la dudosa constitucionalidad del régimen disciplinario penitenciario

8/12/2019 La dudosa constitucionalidad del rgimen disciplinario penitenciario.

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UNIVERSIDAD AUTNOMA DE MADRIDFACULTAD DE DERECHO

GRADO EN DERECHOTRABAJO FIN DE GRADO

La dudosa constitucionalidad del

rgimen disciplinario penitenciario

Alumno: Carlos Alberto Muoz LindeTutor: Raquel Benito Lpez

Curso acadmico: 4

Fecha de entrega: Mayo de 2013


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NDICE DE CONTENIDO

1.

Introduccin...... 1

2. Concepto, rgimen jurdico y mbito de aplicacin.... 3

3. Fundamento, finalidad e importancia del rgimen disciplinariopenitenciario... 5

4. Principios y garantas constitucionales en el mbito disciplinariopenitenciario. 11

4.1.Principio de legalidad en su vertiente formal: el principio de reserva de ley . 224.2.El principio de legalidad en su vertiente material: los principios de taxatividad y

tipicidad. 27

4.3.El principio non bis in idem y su desnaturalizacin en el sistema penitenciario.La concurrencia de sanciones administrativas y penales.. 29

4.4.La potestad de la Administracin penitenciaria para imponer sanciones deaislamiento en celda y su control por el Juzgado de Vigilancia Penitenciaria.... 32

5. Conclusiones......... 39


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1. Introduccin.Si el nuestro es un Estado social y democrtico de Derecho cuyos valores superiores

son la libertad, la justicia y la igualdad (artculo 1 CE), por qu cuando un sujeto ingresaen prisin el ordenamiento jurdico olvida todos ellos y le deja en una situacin de flagrante

indefensin? Acaso el internamiento de un ser humano en un centro penitenciario hace

desaparecer su condicin de tal? Supone la privacin de libertad la extincin de toda

libertad y dignidad humana?

La prctica mayora de la ciudadana y medios de comunicacin desconoce el

funcionamiento del sistema penitenciario espaol. Ven en los establecimientos

penitenciarios los lugares ideales paramantener alejados de la sociedad a los delincuentes

y criminales, lo que provoca un profundo desinters en pensar cules podran haber sido

las motivaciones que han llevado a esos sujetos a delinquir. La realidad muestra que las

prisiones terminan convirtindose en destino de personas en riesgo o situacin de exclusin

social y de individuos afectados por trastornos mentales o adicciones1. Es precisamente por

ese desinters y desconocimiento de la sociedad, escasamente sensibilizada con estos

colectivos, por el que, tanto el poder legislativo como el judicial (que, muchas veces,

tambin se ven afectados por este desconocimiento) ven en el mbito penitenciario un

espacio perfecto para hacer prevalecer los intereses de la Administracin penitenciaria por

encima de los de losrecordemosseres humanos internos en las prisiones.

Esto es as, incluso a pesar de que el artculo 25.2 de la Constitucin Espaola (en

adelante CE) reconoce que los reclusos conservan todos sus derechos fundamentales a

excepcin de los que se vean expresamente limitados por el contenido del fallo

condenatorio, el sentido de la pena y la ley penitenciaria, pues la prctica penitenciaria

demuestra que las exigencias de seguridad y orden terminan haciendo que los derechos y

garantas constitucionalmente reconocidos se vean relegados a un segundo plano.

A lo largo de este trabajo realizar un anlisis, lo ms pormenorizado posible, de por

qu, en mi opinin, la relacin que se establece entre la Administracin penitenciaria y el

1Vid. Conclusiones de la Jornada Prisiones hoy: Salud Mental y Exclusin Social. Un reto para la sociedad,celebrada en Madrid el da 22 de noviembre de 2010 y organizadas por el Consejo Social Penitenciario.


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preso, cuando ste ingresa en prisin, vulnera los principios elementales de nuestro Estado

de Derecho y los derechos fundamentales de los internos. En concreto, centrar mi estudio

en el rgimen disciplinario penitenciario posiblemente el mbito ms controvertido del

sistema de ejecucin penal en Espaa desde el punto de vista de la legalidad constitucional

y la incidencia que tiene en l la teora de las relaciones de especial sujecin.

De este modo, realizando un repaso de la legislacin y analizando la jurisprudencia

y doctrina ms relevante sobre la materia, intentar dar argumentos para defender por qu

opino que el rgimen disciplinario penitenciario no se ajusta a la legalidad constitucional

vigente y vulnera los derechos fundamentales de los reclusos y principios elementales de

nuestro Estado de Derecho.


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2. Concepto, rgimen jurdico y mbito de aplicacin.El rgimen disciplinario penitenciario en palabras de ROS MARTN hace

referencia a las conductas prohibidas en prisin y a las sanciones previstas para los casos

en que aquellas se realicen2

.Una definicin ms precisa nos la da MIR PUIG, que afirmaque el rgimen disciplinario penitenciario es el conjunto de normas que regulan las

infracciones que los internos pueden cometer y de las sanciones que pueden imponerse a

los mismos por la comisin de esas infracciones disciplinarias, con la finalidad de

garantizar la seguridad y la consecucin de una ordenada convivencia, para el

cumplimiento de las finalidades del artculo 1 de la Ley Orgnica General Penitenciaria

(en adelante LOGP), en relacin con el artculo 25.2 CE, es decir, la reeducacin y

reinsercin social y la retencin y custodia de los detenidos, presos y penados

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.

La regulacin del rgimen disciplinario penitenciario se encuentra en los artculos 41

a 45 de la LOGP, que son desarrollados por los artculos 231 a 262 del Reglamento

Penitenciario de 1996 (en adelante RP). En relacin con la tipificacin de las faltas, la

Disposicin Derogatoria nica del RP mantuvo la vigencia de los artculos 108, 109 y 110

del Reglamento Penitenciario de 1981 (en adelante RP 1981). A estos artculos debemos

aadir lo dispuesto en el artculo 232.1 RP, que establece que el rgimen disciplinario

penitenciario deber ser conforme a la Constitucin, a la LOGP, al RP y al Ttulo IX de la

Ley del Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento

Administrativo Comn (en adelante LRJPAC).

Al rgimen disciplinario penitenciario estn sujetos todos los internos,

independientemente de su situacin personal, procesal y penitenciaria (artculo 231.2 RP),

con las siguientes salvedades:

Se excluye la aplicacin del rgimen disciplinario penitenciario a los internadosen instituciones penitenciarias psiquitricas (art. 188.4 RP).4

2ROS MARTN, J. C.Manual de ejecucin penitenciaria: Defenderse de la crcel.6 ed., Colex, 2011, pg. 313.3MIR PUIG, C.Derecho Penitenciario. El cumplimiento de la pena privativa de libertad, 2 ed., Atelier, 2012,pg. 202.4 Esta excepcin parece ms que lgica, teniendo en cuenta que estos sujetos estn exentos de responsabilidad

criminal. Sobre este particular, vase la pgina 3 de la Circular 19/2011 (Del cumplimiento de las medidas deseguridad competencia de la Administracin penitenciaria) de la Secretara General de Instituciones Penitenciarias(en adelante SGIP).


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Se suspende la aplicacin de las sanciones de aislamiento a los internos enfermoshasta que son dados de alta (art. 254.2 RP).

Se excluye la aplicacin de las sanciones de aislamiento a las mujeresembarazadas hasta que trascurran 6 meses tras el embarazo, a las lactantes y a las

que tuvieran hijos consigo (art. 254.3 RP).

El mbito de aplicacin espacial se recoge en el artculo 231.2 RP, que afirma que el

rgimen disciplinario penitenciario se aplica tanto dentro de los centros penitenciarios

como durante los traslados, conducciones o salidas autorizadas. Esta extensin ad extra del

mbito de aplicacin del rgimen disciplinario penitenciario puede ser problemtica desde

el punto de vista de la legalidad, pues el artculo 41.1 LOGP se refiere al rgimen

disciplinario penitenciario de los establecimientos, no haciendo alusin a la aplicacin

fuera de los mismos. En virtud de ello, y a mi juicio, se puede llegar a la conclusin de que

el artculo 231.2 RP infringe los principios de legalidad y de jerarqua normativa (ex

artculo 9.3 CE)5, al extender el mbito de aplicacin ms all de lo previsto en la LOGP.

5 Es por ello que ARMENTA GONZLEZ-PALENZUELA y RODRGUEZ RAMREZ (ReglamentoPenitenciario comentado: anlisis sistemtico y recopilacin de legislacin, 3 ed., MAD, 2002, pg. 361) aboganpor la inaplicabilidad de lo dispuesto en el artculo 231.1 RP, en virtud de los artculos 1.1 CC y 6 LOPJ.


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3. Fundamento, finalidad e importancia del rgimen disciplinariopenitenciario.

El fundamento del rgimen disciplinario se encuentra en la potestad sancionadora de

la Administracin Pblica. El TC ha declarado que la Constitucin admite expresamentela potestad sancionadora de la Administracin (artculo 25.3 CE), aunque, como es obvio,

sometindola a determinados lmites que permitan preservar y garantizar los derechos de

los ciudadanos. Consecuencia de ello es que tambin la LRJPAC dedica su Ttulo IX a

establecer los principios de la potestad sancionadora (artculos 127 a 133) y los principios

del procedimiento sancionador (artculos 134 a 138), entre los que se encuentran el

principio de legalidad, de tipicidad, de responsabilidad, de proporcionalidad, de

prescripcin y el principio non bis in idem.

En este sentido, el TC expresa que la potestad sancionadora de la Administracin

encuentra los siguientes lmites en el artculo 25 CE6:

El principio de legalidad, que determina la necesaria cobertura en una norma derango legal de la potestad sancionadora.

La interdiccin de las penas privativas de libertad, a las que puede llegarse demodo directo o indirecto a partir de las infracciones sancionadas.

El respeto a la tutela judicial efectiva y, en concreto, al derecho de defensa,reconocido en el artculo 24 CE, que son aplicables a los procedimientos

administrativos sancionadores.

La subordinacin a la autoridad judicial.En virtud de esta potestad sancionadora de las Administraciones Pblicas, la

Administracin penitenciaria tiene potestad para imponer sanciones7por la comisin de

infracciones disciplinarias8. En el mbito disciplinario penitenciario, las faltas

6Vid. STC 77/1983.7En este sentido, vid. MIR PUIG, C.Derecho Penitenciario. El cumplimiento de la pena privativa de libertad. 2ed., Atelier, 2012, pg. 203.8Segn ARMENTA GONZLEZ-PALENZUELA (Reglamento Penitenciario comentado: anlisis sistemtico yrecopilacin de legislacin, 3 ed., MAD, 2002, pg. 364), las faltas o infracciones disciplinarias se pueden definir

como aquellos supuestos tipificados en la norma en que los internos, apartndose de las disposiciones previamenteestablecidas, pueden incurrir, derivando, generalmente, tras un procedimiento reglado, consecuenciassancionadoras.


