento del protagonismo provincial a través de la creación de establecimientos de educación secundaria bajo su dependencia y, por último, de la obligada asunción de la gestión de las prestaciones que históricamente proveía en este nivel el gobierno nacional. Por otro lado, el dinamismo reformador del Estado nacional y de algunos gobiernos


provinciales, que en el contexto de un Estado nacional débil e indeciso respecto de su papel como promotor de políticas nacionales, acentuó un proceso de dispersión curricular.

Hacia la reestructuración federal del sistema educativo

A mediados del siglo xix la educación media argentina comenzó a desarrollarse como una prestación centralizada a cargo del Estado nacional, que organizó "colegios nacionales" en distintos lugares del territorio. Posteriormente, el nivel se expandió por iniciativa del mismo Estado nacional, pero progresivamente, también del sector privado y de los gobiernos provinciales.

De esa dinámica derivó la presencia posterior en un mismo territorio de instituciones de enseñanza media sostenidas por diversos agentes y dependientes de distintas autoridades. La coexistencia de diferentes organismos de gobierno en la educación secundaria conllevó la yuxtaposición de orientaciones de política educativa, normativa, condiciones de trabajo docente, planes y programas de estudio.

En el marco del proceso de descentralización de los servicios educativos provistos por el Estado nacional a las provincias, iniciado en la década del 60, en 1992 los colegios secundarios nacionales se transfirieron a los gobiernos provinciales. Esa transferencia fue precedida por un intenso debate educativo, pero ejecutada en cierta medida al margen de ese debate.

Reinstalado el gobierno democrático, se convocó, en 1984, a un Congreso Pedagógico Nacional. Ese Congreso reabrió el debate en torno a la cuestión educativa y permitió plantear la necesidad de regular coherentemente el conjunto del sistema educativo. En su seno se replanteó también la cuestión de las atribuciones de las jurisdicciones nacional y provincial en la provisión y el financiamiento de las prestaciones. De allí surgió fortalecida la demanda de sancionar una nueva ley de educación que reemplazara a la ley 1420, sancionada cien


años atrás. Aquélla se ocupaba sólo de la educación primaria y tenía vigencia en los territorios bajo gobierno del Estado nacional, poco a poco transformados en provincias con gobiernos propios. Como resultado del Congreso Pedagógico Nacional, se activó el debate legislativo sobre cuestiones educativas.

Como corolario de esa activación, en el período 1988-1991 se presentaron al Congreso Nacional diez proyectos de Ley de Educación junto con otros referentes a la reestructuración federal del sistema educativo (proyectos de ley relacionados con la transferencia de los servicios educativos del Estado nacional a los Estados provinciales, el funcionamiento del Consejo Federal de Cultura y Educación, la organización de la universidad, etc.). Nunca antes hubo en la historia de la educación argentina tal cantidad de proyectos de Ley de Educación con estado parlamentario (Carlana y Páez, 1992).

Todos los proyectos presentados se ocupaban del conjunto del sistema regular de enseñanza, es decir, involucraban también a la educación secundaria. Por su parte, las constituciones provinciales promulgadas después de 1983 -doce del total de provincias- incluían un articulado referente a la ampliación de la obligatoriedad escolar, el reconocimiento de las peculiaridades regionales, la descentralización de los servicios y la participación de la sociedad civil en la gestión del sistema (Ti-ramonti y Braslavsky, 1995).

Sin embargo, recién en la década del 90, el consenso en torno a la necesidad de que las provincias se hicieran cargo del conjunto de las prestaciones educativas encontró un correlato normativo. La ley 14.049 estableció la transferencia de los servicios educativos de nivel secundario, hasta entonces directamente administrados por el Ministerio de Cultura y Educación de la Nación, y de las facultades sobre los establecimientos primarios a las provincias (Tiramonti, 1995).

La transferencia de los servicios de educación secundaria a las provincias fue de gran envergadura. Si bien las cifras son


escasas, incoherentes y difíciles de interpretar, se puede afirmar que involucró a cientos de miles de docentes y alrededor de dos millones de alumnos (véase cuadro 3).

A diferencia de lo que había ocurrido con la transferencia de los servicios de educación primaria a las provincias, arbitrada durante gobiernos militares, las provincias recibieron el presupuesto necesario para garantizar la continuidad de las prestaciones. Sin embargo, el mecanismo para la asignación de esos recursos se modificó. En lugar de vincular su transferencia con las inversiones en educación, esos recursos pasaron a formar parte de los recursos coparticipables provenientes de los impuestos nacionales. Por otra parte, las provincias se hicieron cargo de los costos de la expansión desde el momento de la transferencia de los servicios en adelante y también, en muchos casos, de la homologación de salarios de profesores de montos muy diferentes entre sí.

El cambio del volumen del sistema que se debía gobernar y de la cantidad de recursos que había que administrar no fue acompañado por un proceso de reforma de los organismos y mecanismos para el gobierno de la educación, pero en algunos casos había estado precedido por procesos de reforma curricular, que se llevaron a cabo por separado en cada espacio gubernamental.

La dispersión curricular

Hacia el momento de la apertura democrática, el universo formal de planes de estudio vigentes para la educación secundaria era muy amplio. Según algunas investigaciones existían al menos 187 planes de alcance nacional, a los que se debían agregar numerosos planes provinciales. Sin embargo, en los hechos la diversidad formal de planes de estudio, que dificultaba el funcionamiento burocrático del sistema, se combinaba con una tendencia a la homogeneidad del contenido de los planes que dificultaba la atención a la diversidad de situaciones socioeconómicas y de necesidades personales


de los estudiantes. En realidad, predominaba un patrón rígido y lógico-formal, correspondiente a un plan de un bachillerato humanístico convencional al que se le agregaban o quitaban algunas horas o asignaturas ampliando o reduciendo la cantidad semanal de horas de clase (Aguerrondo, 1987).

Frente a esta realidad poco transparente, uniformizante y desactualizada, en el marco de la apertura democrática tuvieron lugar diversos procesos de transformación curricular, en particular para los establecimientos de jurisdicción nacional (antes de la transferencia), en la Ciudad de Buenos Aires y en algunas de las provincias de modernización temprana y, en consecuencia, con mayor tradición y expansión de la educación secundaria. Se produjo así un proceso de dispersión curricular, caracterizado por la coexistencia paralela de procesos de cambio curricular, que en el caso de la educación secundaria se expresó en la concreción de 16 reformas diferentes (véase cuadro 4).

En efecto, entre 1984 y 1992,16 de las 24 autoridades educativas argentinas avanzaron en procesos de cambio de los planes y programas vigentes en la educación secundaria. En algunos casos se renovaron los contenidos de algunas asignaturas. En otros, se modificaron cargas horarias. En un menor número de casos se promovieron cambios institucionales. Por otra parte, esos cambios se pusieron en práctica a través de diferentes modalidades. En algunas provincias, los cambios se implementaron como experiencias restringidas a un número acotado de establecimientos y en otras se involucró a todos los colegios secundarios. Por último, en algunos casos los cambios se llevaron a cabo a través de un patrón técnico clásico, es decir, mediante un diseño elaborado por equipos profesionales que se acercó a las instituciones educativas para su aplicación, y en otros, ensayando procesos consultivos que involucraron a los directores y a los profesores en el diseño de la propuesta.

No obstante, aun cuando las dinámicas de los cambios cu-rriculares fueron muy diversas, las propuestas tuvieron algu-


ñas tendencias en común. Esas tendencias fueron: 1) la búsqueda de integración de los contenidos; 2) la regionalización; 3) la inclusión de contenidos de tecnología; 4) la introducción de una formación para el trabajo en las modalidades de educación secundaria general, y 5) la apertura (Dussel, 1994).

La búsqueda de integración de contenidos se realizó a través de diversas alternativas: 1) conformación de áreas de disciplinas afines, que agrupaban contenidos procedentes de un mismo campo de conocimientos (Tucumán, Misiones y Ju-juy); 2) organización de ejes formativos referentes a distintos aspectos de la formación de la personalidad, por ejemplo, ético, social, dinámico, estético e intelectual (provincia de Buenos Aires); 3) problemas eje seleccionados para articular los contenidos de todas las asignaturas de un año en torno a un problema (Córdoba, Santa Fe y Entre Ríos), y 4) talleres integrados por área, que vinculaban los contenidos de varias disciplinas afines (Mendoza, Río Negro, Chubut y Neuquén).

Las propuestas de integración demandaban una nueva modalidad de gestión del currículo que diera cabida al trabajo en equipo de los profesores. En ocasiones, esas modalidades de gestión pudieron ponerse en práctica a partir de la asignación de horas-cátedra a los profesores para desempeñar tareas institucionales, de la designación de profesores por cargo y del consecuente aumento de las inversiones por alumno de la educación secundaria. No obstante, por lo general esas innovaciones no redundaron en articulaciones pedagógicas significativas en términos de construcción de conocimientos porque se establecieron sobre la base de relaciones conceptuales con escasas tradiciones y sin una preparación de los profesores para esas modalidades de trabajo. En algunos casos, terminaron incluso por empobrecer la enseñanza.

La tendencia a la regionalización se expresó de manera diferente en los distintos diseños curriculares, por ejemplo como: 1) atención a la realidad circundante, 2) respeto a la diversidad cultural o 3) formación de identidades culturales específicas.


En la mayoría de los casos, la tendencia a la regionalización significó una reafirmación de la identidad cultural provincial disociada de un proceso de renovación del tipo y de la selección de contenidos propuestos para la enseñanza.

Las nuevas estructuras curriculares adoptadas fortalecieron la tendencia a consolidar un ciclo básico común de tres años (equivalentes a los años 8, 9 y 10 del recorrido por el sistema de educación formal), orientado a la formación general, que recibió diferentes denominaciones (ciclo básico común, ciclo básico unificado, ciclo básico general) y un ciclo superior diversificado de dos años de duración.

La tendencia al fortalecimiento de la educación para el trabajo impactó de modo diferente en los dos ciclos.

En la mayor parte de los casos, en el ciclo básico se incluyeron talleres para trabajar contenidos de Tecnología, concebida a su vez como ciencia aplicada. Estos talleres asumieron diferentes denominaciones: 1) talleres pre-tecnológicos (Chu-but); 2) talleres tecnológicos (Neuquén); 3) talleres integrados tecnológicos (Jujuy); 4) talleres optativos de tecnología (Río Negro), y 5) talleres de orientación vocacional (CBU-Nación). En otros casos se concibieron áreas u orientaciones más amplias que asumieron las siguientes formas: 1) área educación para el trabajo (Misiones); 2) campo de orientación laboral (Mendoza), y 3) área educación tecnológica y administrativa (Córdoba). En este segundo caso se puede ver una progresiva recuperación más o menos explícita de la necesidad de "orientación".

Para el ciclo superior de la educación secundaria, diferentes gobiernos provinciales dispusieron en sus currículos la articulación de la oferta educativa a las estructuras productivas locales mediante la organización de experiencias directas en el mundo de la producción, tales como pasantías, y el desarrollo de actividades productivas en los establecimientos educativos, tales como microemprendimientos. En algunos casos se propuso la puesta en práctica de experiencias de desarrollo comunitario. Ejemplos de estas reformas del ciclo su-


perior de la educación secundaria se pueden encontrar en Entre Ríos, La Pampa y Santa Fe.

Estado de situación y desafíos a comienzos de los 90

Los cambios reseñados produjeron un interesante estado de movilización, debate y transformación en parte de la oferta educativa de educación secundaria. Pero, mientras tanto, en otro gran número de establecimientos de educación secundaria continuaron vigentes planes y programas anteriores a la apertura democrática. La mayoría de los miles de establecimientos dependientes del Ministerio de Educación de la Nación, por ejemplo, continuaban rigiéndose por planes y programas de fines del siglo xix, sólo parcialmente modificados en 1957 y retocados ideológicamente en 1983. En varias provincias seguían vigentes los Contenidos Mínimos aprobados por el Consejo Federal de la dictadura militar en 1978.

La vigencia de esos planes y programas era consistente con la continuidad de un modelo institucional fragmentado y rígido, que promovía un trato impersonal e indiferenciado a los estudiantes en contextos de fuerte diversidad.

La disparidad de situaciones y las evidencias respecto de la insuficiencia de los cambios propuestos para mejorar la calidad de los aprendizajes de los alumnos indicaban que para avanzar en el mejoramiento de la calidad y en la conquista de una mayor equidad educativa para los adolescentes y los jóvenes se requerían al menos cuatro cursos de acción: 1) extender el espíritu transformador iniciado por algunas provincias y por la jurisdicción nacional al conjunto del sistema educativo; 2) profundizar la renovación de los contenidos de la enseñanza; 3) recuperar y potenciar la experiencia de equipos técnicos aislados y dispersos, y 4) garantizar mejores condiciones para seguir expandiendo las oportunidades de educación secundaria, en especial para los nuevos sectores sociales.

Cambios de la educación secundaria en la Argentina AY7

DE LA DISPERSION A LA CONCERTACIÓN FEDERAL: 1992-1999

A partir de la sanción de la Ley Federal de Educación se inició una nueva etapa en la transformación de la educación secundaria. En ella, el Ministerio de Educación de la Nación cumplió un papel diferente. Liberado de la gestión directa de un volumen nada despreciable de establecimientos educativos, intentó liderar un proceso de cambio curricular de alcance nacional ofreciendo a los equipos provinciales escenarios de diálogo y concertación e insumos técnicos para acercar propuestas que se pudieran aprobar en el seno del Consejo Federal de Cultura y Educación.

Sin embargo, al mismo tiempo que en el terreno curricular se buscaba concertar acuerdos federales, las dos provincias con mayor población y recursos iniciaron sendos procesos de transformación de los servicios de educación secundaria orientados por su propia interpretación de la Ley Federal de Educación. En el intersticio entre ambos procesos, el Ministerio de Educación de la Nación intentó alentar los procesos de mejoramiento de la calidad y de la expansión de la matrícula a través de algunas políticas y programas propios.

Ampliación de las bases de la organización federal del sistema educativo

La Ley Federal de Educación abandonó la idea de distintos niveles de enseñanza. En su lugar definió distintos tipos de educación, que podían o no dar lugar a una nueva estructura de estudios. En efecto, la Ley Federal de Educación dispuso la existencia de una Educación Inicial, con un último año obligatorio, una Educación General Básica de 9 años de carácter también obligatorio y una Educación Polimodal de 3 años, no obligatoria.

Por otra parte, la Ley Federal de Educación dispuso una nueva distribución de responsabilidades entre los diferentes


niveles del Estado: el Estado nacional debe fijar los lincamientos de la política educativa, promover la concertación, compensar diferencias e impulsar la investigación, además de evaluar e informar acerca de la marcha general de la educación. Los Estados provinciales y la Ciudad de Buenos Aires deben planificar, organizar, administrar y supervisar los servicios educativos de sus territorios, incluyendo los privados.

El Consejo Federal de Cultura y Educación, integrado por los ministros de Educación de todas las provincias y presidido por el ministro de Educación de la Nación, debe ser el organismo de concertación en el cual se acuerden las articulaciones entre los lincamientos de la política y las tareas de planificación, organización y administración educativa. Por eso, en su estratégico artículo 66, la Ley Federal de Educación previo que el Consejo Federal de Cultura y Educación debía: 1) determinar los ciclos de la Educación General Básica, es decir, la estructura organizativa a través de la cual se prestaría esa educación, 2) acordar las modalidades del Polimodal y 3) establecer Contenidos Básicos Comunes para todo el país, que fijaran estándares para elevar la calidad del conjunto de la oferta y homologaran la diversidad.

Poco a poco, el Consejo Federal de Cultura y Educación se hizo cargo de cumplir con la Ley Federal de Educación, mediante la concertación de diferentes acuerdos para su aplicación. Esos acuerdos fueron de carácter estructural, curricular-institucional, referentes a los docentes y a la evaluación de los alumnos.

