본 보고 는 행 치 에 고려 학 에

뢰하여 연 결과 니다.

합동감사 도

안 연

2008. 1

행 치

고려 학 학연

제 출 문

행정자치부장관 귀하

본 보고서 “정부합동감사제도 발전방안 연구”

(연구기간 : 2007. 8. 24 ~ 2007. 12. 24)의 최종

보고서 성과품으로 제출합니다.

2007년 12월 24일

고려대학교 행정학과

연구책임자 안 문석

연 구 진

❏ 연구 책임 안문석 (고려대학교 행정학과 교수)

❏ 책임 연구 최진욱 (고려대학교 행정학과 교수)

구교준 (고려대학교 행정학과 교수)

김태은 (고려대학교 아시아행정학허브사업단 박사후과정)

❏ 연구 보조 김 헌 (고려대학교 행정학과 박사과정)

김종호 (고려대학교 행정학과 박사과정)

목 차

요 약 본 ·········································································································· 1

제 1 장 서론 ······························································································· 29

제 1 연구배경과 연구목 ·········································································· 29

제 2 연구내용과 방법 ·················································································· 31

제 3 연구의 구성 ·························································································· 33

제 2 장 정부합동감사 ··············································································· 35

제 1 감사의 정의와 분류 ············································································ 35

1. 감사(監査 Auditing)의 정의 ······································································ 35

2. 감사의 분류 ································································································· 37

제 2 감사의 이론 근거 ············································································ 41

제 3 정부합동감사 개요 황 ······························································ 44

1. 정부합동감사의 연 ················································································· 44

2. 정부합동감사의 개요와 차 ··································································· 45

3. 정부합동감사의 법령상 근거 련법 ··············································· 53

4. 최근 시행 황 ··························································································· 56

제 4 정부합동감사의 논리 필요성 ························································ 65

1. 분권화와 지방자치단체 역량의 확 ····················································· 65

2. 지방자치단체의 부패와 비효율 ······························································· 73

3. 지방자치단체에 한 감사구조의 한계 ················································· 79

-ⅰ-

제 5 정부합동감사의 발 방향 ·································································· 97

1. 지방자치의 발 성장을 한 상호 인식 환 필요성 ················· 98

2. 정부합동감사의 상황 조건 변화 ······················································· 101

3. 정부합동감사의 궁극 목 과 새로운 방향 설정 ··························· 103

4. 3C 구 을 한 정부합동감사의 문제 과 개선방안 ······················· 105

제 3 장 산감사 ····················································································· 117

제 1 산감사의 개념 필요성 ···························································· 117

1. 산감사의 개념 ······················································································· 117

2. 산감사의 필요성 효과 ··································································· 119

제 2 감사환경의 변화와 산감사 황 ················································ 122

1. 감사환경의 변화 ······················································································· 122

2. 행 산감사 로시져 ········································································· 127

제 3 데이터 마이닝(Datining)으로서의 산감사 ································· 130

1. 데이터 마이닝과 산감사 ····································································· 130

2. 산감사에 활용 가능한 데이터 마이닝 기법 ··································· 131

제 4 자문서 환경 하에서 산감사의 지향 ·································· 135

1. 수직 ․단편 인 감사에서 수평 ․연계 인 감사로 ······················ 135

2. 산감사 활성화를 한 법규 제도 정비 ····································· 136

제 4 장 컨설 감사 ················································································· 139

제 1 공공기 컨설 컨설 감사의 개념 필요성 ·················· 139

1. 공공기 컨설 의 개념과 필요성 ······················································· 139

2. 컨설 감사의 개념과 필요성 ································································· 142

-ⅱ-

제 2 컨설 감사의 가치 ············································································ 146

제 3 컨설 감사에 한 개요, 황 실 ······································· 147

1. 컨설 감사의 개요 ··················································································· 147

2. 컨설 감사의 황 실 ··································································· 148

제 4 컨설 감사의 운 방법 방안 ···················································· 152

1. 컨설 감사를 한 행정자치부 감사 실의 운 여건 ··················· 152

2. 효율 인 컨설 감사 운 을 한 조직 ············································· 154

3. 컨설 감사 용 상 ··············································································· 157

제 5 컨설 감사의 발 방안 ···································································· 162

1. 컨설 감사 기능 수행에 필요한 산, 인력 조직의 보강 ········ 162

2. 입체 이고 종합 인 컨설 감사의 용 ··········································· 163

3. 감사의 립성 훼손 방지 ······································································· 163

4. 컨설 감사의 효과 모니터링 분석 ················································· 164

5. “감사 실-외부 컨설턴트”의 긴 한 조 ·········································· 165

제 5 장 결론 ····························································································· 167

<참고문헌> ································································································· 171

-ⅲ-

표 목차

<표 2-1> 합법성 감사와 성과감사의 구분 ························································ 39

<표 2-2> 2006년도 정부합동감사 계획 ······························································ 47

<표 2-3> 2000년도 정부합동감사 실시 결과 ···················································· 57

<표 2-4> 2001년도 정부합동감사 실시 결과 ···················································· 58

<표 2-5> 2002년도 정부합동감사 실시 결과 ···················································· 59

<표 2-6> 2003년도 정부합동감사 실시 결과 ···················································· 59

<표 2-7> 2004년도 정부합동감사 실시 결과 ···················································· 60

<표 2-8> 2005년도 정부합동감사 실시 결과 ···················································· 61

<표 2-9> 2006년도 정부합동감사 실시 결과 ···················································· 62

<표 2-10> 2000-2006년도 정부합동감사 실시 결과 종합 ······························ 62

<표 2-11> 참여정부의 지방분권 목표별 아젠다 ·············································· 65

<표 2-12> 부처별 지방이양 황 ········································································ 67

<표 2-13> 국가재정 지방재정 ············································································ 70

<표 2-14> 지방자치 실시 이후 지방재정의 변화내용 종합 ·························· 71

<표 2-15> 지방자치단체 공무원 징계 총 (2006. 12월 재) ······················ 75

<표 2-16> 지방자치단체 공무원 징계 황(자치단체별, 2006. 12 재) ············· 76

<표 2-17> 재 지방자치단체 감사제도 ···························································· 79

<표 2-18> 원별 자료 요구 질의 황 ························································ 82

<표 2-19> 원별 자료 요구 질의 황 ························································ 83

<표 2-20> 국정감사시 시 농성 황(행정자치 원회) ························· 83

<표 2-21> 감사원의 2006년 감사결과 ································································ 87

<표 2-22> 감사원 실지감사 황(2006년도) ····················································· 87

<표 2-23> 재정자립도와 2008년 지방의회의 의정비 인상 황 ·················· 92

<표 2-24> 자체감사기구 조직 황 ······································································ 95

<표 2-25> 2007년 지방자치단체의 감사요구 ·················································· 101

-ⅳ-

<표 2-26> 정부합동감사 처분요구 조치결과(2004-2006년) ·························· 109

<표 2-27> 정부합동감사 행정자치부 산액 ·················································· 113

<표 2-28> 2000-2006년간 정부합동감사 상 지방자치단체 ······················ 115

<표 3-1> 지자체 정보시스템 조사표 ································································ 123

<표 4-1> 캐나다 CAC의 조직과 기능 ······························································ 143

<표 4-2> 민선 기별 자치단체장 지방의원 기소 황 ···························· 144

<표 4-3> 정부합동감사 결과 처분조치 황 ·················································· 144

<표 4-4> 2007년 지방세 컨설 감사 요청 실 ······································ 149

<표 4-5> 기록물 리기법 컨설 감사 실 ·················································· 151

<표 4-6> 행정자치부 감사 실 감사원 인력 산(2007년 기 ) ············ 153

-ⅴ-

그림 목차

<그림 2-1> 정부합동감사추진흐름도( 행) ······················································· 48

<그림 2-2> 정부합동감사추진흐름도(개선) ····················································· 49

<그림 2-3> 행정자치부 감사 실 조직도 ·························································· 50

<그림 2-4> 정부합동감사 행정/신분/재정상 조치 변화 추이 ························ 63

<그림 2-5> 2006 정부합동감사 처분요구 , 일부 ········································· 64

<그림 2-6> 감사결과 처분 요구서 , 일부 ····················································· 64

<그림 2-7> 연도별 지방이양 완료 건수 ···························································· 66

<그림 2-8> 지방교부세, 일반보조 , 특정보조 비율변화 추이 ················ 68

<그림 2-9> 국세와 지방세 신장 추이 ································································ 69

<그림 2-10> 자치단체장 지방의회 의원의 기소 건수 변화 ···················· 74

<그림 2-11> 감사원 조직도 ·················································································· 86

<그림 2-12> 정부합동감사의 발 방향 ······························································ 97

<그림 3-1> 산감사 계도 ········································································ 124

<그림 4-1> 국 정부의 컨설 비용 ······························································ 141

<그림 4-2> 컨설 감사 제도의 성공 정착을 한 조직 구성 ················ 157

<그림 4-3> 컨설 감사 용 상 ···································································· 161

-ⅵ-

－1－

합동감사 도

안 약본

행 치

고려 학 학연

Administrator

새 스탬프

－3－

부합동감사 도 발 방안 연구

1 장 론

지방자치단체에 한 정부합동감사는 그동안 행정 반에 걸쳐 많은 성과

를 가져왔다. 그러나 최근 정부합동감사는 환경이 변함에 따라 제도의 발

방향이 모색되어진다. 정부합동감사를 둘러싼 환경 변화는 크게 3가지

차원에서 나타나고 있다. 첫째, 정부합동감사는 1990년 정부합동감사의

본격 시행에 따라 정부간 계의 구조 아래서 새로운 발 구조를 설

계해야 할 필요성이 제기되고 있다. 특히, 지방자치권의 신장은 기존의

앙정부와 지방자치단체의 정부간 계에서 새로운 변화의 압력으로 작용하

고 있다. 즉 기존의 정부간 계 틀에서 해결할 수 없는 다양한 문제를 유

발하고 있으며, 향후 선진 정부 계를 구축하도록 시 히 해결해야 할

과제로 등장하고 있다. 둘째, 정보통신기술의 발 에 따라 자정부구 환

경이 제공됨에 따라 아날로그 감사환경과는 다르게 산감사 환경이 구

축되고 있다. 특히, 이러한 산감사는 감사 시각, 기법, 범 , 효과 등

범 에 걸쳐 향을 미칠 수 있다는 에서 더욱 극 인 근의 필요성

이 제기되고 있다. 셋째, 감사 수요의 변화이다. 최근 들어서 지방자치단체

는 스스로 행정자치부에 감사를 요청하는 일이 발생할 정도로, 과거와는

다른 환경변화가 감지되고 있다. 따라서 이러한 감사수요에 응하기 한

새로운 감사체제의 구 필요성이 제기된다 할 것이다.

본 연구는 이러한 환경과 조건변화에 극 으로 응하고 바람직한 정

부합동감사의 방향을 설정하며, 이러한 방향의 구 을 해 재의 문제를

지 하고, 이에 한 개선방안을 도출하고자 한다. 즉 본 연구의 궁극 목

은 앙정부의 감사권과 지방자치단체의 자치권이 상호 존 되는 제도개

선과 바람직한 방향의 도출에 있다 할 것이다.

－4－

본 연구는 정부합동감사의 장기 발 방향의 도출을 목 으로 하며,

크게 정부합동감사, 산감사, 컨설 감사로 구분하여 연구를 수행하고자

한다. 첫째, 앙정부의 감사와 지방자치단체의 자치권이 립하는 실에

서 행정자치부의 정부합동감사 제도에 한 이론 논의에 한 연구를 통

해 정부합동감사 제도의 틀을 정립하고, 정부합동감사가 추구해야 할 감사

방향의 설정 ․장기 발 방안을 도출한다. 둘째, 정보통신기술(ICT)의

감사 역에의 용은 감사의 효율성과 효과성을 새로운 차원으로 향상시킬

수 있는 기재로 등장하고 있다. 이에 재 운 하고 있는 산감사의 실태

와 문제 을 분석하고, 이를 바탕으로 산감사의 새로운 발 방향을 제시

한다. 셋째, 감사의 궁극 의미는 환류(feedback)에 있으며, 이미 선진국은

발 주보다는 지방자치단체의 성과를 높이기 한 문제해결 심의 컨설

감사에 한 요성이 강조되고 있다. 이에 행 컨설 감사 구 을

한 운 실태와 문제 을 분석하고 이를 바탕으로 하여 컨설 감사의

바람직한 발 방향을 도출하고자 한다.

2 장 부합동감사

제 1 감사의 정의와 분류

감사의 개념을 정의하면 다음과 같다. “監査란 법령이나 계약 등에 의거

임명된 감사인이 어떤 조직체의 운 ·활동이나 회계 등 부여된 감사범

에서 설정된 단기 하에 독립 으로 제반 정보·자료·기록 등을 수집·평가·

확인·분석하고, 증거에 의거 입증된 조사결과를 보고․처리하는 체계 인 처

리과정을 말한다.”

감사는 의의 감사와 의의 감사로 구분할 수 있다. 즉, 의의 감사는

－5－

통 인 감사로서 회계감사와 직무감찰을 의미하고, 의의 감사란, 통

감사에 성과감사가 포함된 개념으로, 이는 시스템 감사의 입장과 유

사하다. 재, 세계 인 추세는 의의 감사가 보편화하고 있다는 에서,

본 연구에서는 의의 감사를 감사의 개념 범 로 하여 분석하고자 한다.

한편, 감사에 련한 기존의 유형을 감사 주체, 감사 수행시기, 감사 실

시장소, 감사의 범 피감사기 의 수, 감사의 내용 단기 , 감사

실시시기의 주기성 등에 따라 분류하여 제시하 다.

제 2 감사의 이론 근거

감사에 한 이론 근거로서, 주인과 리인 이론을 제시하 다. 주인은

국민이며, 그 리인은 정부, 혹은 의회가 될 수 있듯이, 앙정부와 지방

정부 역시 임사무는 주인- 리인 이론을 통해 감사에 한 이론 근거

를 제시하 다.

주인- 리인 에서 볼 때, 앙정부가 임해 임사무는 앙정부

는 주인으로서 리인인 지방정부가 원래의 목 에 부합되고 있는지에

한 종합 통제권을 가져야 한다. 자치사무는 주인은 지역주민이고, 리인

은 자치단체이기 때문에, 실질 책임은 해당 자치단체 지역 주민에게 있

다 할 것이다. 그러나 국가라는 체 시스템을 체제론 (system

approach)에서 보면, 지방정부 역시 체시스템의 목 을 해하는 부분에

는 상 체제에서 통제가 필요하다 할 것이다.

제 3 정부합동감사 개요 황

정부합동감사의 연 과 재 시행되고 있는 정부합동감사의 개요와

차, 그리고 정부합동감사에 한 법령상 근거와 련법들에 해 제시하

－6－

다. 한, 최근 2000년부터 2007년까지 정부합동감사의 시행 황을 통계자

료를 통해 제시하 다.

행, 정부합동감사는 헌법, 정부조직법, 지방자치법, 서울특별시 행정특

례에 한 법률, 감사원법, 행정감사규정( 통령령)이며, 동 련 법 핵

심조항은 정부조직법 제26조, 지방자치법 제166조, 제167조, 제171조와 행

정감사규정( 통령령)이다. 정부합동감사의 차를 간략하게 살펴보면, 행

정자치부가 계획을 수립하고, 이를 지방자치단체에 통보·조정하며, 이에 따

라 구체 인 감사계획을 시달하여 구체 인 지감사가 이루어진 후, 감사

결과를 보고하고, 감사결과를 통보하는 차로 이루어진다.

제 4 정부합동감사의 논리 필요성

정부합동감사 역시 감사의 일환으로서 주인- 리인 에서 근본 으로

필요성이 존재하지만, 지방자치가 본격화된 시 에서 정부합동감사 필

요성은 더욱 정교화된 논리 근거가 필요하다 할 것이다. 따라서 정부합

동감사의 필요성을 다음과 같이 구분할 수 있다.

① 분권화된 지방자치단체 역량의 확 로서, 지방자치단체는 그동안 지

방자치단체의 권한 확 , 지방재정운용의 자율성 확 , 지방재정 규모의 확

, 자치조직권의 확 가 진행되었으나, 이러한 지방자치단체의 성장에도

불구하고 한 감시 장치가 마련되어 있지 않았다.

② 지방자치가 성숙되고 있지만, 한편에서는 오히려 지방자치단체 단체

장과 공무원의 부패가 심각한 수 에 이르고 있다는 을 제시하 다. 특

히, 재로 올수록 지방자치단체의 부패문제가 기보다는 오히려 확 되

고 있으며, 이는 곧 기존보다 체계화되고 안정된 견제장치의 필요성을 제

기하게 된다.

③ 기존의 지방자치단체에 한 감사체계는 국회, 감사원, 지방의회,

앙행정기 , 자체감사로 구분될 수 있다. 다 의 감사기 이 존재하 는데

－7－

도 실 으로 각각의 감사기 은 지방자치단체를 감사하는 데 상당한 한

계들을 내포하고 있음을 알 수 있었다. 즉 숫자만 많아 보일 뿐, 실 으

로 특정 기 이나 조직이 지방자치단체에 한 한 감사능력을 보유하

지 못하고 있다.

제 5 정부합동감사의 발 방향

정부합동감사의 상황조건 변화와 이를 토 로 하여 정부합동감사의 새로

운 방향을 설정하고, 새로운 방향을 구 하기 한 재의 문제 과 개선

방안을 도출하 다. 즉, 정부합동감사에 한 감사기 피감사기 의 상

호 인식 환의 필요성과 정부합동감사를 둘러싼 상황 조건의 변화를 고

찰하고, 정부합동감사의 새로운 발 방향으로서 3C(Correcting, Consulting,

Coordinating)를 제시한다.

<그림-1> 합동감사 향

－8－

① 정부합동감사가 기존의 정부간 계하에서 발 하려면 무엇보다 감사

(정부합동감사)에 한 감사기 과 피감기 의 상호 인식 환의 필요성과

그러한 인식 환을 한 노력이 요구된다.

이를 해 첫째, 정부합동감사의 시행주체는 상호 력 인 주체로서

지방자치단체를 인식하고, 공동의 목 을 달성하기 한 동반자로서 인

식해야 한다. 둘째, 정부합동감사의 피감사기 역시 인식의 환이 필요

하다. 즉, 정부가 존재하고, 지방자치를 시행하는 것 등 모든 것의 존재

이유는 궁극 으로 한민국이라는 체 시스템의 체 효용의 향상에

있다. 앙정부 역시 국민이라는 주인의 리인이며, 지방자치단체 역시

국민의 일부인 지역 주민의 리인이다. 따라서 이러한 리인의 존재

이유는 궁극 으로 주인의 목 달성을 리하는데 그 존재 이유가 있

다. 따라서 앙정부이든, 지방자치단체이든 이러한 주인의 목 달성과

효용의 증 를 해 존재하는 것이고, 이러한 차원에서 앙정부와 지방

자치단체는 공동의 목 을 달성을 해 존재한다는 것이다. 정부합동감

사를 단순히 앙정부가 지방자치단체를 통제하고 간섭하려고 한다는 인

식에서 벗어나야 할 것이다.

② 정보통신기술의 발 과 감사수요의 변화 같은 정부합동감사를 둘러싼

상황 조건의 변화는 미래 정부합동감사의 바람직한 방향 설정에 핵심변

수이다.

정보통신기술의 발 을 통한 자정부 환경은 첫째, 기존의 감사 시각을

환한다. 이는 부분 인 근에서 체 인 근을 통한 감사를 가능하게

하고, 감사결과에 한 객 성이 더욱 높아지게 되어 피감사기 의 순응도

를 높일 수 있다. 한, 기존의 감사와는 달리 피감사기 의 인력과 자원의

투입이 불필요해 지면서 피감사기 의 감사에 한 심리 항을 최소화

할 수 있다. 둘째, 감사방법을 획기 으로 신시킨다. 감사기 과 피감사

기 모두에게 방 한 인력과 시간, 자본의 투입을 요구하는 기존의 감사

와 달리, 컴퓨터 시스템을 활용하여 체계 이고 안정 인 감사활동이 가능

－9－

하다. 한, 실시간 감사가 가능하여 감사행 의 시․공간 제약에서 벗어

나고, 궁극 으로 문제발생에 한 선제 응이 가능하여 국가사회의 자원

배분을 최 화하는 데 기여할 수 있다. 셋째, 감사의 범 를 획기 으로 확

장시킨다. 산환경 하에서의 감사는 기존감사의 인 물 제약을 극복하

여 감사 범 를 확 시킬 수 있다. 넷째, 자정부의 구 은 산감사를 가

능하게 하여 으로써, 감사의 비용과 효과를 개선한다. 즉, 감사기 과 피

감사기 모두에게 감사활동에서 발생하는 자원의 소모를 방지할 수 있다.

반면, 감사결과는 감사범 의 확 와 감사방법의 개선으로 인해 획기 으

로 개선될 수 있다. 결국, 감사에 필요한 비용은 어들고, 그 산출의 편익

은 확 될 수 있다는 에서 감사의 효율성이 향상되고, 궁극 으로 감사

목 달성의 기여도가 더욱 높아진다는 에서 감사의 효과성이 향상된다

할 수 있다.

감사의 수요 변화는 정치제제의 변화, 정부간 계의 변화, 기술의 발

과 같은 다양한 요인에 의해 향을 받아 변화한다. 실례로, 최근 들어 지

방자치단체는 스스로 행정자치부에 감사를 요청하는 일이 발생할 정도로,

과거와는 다른 환경변화가 감지되고 있다. 따라서 정부합동감사 역시, 지방

자치단체에서 요구하는 감사의 수요를 악하고 이에 해 극 인 응

이 필요하며, 이러한 응을 제도화하여 안정 인 감사체제를 구축해야 한

다.

③ 정부합동감사의 새로운 발 방향으로서 3C(Correcting, Consulting,

Coordinating)를 제시한다.

첫째, 정부합동감사는 무엇보다 감사 본연의 역할 하나인 잘못된 것

을 바로잡도록 도와주는 시정(correcting)의 역할을 수행하여야 한다. 즉, 감

사환경과 감사 수요에 응하여 감사 역할의 변화가 필요하다 하더라도,

감사가 갖는 기본 역할이 요하게 다루어져야 한다는 의미이다. 둘째,

정부합동감사는 부족한 부분을 도와주는 컨설 (consulting) 역할을 수행해

야 한다. 정부활동이 복잡해지고 문화되면서, 지방자치단체는 실제 고도

－10－

의 문지식을 필요로 하는 분야에 한 감사능력을 확보하기 매우 어렵

다. 따라서 문제 인식에도 자치단체의 역량부족에 의해 감사가 이루어지

지 못하고 있으며, 이루어진다 하더라도 바람직한 결과를 도출하는데 제약

을 받고 있다. 한, 자치단체의 자체능력으로 해결하기 어려운 문제사업

과 업무분야가 지속 으로 증가하고 있다. 따라서 정부합동감사 역시, 이러

한 자치단체의 고충을 덜어 수 있는 감사가 되어야 한다. 특히, 앙정부

와 지방자치단체는 감사기 과 피감사기 의 치에 있으나 근본 으로 공

동의 목 을 달성하기 한 집행기 이라는 특성을 지니고 있기 때문에,

정부합동감사는 감사원 감사, 혹은 국회의 감사와는 근본 으로 다른 근

이 필요하다. 셋째, 정부합동감사는 상생․ 력하기 한 조정(coordinating)

역할을 수행해야 한다. 즉, 정부합동감사는 앙과 지방이 서로 상생하고

력하기 한 하나의 도구, 수단으로서 역할을 수행해야 한다는 것이다.

를 들어, 정부합동감사는 지방자치단체의 어려움과 난제를 발견하는 역

할과 동시에, 지방자치단체 역시 그들의 어려움과 난제를 앙정부에 알려

수 있는 공식 인 채 의 역할을 수행해야 한다. 이는 곧, 반복되는 오

류를 제거하고 궁극 으로 체시스템의 효용을 증가시킬 것이다.

④ 이러한 3C의 구 을 해 재의 문제 과 개선방안을 크게 정부합

동감사 추기 인 행정자치부를 심으로 하여 조직 문제 과 개선방안

을, 그리고 지방자치법을 심으로 하여 법률 문제 과 개선방안을, 그리

고 기존의 지방자치단체 감사기구들과 련하여, 구조 문제 과 개선방

안을 각각 도출하여 제시하 다.

❑ 법률 문제 과 개선방안

- 지방자치법 제166조와 제171조

지방자치단체의 자치사무 감사범 에 한 이해는 동법 제166조와 제171

조를 통해 종합 으로 고려하여 단하여야 한다. 즉, 동법 제166조는 앙

행정기 에 지방자치단체의 사무에 련한 자료제출을 요구할 수 있는 권

－11－

한을 부여하고 있기 때문에, 동법 제171조, 지방자치단체의 자치사무에

한 감사는 “법령 반사항에 하여만 실시한다.”의 의미는 자료수집, 감사

실시, 감사결과의 처분과 같은 과정을 지니는 감사의 과정 실제 감사의

결과 처분에 한정되는 것으로 이해하는 것이 타당하다 할 것이다.

그러나 일부 지방자치단체는 지방자치법 제166조와 제171조를 종합 으

로 고려하여 앙행정기 의 감사권한의 범 를 설정하지 아니하고, 제171

조를 한정 해석하여 앙행정기 의 감사권한을 설정함으로써, 앙행정기

의 감사권한은 법한 자치사무에 한정된다고 주장한다.

이러한 해석은 감사기 과 피감사기 간의 갈등을 유발하며, 동시에 불

필요한 행정․재정 낭비 정부 체의 비효율을 유발하고 있어 시 히

개선해야 할 필요성이 제기된다.

따라서 앙행정기 의 지방자치단체 자치사무에 한 감사 규정은 다음

과 같은 방향으로 개선될 필요가 있다. 첫째, 앙행정기 이 자치사무에

해 감사하는 경우 불필요하고 작 인 해석을 방지하려면, 자치사무에

해 법 여부를 밝히는 권한이 앙행정기 에 있음을 제171조에서 분명

하게 제시하는 방향으로 개정하거나, 제166조와 제171조를 통합 제시하는

방향으로 개정할 필요가 있다. 둘째, 자치사무에 한 소극 정의가 필요

하다. 즉, 자치사무가 감사제외 사무에 해당함을 구체 으로 명시할 필요가

있다. 즉, 가능한 범 내에서 감사 결과의 처분 제외 사무를 법률로 명기

하는 것도 하나의 안이 될 수 있다. 를 들어, a, b, c와 같은 자치사무

는(혹은 통령령이 정하는 자치사무는) 법령 반사항인 경우에 한하여 감사

결과의 처분을 행할 수 있다는 식으로 개정할 필요가 있다.

- 처벌규정의 미비와 개선방안

정부합동감사의 감사결과는 실질 인 구속력이 없다. 그리하여 감사주체

의 감사의지는 낮아지고, 피감사주체 역시 감사결과를 이행할 필요성을 느

끼지 못하기 쉽다. 결국, 피감사주체로서는 왜 많은 자원을 투입해서 감사를

－12－

받아야 하는가에 한 근본 회의를 가지고 정부감사에 해 극 으로

임하지 않을 것이며, 만일 정부합동감사결과에 해 선별 으로만 처벌하여

특정행 자는 처벌을 면한다면 이는 도덕 해이 문제를 유발할 수 있다.

결과 으로, 정부합동감사의 결과에 한 지방자치단체의 구속력이 낮다

는 것은 곧 국가 체의 효용을 낮추는 결과를 래한다. 따라서 정부합동

감사 결과를 지방자치단체가 이행하도록 구속할 수 있어야 한다. 이를

해서는 구체 이고 명료한 감사결과에 한 이행규정(혹은, 처벌규정)이 정

립되어야 할 것이다. 이러한 이행규정은 법 처벌을 포함하여, 행․재정

제재를 부과할 수 있는 권한의 명시가 필요하다.

- 징계시효와 련된 문제와 개선방안

감사는 사후 성격이 강하여 실 으로 법사항이 발견되더라도 징계

시효가 지나 징계할 수 없는 일이 발생할 수 있다. 그럼에도 재, 지방공

무원법 제73조의2 제1항에 의한 징계의결의 요구는 징계사유가 발생한 날

로부터 2년( 품 향응 수수, 공 의 횡령, 유용의 경우는 3년)을 경과한

때에는 이를 행하지 못한다고 규정하고 있어 법한 행 에 해 2년이 경

과하면 징계를 가할 수 없고, 감사를 착수하더라도 감사결과가 확정되어

징계 원회에 징계의결 요구를 하기 까지는 징계시효가 단되지 않아

처벌할 수 없는 상황이다.

이와 련하여, 감사원 감사는 감사원법 제32조의2에서 감사가 착수되면

징계시효를 단하여 감사 실효성 확보의 구체 인 장치를 마련하고 있다.

이러한 을 고려할 때, 정부합동감사 역시 감사의 실효성을 확보하기

해서는 징계시효(2년) 연장과 단에 한 규정이 완비되어야 한다.

- 징계 종류와 련된 문제와 개선방안

재, 정부합동감사에 있어, 감사결과 신분상 처분을 요구할 때 「지방공

－13－

무원징계 소청규정」제2조제6항에 의거하여 징계종류의 특정 없이 경징

계․ 징계로만 구분함에 따라 「지방공무원 징계양정에 한 규칙」에 의

한 ‘징계감경기 ’이 무의미한 것이 되고 있다.

실제, 감사원은 「감사원법」제32조에 의거 징계종류를 특정(견책, 감

, 해임, 면 등)하여 문책 요구할 수 있도록 규정하여 시행하고 있는

바, 정부합동감사의 경우 역시, 징계종류를 특정하여 문책 요구할 수 있

도록 「지방공무원징계 소청규정」제2조 제6항을 개정할 필요가 있다

할 것이다.

❑ 조직 문제 과 개선방안

재, 정부합동감사를 으로 수행하는 행정자치부 감사 실은 총 3

개의 에 39명의 인력으로 구성되어 있다. 이 특히 정부합동감사 련

인력은 지방감사 15명이 주축을 이루고 있는데 이러한 인력은 정부합동

감사의 체계 수행과 지원이 실 으로 불가능함을 보여 다.

감사의 본질 역할과 더불어 감사환경의 변화와 감사수요에 응하기

한 3C를 달성하기 해서는 기존의 감사 실에 하여 다음과 같은 조

직차원의 개선이 선행돼야 할 것이다. 첫째, 재 correcting 심에 머무르

는 정부합동감사의 조직구조를 correcting, consulting, coordinating을 구 할

수 있는 구조로 설계되어야 한다. 둘째, 컨설 감사와 자정부환경하에서

산감사를 체계 으로 지원할 수 있는 감사조직의 설계가 필요하다. 이

두 분야는 다른 감사분야와 달리 더욱 문 이고 포 인 지식을 요구하

기 때문에 문화된 조직설계가 필요하다 할 것이다. 셋째, 학습이 제도화

될 수 있는 조직설계가 이루어져야 한다. 즉 변하는 감사환경 IT 환

경에 응하고, 지방자치단체에 한 정확한 이해와 지식을 습득하려면 학

습효과를 극 화할 수 있는 조직설계가 필요한 것이다. 넷째, 행정자치부의

감사 실 조직은 자치단체의 자체감사 발 을 선도할 수 있는 핵심조직 역

할을 수행해야 한다.

－14－

❑ 구조 문제 과 개선방안

복감사의 문제를 해결하기 한 제도개선 역시 필요하다 할 것이다.

특히, 재와 같이, 정부합동감사는 감사원 감사와 복되지 않도록 업무

조를 제도화하여야 한다.