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disciplinarias pueden clasificarse, atendiendo a su gravedad, en faltas muy graves, graves

y leves (art. 42.1 LOGP), y se encuentran tipificadas en los artculos 108, 109 y 110 del RP

19819. As, por la comisin de estas infracciones, la Comisin Disciplinaria que es el

rgano de la Administracin penitenciaria que tiene encomendada la potestad sancionadora

en el mbito disciplinario (ex artculo 246 RP)podr imponer alguna de las sanciones,

previstas en el artculo 42.2 LOGP, en funcin de su gravedad.

La finalidad del sistema penitenciario en su conjunto es la reeducacin y la

reinsercin de los internos, como reconocen los artculos 25.2 CE y 1 LOGP. A esta

finalidad del sistema penitenciario se subordina la finalidad del rgimen disciplinario, que

aparece regulada en los artculos 41.1 LOGP y 231.1 RP. Estos artculos coinciden al

afirmar que el rgimen disciplinario penitenciario se dirige a garantizar la seguridad y elorden del establecimiento penitenciario. No obstante, el artculo 231.1 RP va ms all10, y

aade que el rgimen disciplinario pretende conseguir una convivencia ordenada, de

manera que estimule el sentido de la responsabilidad y la capacidad de autocontrolde los

internos11, como presupuestos necesarios para la realizacin de los fines de la actividad

penitenciaria12.

De este modo, interpretando de manera conjunta la CE, la LOGP y el RP, se puede

concluir que el rgimen disciplinario penitenciario debe tender a encontrar el equilibrio

9Esto se debe a que el apartado tercero de la Disposicin Derogatoria nica del RP de 1996 mantuvo la vigenciade los artculos 108, 109 y 110 del RP de 1981.10 JIMNEZ VILLAREJO, J. (Rgimen disciplinario y beneficios penitenciarios, en Cuaderno del InstitutoVasco de Criminologa, San Sebastin, n 7, 1993, pg. 109), opina que lo que en la LOGP era una afirmacin dela meta a la que debe encaminarse el rgimen disciplinario penitenciario se convierte, en el RP, en una exigenciade disciplina con la que no solo se pretende garantizar la seguridad y una ordenada convivencia [] sino tambin

el buen orden regimental, que es, ante todo, inters propio de la Administracin penitenciaria.11El Informe del Pleno del Consejo General del Poder Judicial al Anteproyecto de Reglamento Penitenciarioafirma que la alusin al sentido de la responsabilidad y a la capacidad de autocontrol del interno puede resultarexcesivo, toda vez que el rgimen disciplinario, como todo rgimen sancionador, nicamente debe operar en elfuero externo. Pretender influir en las caractersticas de la personalidad del sancionado representa, en el mejor delos casos, una confusin entre el rgimen disciplinario y el tratamiento penitenciario que habra de sernegativamente valorada.Pese a ello, finalmente fueron incluidas las expresionessentido de la responsabilidadyla capacidad de autocontrolen la redaccin del artculo 231.1 RP.12En opinin de RENART GARCA, F. (El rgimen disciplinario en el ordenamiento penitenciario espaol: lucesy sombras, Publicaciones Universidad de Alicante, 2002, pg. 42), con la novedosa redaccin del vigente RP seha pretendido el abandono de la clsica concepcin autoritaria de la disciplina para dar paso a una orientacinreformadora acorde con las caractersticas exigibles de un rgimen disciplinario en un Estado Social y Democrticode Derecho. En este mismo sentido, GARCA VALDS, C. (Comentarios a la legislacin penitenciaria, Civitas,

Madrid, 1982) afirma que la materia de rgimen disciplinario encuentra en la Ley General Peni tenciaria unequilibrio, ms que aceptable, entre la salvaguarda de los Derechos humanos de los internos y la necesariaconvivencia ordenada en los centros.


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entre el respeto a los derechos fundamentales y el mantenimiento de la seguridad y el orden,

buscando conseguir, en todo caso, la reeducacin y reinsercin de los internos1314.

En teora, como vemos, las funciones regimentales de seguridad, disciplina y orden

se configuran como medios para alcanzar los fines esenciales de la actividad

penitenciaria15, y no como fines en s mismos16. A pesar de ello, en la prctica, este

conflicto de fines17termina resolvindose a favor de las actividades regimentales en aras a

garantizar la seguridad, disciplina y orden en los establecimientos penitenciarios, quedando

los finesa prioriesenciales, de la reeducacin y reinsercin de los internos, subordinados

a un segundo plano18.

13 ROS MARTN, J.C. Manual de ejecucin penitenciaria. Defenderse de la crcel, 6 ed., Colex, 2011, pg.315.14Esta finalidad esencial del sistema penitenciario en su conjunto la reeducacin y reinsercin se encuentrareflejada tambin en el artculo 71.1 LOGP, que contiene un mandato orientador de la actividad penitenciaria. Esteartculo expresa que el fin primordial del rgimen de los establecimientos penitenciarios es lograr el ambienteadecuado para el xito del tratamiento y, consecuentemente, las actividades regimentales deben considerarse comomedios y no como fines en s mismos.15ESCRIHUELA CHUMILLA, F. J. Derecho Penitenciario, en Todo Penal, 1 ed., La Ley, Madrid, 2011, pg.1754.16As lo expresa JIMNEZ VILLAREJO (Rgimen disciplinario y beneficios penitenciarios, en Cuaderno delInstituto Vasco de Criminologa, San Sebastin, n 7, 1993, pg. 110), que expresa que las finalidades a que,directa e inmediatamente, tiende el rgimen disciplinario penitenciariola seguridad, la ordenada convivencia, el

buen orden regimentaltienen un valor instrumental y, por consiguiente, meramente secundario en relacin conla finalidad esencial a que deben estar orientadas las penas privativas de libertad: la reeducacin y la reinsercinsocial de los penados [] Se trata nicamente de poner de relieve que el rgimen disciplinario no es un fin en smismo, sino un medio para que sea posible trabajar en el logro de los fines generalesdel fin primordial segn elartculo 1 LOGPque les estn asignados a las instituciones penitenciarias.17MAPELLI CAFFARENA, B. (Las consecuencias jurdicas del delito, 5 ed., Civitas, Navarra, 2005, pg. 175)afirma que este conflicto de finesestcaracterizado por la tensin que se produce en la organizacin penitenciariapor lo dispuesto en el propio artculo 25.2 CE, que a la vez que reconoce una orientacin positivala vigencia delos derechos fundamentales durante la ejecucin de la pena, limita la misma a las necesidades penitenciariaslalegislacin penitenciaria como fuente limitativa de los derechos fundamentales. En mi opinin, una buena manerade conciliar los dos fines, y resolver este conflicto, sera entender la pena de prisin como una pena limitativa dela libertad ambulatoria de los internospara evitar vaciarla de contenido, en la que se respeten el resto de derechosfundamentales y libertades de los presos, y no se limitaran otros derechos ms que en casos excepcionales.

Partiendo de este respeto, y con un sistema basado en el principio de confianza, se podra comenzar a concebir lapena de prisin como resocializadora. As, en mi ideal de sistema penitenciario, la actividad penitenciaria sedirigira, decididamente, a la potenciacin de las capacidades de insercin social positiva a travs de programas yactividades de tratamiento, orientados a la reintegracin de los sujetos al medio social.18 As lo entienden ARMENTA GONZLEZ-PALENZUELA Y RODRGUEZ RAMREZ (ReglamentoPenitenciario comentado: anlisis sistemtico y recopilacin de legislacin, 3 ed., MAD, 2002, pg. 366), puesen su opinin el fin primario del rgimen disciplinario peniten ciario es, en realidad, castigar para disuadir y, elsecundario, el mantenimiento del orden. Ms all, podemos especular que el terciario es estimular el autocontroly el cuaternario la reeducacin. No entendemos el miedo a llamar a las cosas por su nombre, y a eclipsar conadornos artificiales la autntica y legtima realidad penitenciaria. En este mismo sentido, JIMNEZ VILLAREJO(Rgimen disciplinario y beneficios penitenciarios. Cuaderno del Instituto Vasco de Criminologa, SanSebastin, n 7, 1993, pg. 109), voz autorizada en la materia por haber sido Presidente de la Sala 5 del TribunalSupremo, afirma que lo que en la LOGP era una afirmacin de la meta a la que debe encaminarse el rgimen

disciplinario, se convierte en el RP en una exigencia de disciplina con la que no solo se pretende garantizar laseguridad y una ordenada convivencia bienes que interesan fundamentalmente a los internossino tambin elbuen orden regimental, que es, ante todo, inters propio de la administracin penitenciaria. Tambin est de


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As es como ROS MARTN afirma que, lamentablemente, en la prctica, todos los

principios y garantas que la CE y la Ley reconocen a los internos se ven vaciados de

contenido. A ello aade que esto origina una confusin entre la legalidad y la realidad

penitenciaria, que da lugar, en muchas ocasiones, a lafalacia dentica de confundir el ser

(la realidad penitenciaria) con el deber ser (los mecanismos legales que regulan la

actuacin penitenciaria)19.

En mi opinin, siguiendo la tesis doctrinal que acabo de exponer, en la prctica se

produce una clara conculcacin de los artculos 25.2 CE, 1 y 71.1 LOGP, que consagran

como fin esencial del sistema penitenciario en su conjunto lograr la reeducacin y

reinsercin de los sujetos que ingresan en prisin20. Esta conculcacin es especialmente

grave, pues no es superfluo recordar que el artculo 25 se encuentra sistemticamentelocalizado en el Ttulo I, Captulo II, Seccin Primera de la CE, entre los Derechos

fundamentales y libertades pblicas, recurribles en amparo ante el TC. A pesar de ello, el