Los principales acuerdos estructurales consistieron en disponer que la Educación General Básica de 9 años de duración se organizara en tres ciclos de tres años cada uno (Resolución N° 30/93, CFCyE). Ese acuerdo sirvió además para establecer que el último ciclo de la Educación General Básica, también denominado EGB 3, se pudiese organizar a continuación de los dos primeros en un ex establecimiento de educación primaria, o con anterioridad al Polimodal, en un ex establecimiento de educación secundaria. Parte de los


acuerdos estructurales estuvieron también orientados a establecer las modalidades del Polimodal y a construir un nuevo equilibrio entre la formación para el mundo del trabajo en un sentido amplio y la formación técnico-profesional (véase cuadro 5).

Los principales acuerdos curriculares-institucionales del Consejo Federal de Cultura y Educación que afectan a la educación secundaria consistieron en aprobar los Contenidos Básicos Comunes dispuestos por la ley, definir que el curriculum de EGB 3 y de Polimodal tendría una "estructura curricular básica" y aprobarla, aprobar la concepción de "Trayectos Técnico-Profesionales" (TTP), los primeros trayectos y módulos y la concepción referente a los "Trayectos Artístico-Profesio-nales" (TAP), así como los contenidos correspondientes (Resoluciones Nos 39/94, 40/95, 55/96, 57/97, 73/98, 79/98, 80/98, 86/98, 88/98 y 96/99).

Los acuerdos más relevantes relacionados con los docentes consistieron en definir que los profesores de educación secundaria tendrían prioridad para enseñar en EGB 3 y en Polimodal, los maestros / as de 7o grado podrían continuar enseñando en EGB 3, los profesores para EGB 3 y Polimodal continuarían formándose por disciplinas, pero los contenidos de su formación incluirían una sólida perspectiva multidiscipli-naria que les permitiría enseñar en áreas o en otras disciplinas afines distintas de las de su formación inicial. Además de formarse en una disciplina principal, los profesores podrían formarse en una disciplina complementaria.

Por último, los acuerdos relativos a la evaluación determinaron que se administrarían pruebas anuales censales a los alumnos/as egresados/as del nivel secundario y, una vez producidos los cambios curriculares e institucionales, de Polimodal. Esas pruebas tendrían primero carácter anónimo y diagnóstico, pero en cinco años de plazo se administrarían en forma personalizada y las notas obtenidas intervendrían en la promoción y la circulación de los alumnos por el sistema educativo.


La transformación curricular en la reconfiguración de la educación secundaria

Los marcos curriculares aprobados por el Consejo Federal de Cultura y Educación fueron elaborados por los equipos técnicos de las provincias y del Ministerio de Cultura y Educación de la Nación mediante arduos procesos de diálogo y negociación.

En el caso de los Contenidos Básicos Comunes, el proceso se desarrolló a través de tres circuitos: 1) técnico, 2) federal y 3) nacional. En el circuito técnico se elaboraron borradores. En el circuito federal se discutieron esos borradores en los territorios provinciales con docentes y en el circuito nacional se recibieron aportes de diferentes instituciones, tales como gremios, academias, universidades, iglesias y organizaciones no gubernamentales. Los contenidos se agruparon en diferentes capítulos. Dentro de cada capítulo se redactó una síntesis explicativa destinada a informar respecto del sentido de las inclusiones, expectativas de logro orientadas a definir las competencias a formar y, como anexo, propuestas de alcances de contenidos conceptuales, procedimentales y actitudinales adecuadas para cubrir las expectativas de logro (Consejo Federal de Cultura y Educación, CBC para la EGB y para el Nivel Polimodal). A lo largo del proceso de elaboración de los CBC intervinieron varios miles de personas y se produjeron debates y tensiones relevantes sobre distintos temas y con diferentes actores.

En el caso de los Contenidos Básicos Comunes para la Educación Polimodal, fue un prerrequisito definir qué se entendería por modalidad y cuáles serían las nuevas modalidades. El diálogo profesional permitió acordar que el sentido que se otorgaría al concepto de modalidad sería más abierto que el del pasado, que cada establecimiento podría organizar más de una modalidad y que éstas serían cinco: 1) economía y gestión de las organizaciones; 2) producción de bienes y servicios; 3) artes, diseño y comunicación; 4) ciencias naturales, y 5) humanidades y ciencias sociales.


Los Contenidos Básicos Comunes para el Tercer Ciclo de la Educación General Básica se organizaron en los ocho capítulos propios de toda la Educación General Básica, esto es: 1) Lengua; 2) Matemática; 3) Ciencias sociales; 4) Ciencias naturales; 5) Formación ética y ciudadana; 6) Educación física; 7) Educación artística, y 8) Tecnología.

Esos contenidos ponen el énfasis en: 1) la comprensión y producción de textos orales y escritos; 2) la resolución de problemas y el razonamiento matemático; 3) y 4) la investigación escolar para la comprensión y la explicación del mundo natural y de la realidad social; 5) el discernimiento moral de las acciones individuales y sociales y el pensamiento analítico, reflexivo y crítico; 6) el dominio corporal y motriz y la cooperación en la naturaleza y el deporte; 7) el disfrute y la producción con diferentes lenguajes artísticos y la creatividad, y 8) el análisis de productos, diseño y ejecución de proyectos.

Los Contenidos Básicos Comunes para el Polimodal se formularon en tres grupos: 1) Contenidos Básicos Comunes a todas las modalidades, organizados en los mismos capítulos que los correspondientes a EGB; 2) Contenidos Básicos Orientados a fortalecer aquellos CBC más afines con una modalidad, y 3) Contenidos Diferenciados, de carácter optativo y orientados a fortalecer la identidad de cada institución facilitando el desarrollo de proyectos de intervención, producción o desarrollo comunitario o el dictado de módulos de los Trayectos Técnico-Profesionales.

La inclusión de la posibilidad de cursar módulos de los Trayectos Técnico-Profesionales dentro de los Contenidos Diferenciados fue posible porque paralelamente se definió que la formación técnico-profesional se desarrollaría en forma modular a través de Trayectos Técnico-Profesionales que podrían cursarse en paralelo a cualquiera de las cinco modalidades, con posterioridad al egreso del Polimodal o parte en paralelo y parte con posterioridad a él, ya que cada uno de los Trayectos estaría organizado para formar en familias técnico-profesionales y para ir alcanzando diferentes niveles de


competencia acreditables, en general, tres. Los Trayectos Ar-tístico-Profesionales siguen la misma lógica.

La discriminación entre formación general y formación técnico-profesional buscaba resolver al menos cuatro problemas: 1) prevenir las altas tasas de deserción de la educación técnica tradicional, que alcanzaban en muchos casos a más del 50 % del alumnado de las escuelas técnicas tradicionales; 2) dar alternativas de formación contextualizada también a quienes tuvieran la intención de cursar un Polimodal en Ciencias naturales o en Ciencias sociales, en especial a quienes buscaran una formación técnico-profesional en áreas como la salud y el turismo, que poseen buenas expectativas ocupacionales y que se complementan adecuadamente con una mayor formación básica profundizada en esas disciplinas, y 3) facilitar la concentración de equipo costoso en algunos establecimientos para que se utilice en forma intensiva en ofertas de formación técnico-profesional para estudiantes que pueden estar cursando el Polimodal en esos mismos establecimientos o en otros.

Las definiciones estructurales y la aprobación de Contenidos Básicos no fueron, a juicio de los equipos provinciales, dispositivos suficientemente orientadores para garantizar la elaboración de nuevos diseños curriculares provinciales compatibles entre sí ni -mucho menos- para orientar la transformación institucional en los tradicionales establecimientos de educación secundaria, bachilleratos, comerciales o escuelas técnicas. En consecuencia, se fue llegando a la conclusión de que era necesario acordar también "Estructuras Curriculares Básicas".

Las Estructuras Curriculares Básicas (ECB) para EGB 3 y para Polimodal fueron concebidas como un dispositivo de intermediación entre los CBC y los lincamientos curriculares de las provincias. Se entiende por Estructura Curricular Básica una "matriz" que permite organizar y distribuir en el tiempo los contenidos a enseñar, define las relaciones entre ellos, incorpora reglas de composición y los agrupa en unidades de


acreditación llamadas "espacios curriculares". El concepto de "espacio curricular" pretende, a su vez, superar al concepto de materia, pues admite una organización de las experiencias pedagógicas desde un eje temático o conceptual, por proyectos, en talleres o de acuerdo con otros criterios.

Las Estructuras Curriculares Básicas para Polimodal discriminan Espacios Curriculares Comunes, que recuperan fundamentalmente los Contenidos Básicos Comunes de las cinco modalidades, Espacios Curriculares Orientados, que recuperan sobre todo los Contenidos Orientados propios de cada modalidad, y Espacios Diferenciados, para la ejecución de proyectos, la incorporación de módulos de los Espacios Diferenciados u otras alternativas que den identidad a cada institución (véanse recuadros 1, 2, 3 y 4).

Las Estructuras Curriculares Básicas aprobadas proponen alcanzar estándares horarios más cercanos a los internacionales, fijan bandas horarias dentro de las cuales los diseños curriculares provinciales pueden manejarse con flexibilidad o dejar a su vez márgenes de decisión a los establecimientos educativos, proponen alternativas de constitución de áreas o de opciones entre disciplinas para disminuir la fragmentación, disponiendo a su vez que en cada año cada estudiante no puede estar expuesto a más de 10 Espacios Curriculares por vez, en lugar de los 12 a 14 de muchos planes previos. De este modo, se lleva el mínimo de carga horaria para cada Espacio Curricular a 72 horas anuales, muy superior a las 38 con que contaban antes algunas materias, y se busca tender a una carga horaria por ciclo de 2700 horas, también muy superior a las de 1800 y 1900 propias de muchos planes de estudio vigentes.

Los Trayectos Técnico-Profesionales y los Trayectos Artís-tico-Profesionales recibieron también una organización interna cuyo desarrollo excede los márgenes de este trabajo (véanse recuadros 5 y 6).

Para el caso de EGB 3, las provincias elaboraron a partir de los CBC sus propios diseños curriculares y, en realidad, fue


después o en paralelo con esa elaboración cuando se diseñó la respectiva Estructura Curricular Básica, con una lógica más inductiva que deductiva y con el propósito de dar transparencia a la diversidad, más bien que de darle alguna forma particular.

En el caso de Polimodal, en cambio, primero se elaboró la Estructura Curricular Básica y no se han preparado diseños curriculares provinciales. Numerosos establecimientos y provincias prefirieron, en cambio, avanzar en la elaboración de "Prototipos de modalidad" y "programas indicativos". Los Prototipos de modalidad son ejercicios de organización institucional de acuerdo con los CBC. Los programas indicativos son ejercicios de anticipación de desarrollos curriculares sin carácter prescriptivo (véase recuadro 7).

La comparación de los materiales curriculares desarrollados en el período 1992-1999 da cuenta de dos procesos simultáneos: 1) un proceso de recuperación y de resignificación de las líneas innovadoras iniciadas por las provincias más dinámicas y por el gobierno nacional en sus dos propuestas innovadoras durante el período 1984-1991 y 2) un proceso más ambicioso de reinvención de la educación secundaria.

Respecto de la recuperación y de la resignificación de las líneas innovadoras iniciadas durante el período 1984-1991, se pueden registrar tendencias de regionalización, interdiscipli-nariedad y reconsideración de la formación para el mundo del trabajo. Los CBC y -en especial- los nuevos diseños curriculares provinciales para EGB 3 mantienen referencias a la regionalización, aunque en el momento de la organización y especificación de esa regionalización no se observan avances particularmente innovadores. Se mantiene también la pretensión de interdisciplinariedad, pero no se sostienen las construcciones de áreas sin tradición. Se busca, más bien, respetar la especificidad de las disciplinas o estructurar áreas a partir de disciplinas que tengan contenidos procedimentales en común, tales como ciencias sociales por un lado, ciencias naturales por otro y educación artística en tercer lugar. Se supera


la visión de la tecnología como ciencia aplicada propia de la década del 80 y se avanza decididamente en la concepción según la cual la educación tecnológica debe brindar elementos para la comprensión y la intervención en el mundo artificial, lo cual implica tanto ofrecer oportunidades para el aprendizaje de técnicas de trabajo con diferentes materiales como para el análisis crítico de los efectos del uso de las tecnologías en la sociedad y en el medio ambiente.

Los aportes más ambiciosos ligados a la pretensión de contribuir a la reinvención de la educación destinada a los adolescentes y jóvenes desde los 13 hasta los 18 años se centran en: 1) la adopción decidida de un concepto más amplio de contenido escolar que no sólo se refiere a los conceptos sino también a los procedimientos para hacer y a las actitudes, normas y valores; 2) la atención a la diversidad mediante la inclusión de opciones y la fijación de expectativas de logro con carácter prescriptivo, pero de propuestas de alcance de carácter orientador; 3) la asunción explícita de la función orientadora de la escuela y la consecuente incorporación de la función de orientación y tutoría como parte del curriculum; 4) la introducción de enfoques articulados de temas asociados con la calidad de vida, por ejemplo, la salud y la educación ambiental; 5) la atención que se presta a la evaluación y a la acreditación de conocimientos, y 6) la continua referencia y la toma de decisiones para la promoción de la autonomía de las escuelas y de una gestión institucional responsable y profesionalizada.

La gestación de una nueva estructura de estudios en las provincias

Paralelamente a los procesos de construcción de bases cu-rriculares compartidas, en el caso de los CBC, o compatibles, en el caso de los Diseños Curriculares Provinciales para EGB 3 y de las Estructuras Curriculares Básicas para EGB 3 y Polimodal, algunos gobiernos provinciales fueron avan-


zando en procesos de gestación de una nueva estructura de estudios.

Las dos provincias que iniciaron los procesos de cambio de su estructura de estudios fueron Buenos Aires y Córdoba. La provincia de Buenos Aires priorizó el objetivo de ampliación de la obligatoriedad escolar y de retención del conjunto del alumnado hasta el 9o año por lo menos e interpretó que para alcanzarlo era necesario concebir a la EGB como una unidad organizacional y disponer la creación de octavos y novenos años a continuación de los siete años que antes correspondían a la educación primaria. Paralelamente, tomó la decisión de organizar el curriculum del tercer ciclo integrando los contenidos de Ciencias sociales y de Ciencias naturales en sendos espacios curriculares areales y de disponer que la enseñanza de los contenidos de Formación ética y ciudadana y de Tecnología se trataría en forma transversal en los demás espacios curriculares. También decidió incorporar la enseñanza del inglés en forma obligatoria en este ciclo en lugar de sostener la optatividad entre el inglés y el francés que existía previamente en los primeros años de la educación secundaria, lo cual llevó a un desplazamiento de los profesores de francés hacia otros espacios curriculares.

Las decisiones vinculadas con el tercer ciclo se interpretaron como una "primarización" de los primeros años de la educación secundaria, aun cuando reconocidos funcionarios de la gestión de gobierno de la provincia de Buenos Aires plantearon enfática y claramente la necesidad de gestar el tercer ciclo de la Educación General Básica como una oferta pedagógica nueva, diferente de la educación primaria y de la educación secundaria (Feijoo, 1996).

La decisión de organizar la EGB completa en la provincia de Buenos Aires tuvo diferentes efectos. Por un lado, permitió retener a un conjunto importante de adolescentes de sectores populares en los establecimientos educativos. Por otro, generó resistencia e incluso rechazo en parte del profesorado, en especial entre los afectados por la nueva propuesta curri-


cular, y en los sectores medios de la sociedad, que ya habían accedido a la educación secundaria. Los profesores interpretaban que no estaban preparados para la enseñanza integrada ni para acoger a los nuevos sectores sociales que antes no permanecían en la educación secundaria y que incluso estaban volviendo al 8o y al 9° año con uno o varios años de demora después de haber concluido la educación primaria y abandonado el sistema educativo.