3 장 산감사

제 1 산감사의 개념 필요성

산감사는 행정정보가 산화되면서 달라진 환경하에서 행정행 에

한 내부통제의 일환이다. 즉 산화된 자료를 활용하여 기존에 수행하던

단편 인 문서 주의 감사를 보다 종합 , 복합 인 산자료 분석을 통하

여 행하는 것을 산감사라고 할 수 있다. 따라서 산감사는 법행 의

발뿐 아니라 법행 가 아니더라도 행정업무를 개선할 수 있는 방법을

산화된 정보들의 유기 분석을 통해 발굴한다는 측면에서 법행 에만

을 맞추는 기존의 감사 개념과 비교하여 보다 극 이고 범 한 개

념이라고 할 수 있다. 한편, 산감사는 한 산시스템의 신뢰성을 평가

하고 컴퓨터 로그램의 논리 오류를 찾으며 혹은 자연재해나 불법 근

으로부터 산시스템을 보호하는 행 등을 통틀어 의미하기도 한다.

산감사의 필요성은 다음 세 가지로 구분할 수 있다. ① 산감사는 감

사의 투명성과 효율성을 증진시킨다. ② 산감사는 방감사의 수행을 가

능 한다. ③ 산감사를 통하여 감사의 문성과 생산성이 높아져 감사

의 질이 향상되고, 궁극 으로는 수감기 의 감사결과에 한 신뢰도와 수

용도를 높여주는 역할을 할 수 있다.

산감사의 본격 인 도입으로 인한 구체 인 효과로는 다음과 같은 것

－15－

들을 기 할 수 있다. ① 축 된 데이터베이스의 활용을 통해 감사자료를

간편하게 수집하고 이는 실무자들의 업무가 을 단계 으로 일 수 있다.

② 산분석 감사기법의 지속 개발을 통해 “일하는 자만 감사 받는다”는

지방자치단체 실무자들의 감사에 한 부정 인식을 단계 으로 해소할

수 있고, 특히 산자료의 활용을 통해 감사의 컨설 기능이 강조됨으로

써 이러한 변화가 가능해진다. ③ 자체조직에서 해결하기 어려운 조직의

효율성 분석 등을 지자체 CEO에게 제공함으로써 “도움을 주는 감사”라는

이미지 개선이 가능해진다. ④ 산감사 기법의 극 활용을 통하여 단

편 인 감사행태를 탈피하고 행정에 능동 으로 응하는 감사기법으로의

방식 환이 가능해진다. ⑤ 사 산분석을 통하여 감사기간 에는 의

심자료만 감사함으로써 감사기 과 피감기 이 함께 감사하는 문화를 형성

할 수 있다.

제 2 감사환경의 변화와 산감사 황

자정부의 실 으로 인사, 산, 회계 각종 인․허가 세 , 부동산

등 부분이 행정업무에 산시스템이 구축되어 있어 과거 문서 주의 행

정과는 다른 감사환경이 조성되고 있다. 그러나 실은 아쉽게도 이

러한 산환경을 효과 으로 사용하지 못하고 있다. 아직은 지방자치단체

를 포함한 많은 행정부서에서 행정정보의 산화와 이의 활용은 별개의 문

제로 인식하고 있는 듯하다. 이는 많은 행정기 이 행정정보의 산화에

들이는 노력과 자원에 비해서 산화된 정보를 어떻게 활용할 것인지 연구

하고 고민하는 데 들이는 노력이 상 으로 은 데에서 잘 드러난다. 따

라서 많은 경우 기존에 종이서류로 하던 업무를 단순히 컴퓨터로 체하는

수 밖에 미치지 못하고 있다. 감사업무도 마찬가지여서 지방세 등 몇몇

외를 제외하고는 산환경에서 이루어지는 감사와 산화 이 에 이루어

지던 감사에 큰 차이가 나지 않는다. 산환경을 감사에 효과 으로 활용

하려면 새로운 환경에 맞게 기존의 업무 로세스를 새롭게 디자인하여야

－16－

하는데 여러 가지 이유로 아직 본격 으로 이루어지지 못하고 있다. 이미

구축된 산환경하에서 효과 인 산감사가 제 로 이루어지지 못한 표

인 원인으로 ① 개인정보보호법으로 인한 정보 근 제한 ② 지 재산권

으로 인한 정보가공 교환의 제한 ③ 종합 데이터베이스 리시스템

부재를 들 수 있다.

제 3 데이터 마이닝(Data Mining)으로서의 산감사

데이터 마이닝이란 량의 산화된 정보를 통하여 육안으로는 쉽게 발

견할 수 없는 자료 간 계에 한 유용한 정보를 발견해 내는 기법을 의

미한다. 이를 통해 방 한 데이터 속에 숨어 있는 의미 있는 패턴과 법칙

자료 간 계를 발견하여 조직의 의사결정에 활용하려는 것이 데이터

마이닝의 궁극 인 목표이다.

산감사가 가지는 의미도 같은 맥락에서 이해할 수 있다. 기존에 행정

의 하부에서 이루어지던 단순 반복 업무의 산화에서 탈피하여 행정의 효

율성을 높이고 행정 서비스의 질 향상을 도모하기 해서는 매일 매일

쌓이는 어마어마한 행정정보를 피드백과 의사결정 과정에서 히 활용하

는 것이 반드시 필요하다. 따라서 민간부문의 선도기업들이 의사결정지원

시스템으로서의 산환경 구축과정에서 경험하 듯이 완 한 통합데이터베

이스의 구축이 산환경하에서 보다 효과 인 산감사를 한 선결과제라

고 할 수 있다. 한편, 통합데이터베이스를 활용하여 정보의 바다에서 의미

있는 지식을 추출하여 감사에 활용할 수 있도록 해주는 민간기업의 데이터

마이닝 기법 도입 한 산감사 활성화를 한 요한 요건이다.

데이터 마이닝은 여러 가지 기법을 사용하여 다양한 수 으로 구 될 수

있는데 이를 산감사에 활용하기 해서는 우선 다음과 같은 환경의 구축이

필요하다. ① 데이터 마이닝 기법의 용을 통한 산감사를 통해 무엇을 이루

고자 하는지에 한 리스트를 만든다. 즉 성공을 어떻게 측정할 것인가, 성공

－17－

의 기 은 무엇인가에 한 정의가 필요하다. ② 네트워크, 데이터베이스, 응용

로그램 환경 등 재 보유 인 하드웨어와 소 트웨어에 한 리스트를 작

성한다. ③ 산화된 행정 데이터베이스를 평가한다. 어떤 목 으로 어떠한 자

료들이 수집되고 있는지 악하고 운 데이터의 자세한 내용을 목록으로 작

성한다. ④ 산감사를 통하여 발견된 지식이 실제로 행정의 질을 향상시킬 수

있는지 분석하고 법 제도 장애가 발견되면 한 조치를 취한다.

일단 데이터 마이닝의 환경이 구축되면 이론 으로 지식탐사 과정은 다음과

같은 과정을 통하여 이루어진다. ① 데이터 클리닝 단계이다. 이 단계에서는 데

이터 자체에 내재되어 있는 오류를 발견하고 수정하는 작업이 이루어진다. ②

데이터 보강 단계이다. 나 어져 있는 기존의 데이터베이스들을 단순히 통합하

는 과정에서 복되지 않은 정보가 추가되면 데이터의 보강이 이루어진다. ③

데이터 변환 단계이다. 산자료가 가지는 가장 큰 장 의 하나는 유연성

(flexibility)이다. 산자료는 필요에 따라 다양한 형태로의 변환을 통해서 활용도

를 높일 수 있다. ④ 데이터 마이닝 단계이다. 데이터 마이닝은 데이터의 클리

닝, 보강, 변환 등의 과정을 통해서도 이루어지지만 패턴 인식 알고리즘을 통해

보다 고난도의 작업이 이루어진다. 재 주목받고 있으며 감사과정에 활용될 수

있는 기법들은 Query tools, Statistical technique, Visualization, Online analytic

processing, Case-based learning, K-nearest neighbor, Decision tree, Association rule,

Network analysis, Genetic algorithm 등이다.

제 4 자문서 환경 하에서 산감사의 지향

자문서 환경하에서 산감사의 지향 은 다음과 같다. 첫째, 수직 ․단

편 인 감사에서 수평 ․연계 인 감사로 변하여야 한다. 둘째, 산감사

활성화를 한 법규와 제도를 정비해야 한다.

수직 ․단편 법행 의 발 주의 감사에서 수평 ․연계 인 도움

주의 감사로의 환은 행정정보의 산화와 이로 인해 만들어진 자문

－18－

서 환경으로 인해 가능해졌다. 산화된 행정자료는 한 가공을 통하여

수평 상호연계가 가능해지고 ( 를 들어 지방세, 자동차세, 주민등록 등

의 데이터베이스 연계) 이를 통해 기존의 수직 감사에서는 악할 수 없

었던 지식과 정보를 새롭게 생성, 활용하는 것이 가능해진다. 이 게 해서

만들어진 새로운 지식 부가가치는 행정기 이 기존의 업무를 보다 효율

으로 수행하는데 많은 도움을 수 있는 가능성을 가진다. 즉, 자문서

환경이 수직 ․단편 법행 발 주의 감사에서 수평 ․연계 도움

주의 감사로 감사의 성격을 변화시키고 있는 것이다.

그러나 재의 법규와 제도는 자문서 환경의 가능성을 100% 활용할

수 있게 되어 있지 않다. 모든 행정 련 문서들이 데이터베이스화되어 가

고 있고 종이 없는 행정 환경이 만들어지고 있지만 이러한 기술의 변화를

법규와 제도가 따라가 주지 못하고 있다. 그 다면, 자문서 환경이 열어

주는 가능성을 십분 활용할 수 있도록 하려면 어떠한 법 , 제도 정비가

이루어져야 할 것인가? 앞에서도 이미 언 되었던 내용을 종합해서 정리하

면 다음과 같다.

① 개인정보보호법을 정비해야 한다. 극 의미에서의 감사는 법사

항이 없을 경우에도 행정업무를 보다 효율 으로 처리할 수 있는 방법을

다양한 산정보를 가공하여 찾아내고 이를 일선 담당부서에 달하는 것

인데, 개인정보보호법으로 법행 가 없이는 개인정보에 한 근 자체

가 불가능하므로 이러한 감사의 기능 확 를 기 하기 어렵다. 따라서

자문서 환경을 더욱 잘 활용한 극 ․포 감사의 활용을 해서는 개

인정보에 한 근을 감사업무에도 허용하는 방안이 극 으로 검토되어

야 할 것이다.

② 지방자치법 제171조에 한 정비가 요구된다. 행 지방자치법 제

171조는 지방자치단체의 자치사무에 한 감사를 법령 반사항으로 한정

함으로써 감사를 통해 지방자치단체들이 기존의 업무를 더욱 효율 으로

할 수 있도록 도와주는 것을 제도 으로 어렵게 만들고 있다. 행 지방

－19－

자치법과 같이 자치사무에 한 감사의 범 를 법령 반사항으로 한정하

면, 자문서 환경이 제공하는 행정정보의 더욱 폭넓은 활용과 새로운

정보의 창출은 거의 불가능하다고 해도 과언이 아니다. 새로운 가치를

창출하는 극 감사는 앙부처의 일방 업무가 아니고 앙과 지방

의 상호 력을 통해서만 가능한 방 업무이기 때문이다. 따라서 우선

지방자치단체가 감사에 하여 가진 부정 선입견을 바꿔야 할 것이고

그 첫 단추는 지방자치법의 보다 향 인 개정으로부터 확보될 수 있을

것이다.

③ 정부계약 련 법령의 정비가 요구된다. 자문서 환경을 활용하여

극 감사를 시행하기 해서는 지방자치단체들이 구축하여 활용하고 있

는 데이터베이스에 한 내용과 구조가 정확하게 악되고 이들 간의 연계

가 가능해져야만 한다. 그러나 많은 지방자치단체는 데이터베이스를 구축

하고 운용하려고 외주를 주고 있다. 따라서 데이터베이스의 내용과 구조를

악하는 것은 실 으로 외주업체의 지 재산권 문제와 직결된다. 실제

로 부분의 외주업체가 지 재산권을 이유로 데이터베이스의 구조에 한

정보를 공개하는 것을 꺼리고 있으며 이로 인해 지방자치단체에서 구축,

운용 인 데이터베이스에 한 자세한 실태 악조차 완 히 이루어지고

있지 않은 실정이다. 즉 자문서 환경은 이루어졌으나 그것을 활용할 수

있도록 해 주는 환경이 아직 갖추어지지 않은 것이다. 이와 같은 상황을

개선하기 해서는 외주업체와의 계약 단계에서 이를 명시할 수 있도록 해

주는 정부계약 련 법령의 정비가 필요하다.

④ 산감사 운용기반이 강화되어야 한다. 산감사는 산화된 정보의

가공을 통해 새로운 지식을(감사지식) 창출해 내는 과정으로 고도의 기술

문성을 요하는 분야이다. 그러나 재 행정자치부 감사 실에서 설치

되어 있는 산감사 T/F는 총인원 5명 내외(조사 1명, 별도정원 1명, 지자

체 3명)에 서버 2 라는 빈약한 자원으로 운용 이다. 공직감찰 부서인 조

사 의 행정사무 1명이 업무를 총 하고 있으며 으로 지방자치단체

의 견인력에 T/F의 운용을 의존하고 있어 산감사의 기능이 확 되고

－20－

활성화되어 감에 따라 정상 인 업무추진에 애로가 있을 것으로 상한다.

한, 산감사에 활용될 수 있는 최신의 데이터 마이닝 기법을 발굴해서

응용하기 해서는 지속 인 연구가 필요하지만 연구에 투입될 수 있는 인

․물 자원이 거의 무한 실정이다. 이와 같은 상황의 개선을 해서는

더욱 극 인 조직 개편을 통한 감사기능조직의 확 와 연구 활동을 한

투자가 요구된다.

4 장 컨 감사

제 1 공공기 컨설 컨설 감사의 개념 필요성

컨설 감사는 “감사의 상인 앙정부 혹은 지방정부의 기 이 법한

회계처리나 비경제 이거나 비효율 인 행정작용ㆍ정책집행을 최소화하고

자 감사기 이 제공하는 자문서비스”로 정의할 수 있다.

지방자치단체에 한 앙기 의 감사는 두 가지 목 을 가지고 있다.

첫째는 지방자치단체 스스로 지방행정사무에 한 합법성, 책임성, 효율성

을 확보하기 이 까지 앙정부에서 견제의 기능을 신하는 것이다. 둘째,

앙정부의 견제로 인해 지방정부의 자체감사 능력을 키워주는 것이다. 첫

번째 목 이 국회의 국정감사, 감사원의 감사, 행정자치부의 정부합동감사

기능을 의미한다면, 두 번째 목 은 부족한 지방정부의 자체감사 능력을

고양하는 것을 의미한다. 이러한 에서 컨설 감사는 두 번째 목 을

해 매우 요한 수단이 될 수 있다.

제 2 컨설 감사의 가치

컨설 감사가 의의를 갖는 이유는 다음과 같다.

－21－

① 컨설 감사는 감사기 에 의한 감사가 이루어지기 이 에 피감 상인

앙정부나 지방정부가 스스로 취약하거나 문제가 될 수 있는 업무에 해

사 으로 자문하기 때문에 “사 방”의 의미를 가져다 수 있다.

② 기존의 감사는 감시기 이 사 에 정해진 감사원칙과 방향을 토 로

피감기 에 해 일 감사를 실행하기 때문에 감사 상 기 의 고유성을

무시할 수 있다. 반면에 컨설 감사는 감사 상 기 고유의 취약한 부분에

한 자문을 구할 수 있다는 에서 “맞춤형” 서비스를 제공할 수 있다.

③ 기존의 감사방식은 감사기 과 피감기 간 화감을 조성한 것이 사

실이다. 따라서 두 기 간 보이지 않는 긴장과 불신이 존재하고 있는 것

이다. 그러나 컨설 감사는 감사기 이 피감기 에 극 으로 도움을 주

는 방식으로 이루어지기 때문에 감사기 과 피감기 간 “ 트 십”이 형

성될 수 있다.

제 3 컨설 감사에 한 개요, 황 실

행정자치부는 2007년 정부합동감사 운 계획에서 “지방에 도움이 되고

필요로 하는 감사”를 실 하려는 한 방안으로 컨설 감사 개념을 우리나

라에서 처음으로 도입하 다. 행정자치부 감사 실이 제시한 컨설 감사

운 에 한 기본방향은 다음과 같다(행정자치부 감사 실, 2007).

① 감사반에 ‘컨설 ’을 구성·운 , 문가 집단과 앙부․청의 문지

식을 활용한 자문 심의 감사활동을 개

② 지방의 자체능력으로 해결하기 어려운 문제사업과 업무분야에 해

시․도의 고충을 덜어주는 입장에서 근

③ ‘ 트 십’과 ‘스폰서십’ 입장에서 자치발 을 한 제언과 제도개선

과제를 발굴, 앙정책에 반 하는 통로역할 수행

행정자치부 감사 실은 2007년 시범 으로 지방세 산운 과 기록물

－22－

리기법에 한 컨설 감사를 하 거나 실시 에 있고, 이를 단계 으로

확 ㆍ 용할 계획을 하고 있다. 시범실시하고 있는 컨설 감사 분야는 지

방세 산운 분야와 지방자치단체 기록물 리기법이다.

제 4 컨설 감사의 운 방법 방안

컨설 감사가 새롭게 도입되는 만큼 이 제도의 조기 정착과 실질 인 효

과를 해서는 주체기 , 즉 행정자치부 감사 실의 여건 확보가 매우

요하다. 새로운 기능을 한 여건은 구체 으로 서비스 제공에 필요한 인

력과 산, 문성의 확보를 의미한다. 그러나 재 행정자치부 감사 실은

컨설 감사 서비스를 제공함에 있어 인원 확충, 련 산 배정과 같은 필

수 인 여건을 확보하지 못한 상태에서 시 정당성과 필요성에 의존하

여 컨설 감사 서비스를 제공하고 있다. 특히 지방자치단체의 컨설 감사

에 한 요청이 증가하고 있으나, 인력의 부족으로 인해 추진되지 못한 사

례가 보여주듯 컨설 감사와 련한 행정자치부 감사 실의 산과 인력의

확충은 매우 시 한 문제라고 할 수 있다.

컨설 감사가 본래의 취지를 달성하고 제 기능을 수행하기 한 선결조

건은 필요한 조직의 구성이다. 이를 해 재 감사 이하 “감사총 ,”

“지방감사 ,” “조사 ”으로 구성된 행정자치부 감사 실의 조직에 “컨설

감사단”이 추가로 구축되어야 한다. 컨설 감사단은 지방자치단체에 컨설

감사 서비스를 제공할 수 있는 내ㆍ외부 문가로 구성되는 것이 바람직

하다. 한, 행정자치부 감사 실의 컨설 감사단 조직과는 별도로 컨설

감사의 효과를 극 화하기 해서는 지방자치단체 내에서도 컨설 감사단

의 구성이 요구된다. 앙정부 뿐만 아니라 지방정부에서 컨설 감사단의

구성이 필요한 까닭은 컨설 감사의 근본 인 취지가 지방자치단체 스스로

합법 이고 합목 인 행정행 와 기능을 수행할 수 있는 역량을 배양해

주기 때문이다. 특히 지방자치단체에 한 컨설 감사가 효율 으로 이루

－23－

어지기 해서는 지방자치단체 내부에서 지방자치단체의 고유한 특징을 제

로 이해하고 있는 내부 컨설턴트와, 지방자치단체가 달성하고자 하는 목

표와 국가 체 인 차원에서의 고려를 보다 객 으로 수행할 수 있는

외부 컨설턴트가 유기 으로 조화되어야 한다. 즉, 지방자치단체 내부의 컨

설 인력과 앙정부 차원에서의 컨설 인력의 조화가 필요하다는 것이

다. 앙정부 차원에서의 컨설 인력 한 국가 체 인 차원에서 정부

라는 조직에 속해있는 내부자이기 때문에 내부 컨설턴트라고 할 수 있다.

지방자치단체 내부의 컨설턴트와 앙정부 차원에서의 컨설턴트가 조화를

이루어 컨설 감사 제도가 운 된다면 보다 나은 객 성과 신뢰성을 확보

할 수 있을 것이다. 지방자치단체에서 도움이 필요한 분야를 내부 인력이

선정하면, 앙정부차원에서의 인력이 이에 한 개선방향을 지방자치단체

의 인력과 함께 고민하여 도출하는 방식이라 할 수 있다. 효율 이고 효과

인 컨설 감사를 한 조직은 다음 <그림-2>와 같이 정리될 수 있다.

<그림-2> 컨 감사 도 공 착 한 직

컨설 감사가 지방자치단체에 진정으로 도움이 되고 한 지방자치단체

가 컨설 감사를 필요로 하기 해서는 일반 컨설 , 특화 컨설 , 간이

컨설 이 용될 수 있는 세부 분야를 결정하고 이에 한 구체 인 운

이 이루어져야 한다. 컨설 감사 제도의 본래의 취지와 효과를 달성하기

해서는 재 부분 으로 실시되고 있는 컨설 감사가 일반 컨설 감사,

－24－

현행 향후 적용 대상

일반 컨설팅 감사

현행 컨설팅 감사 지방자치단체의

공통적 취약 분야

지방세 전산분야

기록물 관리 기법

특화 컨설팅 감사 간이 컨설팅 감사

특정분야에 대한 지방자치단체 요청

정부합동 감사 결과노출된 취약 분야

- 세제- 인사·조직·예산- 지적 분야- 기록물 관리 등

특화 컨설 감사 간이 컨설 감사 상을 모두 포함할 수 있도록 종합

이고 입체 으로 용ㆍ실시되어야 한다. 재 컨설 감사의 용 실태

와 향후 지향되어야 할 컨설 감사 역을 도식화하면 <그림-3>과 같다.

<그림-3> 컨 감사 용 상

제 5 컨설 감사의 발 방안

컨설 감사의 발 방안은 다음과 같다.

① 컨설 감사 기능의 수행에 필요한 산, 인력 조직을 보강해야 한다.

② 입체 이고 종합 인 컨설 감사가 실시되어야 한다. 지방자치단체가

법하고 취약한 업무를 스스로 찾아내고 문제를 해결할 수 있는 역량을

배양하는 것이 컨설 감사의 취지라고 할 수 있다. 이러한 본질 인 기능

－25－

을 수행하기 해서 컨설 감사는 양방향에서 이루어져야 한다. 첫째는 행

정자치부 감사 실이 그간 축 한 자료와 경험을 토 로 지방자치단체가

공통 으로 보이고 있는 법 분야에 해 지방자치단체의 요구가 있기

에 극 으로 컨설 감사를 제공하는 것이며(일반 컨설 감사), 한 정기

정부합동감사를 통해 발견된 지방자치단체 고유의 취약한 분야에 해 사

후 조치 으로 컨설 감사를 제공할 수 있다(간이 컨설 감사). 둘째는 자

신들의 업무를 가장 잘 아는 지방자치단체가 극 으로 행정자치부 감사

실에 자신들이 취약한 분야에 해 컨설 감사를 요구하여 문제해결을

하는 것이다(특화 컨설 감사). 이러한 상과 범 속에서 컨설 감사는

입체 이고 종합 으로 실행되어야 한다.

③ 감사의 립성 훼손을 방지해야 한다. 본질 으로 감사와 컨설 은

개념 인 구분이외에 기능상 상당한 차이를 보인다. 감사가 감사기 이 피

감기 의 법성, 부당성을 립 인 시각에서 평가하는 것이라면, 컨설

은 피감기 이 기 의 임무를 잘 수행하기 해 자문을 하는 것이다. 즉

“ 립성(independence)”을 강조하는 감사와는 달리 컨설 은 립보다는 오

히려 피감기 의 입장을 고려한 “가치지향 (value-ridden)” 활동이라고 할

수 있다. 따라서 감사기 이 감사 상이 되는 기 에 해 감사와 컨설

두 가지 기능을 동시에 수행할 경우 이익의 갈등(conflict of interests)이 발

생할 여지가 있게 된다(Jeppesen, 1998). 컨설 감사가 앙 감사 담기 의

고유한 기능으로 자리 잡을 경우 공정하고 객 인 감사활동 뿐만 아니라

피감 상인 지방자치단체가 얼마만큼 감사지 사항을 받지 않았는가가

앙 감사 담기 의 성과를 평가하는 요한 지표가 될 수 있다. 따라서

“감사”와 “컨설 ” 두 가지 기능의 수행 과정에서 발생할 수 있는 충돌을

어떻게 해결할 수 있는가에 따라 컨설 감사의 성패가 좌우될 수 있다.

④ 컨설 감사의 효과에 한 모니터링 분석을 해야 한다. 컨설 기

능이 감사 역에 새롭게 도입되어 활용되는 동시에 컨설 기능의 유지에

지 않은 행정 부담과 경제 비용이 소요되기 때문에 컨설 활동의

효과에 한 모니터링과 분석이 필요하다. 이를 해 컨설 감사의 효과를

－26－

평가할 수 있는 표 평가지표 체제를 구성하여 활용해야 할 것으로 보인다.

⑤ “감사 실-외부 컨설턴트”의 긴 한 조가 필요하다. 개의 경우 정

부의 컨설 은 해당 부처의 필요에 의해 “부처와 외부 문가” 양자 간의

계약에 의해 이루어진다. 그러나 컨설 감사는 “ 앙 감사기 -외부 문가

-피감기 ”의 세 축으로 이루어진다. 컨설 활동의 궁극 인 효과에 하

여 외부 문가를 활용하는 앙 감사기 이 그 책임을 지게 되기 때문에

앙 감사기 과 외부 문가의 긴 한 조는 매우 요하다. 한, 외부

문가의 경우 자문의 상이 되는 정부기 혹은 피감기 에 한 구체

인 정보를 알기 어렵기 마련이다. 피감기 에 한 정보와 운 에 한 정

확한 정보가 확실치 않은 상황에서 이루어지는 컨설 은 성공하기 어렵고,

따라서 앙 감사기 이 외부 문가에게 필요한 정보 제공은 매우 요한

요소라고 할 수 있다.

5 장 결론

본 연구는 정부합동감사에 한 여러 가지 제반 문제 들을 분석하고 기

술진보가 가져온 자문서 환경하에서 변하고 있는 감사의 기능을 고찰하

다. 그리고 이러한 분석을 통하여 새로운 감사환경을 보다 잘 활용할 수

있는 제도개선과 략방향을 도출하 다.

정부합동감사가 발 하기 해서는 ①감사에 한 감사기 과 피감사기

의 상호 인식 환과 이를 한 노력이 필요하다. ② 정보통신기술 발

과 감사수요의 변화 같은 정부합동감사를 둘러싼 환경의 변화를 미래 정부

합동감사의 바람직한 방향 설정에 핵심변수로 고려하는 것이 필요하다. ③

정부합동감사의 새로운 발 방향으로서 3C(Consulting, Correcting, Coordinating)

의 모색이 필요하다. ④ 이러한 3C의 구 을 해서는 행정자치부 내의 조

－27－

직뿐만 아니라 지방자치법을 심으로 한 법률체계 지방자치단체 감사

기구들의 구조 기능 조정이 요구된다.

산감사 분야에서는 ① 극 의미에서의 감사업무를 한 개인정보보

호법의 정비가 요구된다. ② 자치사무에 한 감사의 상을 법행 로만

규정하고 있는 지방자치법의 보완이 필요하다. ③ 정부 계약 계 법령의

조정을 통해 외주업체를 통해 운 하는 데이터베이스 시스템의 내용과 구

조를 악할 수 있어야 한다. ④ 감사업무 운용기반의 확충이 필요하다.

극 의미의 산감사는 문화된 데이터 마이닝 기법의 활용이 요구되나

산감사에 투입되는 인 ․물 자원은 매우 열악한 실정이다.

컨설 감사 분야에서는 ① 컨설 감사가 가지고 있는 의의에도 불구하

고 재는 산과 인력의 부족으로 인해 컨설 감사를 한 별도의 조직이

나 기구가 구성되지 못한 실정이다. 따라서 필요한 산과 인력 지원

“컨설 감사단”과 같은 담조직의 신설이 필요하다. ② 재 부분 으로

용되고 있는 컨설 감사 상 분야를 취약하고 법한 지방자치단체 행

정사무 역으로 폭 확 하여 용할 필요가 있다. ③ 가치 립 인 감

사 기능과 가치지향 인 컨설 기능 간 이해의 충돌이 발생하지 않도록

행정자치부 감사 실의 세심한 주의가 필요하다. ④ 그 효과가 지방자치단

체에 구체 이고 실질 인 도움이 될 수 있어야 하는데, 이를 해서는 컨

설 감사의 효과에 한 체계 이고 과학 인 모니터링과 분석이 따라야

한다. ⑤ 컨설 감사는 외부 문가의 활용이 매우 요하기 때문에 행정

자치부 감사 실의 내부 문가와 외부 문가 그리고 이들과 지방자치단

체 간의 긴 한 조가 필요하다.

Administrator

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－29－

1 장 론

1 연구배경과 연구목

1970년 이후 체계 으로 진행돼 온 지방자치단체에 한 정부감사는

그동안 행정 반에 걸쳐 많은 성과를 가져왔다. 그러나 최근 정부합동감사

는 다양한 환경변화하에 있으며, 이러한 환경 조건의 변화를 극 으로

수용하여 발 인 방향의 설정이 요구되고 있다.

정부합동감사를 둘러싼 환경 변화는 크게 3가지 차원에서 나타나고 있

다. 첫째, 정부합동감사는 1990년 정부합동감사의 본격 시행에 따라 정

부간 계의 구조하에서 새로운 발 구조를 설계해야 할 필요성이 제기

되고 있다. 특히, 지방자치권의 신장은 기존의 앙정부와 지방자치단체의

정부간 계에 새로운 변화의 압력으로 작용하고 있다. 즉 기존의 정부간

계 틀에서 해결할 수 없는 다양한 문제를 유발하고 있으며, 향후 선진

정부 계를 구축하기 해서 시 히 해결해야 과제로 등장하고 있다. 둘째,

정보통신기술의 발 에 따라 자정부구 환경이 제공됨에 따라 아날로그

감사환경과는 다르게 산감사환경이 구축되고 있다. 특히, 이러한 산

감사는 감사 시각, 기법, 범 , 효과 등 범 에 걸쳐 향을 미칠 수 있

다는 에서 보다 극 인 근의 필요성이 제기되고 있다. 셋째, 감사 수

요의 변화이다. 최근 들어서 지방자치단체는 스스로 행정자치부에 감사를

요청하는 일이 발생할 정도로, 과거와는 다른 환경변화가 감지되고 있다.

따라서 이러한 감사수요에 응하기 한 새로운 감사체제의 구 필요성

이 제기된다 할 것이다.

본 연구는 이러한 환경과 조건변화에 극 으로 응하고 바람직한 정

부합동감사의 방향을 설정하며, 이러한 방향의 구 을 해 재의 문제를

－30－

지 하고, 이에 한 개선방안을 도출하고자 한다. 즉, 본 연구의 궁극

목 은 앙정부의 감사권과 지방자치단체의 자치권이 상호 존 되는 제도

개선과 바람직한 방향의 도출에 있다 할 것이다.

－31－

2 연구내용과 방법

본 연구는 정부합동감사의 장기 발 방향의 도출을 목 으로 하며,

크게 정부합동감사, 산감사, 컨설 감사로 구분하여 연구를 수행하고자

한다.