TC ha mantenido reiteradamente que el artculo 25.2 CE no es un derecho subjetivo de los

acuerdo ROS MARTN, J.C. (La crcel: descripcin de una realidad, en Cuadernos de Derecho Penitenciario,Ilustre Colegio de Abogados de Madrid, 2004, n 5, pg. 38), que relaciona esta primaca del orden y la seguridaden las crceles con las recientes construcciones de macrocrceles, que en su opinin no han hecho sinoincrementar los obstculos para la reinsercin de la personas presas, tanto por su configuracin arquitectnica,como por su ubicacin (en medio de autnticos pramos de complicada comunicacin para familiares ydefensores), as como por los mecanismos de control y seguridad que incorporan. Todo ello las convierte enmecanismos necesariamente violentos, tendentes a incrementar el grado de aislamiento y separacin de lasociedad.19ROS MARTN, J.C. La crcel: descripcin de una realidad, en Cuadernos de Derecho Penitenciario,IlustreColegio de Abogados de Madrid, 2004, n 5, pg. 29. En este sentido, BELTRN NEZ, A. (El cumplimientode la pena de prisin, en MOLINA BLZQUEZ M.C.,El cumplimiento de la pena de prisin.La aplicacin delas consecuencias jurdicas del delito: estudio prctico, Bosch, 2005, pgs. 137-170), hace alusin tambin a que

en multitud de ocasiones la prctica penitenciaria no se ajusta a lo dispuesto en la legislacin penitenciaria, yafirma que cualquier intento de explicar la vida en prisin a partir de las normas de la legislacin penitenciaria esvano [] La ley y el reglamento penitenciarios establecen una serie de normas jurdicas qu e regulan la vida delpreso. Pero si se pone el acento slo en ellas, se pierde la perspectiva de la realidad sobre la que se proyectan.20Sin embargo, encontramos otras corrientes doctrinales que lo entienden ajustado a la legalidad constitucional,como la seguida por GARCA ALBERO, R (Rgimen disciplinario, en TAMARIT SUMALLA, J., GARCAALBERO, R., RODRGUEZ PUERTA, M.J. Y SAPENA GRAU, F. Curso de Derecho Penitenciario. 2 ed.,Valencia, Tirant lo Blanch, 2005, pg. 215), que mantiene que las finalidades inmediatas de mantenimiento delorden y la disciplina han de ser interpretadas de acuerdo con el inters de la reeducacin y resocializacin quepretenden en el interno, siendo el sentido de la responsabilidad y la capacidad de autocontrol presupuestosnecesarios para alcanzar los fines de la actividad penitenciaria. Por su parte, y en claro desacuerdo con laorientacin de GARCA ALBERO y de la SGIP, MAPELLI CAFFARENA, B. (Contenido y lmites de laprivacin de libertad,enCuaderno del Instituto Vasco de Criminologa, San Sebastin, n 12, 1998, pg. 89),

opina que esto se debe a que en la mayora de las ocasiones la Administracin penitenciaria sita al interno enuna permanente presuncin de peligrosidad penitenciaria (externa, como peligro de fuga, e interna, como peligrode ocasionar un deterioro en la convivencia ordenada del establecimiento).


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internos, sino un mandato orientador de la actividad penitenciaria, no siendo, por lo tanto,

recurrible en amparo21.

En cualquier caso, creo que es difcil pensar que, como pretende el artculo 231 RP,

el rgimen disciplinario pueda integrarse en las actividades de tratamiento, al poder

imponerse aqul de manera forzosa22, mientras que stas sern, en todo caso, de carcter

voluntario, pudiendo el recluso optar por unas u otras actividades tratamentaleso no optar

por ninguna, como sucede en muchas ocasiones, y pasarse la mayor parte del da vagando

por el patio, sin nada que hacer.

Sin perjuicio de todo lo anterior, la importancia del rgimen disciplinario

penitenciario no se limita a lo dispuesto en la LOGP y el RP. En la prctica, el rgimen

disciplinario tiene una importancia capital en el sistema de ejecucin de la pena, pues

termina siendo la base sobre la que la junta de tratamiento valora la concesin de permisos

de salida, progresiones de grado y en consecuencia la libertad condicional y otras

recompensas y beneficios penitenciarios a los internos. Esto se debe a que, debido a la

escasez de recursos materiales, tcnicos y de personal cualificado para ello 23, en la gran

mayora de las ocasiones los internos carecen de programas individualizados de

tratamiento24que permitan a los equipos tcnicos de la junta de tratamiento valorar el grado

21Cfr. SSTC 2/1987, 28/1988, 112/1996, 2/1997, entre otras.22 RENART GARCA, FELIPE. El rgimen disciplinario en el ordenamiento penitenciario espaol: luces ysombras. 1 ed. Alicante: Universidad de Alicante, 2002, pg. 45.23 COMENDADOR GARCA, V.M. (Tratamiento penitenciario o doble enjuiciamiento, en Criminologa yJusticia, 2011. http://cj-worldnews.com/spain/index.php/es/derecho-31/derecho-penitenciario/item/1773-el-tratamiento-penitenciario-y-el-principio-non-bis-in-idem), voz autorizada por ser ex Jefe de Polica Local de Jerezde la Frontera (Cdiz) y ex director de Prisiones, afirma que en un Centro con una ocupacin cercana a los milquinientos o dos mil internos puede haber, en el mejor de los casos, cuatro psiclogos e igual nmero de juristas. En este mismo sentido, LUIS CRESPO ZORITA, socilogo del Centro Penitenciario Madrid I (Alcal Mujeres),

a travs de una Carta al Director del peridicoEl pas,publicada el 17 de junio de 2006, a la que titul El deberser de las crceles, critic esta falta de recursos para lograr el mandato constitucional encomendado a losfuncionarios penitenciarios de lograr la reeducacin y reinsercin de los internos.24Segn el artculo 59 LOGP, el tratamiento penitenciario consiste en el conjunto de actividades directamentedirigidas a la consecucin de la reeducacin y reinsercin social de los penados, a lo que aade el artculo 71LOGP que el fin primordial de los establecimientos de cumplimiento es lograr en los mismos el ambiente adecuadopara el xito del tratamiento. A este respecto, vid. artculo 110 RP e Instruccin 12/2006, modificada por laInstruccin 4/2009, de la SGIP, en las que se establece un procedimiento detallado en cuanto a programacin,evaluacin e incentivacin de la participacin de los internos en programas y actividades del programaindividualizado de tratamiento. Pese a todas los loables esfuerzos tericos del legislador por adaptar la legislacinpenitenciaria a los fines resocializadores de la pena de prisin, consagrados constitucionalmente, en la prctica,como denuncia ROS MARTN, J.C. (Manual de ejecucin penitenciaria: Defenderse de la crcel. 6 ed., Colex,pg. 93), las personas condenadas ven pasar el tiempo inactivos, pues las actividades que realmente aportan

enseanzas laborales o habilidades sociales tiles para el futuro son escasas. Las que existen son ms bienocupacionales, temporales, dependientes para su continuacin de la existencia de fondos econmicos,condicionadas al rgimen y, si quienes las imparten son personas externas a la crcel [] su continuacin se hace


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de reeducacin y reinsercin de los internos25, lo que provoca el fracaso del fin esencial

del rgimen penitenciario en un altsimo y poco deseable porcentaje de los casos26.

Cmo puede pretender el sistema penitenciario alcanzar el fin esencial de la reeducacin

y reinsercin con esta ausencia de programas individualizados de tratamiento? Cmo

podemos pretender que los internos quieran participar voluntariamente en estas actividades

tratamentales cuando una amplia mayora ni siquiera se sienten tratados con el debido

respeto por los funcionarios de prisin?27A raz de esta ltima pregunta me surge otra:

cmo se fundamentara, sin infringir el principio de igualdad, que la falta de respeto de un

preso hacia funcionario constituya una falta grave (ex artculo 109.a) RP 1981) y, por el

contrario, sea perfectamente habitual que los funcionarios de prisiones falten al respeto a

los internos? El TC tendra una fcil respuesta a esta pregunta en base a las relaciones de

especial sujecin (en adelante RES) a las que estn sometidos los reclusos, y sobre las que

me pronunciar en el apartado siguiente.

depender de su actitud acrtica con la institucin y sus trabajadores, pues de lo contrario no seguirn impartiendoesa actividad. Vid. en este sentido, el Informe de 1996 del Defensor del Pueblo.25A este respecto, ROS MARTN, J.C. (Manual de ejecucin penitenciaria: Defenderse de la crcel. 6 ed.,Colex, pg. 313) estima que el rgimen disciplinario tiene mucha importancia para los reclusos, pues laimposicin de sanciones y su consiguiente anotacin en el expediente penitenciario tiene graves consecuenciaspara la persona recluida. Por un lado, el deterioro fsico y psquico que conlleva el cumplimiento de algunas []

y, por otro, la influencia de la buena conducta [] en la concesin de posibles beneficios penitenciarios,permisos de salida, progresiones de grado, y en la obtencin de la libertad condicional.26 Como expresa COMENDADOR GARCA, V.M. (Tratamiento penitenciario o doble enjuiciamiento,en Criminologa y Justicia, 2011. http://cj-worldnews.com/spain/index.php/es/derecho-31/derecho-penitenciario/item/1773-el-tratamiento-penitenciario-y-el-principio-non-bis-in-idem), en la prctica, porconocimiento directo, podemos asegurar que el sistema no consigue los fines propuestos, al menos en unporcentaje que pudiramos considerar como aceptable y que tratndose de bienes jurdicamente protegidos de talcalibre como lo es la libertad, artculo 17.1 de la Constitucin Espaola, deben tener un margen de tolerancia aerrores necesariamente cercano al cero.En parecidos trminos, J.C. ROS MARTN (La crcel: descripcin deuna realidad, en Cuadernos de Derecho Penitenciario,Ilustre Colegio de Abogados de Madrid, 2004, n 5, pg.28) afirma que la crcel es la institucin en la que el sistema penal encomienda la funcin de recuperar a laspersonas condenadas a fin de evitar la reiteracin de hechos delictivos. Debe facilitar, asimismo, los medios paraque la integracin de los penados en la sociedad sea real y efectiva. Estos objetivos que, constitucionalmente

reconocidos, deben presidir las orientaciones poltico-criminales de la administracin penitenciaria quedan, en larealidad, incumplidos. Otra manera de verlo es la de MAPELLI CAFFARENA, B. (Las consecuencias jurdicasdel delito, 5 ed., Civitas, Navarra, 2005, pg. 172), quien se muestra crtico con los fines esenciales del sistemapenitenciario: con la reeducacin porque entiende que el Estado no est legitimado a imponer ninguna educacina un adulto a travs de la pena de prisin, ni puede sostenerse cientficamente que una persona, por el hecho dehaber delinquido, presente carencias educacionales; con la reinsercin porque opina que desde la ptica de laorganizacin carcelaria, las metas resocializadoras son inoperantes, por ser una institucin incapaz de generarexpectativas de buena conducta entre los internos. Por ello, aboga por un cambio radical en el sistema de ejecucinde la pena y en la organizacin de los centros penitenciarios, pues la situacin actual da lugar a la frustracin delsistema de individualizacin cientfica, sustentado sobre los programas individualizados de tratamiento y laobservacin y clasificacin (art. 72.1 y 72.3 LOGP).27As se desprende del estudio realizado por J.C. ROS MARTN (Lacrcel: descripcin de una realidad, enCuadernos de Derecho Penitenciario,Ilustre Colegio de Abogados de Madrid, 2004, n 5, pg. 39), en el que a

travs de encuestas a los internos que fueron en todo caso torpedeadas por la SGIPse constat que el 66% delos presos no se sentan tratados con respeto por los funcionarios. Este porcentaje se incrementaba hasta el 78%en el caso de presos de primer grado.
http://cj-worldnews.com/spain/index.php/es/derecho-31/derecho-penitenciario/item/1773-el-tratamiento-penitenciario-y-el-principio-non-bis-in-idemhttp://cj-worldnews.com/spain/index.php/es/derecho-31/derecho-penitenciario/item/1773-el-tratamiento-penitenciario-y-el-principio-non-bis-in-idemhttp://cj-worldnews.com/spain/index.php/es/derecho-31/derecho-penitenciario/item/1773-el-tratamiento-penitenciario-y-el-principio-non-bis-in-idemhttp://cj-worldnews.com/spain/index.php/es/derecho-31/derecho-penitenciario/item/1773-el-tratamiento-penitenciario-y-el-principio-non-bis-in-idemhttp://cj-worldnews.com/spain/index.php/es/derecho-31/derecho-penitenciario/item/1773-el-tratamiento-penitenciario-y-el-principio-non-bis-in-idem


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4. Principios y garantas constitucionales en el mbito disciplinariopenitenciario.