Por otra parte, en los hechos conviven un amplio conjunto de establecimientos de EGB completos, pero también otro amplio conjunto de terceros ciclos "articulados", cuyo 7o año sigue funcionando en una ex escuela primaria y cuyos 8o y 9° año siguen funcionando en una ex escuela secundaria. (Estos distintos tipos de escuelas se gestionan desde distintas dependencias, con diferentes criterios, todo lo cual genera considerables cuotas de confusión.)

Aun así, Morduchowicz (1999) demuestra que en la provincia de Buenos Aires, en 1997, cursaron el 8o año de la EGB casi el 30 % más de alumnos que aquellos que habían cursado el antiguo 7o grado de la escuela primaria en 1996 y que, además, esa matrícula en 8o año superaba de manera significativa a la matrícula correspondiente al 1er año de la escuela secundaria en los años previos a la reforma. Sin embargo, los datos demuestran también que los 8os años tuvieron en 1998 un 15 % menos de matrícula respecto de 1997, pero que los 9os

tuvieron una matrícula superior en un 11 % a la de 2o año de la escuela secundaria en 1997. El conjunto de la información parece así dar cuenta de que con la nueva estructura se logra incorporar a más adolescentes, pero no siempre retenerlos a lo largo de los tres años.

Por último, queda claro que el esfuerzo de incorporación y de reincorporación de la matrícula adolescente cayó sobre todo en los establecimientos educativos de gestión estatal dependientes del Estado provincial, en los cuales el incremento de la matrícula fue del 39 %. En los establecimientos de gestión privada, en cambio, ese incremento fue de sólo un 5,4 %.


Por otra parte, en la provincia de Buenos Aires se dispuso por ley la obligatoriedad del Nivel Polimodal y se tomaron decisiones curriculares para éste que "acomodaron" el curriculum existente a la nueva Estructura Curricular Básica concertada entre los técnicos de las diferentes provincias y aprobada por el Consejo Federal de Cultura y Educación.

La provincia de Córdoba, en cambio, priorizó el objetivo de abrir la educación secundaria a todos desde más temprano. En consecuencia, tomó la decisión de organizar una educación primaria de seis años y una educación secundaria también de seis años, por lo cual cerró los 7os grados de la educación primaria y anticipó el ingreso a una educación secundaria en la cual abrió un año más y mantuvo el curriculum por asignaturas. Esta decisión, interpretada como una decisión por "secundarizar" un año de la ex educación primaria, habría tenido como consecuencia durante su primer año de aplicación el abandono de la escolarización por parte de 3000 estudiantes con un año de anticipación con respecto al momento en que antes abandonaban el sistema educativo. Este problema se enfrentó organizando un dispositivo para seguir cuidadosamente al alumnado por parte de los directores y supervisores. Por otro lado, la provincia de Córdoba intentó una racionalización de la oferta de oportunidades de educación secundaria, sobre todo en el interior de la provincia, donde hacia 1995 existía -a juicio de las autoridades- una cantidad de establecimientos de educación técnica con especialidades desconectadas de los cambios en la producción y con una ineficiente relación docente/alumnos. Estos intentos de racionalización se apoyaron en cuidadosos ejercicios de planeamiento a cargo de equipos técnicos, pero sin la participación de representantes de los gremios docentes ni de las comunidades afectadas. Por último, generaron fuertes reacciones adversas que impidieron su puesta en práctica. Después de ese intento fallido se tomaron otras medidas que anticiparon una reorganización del ciclo superior de la educación secundaria, denominado Ciclo de Especialización, dirigido a actualizar los

Cambios de la educación secundaría en la Argentina 429

contenidos de las diferentes materias y a incorporar algún tipo de formación afín a la formación técnico-profesional o tecnológica en todas las ofertas de ese ciclo.

Como se puede advertir, tanto la solución bonaerense como la solución cordobesa generaron diferentes conflictos y contribuyeron en un primer momento a provocar un malestar generalizado frente a la Ley Federal de Educación, que se instaló más como una exigencia poco comprensible de cambio de estructura que como una necesidad de gestación de un nuevo tipo de educación.

El incremento de ese malestar recién se pudo contener parcialmente a medida que los gobiernos provinciales fueron puliendo sus medidas iniciales y que las provincias restantes comenzaron a tomar decisiones más heterodoxas y heterogéneas. En efecto, estas provincias comenzaron a buscar alternativas distintas para la extensión de la obligatoriedad escolar que consistieron fundamentalmente en asumir los beneficios de instalar el tercer ciclo de la Educación General Básica en diferentes instituciones de acuerdo con las características so-ciodemográficas y -sobre todo- con las disponibilidades de infraestructura. Mendoza, por ejemplo, decidió que el tercer ciclo se podía organizar a continuación del primero y del segundo en una ex escuela primaria, o antecediendo al Polimo-dal, en una ex escuela secundaria, y que transitoriamente el 7° grado podía quedar en una ex escuela primaria y los años 8o y 9o, en una ex escuela secundaria. En ese caso se dispuso promover la "articulación" del tercer ciclo a través de actividades específicas. En el caso de Santa Fe, se dio prioridad a la alternativa de "articulación", que por fin se fue abriendo paso en muchos casos, incluso, como ya se anticipó, en la provincia de Buenos Aires en áreas en las cuales la educación secundaria estaba ya muy extendida.

Como consecuencia de esa diversidad de estrategias para la extensión de la obligatoriedad escolar y para la gestación del tercer ciclo y del Polimodal, actualmente existe una gran heterogeneidad nacional relacionada con: la modalidad de


transformación de la educación secundaria preexistente tanto en el tercer ciclo de la EGB como en el Polimodal, la localization del tercer ciclo, su dependencia administrativa, la definición de la estructura curricular y otros aspectos.

En 1999, el tercer ciclo de la Educación General Básica se declaraba instalado en siete provincias como ciclo completo; en nueve estaba parcialmente establecido en la totalidad de las escuelas y en seis se aplicaba en una muestra de instituciones que, en algunos casos, se ampliaba año a año. Sólo en dos provincias el tercer ciclo no se estaba aplicando. La definición respecto de si el tercer ciclo se estaba instalando o no, dependía fundamentalmente de la existencia o inexistencia de un nuevo curriculum para ese tercer ciclo y de ciertas decisiones administrativas.

La localization del tercer ciclo se realizaba de acuerdo con cuatro alternativas: 1) localization completa en escuelas que ofertan el primero y el segundo ciclo; 2) localization completa en escuelas que ofertan el Polimodal; 3) localization como un ciclo autónomo; 4) localization fragmentada del 7o año en la primaria y del 8o y 9o en la secundaria, acompañada al menos formalmente por estrategias de "articulación". Las evidencias empíricas recogidas parecen mostrar que la ausencia de unidad organizativa para el tercer ciclo dificulta su unidad pedagógica y produce una serie de problemas de gobierno que ejercen un impacto negativo en la vida cotidiana de las instituciones. En efecto, cuando el ciclo está instalado de manera fragmentada, puede depender en su conjunto de las autoridades de la Educación General Básica o de las autoridades de Polimodal, o bien de ambas autoridades a la vez: los docentes de 7° -generalmente maestras-, de las autoridades de Educación General Básica, y los docentes de 8o y 9o

-por lo común, profesoras y profesores-, de las autoridades de Polimodal.

Por otra parte, hacia 1999 también se había comenzado a promover cambios en los últimos años de la educación secundaria en algunas provincias, aunque también con diferen-


tes estrategias y alcances: 1) en Buenos Aires y Córdoba se estaban implementando cambios en forma masiva, 2) en dieciocho provincias se estaban poniendo en marcha experiencias a escala o piloto y 3) en otras cuatro se estaban tomando decisiones para la implementación futura.

En la Ciudad de Buenos Aires no se estaba tomando ninguna decisión respecto de reformas estructurales, curricula-res ni institucionales que afectaran a la antigua educación secundaria.

Las políticas de apoyo a la expansión y a la transformación de las oportunidades educativas para los adolescentes y jóvenes

Más allá de los procesos de elaboración de una nueva arquitectura para la educación de los adolescentes y de los jóvenes, cuyos ejes fueron los Contenidos Básicos Comunes, las Estructuras Curriculares Básicas, los módulos de los Trayectos Técnico-Profesionales y otros materiales curriculares, durante el período 1992-1999 se pusieron en práctica políticas y estrategias que constituyeron apoyos significativos de impacto directo para la expansión y la transformación de las oportunidades educativas para los adolescentes y los jóvenes, otras que ejercieron un impacto indirecto y otras que, de haber avanzado más, podrían haber contribuido a dar mayor integralidad y sistematicidad a los cambios.

Entre las políticas que tuvieron un impacto directo en la expansión y la transformación de las oportunidades educativas para los adolescentes y los jóvenes cabe mencionar las inversiones en infraestructura y becas (véase cuadro 6) y el proyecto de terminalidad de la Educación General Básica en áreas rurales. Las inversiones en infraestructura y becas alcanzaron sumas desconocidas en el país para un período de apenas seis años. Si bien a nivel nacional no existen todavía datos elaborados que permitan discriminar qué inversiones en infraestructura facilitaron el mejoramiento y las creaciones


necesarias para incorporar y retener a los adolescentes y a los jóvenes en EGB 3 y en Polimodal, se puede afirmar que correspondieron a un muy elevado porcentaje del total de las inversiones realizadas. En efecto, el país ya contaba hacia 1992 con una importante infraestructura para garantizar las prestaciones en la ex educación primaria, no así en secundaria.

Por su parte, el "Programa Nacional de Becas Estudiantiles" del Ministerio de Cultura y Educación de la Nación consistió en asignar becas a los alumnos en situaciones socioeconómicas que implicaran riesgos para la continuidad de sus estudios. Sus mecanismos de aplicación permitieron identificar a los beneficiarios de acuerdo con criterios transparentes que comprometieron a las familias, a los directores y a los docentes en el proyecto educativo de los beneficiarios y en los mecanismos de asignación, rendimiento y control del impacto de las becas. Una de las debilidades del Programa Nacional de Becas Estudiantiles es su sustentabilidad a través del tiempo. Este programa fue financiado con fondos de un préstamo del BID que finalizará en breve.

Algunas provincias realizaron también inversiones propias para garantizar más y mejores oportunidades de aprendizaje a los adolescentes y a los jóvenes. Mendoza, por ejemplo, destinó fondos procedentes de las privatizaciones a construcciones escolares (Dirección General de Escuelas, 1999).

El programa "Tercer ciclo de la Educación General Básica en escuelas rurales" tuvo el propósito de facilitar que los alumnos de zonas rurales pudieran completar la obligatoriedad escolar. Consistió principalmente en: 1) la elaboración y distribución de materiales de enseñanza específicos, que contemplaran al mismo tiempo las particularidades del contexto rural y los lineamientos federales -en particular, los CBC-; 2) el equipamiento y la provisión de materiales didácticos para las escuelas rurales involucradas; 3) el apoyo de un equipo de profesores especializados en cada área de la enseñanza a los maestros rurales para que éstos a su vez ejercieran una función de tutoría en el uso de los materiales didácticos, y 4) el


financiamiento de proyectos específicos de relación con la comunidad en cada establecimiento educativo. Abarcó a casi 2000 establecimientos educativos, entre los cuales se cuentan 828 en la provincia de Santa Fe, que decidió darle prioridad y aplicarlo en forma masiva. Tuvo un impacto indudable en la retención, los aprendizajes de los alumnos y las comunidades (Golzman y Jacinto, 1999).

Una de las políticas y programas que ejercieron un impacto indirecto en los procesos de transformación de la educación secundaria fue el programa "Nueva Escuela Argentina para el año 2000". En un primer momento, este programa promovió un funcionamiento más flexible de las instituciones escolares en cuanto al uso de los tiempos y de los espacios y a los agru-pamientos de los alumnos por edades en grupos sucesivos. En una segunda etapa, enfatizó la puesta en práctica de intercambios horizontales entre los docentes y los directores de los establecimientos educativos como elementos dinamizadores de la reflexión y de la innovación. Se puede decir que el programa transitó desde una primera etapa más centrada en indicar qué se podría modificar hacia otra más centrada en facilitar que los propios directores y profesores construyesen alternativas respecto de qué modificar.

Por otra parte, la "Red Federal de Formación Docente Continua" llamó a concurso de ofertas de capacitación para profesores, que se sumaron a algunos programas preexistentes, como PROCIENCIA, una iniciativa del CONICET (Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas) para la actualización de profesores de matemática y ciencias básicas. A ese programa se sumó la iniciativa FORCIENCIA, impulsada por la Televisión Iberoamericana. En líneas generales, se puede decir, sin embargo, que las alternativas de actualización y capacitación para profesores de EGB 3 y Polimodal no fueron suficientes, no siempre resultaron pertinentes ni estuvieron suficientemente auditadas. Por otra parte, no lograron salir del modelo "cursillista" ni incorporar las nuevas tecnologías promoviendo un uso intensivo de la televisión y de In-


ternet. No obstante, cabe señalar que durante este período se puso en funcionamiento la "Red Electrónica Federal de Formación Docente Continua", que interconecta 1050 institutos en el país. Esto crea una base tecnológica interesante, aun cuando su utilización sea apenas incipiente.

Para promover la actualización y alcanzar a un mayor número de maestros y profesores con las nuevas propuestas de actualización de contenidos y de metodologías, se tomó la iniciativa de acercar a los profesores una "Biblioteca Profesional del Docente" y se elaboró una serie de videos educativos para EGB 3 que apenas si llegó a tener circulación.

Algunas de las políticas y proyectos que hubieran impulsado un cambio más acelerado y mejor orientado se relacionan con la reforma institucional y con programas que poseen recursos externos. Entre los primeros, se intentó avanzar en la creación de un legajo único de los docentes que permitiese ordenar las contrataciones y avanzar desde la tradicional contratación por horas-cátedra hacia una contratación por cargos. Entre los segundos, se trabajó en los Programas PRODyMES I y II (Programas de Descentralización y Mejoramiento de la Educación Secundaria). Estos programas debían abastecer a 630 establecimientos de nivel secundario de todo el país, seleccionados por las características socioeconómicas del alumnado y por su tamaño, de materiales y asistencia técnica. Su ritmo de ejecución y su articulación con las propuestas de transformación auricular e institucional presentaron múltiples dificultades.

FORTALEZAS Y DEBILIDADES DEL PROCESO DE RECONFIGURACIÓN DE LA EDUCACIÓN SECUNDARIA

El proceso de reconfiguración de la educación secundaria que tuvo lugar en los últimos años intentó dar respuesta a las demandas de inclusión de los jóvenes y de los adolescentes, de mejoramiento de la calidad de la educación y de participa-


ción, recuperando la experiencia de las transformaciones cu-rriculares e institucionales que tuvieron lugar en los establecimientos educativos entonces dependientes del Ministerio nacional y en varias provincias, generando algunas políticas específicas y ensayando nuevas formas de tomar decisiones.

Esto significó alentar las discusiones y deliberaciones sobre los contenidos a enseñar. En este sentido, se puede sostener que los Contenidos Básicos Comunes han alcanzado un grado de legitimidad importante que se pone de manifiesto en la recuperación que hacen de ellos los nuevos diseños cu-rriculares provinciales para EGB 3, las propuestas para Poli-modal, los cursos de capacitación docente y los nuevos textos escolares. Sin embargo, se puede proponer que esa legitimidad pudo haber sido aun mayor si se hubieran constituido los dos Consejos que marca la ley para acompañar los procesos de decisiones del Consejo Federal de Educación: 1) el Consejo Económico-Social y 2) el Consejo Técnico-Pedagógico. Esa constitución habría permitido además otorgar a los gremios docentes un lugar más destacado en las construcciones de los marcos de referencia para las nuevas ofertas de enseñanza para niños y jóvenes en el siglo XXI.