첫째, 앙정부의 감사권과 지방자치단체의 자치권이 립하는 실에서

행정자치부의 정부합동감사 제도에 한 이론 논의에 한 연구를 통해

정부합동감사 제도의 틀을 정립하고, 정부합동감사가 추구해야 할 감사 방

향의 설정 ․장기 발 방안을 도출한다.

둘째, 정보통신기술(ICT)의 감사 역에의 용은 감사의 효율성과 효과성

을 새로운 차원으로 향상시킬 수 있는 기재로 등장하고 있다. 이에 재

운 하고 있는 산감사의 실태의 문제 을 분석하고, 이를 바탕으로 산

감사의 새로운 발 방향을 제시한다.

셋째, 감사의 궁극 의미는 환류(feedback)에 있으며, 이미 선진국은

발 주보다는 지방자치단체의 성과를 높이기 한 문제해결 심의 컨설

감사에 한 요성을 강조하고 있다. 이에 행 컨설 감사 구 을 한

운 실태와 문제 을 분석하고 이를 바탕으로 하여 컨설 감사의 바람직

한 발 방향을 도출하고자 한다.

이러한 3가지 큰 흐름의 연구를 통해 지방자치단체의 자치권을 존 하

며, 감사환경의 변화에 합한 새로운 감사체계에 한 ․장기 발 방안

을 모색하고자 한다.

이러한 연구목 을 수행하고자 본 연구는 구체 으로 아래와 같은 연구

방법을 활용하고자 한다. 본 연구는 우선 문헌조사와 같은 질 분석방법

(qualitative analysis)을 주 분석기법으로 하여 분석한다. 이를 해 정부합동

감사와 컨설 감사, 산감사에 한 연구문헌 연구, 정부와 계기 자

료, 통계자료, 언론 자료 등을 활용하고자 한다. 정부합동감사는 우리나라

－32－

의 독특한 제도임에 따라 직 인 외국자료보다는 정부합동감사와 산감

사, 컨설 감사의 발 을 해 고려될 수 있는 련 자료를 조사하고자

한다. 이와 함께 본 연구는 련 문가회의를 통해 이론 차원의 수 을

넘고 보다 실 합 인 방향의 제시를 하고자 하 다.

－33－

3 연구의 구

본 연구는 크게 5장으로 구성돼 있다. 1장에서는 본 연구와 련된 연구

의 배경과 목 , 연구내용과 방법 등에 해 서술하 다. 제2장은 정부합동

감사를 제시하고 있는데, 크게 감사 정부합동감사의 이론 논의와

행 정부합동감사의 개요와 황, 그리고 정부합동감사의 필요성에 한 논

리를 제시하 다. 한, 이러한 논의를 통 로, 정부합동감사를 둘러싼 환

경과 조건변화를 제시하 으며, 이러한 환경과 조건변화에 응한 새로운

정부합동감사의 방향과 새로운 정부합동감사의 방향 구 에 있어 재의

문제 과 개선방안을 도출하 다. 제3장에서는 산감사와 련된 내용으

로, 산감사의 개념과 필요성, 그리고 황, 데이터마이닝(Data Mining)으

로서의 산감사, 산감사의 지향 을 크게 3가지로 구체화하여 제시하

다. 제4장은 컨설 감사와 련하여 컨설 감사의 개념 필요성과 가

치, 그리고 재 컨설 감사의 황과 운 방법, 그리고 이러한 논의를 토

로 컨설 감사의 발 방안을 도출하 다. 마지막으로 제5장은 본 연구의

결론으로서 연구결론과 함께 연구의 함의를 제시하 다.

Administrator

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－35－

2 장 부합동감사

1 감사의 의 분류

1. 감사(監査 Auditing)의 의

일반 으로 감사1)라 함은 기왕에 이루어진 타인의 업무나 행 를 비

으로 찰하여 그 부·정부·당부를 비 하는 하는 것으로 그 용범 가

매우 넓다. 어로 Audit, Auditing과 불어의 Audition은 라틴어의 Audire(듣

는 것)를 어원으로 하며 독어의 Revision이나 불어의 Reviser도 라틴어의

Revidere(다시 살피는 것)를 어원으로 한다.

감사는 기업회계에서는 회계감사(Auditing)를 가리킨다. 회계감사란 "조직

의 재정활동 그 수입·지출의 결말에 한 사실을 확인·검증하고, 나아가

서는 그 결과를 보고하기 하여 장부·기타의 기록을 체계 으로 검사하는

행 "라 알려졌다(1940년 R. H. Montgomery). 이후 미국회계학회(AAA;

American Accounting Association)는 1972년 다음과 같이 정의하고 있다. "회

계감사란 경제 행 와 사건에 한 주장이 미리 설정된 기 과 일치하는

지를 확인하기 하여 주장에 련되는 증거를 객 인 방법으로 수집하

고 평가하여 그 결과를 이해 계자들에게 달하는 체계 인 과정이다."

1980년 국 4 회계기구는 회계감사기 과 범 의 서언에서 “회계감사

(Auditing)는 임명된 감사인이 련된 계약·의무 는 약속에 따라 어떤 조

직체의 재무기록에 하여 독립 으로 조사하고 그 의견을 표시하는 것이

다.”라고 정의하고 있다.

그러나 와 같은 회계감사의 정의는 민간부문의 외부 감사인에 의한 기

1) 이하 감사에 한 정의는 감사원(1996) 공공감사용어집의 정의에 따른다

(http://www.bai.go.kr/).

－36－

업회계의 재무제표감사(Financial Statement Audit), 즉 상업식 감사(Commercial

Audit)를 상으로 하고 있어 정부와 지방자치단체의 회계감사, 는 감사와

기업의 내부감사에 그 로 이 개념을 용하는 데는 일부는 유사하지만 감

사범 (Audit Scop)나 감사 단기 (감사 거, Audit Judgement Standard)등

에서 많은 차이가 있다.

공공부문과 민간부문을 포함한 감사의 개념을 정의하면 다음과 같다.

“監査란 법령이나 계약 등에 의거 임명된 감사인이 어떤 조직체의 운 ·활

동이나 회계 등 부여된 감사범 에서 설정된 단 기 하에 독립 으로 제

반 정보·자료·기록 등을 수집·평가·확인·분석하고, 증거에 의거 입증된 조사

결과를 보고․처리하는 체계 인 처리과정을 말한다.”

실제로 감사에 한 개념은 지속 으로 확 돼 왔다. 통 으로 감사는

회계감사(accounting/attest/Financial audit)와 직무감찰(compliance audit)로 인식

돼 왔다. 그러나 1990년 부터 감사는 통 인 범 를 넘어 정부 로그

램이나 활동에 한 효율성과 효과성에 한 사정을 포함하는 것으로 인식

되고 있다. 이에 따라 감사 은 효율성을 다룰 때에는 경 자문 과 같은

기능을 하고, 정책의 효과성을 다룰 때에는 정책분석가나 정책평가자가 된

다고 주장하고 있다(Gray, Jenkins & Segsworth, 1993: 7-8).

시스템의 입장에서 감사는 “시스템이 설정한 목표를 시스템이 어느 정도

달성했는가를 평가하고, 차이가 있는 경우에는 그 원인을 규명하여 같은

실수를 다시는 범하지 않도록 하는 리기능의 하나”로 정의될 수 있다.

따라서 감사라는 말이 성립되려면 첫째, 시스템이 추구하는 목 는 목

표가 있어야 한다. 여기서 목 은 시스템이 나아가는 미래의 일정한 방향

을 말하고 목표는 시스템의 미래 일정시 에서의 구체 상태를 말한다.

둘째, 시스템의 성과를 측정할 수 있는 지표가 있어야 한다. 이 지표는 객

성을 가져야 하고 구에게나 인정되어야 한다. 셋째, 목표와 실제의 성

과 사이의 차이를 측정할 수 있는 과학 인 분석수단이 있어야 한다(안문

석, 1999: 400-401).

－37－

이러한 감사의 정의들을 고찰할 때 감사에 한 정의는 시 에 따라 변

화되어 왔다. 한 사회가 복잡하여지고 정부의 기능이 확 되며, 정부의

역할에 한 인식의 변화 등에 따라 정의돼 왔음을 알 수 있다. 즉 감사는

회계감사에서 회계감사와 직무감찰을 포함하는 개념으로 변화했고, 최근에

는 회계감사와 직무감찰뿐만 아니라 궁극 인 성과의 달성 여부를 살펴보

는 성과감사에 이르기까지 확 다 할 것이다.

이러한 에서 감사는 의의 감사와 의의 감사로 구분할 수 있다. 즉

의의 감사는 통 인 감사로서 회계감사와 직무감찰을 의미하다. 그리

고 의의 감사는 통 감사에 성과감사가 포함된 개념으로 이는 시스템

감사의 입장과 유사하다. 세계 인 추세는 의의 감사가 보편화되고

있는 실정이고, 본 연구에서도 의의 감사를 감사의 개념 범 로 하여

분석하고자 한다.

공공부문에서 감사의 역할은 공공책임성의 확보, 자원의 합리 인 이용

에 기여하며 사업성과를 확보하고, 정책결정 능력을 향상시키며, 부정과 오

류의 발생을 방하고 회계의 정성을 유지하도록 하는 역할이 강조되고

있다. 특히 재정 ․회계 상의 책임(Financial Accountability), 리 책임

(Management Accountability), 사업수행 책임(Program Accountability), 정책에

한 책임(Policy Accountability)을 포함하고 있다(오 균, 2004: 18).

2. 감사의 분류

감사는 그 분류기 에 따라 여러 가지로 구분할 수 있다. 즉, 감사 주체,

감사 수행시기, 감사 실시장소, 감사의 범 피감사기 의 수, 감사의

내용 단기 , 감사 실시시기의 주기성 등에 따라 아래와 같이 분류할

수 있다(감사원, 1996. 공공감사용어집).

－38－

○ 감사주체에 따라: 외부감사, 내부감사

○ 실시장소에 따라: 서면감사, 실지감사

○ 수행시기에 따라: 사 감사, 사후감사

○ 감사의 사항에 따라: 종합감사, 부분감사, 발췌감사, 면감사, 특정사

항감사, 계통감사, 특별감사

○ 감사의 단기 에 따라 : 합법성 감사, 성과감사

○ 감사실시 주기에 따라: 정기감사, 수시감사

○ 감사방향에 따라 : 방감사, 열린 감사, 생산 감사

○ 기타감사의 종류 : 포 감사, 선별감사, 행감사, 임감사, 교체감

사, 공개감사, 역 감사, 총 감사, 기동감사, 방지도감사, 감사청

구제에 의한 감사 등

감사주체에 따라2), 내부감사는 감사 상 업무와는 독립 인 계에 있는

내부감사인에 의해 수행되는 감사로, 정부기 들의 자체감사나 기업들의

감사에 의한 감사가 이에 해당한다. 외부감사는 피감사기 에 속하지 않는

외부감사인에 의해 수행되며, 국회의 국정감사, 감사원 감사, 외부 공인회

계사에 의한 감사 등이 포함된다. 감사방법에 따라, 서면감사는 피감사기

으로부터 계 증거자료를 서면으로 제출받아 실시하는 감사이며, 실지감

사는 피감사기 의 장에서 실시하는 감사이나, 실제 감사운 상 서면감

사와 실지감사는 함께 이루어진다.

감사시기에 따라, 사 감사는 피감사기 이나 그 구성원의 사업이나 행

가 완성되기 에 실시하는 감사이며, 장기간에 걸쳐 규모 산이 투

입되는 사업은 사 감사가 반드시 필요하다.

2) 해당 감사 유형에 한 내용은 손승태(2007, 32-34)를 요약 인용함.

－39－

<표 2-1> 합 감사 과감사

합법성 감사 성과감사

목적

차원

1. 수감기관의 재정활동의 정확성과

정책집행의 효과성과 완전성을

평가

2. 재정적 활동의 결과가 합법적이

고 정당하게 집행되었는가가 중

요한 문제

3. 정부활동, 정책, 정부기관 등이

경제적, 능률적, 효과적으로 관리

되었는가를 평가

범위

4. 재정과 합법성에 한정

5. 감사기간은 1년간의 정부활동

6. 감사의 범위가 광범위

7. 정부활동에 대한 판단과 해석은

개방적이고 객관성과 독립성을

확보하기 위해 많은 부수적 활동

이 요구됨

8. 시간적 범위는 1년 또는 다년간

에 걸쳐 행해짐

감사

주체

또는

대상

9. 주로 법률에 근거 10. 선택의 폭이 광범위, 감사대상

을 선정하기 전에 기초적 조사

와 연구가 행해짐.

감사

활동

의

평가

기준

11. 수감기관의 설립근거가 되거나

업무활동의 근거가 되는 법령에

의해서 정부활동의 정확성과 부

정확성, 합법성과 불법성 등을

감사기관이 판단

12. 감사기준의 선택이 일반적으로

개방되어 있고 감사기관이 스스

로 결정

13. 감사기관의 성격에 따라서, 경

제성, 능률성, 효과성 기준 등이

달리 적용됨

감사

의

증거

14. ‘예/아니오’, ‘맞다/틀리다’와

같이 결정적이고 확실한 증거를

원함.

15. 결정판단을 하는데 도움이 되는

설득력 있는 증거를 확보하기

위해 다양한 방법을 사용해서

다양한 형태의 정보를 수집하고

수집된 증거가 동일한 결론에

도달할 때 결론을 내림.

16. 감사기관과 수감기관의 인식의

차이를 줄이는 기능을 함.

자료: 오영균(2004). p.17.

－40－

사후감사의 경우는 감사 상이 되는 사실이나 행 가 이루어진 후에 실

시하는 감사로, 감사란 그 속성상 사후에 특정한 사실이나 행 가 이루어

지고 그 결과에 따라 비 인 시각에서 감사가 이루어지는 것이 일반 이

다.

감사기 에 따른 구분으로, 합법성(재무) 감사는 감사의 정성을 검토할

때 계 법률이나 산, 정 등을 단기 으로 사용하여 이에 합치되는

지를 감사하는 경우를 말한다. 가장 통 인 감사로서 피감사기 의 제반

활동이 계 법률이나 정 에 맞는지 그리고 주어진 산에 맞게 집행되었

는지를 검토하는 감사이다. 성과감사는 감사의 정성을 검토할 때, 경제성

(Economy), 능률성(Efficiency), 효과성(Effectiveness)과 같은 소 3E를 단

기 으로 하는 감사를 말하며, 오늘날 성과감사의 비 이 확 되고 있다.

감사범 에 따른 구분으로, 포 성(종합) 감사는 감사 상을 피감사기

의 사업과 활동으로 하는 경우를 말하고, 특정(부분)감사의 경우는 감사

상을 피감사기 의 일부 사업과 활동에 한정하는 경우를 말한다. 마지막

으로 감사주기에 따른 구분으로, 정기(일반)감사는 일정한 주기를 갖고 정

기 ․규칙 으로 실시하는 경우이며, 수시(특별)감사는 일정한 주기 없이

비정기 으로 실시하거나 특별한 감사필요성이 단될 때 실시하는 경우이

다. 다만, 특별감사는 특정 업무나 사업에 한정하여 심도 있는 조사가 수반

되어 해당부문의 문제 과 개선방안을 제시하는 경우가 많다.

－41－

2 감사의 이론 근거

리인이론(Principal-Agent Theory or Agency Theory)은 임자와 리인

의 계에 한 경제학 모형으로, 리인 이론은 행 자들이 이기 인

존재임을 제하고 경제 능률을 시하는 조직 에 입각하고, 이러한 조

직 에 따라 임자와 리인 간의 문제들을 분석하고 당사자들의 이기

인 의사결정이 임자 는 조직의 효율성을 높이는 데 지향되도록 유인을

제공하고 통제하는 방안을 연구한다(오석홍, 2005: 56). 임자- 리인 계

에서 합리 선택과 임자의 극 ․소극 통제노력들을 제약하는 요인

들은 크게, 합리성 제약, 정보비 칭성에 따른 불합리한 선택과 도덕

해, 그리고 기회주의 행동, 자산특정성, 소수독 는 과 등으로 요약

될 수 있다. 여기서 특히, 임자- 리인 사이에 정보비 칭(information

asymmetry)이 존재하고, 리인이 기회주의 으로 행동하는 경우 '역선택

(adverse selection)'이나 ‘도덕 해(moral hazard)’가 발생할 수 있다. 따라

서 리인 이론은 와 같은 제약조건들을 극복하고 비용을 감할 수 있

는 방안들을 연구하고 있다. 즉, 계약체결에서 설정한 유인기제, 료 통

제, 시장 통제, 규범과 신념의 내재화 등에 한 방법 들을 처방한다(오

석홍, 2005: 57-58).

리인 이론은 책임성 이론(accountability theory)으로 불리기도 하는데 감

사의 의미를 기본 으로 ｢주인(principal)- 리인(agent)간 정보의 비 칭성

(information asymmetry)을 최소화하기 한 독립 제3자의 비 검증․보

고활동｣이라고 보고 있다(조익순, 1996; 박재완, 1997; Normanton, 1966;

Antle, 1982; Mascarenhasand Turley, 1990; 한기 , 2005:15 재인용). 여기서

책임성이란 "공 자원 (public resources)을 사용하도록 임받은 개인이나

기 이 공 자원을 임한 자에게 집행내역과 결과에 하여 설명하고 보

고해야 하는 책임"이라고 정의할 수 있다(INTOSAI, 1995). 우리가 일반

으로 사용하는 ｢책임｣의 개념이 임받은 일을 임한 자의 의도 로 잘

－42－

집행해야 하는 리책임(responsibility)을 뜻한다면, 여기에서 「공공책임성

(accountability)」의 개념은 앞에서 설명한 리책임은 물론 집행과정과 결

과(성과)에 하여 보고하고 설명해야 하는 의무까지를 포함한다는 측면에

서 다르다고 할 수 있다(한기 , 2005: 15).

리인 이론의 가장 기본 인 가정은 4가지로 요약될 수 있다. 첫째, 주

인과 리인의 이해 계는 서로 상충하는 경우가 많고, 둘째, 주인과 리

인은 모두 자신들의 이익, 즉 효용을 극 화하는 존재라는 것이며, 셋째,

주인은 리인이 알고 있는 정보를 알고 있지 못하거나 리인의 행동을

찰할 수 없다는 것이며, 넷째, 주인과 리인은 불확실한 환경하에서 서

로 업무에 한 계약을 체결한다는 것이다(온라인 행정학 사 ).

간 민주주의를 따르는 국가에서 공공 부문의 자원 배분과정에는 필연

으로 주인- 리인 문제가 일어난다. 공공재의 생산과 조세의 구조, 그리고

규제의 정도에 한 결정에 참여하는 정치가 혹은 료들이 국민의 공

이익보다는 자신들의 사 이익에 따라 행동할 때 리인 비용이 발생하고

사실상 이것은 정부실패의 큰 부분을 차지하고 있다. 특히 공공부문은 공

공부문의 계약 구조가 정치제도의 안정성과 하게 연 되어 있기 때문

에 민간부문보다 경직 일 수밖에 없다. 즉, 임기가 법률로서 보장되는 정

치가는 주인인 국민의 이익이 아주 심각하게 훼손되지 않는 한 임기 에

리인으로서의 지 를 박탈당하지 않는다. 한 도덕 해 문제를 완화

하기 해 민간 부문에서 사용되는 인센티 역시 공공 부문에서는

용하기 어려울 때가 잦다. 한 공공 부문에서의 주인의 치에 있는 국

민이 리인의 치에 있는 정치가의 특질이나 행동에 한 충분한 정보를

갖고 있지 못하다는 이다. 이것은 리인에 한 정보를 수집하는 것이

공공재 성질을 가지고 있고 주인의 수가 공공부문에 있어 월등히 많다는

에 기인한다(노형규, 1996: 58 재인용).

이러한 리인 이론은 재 감사의 요한 이론 토 이다. 즉 주인은

국민이며, 그 리인은 정부, 혹은 의회가 될 수 있듯이, 앙정부와 지방

－43－

자치단체 역시 임사무의 경우는 주인- 리인 이론을 통해 용이 가능하

다.

그러나 주인 리인 은 지방자치단체의 임사무와 자치사무 역

에 있어 상호 구분된 근이 필요하다. 첫째, 앙정부가 임해 임사

무의 경우는 즉, 앙정부가 수행해야 할 일을 실질 인 문제로 인해 지방

자치단체가 수행하는 사무의 경우, 앙정부는 주인으로서 리인인 지방

자치단체를 통제 해야할 필요성이 매우 강하다 할 것이다. 이는 곧, 지방자

치단체 역시 자신들의 효용을 추구하는 행 자로서(심지어는 앙정부의

목표와 상충하는 결과를 가져올 수도 있다) 행동하기 때문이다. 지방자치

단체의 기회주의 행동에 따라 앙정부가 기에 임한 임사무의 궁

극 목 을 달성하는데 제약을 받을 가능성이 크다. 따라서 앙정부의

임사무에 해서 앙정부는 지방자치단체가 원래의 목 에 부합되고 있

는지에 한 종합 통제권을 가져야 한다.

둘째, 자치사무의 경우, 지방분권이 진행돼 왔기 때문에, 가능한 앙정

부의 개입은 자제되어야 한다. 자치사무의 주인은 지역주민이고 리인은

자치단체이기 때문에, 실질 책임은 해당 자치단체 지역 주민에게 있다

할 것이다.

그러나 국가라는 시스템하에서, 지방자치단체 역시 국가라는 체 시

스템의 구성요소로 작용한다. 즉, 체제론 근(systems approach)에서 살펴

볼 때, 국가는 일정한 목표를 추구하는 체제이다. 즉 국가는 인간의 교호작

용으로 구성된 일련의 하 체제들을 내포하는 사회 체제이다. 재 우리

나라의 지방자치단체 역시 한민국이라는 상 체제의 하 체제라 할 것이

다. 따라서 자치사무라 하더라도 체시스템의 목 을 해하는 부분에 있

어서는 상 체제에서 통제가 필요하다 할 것이다.

－44－

3 부합동감사 개요 및 황

1. 부합동감사의 연

정부합동감사는 1962년 3월 10일 각령 제532호로 제정 공포한 「행정감

사규정」에 뿌리를 두고 있다. 즉, 행정감사규정[제정 1962.3.10 각령 제532

호] 제 1조(목 )에서는 “본령은 각 행정기 (지방자치단체의 집행기 을

포함한다. 이하 같다)에 한 통일 인 행정감사기 과 그 시행방법을 규

정함으로써 국가시책의 철 한 구 과 그 효율 인 운 을 기하기 하여

단일의 행정감사체제를 확립함을 목 으로 한다.”라고 제시하고 있으며, 동

규정 제3조 (감사의 종류와 시행)에서는 감사를 종합감사와 자체감사로 구

분하고 있다. 즉, “①종합감사는 행정기 에 한 행정 반을 상으로

하여 년 1회 시행한다. ②자체감사는 각 앙행정기 의 장의 계획 하에

시행하되 피감사기 이 동일사무에 하여 년 2회에 한하여 감사를 받도록

하여야 한다. 단, 부득이한 사유가 있을 경우에 특수한 부문에 하여 행하

는 사실조사를 목 으로 하는 감사는 외로 한다.”

한 동법 제4조에서는 종합감사의 기본계획은 국가행정기 에 하여는

각 앙행정기 의 장의 조를 얻어, 지방자치단체에 하여는 내무부장

의 정하는 바에 의하여 내각사무처장이 이를 수립하며, 제6조3)에서는 감

3) 제6조 (감사범 ) 감사(제3조 제2항 단서의 규정에 의한 감사를 제외한다)는 다

음 사항에 하여 시행한다.

1. 기본운 계획시행에 한 사항

2. 명령규칙정립의 법여부에 한 사항

3. 법령집행에 한 사항

4. 재정운 에 한 사항

5. 인사 리에 한 사항

6. 훈령, 지시, 통첩의 시행에 한 사항

7. 문서의 처리 보존에 한 사항

8. 사무실과 시설, 비품의 리에 한 사항

9. 행정 간소화에 한 사항

10. 민원사무처리에 한 사항

11. 기타 특수행정에 한 사항

－45－

사범 를 구체 으로 제시하고 있다.

즉, 1962년 행정감사규정은 재의 정부합동감사골격과 매우 유사한 구

조를 띠고 있음을 알 수 있다.

2. 부합동감사의 개요 차

1)개요

지방자치단체에 한 감사는 정부조직법 제26조, 지방자치법(특히, 제166

조, 제167조, 제171조) 행정감사규정( 통령령)에 따라 1974년부터 행정

자치부장 이 주 하여 운 하고 있는 정부합동감사와, 행정자치부장 이

지방자치단체의 일반 지도감독권 차원에서 행하는 특별․기획감사, 공직기

강 검활동으로 이루어진다.

시도를 상으로 2-3년 주기로 운용되는 정부합동감사는 정부 13개 부․청

합동으로 시․도별 12일간의 일정으로 진행되며4), 감사에 참여한 각 부․청

주무장 지 에서 소 법령의 정집행 여부와 국가시책의 집행상황 확인

등을 통한 정책의 환류기능에 을 둔다. 정부합동감사는 국가 임사무

와 국고보조사업의 집행상황과 자치사무의 법집행을 감독하는 직무활동

이라 할 것이다(행정자치부, 2007: 299-300).

정부합동감사는 행정자치부가 정부합동감사계획을 수립하고, 이를 지방

자치단체에 통보 ․조정하며, 이에 따라 구체 인 감사계획시달, 지감사실

시, 감사결과보고, 감사결과통보의 순으로 이어지며, 동 과정은 감사원, 국

4) 재 정부합동감사는 시․도를 상으로 약 3년간의 주기로 운용되며, 감사기간

은 12일간으로 하고 정부 10-13개 부청 40명 내외로 정부합동감사반을 편성․운

하고 있다(신정완, 2006: 31).

－46－

무총리실, 각부행정기 과의 의를 포함하고 있다.

를 들어, 2006년도 합동감사의 추진과정(서울시 )을 살펴보면 아래와

같다5).

① 정부 각 부 ․청의 의과정

- 2005년 12월 16일 2006년도 정부합동감사 실시에 따라 16개 앙 부․청

의 참여 계획 등 의견을 청취.

- 서울시에 한 정부합동감사 필요성과 참여의사 여부에 한 의견 조

회 결과 환경부, 보건복지부, 건설교통부, 식품의약안정청으로 부터 참

여 의사 통보 받음.

② 국무총리 조정승인

- 서울특별시 행정특례에 한 법률 제4조 제2항에 의거, 2006년 1월 23

일 서울시를 상으로 지방세 건설 ․도시계획분야 등 특정 업무에

한정한 부분감사를 실시하고자 국무총리 국무조정실에서 조정 의를

요청함.

- 국무조정실에서는 2006년 2월 3일로 정하여 서울시에 한 정부합동

감사 승인.

감사시기 : 2006.9~10월 (12일간)

감사분야 : 지방세, 건설․도시계획, 환경, 보건복지, 식품 등

감사반 : 행자부, 건교부, 환경부, 복지부, 식양청 등 5개 기 내외

③ 정부의 감사계획 확정 발표

2006년 2월 10일 제주국제컨벤션센터에서 16개 시 ․도 감사 회의 개최

- 2006년 정부합동감사 일정 감사기간 등에 한 지침을 시달.

5) 행정자치부 감사 실 내부자료. “사건: 2006 헌라6 서울특별시와의 정부 간의

권한쟁의”

－47－

대상 시․도 감사일정 사전자료조사 일정

경상남도 3.2~3.17(12일간) 2.20~2.24(5일간)

충청북도 4.6~4.21(12일간) 3.27~3.31(5일간)

전라남도 6.29~7.14(12일간) 5.15~5.19(5일간)

서울특별시 9월 중(12일간) 8.28~9.5(5일간)

강원도 11월 중(12일간) 10.23~10.27(5일간)

<표 2-2> 2006 도 합동감사 계획

아래 그림은 재, 정부합동감사 추진 흐름도와 더불어, 개선 정인 정

부합동감사 추진 흐름도를 보여주고 있다. 재는 감사기 심의 정부합

동감사가 시행되고 있는 모습이나, 개선안에는 피감사기 의 이 상당

부분 포함돼 있는 것을 알 수 있으며, 이는 곧, 정부합동감사에 커다란 방

향의 변화가 진행될 것임을 보여 다 할 것이다.

－48－

<그림 2-1> 합동감사 진 도(현행)

－49－

<그림 2-2> 합동감사 진 도(개 )

－50－

2)시행의 추기

정부합동감사의 시행 주체는 앙정부기 이다. 그러나 지자체에 한

앙부처 간의 복 감사에 따른 폐해를 해소하기 하여 행정자치부가

심이 되어 앙정부부처 합동으로 감사를 시행하고 있다. 이하, 정부합동

감사를 추 으로 수행하고 있는 행정자치부의 감사 을 심으로 한 감

사조직을 살펴보면 아래와 같다. 즉, 감사 실 하에 감사총 과 지방감사

, 조사 으로 구성된 조직에서 정부합동감사를 수행하고 있다.

<그림2-3> 행 치 감사 실 직도

동 조직 지방감사 은 정부합동감사에 추 역할을 수행하고 있는

데, 주요 역할은 첫째, 지방자치단체의 지방행정 추진상황을 종합 진단하여

문제 시정과 제도개선을 통해 건 한 지방자치제도를 정착시키기 하여,

매년 5~6개 시ㆍ도에 하여 앙부ㆍ청 합동으로 재해ㆍ재난, 식품ㆍ

생, 환경, 생활민원 등의 지방행정 반에 한 정부합동감사 업무를 수행

한다.

－51－

둘째, 지방자치단체의 업무 사회 쟁 이 되고 비리 방 효과가 큰

분야를 선정하여 연간 2회 정도 앙부ㆍ청 합동으로 특별감사를 시행하

며, 셋째, 자치단체장의 법한 사무처리에 해 주민이 감사 청구하는 주

민감사청구제도 업무를 총 한다.

아래는 행정자치부 감사 실에서 제시하는 정부합동감사의 기본 방향과

감사 상, 감사사항을 제시하고 있다6).