Es fundamental tener presentes los principios y garantas constitucionales que

informan el rgimen disciplinario penitenciario, pues permiten configurarlo desde elrespeto a la CE, a la Ley y a otros textos comunitarios e internacionales 28. En el marco de

un Estado social y democrtico de Derecho (art. 1 CE) como el nuestro, deben regir, en

todo caso, los principios de legalidad y de jerarqua normativa (art. 9.3, 25.1, 103.1 y 106

CE) que implican la subordinacin de la Administracin Pblica a la ley y al

ordenamiento jurdico en su conjunto, la reserva de ley para desarrollar los derechos

fundamentales y regular su ejercicio (arts. 53.1 y 81.1 CE), el respeto a los mismos y el

control jurisdiccional para tutelarlos de manera efectiva (arts. 24 y 54.2 CE).

El TC afirma que los principios inspiradores del orden penal son aplicables, con

ciertos matices, al derecho administrativo sancionador, pues ambos son manifestaciones

del ius puniendi, tal y como refleja la propia Constitucin al consagrar el principio de

legalidad en materia penal o sancionadora (art. 25.1 CE). A ello, el TC aade que es

fundamental tener en cuenta que una diferencia fundamental entre ambos rdenes

administrativo y penal es que la Administracin Civil no podr imponer penas que

directa o subsidiariamente impliquen privacin de libertad (art. 25.3 CE)29

.

Los principios y garantas fundamentales que configuran y deberan regir en el

mbito disciplinario penitenciario son:

El principio de legalidad30(arts. 9.3, 25.1 y 81.1 CE, 2 y 42 LOGP, 232.3 RP,127 y 129 LRJPAC): En virtud de este principio, los internos solo sern

corregidos disciplinariamente en caso de comisin de hechos que, en el momento

28Cfr., entre otros, la Declaracin Universal de Derechos Humanos (1948), el Convenio Europeo de DerechosHumanos (1950), las Reglas mnimas para el tratamiento de los reclusos de las Naciones Unidas (1955), las ReglasPenitenciarias Europeas (1987), la Convencin contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos oDegradantes (1987), la Recomendacin del Comit de Ministros de los Estados Miembros sobre las ReglasPenitenciarias Europeas (2006).29Vid. SSTC 18/1981, 3/1988, 97/1995, 197/1995, 157/2000, 454/2003 entre otras.30 Este principio se inspiran en las mximas latinas de VON FEUERBACH (Lehrbuch des gemeinen inDeutschland gltigen peinlichen Rechts. G.F. Heyes, 1812) nullum crimen, nulla poena sine lege praevia (nohay delito ni pena sin ley previa) y nullum poena sine scripta, certa, stricta et praevia lege (no hay pena sin ley

escrita, cierta y previa que lo establezca como tal). Asimismo, se encuentran consagrados internacionalmente, puesse recogen en la Declaracin Universal de los Derechos Humanos y en el Convenio Europeo para la proteccin delos Derechos Humanos y Libertades Fundamentales.


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de la comisin, estn tipificados como infracciones en el RP, en cuyo caso se les

podrn imponer las sanciones expresamente previstas en la LOGP31.

El principio de legalidad, que afecta a las cuatro manifestaciones de las garantas

individualescriminal (art. 1 CP), penal (art. 2.1 CP), jurisdiccional (art. 3.1 CP)

y de ejecucin (art. 3.2 CP)32, exige el respeto a tres principios en el mbito del

ius puniendi33: el principio de irretroactividad34, el principio de reserva de ley

orgnica y el principio de taxatividad. Adems, en el mbito disciplinario

penitenciario, se excluye expresamente la aplicacin analgica de las normas (art.

232.3 RP).

El principio de culpabilidad (arts. 234 RP, 130 y 131.3.a) LRJPAC): Implica quesolo se podrn imponer sanciones disciplinarias en caso de que se constatase

previamente el dolo o la imprudencia en la conducta constitutiva de infraccin

31Fundamental es la STC 61/1990 a la hora de analizar la adecuacin del rgimen disciplinario penitenciario alartculo 25.1 CE, en la que el TC afirma que partiendo del principio de que la regulacin de las sancionesadministrativas ha de estar inspirada en los principios propios y caractersticos del Derecho Penal (doctrina tambin

del TS y del TEDH), en ya numerosas Sentencias se ha declarado -dado que el principio de legalidad del art. 25.1se traduce en un derecho subjetivo de carcter fundamental (SSTC 77/1983 y 3/1988)- que dicho principiocomprende una doble garanta: La primera, de orden material y alcance absoluto, tanto referida al mbitoestrictamente penal como al de las sanciones administrativas, refleja la especial trascendencia del principio deseguridad jurdica en dichos campos limitativos y supone la imperiosa necesidad de predeterminacin normativade las conductas infractoras y de las sanciones correspondientes, es decir, la existencia de preceptos jurdicos (lexprevia) que permitan predecir con suficiente grado de certeza (lex certa) aquellas conductas y se sepa a qu atenerseen cuanto a la aneja responsabilidad y a la eventual sancin; la segunda de carcter formal, relativa a la exigenciay existencia de una norma de adecuado rango y que este Tribunal ha identificado como ley en sentido formal,interpretando as los trminos legislacin vigente del art. 25.1 de la C. E., sin admitir, salvo casos o hiptesis denormas preconstitucionales, la remisin al Reglamento.32 En este sentido, MATA Y MARTN, R.M. "El principio de legalidad en el mbito penitenciario". RevistaGeneral de Derecho Penal, Iustel, n 14, 2010) quien afirma que la vigencia del principio de legalidad en el

contexto de la ejecucin de penas de prisin en primer lugar excluye la admisin de conductas arbitrarias en unmbito especialmente sensible, en el que se ponen en juego los derechos fundamentales de las personas, en esemomento privadas jurdicamente de libertad. En parecidos trminos, vid. tambin LAMARCA PREZ, C.Principio de legalidad penal. Eunoma. Revista en Cultura de la Legalidad,Grupo de Investigacin sobre elDerecho y la Justicia, Universidad Carlos III de Madrid, n 1, 2011, pg. 58.33As, desde la STC 133/1987, el Tribunal Constitucional ha venido defendiendo que el principio de legalidaden el mbito del derecho sancionador estatal implica, por lo menos, estas tres exigencias: La existencia de una ley(lex scripta); que la ley sea anterior al hecho sancionado (lex previa); y que la ley describa un supuesto de hechoestrictamente determinado (lex certa); lo que significa un rechazo de la analoga como fuente creadora de delitosy penas, e impide, como lmite a la actividad judicial, que el Juez se convierta en legislador. En anlogo sentidopueden citarse las SSTC 3/1988, 111/1993, 372/1993 y 64/2001.34 El artculo 25.1 CE consagra el principio de irretroactividad al afirmar que nadie puede ser condenado osancionado por acciones u omisiones que el momento de producirse no constituyan delito, falta o infraccin

administrativa, segn la legislacin vigente en aqul momento. En el mbito disciplinario, supone que la ley quedetermina la infraccin disciplinaria y la correlativa sancin debe estar vigente en el momento de comisin de loshechos constitutivos de infraccin.


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disciplinaria35. El RP limita la eficacia del artculo 131.3.a) de la LRJPAC, pues

mientras que ste habla de la existencia de intencionalidadcomo elemento del

principio de proporcionalidad, aqul hace alusin a la culpabilidad de los

responsablescomo criterio de graduacin de las sanciones36.

El principio de proporcionalidad (arts. 233 y 234 RP, 131 LRJPAC): Esteprincipio implica, en el mbito del Derecho administrativo sancionador, que toda

actuacin de la Administracin Pblica que suponga una limitacin o restriccin

de derechos, deber estar fundamentad en la necesidad de emplear tales y medios

y ser congruente con la finalidad perseguida. En este sentido, es fundamental lo

dispuesto en el artculo 131 LRJPAC que, delimita el alcance de este principio en

tres sentidos: a) prohbe de manera expresa la imposicin de sancionesadministrativas privativas de libertad (en consonancia con lo dispuesto en el

artculo 25.3 CE); b) impide tanto una reaccin desproporcionada del derecho

administrativo sancionador, como una punicin tan liviana que permita que el

incumplimiento sea para el infractor ms beneficioso que el cumplimiento; c)

establece tres criterios para que la sancin sea adecuada a la gravedad del hecho

constitutivo de la infraccin: la existencia de intencionalidad o reiteracin, la

naturaleza de los perjuicios causados y la reincidencia. En el mbito disciplinariopenitenciario, es el artculo 233 RP el que consagra el principio de

proporcionalidad, al establecer las sanciones que corresponden a cada tipo de

falta atendiendo a su gravedad37.

35El TC ha admitido en numerosas sentencias la aplicacin del principio de culpabilidad al mbito administrativosancionador (SSTC 76/1990, 246/1991, 44/1996, entre otras). A ello, aade RENART GARCA, F. (El rgimendisciplinario en el ordenamiento penitenciario espaol: luces y sombras, Universidad de Alicante, 2002, pg. 57)

que la consagracin del principio de culpabilidad en materia disciplinaria penitenciaria supone, adems de lainterdiccin de la responsabilidad objetiva y la consecuente expulsin del caso fortuito, que aquellas conductas enlas que no se evidencie la existencia de dolo o imprudencia en el actuar del interno deban ser calificadas deinculpables.Por su parte, JIMNEZ VILLAREJO, J. (Rgimen disciplinario y beneficios penitenciarios, enCuaderno del Instituto Vasco de Criminologa, San Sebastin, n 7, 1993, pg. 110) cree que, aunque laenunciacin de este principio en materia disciplinaria penitenciaria pudiera parecer obvia, no es del todo superfluorecordarlo si se piensa [] en lo relativamente fcil que es ceder a la tentacin de imponer castigos ejemplaresenun mbito tan frtil a las tensiones como es un establecimiento penitenciario, as como en la alta posibilidad deque, en dicho mbito, se realicen actos puramente reactivos, casi incontrolables y escasamente reprochables a suautor, o comportamientos determinados por la presin ambiental, tan fuerte a veces que no se sabra hasta qupunto sera exigible una conducta contraria a la que se ha observado.36MIR PUIG, C. Derecho Penitenciario. El cumplimiento de la pena privativa de libertad. 2 ed. Atelier, 2012,pg. 209.