En efecto, los gremios fueron considerados en pie de igualdad con otras entidades en el circuito de consulta nacional para la elaboración de los Contenidos Básicos Comunes e invitados a participar en las sesiones del "Seminario Federal para la Elaboración de Diseños Curriculares Compatibles". En diversas ocasiones, hicieron llegar además propuestas diversas. Algunas fueron incorporadas en las nuevas producciones porque coincidían con las de otras instituciones y actores. Otras, no.

Por otro lado, el trabajo cooperativo realizado en el proceso de transformación curricular y en varios de los programas puestos en práctica posibilitó el intercambio de experiencias entre los equipos técnicos de diferentes provincias, supervisores y directores/as. Ese intercambio y las metodologías de trabajo puestas en práctica contribuyeron a fortalecer una masa crítica de profesionales de la educación en todo el terri-


torio nacional que: 1) comparten algunos aspectos clave referentes a una visión para una nueva educación para los adolescentes y los jóvenes; 2) poseen competencias para el uso de nuevas tecnologías, el trabajo en equipo, la crítica y el debate, la concertación y la actualización pedagógica, disciplinar e institucional, y 3) asumen la necesidad de convergencia entre los procesos de definición de nuevas regulaciones o marcos de referencia, los procesos de reforma y la innovación. Pero uno de los principales problemas que se enfrentan es que esa masa crítica de profesionales no forma parte de una estructura profesional que posea una adecuada tensión entre estabilidad y posibilidades de renovación. En su mayoría, se trata de consultores a término cuyas contrataciones dependen de préstamos externos y de su articulación con los partidos políticos que ocasionalmente ejercen el poder.

Por otra parte, se observa una distancia entre el diseño de las propuestas y la realidad cotidiana de las instituciones educativas. A este respecto, en la actualidad se perciben diferentes niveles de apropiación de las propuestas en las distintas provincias y entre los diversos actores, que llevan a proponer que en realidad la transformación curricular e institucional todavía está ubicada más en el plano de las intenciones que en el de las concreciones en las aulas. Contribuyen a esta situación dificultades de distinta naturaleza.

En el caso de la EGB 3, esas dificultades son de cuatro tipos: 1) presupuestarias; 2) de gobierno y planeamiento; 3) de disponibilidad y perfil de los recursos humanos, y 4) de normativa.

Las dificultades presupuestarias impiden atender el incremento en la carga horaria necesaria para hacer realidad las nuevas propuestas curriculares en su totalidad y para el sostenimiento de las nuevas funciones y roles necesarios para un funcionamiento óptimo de la educación de los adolescentes y de los jóvenes. En la actualidad, por ejemplo, al finalizar los nueve años de la Educación General Básica, un niño o una niña en la Argentina tiene en realidad tres años menos de horas de clase que un niño o una niña de países como Holanda,


Francia, Alemania o aun Portugal. Por otra parte, la concreción de las funciones de orientación y de tutoría requiere inversiones que sólo algunas provincias están en condiciones de sostener o una creatividad, convicción, flexibilidad normativa y conciencia de la necesidad del cambio difíciles de lograr.

La introducción de contenidos de tecnología y de inglés en todos los establecimientos educativos para los adolescentes y los jóvenes se ve limitada por deficiencias presupuestarias y, en muchos casos, también por la falta de profesores formados. Debido a esta segunda razón, en muchos casos se contrata a profesores que no poseen la formación adecuada.

Las normas estatutarias docentes y la rigidez de las "plantas funcionales" impiden en muchos casos la reorganización de las instituciones educativas ejerciendo márgenes de autonomía que permitan en cada caso reorganizar la vida cotidiana de cada institución o de varias instituciones de un mismo radio de influencia. Esto hace pensar en la necesidad de fortalecer en el futuro en forma conjunta las capacidades de con-certación y de planeamiento; esto a su vez requiere la generación de una base más amplia de confianza entre los actores potenciales de los cambios. A este respecto, es posible afirmar que el temor a la pérdida de trabajo en un contexto de desocupación e inestabilidad ha obstaculizado en muchos casos el compromiso efectivo de los profesores con las propuestas de cambio, aun cuando "objetivamente" algunas de ellas -como la creación de áreas- puedan ser pertinentes para mejorar sus propias condiciones de trabajo.

DE LA CONCERTACIÓN FEDERAL AL FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL

Se concibe la etapa futura como de fortalecimiento institucional para que los cambios concertados sean apropiados por los equipos directivos y docentes de todas las instituciones. El recorrido a realizarse en esta etapa debería considerar lo siguiente:


• Los procesos de concertación federal realizados hasta el presente deberían consolidarse con la incorporación y /o la redefinición de la participación de actores sociales y con el establecimiento de un mayor nivel de institucionalidad de las instancias de participación.

• Las acciones deberían tender al fortalecimiento de la capacidad de concertación, de gestión y de elaboración de propuestas técnicas pertinentes y adecuadas, por parte de los ministerios provinciales y de los equipos de conducción de sus sistemas educativos (es decir, un fortalecimiento del Estado educador provincial).

• Debería fortalecerse la participación de las instituciones educativas en el marco de una política curricular de transformación permanente que redefina prioridades.

Prospectiva del cambio

En esta etapa resulta imprescindible pasar del énfasis en la estructura normada por los acuerdos del CFCyE a la apropiación y resignificación de esos acuerdos mediante un trabajo sistemático con los equipos directivos y docentes de las instituciones.

Dada la complejidad de la cuestión docente, será necesario tener en cuenta todos los factores que de modo interde-pendiente afectan al sector: condiciones laborales, formación inicial y capacitación docente. Esto implica considerar la importancia de recontratar las condiciones de trabajo de los docentes con el propósito de modificar los aspectos que obstaculizan los procesos de cambio.

Será necesario redefinir las estrategias de formación y capacitación apuntando al fortalecimiento de algunos institutos de formación docente seleccionados por su excelencia académica y pedagógica, en sus tres funciones: formación inicial, capacitación continua e investigación.

Habrá que abandonar la idea de "una" transformación curricular e instalar una política curricular de innovación per-


manente a través de una instancia institucional en el nivel nacional que investigue sobre tendencias curriculares, valide las innovaciones en el curriculum prescripto por medio del análisis de las prácticas desarrolladas en el aula y busque, siga y evalúe experiencias de innovación curricular.

Asimismo, se recomienda analizar la incidencia de factores tales como infraestructura, localización y normativa, en los riesgos de desarticulación y de profundización de las desigualdades que se detecten en la configuración actual de la oferta de enseñanza media, así como tomar las medidas necesarias para prevenirlos.

Prioridades en las acciones futuras

Para atender el problema de la desarticulación interna de la EGB 3, se propone:

• Acordar nuevos ritmos de implementación de la EGB 3 en el seno del Consejo Federal de Educación.

• Acordar los mecanismos para el financiamiento de la infraestructura edilicia necesaria para garantizar la unidad física de la EGB 3 en todos los casos en los cuales el ciclo se encuentre fragmentado por su localización en establecimientos diferentes.

• Acordar en el seno del Consejo Federal de Educación una normativa específica para garantizar la unidad funcional de la EGB 3.

Para atender el problema del desgranamiento y garantizar el cumplimiento de la obligatoriedad de la EGB 3, se propone:

• Desarrollar programas de fortalecimiento institucional focalizados en establecimientos con altos índices de desgranamiento y / o bajo rendimiento académico.


Para atender el problema del desequilibrio en la oferta de la Educación Polimodal, se propone:

• Promover el planeamiento estratégico de la localización de las modalidades y reubicación de los docentes en el nivel local a través de una intervención conjunta de equipos político-técnicos provinciales y equipos directivos de las instituciones.

Para atender el problema de la formación inicial de los docentes, se propone:

• Desarrollar un programa de fortalecimiento académico y pedagógico de un número acotado de institutos de formación docente que cuenten en la actualidad con equipos docentes dinámicos y altos índices de matrícula, en las diferentes jurisdicciones provinciales.

Para atender el problema de la falta de capacitación docente, se propone:

• Generar un programa de fortalecimiento de los Institutos de Formación Docente que, especialmente detectados, puedan liderar en las jurisdicciones la capacitación docente en servicio y basada en las escuelas, en redes de escuelas y en articulación con los marcos curriculares provinciales.

• Continuar y fortalecer los programas de pasantías de directivos y docentes orientados al desarrollo de los proyectos educativos institucionales y curriculares.

• Constituir una red informática para el intercambio y la divulgación de innovaciones educativas.

• Brindar asistencia técnica y financiamiento para publicaciones periódicas que recuperen innovaciones producidas en las escuelas por los equipos docentes.

• Financiar y apoyar técnicamente congresos, reuniones y jornadas destinados al intercambio de innovaciones educativas en el nivel provincial e interprovincial.


Para atender al problema de la condición laboral docente se propone:

• Revisar las normativas provinciales que regulan el trabajo docente para hacerlas consistentes con los objetivos de calidad y equidad deseados, por ejemplo, a través de incentivos al desempeño profesional, a la localización laboral en áreas prioritarias, y a través de la concentración horaria en pocos establecimientos, entre otras cuestiones.


CUADRO 1

ANEXO

Argentina. Alumnos matriculados en el nivel medio por año de estudio

Todo el país (1994 y 1998)

Años

Total 1o

T 3o

4* 5o

6o

Fuente: Censo Educativo

CUADRO 2 Argentina. Resultados (1993 y 1999) Enseñanza secundaria

Total país CABA Buenos Aires Gran Bs. As. Catamarca Córdoba Corrientes** Chaco Chubut Entre Ríos Formosa Jujuy La Pampa LaRioja Mendoza Misiones Neuquén Río Negro Salta San Juan San Luís Santa Cruz

Lengua 61,41 68,41 59,29 60,79 55,18 64,03 56,27 55,78 61,82 60,25 53,88 57,56 63,33 53,65 63,65 54,73 61,16 58,77 59,72 56,45 60,81 61,1

1993 Maternât.

46,39 53,85 46,56 48,44 36,17 47,22 38,62 38,89 45,75 39,54 32,1 37,84 47,06 32,58 50,29 37,07 43,24 43,92 40,42 36,82 43,69 44,48

1994

2.144.372

631.760

503.293

387.594

319.345

263.274

39.106

1998

2.539.74 701.619

626.616

459.126

383.919

325.107

42.424

, 1994. Relevamiento anual 1998, REDFIE.

de las eva luac iones

i

Promedio 53,90 61,13 52,93 54,62 45,68 55,63 47,45 47,34 53,79 49,90 42,99 47,70 55,20 43,12 56,97 45,90 52,20 51,35 50,07 46,64 52,25 52,79

1999 Lengua 65,73 72,99 70,25 68,51 48,61 69,25 SD

53,81 60,78 65,73 52,14 53,68 61,95 53,28 64,04 55,59 56,85 64,06 55,71 55,11 63,25 54,58

Maternât. 68,66 74,59 73,58 71,87 50,75 70,74 SD

53,73 63,17 67,35 54,55 58,15 64,95 55,49 68,46 57,82 62,62 68,53 58,91 59,44 65,26 57,06

de calidad* por provincias

Promedio 67,20 73,79 71,92 70,19 49,68 70,00 SD

53,77 61,98 66,54 53,35 55,92 63,45 54,39 66,25 56,71 59,74 66,30 57,31 57,28 64,26 55,8 2

Crecimiento 1993-1999 (en %) Lengua

107 107 118 113 88

108 SD 96 98

109 97 93 98 99

101 102 93

109 93 98

104 89

Maternât. 148 139 158 148 140 150 SD 138 138 170 170 154 138 170 136 156 145 156 146 161 149 128

Promedio 125 121 136 129 109 126 SD 114 115 133 124 117 115 126 116 124 114 129 114 123 123 106


Santa Fe Sgo. del Estero "Fierra del Fuego Tucumán

64,19

56,08

58,15 60,21

52,34

37,44

44,18 40,16

58,27

46,76

51,17 50,19

68,17

53,67

57,49 58,90

71,96

54,08

60,19 64,13

70,07

53,88

58,84 61,52

106

96

99 98

137

144

136 160

120

115

115 123

Fuente: Dirección de Evaluación de la calidad. Ministerio de Educación. * 1993: Muestra; 1999: Censo.** No se realizó la evaluación.

CUADRO 3 Argentina. Educación secundaria. Escuelas,* alumnos y docentes por provincias (1975-1998)

1975

1976

1977

1979

1980

1982

1983

1984

1985

1986

1987*

Cree.

1975-1987 ##

1994

1996

1997

1998

Cree.

1994-1998

Total nacional

Esc.

4767

4887

4845

4952

4723

4896

4915

5104

5405

5638

5870

123%

7323

7627

7829

6373

87%

Alumnos

1.243.058

1.283.056

1.288.107

1.295.815

1.326.680

1.425.648

1.466.424

1.562.274

1.683.520

1.810.374

1.859.323

150%

2.298.692

2.573.951

2.767.704

2.864.927

125%

Doc.

161.859

168.732

173.714

178.675

181.884

191.729

193.551

206.183

219.983

227.781

252.804

156%

555.500

Sector estatal

Nacional i

Esc.

1319

1347

1354

1368

1371

1403

1387

1426

1529

1614

1647

125%

Alumnos

574.811

583.353

578.702

578.921

600.564

651.161

623.021

694.786

755.560

807.383

831.152

145%

Doc.

74.655

77.792

80.857

82.010

80.142

81983

79.844

81708

88.299

94.099

98.334

132%

Provincial o municipal

Esc.

1364

1479

1408

1451

1286

1308

1338

1403

1557

1712

1898

139%

4496

4597

4809

3543

79%

Alumnos

283.338

309.655

312.274

316.395

318.510

341.966

359.554

394.144

434.978

471.640

498.493

176%

1.622.728

1.885.096

2.069.134

2.155.027

133%

Doc.

35.801

39.612

40.594

63.212

48.255

53.829

55.766

61.975

67.816

68.917

86.885

243 %

416.500

Sector privado

Esc.

2094

2061

2083

2133

2066

2185

2190

2275

2319

2312

2326

111%

2827

3030

3020

2830

100%

Alumnos

384.909

390.048

397.131

400.499

407.606

432.521

443.849

473.344

492.982

531.351

529.678

138%

675.964

688.855

698.570

709.900

105%

Doc.

51.403

51.328

52.263

53.453

53.487

56.917

57.941

61.500

63.868

64.765

67.585

131 %

139.000

Fuente: 1975-1987: J. Raschia. "Estado y políticas públicas, los establecimientos secundarios en Argentina", Programa de Estudios de Costos del Sistema Edu-


cativo, MCE, 1997, con base en Series Estadísticas Educativas, MCE. 1994-98, REDFIE. * La definición de "escuelas" usada hasta 1987 no es la misma que "establecimientos educativos" usada desde 1994. En el primer caso, los "Anexos" a una unidad con edificio propio son contados como "escuelas". Desde 1994 se cuenta una unidad educativa sin tener en cuenta cuántos locales tiene. Por lo cual en rigor la información no es estrictamente comparable. ** La información entre 1998 y 1993 no está disponible. *** Después de 1994 se relevan los cargos, por lo cual la información no es comparable con la de 1994.

CUADRO 4 Argentina. Modificaciones curriculares para el nivel medio, en las provincias y en la Ciudad de Buenos Aires (1980-1993)

Jurisdicción

Buenos Aires

Córdoba Corrientes

Chubut Entre Ríos Jujuy

La Pampa Mendoza Misiones

MCBA

Neuquén

Año

1986/1989

1990 1980/1991

1990 1990/1992 1985/cont.

1990 1991

1986/1990

En proceso

1986/cont.