□ 정부합동감사운 의 기본방향

○ 지방을 도와주는 감사 운

- ' 트 십'과 '스폰서십'의 감사환경 조성

- 자치발 을 한 제언과 제도개선과제를 발굴, 앙정책에 반 하

는 통로역할 수행

○ '맞춤식' 성과감사 주로 환

- 피감기 의 특성에 맞는 감사력을 투입, 략 ·선택 감사

- '컨설 '을 구성·운 , 컨설 상 업무에 한 문가 상담과 정

책진단

○ 자문서를 활용한 감사기법 도입

- 자문서 환경하에서의 효율 정보 근과 감사기법 개발

- 감사 상 업무의 계량화, 련 D/B자료 확보와 근이 용이한 세

무·부동산분야 감사에 시범운

○ 테마성 특별·기획감사 실시

- 국가 주요시책 는 취약분야에 한「선택과 집 」감사

- 낭비 ·비효율 ·비리유발요인의 제거 등 제도개선에 역

6) 행정자치부 감사 실 홈페이지(http://www.mogaha.go.kr/gpms/index.jsp)

－52－

□ 감사 상 일정

○ 정부합동감사 상

- 도 역시(2007년 경우 5개 시 ․도)

- 2007년 시·도별 감사일정

◦ 상반기 : 북(3.8~3.23), 경북(4.19~5.4), 부산(6.21~7.6)

◦ 하반기 : (8.30~9.14), 울산(10.25~11.9)

※ 감사주기(순서)에 따라 감사원과 사 의 시 ·도 의견수렴

등을 거쳐 감사일정 확정

- 13개 앙 부 ·청 문감사요원(35명 정도) 참여

○ 기획감사(2개 분야)

사회 이슈, 업무의 투명성 공익 측면에서 효과가 큰 분야 선정

- 상반기(5.15~5.23) : 수해복구공사추진실태 검

- 하반기(11.22~11.30) : 추후 결정(자치단체 의견수렴)

※ ‘06년 : 토지분할 개발행 실태, 해양·수산시설 리실태

□ 감사사항

○ 주민생활 련 안 취약·불편시설 검

- 생업소 등 다 이용시설 취약요소 리실태

- 형공사장, 험시설, 험제방 등 리실태

○ 주요정책 해, 무사안일 행정행태 차단

- 국가사무 방치, 법질서 단속회피 사례

- 민원 딴죽걸기 등 법령의 정상 집행 해태 행

- 토착세력과 유착된 특혜성 공사 ·용역계약 사례 등

○ 형공사, 주요 시책사업 성과분석 안 강구

－53－

- 민자 유치 등 형사업, 공약시책추진 검, 문제 도출 안제시

- 주민 련 주요 시책사업 등에 한 추진실태 분석 책강구

○ 국비지원 주요사업 추진실태 검 등

- 장애인·노인 등 사회복지시설 국고보조사업 집행실태

- 하수도시설 등 환경기 시설 운 실태

- 부동산 책(투기지역), 도시계획 리 인·허가 처리실태

3. 부합동감사의 법 상 근거 및 법

행, 정부합동감사는 헌법, 정부조직법, 지방자치법, 서울특별시 행정특

례에 한 법률, 감사원법, 행정감사규정( 통령령)이며, 동 련 법 핵

심조항은 정부조직법 제26조, 지방자치법 제166조, 제167조, 제171조와 행

정감사규정이다. 이하, 정부합동감사의 법령상 핵심 근거를 요약․제시하면

아래와 같다.

1)헌법[ 문개정 1987.10.29]

제94조 행정각부의 장은 국무 원 에서 국무총리의 제청으로 통령이

임명한다.

제95조 국무총리 는 행정각부의 장은 소 사무에 하여 법률이나

통령령의 임 는 직권으로 총리령 는 부령을 발할 수 있다.

－54－

2)정부조직법[일부개정 2007.5.11법률 제8417호]

제26조 (행정각부)

③ 장 은 소 사무에 하여 지방행정의 장을 지휘 ·감독한다.

3)지방자치법[ 부개정 2007.5.11법률 제8423호]

주요 련 규정 핵심 조항을 제시하면 아래와 같다.

제166조 (지방자치단체의 사무에 한 지도와 지원)

① 앙행정기 의 장이나 시 · 도지사는 지방자치단체의 사무에 하여

조언 는 권고하거나 지도할 수 있으며, 이를 하여 필요하면 지방자치

단체에 자료의 제출을 요구할 수 있다.

제167조 (국가사무나 시·도사무 처리의 지도·감독)

① 지방자치단체나 그 장이 임받아 처리하는 국가사무에 하여 시·도

에서는 주무부장 의, 시·군 자치구에서는 1차로 시 ·도지사의, 2차로 주

무부장 의 지도·감독을 받는다.

② 시 ·군 자치구나 그 장이 임받아 처리하는 시·도의 사무에 하

여는 시 ·도지사의 지도 ·감독을 받는다.

제171조 (지방자치단체의 자치사무에 한 감사) 행정자치부장 이나 시·

도지사는 지방자치단체의 자치사무에 하여 보고를 받거나 서류 ·장부

는 회계를 감사할 수 있다. 이 경우 감사는 법령 반사항에 하여만 실시

한다.

－55－

4)서울특별시 행정특례에 한 법률[일부개정 2007.5.11법률 제8423호]

제4조 (일반행정운 상의 특례)

② 내무부장 이 「지방자치법」 제171조의 규정에 의하여 서울특별

시의 자치사무에 한 감사를 하고자 할 때에는 국무총리의 조정을 거

쳐야 한다.

5)감사원법

제30조의2 (자체감사의 지원등)

② 앙행정기 ·지방자치단체(특별시 · 역시 도에 한한다) 정부

투자기 의 장은 필요한 경우에 감사의 복을 피하기 하여 감사계획등

에 하여 감사원과 의한다.

제50조의2 (감사사무의 행)

감사원은 필요하다고 인정하는 때에는 감사원규칙이 정하는 바에 의하여

일부 감사 상기 에 한 감사사무(사실의 조사·확인 분석등의 사무로

서 국민의 권리 ·의무와 직 계되지 아니하는 사무에 한한다) 일부를

각 앙 서 ·지방자치단체 정부투자기 의 장으로 하여 행하게 하

고 그 결과를 제출하게 할 수 있다.

6)행정감사규정[일부개정 1998.9.12 통령령 제15879호]

제1조 (목 )

본령은 각 행정기 (지방자치단체의 집행기 을 포함한다. 이하 같다)에

－56－

한 통일 인 행정감사기 과 그 시행방법을 규정함으로써 국가시책의 철

한 구 과 그 효율 인 운 을 기하기 하여 단일의 행정감사체제를 확

립함을 목 으로 한다.

제15조의2 (지방자치단체에 한 합동감사)

① 행정자치부장 은 앙행정기 이 지방자치단체에 하여 실시하는

감사의 효율성을 높이고 지방자치단체의 수감부담을 경감하기 하여 지방

자치단체에 한 연간합동감사계획을 수립하여 각 앙행정기 의 장에게

통보하여야 한다.

② 각 앙행정기 의 장은 제1항의 규정에 의한 연간합동감사계획에 따

라 지방자치단체에 한 감사계획을 작성하여 행정자치부장 에게 제출하

여야 한다.

③ 행정자치부장 은 제1항의 규정에 의한 연간합동감사계획과 제2항의

규정에 의한 감사계획에 의하여 합동감사반을 편성 ·운 한다.

④ 행정자치부장 은 지방자치단체에 한 합동감사의 효율 운 과 감

사결과에 한 조치의 형평성 확보 등을 하여 필요한 경우에는 합동감사

참여기 의 감사 계 으로 감사 의회를 구성·운 할 수 있다.

4. 최근 시행 황

2000년부터 2007년 재까지 정부합동감사 시행 황을 살펴보면 아래와

같다7).

7) 행정자치부 감사 실 내부자료. 정부합동감사 실시 결과 2000-2006.

－57－

구분

행정상 조치(건) 재정상 조치(백만원) 신분상 조치(명)

표창

제도개

선과제

발굴총

계

본처분

현지

처분총계

회수

·

추징

감액·

재시공·

기타

총계

징계

훈계

기관·

단체장

경고소계 시정 주의

개

선

소

계

중징

계

경징

계

합계 842 500 244 235 21 342 16,128 4,386 11,742 269 82 4 78 182 5 63 18

제주도

(4.19~4.29)175 101 56 42 3 74 4,490 2,941 1,549 43 12 - 12 30 1 12 4

대전광역시

(5.15~5.27)166 90 31 55 4 76 2,675 396 2,279 38 16 - 16 21 1 7 3

경상북도

(6.19~7.1)177 98 56 33 9 79 3,275 156 3,119 32 9 - 9 23 - 18 5

충청북도

(10.23~11.4)168 113 55 57 1 55 2,399 178 2,221 93 24 - 24 68 1 15 3

강원도

(11.13~11.25)156 98 46 48 4 58 3,289 715 2,574 63 21 4 17 40 2 11 3

1)합동감사 종합자료 분석

① 2000년도 정부합동감사 실시 결과

2000년도 정부합동감사는 제주도, 역시, 경상북도, 충청북도, 강원

도를 상으로 하여 시행하 으며, 이에 따라 행정상 조치 842건, 재정상

조치 160억여 원, 269명에 해 신분상 조치를 취하 다.

<표 2-3> 2000 도 합동감사 실시 결과

－58－

② 2001년도 정부합동감사 실시

2001년도 정부합동감사는 구 역시, 부산 역시, 라남도, 주 역시,

라북도, 경기도를 상으로 하여 실시하 으며, 1,070건의 행정상조치,

219억 원에 이르는 재정상 조치, 465명에 한 신분상 조치가 취하여졌다.

<표 2-4> 2001 도 합동감사 실시 결과

구분

행정상 조치(건) 재정상 조치(백만원) 신분상 조치(명)

표창제도개선

과제발굴총계

본처분

현지

처분총계

회수

·

추징

감액·

재시공

·

기타

총계

징계

훈계

기관

·

단체

장

경고

소계 시정 주의 개선 소계중징

계

경징

계

합계 1,070 594 254 289 51 476 21,988 9,616 12,372 465 111 5 106 351 3 93 24

대구광역시

(3.19~3.31)146 72 34 32 6 74 1,109 562 547 69 20 - 20 48 1 9 4

부산광역시

(4.16~4.28)169 79 39 31 9 90 2,910 1,297 1,613 74 18 - 18 56 - 11 4

전라남도

(5.28~6.9)183 79 31 44 4 104 2,210 918 1,292 56 15 - 15 41 - 17 5

광주광역시

(10.8~10.20)149 91 36 45 10 58 1,203 225 978 43 9 - 9 34 - 18 3

전라북도

(10.29~11.10)187 112 48 51 13 75 5,712 3,094 2,618 81 14 1 13 67 - 19 3

경기도

(12.3~12.15)236 161 66 86 9 75 8,844 3,520 5,324 142 35 4 31 105 2 19 5

③ 2002년도 정부합동감사 실시

2002년도에는 울산 역시, 경상남도, 제주도, 역시, 경상북도를

상으로 하여 정부합동감사가 시행되었으며, 1,021건의 행정상 조치, 291억

원의 재정상 조치, 510명에 한 신분상 조치가 취하여졌다.

－59－

구분

행정상 조치(건) 재정상 조치(백만원) 신분상 조치(명)

표창

제도개선과제발굴

총계

본처분

현지처분

총계회수·추징

감액·재시공

·기타

총계

징계

훈계

기관·

단체장

경고소계 시정 주의 개선 소계

중징계

경징계

합계 1,157 644 334 261 49 513 47,050 28,621 18,429 499 101 6 95 394 4 94 134

충청북도(3.31~4.12)

180 118 50 54 14 62 3,449 590 2,859 43 6 - 6 36 1 22 18

전라남도(5.19~5.31)

215 125 62 51 12 90 5,443 564 4,879 71 10 - 10 61 - 20 31

인천광역시(6.30~7.12)

249 125 70 48 7 124 8,338 6,293 2,045 88 18 - 18 70 - 16 26

경기도(10.20~11.1)

329 154 83 62 9 175 11,882 6,490 5,392 164 31 5 26 131 2 21 38

전라북도(11.17~11.29)

184 122 69 46 7 62 17,938 14,684 3,254 133 36 1 35 96 1 15 21

<표 2-5> 2002 도 합동감사 실시 결과

구분

행정상 조치(건) 재정상 조치(백만원) 신분상 조치(명)

표창제도개선

과제발굴총계

본처분

현지

처분총계

회수·

추징

감액·

재시공

·

기타

총계

징계

훈계

기관

·

단체

장

경고

소계 시정 주의 개선 소계중징

계

경징

계

합계 1,021 634 296 309 29 387 29,165 14,531 14,634 510 100 1 99 408 2 90 14

울산광역시

(2.18~3.2)145 90 34 52 4 55 2,884 258 2,626 71 18 - 18 53 - 16 4

경상남도

(4.1~4.13)241 149 76 71 2 92 11,787 10,003 1,784 111 23 1 22 88 - 30 3

제주도

(7.15~7.26)187 118 53 61 4 69 3,031 1,138 1,893 86 17 - 17 68 1 11 2

대전광역시

(9.2~9.14)158 108 53 47 8 50 4,055 2,009 2,046 88 15 - 15 72 1 13 3

경상북도

(9.2~9.14)290 169 80 78 11 121 7,408 1,123 6,285 154 27 - 27 127 - 20 2

④ 2003년도 정부합동감사 실시

2003년도에는 충청북도, 라남도, 인천 역시, 경기도, 라북도를 상

으로 하여 정부합동감사가 진행되었다. 이에 따라 1,157건의 행정상 조치,

470억 원의 재정상 조치, 499명에 한 신분상 조치가 취하여졌다.

<표 2-6> 2003 도 합동감사 실시 결과

－60－

구분

행정상 조치(건) 재정상 조치(백만원) 신분상 조치(명)

표창제도개선과제발굴총계

본처분

현지처분

총계회수·추징

감액·재시공

·기타

총계

징계

훈계

기관·

단체장

경고

소계 시정 주의 개선 소계중징계

경징계

합계 1,344 804 463 295 46 540 41,402 8,497 32,905 1,038 213 18 195 813 12 71 45

충청남도(2.9~2.21)

232 135 77 51 7 97 2,956 1,002 1,954 155 29 2 27 124 2 16 16

광주광역시(5.31~6.12)

194 119 80 29 10 75 6,776 3,145 3,631 179 45 4 41 132 2 12 6

경상북도(7.13~7.28)

301 157 107 41 9 144 9,634 1,389 8,245 204 34 2 32 166 4 14 6

부산광역시(9.8~9.22)

195 118 51 62 5 77 12,360 1,233 11,127 165 28 2 26 137 - 9 5

강원도(10.6~10.20)

273 171 96 65 10 102 7,022 1,220 5,802 216 48 6 42 164 4 12 6

대전광역시(11.24~12.8)

149 104 52 47 5 45 2,654 508 2,146 119 29 2 27 90 - 8 6

⑤ 2004년도 정부합동감사 실시

2004년도 정부합동감사는 충청남도, 주 역시, 경상북도, 부산 역시,

강원도, 역시를 상으로 시행하 으며, 1,344건의 행정상 조치, 414

억의 재정상 조치, 1,038명에 한 신분상 조치가 취하여졌다.

<표 2-7> 2004 도 합동감사 실시 결과

⑥ 2005년도 정부합동감사 실시

2005년도 정부합동감사는 구 역시, 제주도, 울산 역시, 인천 역

시, 경기도를 상으로 하여 시행하 으며, 이에 따라 1,152건의 행정상

조치, 588억 원에 이르는 재정상 조치, 1,167명에 한 신분상 조치가

취하여졌다.

－61－

구분

행정상 조치(건) 재정상 조치(백만원) 신분상 조치(명)

표창

제도

개선

과제

발굴총계

본처분

현지

처분총계

회수·

추징

감액·

재시공

·

기타

총계

징계

훈계

기관

·

단체

장

경고

소계 시정 주의 개선 소계중징

계

경징

계

합계 1,152 865 482 324 59 287 58,865 26,634 32,231 1,167 328 33 295 833 6 53 31

대구광역시

(3.2~3.16)210 163 74 85 4 47 3,893 3,395 498 205 65 15 50 139 1 8 6

제주도

(5.11~5.25)163 133 73 42 18 30 2,763 678 2,085 135 38 1 37 94 3 8 6

울산광역시

(6.30~7.15)205 139 89 38 12 66 2,640 1,003 1,637 192 64 6 58 126 2 7 6

인천광역시

(9.21~9.30,

10.10~10.13)

242 161 87 63 11 81 8,035 6,963 1,072 191 50 6 44 141 - 10 6

경기도

(10.27~11.11,

11.16~11.30)

332 269 159 96 14 63 41,534 14,595 26,939 444 111 5 106 333 - 20 7

<표 2-8> 2005 도 합동감사 실시 결과

⑦ 2006년도 정부합동감사 실시

2006년도 정부합동감사는 경상남도, 충청북도, 라남도, 서울특별시, 강

원도를 상으로 시행하 다. 특히 1999년 이후 시행돼 오지 않았던 서울

특별시에 한 정부합동감사가 추진되었다. 이에 따라 990건의 행정상 조

치, 950억 원에 이르는 재정상 조치, 809명에 한 신분상 조치가 취하여

졌다. 특히, 1999년 이후 7년 만에 시행된 서울특별시에 한 정부합동감사

결과 138건의 행정상 조치를 취하 고, 지방세분야 감사에 있어서는 2006

년 5월부터 서울시 지방세 산자료 행정자치부의 토지 장, 건설교통

부의 건축물 리 장, 국세청 세청 산자료 등 총 224,314천 건의

D/B자료를 사 분석하는 산감사기법을 도입하여 감사를 추진한 결과,

서울시 지방세 과세자료의 일제정비 생된 문제 해소, 과소 ․과다 부

과된 세 563억 원을 찾아내기도 하 다.

－62－

구분

행정상 조치(건) 재정상 조치(백만원) 신분상 조치(명)

표창

제도

개선

과제

발굴총계

본처분

현지

처분총계

회수·

추징

감액·

재시공·

기타

총계

징계

훈계

기관

·

단체

장

경고

소계 시정 주의 개선 소계중징

계경징계

합계 990 789 504 234 51 201 95,508 76,119 19,389 809 163 4 159 646 - 37 79

경상남도

(3.2~3.17)231 181 110 50 21 50 7,286 997 6,289 194 46 1 45 148 - 8 8

충청북도

(4.6~4.21)203 141 86 50 5 62 3,328 772 2,556 204 43 - 43 161 - 10 6

전라남도

(6.12~6.27)228 166 105 50 11 62 11,300 7,175 4,125 191 33 - 33 158 - 10 44

서울특별시

(9.14~9.29)138 138 99 38 1 - 58,312 56,479 1,833 82 18 2 16 64 - - -

강원도

(11.9~11.24)190 163 104 46 13 27 15,282 10,696 4,586 138 23 1 22 115 - 9 21

구분

행정상 조치(건) 재정상 조치(백만원) 신분상 조치(명)

표창

제도

개선

과제

발굴총계

본처분

현지

처분총계

회수·

추징

감액·재시공·

기타총계

징계

훈계

기관·

단체장

경고소계 시정 주의 개선 소계 중징계 경징계

2006 990 789 504 234 51 201 95,508 76,119 19,389 809 163 4 159 646 - 37 79

2005 1,152 865 482 324 59 287 58,865 26,634 32,231 1,167 328 33 295 833 6 53 31

2004 1,344 804 463 295 46 540 41,402 8,497 32,905 1,038 213 18 195 813 12 71 45

2003 1,157 644 334 261 49 513 47,050 28,621 18,429 499 101 6 95 394 4 94 134

2002 1,021 634 296 309 29 387 29,165 14,531 14,634 510 100 1 99 408 2 90 14

2001 1,070 594 254 289 51 476 21,988 9,616 12,372 465 111 5 106 351 3 93 24

2000 842 500 244 235 21 342 16,128 4,386 11,742 269 82 4 78 182 5 63 18

총계 7576 4830 2577 1947 306 2746 310,106 168,404 141,702 4,757 1,098 71 1,027 3,627 32 501 345

<표 2-9> 2006 도 합동감사 실시 결과

⑧ 2000-2006년도 정부합동감사 실시 결과 종합

아래 표는 2000년도부터 2006년도까지 정부합동감사 실시 결과를 제시하

고 있다. 동기간 동안 행정상 조치(건수) 총 7,676건, 재정상 조치 3,100여

건, 신분상 조치 4,767명, 제도개선과제 건수가 346건에 이르고 있다.

<표 2-10> 2000-2006 도 합동감사 실시 결과 합

－63－

특징 인 은 2000년도 이후 최근에 이르기까지 행정상 조치, 신분상 조

치, 그리고 재정상 조치 모두가 반 으로 증가되어져 오고 있다는 이다.

<그림 2-4> 합동감사 행 /신 /재 상 치 변화

2)정부합동감사 결과처분 요구

정부합동감사에 따라 결과처분 요구 내역을 2006년도 서울특별시 정부합

동감사의 8)를 통해 살펴보면, 행정자치부 소 95건, 건설교통부 소

11건, 환경부 소 8건, 보건복지부 소 4건, 식품의약품안정청 소 15건,

소방방재청 5건의 지 사항이 있었으며, 소 은 종로구, 송 구 등 각 구,

한강시민공원사업소, 건설안 본부, 서울시 본청 등 부문에 걸쳐 있음을

알 수 있다.

8) 행정자치부(2007). 2006정부합동감사결과처분요구서<서울특별시>

－64－

<그림 2-5> 2006 합동감사 처 ,

<그림 2-6> 감사결과 처 ,

－65－

4 부합동감사의 논리 필요

1. 분권화 지방자치단체 역량의 확

우리나라는 지방자치가 본격화된 이후, 재에 이르기까지 지속 으로

지방분권화가 진행되었다. 특히, 참여정부는 정권 출범 직후부터, 지방분권

을 정권의 핵심목표로 설정하고 과거 정부보다 실질 인 정책을 지속 으

로 추진해 왔다. 즉 큰 틀에서 정부는 앙-지방자치단체 간 권한 재배분,

획기 재정분권의 추진, 지방자치단체의 자치행정역량강화, 지방의정활성

화 선거제도 개선, 지방자치단체의 책임성 강화, 시민사회의 활성화,

력 정부간 계 정립을 핵심과제로 설정하여 추진하여왔다.

<표 2-11> 참여 지 목표별 아 다

기본방향/주요과제 아젠다

중앙-지방정부간 권한재배분

� 지방분권추진기반 강화� 중앙권한의 획기적 지방이양 � 지방교육자치제도 개선� 지방자치경찰제도 도입 � 특별지방행정기관 정비

획기적 재정분권의 추진

� 지방재정력 확충 및 불균형 완화� 지방세정제도 개선� 지방재정의 자율성 강화 � 지방재정운영의 투명성․건전성 확보

지방정부의 자치행정역량강화� 지방자치권 강화 � 지방정부 내부혁신 및 공무원역량강화

지방의정활성화 및 선거제도 개선� 지방의정활성화 � 지방선거제도 개선

지방정부의 책임성 강화� 지방정부에 대한 민주적 통제체제 확립 � 지방정부에 대한 평가제도 개선

시민사회의 활성화� 다양한 주민참정제도 도입 � 시민사회활성화 기반강화

협력적 정부간 관계 정립� 중앙-지방간 협력체제 강화� 지방정부간 협력체제 강화 � 정부간 분쟁조정기능 강화

정부혁신지방분권위원회(2007, 119)

－66－

구체 인 성과9)를 국민의 정부 이후부터 살펴보면, 첫째, 지방자치단체

권한이 폭 확 되었다. 2000년도 2건, 2002년도 240건, 2005년도 1,044건,

2006년도 1,087건이 이양완료가 되었다. 한 이러한 이양은 지속 으로 확

될 정이며, 이에 2005년 국가사무 지방사무의 비 이 71.8% 28.2%

에서 2008년에는 60% 40%의 구조로 환될 정이다(정부 신지방분권

원회, 2007: 284-285).

<그림 2-7> 연도별 지 양 료 건

자료: 정부혁신지방분권위원회(2007, 284)

부처별로 살펴보면, 이양확정을 기 으로, 교육부 40건, 행정자치부 85건,

문화 부 95건, 농림부 116건, 산자부 110건, 보건복지부 169건, 환경부

192건, 건교부 226건, 해수부 141건 등으로 나타나고 있다.

9) 여기서 제시된 3가지 성과 내용은 정부 신지방분권 원회(2007, 284-286)의 내

용을 요약 인용하 다.

－67－

부 처 별 이양확정 이양완료 미이양

계(Total) 1,426 1,087 339

공정거래위원회 14 3 11

청소년보호위원회 12 12 0

재정경제부 21 21 0교육인적자원부 40 14 26

법무부 2 0 2

행정자치부 85 56 29

과학기술부 12 12 0문화관광부 95 91 4

농림부 116 80 36

산업자원부 110 100 10

정보통신부 29 7 22

보건복지부 169 116 53환경부 192 188 4

노동부 22 4 18

여성가족부 17 15 2

건설교통부 226 190 36해양수산부 141 128 13

소방방재청 33 8 25

문화재청 11 6 5

산림청 66 23 43

중소기업청 9 9 0해양경찰청 4 4 0

<표 2-12> 처별 지 양 현황

둘째, 지방재정운용의 자율성 확 도 지속되었다. 2003년 7월 재정세제개

로드맵이 확정된 이후, 지방양여 이 폐지되고, 지방교부세법이 개정되

었으며, 국고보조 사업 일부가 지방에 이양되고 분권교부세가 신설되

었다. 이와 같이 지방재정운 의 자율성을 확 하기 해서 지방교부세를

증액하고 지방이 자율 으로 사용할 수 있는 산도 증액하 다. 이에 따

라서 지방교부세 교부율이 2000년 15%(8.4조원)에서 2005년 19.13%(19.4조

원)로 확 되었으며, 지방이 재원 교부세 등 일반보조 비 이 2000

년 38:62에서 2003년에는 45: 55, 그리고 2005년에는 53: 47로 지속 인 확

가 진행되었다(정부 신지방분권 원회, 2007: 285-286).

－68－

<그림 2-8> 지 , 보 , 특 보 비 변화 (단 , %)

구체 으로, 지방재원의 확충과 자주권 확 는 1991년 지방의회 구성과

1995년 단체장 직선이 진행되면서 본격화돼 왔으며 크게 3가지 특징을 지

닌다. 첫째, 지방세분야에서는 재원확충과 과세자주권 부여가 이루어졌다.

즉, 재원확충은 세목 신설(담배소비세, 지역개발세, 지방교육세 등), 과세

상 확 (면세 해제, 마권세의 세와 농지세의 농업소득세로의 변경과

과세 상 추가), 세율인상 과표 조정( 부분의 세목), 국세의 지방 이양

(주행세, 지방교육세 등) 등을 들 수 있다. 과세자주권 부여는 탄력세율제

의 도입(표 세율 제한세율 운 ) 확 를 들 수 있다. 둘째, 세외수

입 분야에서는 재원확충과 사업추진의 민간경 기법 도입 자주권이 부

여되었다. 재원확충은 요율인상(사용료, 수수료의 실화), 수익사업의 확

(공 개발사업 경 수익사업 추진) 등을 들 수 있다. 민간경 기법 도입

자주권 부여는 경 수익사업 추진, 민 공동 사업추진, 지방공기업 설치

규제 완화 등을 들 수 있다. 마지막으로, 이 재원 분야에서는 재원확충과

자율성 증 방향의 조치가 이루어졌다. 재원확충은 지방양여 제도 도입

과 지방교부세의 법정교부율 인상을 들 수 있다. 자율성 증 는 지방교부

－69－

세의 법정율 인상에 따른 일반재원의 증가, 국고보조사업의 신청주의제도

기 보조율제도의 도입 등을 들 수 있다(서정섭, 2005: 108).

<그림 2-9> 지 신

주: 2000년도 100으로 하였을 경우의 신장추세임.

자료: 행정자치부(2007). 행정자치통계연보.

실제, 지방재정규모는 1991년 지방자치의 실시 시 에 크게 증가하 으

며 이후 지속 으로 성장하 다10). 첫째, 지방재정규모의 성장은 지방자치

제 도입으로부터 비롯되었다. 지방재정의 규모, GDP 비 비 , 국가재정

비 비 등 규모와 상이 1단계로 지방자치제 도입 (지방의회 구성) 해

인 1991년을 후로 크게 증가하고 변화하 다. 지방재정의 증가율은 1990

년도의 경우 1989년 비 42.6%, 1991년의 경우 년 비 35.2%, 1992년

의 경우 년 비 22.0% 증가하 다. 지방재정규모는 지방자치제 도입을

후한 3년 동안 무려 2배 이상 증가함으로써 지방자치의 실시로 지방재정

의 상이 크게 높아졌다. 그 결과 GDP 비 지방재정의 비 은 1989년

7.7%에서 1991년 10.2%, 1992년 11.2%로 증가되었으며, 국가재정 비 지

10) 여기서 3가지 특징은 서정섭(2005: 110-112)의 내용을 요약 인용함.

－70－

방재정의 비 은 1989년 32.3%에서 1991년 39.1%, 1992년 41.0%로 높아졌

다.

셋째, 지방재정은 지방자치 실시 이후에도 연평균 20%이상의 높은 성

장률을 보이고 있다. 지방재정은 1991년 21.8조원(세출결산 순계)에서

2005년 92.4조원(당 산 순계)으로 15여 년 동안 4.2배, 연평균 23.1%씩

증가하여 왔다. 지방자치 실시 이후 지방재정규모의 성장에 가장 큰 향

을 요인은 지방양여 제도 도입과 규모 확 (1991~1992년)와 지방교부

세 법정률 13.27%에서 15%로의 인상(2000년)이다. 그 결과 국가재정에서

하는 지방재정의 비 이 1999년 35.5%에서 2000년 38.3%, 2001년

41.5%로 증 되었다.

<표 2-13> 가재 지 재 , (단 :억원)

연도

재 정 규 모(일반회계)

국가재정(A)　

신장률(%)

지방재정(B)　

신장률(%)

비 율(%)

국가재정대비=A/(A+B)

지방재정대비=B/(A+B)

1995 529,279 366,674 59.1 40.9

1996 602,758 114 449,953 123 57.3 42.7

1997 659,590 125 507,650 138 56.5 43.5

1998 746,413 141 509,893 139 59.4 40.6

1999 842,806 159 537,726 147 61.0 39.0

2000 926,022 175 576,532 157 61.6 38.4

2001 1,020,084 193 714,607 195 58.8 41.2

2002 1,133,800 214 845,082 230 57.3 42.7

2003 1,196,755 226 965,039 263 55.4 44.6

2004 1,196,460 226 972,310 265 55.2 44.8

2005 1,352,156 255 836,437 228 61.8 38.2

주: 2004년도까지는 결산액, 2005년도 최종예산액, 신장률은 1995년 기준

자료: 행정자치부(2006). 행정자치통계연보.

넷째, 지방재정은 연도에 따라 높은 성장과 낮은 성장의 불규칙한 성장

률을 보이나, 지방자치 실시 이후 기간 동안 GDP, 앙재정보다 높은 성장

률을 보이고 있다. 지방재정의 규모는 1991년 21조 8,502억원에서 2003년

82조 1,860억원으로 3.76배(2005년 4.23배) 증가하 다.

－71－

<표 2-14> 지 치 실시 후 지 재 변화내용 합

구분 내용 특성

지방재원 확충조치

지방재정 확충조치

- 재원확충의 지방세제 개선 및 자율권 부여- 지방사업 추진방법 다양화와 수익사업추진- 지방재정조정제도를 통한 지방재원 확충- 지방채활성화 조치와 차입선 다변화- 자치복권발행 등 다양한 지방재원 기반 조성

지방재정 규모성장

- 지방재정 연평균 20%이상 성장- 지방재정 증가율이 GDP증가율을 상회- 중앙재정 대 지방재정을 60%대 40%(지방자치제

초기형성)로 개선되었으나 15년 동안 변화 없음

중앙 대지방재정

관 계

국세 대 지방세

- 국세 대 지방세 구조 80% 대 20%로 개선 ․담배소비세 도입결과 형성(지방자치제 초기)

- 기타 지방세제 개선조치로는 구조변화 없음- 지방세 성장률이 국세 성장률에 미치지 못함 (지방자치 초기, 지방교육세 도입 시기 제외)

지방재원 중이전재원 대

자체재원

- 이전재원 대 자체재원 구성 40% 대 60% 정도 (2003년도 기준)- 이전재원 비중이 점차 증가․재정자립도 감소 문제

발생- 이전재원 성장률이 자체재원 성장률보다 큼

이전재원 중일반재원 대

특정재원

- 일반재원 대 특정재원 구성 45% 대 55% 정도 (2003년 기준)- 특정재원 증가율이 일반재원 증가율보다 큼- 특정재원의 비중이 1995년 시점부터 커짐- 지방교부세 인상에도 일반재원 비중변화 없었으나, 2005년에는 큰 변화 예상됨

지방재원수입구조

특성

지방재원 중자체, 의존, 지방채 재원

- 자체재원 및 지방채 재원 비중 감소- 1998년 시점부터 의존재원 비중 증가 (국고보조금 증가, 지방교부세 교부율 인상)- 2000년 시점부터 지방채 발행규모 감소 (지방채의 세입의존율 감소)

자체재원 중지방세 대 세외수입

- 지방세 대 세외수입 구성 40% 대 60% 정도임- 세외수입 성장률이 지방세 성장률보다 높음

지방세 중재산․소득․소

비과세

- 지방재원 중 지방세 비중 25%~30% 정도임- 지방세의 기간세 변화 (담배소비세 비중 감소 및 주민세 비중 증가)- 재산과세 비중 감소하나 50% 이상임

세외수입 중경상수입 대

임시수입

- 지방재원 중 세외수입 비중 40%정도임- 경상세외수입 대 임시세외수입 25% 대 75% 정도임- 임시세외수입의 성장률 높음- 세계잉여금의 증가로 임시세외수입 비중 증가

자료: 서정섭(2005, 125)

－72－

동 기간 동안 GDP는 3.37배(3.93배), 앙재정은 3.71배(3.99배) 증가하

다. GDP와 앙재정의 성장률은 1991년 이후 낮아지는 추세에 있으나, 지

방재정은 20% 이상의 높은 신장과 매우 낮은 신장의 불규칙한 상을 반

복하면서 국내총생산의 성장률을 상회하고 있다.