37BEDA TARAJANO, F.E. Algunas consideraciones en torno a la aplicacin de los principios rectores delderechopenal al mbito administrativo sancionador,Actualidad Administrativa, n 16, Tomo 2, La Ley, 2008,pg. 1834. En relacin al principio de proporcionalidad, vid. STC 62/1982


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El principio de oportunidad38 (arts. 254, 255, 256.1 RP): Se recogen en lalegislacin penitenciaria determinados mecanismos de aplazamiento, suspensin

de la efectividad y reduccin o revocacin de las sanciones impuestas, intentando

encontrar el momento ms oportuno para el cumplimiento de las sanciones

disciplinarias)39, atendiendo, principalmente, a razones humanitarias40.

El principio non bis in idem41 (arts. 25.1 CE, 232.4 RP y 133 LRJPAC): Esteprincipio, fruto de la construccin jurisprudencial del TC, est ntimamente

vinculado al principio de legalidad y tipicidad42 (artculo 25 CE) y consagra la

regla de la subordinacin de la actuacin sancionadora de la Administracin a la

actuacin de los Tribunales de Justicia43.

El principio non bis in idem contiene dos garantas44: la primera de ellas, de

carcter material, supone que una persona no puede ser castigada dos veces por

la misma infraccin en caso de que se aprecie la triple identidad de sujeto, hecho

y fundamento; la segunda de ellas, de carcter procesal, impide que se den dos

38Como afirma ASENCIO CANTISN, H. (El rgimen disciplinario, elprocedimiento sancionador y los medioscoercitivos, en Vigilancia Penitenciaria, Consejo General del Poder Judicial, 1993, pgs. 113 y siguientes), en

un sistema penitenciario basado en la resocializacin, la ejecucin de una sancin puede resultar ms perjudicialque beneficiosa, no solo para el infractor, sino para el resto de la poblacin reclusa. La oportunidad en la ejecucinimplica la valoracin en cada caso concreto de la conveniencia de la ejecucin.39Vid. Exposicin de Motivos del RP.40En este sentido, se prevn en el artculo 254 RP dos claros ejemplos de este principio, como es que en los casosde enfermedad del sancionado se aplazar la efectividad de la sancin de aislamiento hasta que el interno sea dadode alta; as como que no se aplicar la sancin de aislamiento las mujeres gestantes y a las mujeres hasta seis mesesdespus de la terminacin del embarazo, a las madres lactantes y a las que tuvieran hijos consigo en prisin.41Segn el Pleno del TC, en la STC 2/2003, la triple identidad constituye el presupuesto de aplicacin de lainterdiccin constitucional de incurrir en bis in idem , sea ste sustantivo o procesal, y delimita el contenido de losderechos fundamentales reconocidos en el art. 25.1 CE, ya que stos no impiden la concurrencia de cualesquierasanciones y procedimientos sancionadores, ni siquiera si stos tienen por objeto los mismos hechos, sino que estosderechos fundamentales consisten precisamente en no padecer una doble sancin y en no ser sometido a un doble

procedimiento punitivo, por los mismos hechos y con el mismo fundamento.42Cfr. SSTC 2/1981, 159/198543Vid. SSTC 77/1983, 229/2003, 188/2005, as como SSTS 784/2006, 228/2007, 487/2007.44La STC 188/2005 sintetiza la jurisprudencia constitucional del principio non bis in idem, afirmando que elprincipio non bis in idem tiene, en otras palabras, una doble dimensin: a) la material o sustantiva, que impidesancionar al mismo sujeto en ms de una ocasin por el mismo hecho con el mismo fundamento, y que tienecomo finalidad evitar una reaccin punitiva desproporcionada (SSTC 154/1990, 177/1999), en cuanto dichoexceso punitivo hace quebrar la garanta del ciudadano de previsibilidad de las sanciones, pues la suma de lapluralidad de sanciones crea una sancin ajena al juicio de proporcionalidad realizado por el legislador ymaterializa la imposicin de una sancin no prevista legalmente (SSTC 2/2003 y 229/2003); y b) la procesal oformal, que proscribe la duplicidad de procedimientos sancionadores en caso de que exista una triple identidad desujeto, hecho y fundamento, y que tiene como primera concrecin la regla de la preferencia o precedencia de laautoridad judicial penal sobre la Administracin respecto de su actuacin en materia sancionadora en aquellos

casos en los que los hechos a sancionar puedan ser, no slo constitutivos de infraccin administrativa, sino tambinde delito o falta segn el Cdigo Penal (SSTC 2/2003 y 229/2003).A este respecto, vid. SSTEDH de 29 de mayode 2001, en el casoFranz Fischer contra Austria; y de 6 de junio de 2002, en el asunto Sallen contra Austria.


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procedimientos administrativo y penalsobre un mismo objeto, as como que

se inicie un nuevo procedimiento en cada uno de estos rdenes jurdicos, como

consecuencia de los efectos de la litispendencia y de la cosa juzgada45. No

obstante, en el apartado 4.3 de este trabajo, me detendr a analizar ms

detenidamente este principio, y la flexibilizacin que sufre en el mbito

disciplinario penitenciario.

Las garantas aplicables a los expedientes disciplinarios penitenciarios: Laprctica jurisprudencial del TC ha exigido, de manera reiterada, que en los

expedientes disciplinarios en el mbito penitenciario, las garantas aplicables con

carcter general en los procedimientos administrativos sancionadores deben ser

aplicadas con especial rigor46, pues las sanciones suponen una grave limitacin

a la ya restringida libertad inherente al cumplimiento de una pena47.

As, el TC ha declarado que entre las garantas indudablemente aplicables a los

procedimientos disciplinarios, en el mbito penitenciario, se encuentran el

derecho a la defensa, que proscribe cualquier indefensin48, el derecho a la

asistencia letrada49, el derecho a conocer los cargos que se formulan contra el

45 TRAYTER JIMNEZ, J.M. Sancin penal-sancin administrativa: el principio non bis in idem en laJurisprudencia, enRevista del Poder Judicial,n 22, 1991, pg. 113.46El TC as lo ha reconocido, llegando a expresar que conforme a lo dispuesto en los arts. 24 y 25.1 C.E., y desdela STC 18/1981, este Tribunal ha venido declarando no slo la aplicabilidad a las sanciones administrativas de losprincipios sustantivos derivados del art. 25.1 C.E., [] sino que tambin ha proyectado sobre las actuacionesdirigidas a ejercer las potestades sancionadoras de la Administracin las garantas procedimentales nsitas en elart. 24 C.E., en sus dos apartados, no mediante una aplicacin literal, sino "en la medida necesaria para preservarlos valores esenciales que se encuentran en la base del precepto". Ello, como ha podido afirmar la STC 120/1996,"constituye una inveterada doctrina jurisprudencial de este Tribunal y, ya, postulado bsico de la actividadsancionadora de la Administracin en el Estado social y democrtico de Derecho. Acerca de esta traslacin, porotra parte condicionada a que se trate de garantas que "resulten compatibles con la naturaleza del procedimiento

administrativo sancionador" (STC 197/1995), existen frecuentes pronunciamientos en nuestra jurisprudencia. As,partiendo del inicial reproche a la imposicin de sanciones "sin observar procedimiento alguno" (STC 18/1981),se ha ido elaborando progresivamente una doctrina que asume la vigencia en el seno del procedimientoadministrativo sancionador de un amplio abanico de garantas derivadas del art. 24 C.E. En este sentido, vid. lasSSTC 77/1983, 74/1985, 29/1989, 212/1990, 145/1993, 120/1994 y 197/1995.47As lo consideran las SSTC 74/1985, 2/1987, 297/1993, 97/1995, 128/1996.48Vid. SSTC 4/1982, 125/1983, 181/1990, 93/1992, 229/1993, 293/1993, 95/1995, 143/1995.49El TC declara que, a pesar de que este derecho se reconoce expresamente en el artculo 242.2.i) del RP, elderecho a la asistencia letrada es trasladable al mbito disciplinario penitenciario bajo ciertas condiciones. Conestas condiciones, el TC se refiere a que el contenido del derecho fundamental recogido en el artculo 24.2 CE noimplica el reconocimiento del derecho a la asistencia jurdica gratuita durante el procedimiento administrativo loque no contradice el art. 24.2 de la Constitucin, pues, []tal derecho a la gratuidad de la asistencia letrada sloexiste en los procesos judiciales y, adems, no en todos, sino slo cuando el derecho de defensa y los intereses de

la justicia lo requieran. En este sentido, el apartado 9 de la Disposicin Adicional 5 de la Ley Orgnica del PoderJudicial afirma que en el recurso de apelacin ser necesaria la defensa de letrado y, si no se designa procurador,el abogado tendr tambin habilitacin legal para la representacin de su defendido. En virtud de este artculo,


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sometido a un procedimiento sancionador50, con la ineludible consecuencia de la

inalterabilidad de los hechos imputados51, el derecho a la utilizacin de los

medios de prueba pertinentes52, el derecho a la presuncin de inocencia53, que

implica que la carga probatoria de los hechos constitutivos de infraccin recaiga

sobre la Administracin Penitenciaria, as como la absoluta prohibicin de

utilizar pruebas obtenidas vulnerando derechos fundamentales54

Estos principios y garantas son plenamente aplicables al mbito disciplinario

penitenciario, pues cuando un sujeto ingresa en prisin conserva todos sus derechos y

libertades constitucionalmente reconocidos, a excepcin de aquellos que vengan

expresamente limitados por el contenido del fallo condenatorio, el sentido de la pena y la

Ley penitenciaria (art. 25.2 CE)55. Es precisamente en este momento, cuando el individuoingresa en prisin, cuando se configura la denominada relacin jurdica penitenciaria, que

da lugar a un entramado de derechos y deberes recprocos entre la Administracin

penitenciaria y el preso.

A priori, podramos pensar que en la relacin jurdica penitenciaria se mantiene un

cierto grado de equilibrio en la reciprocidad de derechos y deberes entre el recluso y la

Administracin, debiendo estar en todo caso presidida por el respeto mutuo entre los

derechos y deberes de las dos partes. Sin embargo, a lo largo del trabajo veremos cmo, en

virtud de lateora de las relaciones de especial sujecin, quiebran los principios y garantas

solo ser preceptiva la intervencin de abogado para la interposicin del recurso de apelacin, lo que de manera

implcita supone que no lo sea para el resto de recursos en materia penitenciaria. Por ello, al ser solo preceptiva laintervencin de abogado para el recurso de apelacin, solo se reconocer el derecho a la asistencia jurdica gratuitapara interponer estos recursos, no para el resto. No obstante, esto puede parecer contradictorio si tenemos en cuentaque el propio apartado 9 de la mencionada Disposicin Adicional exige que en todo caso, debe quedargarantizado siempre el derecho a la defensa de los internos en sus reclamaciones judiciales,pues en los recursosde los internos ante el Juez de Vigilancia Penitenciaria no tendrn reconocida la asistencia jurdica gratuita.A esterespecto, vid. SSTC 2/1987,161/1993, 229/1993, 143/1995, 128/1996, 169/1996, 192/1996, 92/2003, entre otras.50Cfr. SSTC 31/1986, 29/1989, 145/1993, 297/1993, 195/1995, 120/1996.51A este respecto, vid. SSTC 98/1989, 145/1993, 160/199452Cfr. SSTC 74/1985, 2/1987, 123/1995, 212/1995, 297/1995, 97/1995, 120/1996, 127/1996 y 83/1997. De estederecho deriva que la denegacin no motivada de medios de prueba suponga una vulneracin del artculo 24.2 CE,como reconoce la STC 39/1997.53Vid. SSTC 18/1981, 2/1987, 297/1993, 120/1994, 154/1994, 23/1995, 97/1995, 195/1995, 14/1997, 39/1997,

45/1997, 181/1999, 81/2000, 157/2000 2 y 27/2001,74/2004, 126/2005, entre otras.54STC 197/1995, 127/1996, 45/1997.55Cfr. Sentencia del T.E.D.H., Caso Campbell y Fell, de 28 junio 1984. En este mismo sentido, vid. STC 196/1996.