Observaciones

Modificaciones parciales (1989). Las escuelas transferidas seguirán con el curriculum de la nación hasta que se elabore el nuevo diseño. Ciclo modalizado en discusión. Lineamientos curriculares (1980). Documentos Curriculares Regionalizados (1990-1991). Ciclo básico por áreas. Ciclo básico común (1990). Ciclo superior (1992). Desde 1993 se aplica en todos los establecimientos. Tiene como base el ciclo básico general de la nación. Lineamientos curriculares. Transformación curricular e institucional. En 1986 se pone en marcha la escolaridad básica. En 1990 se modifica el cuarto ciclo (correspondiente al CBC secundario). Escuelas transferidas en 1993; se está diseñando el Proyecto de Transformación Curricular. Ciclo básico general de la nación. Se están implementando en forma piloto los ciclos modali-zados, por propuesta de los centros de enseñanza provinciales.


Río Negro

Santa Fe

San Luis Salta Tucumán

1986/1991

1986/1990

1986 1987/cont. 1990/cont.

La reforma se implemento en forma experimental en 1986. Desde 1991 se aplica en todos los establecimientos. Ciclo básico (1986). Ciclo superior (1990). Centros de nuclearización educativa. Micro-experiencias de renovación curricular. Se inició un Proyecto de Transformación de la Enseñanza Media, con reuniones provinciales de docentes por áreas.

Fuente: Dussel, 1, 1994.

CUADRO 5 Argentina. Nueva estructura del sistema educativo según interpretación de la Ley Federal de Educación realizada por el CFCyE

NI ESCUELA PRIMARIA OBLIGATORIA

1° 2o 3o 4o 5o 6o 7o

ESCUELA SECUNDARIA

1° 2o 3o 4o 5o

ET 6o

Viejo sistema

Nuevo sistema

NI EDUCACIÓN GENERAL BASICA 1° 2o 3o

Primer ciclo

4« 5o 6o

Segundo ciclo

ESCUELAS PRIMARIAS ESCUELAS DE ECB COMPLETA

yo go go

Tercer ciclo

P0LIM0 1o 2o

DAL 3o

ESCUELAS SECUNDARIAS

ESCOLARIDAD OBLIGATORIA TTP/TAP

TTP/TAP 4o

i ... ET: Escuelas Técnicas. NI: Nivel inicial (cinco años). TTP: Trayectos Técnico-Profesionales. TAP: Trayectos Artístico-Profesionales.


CUADRO 6

A r g e n t i n a . Invers ión del P lan Soc ia l y Educa t i vo y el Pacto Federa l por

p rov inc i as y ca tegor ías (1993-1999)

Buenos Aires

CABA

Catamarca

Chaco

Chubut

Córdoba

Corrientes

Entre Ríos

Formosa

La Pampa

La Rioja

Mendoza

Misiones

Neuquén

Río Negro

Salta

San Juan

San Luis

Santa Cruz

Santa Fe

Sgo. del Estero

Tierra del

Fuego

Tucumán

Total

Total %

Equipos

31.255.716

16.358.058

13.990.198

25.973.653

12.912.273

24.543.296

29.664.360

23.728.287

15.499.341

20.721.477

12.620.485

11.310,278

29.303.272

27.184.978

11.586.384

16.006.300

24.838.551

15.809.213

13.503.154

7.182.229

44.882.523

23.354.389

2.572.729

23.866.366

478.667.510

29,4

Subsidios

302.000

1.043.604

1.012.301

1.709.968 970.993

2.104.470

1.832.923

2.655.998

866.576

1.201.648

786.249

728.825

3.024.156

1.612.123

713.879 987.738

1.551.285

1.647.720

681.038

582.584

8.462.711

1.171.172

93.714

1.356.664

37.100.339 2,3

Infraestructura

210.876.906

30.321.208

20.160.427

60.658.230

29.004.406

43.513.361

41.814.351

36.071.653

38.666.018

21.591.926

41.328.343

16.162.151

46.110.934

36.525.124

33.136.632

20.079.846

31.800.691

33.121.103

10.311.076

19.672.068

69.633.942

34.331.539

9.483.006

27.119.432

961.494.373 59,1

Secas \

0

3.998.500

2.490.300

7.409.350

3.878.100

13.091.650

5.908.500

6.096.250

4.163.650

4.868.100

2.388.500

2.573.450

8.064.400

7.476.150

3.320.550

3.592.700

6.778.200

4.579.850

2.174.600

952.500

16.106.350

6.754.050

292.350

7.820.650

124.778.700

7,7

Capacitación

6.489.510

267.999

591.003

894.632

1.006.806

1.141.243

652.150

1.370.331

372.600

198.901

2.128.527

573.206

862.363

593.635

388.537

134.730

1.562.632

959.463

659.877

294.236

1.666.526

730.551

141.075

709.409 24.789.942

1,5

Total

248.924.132

51.989.369

38.244.229

96.645.833

47.772.578

84.394.020

79.872.284

69.922.519

59.568,185

48.582.052

59.252.104

31.347.910

87.365.125

73.392.010

49.145.982

40.801.314

66.531.359

56.117.349

27.329.745

28.683.617

140.752.052

66.341.701

12.582.874

60.872.521, 1.626.430.864

100,0

% 15,3

3,2

2,4

5,9

2,9

5,2

4,9

4,3

3,7

3,0

3,6

1,9

5,4

4,5

3,0

2,5

4,1

3,5

1,7

1,8

8,7

4,1

0,8

3,7

100,0

Fuente: Programa de Estudios de Costos del Sistema Educativo, Ministerio de Educación.

Elaborado sobre la base de información suministrada por los siguientes ex Programas del Ministerio: Programa Nacional de Equipamiento Educativo (EQUIPA); Programa Nacional de Becas Estudiantiles; Programa "Mejor Educación para Todos", de la Subsecretaría de Gestión Educativa, Dirección Nacional de Programas Compensatorios, y por los siguientes Programas: Proyecto Mejoramiento de la Infraestructura Escolar, Pacto Federal Educativo (Infraestructura), Pacto Federal Educativo (Equipamiento) de la Dirección General de Infraestructura Escolar.

En concepto de Capacitación, además de las transferencias a provincias hay transferencias por $1.235.000 a instituciones y $5.904.652 por libros.


RECUADRO 1 Estructura curricular de EGB 3. Distribución del tiempo disponible

Espacio curricular

Lengua Lengua extranjera Matemática Educación física Ciencias sociales Ciencias naturales Educación artística Tecnología Formación ética y ciudadana Orientación y tutoría Espacios de definición institucional

Fuente: CFCyE, Acuerdo serie A-16.

RECUADRO 2

Horas/Ciclo

360 216 360 216 288 288 216 144 144 468

Organización de los contenidos de los capítulos en espacios curriculares Reglas de composición

Lengua Tres espacios curriculares Lengua 1 Lengua II Lengua III

Matemática Tres espacios curriculares Matemática 1 Matemática II Matemática III

Ciencias naturales Tres espacios curriculares Ciencias naturales 1, Il y III 0

Ciencias naturales Ciencias de la vida y de la Tierra Ciencias físicas y químicas

Ciencias sociales Tres a cinco espacios curriculares Ciencias sociales 1, Il y III 0

Ciencias sociales Historia 1 y Geografía 1 Historia II y Geografía II


Lenguas extranjeras Tres espacios curriculares para adquirir un nivel de una lengua extranjera Lengua extranjera I Lengua extranjera II Lengua extranjera III

Educación física Tres espacios curriculares Educación física I Educación física II Educación física III

Lengua y literatura Dos o tres espacios curriculares Lengua y literatura I Lengua y literatura II Lengua y literatura III

Lenguas extranjeras Tres espacios curriculares para adquirir un nivel de una lengua extranjera

Educación artística Tres espacios curriculares Lenguaje artístico A, B o C Lenguajes artísticos combinados I, II o III

Formación ética y ciudadana Contenidos integrados a otros espacios curriculares o Uno o más espacios curriculares propios

Tecnología Contenidos integrados a otros espacios curriculares o Uno o más espacios curriculares propios

Ciencias naturales Dos o tres espacios curriculares Física I Química I Biología I

Humanidades y Ciencias sociales Tres o cuatro espacios curriculares Historia I Geografía I

Total espacios curriculares: entre 21 y 27.

RECUADRO 3 Educación Polimodal - Estructura curricular básica

Espacios curriculares de todas las modalidades y reglas de composición


Lengua extranjera III

Matemática Dos espacios curriculares Matemática 1 Matemática II

Formación ética y ciudadana Un espacio curricular Formación ética y ciudadana

Educación corporal Dos o tres espacios curriculares Educación física 1 o Lenguaje corporal 1 Educación física II o Lenguaje corporal II Educación física III o Lenguaje corporal III

Psicología

Tecnología Uno o dos espacios curriculares Procesos productivos Tecnologías de gestión Tecnologías de la información y la comunicación

Artes y comunicación Uno o dos espacios curriculares Lenguajes artísticos-comunicacio-nales Comunicación Cultura y estéticas contemporáneas

Total: Entre 18 y 20 espacios curriculares.

Fuente: CFCyE, Acuerdo serie A-17.

RECUADRO 4 Educación Polimodal - Estructura curricular básica

Espacios curriculares propios de cada modalidad Modalidad

Ciencias naturales

Economía y gestión de las organizaciones

Comunes

Biología II Química II Física II Proyecto de investigación e intervención socio-comunitaria

Teoría y gestión de las organizaciones 1 Derecho

Optativos

Ecología de ambientes urbanos y rurales Salud Ambiente y sociedad Física y Astronomía Matemática aplicada

Economía II Derecho económico Sistemas de información contable


Humanidades y Ciencias sociales

Producción de bienes y servicios

Comunicación Artes y diseño

Cantidad de espacios

Fuente: CFCyE, Acuerdo

RECUADRO 5

Trayectos Técnico-Pro

Producción agropecua cho desarrollo en la Ar tividades productivas.

Electrónica: Renueva l< cas para el mundo de 1

Equipos e instalaciones integra las especialidaí mecánica y Mecánica.

Sistemas de información Proyecto y gestión de microemprendimientos

Cultura y comunicación Sociología Ciencias políticas Proyecto de investigación e intervención socio-comunitaria

Tecnologías de control Tecnologías de los materiales Marco jurídico de los procesos productivos Proyecto tecnológico

Lenguajes II Diseño Imágenes y contextos Producción y gestión comunicacional

4 espacios comunes

Teoría y gestión de las organizaciones II Gestión financiera y cálculo financiero

Lengua y literatura III Filosofía II Historia II Geografía II Lenguas y cultura global

Tecnologías de la energía Electrónica Instrumentación y control Procesos agropecuarios Producción de servicios

Producción verbal Industria cultural Publicidad y marketing Lenguaje multimedial Lenguas y cultura global

3 espacios a elección

serie A-17.

esionales

ria: Actualiza una formación tradicional y con mu-gentina, vinculada con una de sus principales ac-

)s contenidos de una de las especialidades bási-a producción.

> electromecánicas: Supone una innovación, pues Jes anteriores separadas de Electricidad, Electro-


Informática profesional y personal: Esta tecnicatura está dirigida a atender a usuarios de computadoras personales y supera las orientaciones de los bachilleratos orientados en informática porque apunta a una rigurosa formación técnica de nivel medio.

Tiempo libre, recreación y turismo: Esta especialidad es nueva para la educación secundaria, pues incursiona en el sector de los servicios y recupera algunos aspectos de anteriores bachilleratos orientados, aunque está organizada en tres itinerarios formativos.

Comunicación multimedial: Ésta es una nueva tecnicatura que contempla contenidos relacionados con la producción musical, el uso de animaciones, la producción de materiales multimediales, entre otros; supone un rango específico de conocimientos a los que se orienta esta especialidad.

Gestión organizacional: Es una nueva tecnicatura orientada hacia un perfil de técnico que se demanda desde el sistema productivo, recupera los aspectos administrativos en los que se formaba anteriormente en las escuelas de comercio, e incorpora contenidos y competencias vinculadas con la gestión de las organizaciones modernas.

Industria de procesos: Se sustenta en el antiguo perfil del técnico químico, que podía orientarse hacia la producción o el trabajo de laboratorio. Ahora se pone énfasis en la producción y se incorporan los aspectos vinculados con el control automático y con la gestión.

Salud y ambiente: Una nueva tecnicatura que se orienta a formar en competencias profesionales ligadas con problemáticas epidemiológicas y de la contaminación ambiental, y con la gestión de instituciones de este sector.

Construcciones - Maestro mayor de obras: Esta tecnicatura es preexistente y tiene incumbencias profesionales definidas; consta de una primera etapa en la que los alumnos obtienen la certificación de técnicos en construcciones y una segunda en la que amplían a la de maestro mayor de obras, con responsabilidad civil para la construcción de edificios de hasta tres plantas.


m.- , WÊBÊKÊÊÊÊÊmaÊÊmmmmmmm 6

Trayectos Artístico-Profesionales

Música: Esta especialidad refiere al conjunto de itinerarios vinculados con el lenguaje sonoro en general y con el musical en particular, contex-tualizado según distintos géneros y formas, instrumentos y modos de interpretación.

Danza: Esta especialidad refiere al conjunto de itinerarios vinculados con el lenguaje corporal, en sus distintos géneros y formas de representación coreográfica.

Teatro: Esta especialidad refiere al conjunto de itinerarios vinculados con el lenguaje teatral, sus diferentes géneros, técnicas dramáticas y actividades propias de la producción.

Literatura: Esta especialidad, entendida como arte, refiere al conjunto de itinerarios vinculados con la escritura según intencionalidades, finalidades y recursos utilizados.

Artes visuales: Esta especialidad refiere al conjunto de itinerarios vinculados con el lenguaje visual: dibujo, pintura, escultura, grabado, cerámica, entre otras tradicionalmente denominadas plásticas, y a otros tales como la fotografía, el diseño, el tapiz, que suponen otros medios para la composición de imagen pero cuyos elementos las ubican dentro del lenguaje visual.

Artes audiovisuales: Esta especialidad refiere al conjunto de itinerarios vinculados con el lenguaje audiovisual y la imagen en movimiento, en la interacción de lo visual con lo sonoro en sus distintas etapas de producción.

Artes multimediales: Esta especialidad refiere al conjunto de itinerarios vinculados con el lenguaje multimedial que integra palabra, sonido e imagen y que utiliza la informática para su desarrollo.


RECUADRO 7

Ejemplos prototipos

Primer año

Lengua extranjera

Educación física 1

Lengua y literatura 1

Matemática 1

Física 1

Química 1

Biologia 1

Tecnologías de la

información y la

comunicación

Comunicación

EDI 10 espacios

M Primer año

Lengua y literatura I

Lengua extranjera 1

Matemática 1

Biología 1

Geografía 1

Historia 1

* Refuerza aspect

Modalidad Ciencias naturales*

T2TT 72 h

96 h

96 h

96 h

96 h

96 h

96 h

72 h

96h 888 h

Segundo año

Lengua extranjera II

Educación física II

Lengua y literatura II

Matemática II

Física II

Química II

Biología II

Geografía 1

Cultura y estéticas

contemporáneas

EDI 10 espacios

odalidad Humanidades y Cié

96h 72 h

96 h

96 h

96 h

96 h

Segundo año

Lengua y literatura II

Lengua extranjera II

Matemática II

Física 1

Geografía II

Formación ética

y ciudadana

Ds relacionados con el estui

72 h

72 h

96 h

96h 96h

96 h

96h 96h

72 h

120 h

912 h

Tercer año


Filosofía I

Formación ética y

ciudadana

Historia I

Proyecto de

investigación

e intervención

socio-comunitaria

Salud

Ambiente y sociedad

Ecología de

ambientes

urbanos y rurales

EDI EDI 10 espacios

¡ncias sociales

96 h

72 h

96 h

72 h

96h

96 h

Tercer año

Lengua y literatura III


Psicología

Filosofía I

Ciencias políticas

Historia II

Jio del ambiente.