다섯째, 자치조직권이 지속 으로 강화돼 왔다. 즉, 자치조직권의 강화를

하여 행자부장 의 기구, 정원 승인권 12 9개를 폐지하고(2004년 12월

-2005년 8월), 부단체장 정수, 보조기 직 기 등 최소한의 기 만 유지

하도록 하 다. 그리고 자치단체 총액인건비제 1단계를 10개 자치단체를

상으로 시범 실시하 다(2005년 2-12월). 실제, 이러한 자치단체의 조직권

강화를 한 조치 등으로, 민선 자치 이후 이양에 해 70%가 만족하고

있는 것으로 나타났다(정부 신지방분권 원회, 2007: 285).

결국, 우리나라의 경우 지방으로의 분권화가 지속 으로 진행돼 왔으며,

이에 따라 지방자치단체의 자율성이 동시에 확 돼 왔다 할 것이다. 이러

한 지방자치단체의 자율성 확 는 지역주민이 주인이 되는 지방자치의 바

람직한 모습이라 할 것이나, 지방자치단체의 역량 확 에 수반하는 책임성

을 확보할 장치가 동시에 마련되어져야 할 것이다.

서구의 경우와 달리, 우리나라의 지방자치는 앙정부에 의해 계획 으

로 설계되고 이에 따라 진행돼 왔다. 따라서 서구 선진국과 같이 지역주민

에 의한 자발 인 책임성 통제장치가 마련돼 있지 않다. 따라서 몸집이 비

하여지고 있는 지방자치단체의 행정 책임성 확보를 해서는 한

견제장치가 마련되어져야 할 것이다.

－73－

2. 지방자치단체의 부 비효

최근 발생하고 있는 지자체장들의 부정부패를 유형화해 보면, 1) 인․허가

련 부패, 2) 입찰 계약 련 부패, 3) 공유재산 처분 지역개발

련 부패, 4) 인사 련 부패 등으로 구분될 수 있다(오일환, 2004: 38).

첫째, 인․허가 련 부패 실태를 보면, 지자체장은 건축, 토지, 생, 유흥

업소 등 주민생활과 직결된 각종 인·허가권을 가지고 있기 때문에 업자들

의 로비 상이 되고 있다. 둘째, 입찰 계약 련 부패이다. 공사 등

지방특정사업의 입찰이나 계약과 련하여 발생하는 부패는 지방의 수 에

서 발견되는 정경유착의 표 유형이다. 상 업체선정 시 청탁

을 받고 수의계약하거나, 특정 업체에 유리하도록 사 에 정보를 제공하는

부조리에서부터 시작하여 가입찰을 유도한 가로 는 계약을 본래 조

건을 따르지 않는 가로 뇌물을 받는 경우에 이르기까지 다양한 형태의

부패가 발생한다. 셋째, 공유재산 처분 지역개발 련 부패로서, 토지

등의 개발이나 용도변경, 개발과 련된 정보를 사 에 설하여 특정지역

의 특정상공업자나 부호, 토호 등이 연계되어 나타나는 토착 비리가 있

는데 이는 토지개발이나 용도지정과 많이 련되어져 있다. 넷째, 인사권

남용 련 부패로서, 1995년 민선 자치단체장 시작과 동시에 지방공직사회

의 인사는 자치단체장의 유물이라 해도 과언이 아니다. 따라서 지자체장

의 인사권 횡으로 인사 몸살을 앓고 있다는 비 이 제기될 정도이다. 심

지어는 직업공무원제는 무 졌다는, 공무원조직의 자치단체장 소속 정당의

시녀가 되어버렸다는 한탄의 소리까지 나오고 있다. 즉, 지자체장에게 인사

권이 편 되는 상은 독선 인 인사, 정실에 의한 외부인사 채용, 인사청

탁과 련한 비리와 부정 등을 유발할 수 있는 구조 문제 을 내포하고

있다(김성호․황아란, 2000; 김상철, 2006: 408-410).

실제, 이는 지방자치단체장과 지방의원뿐만 아니라 지방공무원 반에서

부정부패가 발생하고 있다. 단체장이 기소된 경우는 민선 1기 23건이었으

－74－

나, 민선 3기에 들어서는 142건으로 증가하 고, 지방의원의 경우는 민선 1

기 82건에서 민선 3기 293건으로 기소건수가 폭 증가하고 있다. 이에, 단

체장과 지방의회 의원을 합친 체 기소 건수의 기 비 증가율은 민선

1기 64%, 민선 2기 270%, 민선 3기 125%를 나타내고 있다.

<그림 2-10> 치단체 지 회 원 건 변화

자료: 행정자치부 통계, 김상철(2006, 411), 표 그림 전환.

자치단체 공무원의 체 부패상황을 살펴보면, 면, 해임, 정직, 감 ,

견책 등 역에서, 기 별로는 시 ․도, 시 ․군 ․구, 읍 ․면 ․동 모든 분야

에서 부패가 발생되고 있으며, 표 사유로는 복무규정 배, 품 손상,

직무유기 태만, 증 ․수뢰 등으로 나타나고 있다. 이에 2006년에만 징계

인원 1,286명에 달하고 있다.

－75－

<표 2-15> 지 치단체 공 원 징계 (2006. 12월 현재)

구 분 계 일반직 기능직 별정직 고용직 계약직

현 원 241,821 188,845 46,737 3,632 3 2,604

징 계 인 원 (징 계 율)

1,286(0.5%)

1,051(0.6%)

214(0.5%)

13(0.4%)

1(33.3%)

7(0.3%)

종류별

파 면 40 30 8 1 1

해 임 31 27 4

정 직 114 87 26 1

감 봉 292 235 54 3

견 책 809 672 122 9 1 5

기관별

시 도 148 102 37 4 5

시 군 구 898 736 151 9 2

읍 면 동 240 213 26 1

사유별

복무규정위배 227 195 30 1 1

품 위 손 상 580 437 134 7 1 1

비 밀 누 설 4 2 2

공문서위조및변조 10 9 1

직 권 남 용 11 11

직무유기및태만 217 195 17 1 4

감 독 불 충 분 46 45 1

공 금 유 용 25 20 5

공 금 횡 령 17 10 5 2

증 수 뢰 36 33 3

기 타 113 94 17 1 1

자료: 행정자치부(2006). 지방자치단체공무원인사통계(2006. 12. 31 현재), p.69

자치단체별로 살펴보면, 서울, 울산, 경기, 강원, 남이 가장 높은 공무

원 징계율을 보이고 있으나, 아래 표가 보여주듯이, 부패는 특정 자치단체

에서만 나타나는 것이 아니라 매우 일반 인 상이다.

앙정부의 지방에 한 권한이양이 본격화되고 있는 반면에, 지방자치

단체의 부패수 은 감소하지 않고 오히려 증가하고 있다. 따라서 이러한

은 기존의 지방자치단체에 한 견제체제가 그 효과를 발휘하지 못하고

있음을 보여주며, 지방자치단체의 역량 강화에 맞게 효과 인 지방자치단

체 통제체계가 구축되어야 할 필요성을 제시한다.

－76－

5급 승진에 5천만원..지자체 매직 심각" 연합뉴스(2007-11-28)

(서울=연합뉴스) 윤근영 기자 = 박성철 공무원노동조합총연맹(공노총) 위원장

이 28일 지방자치단체 공무원 하위급직의 승진 과정에서 매관매직이 공공연하

게 일어나고 있다고 밝혀 충격을 주고 있다.

박성철 공노총 위원장은 28일 연합뉴스와의 인터뷰에서 "6급 공무원이 5급

으로 승진하는데 대체로 행정직은 5천만원, 기술직은 1억5천만원의 돈을 지방

자치단체장에게 주는 것이 공공연하게 이뤄지고 있다"고 밝혔다. 그는 "6급에

서 5급으로 승진하면 정년이 연장돼 3년 정도 추가로 근무할 수 있다"면서 "이

<표 2-16> 지 치단체 공 원 징계 현황( 치단체별, 2006. 12 현재)

구분

시도

계

징 계 양 정 별

계

기 관 별

파면 해임 정직 감봉 견책

특

별

시

광

역

시

도 시 군

자

치

구

읍 면 동

계 1,286 40 31 114 292 809 1,286 41 69 38 459 199 240 24 118 98

서울 147 9 6 9 55 68 147 41 82 24

부산 28 3 1 3 8 13 28 6 16 6

대구 10 1 2 3 4 10 4 2 3 1

인천 73 4 6 16 47 73 30 11 26 1 3 2

광주 7 1 6 7 3 3 1

대전 13 2 1 6 4 13 3 7 3

울산 129 4 3 13 34 75 129 18 99 12

경기 280 4 4 38 40 194 280 15 210 14 1 3 17 20

강원 115 2 1 9 27 76 115 5 41 41 4 16 8

충북 53 2 2 4 7 38 53 2 17 19 3 9 3

충남 53 1 2 7 17 26 53 3 24 11 4 10 1

전북 60 2 2 2 14 40 60 29 19 1 8 3

전남 135 3 8 28 96 135 6 58 36 2 4 23 6

경북 95 3 1 4 17 70 95 5 44 21 4 17 4

경남 75 5 4 6 16 44 75 3 27 25 1 15 4

제주 13 2 3 8 13 4 9

자료: 행정자치부(2006). 지방자치단체공무원인사통계(2006. 12. 31 현재), p.70

최근 아래의 기사 내용은 이러한 상을 잘 보여주고 있다.

－77－

렇게 되면 급여와 공무원연금이 늘어나고 과장 직함을 갖기 때문에 5천만원을

지자체장에게 줘도 손해가 아니라고 당사자들은 생각한다"고 설명했다. 그는

또 "5급으로 승진하려면 먼저 6급이 돼야하기 때문에 7급에서 6급으로 올라가

는 과정에서도 매관매직이 일어난다"면서 “다만 그 금액이 5급 승진보다 적을

뿐"이라고 말했다.

박 위원장은 "지자체장들의 경우 국회의원과 달리 후원회 등을 통해 정치자

금을 모을 수 없기 때문에 매관매직의 유혹을 느낀다"면서 "그래서 공무원과

지자체장 간에 매우 음성적인 거래가 이뤄지고 있는 것"이라고 주장했다. 그는

"5급 자리가 적은 지방에서 상대적으로 이런 매관매직이 많이 일어나지만 서울

에서도 정도의 차이가 있더라도 비슷한 일이 발생하고 있다"고 전하고 "이런

공무원 부패 문제에 대해 국가청렴위에 설명한 바 있다"고 밝혔다.

박 위원장은 "공노총은 전국조직이어서 조합원 등을 통해 이런 사실을 파악

하고 있다"고 말해 매관매직을 하는 지자체를 구체적으로 폭로할 경우 공직 사

회에 큰 파문이 예상된다.

“참여정부 이후 단체장만 10여명 연루” 내일신문(2005-05-13)

지방자치제도가 시행된 지 10여년이 지났지만 여전히 각종 비리 부패사건이

끊이질 않고 있기 때문이다. 이에 따라 지자체 공무원을 둘러싼 비리사건을 예

방할 수 있는 조치가 필요하다는 지적이 나오고 있다.

끊이지 않는 지자체 부패사건 = 참여정부 들어 부패사건에 연루돼 직무를 중

단한 지자체장만 10여명에 달한다. 지난해 말 아파트 건축인허가와 관련해 5억

원을 받은 혐의로 김용규 경기도 광주시장 구속됐다. 국회의원 출신으로 3선

시장을 지내던 김일동 삼척시장도 지난해 말 지역건설업체로부터 수천만 원의

뇌물을 제공받은 혐의로 징역 5년을 선고받고 시장직을 중단했다.

또 송진섭 안산시장은 건축설계업자로부터 뇌물을 받은 혐의로 1심에서 징역

2년6월을 선고받았고, 우호태 화성시장도 지난 1월 토석채취업자에게 사업허가

를 내주고 5000만원을 받은 혐의로 징역 5년형의 대법원 확정형을 받고 시장

직을 상실했다.

－78－

자신의 선거운동을 도운 건축사에게 설계를 발주케 한 혐의로 유죄를 받은

김병량 전 성남시장은 얼마 전 판교 부동산 불법 매입에도 참여했던 것으로 드

러나 물의를 일으켰다. 지난해에는 안상영 부산시장은 기업체와 운수업체로부

터 억대 뇌물을 받은 혐의로 구치소에 복역하다 자살하는 사건이 발생해 충격

을 주기도 했다.

"지방공무원 징계율이 국가공무원 3.7배" 연합뉴스(2007-12-12)

투명협의회 "기초지자체가 광역단체의 4배에 달해"

(서울=연합뉴스) 강건택 기자 = 지방자치제 시행 이후 지방공무원들의 범죄

와 부패행위가 국가공무원들보다 훨씬 많은 것으로 나타났다.

12일 투명사회협약실천협의회에 따르면 지방자치제 민선 1, 2, 3기인 1995

~2006년 지방공무원 1만명당 징계 건수는 평균 60건으로 국가공무원(1995

~2003년) 1만명당 평균 징계건수 16건에 비해 3.7배로 많았다.

이번 조사는 서울시립대 반부패시스템연구소(소장 문영식)가 투명협의회 의

뢰로 행정자치부, 국가청렴위원회, 대검찰청, 감사원 등의 통계자료와 언론보도

를 통해 지방자치제 시행 이후 지자체, 지방의회, 지방공기업 등에서 발생한 공

무원 부정부패 사건을 분석하는 방식으로 진행됐다.

조사결과 지자체 중에서도 광역자치단체보다 기초자치단체에서 부패행위가

많이 발생한 것으로 드러났다.

지자체 전체 징계건수 중 기초자치단체가 차지하는 비율을 보면 2004년

66.8%, 2005년 69.6%, 2006년 69.8%로 매년 높아지고 있다.

공무원 인원을 기준으로 자치단체별 징계율을 따져 봐도 광역자치단체 공무

원 징계율은 0.23%에 그친 반면 기초자치단체 공무원 징계율은 0.91%로 4배

가량으로 높았다.

투명협은 "시ㆍ군ㆍ구 중심의 지방행정이 강화되고 있으며 기초자치단체 공

무원들이 민원인과 직접 접촉할 기회가 많아 부정부패가 발생할 소지가 많아지

고 있다"고 분석했다.

－79－

3. 지방자치단체에 한 감사구조의 한계

1)지방자치단체 감사 개요

지방자치단체에 한 감사는 크게 외부감사와 내부감소로 구분된다. 외

부감사는 앙차원의 감사로서 감사원 감사, 국회의 국정감사 행정자치

부를 비롯한 여타 앙부처의 감사, 그리고 당해 지방자치단체 차원에서

지방의회의 행정사무감사가 있다. 여기에, 기 자치단체를 기 으로 할 경

우에는 외부감사에 상 지방자치단체의 감사가 추가된다. 한편, 내부감사

로는 각 지방자치단체의 내부기구로 편성되어 있는 자체감사기구에 의한

감사가 시행되고 있다.

<표 2-17> 현재 지 치단체 감사 도

주체 종류 내 용 주기 근거 비고

국회

국정감사 소관상위별관련정책 1년 헌법 제61조, 국회법,

국정감사 및 조사에 관한

법률

시·도대상(3~

5개위원회)

국정조사 특위나 상위별 특정사안조사 수시

감사원

정기감사 회계·정책등종합사항 2년감사원법 　

특별감사 특정사안, 직무감찰 수시

행정각부처

정부합동종합감사

국가위임사무, 자치사무(법령위반사항), 회계 및 정책

2년 정부조직법,지방자치법,행정권한의

위임위탁규정 등

　부분감사 부처 업무계통 수시

수시감사 취약업무 및 기강 수시

대행감사 감사원이 위탁한 특정사안 수시

보안감사호적감사기강감사

보안업무(국정원)호적업무(법원)직무감찰(총리실, 검경등)

1년1년수시

보안업무규정,호적법,

국가공무원법등시군구

지방의회

행정사무감사

자치사무 및 위임사무(국회 직접 감사사항 제외) 전반의 정책

1년(10일)

지방자치법시군구는

7일행정사무조사

특정사안, 직무감찰 　

결산검사 세입·세출등의결산 1년(20일)

자료 : 한국지방행정연구원(2002), 지방자치단체 감사 실효성 확보방안, p.160.

－80－

감사주체별 지방자치단체에 한 감사의 법 근거를 살펴보면, 지방의

회는 지방자치법과 동법 시행령, 국회는 헌법과 국정감사 조사에 한

법률, 감사원은 감사원법, 앙부처는 지방자치법 등, 자체감사기구는 행정

감사규칙에 따라 이루어진다. 감사내용과 감사유형으로는 지방의회는 행정

사무감사 조사, 국회는 국정감사, 감사원은 회계검사, 직무감찰 그리고

성과감사를, 앙부처는 지도감독과 사무감사 그리고 자체감사기구는 종합

감사와 부분감사 기강감사를 실시하고 있다. 감사 상기 으로는 지방

의회의 경우 집행기 , 소속기 , 하부기 , 지방공기업, 지방공사, 지방공

단 지방자치단체장이 권한을 탁한 기 까지 그 상으로 하고 있으

며, 국회와 감사원, 행정자치부 각 앙부처는 체 지방자치단체를 그

상으로 하는데 각 앙부처는 일반 으로 해당업무(보조 사업)에 한

감사를 주로 하고 있다(오 균 ․김 훈, 2006: 196-197).

2)국회의 국정감사

지방자치단체에 한 국회의 국정감사는 국정감사 조사에 한법률 제7

조 제7조의2에 의거하여 실시되고 있다.

제7조에서는 지방자치단체 특별시· 역시·도로 하고 감사범 는 국가

임사무와 국가가 보조 등 산을 지원하는 사업으로 한정하고 있다.

그러나 본회의가 특히 필요하다 인정한 경우는 특별시, 역시, 시․도를 제

외한 자치단체 역시 감사가 가능함을 제4호에서 제시하고 있다. 한 제7

조2에서는 지방자치단체에 한 감사는 2이상의 원회 합동으로 하여 감

사를 수행할 수 있도록 하여 원회 간 복감사를 피하고자 하고 있다.

－81－

제7조 (감사의 대상) 감사의 대상기관은 다음 각 호와 같다.

1. 정부조직법 기타 법률에 의하여 설치된 국가기관

2. 지방자치단체중 특별시·광역시·도. 다만, 그 감사범위는 국가위임사무와

국가가 보조금 등 예산을 지원하는 사업으로 한다.

3. 정부투자기관관리기본법 제2조의 규정에 의한 정부투자기관·한국은행·

농업협동조합중앙회·수산업협동조합중앙회

4. 제1호 내지 제3호외의 지방행정기관·지방자치단체·감사원법에 의한 감

사원의 감사대상기관. 다만, 이 경우 본회의가 특히 필요하다고 의결한 경

우에 한한다.

제7조의2 (지방자치단체에 대한 감사) 지방자치단체에 대한 감사는 2이상의

위원회가 합동으로 반을 구성하여 이를 행할 수 있다.

자료: 국정감사 및 조사에 관한 법률[일부개정 2006.9.22 법률 제7973호]

이러한 국회의 지자체에 한 정기 인 국정감사는 학계 시민단체 등

에서 그 실효성에 의문을 제기하고 법 한계를 일탈하고 있다는 주장이

강하게 제기되고 있다. 특히, 국회의 실효성 없는 정치 국정감사는 지방

의회와의 계도 악화시키고 있다(김호섭, 2002: 188). 국감법 제7조의 규정

은 지자체의 국가 임사무나 국가보조사업 등을 염두에 두고 역지자체에

한하여 감사하도록 하고 있고, 특정사안의 경우에 한하여 본회의 의결을

거처 기 지자체에도 감사권을 허용하고 있다. 그러나 실제 국회의 국정감

사는 지자체의 고유사무와 국가 임사무에 구분없이 이루어지고 있으며 매

년 지자체 20여 개를 상으로 하여 5-6개 국회 상임 원회가 복감사하

고 있는 것이 실이다. 그 12개 정도는 역지자체이고 나머지 8개는

기 지자체로 되어 있다(손승태, 2007: 117).

한 지방자치단체와 련하여 감사를 하는 경우에는 지방자치단체의 고

유사무는 감사 ․조사할 수 없고 그 이외의 사항에 해 감사를 하더라도

형식 인 개선 책의 마련을 요구하는 정도에 그치고 있어 실효성 있는

－82－

감사가 진행되지 않고 있다. 한 국회의 행정자치 원회는 지방자치단체

에 한 총체 인 국정감사를 하기 때문에 다른 상임 원회의 소 사항과

복되는 경우가 많다. 컨 행정자치 원회가 교통․도시개발 인․허가

에 한 사항을 감사한다고 할 때, 이것은 건설교통부의 소 사항이기도

하므로 건설교통 원회는 이에 한 감사를 한다(한기 , 2005: 41-42).

실제 운 에 있어서 역시 다양한 문제가 표출되고 있다. 우선, 자료의

복이 심각하게 나타나고 있다. 2000년도 행정자치 원회 감사는 복자료

요구 실태를 잘 보여 다. 즉, 행정자치 원회의 경우 산과 련하여 총

37건의 자료를 요청하 는데, 최소 4건에서 최 9건에 이를 정도로 복

되어 자료가 요청되었다(김호섭 외, 2002: 198-199).

한 자료의 복 요구뿐만 아니라, 감사와 무 한 자료의 요청 역시 심

각하게 이루어지고 있다. 아래 표에서 보여주듯이, 행정자치 원회의 경우,

22명의 의원이 376개의 자료를 요구하 으며, 이 자료 련 질의는 38개

에 그치고 자료와 무 한 질문이 124개나 되었다.

<표 2-18> 원별 료 질 현황

자료의 유형요청건수

여당위원 야당위원 계

연도별 각 자치단체 예산 1 3 4

경기도 지방채 현황 1 2 3

민간단체 예산 지원 현황 4 5 9

금고 관련 현황 3 2 5

기금 관련 현황 2 3 5

외자유치 현황 4 2 6

부채현황 3 2 5

계 18 19 37

자료 : 김호섭 외(2002, 199)

－83－

<표 2-19> 원별 료 질 현황

위원회 위원수 자료요구질의건수 자료 관련 질의 자료 무관 질의

구두

서면

계구두

서면

계구두

서면

계

행정자치 22 376 83 79 152 22 16 38 61 63 124

환경노동 16 108 13 37 50 31 3 16 10 24 34

건설교통 141 88 43 14 57 198 11 29 26 2 28

보건복지 13 276 53 47 100 23 15 38 30 32 62

계 56 948 192 177 369 66 55 121 127 121 248

자료: 김호섭 외(2002, 199)

이에 따라, 역자치단체에 한 국정감사 시 매년 수감 상인 지방자치

단체장 지방의회에서는 지방고유사무의 국정감사를 권한 없는 행 로

보고 거부성명을 발표하고 일부 시도에서는 공무원직장 의회와 국회의원

과의 실랑이를 벌이는 등 해당 역의회와 공무원노조로부터 갈등이 표출

되고 있다(한기 , 2005: 41-42).

<표 2-20> 감사 시 시 현황(행 치 원회)

년도 기관별 시위자 사유

2002 전남 직협소속 100여명 국감폐지요구

2002 울산 직협100여명 및 전국직협회장 국감폐지요구

2002 대전 직협소속 50여명 국감폐지요구

2002 대구 직협소속 200여명 국감폐지요구

2002 인천 직협소속 100여명 국감폐지요구

2002 서울 직협소속 100여명 국감폐지요구

2001 부산 직협소속 6명 국감관련 침묵시위

2001 전남 직협소속 100여명 국감방법 개선

2001 인천 직협소속 30여명 국감방법 개선 등

자료: 한기영(2005, 42)

－84－

제22조 (필요적 검사사항) ①감사원은 다음 사항을 검사한다.

1. 국가의 회계

2. 지방자치단체의 회계

3. 한국은행의 회계와 국가 또는 지방자치단체가 자본의 2분의 1 이상을 출

자한 법인의 회계

4. 다른 법률에 의하여 감사원의 회계검사를 받도록 규정된 단체등의 회계

②전항과 제23조의 규정에 의한 회계검사에는 수입과 지출, 재산(물품·유가

증권·권리 등을 포함한다)의 취득·보관·관리 및 처분 등의 검사를 포함한다.

제23조 (선택적 검사사항) ①감사원은 필요하다고 인정한 때 또는 국무총리

의 요구가 있는 때에는 다음 사항을 검사할 수 있다.

1. 국가기관 또는 지방자치단체 외의 자가 국가 또는 지방자치단체를 위하여

취급하는 국가 또는 지방자치단체의 현금·물품 또는 유가증권의 수불

2. 국가 또는 지방자치단체가 직접 또는 간접으로 보조금·장려금·조성금

및 출연금등을 교부하거나 대부금등 재정원조를 공여한 자의 회계

3. 제2호에 규정된 자가 그 보조금·장려금·조성금 및 출연금등을 다시 교

부한 자의 회계

4. 국가 또는 지방자치단체가 자본금의 일부를 출자한 자의 회계

5. 제4호 또는 제22조제1항 제3호에 규정된 자가 출자한 자의 회계

6. 국가 또는 지방자치단체가 채무를 보증한 자의 회계

7. 민법 또는 상법 외의 다른 법률에 의하여 설립되고 그 임원의 전부 또는

일부나 대표자가 국가 또는 지방자치단체에 의하여 임명되거나 임명 승인되는

단체 등의 회계

3)감사원 감사

감사원 감사는 감사원법 제22조, 제23조, 제28조에서 지방자치단체의 감

사와 련한 사항을 규정하고 있다.

－85－

8. 국가·지방자치단체·제2호 내지 제6호 또는 전조제1항제3호 및 제4호에

규정된 자와 계약을 체결한 자의 그 계약에 관련된 사항에 관한 회계

9. 「국가재정법」 제5조의 적용을 받는 기금을 관리하는 자의 회계

10. 제9호의 규정에 의한 자가 그 기금에서 다시 출연 및 보조한 단체 등의

회계

제24조 (감찰사항) ①감사원은 다음 사항을 감찰한다.

1. 정부조직법 기타 법률에 의하여 설치된 행정기관의 사무와 그에 소속한

공무원의 직무

2. 지방자치단체의 사무와 그에 소속한 지방공무원의 직무

3. 제22조제1항제3호 및 제23조제7호에 규정된 자의 사무와 그에 소속한 임

원 및 감사원의 검사대상이 되는 회계사무와 직접 또는 간접으로 관련이 있는

직원의 직무

4. 법령에 의하여 국가 또는 지방자치단체가 위탁하거나 대행하게 한 사무와

기타 법령에 의하여 공무원의 신분을 가지거나 공무원에 준하는 자의 직무

제28조 (감사의 생략) ①감사원은 각 중앙관서·지방자치단체 및 정부투자기

관의 장이 실시한 자체감사의 결과를 심사하여 자체감사가 적정하게 수행되고

있다고 인정할 때에는 결산확인등에 지장이 없는 범위안에서 일부기관에 대한

감사의 일부 또는 전부를 하지 아니할 수 있다.

자료: 감사원법[일부개정 2007.8.3 법률 제8635호], 시행일 2009.2.4,

－86－

우리나라의 추 감사기 으로서 감사원은 2007년 재, 체계 인 조

직과 약 800억의 산과 964명의 인력을 운용하고 있으며 지속 인 감사를

수행하고 있다.

<그림 2-11> 감사원 직도

이에, 2006년 지방자치단체의 경우, 감사결과 748건 77,408백만원, 인원

283명에 이르는 법․부당사례를 감사를 통해 지 하 다.

－87－

<표 2-21> 감사원 2006 감사결과

기관별

합계 변상판정징계·문책

시정 주의 개선 권고 통보고발·

수사요청

건수 금액 인원 건수 금액 건수 인원 건수

추징·회수·보전,환·추급( ⃤)금액

건수 건서 건수 건수 인원 건수 인원

합계 1,992269,909

⃤ 1,608498 15 2,963 156 335 269

266,946

⃤ 1,608639 17 62 720 34 44 129

국가

기관876

189,275

⃤ 443140 5 1,657 20 39 126

187,618

⃤ 443194 14 39 463 22 15 79

지방자

치단체748

77,408

⃤ 1,154283 9 1,213 113 243 122

76,194

⃤ 1,164351 3 6 121 5 23 35

정부투

자기관107 903 34 - - 11 28 4 903 21 - 5 66 6 - -

기타

단체191 2,321 41 1 92 12 25 17 2,228 73 - 12 70 1 6 15

주) 1. 통보에는 인사자료통보(17건, 인원 34명)가 포함되어 있음.

2. 백만 원 미만은 절사하였으므로 세부내용과 합계액이 일치하지 않을 수 있음

자료 : 감사원(2006, 59)

그러나 이러한 감사원의 감사 역시 실제 많은 문제를 안고 있다. 즉 감

사원의 지자체감사는 감사인력이 부족하여 필요감사 상임에도 정기감사

가 어렵고 심지어 7-8년간 감사를 하지 못하고 있는 지자체가 많으며, 그

부분 서울특별시와 수도권 주변의 지자체 주로 표본감사가 실시되고 있

는 실정이다(손승태, 2007: 119).

실제 2006년 실지감사의 황을 살펴보면, 실지감사는 재무․기 운 감

사, 성과감사, 특정과제감사로 구분하는데, 2006년 1450개 기 을 상으로

모두 69개 사항을 감사하 다.

<표 2-22> 감사원 실지감사 현황(2006 도)

구 분 감사사항수(개) 기관수(개)

합 계 69 1450

재무감사 11 11

기관운영감사 15 15

특정과제감사 43 1424

자료: 감사연보(2006, 32)대상기관: 국가기관, 지방자치단체, 정부투자기관, 기타단체.

－88－

그러나 지방자치단체의 경우는 재무, 기 운 감사 건수가 0건이었으며,

특정과제감사의 경우만 336개 실시되었다(감사연보, 2006: 32-33). 결국 우

리나라의 추 감사기 인 감사원에 의한 지방자치단체의 감사에는 많은

한계가 존재함을 알 수 있다. 즉 행정기능이 확 ․강화되고 복잡․다양하여

짐에 따라 감사환경은 통 인 감사로서 성공 으로 처하기 어려운 상

황이라 할 수 있으며(강인옥, 2006: 267), 이에 지자체에 한 감사원의 감

사만으로는 그 한계가 노출되고 있다 할 것이다.