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de nuestro Estado de Derecho durante la ejecucin de la pena de prisin, produciendo en

muchas ocasiones la vulneracin de los derechos fundamentales de los internos56.

Las RES hacen referencia a aquellos supuestos en los que la relacin de sometimiento

del ciudadano respecto de la Administracin tiene una especial intensidad, como ocurre en

el mbito penitenciario57. Segn LPEZ BENTEZ, las RES son aquellas relaciones

jurdico-administrativas caracterizadas por una duradera y efectiva insercin del

administrado en la esfera organizativa de la Administracin, a resultas de la cual queda

sometido a un rgimen jurdico peculiar, que se traduce en un especial tratamiento de la

libertad y de los derechos fundamentales, as como de sus instituciones de garanta, de

forma adecuada a los fines tpicos de cada relacin58.

Esta teora surgi en Alemania durante el S. XIX59, en la poca de las monarquas

constitucionales, y fue teorizada por OTTO MAYER60. La escasa realizacin prctica de

la Constitucin de Weimar hizo que esta ficcin jurdica se implantase con facilidad desde

56 BENITO LPEZ, RAQUEL (La relacin jurdica penitenciaria, en Revista Jurdica de la UniversidadAutnoma de Madrid, n 15, 2007, pg. 58) considera paradjico que dentro de un Estado que presume de Social,

Democrtico y de Derecho como el nuestro se contine calificando a la relacin jurdica penitenciaria, como unarelacin de especial sujecin, y en base a la cual se justifiquen las quiebras de los principios y garantas propiosde un Estado de Derecho, para el caso concreto del preso:57 Segn GARCA DE ENTERRA, E. (El problema jurdico de las sanciones administrativas, enRevistaEspaola de Derecho Administrativo, n 10, 1976, pg. 399 y ss.), las potestades de supremaca pueden sergenerales o especiales: las generales sujetan a todos los ciudadanos por su propia condicin, por ser sbditos delpoder pblico, sin necesidad de ttulos concretos; las especiales solo se dan sobre quienes estn en una situacinorganizativa determinada de subordinacin, derivada de un ttulo concreto. En opinin de MARTNEZESCAMILLA, M. (Derechos fundamentales entre rejas, enAnuario de Derecho Penal y Ciencias Penales, n 6,Enero 1998, pg. 246) tal supremaca, cuya justificacin ltima se ve en la necesidad de una mayor eficacia en laconsecucin de los especficos fines que en dichos mbitos tiene encomendados la Administracin, se traduce enun debilitamiento de los derechos, incluso fundamentales del administrado, en un repliegue de la reserva de leycon la consiguiente ampliacin de la potestad reglamentaria, as como en un incremento de las potestades

disciplinarias de la Administraci6n. Es decir, en lo que aqu especialmente nos interesa, los sujetos incursos entales relaciones poseen un status jurdico sustancialmente reducido en lo que a sus derechos fundamentales serefiere.58LPEZ BENTEZ, M. Naturaleza y presupuestos constitucionales de las relaciones especiales de sujecin.Civitas/Universidad de Crdoba, Madrid, 1994, pg. 162.59Como afirma MAPELLI CAFFARENA, B. (El sistema penitenciario, los derechos humanos y la jurisprudenciaconstitucional, en RIVIERA BEIRAS, I. Tratamiento penitenciario y Derechos Fundamentales, Barcelona, 1994,pg. 18) doctrina y jurisprudencia coincidieron durante mucho tiempo en considerar que los penados seencuentran sometidos a una relacin especial de sujecin de la que se deriva un modelo de ejecucin no reguladojurdicamente.60 OTTO MAYER (Las obligaciones especiales, en Derecho Administrativo Alemn: las obligacionesespeciales. Parte especial, Volumen 4, 2 ed., Buenos Aires, 1982) afirmaba que cuando se habla de relacinespecial de sujecin, se hace referencia a esa acentuada dependencia que se establece, en favor de un determinado

fin de la Administracin Pblica, para todos aquellos que entren en esa prevista estructura especial. Situacin estaque significa siempre un estado de libertad restringida en el cual el afectado se tiene que ajustar a lo que le exigeel fin de la Administracin Pblica.


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el momento de su teorizacin61. Sin embargo, tras la promulgacin de la Ley Fundamental

de Bonn (1949) se fue abandonando de manera progresiva, hasta que la Sentencia de 14 de

marzo de 1971 del Bundesverfassungsgericht62 supuso su abandono definitivo. En esta

Sentencia, el Bundesverfassungsgerichtafirm que la teora de las RES supona una va

constitucionalmente inadmisible de limitacin de los derechos fundamentales en el mbito

penitenciario63, estimando que los derechos fundamentales de los presos solo podan ser

limitados en virtud de una ley o sobre la base de una ley, pero no discrecionalmente por la

Administracin penitenciaria64.

Sorprendentemente, y pese a este paulatino abandono en Alemania, a principios de

los aos sesenta, el Tribunal Supremo65import la teora de las RES a Espaa, aplicndola

al mbito penitenciario66. Y es an ms paradjico que, tras la promulgacin de laConstitucin espaola de 197867que constituy en Espaa un Estado social y democrtico

de Derecho, el Tribunal Constitucional68 y el Tribunal Supremo69 hayan seguido

utilizando esta teora como ungento mgico para tapar los dficits de legalidad70.

61

LPEZ BENTEZ, M. Naturaleza y presupuestos constitucionales de las relaciones especiales de sujecin.Civitas/Universidad de Crdoba, Madrid, 1994, pg. 161.62Tribunal Constitucional de la Repblica Federal de Alemania.63ROS MARTN, J.C.Manual de ejecucin penitenciaria. Defenderse de la crcel. 6 ed. Colex, 2011, pg. 315.64 Vid. COTINO HUESO, L. Relaciones de especial sujecin: su diversa evolucin en Alemania y Espaa.(Particular seguimiento de la jurisprudencia constitucional, contencioso-administrativa y militar de la presentedcada), enRevista del Poder Judicial, 3 poca, n 55, 1999, pgs. 291-324.65Cfr. STSS de 23 de febrero de 1966, de 13 de abril de 1971, de 23 de abril de 1976, de 31 de marzo de 1977. Eneste sentido, fue GALLEGO ANABITARTE, A. (Las relaciones especiales de sujecin y el principio de lalegalidad de la administracin. Contribucin a la teora del Estado de derecho.Revista de Administracin Pblica,n 34, 1961, pgs. 11-52), el primer autor espaol que se mostr crtico con esta teora, pues ya afirm en 1961que las relaciones de especial sujecin planteaban, al menos, tres problemas: la validez del principio de legalidadde la Administracin, la validez de los derechos fundamentales y la cuestin de la seguridad jurdica.66

En opinin de BENITO LPEZ, RAQUEL (La relacin jurdica penitenciaria, en Revista Jurdica de laUniversidad Autnoma de Madrid, n 15, 2007, pg. 59) la respuesta a tal paradoja se encuentra sin duda en elrgimen dictatorial que rega en nuestro pas. La teora de las relaciones de especial sujecin encontr el caldo decultivo perfecto para su acomodo, en un pas como el nuestro, en el que todava no estaban garantizados, ni ladivisin de poderes, ni el imperio de la Ley, ni los derechos fundamentales, ni ningn tipo de garanta para hacerlosefectivos, y a travs de tal categora se encontr la frmula perfecta para mantener ciertos espacios al margen delDerecho, con una aparente cobertura jurdica.67DEZ RIPOLLS, J.L. (La huelga de hambre en el mbito penitenciario, en Cuadernos de Poltica Criminal,n 30, 1986, pgs. 603 y siguientes), se muestra contrario a la teora de las relaciones de especial, pues estima quees difcilmente justificable su mantenimiento tras la promulgacin de la Constitucin.68Cfr. SSTC 74/1985, STC 2/1987, 190/1987, 120/1990, 48/1996, 141/1999, 175/2000, entre otras.69JIMNEZ-BLANCO Y CARRILLO DE ALBORNOZ, A. Notas en torno a las relaciones de sujecin especial.Un estudio de la jurisprudencia del Tribunal Supremo.Revista jurdica espaola de doctrina, jurisprudencia y

bibliografa, n 2, La Ley, 1988, pgs. 989-993. En este sentido, cfr. SSTS de 23 de febrero de 1996, de 13 de abrilde 1971 y de 23 de abril de 1976, entre otras.70GARCA MACHO, RICARDO.Las RES en la Constitucin espaola, Tecnos, Madrid, 1992, pg. 169.


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Segn reiterada jurisprudencia del TC, cuando un sujeto ingresa en prisin

y queda modificado su status libertatis, queda sometido a una RES, debido a que el

interno se integra en una institucin preexistente y que proyecta su autoridad sobre

quienes, al margen de su condicin comn de ciudadanos, adquieren el status especfico

de individuos sujetos a un poder pblico que no es el que, con carcter general, existe

sobre el comn de los ciudadanos71. Partiendo de este planteamiento, el TC justifica que

de esta RES deriva para la Administracin penitenciaria una potestad sancionadora

disciplinaria72.