72 h

96h

96 h

96 h

120 h

96 h

72 h

72 h

96h 96 h

912 h

72 h

72 h

96 h

96h 96h

96 h


Cultura y comunicación

Tecnologías de gestión Cultura y estéticas contemporáneas Educación corporal 1 10 espacios curriculares

96 h

96h

96h 72 h

912 h

Sociología

Economía I

EDI Educación corporal II 10 espacios curriculares

96 h

96 h

120 h 72 h

912 h

Proyecto de investigación e intervención socio-comunitaria

EDI

EDI Educación corporal III 10 espacios curriculares

96 h

120 h

96 h 72 h

912 h


GRÁFICO 1

Argentina. Tasas de escolarización por nivel

Años 1960,1980,1991,1996,1997 y 1998

1960 1980 1991 1996 1998

Preescolar

Primario

Medio

Fuente: Censos Nacionales de Población y Vivienda, 1960,1980 y 1991 - INDEC. Estimaciones y proyecciones de población 1950-2050. INDEC, 1994.

BIBLIOGRAFÍA

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Documentos oficiales

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(1993) Ley Federal de Educación 24.195, República Argentina.

REPÚBLICA ARGENTINA. CONSEJO FEDERAL DE CULTURA Y

EDUCACIÓN. DOCUMENTOS PARA LA CONCERTACIÓN

(1993) Serie 0 - N° 1: Metodología para acordar aspectos prioritarios para la aplicación de la Ley Federal de Educación. Resolución 26/93.

(1993) Serie A - N° 6: Orientaciones generales para acordar CBC. Res. 33/93. Serie A - N° 7: Propuesta metodológica y orientaciones específicas para acordar CBC. Res. 33/93.

(1994) Serie A - N° 8: Criterios para la planificación de diseños curriculares compatibles en las provincias y en la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires. Res. 37/94.


(1996) Serie A - N° 10: Acuerdo marco para la Educación Polimodal. Res. 54/96.

(1996) Serie A - N° 12: Acuerdo marco para los Trayectos Técnico-Profesionales. Res. 55/96.

(1998) Serie A - N° 15: Acuerdo marco para la enseñanza de lenguas. Res. 72/98.

(1998) Serie A - N° 16: Estructura Curricular Básica para el tercer ciclo de la EGB. Res. 79/98.

(1998) Serie A - N° 17: Estructura Curricular Básica para la Educación Polimodal. Res. 80/98.

(1998) Serie A - N° 19: Acuerdo marco para la Educación Especial. Res. 87/98.

(1998) Serie A - N° 20: Materiales de trabajo para la elaboración de un acuerdo marco para la Educación artística. Res. 88/98.

RESOLUCIONES SOBRE CONTENIDOS BÁSICOS. CONSEJO FEDERAL DE

CULTURA Y EDUCACIÓN, REPÚBLICA ARGENTINA

(1994) Contenidos Básicos Comunes para el Nivel Inicial y la Educación General Básica. Res. 39/94.

(1995) Actualización de los Contenidos Básicos Comunes para el Nivel Inicial y la Educación General Básica. Res. 40/95.

(1996) Contenidos Básicos Comunes de la Formación General, Especializada y Orientada de Formación Docente para Nivel Inicial y EGB 1 y 2. Res. 53/96.


(1997) Contenidos Básicos Comunes y Orientados para la Educación Polimodal. Res. 57/97.

(1998) Contenidos Básicos Comunes para el campo de la Formación de Orientación de la Formación Docente para el Tercer Ciclo de la EGB y la Educación Polimodal. Res. 75/98.

(1998) Contenidos Básicos Comunes de lenguas extranjeras para la Educación General Básica y especificaciones para el Nivel Inicial. Res. 73/98.

(1998) Documentos de base de los Trayectos Técnico-Profesionales. Res. 86/98.

(1999) Borrador habilitado para la discusión sobre Contenidos Básicos Comunes de las especialidades de Educación artística. Res. 96/99.

PLANES DE ESTUDIO NACIONALES PARA EL NIVEL MEDIO HASTA 1999

Ministerio de Educación y Justicia: Planes y programas de estudio. Ciclo Básico, Segundo Ciclo del Bachillerato, Ciclo del Magisterio, Escuelas Normales Regionales, Escuelas Nacionales de Comercio, 1956.

Consejo Federal de Educación: Contenidos Mínimos del Ciclo Básico para el Nivel Medio, 1978.

DISEÑOS CURRICULARES Y PLANES DE ESTUDIO PROVINCIALES PARA

EL NIVEL MEDIO HASTA 1993

Provincia de Córdoba: Anteproyecto lincamientos curriculares - Ciclo Básico Común Nivel Medio, 1990.

Provincia de Corrientes: Lincamientos curriculares Nivel Medio - Ciclo Básico, 1980.


Provincia de Corrientes: Documento curricular regionali-zado - Historia, 1989 (1er año), 1990 (2o año), 1991 (3er año).

Provincia de Corrientes: Documento curricular regionali-zado - Historia, 1989 (1" año), 1990 (2o año), 1991 (3er año).

Provincia del Chubut: Planes de estudio. Escuelas de origen provincial, 1993.

Provincia de Entre Ríos: Transformación curricular del Nivel Medio - 1er año, 1990.

Provincia de Entre Ríos: Transformación curricular del Nivel Medio - 2o año, 1990.

Provincia de Entre Ríos: Transformación curricular del Nivel Medio - 3er año, 1990.

Provincia de Entre Ríos: Transformación curricular del Nivel Medio - Ciclo Superior, 1990.

Provincia de Jujuy: Plan de Estudios del Ciclo Básico General, San Salvador, 1993. Resolución 1075/93.

Universidad Nacional de Jujuy, Escuela de Minas: Proyecto curricular. Primera etapa: Reestructuración del Ciclo Superior, 1991.

Provincia de Jujuy: Contenidos Mínimos del Ciclo Básico, San Salvador, 1985. Resolución 5/85.

Provincia de La Pampa: Proyecto de cambio en la educación media, 1990.

Provincia de La Pampa: Curso Taller Estrategias para la Puesta en Marcha del Proyecto Educativo, 1992.


Provincia de La Pampa: Curso Taller Marginalidad Educativa, 1990.

Provincia de La Pampa: Políticas y hechos educativos. Educación y trabajo, 1992.

Provincia de Mendoza: Transformación de la enseñanza secundaria. Diseño curricular e institucional, 1991.

Provincia de Misiones: Diseño curricular institucional de escolaridad básica, 1986. (Incluye el decreto 405/90 que modifica el cuarto ciclo.)

Provincia de Misiones: Diseño curricular institucional del ciclo superior del Nivel Medio, 1997.

Provincia del Neuquén: Propuesta Curricular. Ciclo superior. Centro Provincial de Enseñanza Media N° 29, 1992. Resolución 495/92.

Provincia del Neuquén: Plan de estudios de bachillerato con orientación en Ecología, 1992. Resolución 638/92.

Provincia de Río Negro: Ciclo Básico Unificado - Diseño curricular, 1991.

Provincia de Santa Fe: Plan Provincial de Cambio Curricular - Enseñanza media, 1990.

Provincia de Santa Fe: Planes de estudio para el ciclo superior del Nivel Medio, 1990.


DISEÑOS, MATERIALES Y LINEAMIENTOS CURRICULARES

PROVINCIALES PARA E G B 3 ELABORADOS HASTA LA FECHA

Provincia de Buenos Aires: Documentos curriculares, 1996-98.

Provincia de Catamarca: Diseño curricular, versión borrador, 1998.

Provincia de Córdoba: Materiales Ciclo Básico Unificado, 1996-97.

Provincia de Corrientes: Diseño curricular, versión borrador, 1998.

Provincia del Chaco: Diseño curricular, versión borrador para la consulta, 1998.

Provincia del Chubut: Diseño curricular, versión preliminar, 1997-98.

Provincia de Entre Ríos: Diseño curricular, versión preliminar de consulta, 1998.

Provincia de Formosa: Diseño curricular, versión definitiva, 1998.

Provincia de Jujuy: Diseño curricular, versión 2.0 (preliminar), 1999.

Provincia de La Pampa: Diseño curricular, marco general (versión definitiva). Materiales curriculares por área (versión de consulta), 1998.

Provincia de La Rioja: Diseño curricular, 1999.


Provincia de Mendoza: Materiales de desarrollo curricular. Ia Parte, versión de consulta, 1998.

Provincia de Misiones: Dispositivo curricular y orientaciones didácticas, 1998.

Provincia del Neuquén: Diseño curricular, versión borrador, 1998.

Provincia de Salta: Diseño curricular, versión borrador, 1997-98.

Provincia de San Juan: Diseño curricular, versión de consulta, 1998.

Provincia de San Luis: Diseño curricular, primera versión, 1997.

Provincia de Santa Cruz: Módulos de capacitación, 1998.

Provincia de Santa Fe: Lincamientos y documentos para la elaboración del Diseño curricular provincial y orientaciones didácticas, versión de consulta, 1998.

Provincia de Santiago del Estero: Diseño curricular, versión borrador, 1998.

Provincia de Tierra del Fuego: Diseño curricular, versión 1.0, 1998.

Provincia de Tucumán: Diseño curricular, versión segundo borrador, 1998.


DISEÑOS, MATERIALES Y LINEAMIENTOS CURRICULARES

PROVINCIALES PARA EDUCACIÓN POLIMODAL

ELABORADOS HASTA LA FECHA

Provincia de Buenos Aires: Doc. Espacios Curriculares del Nivel Polimodal, primer borrador, 1998.

Provincia de Córdoba: Materiales Ciclo de Especialización, 1997.

Provincia del Chaco: Diseño curricular, Educación Polimo-dal, versión preliminar, 1999.

Provincia de Entre Ríos: Orientaciones curriculares, versión preliminar, 1999.

Provincia del Neuquén: Borradores para el Diseño curricular, 1999.

10 LA EDUCACIÓN SECUNDARIA EN EUROPA Y AMÉRICA LATINA. SÍNTESIS DE UN DIÁLOGO COMPARTIDO

Cecilia Braslavsky

Los artículos presentados en este libro contienen una serie de convergencias con respecto a las tendencias de expansión y de reforma de la educación secundaria en América latina, así como un conjunto de señalamientos también convergentes acerca de algunas cuestiones críticas.

En cierto sentido, se puede afirmar que estos artículos reflejan aspectos significativos del estado del diálogo sobre la educación secundaria en la región, aunque no lo agotan. Por otra parte, las respectivas presentaciones de sus autores en el Seminario Internacional "La educación secundaria: ¿cambio o inmutabilidad? Análisis y debate de procesos europeos y latinoamericanos contemporáneos", organizado por el UPE en la sede de la Biblioteca Nacional de Buenos Aires durante los días 16 y 17 de noviembre de 1999, dieron lugar a un animado intercambio que refuerza y amplía aspectos de sus contenidos.

El propósito de esta síntesis es destacar aquellos aspectos en los que a la luz de esta producción pareciera existir cierto consenso regional. Van desde la constatación de un fuerte dinamismo en el contexto socioeconómico, político y cultural hasta la de una suerte de enajenación de los actores respecto del destino de la educación secundaria, pasando a través de un conjunto amplio de propuestas en relación con el sentido


y con las metodologías para el cambio. Esos aspectos se presentarán en forma de diez hipótesis que atraviesan la reflexión y las propuestas de cambio sobre la educación secundaria en la región.

Su estilo responde al momento en que fue presentada su primera versión: el cierre del Seminario de referencia.

1. Los cambios en el contexto socioeconómico, político y cultural demandan un cambio radical de la educación secundaria latinoamericana

La primera cuestión respecto de la cual existe coincidencia entre quienes se ocupan de la educación secundaria en América latina es que en el contexto actual existe mucho más cambio que inmutabilidad, y que esos cambios requieren que se encaren profundos procesos de innovación y de reforma en la educación secundaria.

En efecto, tal como se desprende de los textos generales y comparativos de este libro, América latina participa de un escenario global en el que se están produciendo profundas transformaciones. Éstas involucran todos los órdenes del quehacer humano: la economía, la organización social, la cultura, las prácticas y las ambiciones políticas, la dinámica de producción y de aplicación de los conocimientos y las relaciones humanas, en particular, las intergeneracionales.

A partir de todos los aportes relativos a esas transformaciones incluidos en los capítulos de este libro y en los diálogos a que sus presentaciones dieron lugar, se pueden construir tres razonamientos que resultan particularmente novedosos con respecto a la producción precedente sobre estos temas en el contexto latinoamericano.

El primero se refiere al impacto que tienen los cambios en el mercado de trabajo latinoamericano sobre la demanda de educación secundaria. Se trata de la existencia, las consecuencias y el alcance regional del "efecto fila", presentado por Daniel Filmus.

La educación secundaria en Europa y América latina 469

El "efecto fila" consiste en el hecho de que, frente a la decreciente oferta de empleo y de oportunidades de trabajo, la gente debe estudiar más años para poder permanecer en la fila de las oportunidades laborales y acceder a los mismos puestos a los que años atrás hubiera podido acceder con menor cantidad de años de estudio.

Los aportes producidos durante los Seminarios del UPE acerca de la dinámica poblacional en el continente permiten sugerir que, además, ese efecto fila es de carácter regional y de creciente complejidad. Marco Antonio Salazar presentó como comentarista el dato de la existencia de 1.500.000 trabajadores de su país en la Argentina. Esto quiere decir que esos bolivianos ingresan a una fila común con sus pares argentinos, chilenos, uruguayos, paraguayos, peruanos y de otros países; allí disputan las oportunidades laborales en función de una diversidad de ventajas comparativas, entre ellas la cantidad de años de estudio, pero también el costo de oportunidad de no trabajar, el perfil y no sólo el nivel de la formación y los valores en relación con la productividad.

Frente a la regionalización y -se puede aventurar- la glo-balización del efecto fila, se abren una serie de preguntas acerca de cuál es y cuál debe ser la unidad territorial para promover cambios en la educación secundaria. ¿Es adecuado continuar impulsando cambios a nivel de cada país, desentendiéndose de las convergencias o divergencias de las orientaciones que se den en cada uno? ¿Es conveniente para cada país intentar diseñar una educación secundaria que garantice mayor competitividad a sus propios trabajadores, o conviene más intentar diseñar una educación secundaria compartida que garantice una mayor competitividad y una mejor calidad de vida en toda la región? ¿Es eficiente continuar promoviendo la descentralización educativa? En ese caso: ¿Se deben descentralizar todos los aspectos referentes a un nuevo diseño para la educación secundaria?

En términos generales, las nuevas reflexiones sobre la educación secundaria en el mundo y, en particular, en América


latina, tienden a proponer tomas de decisiones, si no compartidas, por lo menos convergentes. En este sentido, los planteos de los textos incluidos en este libro se complementan con la propuesta de Jesús Montero Tirado respecto de que los cambios en la educación secundaria en los países de América del Sur, por ejemplo, deberían llevarse a cabo tomando como unidad de intervención al Mercosur, pero entendiendo a este espacio no sólo como un escenario de libre comercio sino como un nuevo horizonte y espacio de vida para los habitantes de la región.

La segunda tendencia sobre la cual existe un fuerte consenso es que la expansión de la educación secundaria tiene lugar en el marco de un proceso de profundización de las desigualdades sociales preexistentes y de emergencia de otras nuevas. La percepción de este proceso estaría fortaleciendo una "obligatoriedad subjetiva" de cursar estudios de nivel medio. Con este concepto se pretende dar cuenta de la existencia de un imperativo internalizado por permanecer más años en el sistema de educación formal. Ese imperativo es propio, y no una imposición estatal. De acuerdo con esta visión, las familias de los sectores pobres y de escasos recursos, que antes se conformaban con enviar a sus hijos a la escuela primaria, ahora desean y pugnan para que sus hijos permanezcan doce años en el sistema educativo porque perciben que de lo contrario, no podrán seguir formando parte de la fila.