4)지방의회 감사

지방자치단체는 지방의회에 의해서 감사를 받는다. 즉, 지방자치법 제40

조에서는 서류제출 요구권을, 그리고 동법 제41조에서 행정사무 감사권

조사권을 규정하고 있다. 이에 지방의회는 매년 1회 그 지방자치단체의 사

무에 하여 시·도에서는 10일의 범 에서, 시·군 자치구에서는 7일의

범 에서 감사를 실시하고, 지방자치단체의 사무 특정 사안에 하여

본회의 의결로 본회의나 원회에서 조사하게 할 수 있다. 한 국가 임

사무 시․도 임사무에 해서 국회와 시·도의회가 직 감사하기로 한

사무 외에는 그 감사를 각각 해당 시·도의회와 시·군 자치구의회가 할

수 있도록 하고 있다.

이러한 지방의회의 감사는 실제 운 상에 있어서 많은 문제가 노출되고

있다. 첫째, 지방의원들의 문성 부족 문제이다. 지방자치단체의 행정업무

는 매우 복잡 ․다양하여 이에 한 감사에는 상당한 수 의 문지식이 요

구되나, 실제로 지방의원들의 감사와 련한 지식과 경험의 부족, 그리고

감사 조사기법 미숙 등으로 인해 효율 인 감사를 수행하지 못하고 있

다(김필두, 2004: 337). 특히 피감사기 인 집행부는 오랫동안 이론과 실무

를 겸비한 해당 분야의 기 임에 반하여 지방의회 의원들은 집행기 의 업

무에 한 지식과 경험이 부족하고 비 문가이며 통상 임기 상반기와

후반기로 나 어 상임 원회를 바꾸고 있다(임무룡, 2002: 304)

－89－

제41조 (행정사무 감사권 및 조사권) ① 지방의회는 매년 1회 그 지방자치단

체의 사무에 대하여 시·도에서는 10일의 범위에서, 시·군 및 자치구에서는 7

일의 범위에서 감사를 실시하고, 지방자치단체의 사무 중 특정 사안에 관하여

본회의 의결로 본회의나 위원회에서 조사하게 할 수 있다.

② 제1항의 조사를 발의할 때에는 이유를 밝힌 서면으로 하여야 하며, 재적의

원 3분의 1 이상의 연서가 있어야 한다.

③ 지방자치단체 및 그 장이 위임받아 처리하는 국가사무와 시·도의 사무에

대하여 국회와 시·도의회가 직접 감사하기로 한 사무 외에는 그 감사를 각각

해당 시·도의회와 시·군 및 자치구의회가 할 수 있다. 이 경우 국회와 시·

도의회는 그 감사결과에 대하여 그 지방의회에 필요한 자료를 요구할 수 있다.

④ 제1항의 감사 또는 조사와 제3항의 감사를 위하여 필요하면 현지확인을 하

거나 서류제출을 요구할 수 있으며, 지방자치단체의 장 또는 관계 공무원이나

그 사무에 관계되는 자를 출석하게 하여 증인으로서 선서한 후 증언하게 하거

나 참고인으로서 의견을 진술하도록 요구할 수 있다.

⑤ 제4항에 따른 증언에서 거짓증언을 한 자는 고발할 수 있으며, 제4항의 출

석요구를 받은 증인이 정당한 사유 없이 출석하지 아니하거나 증언을 거부하면

500만원 이하의 과태료를 부과할 수 있다.

⑥ 제5항에 따른 과태료 부과절차는 제27조를 따른다.

⑦ 제1항의 감사 또는 조사와 제3항의 감사를 위하여 필요한 사항은 「국정감

사 및 조사에 관한 법률」에 준하여 대통령령으로 정하고, 제4항과 제5항의 선

서·증언·감정 등에 관한 절차는 「국회에서의 증언·감정 등에 관한 법률」

에 준하여 대통령령으로 정한다.

자료:지방자치법[ 부개정 2007.5.11법률 제8423호]

－90－

둘째, 지방의회의 행정사무감사 조사의 상기 이 지나치게 많다는

도 지 되고 있다. 이로 인해 지방의회의 감사 조사의 부실을 가 시

키는 요인으로 작용하고 있다. 특히, 문성이 결여된 의원들이 많은 상

기 을, 한정된 시간하에 감사를 수행한다는 것은 사실상 불가능한 일이라

할 것이다(최유성, 1999: 62).

이러한 은, 시 에서 지방자치단체에 한 지방의회의 감사가 실

으로 매우 제한됨을 보여 다. 특히, 최근 지방의회의 의정비 인상 사례

에서 보이듯이, 지방의회의 지방자치단체 감시가 실 으로 얼마나 동떨

어져 있는가를 단 으로 보여 다. 즉, 지방의회는 지방자치단체를 감사하

고 통제해야 하는 요한 임무를 수행해야 함에도 불구하고, 이러한 노력

보다는 자신들의 의정비 인상을 추진하고 있다. 더욱이, 이러한 의정비 인

상은 상식 수 을 넘어서 진행되었다.

지방의회의 과 한 의정비 인상에 해 지역 시민단체들이 문제를 극

으로 제기하 고, 이에 행정자치부가 발표한 자료를 살펴보면, 지방의회

의 도덕 해이가 심각함을 알 수 있다.

행정자치부의 조사결과, 자치단체 의정비심의 원회가 결정한 내년도 지

방의원 의정비 지 수 을 분석․비교한 결과를 살펴보면(행정자치부, 2007.

12. 4 보도자료), 재 총 246개 자치단체( 역 16, 기 230)에서 지방의원

에게 지 할 ’08년도 의정비 수 을 결정하 고, 그 5개 자치단체는

행수 으로 동결(서울시, 부산 부산진구, 구 남구, 주 동구, 경북 천

군)하 다.

시도의 경우는 연평균 5,294만원으로 13%인상 되었고, 최고 액은 경기

도로서 연 7,252만원(34%↑)이며, 최 액은 주 역시로서 연 4,291만원

(2%↑)이다. 시군구의 경우는 연평균 3,833만원으로 38%인상 되었으며, 최

고 액은 서울 종로구 연 5,700만원(87%↑), 서울 도 구 연 5,700만원(60%

↑), 서울 송 구 연 5,700만원(53%↑)이고, 최 액은 경북 천군으로

연 2,378만원(동결)이며, 한편 충북 증평군(연 3,804만원)과 북 무주군(연

－91－

4,200만원)은 각각 98%를 인상하여 가장 높은 인상률에 해당된다.

재정자립도를 기 으로 볼 때, 시도의 경우 평균 44.7% 수 인데 자립도

가 최고인 서울시(88.7%)는 연 6,804만원으로 행 수 으로 동결하 으며,

최 인 남(10.6%)은 연 4,748만원으로 20%를 인상하 다. 시군구의 경우

는 재정자립도가 평균 28% 수 인데, 자립도가 최고인 서울 서 구(90.5%)

는 연 5,410만원으로 54%를 인상하 으며, 최 인 경북 화군(7.4%)은 연

3,400만원으로 53%를 인상하 다. 특히, 아래 표에서 보이듯 재정자립도가

7.7% - 33% 수 에 머무르고 있는 재정자립도가 낮은 시군구 의회의 의정

비 인상률이 최 40%에서 최 98%에 이르고 있어, 재정자립도와 상 없

이 의정비 인상이 결정되고 있음을 보여 다.

더욱이 문제 되는 것은 이러한 의회의 인건비 인상률과 실제 업무수행

간에 큰 격차가 존재한다는 것이다. 실례로 아래 기사 내용은 이를 단 으

로 보여 다(한국일보, 2007. 12. 3일).

“2008년 의정비를 22% 인상해 5,538만원으로 결정한 울산시의회의 경우

2006년 7월부터 2007년 6월까지 1년 동안 심의한 조례 88건 가운데 의원

발의는 6건에 불과했다. 나머지는 상 법과 연 된 임이나 종 조례 개

정 건이었다. 체 19명 가운데 시정질문을 한 번도 하지 않은 의원이 7명,

자유발언을 하지 않은 의원은 13명이나 다.

울산지역 기 의회 활동은 더욱 한심하다. 여론수렴을 한 공청회가 구

ㆍ군의회 통틀어 단 한 차례도 열리지 않았고, 동구, 남구, 울주군의회는

간담회조차 없었다. 남구, 울주군의회는 의원발의가 1년 동안 한 건도 없었

다. 인천시의회는 지난해 7월부터 올 6월까지 자발 으로 발의한 조례는

단 1건. 10개 구ㆍ군 의회도 의원이 연구 발의한 조례라야 체 통틀어 동

구 의회 1건에 지나지 않았다. 2008년 의정비 심의 과정에서 국 최고 인

상률(98.1%)을 기록한 충북 증평군 의회 활동도 조하다.

－92－

<표 2-23> 재 립도 2008 지 회 비 상 현황

구 분‘07 ‘08 인상률 재 자립도

의 의 (%) (%)

시 평균(75) 2,922 3,911 36 35.6

1 경 동 천시 2,292 4,200 83 24.2

2 강원 삼척시 2,520 4,570 81 15.0

3 강원 속 시 2,485 4,392 77 26.3

4 강원 태백시 2,988 4,241 42 26.6

5 강원 원주시 2,958 4,137 40 33.4

6 강원 동해시 2,526 4,050 60 21.2

7 강원 강릉시 2,640 3,922 49 25.8

8 충북 충주시 2,640 4,200 59 20.9

9 충북 천시 2,604 4,200 61 20.0

10 남 나주시 2,568 4,500 75 11.1

11 남 목포시 2,580 4,100 59 28.2

12 남 여 시 2,741 4,100 50 30.0

13 남 천시 2,226 3,984 79 27.0

14 경남 통 시 2,280 3,960 74 19.5

군 평균(86 ) 2,459 3,501 43 16.3

15 강원 평창군 2,586 4,620 79 16.0

16 강원 인 군 2,304 4,380 90 12.6

17 강원 천군 2,520 4,080 62 16.2

18 강원 월군 2,340 4,080 74 12.2

19 강원 고 군 2,481 4,020 62 13.7

20 강원 횡 군 2,520 3,960 57 13.3

21 강원 화천군 2,362 3,903 65 12.8

22 강원 철원군 2,220 3,804 71 11.5

23 충북 동군 2,256 3,912 73 15.3

24 충북 천군 2,376 3,900 64 15.4

25 충북 산군 2,120 3,900 84 12.4

26 충북 보 군 2,226 3,600 62 11.8

27 북 주군 2,120 4,200 98 12.3

28 북 임실군 2,329 3,900 67 12.2

29 북 부안군 2,418 3,602 49 10.3

30 북 고창군 2,373 3,551 50 7.7

31 남 장 군 2,400 3,576 49 14.2

32 남 곡 군 2,422 3,506 45 9.9

33 경남 창녕군 2,430 3,524 45 15.4

34 경남 산청군 2,400 3,540 48 11.8

구 평균(69) 3,064 4,163 35 34.3

35 울 노원구 3,582 5,600 56 28.8

36 울 강북구 3,284 5,495 67 30.0

37 울 천구 3,024 5,424 79 33.4

38 울 악구 3,219 5,300 65 28.3

39 울 랑구 3,240 5,160 59 29.5

40 울 평구 2,783 4,920 77 33.0

41 울산 구 2,820 5,128 82 18.7

42 울산 동구 2,946 5,040 71 33.8

자료: (행정자치부, 2007. 12. 4 보도자료)

－93－

지난해 개원 이후 지 까지 의원 발의 건수는 모두 14건. 이 가운데 새

로 제정한 건 3건뿐인데, 이마 도 경로당지원, 국가보훈 상자 우 지

원 등 앙정부의 권장 사업과 련된 내용 일색이다. 지역 안이나 주민

생활과 련한 내용은 무하다. 경제정의실천시민연합(경실련)에 따르면

16개 역의회가 유 제 1년 동안 발의한 조례 건수는 총 236건으로 이

의원 자체 발의는 6%인 13건에 불과한 것으로 조사 다. 나머지 215건은

상 법 근거 조항에 따른 임 조례 등이었다. 이 가운데 8건은 의원 자신

들의 복리를 한 발의 다.”

결국 이러한 들을 고려할 때, 재 지방의회에 의한 지방자치단체 감

사는 실 인 한계가 존재함을 알 수 있다 할 것이다.

5)자체감사

지방자치단체의 자체감사는 행정감사규정( 통령령)에 의거하여 시행되

고 있다. 동 규정에 의거하여, 용범 , 감사 상기 , 감사종류, 운 차,

감사공무원의 자격 특 등 구체 인 내용은 각 지방자치단체의 감사

규칙에 규정하여 지방자치단체별로 수행되고 있다.

지방자치단체는 스스로 문제를 발견하고 이를 해결한다는 차원에서 바람

직하나, 실제 운용상에서는 많은 문제가 제기되고 있다. 첫째, 감사부서의

독립성 결여이다. 부분의 자체감사기구는 단체장의 보조기구로서 시․도는

감사 , 시․군․자치구는 감사담당 이 맡고 있다. 이들 감사기구의 국장

내지 과장 책임자는 해당 자치단체장이 임명하고 일반 공무원과 신분상

차이가 없다. 한 감사기구가 단체장에 속되어 다른 부서들을 감사하면

서 단체장의 치를 보지 않거나 다른 부서 상 자의 간섭이나 압력에서

벗어나 소신껏 감사를 하기는 어려운 실정이다.

－94－

제1조 (목적) 이 영은 각 행정기관(지방자치단체의 집행기관을 포함한다. 이

하 같다)이 당해 기관 또는 그 하급기관에 대하여 실시하는 감사의 기준과 시

행방법을 규정하여, 스스로 찾아내고 스스로 바로잡는 실효성 있고 체계있는

행정감사제도를 확립함으로써 행정운영의 적정 능률화 및 예산의 효율적 사용

과 그 개선을 기함과 아울러 공무원의 기강유지를 도모함을 목적으로 한다.

제2조 (정의) 이 영에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.<개정 1982·12·31>

1. "행정감사"(이하 "감사"라 한다)라 함은 각급 행정기관이 당해 기관 또는 그

하급기관의 업무 운영실태를 파악하여 정부시책의 모든 단계에서의 적정 운영

여부와 공무원의 기강 위배사항을 검토·분석하고 그에 대한 시정 또는 개선방

안을 마련하는 작용을 말한다.

2. "종합감사"라 함은 행정전반에 대하여 실시하는 감사를 말한다.

3. "부분감사"라 함은 특정 행정운영 사항에 대하여 실시하는 감사를 말한다.

자료:행정감사규정[일부개정 1998.9.12 통령령 제15879호]

－95－

<표 2-24> 체감사 직현황

광역자치단체 기초자치단체

단체명책임자직급

(감사요원수: 명)소속 단체명

감사계

소속부서

감사요원

수(명)

서울 지방이사관(134) 부시장 25개구 감사담당관 452

부산 지방부이사관(44) 부시장 15개구 1군 기획감사실 79

대구 지방서기관(39) 부시장 7개구 1군 기획감사실 52

인천 지방서기관(26) 부시장 8개구 2군 기획감사실 41

광주 지방서기관(20) 부시장 5개구 기획감사실 26

대전 지방서기관(21) 부시장 5개구 기획감사실 25

울산 지방서기관(21) 부시장 4개구 1군 기획감사실 24

시계 305 69개구 5군 699

경기 지방서기관(28) 부지사 23개시 8군 (5) 206

강원 지방서기관(24) 부지사 7개시 11군 (2) 91

충북 지방서기관(20) 부지사 3개시 8군 (1) 58

충남 지방서기관(27) 부지사 6개시 9군 85

전북 지방서기관(19) 부지사 6개시 8군 (2) 98

전남 지방서기관(28) 부지사 5개시 17군 (1) 128

경북 지방서기관(28) 부지사 10개시 13군 (2) 155

경남 지방서기관(28) 부지사 10개시 10군 (2) 116

제주 지방서기관(10) 부지사 2개시 2군 18

도계 212 72개시 86군 (15) 955

총계 517 232 (15) 1,654

* 기초자치단체의 [감사계 소속 부서]란의 괄호 속의 숫자는 부시장 직속에 감사담당관이 설치된 시의

개수임 (수원, 성남, 안양, 부천, 광명, 원주, 강릉, 청주, 전주, 군산, 여수, 포항, 구미, 창원, 마산)

자료 : 손승태(2007, 132)

둘째, 감사에 한 문지식과 경험이 턱없이 부족하다. 감사직 역시 다

른 보직을 하여 거쳐 가는 자리로 생각하기 때문에 감사에 한 문지

식이나 경험을 축 하기는 어렵다. 한, 언제 보되어 감사 상부서에서

－96－

근무하게 될지 알 수 없는 상태에 있기 때문에 감사부서에 있는 동안 상사

나 동료로부터 인심을 잃지 않기 해 온정 인 감사에 그치거나 감사부서

근무 자체를 기피하고 있기도 하다. 셋째, 자체감사제도는 지자체의 행정기

구설치조례와 행정감사규칙 등 계규정으로 정하고 있으나 정권이 바뀔

때마다, 단체장이 바뀔 때마다 자체감사부서의 운 형태가 수시로 변경되

고 있으며, 자체감사기구가 독립된 행정기구로 설치된 경우는 무한 실정

이다(손승태, 2007: 129-130).

하상군(2004)의 연구에서 경상북도의 경우, 자체감사의 유비 은 감사

회수에서 24.1%를 차지하고 있고, 법 지 역시, 자체감사기구는 도지사

의 직속 할인 본청의 기구로 설치되도록 규정되어 있으며, 자체감사기구

에 근무하는 인력 역시 감사 과 감사요원으로 구분하여 모두 도시자의 임

명에 의하고 있다. 한 도지사는 감사 필요성 단, 감사범 설정, 보고

등에 결정 인 향력을 행사하는 것으로 나타났다. 인 역량에서도, 총 25

명 , 1년 이하 재직이 6명, 3년 미만 재직이 20명에 이르며, 5년 이상 재

직은 한명도 없는 것으로 나타났다. 한 감사 련 교육은 1회 교육이 3명이

그치고, 2회 이상 교육을 받은 감사인력은 한명도 없는 것으로 나타났다.

－97－

5 부합동감사의 발 방향

지 까지의 논의를 토 로 하여, 이하에서는 정부합동감사의 상황조건

변화와 이를 토 로 정부합동감사의 새로운 방향을 설정하고, 새로운 방향

을 구 하기 한 재의 문제 과 개선방안을 도출하고자 한다. 즉, 정부

합동감사에 한 감사기 피감사기 의 상호 인식 환의 필요성과 정

부합동감사를 둘러싼 상황 조건의 변화를 고찰하고, 정부합동감사의 새

로운 발 방향으로서 3C(Correcting, Consulting, Coordinating)를 제시한다.

마지막으로 이러한 3C의 구 을 해 재의 문제 을 제시하고, 이에

한 개선방안을 제시한다.

<그림 2-12> 합동감사 향

－98－

1. 지방자치의 발 장을 한 상 인식 환 필요

지방자치가 본격화된 이후, 많은 부분에서의 시행착오와 부정 효용이

발생되고 있음에도 불구하고, 10여 년이 지나면서 바람직한 방향으로 지방

자치가 성숙하여 오고 있다. 따라서 기존의 으로 정부합동감사를 인식

해서는 안 되며, 보다 미래지향 인 에서 근해야 할 필요성이 있다

할 것이다. 이러한 인식은 정부합동감사의 감사주체와 피감사주체 모두에

게 필요한 의 변화라 할 것이다.

첫째, 정부합동감사의 시행주체는 상호 력 인 주체로서 지방자치단체

를 인식하고, 공동의 목 을 달성하기 한 동반자로서 인식해야 한다. 따

라서 공동의 목 달성을 해 정부합동감사의 바람직한 방향이 설정돼야

한다. 정부합동감사에 한 지방자치단체의 항과 불신은 자료의 과다 요

구, 복감사 등의 원인 외에도 근본 으로 앙정부가 아직도 과거 앙

집권 구조에서 시행된 정부합동감사를 분권화가 이루어진 재 역시 진

행하고 있다는 인식에 바탕을 두고 있다. 즉 분권화가 되었음에도 분권화

가 되기 의 방법으로 앙정부가 간섭하고 통제하려 한다는 인식에 기

하고 있다 할 것이다.

최근 행정자치부의 지방자치단체에 한 인식 변화는 이러한 에서 매

우 정 이라 할 것이다. 행정자치부는 최근, 종래 각 외부감사운 에

해서는 감사 상․일정 등의 결정에 수감기 의 의사가 제 로 반 되지

못하고 있고, 합법성 감사에 치 한다거나 지나치게 발․처벌 주의 감사

는 고압 ․권 감사라는 지 을 인정하고, 이와 같은 문제 을 면

개선하기 하여 ① 지방의 의견을 반 하는 감사 ② 지방에 도움이 되고

필요로 하는 감사 ③ 트 십, 스폰서십을 형성하는 감사 ④ 감사결과 처

리의 공정성․투명성 확보 ⑤ 감사역량 강화 등 5개 분야에 해 면 인

개선 책을 제시하고 있다(행정자치부, 2007. 2. 8 보도자료). 이 특히, 지

방자치단체에 한 인식의 변화는 지방의 의견을 반 하는 감사, 지방에

－99－

도움이 되고 필요로 하는 감사, 트 십, 스폰서십을 형성하는 감사 등에

서 잘 나타나고 있다.

구체 으로, 지방의 의견을 반 하는 감사를 해 첫째, 감사 ․후 피감

기 을 상으로 감사운 개선의견 설문, 고객의 입장에서 바라는 건의사

항을 수렴하여 극 반 하기 해, 피감기 설문을 통한 감사운 신

을 도모하고, 둘째, 감사 상 범 ․감사일정 등 의를 한 피감기 과의

간담회 수시 운 의견을 충실히 반 하는 감사계획 수립 운 에

한 사 의제를 시행하고, 셋째, 심의 원 ․이의신청자 ·감사자가 함께 참

여하는 심의 차 진행, 감사의 객 성․신뢰성 확보를 해 징계 요구된 이

의신청자 청문제도 도입을 제시하고 있다.

한 지방에 도움이 되고 필요로 하는 감사를 구 하기 해 첫째, 지방

의 문제가 있는 사업·업무분야에 해 피감기 의 고충을 덜어주는 입장에

서 근하는 컨설 감사를 시범운 하며 둘째, 감사 주요 지 사항 소

업무책임자와의 간담회를 개최하며 셋째, 법령 반 등에 따른 확인서 작성

시 사업의 추진성과와 우수 ․수범사례 병기, 수감공무원의 업무 성과 제시

기회 부여하고 넷째, 건의 ․제도 개선과제의 처리 진행과정을 피감기 에

수시로 통보하는 감사결과 처리의 사후 리 지원(A/S)을 제시하고 있다.

게다가, 트 십과 스폰서십을 형성하는 감사를 해 첫째, 권 요소

의 시책폐지와 친화 인 감사환경을 조성하고 둘째, 기존 자료와 자문서

시스템을 활용한 감사자료 우선 활용하여 감사자료 요구의 획기 축소와

수감부담 경감을 제시하고 있다.

그러나 이러한 행정자치부의 인식변화는 그 자체로도 요하며 이러한

인식변화가 실제 이루어지고, 한 행자부의 인식변화를 지방자치단체들이

인식할 수 있는 다각 인 노력도 필요하다. 특히, 정부합동감사는 행정자치

부가 주 하나, 여러 정부부처가 합동으로 실시하기 때문에 행정자치부만

의 인식변화는 성공을 담보하는데 한계가 있다 할 것이다. 따라서 행정자

치부의 인식변화와 더불어 앙부처의 인식변화가 같이 이루어져야 하고,

－100－

그러한 인식변화의 추동기제로서 행자부의 보다 극 이고 선도 인 노력

( 를 들면, 련 교육 시행 등)이 필요하다 할 것이다. 결론 으로, 정부합

동감사를 시행하는 시행주체는 인식 환과 더불어, 그러한 인식 환이 이

루어졌음을 지방자치단체들이 알 수 있도록 하는 다양한 노력을 기울여야

한다.

둘째, 정부합동감사의 피감사기 역시 인식의 환이 필요하다. 정부가

존재하고, 지방자치를 시행하는 것 등 모든 것의 존재이유는 궁극 으로

한민국이라는 체 시스템의 효용의 향상에 있다. 앙정부 역시 국민이

라는 주인의 리인이며 지방자치단체 역시 국민의 일부인 지역 주민의

리인이다. 이러한 리인 존재이유는 궁극 으로 주인의 목 달성을 리

하는데 그 존재이유가 있다. 따라서 앙정부이든, 지방자치단체이든 주인

의 목 달성과 효용의 증 를 해 존재하는 것이고, 이러한 차원에서

앙정부와 지방자치단체는 공동의 목 을 달성을 해 존재하는 것이다.

이러한 차원에서, 지방자치단체는 정부합동감사를 단순히 앙정부가 지

방자치단체를 통제하려 한다는 인식에서 벗어나, 감사에 한 새로운

임을 형성할 필요가 있다. 즉, 지자체의 문제 발견과 개선 책 마련을 한

하나의 도구로서 인식함으로서, 정부합동감사를 보다 극 으로 지방자치

단체 입장에서 활용해야 할 것이다. 다시 말해, 정부합동감사는 지자체의

통제수단이라는 임에서 지자체의 문제해결수단이라는 임의 환이

필요하다 할 것이다.

2007년 지방자치단체들의 인식변화에 하나의 사건이라 할 만한 일이 발

생한 은 매우 바람직한 상이라 할 것이다. 즉, 2007년 지방자치단체는

스스로 지방세 산감사를 요청하 다. 앙정부에 의해 계획된 감사가 아

니라 지방자치단체 스스로 자신들의 문제 을 악하고 개선하기 해

앙정부에 감사의 형식으로 지원을 요청하 다는 에서, 정부합동감사뿐만

아니라 정부간 계 차원에서 역시 매우 정 인 변화라 할 것이다.

－101－

<표 2-25> 2007 지 치단체 감사

요청 단체 처리 계획 예상금액 비고

경상남도 2007.07.~현재 100억 추정 -

광주광역시 2007.12~2008.01 예정 미정인력부족으로

미확정

전라남도 2008.01.~2008.02 예정 ″ ″

대구광역시 요청된 상태 ″인력부족으로미착수 상태

강 원 도 요청된 상태 ″ ″

자료: 행정자치부 내부자료(2007). 2007 지방세 전산(컨설팅)감사 요청 및 실적.

2. 부합동감사의 상황 조건 변화

1)정보통신기술발 에 따른 감사환경의 변화

정보통신기술의 발 에 따라 우리나라는 재, 세계 최고수 의 자정

부를 구축하고 있다. 이러한 자정부 환경은 기존의 감사 시각과 방법

범 , 감사의 비용과 효과 등 반에 걸쳐 상당한 향을 미치고 있다.

첫째, 자정부구 은 기존의 감사 시각을 환시킨다. 즉, 시스템의

에서 볼 때, 부분 인 근이 아닌 체 인 근에서 감사를 시행할 수

있고, 체 인 근에서 문제를 발견하고 지원이 가능하게 되었다. 한

감사결과에 한 인식을 환시킨다. 기존의 일 일 인 인간 면식 감사

와 달리, 행 자간 직 면을 불필요하게 하는 감사는 인간의 감정이

가능한 한 배제됨으로서, 감사결과에 한 객 성을 더욱 증 시키고, 궁극

으로 감사결과에 한 피감사기 의 순응도를 높이게 한다. 게다가 기존

과 달리 감사를 수행하기 해 피감사기 의 인력과 자원의 투입이 불필요

－102－

하게 됨으로서, 피감사기 이 감사에 한 심리 항을 최소화 할 수 있

는 기회를 제공한다.

둘째, 감사방법을 획기 으로 신시킨다. 즉, 감사기 피감사기

모두에게 방 한 인력과 시간, 자본의 투입을 요구하는 기존의 감사와 달

리, 컴퓨터 시스템을 활용하여 체계 이고 안정 인 감사활동이 가능하다.

한 행정행 가 진행된 일정시간 이후 이루어지는 재의 감사는 문제를

발견하 다 하더라도, 사후 문제해결에 막 한 비용과 자원이 소모됨으로

인해, 궁극 으로 국가 체 으로 최 의 자원배분을 이끌어내는 데에는

한계가 있었다. 그러나 자정부의 구 에 따라, 실시간 감사가 가능함으

로, 언제나, 어디서나 감사가 가능하여 감사 행 에 시공간 제약에서 벗

어남은 물론, 궁극 으로 문제발생에 한 선제 응이 가능해짐으로써

국가자원의 최 배분에 기여할 수 있다.

셋째, 감사의 범 를 획기 으로 확장시킨다. 즉, 감사는 항상 시간과 인

력, 자원의 제약하에 수행되게 되는데, 이에 따라 감사의 범 는 이러한 제

약 조건의 정도에 따라 결정되어질 수밖에 없다. 반면, 자정부의 구 에

따른 산감사의 실 으로 이러한 제약조건에서 벗어날 수 있기 때문에,

감사의 범 를 획기 으로 확 시킬 수 있다. 특히, 아무리 시간과 인력이

충분하다 하더라도, 인간의 인지상 한계로 인해 발견하지 못하는 부분을,

산환경하에서는 체계 으로 발견할 수 있어 감사의 질 ․양 범 확

가 동시에 이루어질 수 있다 할 것이다.

넷째, 자정부의 구 은 산감사를 가능하게 하여 으로써, 감사의 비

용과 효과를 개선시킨다. 즉, 감사기 과 피감사기 모두에게 감사활동에

서 발생되는 자원의 소모를 방지할 수 있다. 한, 감사결과는 감사 범 의

확 와 감사방법의 개선으로 인해 획기 으로 개선될 수 있다. 결국, 감사

에 필요한 비용은 어들고, 그 산출의 편익은 확 될 수 있다는 에서

감사의 효율성이 향상되고, 궁극 으로 감사목 달성의 기여도가 더욱 높

아진다는 에서 감사의 효과성이 향상된다 할 수 있다.

－103－

이러한 자정부 구축은 감사기 뿐만 아니라 피감사기 에도 과거 아날

로그 감사환경과는 다른 방향을 제시하여 주고 있다. 따라서 이러한

자정부 환경 하에서 앙정부와 지방자치단체 상호간 감사의 효과를 극

화할 수 있는 감사방향의 정립과 체제의 구축이 필요하다.

2)감사수요의 변화

감사를 포함한 모든 정부활동은 수요의 변화에 응할 필요가 있다. 물

론, 그러한 수요의 변화가 궁극 으로 국가 체시스템의 발 에 기여한다

는 조건이 필요하다.

감사수요의 변화는 정치제제의 변화, 정부간 계의 변화, 기술의 발 과

같은 다양한 요인에 의해 향을 받는다. 실례로 최근 들어, 지방자치단체

는 스스로 행정자치부에 감사를 요청하는 일이 발생할 정도로, 과거와는

다른 환경변화가 감지되고 있다. 따라서 정부합동감사 역시, 지방자치단체

에서 요구하는 감사의 수요를 악하고 이에 한 극 인 응이 필요하

며, 이를 제도화하여 안정 인 감사체제를 구축해야 한다.

3. 부합동감사의 궁극 목 과 새로운 방향

일반 민간기업의 감사와 달리, 정부합동감사의 궁극 목 은 체시스

템에서의 환류기능을 수행하는 데 있으며, 이는 보다 거시 으로 주인인

국민의 효용을 증가시켜주는 데 있다. 이러한 궁극 목 의 달성과 감사

환경의 변화에 한 극 응을 해서는 기존의 지 주 감사를 넘어

새로운 방향의 설정이 필요하다 할 것이다.