No obstante, s que hay que precisar que la jurisprudencia del TC ha sido vacilante

en los ltimos aos. Podemos observar cmo, en varias sentencias73, el TC ha pretendido

limitar la eficacia de la teora de las RES, mostrndose ms garantista con los derechosfundamentales de los internos74. Esto, quizs sea debido a las tensiones vividas en el seno

del propio TC75y a las sucesivas crticas que la teora de las RES ha ido mereciendo por

71Vid. STC 2/198772Pues as lo expresa el TC en numerosas sentencias, desde la STC 74/1985, en la que afirma que es claro que elinterno de un centro penitenciario est, respecto a la administracin, en una relacin de sujecin especial de la quederiva para aqulla una potestad sancionatoria disciplinaria. En este mismo sentido, vid. STC 190/1987.73Esta tendencia comienza a observarse a partir de la STC 120/1990, en la que el TC califica a la teora de las RES

como imprecisa, y afirma: El internamientode un ciudadano en un Centro Penitenciario [] le somete a unpoder administrativo autnomo y ms intenso que el que se proyecta sobre el comn de los ciudadanos. Aunqueciertamente el ejercicio de dicho poder est sujeto a normas legales de estricta observancia y, adems, se encuentralimitado tanto por la finalidad propia de dicha relacin (art. 1 LOGP), como por el valor preferente de los derechosfundamentales del recluso, que el artculo 25.2 CE expresamente reconoce. Tambin, en este sentido, la STC 48/1996: La relacin de sujecin especial entre el recluso y la Administracin penitenciaria que hace nacer lacondena judicial a una pena de prisin, permite limitar ciertos derechos fundamentales por razn del mismocondicionamiento material de la libertad, pero a la vez impone que se proteja y facilite el ejercicio de los demsque no resulten necesariamente limitados. A ello, la STC 192/1996 aade, de manera ms contundente an quelas anteriores, que es claro que la situacin de sujecin especial del interno en un establecimiento penitenciariono puede implicar la eliminacin de sus derechos fundamentales e impedir que la justicia se detenga en la puertade las prisiones. Desde entonces, el TC ha ido progresivamente dejando a un lado la teora de las RES,calificndose la situacin de los internos por medio de la expresin peculiaridades del internamiento (vid. STC

83/1997).74De manera clara lo expresa la STC 218/2002, que afirma que pese a la naturaleza de las relaciones jurdicasque se establecen entre la Administracin penitenciaria y los internos en uno de sus establecimientos, estosconservan todos los derechos reconocidos a los ciudadanos por las normas de nuestro ordenamiento, conexcepcin, obvio es, de aquellos que son incompatibles con el objeto de la detencin o el cumplimiento de lacondena; y tambin que las actuaciones penitenciarias debern llevarse a cabo 'respetando, en todo caso, lapersonalidad humana de los recluidos y los derechos e intereses de los mismos no afectados por la condena' (art.3 LOGP). A ello, la STC 57/1994, en un pronunciamiento fundamental, aade que si bastara, sin ms, laafirmacin de ese inters pblico para justificar el sacrificio del derecho, la garanta constitucional perdera,relativizndose, toda eficacia. Por ello, no es ocioso recordar aqu que los derechos fundamentales reconocidospor la Constitucin slo pueden ceder ante los lmites que la propia Constitucin expresamente imponga. En estemismo sentido, vid. SSTC 143/1997, 200/1997, 11/1999, 141/1999, 204/2000, entre otras.75 RIVERA BEIRAS, I. La doctrina de las relaciones de sujecin especial en el mbito penitenciario, en

MUAGORRI LAGUA, I. y PUNTO DE MIRANDA RODRGUEZ, A. M. Legalidad constitucional yrelaciones penitenciarias de especial sujecin, Bosch, Barcelona, 2000, pg. 98. En este sentido, han sido variaslas sentencias en las que se han dado votos particulares de Magistrados del TC que se han mostrado contrarios a


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parte del sector mayoritario de la doctrina. A pesar de ello, todava se echa en falta que el

TC decida mostrarse tan garantista con los principios de legalidad y non bis in idemque

veremos a continuacin como se ha mostrado en los ltimos aos con los derechos

fundamentales, y limite la aplicacin a dichos principios de la teora de la teora de las RES

para evitar la quiebra dichos principios en el mbito penitenciario.

Parece que el fundamento del mantenimiento, an a da de hoy, de esta teora en

Espaa se encuentra en que se ha querido preservar la vieja idea de supremaca de la

Administracin76, de modo que conservara para s unas prerrogativas que le permitieran un

margen de actuacin que no estuviera sometido a Derecho. Como afirma MAPELLI

CAFFARENA, cuando tras la promulgacin de la Constitucin comenz a desarrollarse

una legislacin, que virtualiz las garantas constitucionales, se produjo una reaccinjurisprudencial que preserv para la Administracin un espacio sancionador solo

relativamente controlado77. El propio MAPELLI CAFFARENA, muy acertadamente a mi

juicio, afirma que desde sus orgenes, el TC hace un uso confuso de la mencionada teora,

la emplea ms para describir una relacin que para justificar una serie de limitaciones.

En ningn momento se aclara por qu esas relaciones determinan unas ciertas

restricciones en los derechos de los internos78.

Actualmente, la doctrina mayoritaria con la que estoy plenamente de acuerdo

coincide al afirmar que la teora de las RES es contraria al Estado Social y Democrtico de

Derecho en el que nos encontramos79 y no puede ser aplicada al mbito disciplinario

la teora de las relaciones de especial sujecin, como la STC 137/1990. En esta STC, los magistrados del TCRODRGUEZ-PIEIRO Y BRAVO-FERRER y LEGUINA VILLA estn de acuerdo en que no se puede justificarel establecimiento de lmites a los derechos de los presos, inexistentes para los ciudadanos en libertad, por la

existencia de una relacin de especial sujecin.76Vid. SANTAMARA PASTOR, J.A.Apuntes de Derecho Administrativo, Ediciones ICAI, Madrid, 1982, pg.137.77MAPELLI CAFFARENA, B. Las relaciones de especial sujecin y el sistema penitenciario, enRevista deEstudios Penales y Penitenciarios, tomo XVI, 1993, pg. 286.78MAPELLI CAFFARENA, B. Contenido y lmites de la privacin de libertad, enCuaderno del Instituto Vascode Criminologa, San Sebastin, n 12, 1998, pg. 95.79As, como afirma BENITO LPEZ, RAQUEL (La relacin jurdica penitenciaria, enRevista Jurdica de laUniversidad Autnoma de Madrid, n 15, 2007, pg. 63) nuestro Estado se configura como un Estado de Derecho,donde se garantiza, al menos en un plano terico: la divisin de poderes, el principio de legalidad y los derechosfundamentales, bajo la forma de gobierno de la monarqua parlamentaria, que nada tiene que ver con la monarquaconstitucional alemana, en donde surgi la construccin terica de las relaciones de especial sujecin. Losprincipios y garantas del Estado de Derecho hacen incompatible la existencia de espacios configurados por la

Administracin, y en donde sta pueda actuar haciendo quebrar dichos principios y garantas, con base a lafinalidad u objetivos que pretende alcanzar. En parecidos trminos se pronuncia TLLEZ AGUILERA, A.(Seguridad y disciplina penitenciaria. Un estudio jurdico,Edisofer,1998, pg. 33) afirma que la teora de las RES


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penitenciario80. Sin embargo, como veremos a lo largo de este trabajo, la teora de las RES

sigue plenamente vigente, e incide de manera decisiva en la relacin jurdica penitenciaria.

Esta vigencia de la teora de las RES supone que en la ejecucin de la pena prcticamente

no rijan81los principios de legalidad82y de reserva de ley83, lo que provoca la limitacin, e

incluso vulneracin, de los derechos fundamentales y las garantas constitucionales de los

internos84. Bajo mi punto de vista, estos abusos de poder por parte de la Administracin

penitenciaria son especialmente graves, mxime teniendo en cuenta la situacin de

vulnerabilidad e indefensin en la que se encuentran los internos ante tales abusos85.

A mi juicio, esta teora concede a la Administracin penitenciaria la herramienta

perfecta86para restringir, e incluso vulnerar, los derechos fundamentales de los internos,

no se sostiene en un Estado de Derecho, pues este es del todo incompatible con la existencia de relaciones out lawo exentas de Derecho, donde reine arbitrariedad de la Administracin.80As, PREZ CEPEDA, A.I. (De los derechos y deberes de los internos. La relacin jurdica penitenciaria, enBERDUGO GMEZ DE LA TORRE, I. y ZIGA RODRGUEZ, L.Manual de Derecho Penitenciario, Colex,2001, pg. 144) rechaza la vigencia de la teora de las RES en el mbito penitenciario por ser caduca, imprecisa,equvoca, innecesaria, parcial e insuficiente para expresar la complejidad y diversidad de las garantas y Derechosque recoge el artculo 25.2 CE.81Cfr. BACIGALUPO ZAPATER, E. Sanciones administrativas (Derecho espaol y comunitario), Madrid, 1991,pg. 28. Por su parte, MATA Y MARTN, R.M. ("El principio de legalidad en el mbito penitenciario", en RevistaGeneral de Derecho Penal, Iustel, n 14, 2010) ha llegado a calificar este fenmeno como el debilitamiento del

principio de legalidad en la ejecucin de la pena.82 BENITO LPEZ, RAQUEL (La relacin jurdica penitenciaria, en Revista Jurdica de la UniversidadAutnoma de Madrid, n 15, 2007, pg. 75) considera que la argumentacin utilizada en la STC 2/1987 escontraria a lo dispuesto constitucionalmente para la vigencia del principio de legalidad.83A este respecto, vid. BENITO LPEZ, RAQUEL. La relacin jurdica penitenciaria, enRevista Jurdica dela Universidad Autnoma de Madrid, n 15, 2007, pg. 76. En este artculo, la autora hace un repaso de la evolucinjurisprudencial del TC en lo referente a la reserva de ley, esto es, a la limitacin de los derechos fundamentales ya la exigencia formal de que ello venga habilitado por una Ley. La conclusin a la que se llega es que lajurisprudencia del TC apenas ha avanzado en esta materia, permitiendo una fuerte flexibilizacin del principio dereserva de ley en materia penitenciaria.84 Segn MAPELLI CAFFARENA, B. (Contenido y lmites de la privacin de libertad, en Cuaderno delInstituto Vasco de Criminologa, San Sebastin, n 12, 1998, pg. 95), la indeterminacin de las RES favorece suuso como una teora del poder en un mbito especialmente vulnerable, donde los riesgos de lesiones graves e

irreversibles a los derechos fundamentales de los internos son evidentes.85As, ROS MARTN(Manual de ejecucin penitenciaria: Defenderse de la crcel. 6 ed., Colex, 2011, pg.314) afirma que la relacin de sujecin especial debera garantizar en mayor medida los derechos de losciudadanos presos frente a la administracin penitenciaria y no, como ocurre en la prctica, al revs. Las personaspresas estn en una posicin de gran inferioridad frente al resto de los ciudadanos debido a la especialconfiguracin de la realidad sociolgica de la crcel que deja al ciudadano preso en una situacin de absolutavulnerabilidad frente al poder del Estado manifestado, en este caso, en el poder absoluto de la autoridadpenitenciaria. Esta situacin motiva que la sumisin del ciudadano recluso al poder carcelario sea absoluta; ycuando el poder es absoluto, la vulnerabilidad del sometido es mayor. En anlogo sentido, MAPELLICAFFARENA, B. (El sistema penitenciario, los derechos humanos y la jurisprudencia constitucional, enDerechos y Libertades. Revista del Instituto Bartolom de las Casas, n 1, Universidad Carlos III de Madrid)afirma que la teora de las relaciones especiales de sujecin se corresponde con una visin retributiva de la pena.En el momento de su ejecucin el penado debe sentir la absoluta desproteccin jurdica, que se suma al dao fsico

de la pena.86 O, como bien afirma MARTNEZ ESCAMILLA, MARGARITA (Derechos fundamentales entre rejas.Anuario de Derecho Penal y Ciencias Penales,n 6, Enero 1998, pg. 252) una idea tan imprecisa como la de las


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que se ven privados de sus derechos y garantas constitucionales, quedando sometidos a la

posicin dominante de la Administracin87, que encuentra en este mbito espacios out law

para hacer prevalecer sus intereses y prerrogativas sobre el ordenamiento jurdico vigente.