Como resultado de esa "obligatoriedad subjetiva", ingresan y permanecen en la educación secundaria adolescentes y jóvenes para quienes esa educación secundaria no fue pensada. Esa presión es uno de los disparadores del descontento con el modelo institucional y curricular diseñado para otros contextos. Françoise Caillods presentó el hecho de que frente a esta situación, el modelo del colegio único (tramo del sistema educativo francés que se extiende después del 5o grado de la educación primaria y a lo largo de cuatro años) está siendo objeto de intensos debates, cuyo eje es que no puede contribuir a eliminar las desigualdades sociales.


La tercera tendencia de cambios en el contexto sobre la cual existe coincidencia radica en discriminar el concepto de desigualdades sociales del concepto de diversidad y en aceptar la diversidad cultural como un valor. Si bien los textos incluidos en este libro presentan información relativamente escasa sobre esta cuestión, a lo largo del Seminario numerosos comentaristas se refirieron al tema. Jesús Montero Tirado, por ejemplo, recordó que en Paraguay habitan 17 etnias de población originaria. Marco Antonio Salazar destacó que la inter-culturalidad es el horizonte hacia el cual se dirige la reforma de la educación secundaria en Bolivia. María Ester Mancebo señaló que, si bien en Uruguay no existen minorías étnicas ni grupos de poblaciones originarias, los desafíos del multiculturalismo están presentes a través de los códigos y prácticas de diferentes sectores sociales y grupos etarios que no suelen ser considerados en la educación secundaria.

En síntesis, se puede afirmar que existe consenso en considerar que actualmente la educación secundaria se enfrenta a desafíos derivados de un contexto atravesado por cambios profundos y múltiples que le imponen la necesidad de expandirse pero que, al mismo tiempo, la enfrentan con sus propias limitaciones y con la necesidad de cambiar.

2. Los diagnósticos existentes sobre la educación secundaria en la región son un punto de partida insuficiente en relación con la magnitud de los desafíos de cambio

En cierto sentido, se puede afirmar que tanto la educación secundaria latinoamericana como la europea están en una situación de más expansión, más demanda y, al mismo tiempo, también más descontento. Esto plantea un escenario extremadamente excitante y complejo. Para moverse en él es necesario contar, como propone Juan Carlos Tedesco en su Introducción, con un diagnóstico que recupere esa complejidad. Sin embargo, tal diagnóstico aún estaría ausente.


En su comentario del caso uruguayo durante el Seminario Internacional "La educación secundaria: ¿cambio o inmutabilidad?", Daniel Pinkasz planteó el hecho de que aun cuando se comprueba un esfuerzo por avanzar respecto de los diagnósticos disponibles en décadas anteriores, los existentes parecen ser "inadecuados, insuficientes e incompletos".

La inadecuación, insuficiencia e incompletud de los diagnósticos existentes se debería al uso privilegiado de indicadores sobre los problemas macro, del sistema educativo en su conjunto, y a la falta de uso de indicadores sobre los problemas micro, de cada uno de los establecimientos y de los estudiantes. Se debería también a la falta de renovación de las categorías que se utilizan para esos indicadores, que son muy similares a las utilizadas ya hacia fines de la década del 70. Por último, estarían asociadas con la incapacidad para reconocer cuáles son y qué significado tienen los antecedentes de cambio de las reformas que se proponen para los diferentes actores que intervienen en la educación secundaria, en particular, para los profesores.

A juicio de Daniel Pinkasz, la falta de recuperación de los antecedentes de las reformas como parte de los diagnósticos disponibles estaría en la base de cierto reduccionismo interpretativo. Ese reduccionismo impediría además, según María Antonia Gallart, la instalación de debates atractivos sobre la educación secundaria en los medios de comunicación. La falta de atención de estos medios a procesos en los que, como se plantea en la Introducción, "se juega el destino de las personas", sólo podría explicarse como un emergente de la escasa conciencia de la gravedad de los problemas, que constituiría a su vez uno de los correlatos de la ausencia de un diagnóstico compartido por los especialistas y la opinión pública.

A partir de las coincidencias con respecto a las deficiencias de los diagnósticos existentes, existe consenso en señalar la necesidad de dar prioridad a las investigaciones y estudios sobre la situación de la educación secundaria pero, sobre to-


do, en el imperativo de que ese diagnóstico sea compartido por toda la sociedad, incluya aspectos tales como las representaciones de los adolescentes, sus procesos de aprendizaje, las características y representaciones de los directores de los establecimientos educativos y de los funcionarios ministeriales, y se constituya en un punto de partida para construir también un sentido compartido para direccionar los cambios.

3. Es necesario transitar de la educación "secundaria" a la educación de los jóvenes

Varios de los capítulos de este libro recuperan como un punto de partida para la reflexión sobre la educación secundaria en América latina un texto colectivo editado por María Antonia Gallart y María de Ibarrola a comienzos de los 90. En él se destacaba la falta de sentido de la educación secundaria vigente y se incorporaban contribuciones destinadas a recuperarlo o construirlo.

Transcurrida casi una década, se puede afirmar que acerca de la cuestión del sentido de la educación secundaria, se ha logrado un consistente avance interpretativo y un nuevo po-sicionamiento.

El avance interpretativo consiste en identificar con mucho mayor claridad cuál fue la identidad madura de esa educación secundaria que está en proceso de expansión y que es objeto de fuertes críticas.

De acuerdo con todos los trabajos de este libro que se refieren al tema, la identidad de la educación secundaria actual está fuertemente asociada con la selección de las personas, la especialización temprana y la formación de élites en el contexto de las economías características de las sociedades industrializadas maduras de mediados del siglo XX y con las formas de producción y transmisión de conocimientos propias del apogeo de la imprenta. Esas asociaciones le impusieron a su vez ciertos rasgos a la estructura, el gobierno y el curriculum de sus diferentes modalidades e instituciones: es-


tructura por niveles, gobierno piramidal y jerárquico, curriculum rígido de tipo lógico-deductivo formal en el bachillerato y sobrecontextualizado en la educación técnica, e instituciones fragmentadas y balcanizadas.

En varios de los textos de este libro se reconoce que a lo largo del siglo xx se pusieron en práctica diversos intentos por modificar esas características. Los primeros diagnósticos respecto de la revolución científica y tecnológica, la intuición de cambios progresivos en la estructura de las ocupaciones y la voluntad de promover una redistribución progresiva de las oportunidades de trabajo y de inserción social, impulsaron en la Europa de posguerra la propuesta de una escuela comprehensiva de larga duración pensada no sólo para la formación de todos los ciudadanos, sino para la formación de ciudadanos igualados a través de una educación común para todos. La concepción de escuela comprehensiva es, de hecho, una propuesta alternativa a la educación secundaria larga y tempranamente diferenciada. Tras ella existe una utopía de construcción de una sociedad menos estamental y con más movilidad social.

Tal como relatan algunos estudios de caso nacionales, poco después también en América latina se produjeron reformas orientadas a disolver las rigideces estamentalizadoras, en particular dos: 1) la homologación de los primeros años de la educación secundaria de todas las modalidades y 2) la habilitación del acceso a todas las carreras universitarias desde un mayor número y variedad de recorridos a través de la oferta de educación secundaria. Las limitaciones de la estructura productiva y de la construcción democrática habrían puesto freno al avance y límites a la calidad de esos procesos de transformación. Como consecuencia, el modelo maduro de la educación secundaria característico de la década del 50 se habría degradado sin que se alcanzara a reemplazarlo por otro superador.

Pero la identidad perdida de la educación secundaria no parece poder ser reconstruida, porque aquella sociedad industrial madura tampoco puede serlo. El consenso se orienta


en dirección a proponer la gestación de instituciones que, a partir de los colegios secundarios actuales, puedan atender las necesidades educativas de los adolescentes y de los jóvenes sin fijarlos a un lugar predeterminado en una estructura estamental.

Se desea una institución para la formación de todos los adolescentes y jóvenes que se proponga integrar y no seleccionar, orientar y no especializar. Se avanza en propuestas para que, como lo expresó Joaquim Azevedo, esas instituciones puedan "tener sentido en sí mismas, ser un lugar de vida". Dicho en términos de Alicia Camilloni, se trata de que los colegios secundarios sean "espacios de actuaciones de sujetos jóvenes orientados y competentes en todos los contextos de la vida real".

Todas las presentaciones nacionales dan cuenta de las búsquedas que se están llevando a cabo en esa dirección. Por ejemplo, Cristian Cox afirmó que en la educación secundaria no sólo es importante aprender a saber, sino también aprender a hacer, adquirir "herramientas para la vida: llaves que respondan a necesidades de entendimiento, de desempeños prácticos y de juicio de las personas en su vida real". Se elaboran propuestas diferentes que más allá de constituir resoluciones prácticas distintas comparten el sentido.

En Brasil se fortalecen, de acuerdo con Ruy Berger, los fundamentos filosóficos del curriculum. En diferentes provincias argentinas se diseñan propuestas que, como explicó para el caso de Córdoba en 1999 Cristina Vairo, equilibren los componentes científicos, tecnológicos y sociales. Se coincide, utilizando los términos de Jesús Montero Tirado, en "hacer el esfuerzo de formar al mismo tiempo buenos ciudadanos y personas que puedan contribuir a crear un nuevo modo de construir la sociedad".

En consecuencia, puede afirmarse que el conjunto de las referencias al sentido de la educación secundaria converge en la preocupación por formar adolescentes y jóvenes que puedan resolver de modo aceptable una serie de situaciones di-


ferentes para vivir mejor y para que esa vida buena sea cada vez más buena, en sus múltiples dimensiones culturales, políticas, económicas y sociales.

4. Es conveniente discriminar entre una educación básica de los adolescentes y jóvenes y otra de los adultos

Los avances en la conceptualización del sentido de la educación secundaria implican un fuerte cambio de perspectiva desde el lugar de la transmisión de información hacia el lugar de la formación de las personas. En consecuencia, requieren discriminar dos situaciones que hasta ahora estuvieron indiferenciadas. Por un lado, la cuestión de la construcción de una escuela para jóvenes que permita avanzar en su educación básica y que incorpore la cultura juvenil a la vida cotidiana de las instituciones. Pero, por el otro, la cuestión de ofrecer oportunidades para que los adultos que no tuvieron suficientes oportunidades de educación básica en el pasado puedan tenerlas en la actualidad y en el futuro.

En este sentido, se pone de manifiesto la creciente necesidad de discriminar el modelo pedagógico en relación con los diferentes sujetos que están realizando experiencias formati-vas. En el caso de la vieja educación secundaria, el modelo institucional se pensaba en términos abstractos y vinculantes. Abstractos respecto de los sujetos en proceso de formación, pero vinculantes respecto de los contenidos a transmitir.

Las nuevas demandas agudizan el desafío de discriminar los modelos formativos de diferentes sujetos. En efecto, tanto en Brasil como en la Argentina, por citar dos ejemplos, no sólo los adolescentes pretenden asistir durante más años a establecimientos educativos sino, además, los jóvenes y los adultos regresan a las instituciones del sistema. Esta situación genera desconcierto entre los profesores, porque existen pocas estrategias probadas para atender sus necesidades de aprendizaje. Pero una sociedad inclusora debe ser capaz de


generar alternativas, éstas no pueden ser convencionales y a través de su desarrollo se deben alcanzar resultados de alta calidad.

Las cuestiones referentes a los cambios en los contextos, la nueva visión acerca del sentido de la educación secundaria y la focalización en los sujetos en procesos de formación requieren un doble esfuerzo: encontrar diseños para lo nuevo y caminos para los cambios. Las siguientes convergencias del diálogo están directamente asociadas con estas dos caras de los procesos que se ha comenzado a encarar para transformar al secundario actual.

5. Se avanza en la desacralización de las estructuras como eje de los diseños para las nuevas formas educativas

Los textos publicados en este libro permiten constatar que en lo que se refiere al diseño de la educación de los jóvenes, existe una tendencia al desplazamiento de los ejes de las propuestas desde los temas estructurales hacia temas curricula-res e institucionales.

Las estructuras se están desacralizando. Esto se refiere tanto a la estructura vertical del sistema educativo como a la horizontal y a las formas de organizar la relación entre la oferta educativa y el mundo del trabajo.

Se puede comprobar la convergencia en la propuesta de reemplazar una estructura vertical del sistema educativo, cuya metáfora es una escalera con peldaños altos y bien diferenciados, por otra cuya metáfora sea una rampa que se pueda transitar con suavidad y que esté constituida por tramos conectados a través de puertas siempre abiertas. En este nuevo esquema, la ubicación de las puertas tiende a resolverse a través de estrategias menos homogéneas y más situacionales, teniendo en cuenta las características de cada contexto local. En consecuencia, la educación secundaria podría dejar de ser un escalón al que hay que subir realizando un gran esfuerzo


solitario y con un fuerte riesgo de caída y pasar a ser un tramo de fácil tránsito e incluso de terminación de una primera etapa de educación básica que dé pie a múltiples regresos a procesos educativos a lo largo de toda la vida.

Se tiende, además, a construir más consenso para reemplazar la oferta de diferenciación horizontal en tres modalidades rígidamente separadas entre sí y estructuradas en torno a cu-rrículos poco flexibles, por una oferta de modalidades interco-nectadas y estructuradas en torno a currículos más flexibles que compartan un núcleo común y ofrezcan opciones a los estudiantes. Se insinúa que en una misma institución educativa podrían coexistir ofertas correspondientes a esas diversas modalidades. Al mismo tiempo, se tiene conciencia respecto de que la oferta de opciones debe ser diseñada de modo tal que no se profundicen las desigualdades sociales, se pueda gestionar en establecimientos educativos grandes o pequeños, urbanos o rurales, y con población más o menos homogénea, y debe tener costos financiables.

Se avanza en la concepción de una serie de estrategias variadas que faciliten la articulación de cada institución de jóvenes con el mundo del trabajo, independientemente de su origen en el bachillerato, en el comercial, en un establecimiento de formación profesional o en una escuela técnica. Se buscan alternativas diferentes respecto de los talleres, característicos de las escuelas profesionales y técnicas, que ofrecen ámbitos para formar habilidades muy específicas con maquinarias muchas veces anticuadas y respecto de diseños institucionales como el Plan Dual, cuyo éxito sólo se puede garantizar en contextos culturales muy específicos. Se afirma el valor formativo de las pasantías de distinta duración, de los proyectos de intervención comunitaria, las visitas y los microemprendimientos. Se insiste, en coincidencia con las formulaciones de Elena Martín, en la importancia de explorar múltiples modalidades de relación entre las instituciones educativas y el mundo laboral en los troncos o núcleos comunes a todas las modalidades, por su va-


lor formativo y no por las mercancías o servicios que se puedan producir. Las tendencias a desacralizar las estructuras desembocan necesariamente en una afirmación de la capacidad local y de las instituciones educativas para diseñar sus propias soluciones estructurales utilizando márgenes más amplios de autonomía. Frente a esto se plantea un nuevo problema.

Hace treinta años se creía que una creciente homogeneidad estructural bastaba para construir mayor igualdad educativa y que esa igualdad permitía a su vez contribuir a una mayor movilidad social. Hoy se sabe que esa creciente homogeneidad estructural puede ser, paradójicamente, una herramienta para profundizar las desigualdades. Pero también se sabe que no toda heterogeneidad estructural tendrá un impacto equivalente. Las características del impacto de la heterogeneidad estructural dependerán de la intención y de las peculiaridades que tenga y de otra serie de políticas educativas y sociales.

Se sabe, en síntesis, que la diversidad estructural no produce, en sí misma, mayor equidad, pero que puede utilizarse como una herramienta para la promoción de esa equidad.