첫째, 정부합동감사는 무엇보다 감사 본연의 역할 하나인 잘못된 것

－104－

을 바로잡도록 도와주는 시정(correcting)의 역할을 수행하여야 한다. 즉, 감

사환경과 감사수요에 응하여 감사의 역할 변화가 필요하다 하더라도, 감

사가 갖는 기본 역할도 요하게 다루어져야 한다는 의미이다.

둘째, 정부합동감사는 부족한 부분을 도와주는 컨설 (consulting) 역할을

수행해야 한다. 정부활동이 복잡해지고 문화되면서, 지방자치단체는 실제

고도의 문지식을 필요로 하는 분야에 한 감사능력을 확보하기가 매우

어렵다. 따라서 필요하고 요청됨에도 불구하고 자치단체의 역량부족에 의

해 감사가 이루어지지 못하고 있으며, 이루어진다 하더라도 바람직한 결과

를 도출하는데 제약을 받고 있다. 한 자치단체의 자체능력으로 해결하기

어려운 문제가 있는 사업 업무분야가 지속 으로 증가되고 있다. 따라

서 정부합동감사 역시 이러한 자치단체의 고충을 덜어 수 있는 감사가

되어야 한다. 특히, 앙정부와 지방자치단체는 감사기 과 피감사기 의

치에 있으나 근본 으로 공동의 목 을 달성하기 한 집행기 이라는

특성을 지니고 있기 때문에, 정부합동감사는 감사원 감사 혹은 국회의 감

사와는 근본 으로 다른 근이 필요하다.

셋째, 정부합동감사는 상생 ․ 력하기 한 조정(coordinating) 역할을 수

행해야 한다. 즉, 정부합동감사는 앙과 지방이 서로 상생하고 력하기

한 하나의 도구 ․수단으로서 역할을 수행해야 함을 의미한다. 를 들어,

정부합동감사는 지방자치단체의 어려움과 난제를 발견하는 역할과 동시에,

지방자치단체 역시 그들의 어려움과 난제를 앙정부에 알려 수 있는 공

식 인 채 의 역할을 수행해야 한다. 이는 곧, 반복되는 오류를 제거하고

궁극 으로 체시스템의 효용을 증가시킬 것이다.

따라서 정부합동감사는 기존의 감사기능과 더불어 감사환경 감사수요

에 부응하여, 새로운 패러다임으로 근해야 하며, 이는 구체 으로

3C(Correcting + Consulting + Coordinating)로 표 된다 할 것이다.

－105－

지방자치법 제9장 국가의 지도·감독

제166조 (지방자치단체의 사무에 대한 지도와 지원) ① 중앙행정기관의 장

이나 시·도지사는 지방자치단체의 사무에 관하여 조언 또는 권고하거나 지도

할 수 있으며, 이를 위하여 필요하면 지방자치단체에 자료의 제출을 요구할 수

있다.

② 국가나 시·도는 지방자치단체가 그 지방자치단체의 사무를 처리하는 데

에 필요하다고 인정하면 재정지원이나 기술지원을 할 수 있다.

4. 3C 구 을 한 부합동감사의 과 개 방안

정부합동감사의 새로운 패러다임으로서 3C를 구 하기 해서는 재의

정부합동감사는 법률 ․조직 ․구조 인 한계를 지니고 있다. 이하에서는

이러한 문제 과 한계를 지 하고 이에 기 하여, 발 안을 제시하고

자 한다.

1)법률 문제 과 개선방안

(1)법 조문해석의 모호성과 개선방안

재, 정부합동감사에서의 가장 큰 문제는 법률 문제에서 기인한다.

즉, 법률의 구체성과 명료성이 확보되지 못함에 따라, 정부합동감사의 효과

성을 담보해내지 못하고 있다. 이에 합동감사의 핵심법안인 지방자치법을

심으로 법률 문제 을 제시하며, 그에 따른 개선방안을 도출하고자 한

다.

재 지방자치법[일부개정 2007.5.17 법률 제8435호]은 국가의 지방자치

단체 지도 ․감독에 해 포 으로 규정하고 있다.

－106－

제167조 (국가사무나 시·도사무 처리의 지도·감독) ① 지방자치단체나 그

장이 위임받아 처리하는 국가사무에 관하여 시·도에서는 주무부장관의, 시·

군 및 자치구에서는 1차로 시·도지사의, 2차로 주무부장관의 지도·감독을

받는다.

② 시·군 및 자치구나 그 장이 위임받아 처리하는 시·도의 사무에 관하여

는 시·도지사의 지도·감독을 받는다.

제169조 (위법·부당한 명령·처분의 시정) ① 지방자치단체의 사무에 관한

그 장의 명령이나 처분이 법령에 위반되거나 현저히 부당하여 공익을 해친다

고 인정되면 시·도에 대하여는 주무부장관이, 시·군 및 자치구에 대하여는

시·도지사가 기간을 정하여 서면으로 시정할 것을 명하고, 그 기간에 이행하

지 아니하면 이를 취소하거나 정지할 수 있다. 이 경우 자치사무에 관한 명령

이나 처분에 대하여는 법령을 위반하는 것에 한한다.

제170조 (지방자치단체의 장에 대한 직무이행명령) ① 지방자치단체의 장이

법령의 규정에 따라 그 의무에 속하는 국가위임사무나 시·도위임사무의 관리

와 집행을 명백히 게을리하고 있다고 인정되면 시·도에 대하여는 주무부장관

이, 시·군 및 자치구에 대하여는 시·도지사가 기간을 정하여 서면으로 이행

할 사항을 명령할 수 있다.

② 주무부장관이나 시·도지사는 해당 지방자치단체의 장이 제1항의 기간에

이행명령을 이행하지 아니하면 그 지방자치단체의 비용부담으로 대집행하거나

행정상·재정상 필요한 조치를 할 수 있다. 이 경우 행정대집행에 관하여는

「행정대집행법」을 준용한다.

제171조 (지방자치단체의 자치사무에 대한 감사) 행정자치부장관이나 시·

도지사는 지방자치단체의 자치사무에 관하여 보고를 받거나 서류·장부 또는

회계를 감사할 수 있다. 이 경우 감사는 법령위반사항에 대하여만 실시한다.

이 , 동법 제166조는 “ 앙행정기 의 장이나 시·도지사는 지방자치단

체의 사무에 하여 조언 는 권고하거나 지도할 수 있으며, 이를 하여

필요하면 지방자치단체에 자료의 제출을 요구할 수 있다.”라고 규정하고

있는데, 이는 앙행정기 은 지방자치단체에 해 임 자치사무에

－107－

련한 자료의 제출요구권이 부여되어 있음을 보여 다.

특히, 감사와 직 으로 련하여서는 동법 제171조에서 규정하고 있다.

즉, “행정자치부장 이나 시·도지사는 지방자치단체의 자치사무에 하여

보고를 받거나 서류·장부 는 회계를 감사할 수 있다. 이 경우 감사는 법

령 반사항에 하여만 실시한다.”로 정하고 있다.

지방자치단체의 자치사무에 한 앙행정기 의 감사는 동법 제171조에

의거하여 법령을 반한 것으로 확정된 사항에 한정한다는 논리가 일부에

서 제기되기도 하 으나, 이러한 논리는 법령의 종합 검토와 감사의 특

성을 고려하지 못한 이해라 할 수 있다.

자치사무의 감사범 에 한 이해는 동법 제166조와 제171조를 통해 종

합 으로 고려하여 단하여야 한다. 즉, 동법 제166조는 앙행정기 에

지방자치단체의 사무에 련한 자료제출을 요구할 수 있는 권한을 부여하

고 있기 때문에, 동법 제171조, 지방자치단체의 자치사무에 한 감사는

“법령 반사항에 하여만 실시한다”의 의미는 자료수집, 감사실시, 감사결

과의 처분과 같은 과정을 지니는 감사의 과정 실제 감사 결과의 처분에

한정되는 것으로 이해하는 것이 타당하다 할 것이다.

정리하면, 동법 제171조 “이 경우 감사는 법령 반사항에 하여만 실시

한다”에서 감사는 감사과정 감사결과의 처분(법 이행의무가 발생하는

처분)에 한정되는 것이며, 감사과정 자치사무의 법 여부를 조사 ․ 확

인에 필요한 자료제출 요구 자료 분석 등과 같은 권한까지 배제시키는

것은 아니라 할 것이다.

동법 제166조와 제171조는 지방자치권을 존 하나 법과 부당한 행정행

에서도 자치권을 존 하는 것이 아님을 분명히 하고 있다. 실제로, 지방

자치단체들이 법사항을 스스로 공개하거나 처벌을 요구하지는 않으며,

지방자치단체들의 법사항은 실제 상 기 의 감사나 외부기 의 견제와

통제에 의해서 밝 지고 있다. 이러한 의미에서, 감사과정 자치사무에

한 자료제출 요구는 필요하다 할 것이다. 그러나 동법 제171조는 해석의

－108－

모호성을 유발함으로서 정부합동감사 시행에 어려움을 가져오는 제약요인

으로 작용하고 있으며, 실제로 특정 지방자치단체는 동법의 해석을 들어,

정부합동감사의 핵심과정인 감사자료 제출을 사실상 거부하는 유의 사태

가 발생하기도 하 다.

문제의 원인은 첫째, 일부 지자체는 지방자치법 제166조와 제171조를 종

합 으로 고려하여 앙행정기 의 감사권한의 범 를 설정하지 아니하고,

제171조의 조문에 한정한 해석을 통해 앙행정기 의 감사권한을 설정함

으로써, 법한 자치사무에 한 감사권한만을 앙행정기 이 지니고 있

다고 주장하고 있다. 이러한 해석은 동 감사기 과 피감사기 간의 갈등

을 유발하며, 동시에 불필요한 행정․재정 낭비와 더불어 정부 체의 비

효율을 유발하고 있어 시 한 개선의 필요성이 제기된다.

둘째, 지방자치단체의 임사무와 자치사무의 명확한 구분이 실 으로

어렵다는 것이다. 특히, 지방재정자립도가 낮은 실을 고려할 때, 임사

무와 자치사무의 명확한 구분은 이상 수 에서나 가능한 일이라 할 것이

다. 이는 곧 앙행정기 의 감사활동에 상당한 제약요인으로 작용하고 있

다.

따라서 앙행정기 의 지방자치단체 자치사무에 한 감사 규정은 다음

과 같은 방향으로 개선될 필요가 있다.

이를 해, 첫째, 앙행정기 의 자치사무에 한 감사에 있어, 불필요

하고 자의 인 해석을 방지하기 해, 자치사무에 해 법 여부를 밝히

는 권한이 앙행정기 에게 있음을 제171조문에서 분명하게 제시하는 방

향으로 개정하거나, 제166조와 제171조를 통합 제시하는 방향으로 개정할

필요가 있다.

둘째, 자치사무에 한 소극 정의가 필요하다. 즉, 감사 제외 사무로서

구체 으로 자치사무를 명시할 필요가 있다. 지자체의 특성에 따라, 혹은

앙정부의 각종 지원에 따라 그 성격을 일치시키는 한계가 있을 수 있으

나, 가능한 범 내에서 감사결과의 처분 제외 사무를 법률로 명기 하는

－109－

것도 하나의 안이 될 수 있다. 를 들어, a, b, c와 같은 자치사무는(혹

은 통령령이 정하는 자치사무는) 법령 반사항인 경우에 한하여 감사 결

과의 처분을 행할 수 있다는 식으로 개정할 필요가 있다.

(2)처벌규정의 미구축과 개선방안

정부합동감사의 감사결과는 실질 인 구속력을 지니지 못하고 있다.

를 들어 아래 표는 2004년부터 2006년까지 정부합동감사의 지 사항과 그

에 따라 지방자치단체의 조치사항을 정리하고 있다.

<표 2-26> 합동감사 처 치결과(2004-2006 ), 건

연도별 시․도

감사결과

문책요구

(명)

처분요구에 대한 조치상황(명)

원 처분 유지 감 경 처 분 기 타

(소청

등)계경징

계

중징

계계

경징

계

중징

계계 표창

성실

등

2004년

(6개시․

도)

충 남 30 28 2 3 3 - 27 26 1 -

광 주 46 42 4 6 6 - 40 29 11 -

경 북 36 35 1 14 13 1 22 18 4 -

부 산 26 24 2 2 2 - 20 2 18 4

강 원 50 44 6 16 16 - 32 26 6 2

대 전 29 27 2 - - - 23 15 8 6

2005년

(5개시․

도)

대 구 65 50 15 9 8 1 46 24 22 10

제 주 40 39 1 6 6 - 34 34 - -

울 산 70 64 6 11 11 - 55 23 32 4

인 천 49 43 6 19 16 3 25 23 2 5

경 기 98 95 3 33 31 2 58 41 17 7

2006년

(5개시․

도)

경 남 47 46 1 8 8 - 39 18 21 -

충 북 42 42 - 7 7 - 34 22 12 1

전 남 33 33 - 6 6 - 27 24 3 -

서 울 15 13 2 2 2 - 10 4 6 3

강 원 23 22 1 4 4 - 19 14 5 -

－110－

2004년 충남의 경우, 경징계 28건, 징계 2건의 문책요구를 하 으나,

실제 원처분유지는 경징계 3건에 불과하며, 2005년 구의 경우는 50건의

경징계와 15건의 징계 문책요구 , 경징계는 8건, 징계는 1건만을 지

방자치단체가 이행하 다. 이러한 추세는 2006년에도 지속되고 있으며, 이

는 곧 정부합동감사의 감사 실효성을 낮추는 원인이 되고 있다. 특히, 낮은

비율의 원처분 유지마 경징계에 치우쳐 있고, 징계는 2004년-2006년간

총 52건 7건에 불과해 문책 이행률이 13.5%에 머무르고 있으며 경징계

는 동 기간 647건의 문책요구 139건만이 원처분을 이행하여 문책 이행

률이 21.5%에 머무르고 있다.

이는 곧, 감사주체와 피감사주체 모두에게 악 향을 미친다.

첫째, 감사주체는 많은 인력과 시간, 자원을 투자하여 감사활동을 수행하

는데, 이러한 감사활동 결과를 피감사주체가 이행해야할 구속력이 낮다면,

감사주체 역시 감사의지가 낮아질 수밖에 없다.

둘째, 피감사주체 역시, 정부합동감사를 수행하는데 많은 시간, 인력, 자

원을 투입하는데, 자신들이 굳이 정부합동감사 결과를 이행해야 할 필요도

없고, 한 이행하더라도 매우 선별 으로 이루어진다면 두 가지 차원에서

악 향을 미친다. 즉, 왜 많은 자원을 투입해서 감사를 받아야 하는가에

한 근본 회의가 들 것이고, 정부합동감사에 해서 극 인 자세로 임

하지 않을 것이다. 하나는 구는 정부합동감사 결과에 따라 처벌을 받

고, 특정행 자는 처벌을 면한다면 더욱이 도덕 해이를 발생시킬 것이다.

결과 으로, 정부합동감사의 결과에 한 지방자치단체의 구속력이 낮다

는 것은 곧 국가 체의 효용을 낮추는 결과를 래한다. 따라서 정부합동

감사 결과를 지방자치단체가 이행하도록 구속할 수 있어야 한다.

이를 해서는 구체 이고 명확한 감사결과에 한 이행규정(혹은, 처벌

규정)이 구체 으로 제시되어야 할 것이다. 동 규정에서는 법 처벌을 포

함하여, 행 ․재정 제재를 시행할 수 있는 권한의 명시가 필요하며, 특히

행 ․재정 제재의 명시가 요하다. 이는 지방자치단체의 문제가 제도

－111－

지방공무원법[일부개정 2007.5.11 법률 제8423호]

제73조의2 (징계사유의 시효) ①징계의결의 요구는 징계사유가 발생한 날부

터 2년(금품 및 향응수수, 공금의 횡령·유용의 경우에는 3년)을 경과한 때에는

이를 행하지 못한다.

차원에서 발생될 경우, 단순히 해당 공무원의 문책으로 해결되지 않으며,

이는 제도개 이 없는 한 지속 으로 반복될 가능성이 크다. 따라서 제도

개선을 유도하기 해, 해당 공무원의 징계에 이 맞추어질 사법 처

벌보다는 앙정부의 행 ․재정 제재를 강화시킬 필요가 있다. 를 들어,

정부합동감사의 감사결과를 이행하지 않는 지자체에 해, 교부세 감액 혹

은 자치단체 국고보조사업(균형발 특별회계) 공모․평가 시 감 등 페 티

용 등을 할 수 있는 권한을 앙정부기 에 부여하는 것이다.

이는 특히, 합동감사의 감사효과 개선뿐만 아니라, 해당 지자체로 하여

자체 인 감사능력 배양을 유도하고, 더욱이 시민단체와 시민들에 의한 감

시와 견제 욕구를 증가시켜, 궁극 으로 지방자치의 공고화에 기여할 것이

다.

(3) 징계시효와 련된 문제와 개선방안

감사는 사후 성격이 강하여 실 으로 법사항이 발견되더라도 징계

시효가 지나 징계할 수 없는 일이 발생할 수 있다. 그럼에도 불구하고,

재, 지방공무원법 제73조의2 제1항에 의한 징계의결의 요구는 징계사유가

발생한 날로부터 2년( 품 향응 수수, 공 의 횡령, 유용의 경우는 3년)

을 경과한 때에는 이를 행하지 못한다고 규정하고 있어, 법한 행 에

해 2년이 경과하면 징계벌을 가할 수 없고, 감사를 착수하더라도 감사결과

가 확정되어 징계 원회에 징계의결 요구를 하기 까지는 징계시효가

단되지 않아 처벌할 수 없는 상황이다.

－112－

감사원법[일부개정 2006.12.28 법률 제8132호]

제32조의2 (징계·문책사유의 시효정지등) ①감사원이 조사중인 특정사건에

대하여는 제2항의 규정에 의한 조사개시의 통보를 받은 날부터 징계 또는 문책

절차를 진행하지 못한다.

②감사원은 특정사건의 조사를 개시한 때와 이를 종료한 때에는 10일 이내에

소속기관의 장에게 당해 사실을 통보하여야 한다.

③제1항 및 제2항의 규정에 의하여 징계 또는 문책절차를 진행하지 못하여

법령 또는 소속단체등이 정한 징계 또는 문책사유의 시효기간이 만료되거나 그

잔여기간이 1월미만인 경우에는 그 시효기간은 제2항의 규정에 의한 조사종료

의 통보를 받은 날 또는 제32조제1항 또는 제8항의 규정에 의하여 징계 또는

문책요구를 받은 날(제36조제2항의 규정에 의하여 재심의를 청구하는 때에는

재심의 결정을 통보받은 날)부터 1월이 경과한 날에 만료되는 것으로 본다.

이와 련하여, 감사원 감사의 경우는 감사원법 제32조의2에서 감사가

착수되면 징계시효를 단하여 감사의 실효성 확보를 한 구체 인 장치

를 마련하고 있다. 이러한 을 고려할 때, 정부합동감사 역시 감사의 실효

성을 확보하기 해서는 징계시효(2년) 연장 단이 법 으로 규정되어

져야 한다.

(4) 징계 종류와 련된 문제와 개선방안

재, 정부합동감사에 있어, 감사결과 신분상 처분 요구 시 「지방공무원

징계 소청규정」제2조 제6항에 의거, 징계종류의 특정 없이 경징계/ 징

계로만 구분하여 징계를 요구함에 따라 「지방공무원 징계양정에 한 규

칙」에 의한 ‘징계감경기 ’이 무의미한 것이 되고 있다. 더욱이 징계

요구된 사항에 하여 인사 원회에서는 징계종류를 구체 으로 지정하여

의결한 후 표창 등의 사유로 감경하고 있으나, 상당수가 징계종류별 최하

단계인 견책(경징계 요구 경우)으로 의결한 후 불문경고 등 감경처분에 머

－113－

무르고 있는 실을 고려할 때, 동 문제는 시 히 개선되어져야 할 것으로

단된다.

실제, 감사원의 경우는 「감사원법」제32조에 의거 징계종류를 특정(견

책, 감 , 해임, 면 등)하여 문책 요구할 수 있도록 규정하여 시행하고

있는바, 정부합동감사의 경우 역시, 징계종류를 특정하여 문책 요구할 수

있도록 「지방공무원징계 소청규정」제2조 제6항을 개정할 필요가 있다

할 것이다.

2)조직 문제 과 개선방안

재, 정부합동감사를 추 으로 수행하는 행정자치부 감사 실은 총 3

개의 에 39명이 감사업무를 수행하고 있다. 이 특히, 정부합동감사

련 인력은 지방감사 15명이 주축을 이루고 있는데, 이러한 인력으로는

정부합동감사의 체계 수행과 지원이 실 으로 불가능 하다. 한 아래

표에서 알 수 있듯이, 정부합동감사를 한 (행정자치부) 산은 6억원 수

으로 나타나, 정부합동감사의 실효성에 한 의심을 갖게 하고 있다.

<표 2-27> 합동감사 행 치 산액, 단 : 천원

예산액 1/4분기 2/4분기 3/4분기 4/4분기

630,252 204,052 178,955 155,858 91,387

자료: 행정자치부 내부자료.

실제, 2007년 지방자치단체 스스로의 감사요구 사항에 해, 구 역시

와 강원도의 경우는 행정자치부 감사인력의 부족으로 인해 감사를 시행하

지 못하는 상황까지 발생하 다. 실제, 2007년 11월 재, 지방세 산감사

인력은 정규 직원 1명, 자치단체 견인력 1명, 자치단체 지원인력 2~3명

－114－

내외가 담하고, 정규직 사무 1명이 본연의 업무처리와 함께 산(컨설

) TF 총 을 수행하고 있다.

특히, 앞서 설명한 바와 같이, 감사의 본질 역할과 더불어 감사환경의

변화와 감사수요에 응하기 한 3C를 달성하기 해서는 기존의 감사

실 차원의 개선이 선행돼야 할 것이다. 따라서 3C를 구 하기 해서, 다

음과 같은 조직 변화가 요청된다.

첫째, 정부합동감사가 크게 correcting, consulting, coordinating을 구 할 수

있도록 조직구조설계가 이루어져야 한다. 재는 correcting 심의 조직구

조이며, 이에 컨설 과 조정력을 갖출 수 있는 감사체제의 구축이 필요하

다 할 것이다.

둘째, 보다 구체 으로 컨설 감사와 자정부 환경하에서 산감사를

체계 으로 지원할 수 있는 감사조직의 설계가 필요하다. 이에 특히, 두 분

야는 다른 감사분야와 달리 보다 문 이고 포 인 지식을 요구하기 때

문에 문 지식이 될 수 있는 조직설계가 필요하다 할 것이다.

셋째, 학습이 제도화될 수 있는 조직설계가 이루어져야 한다. 감사환경은

지속 으로 변화하고, 특히 컨설 감사는 지방자치단체에 해 보다 정확

한 이해와 지식을 기 로 하며, 산감사 역시 고도의 문 지식에 부가

하여 지속 으로 변하는 IT환경에 부응해야 한다. 따라서 일반 으로 정

례화된 업무를 수행하는 조직보다 학습이 될 수 있는, 즉 학습효과를

극 화할 수 있는 조직이 구 되어야 할 것이다.

넷째, 행자부의 감사 실 조직은 자치단체 자체감사의 발 을 선도할 수

있는 핵심조직역할을 수행해야 한다. 이는 선도 감사기법의 개발과 보 ,

그리고 교육의 추 역할을 수행해야 할 필요가 있다.

－115－

3)구조 문제 과 개선방안

재, 지방자치단체에 한 감사과정에서 지속 으로 제기되는 지자체의

불만은 감사가 과다하고 복된다는 이다. 실제, 지방자치단체는 감사원,

행자부 심의 앙정부, 국회, 지방의회에 의해 이루어지고 있다. 특히,

재 지방자치단체에 의해 제기되는 불만 하나는 감사원 감사와 행정자치

부가 심이 되는 정부합동감사가 서로 복되어 업무량이 과다해진다는

것이다.

그러나 재 감사는 계층제 으로 운 되고 있으며, 감사원과 행자부의

상호 업무 의를 통해 진행됨으로, 과거 제기되었던 감사원과 행자부간의

복 인 감사에 따른 문제는 상당부분 해소되고 있다.

실제, 행자부의 합동감사의 연 을 보더라도, 2년-3년에 1회 정도의 감사

를 받고 있는 것으로 나타나고 있다. 를 들어, 역시의 경우 2000

년, 2002년, 2004년에 정부합동감사를 받았으며, 충청북도의 경우는 2000년,

2003년, 2006년에 정부합동감사를 받았다.

<표 2-28> 2000-2006 간 합동감사 상 지 치단체

2000년 2001년 2002년 2003년 2004년 2005년 2006년

제주도(4.19~4.29)

대구광역시(3.19~3.31)

울산광역시(2.18~3.2)

충청북도(3.31~4.12)

충청남도(2.9~2.21)

대구광역시(3.2~3.16)

경상남도(3.2~3.17)

대전광역시(5.15~5.27)

부산광역시(4.16~4.28)

경상남도(4.1~4.13)

전라남도(5.19~5.31)

광주광역시(5.31~6.12)

제주도(5.11~5.25)

충청북도(4.6~4.21)

경상북도(6.19~7.1)

전라남도(5.28~6.9)

제주도(7.15~7.26)

인천광역시(6.30~7.12)

경상북도(7.13~7.28)

울산광역시(6.30~7.15)

전라남도(6.12~6.27)

충청북도(10.23~11.4)

광주광역시(10.8~10.20)

대전광역시(9.2~9.14)

경기도(10.20~11.1)

부산광역시(9.8~9.22)

인천광역시(9.21~9.30,

10.10~10.13)

서울특별시(9.14~9.29)

강원도(11.13~11.25)

전라북도(10.29~11.10)

경상북도(9.2~9.14)

전라북도(11.17~11.29)

강원도(10.6~10.20)

경기도(10.27~11.1111.16~11.30)

강원도(11.9~11.24)

경기도(12.3~12.15)

대전광역시(11.24~12.8)

－116－

한 정부합동감사가 있는 해에는 해당 지자체에 한 감사원 감사가 진

행되지 않는다는 을 고려하면, 지자체에 한 앙정부 차원의 감사는

실제 그리 많다고 할 수 없다. 게다가, 감사원 감사와 정부합동감사는 그

감사의 성격이 서로 상이하며, 앙정부가 지방자치단체를 감사할 수 있는

유일한 조건이라는 에서 두 가지 감사 모두 존 되어져야 할 필요가 있

다. 한, 감사원의 지방자치단체 감사는 앞서 살펴본 바와 같이, 실 으

로 감사시행에 있어 많은 한계가 존재하며, 정부합동감사가 시행되지 않을

경우, 결국 감사의 사각지 가 상당부분 발생할 가능성이 높다.

그러나 복감사에 한 문제제기가 발생하고 있는 실에서는 이를

한 제도개선 역시 필요하다 할 것이다. 특히, 재와 같이, 정부합동감사는

감사원 감사와 복되지 않도록 업무 조를 제도화하여야 한다. 이를 통해,

정부합동감사와 감사원 감사가 복되지 않는다는 신호를 지방자치단체에

게 확실하게 보내고 한, 제도화된 업무채 을 통해, 감사의 복 조정뿐

만 아니라 감사 력체제를 구 해야 할 것이다.

－117－

3 장 산감사

1 산감사의 개념 및 필요

1. 산감사의 개념

는 컴퓨터와 통신 기술의 발달에 따라 정보기술이 개인뿐 아니라 국

가 차원에서의 경쟁력 확보에 있어 매우 요한 역할을 하게 되었다. 이에

따라 정부 역에서도 정보화가 끊임없이 이루어지고 있다. 우리나라는 공

공부문의 경쟁력 확보 차원에서 자정부 구 사업의 추진에 있어 정부차

원의 지원을 아끼지 않고 있다.

자정부(e-Government)란 ‘정보기술을 활용하여 행정기 의 사무를 자

화함으로써 행정기 상호간 는 국민에 한 행정업무를 효율 으로 수

행하는 정부( 자정부법 제2조 제1항)’을 말한다. 우리나라는 1987년부터

국가기간 산망사업을 시작으로 주요 행정정보를 데이터베이스화하고 기능

별·부처별 정보화를 지속 으로 추진하 다. 이러한 노력의 일환으로 2001

년 국민의 정부에서 자정부 11 과제를 통해 범정부 차원의 핵심기반을

구축하 으며, 참여정부에서는 정부 신과 연계하여 2003년 4월 통령자

문기구인 ‘정부 신지방분권 원회’에 자정부 문 원회를 설치하여, 이

후 참여정부의 4 추진방향에 한 자정부 로드맵을 제시하여 추진하고

있다(한국정보사회진흥원, 2007: 49~50). 이와 같은 노력의 결과는 미국

라운 학에서 실시한 세계 자정부 평가에서 2년 연속으로 1 를 차지하

는 등의 성과로 나타났다.

자정부 구축을 한 지난 수년간의 노력이 결집되어 나타난 결과가 각

종 행정정보의 산화이다. 행정정보의 산화는 필연 으로 감사에 있어

서도 과거와는 다른 환경을 만들고 있다. 산감사는 행정정보가 산화되

－118－

면서 달라진 환경하에서 행정행 에 한 내부통제의 일환이다. 즉, 산화

된 자료를 활용하여 기존에 수행하던 단편 인 문서 주의 감사를 보다 종

합 , 복합 인 산자료 분석을 통하여 행하는 것을 산감사라고 할 수

있다. 산감사의 개념을 종종 산화된 시스템을 하나의 실체로 보고

산시스템의 오류를 찾아내거나 자연재해 불법 근으로부터 산시스템

을 보호하는 행 로 해석하는 경우도 있으나 본 연구에서는 산화된 행정

정보를 활용한 오류의 발굴과 개선작업을 산감사로 정의한다.

참여정부 들어서 자정부 우선 추진 상으로 선정한 11 과제

리과제인 산감사체계의 구축은 자문서 유통체계를 통해 투명하고 공

정한 감사를 확보할 수 있고, 재정정보시스템과 산 리시스템 등 회계

련 시스템을 연계한 자료수집 분석체계를 강화하고, 나아가 감사결과

를 감사지식으로 활용하는 지식 리체계를 구축할 수 있다는 에서 그

요성을 지니고 있다. 한 핵심추진과제인 ‘ 자지방정부 구 ’과 리

과제인 ‘국가 지방재정 종합정보화’와 유기 으로 연결되어 있다는

에서 그 요성을 다시 한 번 확인할 수 있다. ‘ 자지방정부 구 ’ 과제는

앙부처, 시·도, 시·군·구를 모두 연계한 포탈행정처리시스템의 구축이라는

에서, ‘국가 지방재정 종합정보화’ 과제는 지방자치단체 재정정보화를

추진하여 앙과 지방을 실시간으로 연계하는 통합재정 리체계를 구축한

다는 에서 산감사와 매우 한 련을 맺고 있다. 앞서 언 한 두

과제가 유기 으로 연결될 때, 산감사 한 달성하고자 하는 목표를 이

룩할 수 있기 때문이다.