4.1.Principio de legalidad en su vertiente formal: el principio de reserva de ley.El principio de reserva de ley orgnica88 implica la exigencia constitucional de

regular, por medio de ley orgnica, todas aquellas normas que afecten a las libertades

pblicas del Ttulo I, Captulo II, Seccin 1 de la Constitucin (artculo 81.1 CE). Por lo

que al objeto de este trabajo interesa, entre esas libertades pblicas se encuentran los

artculos 17 CE, que consagra el derecho fundamental a la libertad, en virtud del cual nadie

puede ser privado de su libertad ms que en los casos previstos en la Ley, y el artculo 25CE, que garantiza la vigencia de los derechos fundamentales de los internos durante su

ingreso en prisina excepcin, obviamente, de los limitados en virtud del contenido del

fallo condenatorio, el sentido de la pena y la Ley penitenciaria. As pues, de ello deriva

que solo por medio de una ley orgnica se podr afectar el derecho fundamental a la

libertad, as como la necesidad de Ley orgnica para regular las limitaciones de los

derechos fundamentales durante la ejecucin de la pena.

relaciones de especial sujecin sirve al TC para, como por arte de magia, extraer la conclusin de que lo queresultara ilcito para los ciudadanos libres [] resulta lcito y necesario para los presos [] ni siquiera se justificaque para la ejecucin de la pena, que es lo que la Administraci6n penitenciaria tiene encomendado, resulteimprescindible tal limitacin o restriccin de derechos fundamentales no anulados propiamente por la penaprivativa de libertad.87Vid. REVIRIEGO PICN, F. y BRAGE CAMAZANO, J. Relaciones de sujecin especial e intervencin delas comunicaciones entre los reclusos y sus letrados, en Revista Europea de Derechos Fundamentales, 2010,pgs. 45-98.88 A este respecto, la STC 26/2005 determin que forma parte del contenido del derecho fundamental a lalegalidad sancionadora reconocido en el art. 25.1 CE una garanta calificada como de carcter formal, que se

refiere al rango necesario de las normas tipificadoras de las conductas ilcitas y reguladoras de las sancionescorrespondientes, por cuanto, como este Tribunal ha sealado reiteradamente, el trmino "legislacin vigente"contenido en dicho art. 25.1 CE es expresivo de una reserva de Ley en materia sancionadora [] en el contextode las infracciones y sanciones administrativas el alcance de la reserva de Ley no puede ser tan riguroso como loes por referencia a los tipos y sanciones penales en sentido estricto[] En todo caso, el art. 25.1 CE exige lanecesaria cobertura de la potestad sancionadora de la Administracin en una norma de rango legal habida cuentadel carcter excepcional que presentan los poderes sancionatorios en manos de la Administracin [] De ah quela reserva de Ley en este mbito tendra una eficacia relativa o limitada, que no excluye la colaboracinreglamentaria en la propia tarea de tipificacin de las infracciones y atribucin de las correspondientes sanciones,pero s que tales remisiones hicieran posible una regulacin independiente y no claramente subordinada a la Ley[]Las exigencias derivadas del mencionado art. 25.1 CE en cuanto a la colaboracin entre la Ley y el reglamentoy la subordinacin de ste con respecto a aqulla en la especfica tarea de tipificacin de las infracciones han sidoconcretadas de forma ms precisa tambin por la jurisprudencia de este Tribunal. La Ley debe contener la

determinacin de los elementos esenciales de la conducta antijurdica y al reglamento slo puede corresponder,en su caso, el desarrollo y precisin de los tipos de infracciones previamente establecidos por la Ley. Vidtambin las SSTC 83/1984, 60/2000, 132/2001, 161/2003 y 25/2004.


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En relacin con ello, el artculo 25.2 CE recoge las fuentes limitativas de los derechos

fundamentales, que como he mencionado son: el fallo condenatorio89, el sentido de la

pena90 y la Ley penitenciaria. Esta alusin que hace la LOGP a la Ley penitenciaria es

fundamental para entender los debates doctrinales surgidos en relacin a la mayor o menor

flexibilidad del principio de reserva de ley en el mbito penitenciario 91.

Nuestro ms Alto Tribunal ha denominado a este principio de reserva de ley como

garanta formal del principio de legalidad, y, pese a ser absoluto en materia penal, se ve

atemperado por la existencia de normas penales en blanco92, como sucede con muchos de

los preceptos de la LOGP. Entre estos, se encuentra el artculo 42.1 LOGP, que remite al

RP 1981 para la tipificacin de las infracciones disciplinarias93.

La redaccin del artculo 42.1 LOGP configura el listado de infracciones y sanciones

disciplinarias como un numerusclausus, pues afirma que los internos solo sern corregidos

disciplinariamente en los casos establecidos en el RP y con las sanciones expresamente

previstas en la LOGP. El artculo 42.2 LOGP prev que solo podrn imponerse las

siguientes sanciones: a) aislamiento en celda durante catorce das como mximo; b)

aislamiento de hasta siete fines de semana; c) privacin de permisos de salida durante dos

meses como mximo; d) limitacin de las comunicaciones orales a veinte minutos, durante

89El fallo condenatorio es el ttulo jurdico en virtud del cual un sujeto ingresa en prisin por la comisin de unhecho delictivo. En l se deben precisar, expresamente, las privaciones a las que va a someterse al individuoprecisamente por la comisin de tal hecho.90TLLEZ AGUILERA, A. (Seguridad y disciplina penitenciaria. Un estudio jurdico,Edisofer, 1998, Madrid)sintetiza las dos posiciones doctrinales enfrentadas a este respecto: por un lado, la corriente doctrinal que entiendeque los derechos que quedan limitados por sentido de la pena son aquellos incompatibles con el ingreso en prisin,como puede ser la libertad de residencia; por otro lado, la doctrina que entiende que por el sentido de la pena sepodran limitar los Derechos fundamentales alegando los fines que debe perseguir la ejecucin de la pena.91

As, un sector doctrinal defiende que las remisiones en blancoque la LOGP hace al RP son conformes alprincipio de legalidad, apoyndose en que el artculo 2 LOGP afirma que la actividad penitenciaria se desarrollarcon las garantas y dentro de los lmites establecidos por la Ley, los reglamentos y las sentencias judiciales.Estosautores entienden que en el trmino Ley penitenciaria hace alusin no solo a la LOGP, sino tambin al RP,formando lo que denominan bloque de legalidad penitenciaria. Vid. CERVELL DONDERIS, V. DerechoPenitenciario, 2 ed., Tirant Lo Blanch, Valencia, 2006. Tambin en este sentido BUENO ARS, F . Garantas ylmites de la actividad penitenciaria, en Comentarios a la legislacin penal, Tomo VI, Vol. 1, Edersa, 1986.Porsu parte, otro sector doctrinal considera que las remisiones en blanco que hace la LOGP al RP constituyenflagrantes vulneraciones del principio de reserva de ley. En este sentido, cfr. RENART GARCA, F. El rgimendisciplinario en el ordenamiento penitenciario espaol: luces y sombras, Universidad de Alicante, 2002, pg. 71.92Segn la STC 127/1990, una ley penal en blancoes una norma penal incompleta en la que la conducta o laconsecuencia jurdico-penal no se encuentre agotadoramente prevista en ella, debiendo acudirse para suintegracin a otra norma distinta.

93La STC 122/1987 expresa que la reserva de ley que rige para las disposiciones penales no excluye la posibilidadde que stas tengan remisiones a los reglamentos administrativos. Cfr. SSTC 127/1990, 62/1994, 24/2004,34/2005 y 283/2006, entre otras.


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un mes como mximo; e) privacin de paseos y actos recreativos comunes, en cuanto sea

compatible con la salud fsica y mental, hasta un mes como mximo; f) amonestacin.

A pesar de que el artculo 42.2 LOGP s que recoge taxativamente el listado de las

sanciones que pueden imponerse a los reclusos, en caso de comisin de faltas disciplinarias,

no encontramos en la propia LOGP un listado de las conductas constitutivas de infraccin

disciplinaria. De este modo, el artculo 42.1 LOGP tan solo expresa que las infracciones

disciplinarias se clasificarn en faltas muy graves, graves y leves, haciendo una remisin

en blancoal RP para la tipificacin de las faltas disciplinarias.

El TC ha admitido la posibilidad de acudir a la tcnica legislativa de las normas

penalesen blancosiempre que se cumplan los siguientes requisitos94:

que el reenvo normativo sea expreso y est justificado en razn del bien jurdicoprotegido por la norma penal;

que la ley, adems de sealar la pena, contenga el ncleo esencial de laprohibicin y sea satisfecha la exigencia de certeza95.

que las remisiones al reglamento no supongan una regulacin independiente y noclaramente subordinada a la ley96.

As, y en virtud de la prctica jurisprudencial del TC, bajo mi punto de vista, la

remisin que hace el artculo 42 LOGP al RP para la tipificacin ex novo de las infracciones

disciplinarias infringe el principio de reserva de ley, pues no cabe duda de que el artculo

42.1 LOGP no contiene el ncleo esencial de las faltas disciplinarias pues tan solo las

clasifica en muy graves, graves y leves, no satisface la exigencia de certeza y, a mayor

abundamiento, permite que el RP haga una regulacin independiente y no subordinada a la

LOGP97.

94Vid. F.J. 3 STC 127/1990.95 Como afirma la STC 122/1987, se entiende satisfecha la exigencia de certeza cuando se d la suficienteconcrecin, para que la conducta calificada de delictiva quede suficientemente precisada con el complementoindispensable de la forma a la que la ley penal se remite, y resulte de esta forma salvaguardada la funcin degaranta de tipo con la posibilidad de conocimiento de la actuacin penalmente conminada.96Cfr. SSTC 83/1984, 161/2003, 25/2004, 26/2005.97A este respecto, HUERTA TOCILDO, S. (Principio de legalidad y normas sancionadoras, enEl principio delegalidad, Actas de las V Jornadas de la Asociacin de Letrados del Tribunal Constitucional, Tribunal

Constitucional, 2000, pgs. 26 y siguientes) muestra su preocupacin por la relajacin del principio de legalidaden el mbito de las relaciones de especial sujecin, mostrndose en contra de que los reglamentos contengan unaregulacin inde

la dudosa constitucionalidad del régimen disciplinario penitenciario

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