6. Es imperativo y posible conciliar el reconocimiento y la promoción de la diversidad con la promoción de la equidad

Una sexta convergencia que surge de los textos de este libro y de las reflexiones de un más amplio número de investigadores, funcionarios y docentes, consiste en la afirmación de la necesidad de articular la atención a la diversidad con la búsqueda de mayor equidad. En este sentido, María Antonia Gallart presentó en su comentario al Seminario Internacional "La educación secundaria: ¿cambio o inmutabilidad?" la cuestión acerca de la eventual existencia de contradicciones entre la atención a la diversidad y la contribución de la educación a la compensación de las desigualdades sociales. La clave en la búsqueda de un equilibrio entre la atención a ambos desafíos estaría en cambiar el padrón de acuerdo con el


cual se ofrecía a todos los adolescentes y jóvenes una oferta educativa con las mismas características institucionales y cu-rriculares, sin tener en cuenta los antecedentes socioeconómicos y las trayectorias escolares de cada uno.

Una manera de avanzar en ese cambio de padrón sería implementar "políticas de refuerzo" para todos los adolescentes y jóvenes que ingresan a la educación secundaria con menor capital cultural y educativo acumulado, de manera que tengan realmente en este nivel la posibilidad de construir un fuerte valor agregado en conocimientos, habilidades y competencias. Otro camino sería garantizar desde otros ámbitos de las políticas sociales y culturales que todos los adolescentes y jóvenes tengan "condiciones básicas de educabilidad".

Pero además, existe coincidencia en el planteo de Etelvina Sandoval durante el mismo Seminario respecto de que es necesario considerar estrategias más flexibles de enseñanza y diversificar los enfoques pedagógicos. Existe una fuerte preocupación respecto de las rupturas entre los nuevos enfoques institucionales y curriculares y la formación que recibieron los profesores que están trabajando actualmente en la educación secundaria. Esa preocupación desemboca en un explícito consenso respecto de la prioridad que se debe otorgar a los procesos de reconversión de la formación inicial y de la capacitación de los profesores, dando particular importancia al diseño de dispositivos de intercambio que permitan aprender de sus propias experiencias en los contextos concretos y específicos de instituciones diversas de las que participan diferentes grupos de jóvenes, cada uno con sus características peculiares.

7. Combinar políticas y estrategias de regulación, liberalización y promoción

Las reflexiones sobre los casos nacionales y sobre los éxitos y fracasos de los procesos de reforma educativa permiten enriquecer la propuesta de Juan Carlos Tedesco de combinar estrategias orientadas a fortalecer la libertad con otras orienta-


das a fortalecer la regulación. Sin libertad, sugiere, es posible caer en formas autoritarias de actuación y de promoción del cambio; sin regulación, agrega, seguramente se profundizarán aun más las desigualdades. De ser así, los más pobres resultarían expulsados de la fila para ingresar a los circuitos productivos y de las oportunidades de plena incorporación ciudadana.

Pero a la tensión entre la búsqueda de libertad en las instituciones y de regulación en el sistema es necesario agregar la construcción de diversas estrategias de promoción. En efecto, el exclusivo ejercicio de la regulación y de la libertad no garantiza que todas las instituciones puedan ofrecer una educación de calidad a todos los adolescentes y jóvenes. Dicho en otros términos, la posibilidad de que los cambios de la educación secundaria logren un mayor equilibrio entre la aceptación y el respeto a la diversidad, por un lado, la lucha por la equidad, por el otro, y el mejoramiento de la calidad de la educación quedaría determinada por el juego entre tres dinámicas: 1) la dinámica de la libertad, asociada más directamente con la atención a la diversidad; 2) la dinámica de la regulación, que se relaciona de manera más directa con el desafío de la equidad, y 3) la dinámica de la promoción, que incrementa las posibilidades de encarar el desafío de la calidad.

Los diversos países que atraviesan procesos de reforma otorgan prioridad a distintos focos o puntos posibles de intervención, algunos más volcados hacia la regulación, otros hacia la libertad y otros hacia la promoción. Las presentaciones incluidas en este libro permiten tomar conocimiento de algunas situaciones nacionales y compararlas entre sí, al mismo tiempo que distinguir momentos diferentes en los procesos de cambio dentro de algunos de ellos. Sin embargo, parecería que más allá de que se trate de políticas de regulación, liberalización o promoción, en todos los casos se está prestando particular atención a los currículos como dispositivos de intervención. Pero existen dudas, aun entre los especialistas en curriculum, respecto de la pertinencia de este énfasis.


8. Un Estado activo y convocante, que recupere y dinamice las experiencias institucionales

Por otra parte, las diferentes intervenciones recogidas en este libro dan cuenta de la existencia de un debate inconcluso respecto de cómo deben ser esas dinámicas y de quién es el responsable de promoverlas.

En términos generales, los análisis de los casos nacionales permiten ver que en la década del 90 los Estados nacionales intentaron avanzar en la reconceptualización y el cumplimiento de un rol activo en los tres tipos de políticas: de regulación, de liberalización y de promoción.

En el texto sobre la gestión del cambio en América latina se reflexiona en particular sobre el rol del Estado como impulsor de reformas y sobre la relación que existe entre las reformas y las innovaciones educativas de base institucional.

Pero, más allá de los aspectos que se desprenden de los estudios nacionales y del texto comparativo, el diálogo que entablaron diversos especialistas destacó otros dos problemas de las reformas educativas: la baja continuidad institucional y la multiplicidad inorgánica de proyectos de promoción que a la hora de la acción dificultan la recuperación de sus insu-mos en las instituciones educativas.

En una de sus intervenciones, María Antonia Gallart consideró que las estrategias de promoción deberían recuperar mucho más intensamente la voluntad de transformación que existe hoy en día en las instituciones educativas y que muchas veces constituye una "potencia desperdiciada". En palabras de Cristina Vairo, se trataría de "poner la fuerza en ese nuevo sentido que tiene que ver con lo que se puede hacer entre las instituciones y con el convencimiento interinstitucional de un trabajo compartido".

Es probable que el impulso para avanzar más aceleradamente en los procesos de cambio de la educación secundaria pueda surgir de una combinación más creativa e intensa entre políticas de regulación, liberalización y promoción a tra-


vés de la articulación entre el protagonismo del Estado, la participación social y la recuperación, difusión, interconecti-vidad autogestionaria y análisis crítico de las experiencias innovadoras en las instituciones educativas.

9. Detectar y activar los recursos y las condiciones para la creación de escuelas de adolescentes y jóvenes

Otro conjunto de reflexiones convergentes se refiere a la posibilidad de detectar y activar los recursos y las condiciones que las propias instituciones poseen para rearticularlos con vistas a construir verdaderas escuelas para adolescentes.

A este respecto, se planteó fundamentalmente el doble desafío de articular las políticas de corto plazo con los proyectos de mediano y largo plazo, y las políticas compensatorias orientadas a garantizar la educabilidad de la población mediante la provisión de alimentación y de otros recursos básicos, con las políticas de transformación.

Existe consenso acerca de que algunas de las políticas educativas que se están llevando a cabo están más orientadas a una transformación de largo plazo, pero otras, igualmente legítimas, apuntan más a garantizar condiciones básicas de educabilidad de la población. Pero algunos investigadores y funcionarios plantean que si sólo se garantizan las condiciones de educabilidad de la población, los jóvenes que después no tienen la oportunidad de que esta condición se transforme en realización a través de un fortalecimiento de sus capacidades, no sólo abandonarán la escuela sino que la rechazarán. Por otra parte, y al mismo tiempo, las inversiones públicas que se hayan destinado a generar esas condiciones habrán sido un gasto y no una inversión.

Simultáneamente, varios textos plantean la cuestión de las dificultades que existen para financiar la expansión de la educación secundaria y el mejoramiento de la calidad de los aprendizajes.


Respecto de la expansión de la educación secundaria se señala que, si bien ya se avanzó en forma considerable en los procesos de incorporación de los adolescentes y de los jóvenes a establecimientos de educación secundaria, de todos modos muchos adolescentes y jóvenes permanecen aún fuera de toda inserción educativa y también social, y existen otros para quienes la oferta abarca jornadas muy cortas. Es difícil imaginar alternativas si es que se tiene en cuenta que la inversión del Producto Bruto Interno en la educación en América latina corre el riesgo de estancarse durante varios años en sumas que oscilarán entre el 3 y el 4 %. Algunos países, como Chile, están diseñando programas para incrementar la cantidad de horas de clase en algunos establecimientos de educación de los jóvenes. Programan a la vez incrementos considerables en la inversión educativa.

Con respecto a la calidad del proceso educativo, se destaca que las sociedades de los países miembros de la OCDE invierten por alumno egresado de la educación secundaria aproximadamente 13 veces más que los países latinoamericanos. Se señala que si el efecto fila es verdaderamente global, la disparidad en las inversiones tendrá serias consecuencias negativas para la población de la región.

No parece posible pensar en atender la demanda creciente ni en mejorar la calidad educativa sin incrementar las inversiones en educación. Sin embargo, tampoco parece posible lograr los avances necesarios sin modificar los modelos de organización y las dinámicas de funcionamiento institucional.

Dicho en otros términos, la obligatoriedad subjetiva respecto de la educación secundaria torna imprescindible encontrar una respuesta verdaderamente transformadora para que América latina pueda responder a esa demanda con los recursos disponibles o previsibles a mediano plazo. Esa respuesta transformadora debe ser lo suficientemente solvente como para utilizar mejor los recursos existentes, pero también para obtener nuevos recursos a través de estrategias diferentes de la privatización. En este sentido, se señala que los


márgenes para la privatización en la educación secundaria ya se están aprovechando y que los nuevos grupos que pugnan por ingresar y permanecer más años en los sistemas educativos provienen de familias que mayoritariamente no poseen recursos propios para invertir. Se señala asimismo que frente a esa situación es imprescindible convocar a una mayor participación social en torno al tema de la educación de los jóvenes que permita desencadenar mayor compromiso y creatividad en la búsqueda de soluciones.

10. La consideración y la participación de los actores son insuficientes para promover u n cambio en la educación secundaria

El último punto que se debe remarcar en el proceso de recuperación de algunos aportes, convergencias y debates que surgieron de este ejercicio de información, reflexión y diálogo en relación con los procesos de cambio y continuidad en la educación secundaria latinoamericana se refiere a los actores.

En realidad, la producción actual sobre la educación secundaria latinoamericana incorpora escasas referencias a sus actores. La pregunta es: ¿por qué?

Es posible aventurar la hipótesis de que tal vez la incorporación de una reflexión consistente respecto de la relación de los diferentes actores con la educación secundaria y, en particular, con las propuestas y los procesos de transformación se ve dificultada porque, si se los considera por separado, todos los protagonistas reales y potenciales de los cambios tienen razones para estar a favor, pero también en contra.

Por lo general, los políticos y los especialistas formulan de manera algo idílica las razones para el acuerdo y no las razones para el desacuerdo. Por eso se elige en esta oportunidad incluir referencias al otro aspecto de la cuestión.

En realidad, cada actor por separado tiene razones valederas para oponerse a los cambios en la educación secundaria.


¿Por qué estarían de acuerdo con las propuestas y con los procesos de transformación de la educación secundaria los profesores, si tienen que cambiar sus prácticas de trabajo y eso implica riesgo en contextos de desconfianza y esfuerzos, en muchos casos con pocas o inadecuadas políticas de promoción? ¿Por qué van a estar de acuerdo los empresarios, si garantizar la educación de 12 años para todos podría requerir incrementos presupuestarios del orden del 25 al 35 % y, por lo tanto, podría ser necesario incrementar los impuestos en escenarios donde el discurso predominante responsabiliza a la inversión pública por la baja competitividad económica? ¿Por qué van a estar de acuerdo las organizaciones gremiales, si no se ofrecen mejores salarios y si, además, las propuestas de dotar de más autonomía a las instituciones educativas pueden llegar a fragmentar su poder? ¿Por qué habrán de estar de acuerdo las capas medias-altas que aspiran a permanecer en lugares de mayor privilegio en la fila por trabajos escasos, con una educación que incluya a más gente en lugar de seleccionar? ¿Por qué estarían de acuerdo los pocos profesionales y técnicos de carrera que permanecen en las desacreditadas burocracias educativas con los cambios, si son muy difíciles de llevar a cabo y los pueden arrastrar a situaciones conflictivas? ¿Por qué van a estar de acuerdo los políticos si les acarrean tantas manifestaciones callejeras?

Es posible que desde análisis políticos de corto plazo no se logre construir los apoyos para avanzar en políticas de transformación de la educación necesaria. Pero, en realidad, lo que puede no ser bueno para cada actor por separado puede llegar a ser imprescindible para que todos ellos puedan coexistir, para que las sociedades sean gobernables y vivibles y para que exista alguna oportunidad de construir una mayor competitividad económica colectiva.

Quizás el punto más débil de quienes pretenden liderar un proceso de cambio en la educación secundaria sea que no logran convencer a los actores de los beneficios de una socie-


dad incluyente, que garantice a los jóvenes un lugar en las sociedades y una vida buena. Por eso, probablemente el desafío mayor sea encontrar y transparentar las razones del cambio para todos y para cada uno de los involucrados. Despolarizar, como se dijo también en el seminario "La educación secundaria: ¿cambio o inmutabilidad?", el conflicto alumnos-profesores o profesores-Estado. Consensuar y acordar alrededor de los elementos mínimos de los problemas para que a partir de ahí se construyan las direcciones, las redirecciones, los replanteos o las perduraciones de las distintas reformas que muchos de los países están discutiendo. Lograr comprender lo que siente mucha gente, aunque después, y al mismo tiempo, no esté particularmente de acuerdo con algunas de las propuestas: que es preciso cambiar.

Para el caso de los profesores chilenos, se hace necesario reconocer que detrás de legítimos temores existe en ellos el deseo de cambiar, pero que, al mismo tiempo, se encuentran presionados por la envergadura de los cambios necesarios y por la falta de fuerza política, de esperanza, de capacidad de convicción respecto de la necesidad y del sentido de los cambios y de la gestación de una escuela de adolescentes y jóvenes en quienes se supone que deben liderar los procesos transformadores.

Aníbal Ponce decía que los jóvenes se caracterizan por estar en la edad de la ambición y de la angustia: quieren ser más y mejores, quieren ser autónomos, quieren tomar decisiones, pero tienen mucha angustia porque todavía no pueden. Daría la sensación de que con las reformas de la educación secundaria en América latina ocurre actualmente algo similar, que -por otra parte- tampoco es ajeno a la situación europea. No sólo existe mucha dificultad para pensar el cambio, como planteó Joaquim Azevedo, sino aun más para hacerlo y para demarcar límites a sus expectativas.

ce ser el nivel más difícil de transformar en el mundo entero. Preparada para recibir a jóvenes de los sectores medios y altos, ha comenzado ya hace décadas a recibir a jóvenes de todos los sectores sociales. Por otra parte, su propuesta cultural y pedagógica sigue en medida importante anclada en el siglo xix. El diagnóstico es claro. Las alternativas están en construcción. Este libro ofrece una visión de algunas de esas alternativas en América latina y en Europa y los resultados de un diálogo fructífero acerca de ellas entre más de 150 participantes de diferentes países de ambos continentes. De él emergen a la vez referencias a las tendencias históricas de su desarrollo y a las oportunidades, orientaciones y dificultades en las que se encuentran quienes intentan transformar aquella educación secundaria para las élites en una educación de base para los jóvenes, que les permita participar con pertinencia y sentido de sí en las sociedades del siglo xxi, contribuyendo a su enriquecimiento y mejoramiento. El Instituto de Investigación y Planeamiento Educativo de la UNESCO (IIPE-UNESCO) ofrece así una contribución más a la reflexión y al cambio educativo, construida colectivamente entre algunos de los actores e investigadores más destacados de ambos continentes.

ISBN 150-^ -1031-0

9117895041161039711 AULA XXI

la educación secundaria: ¿cambio o inmutabilidad? análisis y

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