산감사와 련하여 감사원은 ‘감사 상기 의 업무처리가 산화되어

있는 경우에는 그 수 과 특성을 충분히 고려하여 감사를 계획하고 그에

합한 감사 차를 용한다(감사원규칙 제137호 공공감사기 제3장 제20

조( 산화된 환경에서의 감사))고 밝히고 있어, 모든 행정 업무를 컴퓨터를

이용하여 이루어지는 자정부 환경에서 산감사의 요성을 인식하고 있

다. 감사는 수감 상인 앙정부 는 지방자치단체의 회계 행정작용과

정책집행을 상으로 하여 법성과 부당성을 평가하여 잘못되거나 부족한

－119－

부분을 바로잡고 개선하는 행 로 이해될 수 있다(최재건, 2005: 61). 따라

서 산감사는 ‘수감 상인 앙정부 혹은 지방자치단체의 산화되어 있

는 회계 행정업무 그리고 정책집행을 평가하여 법성과 부당성을 최소

화하기 하여 잘못되거나 부족한 부분을 바로잡고 개선시키는 행 ’로 정

의할 수 있다. 즉 산감사는 법행 의 발뿐만 아니라 법행 가 아

니더라도 행정업무를 개선시킬 수 있는 방법을 산화 된 정보들의 유기

분석을 통해 발굴한다는 측면에서 법행 에만 을 맞추는 기존의 감

사 개념과는 다른 보다 극 이고 범 한 개념이라고 할 수 있다.

한편 산감사는 산시스템의 신뢰성을 평가하고 컴퓨터 로그램의 논

리 오류를 찾으며, 자연재해나 불법 근으로부터 산시스템을 보호하는

행 등을 통틀어 의미하기도 한다.

2. 산감사의 필요 및 효과

산감사는 자정부의 구 과 매우 한 련이 있다. 정책결정의 투

명성과 업무수행의 책임성 강화, 그리고 업무의 인수인계와 지식공유를 목

표로 2006년까지 앙행정기 과 16개 시·도에 보 되어 활용 인 온

나라시스템(On-Nara System), 2006년 기 으로 69개 기 의 약 25만여 명의

공무원들이 활용 인 자인사 리시스템, 2007년 1월부터 운 인 디

지털 산회계시스템 등 자정부가 빠르게 구 되고 있는 환경에서 산감

사의 요성은 한층 더해지고 있다(한국정보사회진흥원, 2007: 54).

앙정부뿐만 아니라 시, 군 등 기 지방자치단체에서 수행되는 다양한

행정 분야에서도 자정부가 구 되고 있다. 특히 앙 지방자치단체의

투명성과 효율성을 제고시키기 하여 자 자료의 활용이 심화되어 가고

있는 상황이다. 거의 모든 행정 업무가 자 으로 이루어짐에 따라 문서

와 장부 등은 없어지고, 요한 감사 증거인 데이터가 자시스템에 장

－120－

되어 리되고 있다. 이러한 상황에서 감사가 투명하고 신뢰성 있게 운

되기 해서는 합리 이고 조직 인 산감사 활동이 필요하다.

자정부 환경에 맞게 이루어지는 산감사는 크게 감사의 투명성과 효

율성 제고, 방감사 수행, 감사의 문성과 성과 향상 등의 측면에서 그

필요성을 지니고 있다(권형 , 2006: 54~57).

첫째, 산감사는 감사의 투명성과 효율성을 증진시킨다. 이미 구축되어

있는 자 자료를 감사기 의 필요에 따라 활용하기 때문에 수감기 의 자

료제출 부담이 어들어 감사의 효율성을 증진시킨다. 감사기 이 필요로

하는 자료는 실시간(on-line)으로 근이 가능하기 때문에 과다한 서면자료

를 작성·제출해야 했던 수감기 의 부담을 경감시켜 다. 한 각종 감사

보고서와 감사결과 보고서 작성 등 감사업무 과정을 산처리함에 따라

감사의 투명성이 증진된다.

둘째, 산감사는 방감사의 수행을 가능 한다. 온나라시스템(On-Nara

System), 자인사 리시스템, 디지털 산회계시스템 등의 구 을 통해

앙과 지방의 업무가 유기 으로 연계되어 실시간으로 시스템을 통한 상시

모니터링이 가능하다. 감사기 이 원하는 정보에 하여 실시간으로 근

이 가능하기 때문에 업무처리에 한 법성과 부당성에 한 모니터링이

상시 가능해진다. 따라서 발생할 수 있는 문제를 사 에 방할 수 있다.

특히, 일부 기 에 하여 한정 인 샘 조사에 그치던 감사의 상과 범

가 이러한 자시스템을 통하여 모든 기 에 한 수조사가 가능해 짐

으로써 업무 담당자에게는 시스템을 통하여 항상 모니터링 되고 있다는 사

실을 인식시켜 으로써 문제 발생을 방할 수 있다.

셋째, 산감사를 통하여 감사의 문성과 생산성이 향상된다. 감사계획

수립부터 감사과정, 사후 리의 과정을 자 으로 리함으로써 감사

에 한 지식의 축 이 이루어진다. 축 된 지식의 공유를 통하여 비슷하

거나 반복 인 감사업무 수행과정에서 과거의 우수사례를 쉽게 참고하여

감사업무의 효율성과 문제해결능력의 향상을 이룩할 수 있다. 이를 통하여

－121－

감사의 질이 향상되고, 궁극 으로는 수감기 의 감사결과에 한 신뢰도

와 수용도를 높여주는 역할을 할 수 있다.

한편 산감사의 본격 인 도입으로 인한 구체 인 효과로는 다음과 같

은 것들을 기 할 수 있다.

첫째, 축 된 데이터베이스의 활용을 통해 다량의 감사자료를 다수의 실

무자에게 수집하는 문제 을 해소할 수 있다. 따라서 지방행정 실무자들의

업무 가 을 단계 으로 여나가는 것이 가능해진다.

둘째, 산분석 감사기법의 지속 개발을 통해 “일하는 자만 감사 받는

다”는 지자체 실무자들의 감사에 한 부정 인식을 단계 으로 해소해

나갈 수 있다. 이는 특히 산자료의 활용을 통해 감사의 컨설 기능을

강조함으로 해서 가능해진다.

셋째, 자체조직에서 해결하기 어려운 조직의 효율성 분석 등을 지자체

CEO에게 제공함으로써 “도움을 주는 감사”라는 이미지 개선이 가능해

진다.

넷째, 산감사 기법의 극 활용을 통하여 단편 인 감사행태를 탈

피하고 행정에 능동 으로 응하는 감사기법으로의 방식 환이 가능해

진다.

다섯째, 사 산분석을 통하여 감사기간 에는 의심자료만 감사함으

로써 감사기 과 피감기 이 함께 감사하는 문화를 형성할 수 있다.

－122－

2 감사환경의 변화 산감사 황

1. 감사환경의 변화

자정부의 실 으로 인사, 산, 회계 각종 인 ․허가 세 , 부동산

등 부분의 행정업무에 산시스템이 구축되어 있어 과거 문서 주의 행

정과는 다른 감사환경이 조성되고 있다. 일일이 손으로 작성되고

리되었던 행정업무 문서들이 자화되어 종이 없는 행정이 이루어지고 있

으며 다양한 분야의 업무가 산화되어 처리되면서 업무간 복이 있는 부

분에 해서는 데이터베이스를 공유하여 활용할 수 있는 가능성을 열어놓

았다. <표 3-1>은 재 행정자치부 지자체에서 구축하여 활용하고 있는

산정보시스템의 종류와 기능 운 환경이다.

<표 3-1>의 리스트에서 알 수 있는 바와 같이 과거에 손으로, 종이문서

로 이루어졌던 많은 행정업무들이 산화된 환경하에서 이루어지고 있다.

이와 같은 행정업무의 환경변화는 감사의 성격도 이에 맞게 바 어야 한다

는 필요성을 제기하 다. 우선 문서 주의 행정시스템하에서 이루어져 오

던 일방 , 수직 , 단편 감사는 부분의 자료가 산화된 새로운 감사

환경하에서는 매우 수동 이고 비효율 인 감사가 된다. 를 들어 각종

인․허가와 련된 통 감사에서는 인 ․허가 과정이 규정에 맞게 법하

게 이루어졌는지에 한 합법성 주의 감사가 평면 으로 이루어진다. 즉,

새롭게 구축된 산환경이 제공하는 가능성을 충분히 활용하지 못하고 단

순히 에 손으로 하던 일을 컴퓨터로 처리하는 수 에 머무르게 되는

것이다.

－123－

<표 3-1> 지 체 보시 템 사표

종류/기능 운영환경 종류/기능 운영환경인사행정시스템 web (시군구행정종합정보)위생행정 C/S

재정정보시스템 web Work-Net WEB

전자결재 C/S 장애인차량고속도로 PC

지방행정정보은행(LAIB) 　 (시군구행정종합정보)환경행정 C/S

예산회계 C/S 환경재난관리 C/S

국고보조금관리 C/S 정부회계 PC

지방채운영관리 PC (시군구행정종합정보)차량행정 C/S

감사종합정보 WEB 자동차민원행정정보 C/S

국가감사활동정보(NAIS) 　 (시군구행정종합정보)지역산업행정 C/S

공직자재산관리등록 PC 공장등록관리 C/S

비위조치(PAIS) PC (시군구행정종합정보)농촌행정 C/S

인사기록관리 C/S 농림예산신청 PC

KT_ED WEB 벼농사직불제 PC

근태관리 C/S (시군구행정종합정보)지적행정 C/S

지방세관리 C/S 지적도전산화(PBLIS) C/S

세외수입관리 C/S (토지관리정보)개발부담금 C/S

(시군구행정종합정보)재세정행정 C/S (토지관리정보)공시지가산정 C/S

지방세체납/통계관리 C/S (토지관리정보)부동산중개업 C/S

재정정보 C/S (토지관리정보)외국인토지 C/S

재정정보(살리미) C/S (토지관리정보)용도지역지구관리 C/S

물품관리 C/S (토지관리정보)토지거래 C/S

공사대장관리 PC 새주소관리 PC

계약관리 PC (AIS)건축행정정보 C/S

급여관리 PC 건축물대장관리 PC

전자입찰 WEB 건설행정정보 WEB

조달EDI C/S 국가안전관리정보 C/S

(시군구행정종합정보)민원행정 C/S 재해상황자동음성통보 C/S

사이버민원접수 WEB 지하수행정업무관리(두레박) PC

인터넷민원처리공개 WEB 지하시설물도전산화기본도관리 C/S

FAX 민원관리 PC 지하시설물도전산화하수도통합관리 C/S

주민등록관리 C/S 지하시설물도전산화상수도통합관리 C/S

(시군구행정종합정보)주민행정 C/S 홍수정보관리 C/S

호적사무관리 PC 정지화상전송 C/S

(시군구행정종합정보)보건복지행정 C/S 교통유발부담금관리 C/S

GasecArea C/S 방치차량관리(X-tra) C/S

상수도요금관리 C/S 불법주정차관리(TRAFFIC3) C/S

－124－

한편, 행정업무의 산화라는 새로운 환경을 충분히 활용하여 산화된

행정정보의 력을 감사과정에 용하는 경우, 이러한 평면 감사는 입체

, 연계 감사로 바뀔 수 있게 된다. 를들어, 각종 공서의 인 ․허가

시스템은 세 징수와 련된 세무행정 시스템과 연결될 수 있고 두 가지

데이터베이스의 크로스 체킹을 통하여 인 ․허가 과정에서 락되거나 잘못

징수된 세 을 찾아낼 수 있게 된다. 따라서 산화된 환경하에서 산감

사를 효과 으로 수행하기 해서는 재 구축되어 있는 데이터베이스의

내용에 한 정확한 악과 상호간 연결성에 한 이해가 필수 으로 요구

된다.

<그림 3-1> 산감사 계도

－125－

재 구축되어 있는 산화된 행정정보 세원과 련된 데이터베이스

를 활용한 산감사의 를 들면 <그림 3-1>과 같다. 자동차 련, 지역산업

련, 보건복지 련, 각종 공서 인 ․허가 련 데이터베이스 등은 세원과

련된 부분을 포함하고 있으며, 이는 국세청, 세청 등의 세 련 데이

터베이스와의 연계를 통해서 락된 세 을 찾는데 활용할 수 있다. 즉, 세

원 련 데이터베이스의 세 납부 상들에게 모두 세 이 부과되고 실제

로 이들이 납세의 의무를 성실히 수행하 는지 국세청, 세청의 세 련

데이터베이스와 연계하여 살펴보면 쉽게 확인이 가능하다. 한 부동산정

보, 재정수입정보, 경찰청정보가 결합되면 인사과정에서 부동산투기, 탈세,

뇌물수수 등 공직자로서 부 한 행동을 한 후보들을 쉽게 찾아서 걸러낼

수도 있다.

그러나 실은 아쉽게도 이러한 산환경을 효과 으로 사용하지 못하고

있다. 아직까지는 지자체를 포함한 많은 행정부서에서 행정정보의 산화와

이의 활용은 별개의 문제로 인식하고 있는 듯하다. 이는 많은 행정기 이 행

정정보의 산화에 들이는 노력과 자원에 비해서 산화된 정보를 어떻게

활용할 것인지 연구하고 고민하는 데 들이는 노력이 상 으로 은 데에

서 잘 드러난다. 따라서 많은 경우 기존에 종이서류로 하던 업무를 단순히

컴퓨터로 체하는 수 에 머무르고 있다. 감사업무도 마찬가지여서 지방세

등 몇몇 외를 제외하고는 산환경에서 이루어지는 감사와 산화 이 에

이루어지던 감사에 큰 차이가 나지 않는다. 산환경을 감사에 효과 으로

활용하기 해서는 새로운 환경에 맞게 기존의 업무 로세스를 새롭게 디자

인하여야 하는데 여러 가지 이유로 아직 본격 으로 이루어지지 못하고 있

다. 이미 구축된 산환경하에서 효과 인 산감사가 제 로 이루어지고 있

지 못하고 있는 표 인 원인을 꼽으라면 다음과 같다.

- 공공기 의개인정보보호에 한법률(이하 “정보보호법”이라 약칭함)로

인한 정보 근 제한 : 행 개인정보보호법은 법행 등 정당한 이유가

없는 한 개인정보에 한 열람권을 강력하게 제한하고 있다. 이는 감사기

능에도 외 없이 용되어 감사과정에서 데이터베이스 간의 크로스 체킹

－126－

을 한 근이 용이하지 않은 실정이다. 따라서 감사 과정에서 보다 자유

롭게 산화된 행정정보를 활용하기 해서는 감사 련 업무에 한 제한

정보열람권의 허용이 필요하다.

- 지 재산권으로 인한 정보가공 교환의 제한 : 행정정보 자체에 한

소유권은 기본 으로 행정기 이 가지나 산시스템의 구축과 리는 행정

기 의 역량부족으로 인하여 주로 외주를 통하여 이루어진다. 그러나 행정

기 들이 개별 으로 외주업체들과 계약을 체결하여 독립 인 데이터베이

스를 구축 ․ 리하기 때문에 이미 구축된 시스템별로 지 재산권이 성립된

다. 즉, 서로 연결되어 활용될 수 있는 산시스템들이 개별 인 지 재산

권이 확립된 독립 시스템으로 구축되어 사용되고 있는 실정이다. 이와

같은 환경하에서도 데이터베이스의 가공과 연결, 교환이 자유롭게 이루어

진다면 아무런 문제가 없으나 외주업체 사이의 지 재산권 충돌 문제로 인

하여 독립 으로 운용 인 데이터베이스의 외주업체들이 지 재산권을 근

거로 데이터의 자유로운 가공과 교환을 허락하지 않고 있다. 따라서 이와

같은 상황을 개선하기 한 계약 련 법령의 정비가 필요하다.

- 종합 데이터베이스 리시스템 부재 : 재 행자부 내에서 각 행정기

과 지자체에서 독자 으로 운용 인 데이터베이스의 황을 악하는

작업을 진행 이다. 앞에서도 몇 번 언 된 바와 같이 앙 행정기 뿐만

아니라 지자체까지도 독자 인 산시스템을 구축하여 사용하고 있기 때문

에 어떤 자료들이 어떤 구조로 데이터베이스화되어 있는지 아직은 정확하

게 악되어 있지 않다. 이는 산시스템의 외주 문제와도 연결되는데 외

주업체의 지 재산권 문제로 인하여 데이터베이스에 수록된 자료의 종류와

구조에 한 정보를 얻기가 쉽지 않은 실정이다. 어떤 자료들이 어떤 구조

로 산화되어 리되고 있는지 정확히 악되고 있지 않은 상황에서 산

화된 환경하에서 산감사를 어떻게 효과 으로 행할 수 있을지 논하는 것

자체가 무리라고 할 수 있다. 그러나 이와 같은 상황은 2007년 출범한 통

합행정시스템인 온나라시스템이 활성화되면 어느 정도 해결될 것으로 기

된다.

－127－

2. 행 산감사 로시

재 지방자치단체에 한 산감사는 제한 으로 이루어지고 있다. 지방

자치단체에 한 산감사는 지방세 산자료와 지 ·건축 ·인허가 등과

련된 DB자료를 주로 이루어지고 있다. 이는 산화가 이루어진 지방세 운

실태의 수조사를 통해 산시스템과의 불일치자료를 정비하고, 각 분야

의 제도 시스템의 문제 을 확인 ·개선하고자 하는 취지에서 이루어지고

있다. 한 수감 시 ·도 지방세 담당공무원을 상으로 지방세 산운 모델

과 분석기법을 수하고 용 ·운용방법을 교육 ·컨설 하여 수감공무원이

스스로 자료 입력 처리를 할 수 있도록 도와주고 있다.

산감사는 지방세 부과, 감면, 수납, 체납, 징수 등 반복 으로 처리되는

일련의 업무처리과정에서 세무자료 산시스템 통합 산망, 개별 산망을

활용하여 각종 D/B 자료를 수집, 분석 가공하여 과세자료 정비 탈루·

은닉 세원을 발굴하는 것을 목 으로 이루어지고 있다.

지방자치단체에 하여 이루어지고 있는 산감사는 크게 산감사 자료

비 단계, 산감사 실시 단계, 마지막으로 피드백(feedback) 단계의 과정을

거쳐 이루어지는데 각 단계에 한 보다 구체 인 내용을 살펴보면 다음과

같다(행정자치부, 2007: 6~8).

첫째는 산감사를 한 자료 비 단계이다. 이는 지방세수입의 감사기

의 감사개시 통보와 수감 지방자치단체가 DB 자료를 비하는 단계, 감사반

의 편성, 감사에 앞서 지방자치단체가 비한 DB가 어떻게 구성되어 있는지

확인하는 단계, 그리고 분석된 자료를 감사핵심 정보로 변환하는 단계로 구

분할 수 있다.

감사기 은 감사개시 70일 에 수감 지방자치단체의 지방세수입의 환경을

고려하여 감사분야를 정하고 이를 통보하면 수감 지방자치단체는 그에

한 DB 자료를 비한다. 이는 감사기 의 감사가 원활하게 이루어지게 하는

가장 기 인 단계라고 할 수 있다.

－128－

감사기 이 수감 지방자치단체에서 비한 DB를 하게 분석하기 해

서는 해당 업무를 수행하고 있는 지방자치단체 인력의 도움이 필요하다. 감

사기 의 인력과 더불어 필요하다면 수감 지방자치단체의 인력으로 감사반을

편성하여 감사가 원활하게 이루어질 수 있도록 비한다.

감사기 은 감사개시 50일 까지 수감 지방자치단체에서 비한 DB가 어

떻게 구성되어 있는지 악한다. 세부자료 산시스템 통합 산망, 타 부

처·부서간 개별 산망을 활용하여 본격 인 감사에 필요한 각종 DB 자료를

수집한다. 이때, 필요하다면 수감 지방자치단체 인력의 도움을 받아 수행할

수 있다.

자 으로 구성된 DB는 분야별로 상이한 자료구조를 지니고 있기 때문에

감사를 해서는 편집과 표 화의 작업이 이루어져야 한다. 이는 감사개시

30일 까지 이루어지도록 한다. 수감 지방자치단체에서 비한 DB 자료와

감사기 에서 수집·분석한 DB 자료를 가공처리하여 감사가 보다 신속하고

정확하게 이루어질 수 있도록 한다. 이때 정확한 자료의 표 화를 해서는

해당 업무를 담당하고 있는 지방자치단체 인력의 도움을 받을 수도 있다.

감사기 은 감사개시 까지 표 화된 DB의 분석을 바탕으로 질의어의 작

성 등 감사핵심 정보를 변환한다. 여기까지가 해당 지방자치단체에서 직

이루어지는 감사의 비단계라고 할 수 있다. 그러나 실질 으로 모든 자료

에 한 분석은 이 단계에서 이루어진다는 측면에서 이는 감사의 실시단계로

하게 이어진다.

둘째는 산감사를 실시하는 단계이다. 이 단계는 감사기 이 수감 지방자

치단체에서 제출한 DB 자료의 분석을 바탕으로 수감 지방자치단체를 직

방문하여 이루어지는 감사라고 할 수 있다. 이 단계에서는 DB 자료의 불일

치, 제도 시스템의 문제 을 확인하고 이에 한 개선 을 찾는다. 한

담당공무원의 업무에 한 기본 인 교육이 이루어진다. 이는 수감 자치단체

에 가장 합한 개선 을 도출할 수 있는 단계이다.

마지막으로, 감사의 결과 정리와 피드백 단계이다. 감사기 은 감사종료 후

2개월 이내에 감사결과를 정리하여 잘못된 업무처리에 한 처분을 요구하고

－129－

감사결과를 공표한다. 한 이 감사결과에 하여 수감 지방자치단체에서 피

드백을 받는다. 처벌 주의 감사가 아니라 진정으로 지방자치단체에서 필요

로 하는 산감사가 되기 해서는 피드백 과정이 반드시 필요하다.

－130－

3 데이터 마이닝(Data Mining) 로 의 산감사

1. 데이터 마이닝과 산감사

지 까지 살펴본 바로는 산감사는 일종의 데이터 마이닝 작업이라고

볼 수 있다. 데이터 마이닝이란 량의 산화된 정보를 통하여 육안으로

는 쉽게 발견할 수 없는 자료간 계에 한 유용한 정보를 발견해 내는

기법을 의미한다. 여기서 정보란 조직의 인사, 재무 그 밖의 각종 피드

백자료와 련 외부자료를 모두 포함한다. 이와 같이 방 한 데이터 속에

숨어 있는 의미 있는 패턴과 법칙 자료간 계를 발견하여 조직의 의사

결정에 활용하려는 것이 데이터 마이닝의 궁극 인 목표이다.

데이터 마이닝 기법은 자료를 자르고, 통합하고, 배열하는 기본 인 데이

터베이스 기술 뿐 아니라 시계열 분석 등의 고난이도 통계기법, 신경망, 인

공지능, 퍼지이론, 패턴인식기술, 불확실성 추록기법 등 다양한 분야의 포

인 정보기술과 기법들을 포함한다. 데이터 마이닝은 방 한 자료 속에

서 의미 있는 정보를 찾아내는 기법이라는 뜻에서 지식추출(Knowledge

Extraction), 정보추수(Information Harvesting), 정보고고학(Data Archeology),

자료패턴처리(Data Pattern Processing)등으로도 불린다.

데이터 마이닝 개념은 정보기술의 발달과 그로 인한 환경변화가 조직의

리와 의사결정 과정에 변화를 가져오면서 등장하 다. 정보화의 지속

인 발달은 정보화의 개념을 조직의 하부에서 이루어지는 단순 반복 인 업

무의 자동화에만 그치는 것이 아니라 조직 경 층의 의사결정에도 도움을

주는 고 정보의 가공과 생산으로까지 확 시켰다. 이러한 정보환경의 변

화는 단순한 EDPS(Electronic Data Processing System)로서의 산시스템을

DDS(Decision Support System)으로 환시켰으며, 이 과정에서 선결과제로

서 등장한 것이 통합데이터베이스 시스템의 구축이었다. 즉 조각조각 나

어져 있는 조직 내 정보를 모두 취합하여 하나로 모으고 그 안에서 의미

－131－

있는 정보를 발견하고 재생산하기 해서는 우선 개별 으로 운 되는 조

직하부 업무의 데이터베이스들을 통합하는 것이 선무 던 것이다.

업계를 선도하는 많은 다국 기업이 일 부터 데이터 마이닝의 효용성과

력에 을 뜨게 된 것은 우연이 아니다. 월마트는 매일 5천개의 공 업

체로부터 수십만 개의 거래를 처리한다. 마스터카드사는 약 1200만 명의

고객을 가지고 있으며 이들의 카드거래 정보의 규모는 가히 천문학 이라

고 할 수 있다. 이와 같이 융, 보험, 유통, 통신, 제조업 등 산업의 모든

분야에서 매일 수백 수천만 개의 거래가 이루어지고 어마어마한 규모의 정

보가 쌓이고 있다. 이러한 정보의 바다에서 의미 있는 지식을 추출하여 조

직의 의사결정에 반 할 수 있는 능력을 보유하고 있느냐 아니냐는 기업의

성패를 가늠하는 요한 척도가 될 수 있을 것이다.

산감사가 가지는 의미도 같은 맥락에서 이해할 수 있다. 기존에 행정

의 하부에서 이루어지던 단순 반복 업무의 산화에서 탈피하여 행정의 효

율성을 높이고 행정서비스의 질 향상을 도모하기 해서는 매일 매일 쌓

이는 어마어마한 행정정보를 피드백과 의사결정 과정에서 히 활용하는

것이 반드시 필요하다. 따라서 민간부문의 선도기업들이 의사결정지원 시

스템으로서의 산환경 구축과정에서 경험하 듯이 완 한 통합데이터베이

스의 구축이 산환경하에서 보다 효과 인 산감사를 한 선결과제라고

할 수 있다. 한편 통합데이터베이스를 활용하여 정보의 바다에서 의미 있

는 지식을 추출하여 감사에 활용할 수 있도록 해주는 민간기업의 데이터

마이닝 기법 도입 한 산감사 활성화를 한 요한 요건이다.

2. 산감사에 활용 가능한 데이터 마이닝 법

데이터 마이닝은 산화된 자료를 활용한 지식탐사라고 할 수 있다. 즉

－132－

새로운 지식이나 정보를 생산하는 것이 아니고 기존의 정보를 가공, 처리

하는 과정에서 새로운 가치를 창조하는 과정이다. 산감사는 바로 이러한

데이터 마이닝의 한 부분이라고 할 수 있다. 데이터 마이닝은 여러 가지

기법을 사용하여 다양한 수 으로 구 될 수 있는데 이를 산감사에 활용

하기 해서는 우선 다음과 같은 환경의 구축이 필요하다(Adriaans and

Zantinge, 1996).

- 데이터 마이닝 기법을 용한 산감사를 통해 무엇을 이루고자 하는

지에 한 리스트를 만든다. 즉 성공을 어떻게 측정할 것인가, 성공의 기

은 무엇인가에 한 정의가 필요하다.

- 네트워크, 데이터베이스, 응용 로그램 환경 등 재 보유 인 하드웨

어와 소 트웨어에 한 리스트를 작성한다.

- 산화된 행정 데이터베이스를 평가한다. 어떤 목 으로 어떠한 자료들

이 수집되고 있는지를 악하고 운 데이터의 자세한 내용을 목록으로 작

성한다.

- 산감사를 통하여 발견된 지식이 실제로 행정의 질을 향상시킬 수 있

는지 분석하고 법 ․제도 장애가 발견되면 한 조치를 취한다.

일단 데이터 마이닝의 환경이 구축되면 이론 으로 지식탐사 과정은 다

음과 같은 과정을 통하여 이루어진다 (Adriaans and Zantinge, 1996).

- 데이터 클리닝 : 이 단계에서는 데이터 자체에 내재되어 있는 오류를

발견하고 수정하는 작업이 이루어진다. 데이터베이스는 부분의 경우 입

력 단계에서 입력 오류가 발생하거나 정보 변경이 업데이트 되지 않아서

잘못된 정보가 기록될 수 있다. 특히, 동일인의 정보가 두 개 이상의 데이

터베이스에서 리될 경우에 그러한 오류가 발생할 수 있다. 표 인

로 호 자료와 주민등록자료의 불일치를 들 수 있는데 이런 경우 개인의

혼인신고, 상속, 취업, 비자연장, 연 수 등에 상당한 지장을 래할 수

있다. 호 자료와 주민등록자료의 개인신상정보에 차이가 발생하는 이유는

철자가 틀리거나 업데이트가 잘 이루어지지 않는 등 여러 가지가 있을 수

－133－

있으나 무엇보다 요한 이유는 두 데이터베이스가 독립 으로 리 ·운

되기 때문이다. 이럴 경우 흔히 실제로는 동일인의 자료임에도 불구하고

두 개의 데이터베이스에서 서로 다른 인물로 취 될 가능성이 크다. 따라

서 산환경을 최 한 히 활용하기 해서는 이와 같이 나 어져 있는

데이터베이스 간의 상호 크로스체크를 통한 데이터 오류의 확인과 정정이

필요하다. 따라서 데이터 클리닝은 데이터 마이닝 인 속성을 많이 가지고

있다. 한편, 데이터 클리닝을 하여 데이터 패턴 인식 알고리즘 등의 기법

이 활용될 수 있다.

- 데이터 보강 : 나 어져 있는 기존의 데이터베이스를 단순히 통합하는

과정에서 복되지 않은 정보가 추가되면 데이터의 보강이 이루어질 수 있

다. 이를 해서는 기존의 데이터베이스가 어떠한 구조로 되어 있고 어떠

한 필드로 구성되어 있으며 필드별로 자료가 어떠한 형태로 입력되어 있는

지에 한 정부 데이터베이스 체에 한 자세한 정보가 확보되어야 한

다. 이를 통하여 어떤 데이터베이스들이 결합되었을 경우 어떤 목 을

하여 얼마만큼의 시 지효과를 얻을 수 있을까 평가할 수 있다. 데이터베

이스의 통합과 조작을 통해서 창출될 수 있는 새로운 정보의 가치는 무궁

무진하며 그 첫 번째 단계가 바로 재 활용 가능한 데이터베이스에 한

정보의 확보와 데이터베이스 간 연계도(relational map)의 작성이다.　한편,

데이터 보강 단계에서 락된 정보의 확인·평가 추가 작업이 이루어질

수 있는데 일반 으로 데이터의 삭제는 그 향에 한 한 평가가 이

루어지기 에 이루어지지 말아야 하므로 정보의 락 패턴에 한 분석은

세 의 락 부정사례의 발과 같은 감사에서 특히 유용하게 활용될

수 있다.

- 데이터 변환 :　 산자료가 가지는 가장 큰 장 의 하나는 유연성

(flexibility)이다. 산자료는 필요에 따라 다양한 형태로의 변환을 통해서

활용도를 높일 수 있다. 를 들어 생일이나 주소와 같은 항목은 패턴 인

식의 알고리즘에 사용되기엔 무 자세할 수 있다. 이런 경우 1970년도 출

생 혹은 1970년 출생 등과 같이 간격을 설정함으로써 패턴 인식 알고리

－134－

즘 응용에 보다 합한 데이터로 변환이 가능하다. 혹은 주소정보를 패턴

인식에 활용할 경우에도 구역으로 나 어 성북구 는 종로구 등의 지역으

로 묶어서 사용할 수 있다. 나무를 서는 데이터에 숨은 패턴을 찾아내기

어렵다. 숲을 보려는 노력이 필요하며 이는 한 데이터의 변환을 통해

가능해진다.

- 데이터 마이닝：데이터 마이닝은 데이터의 클리닝, 보강, 변환 등의 과

정을 통해서도 이루어지지만 앞에서도 언 한 바와 같이 패턴 인식 알고리

즘을 통해 보다 고난도의 작업이 이루어질 수 있다. 재 주목받고 있으며

감사과정에 활용될 수 있는 기법들은 다음과 같다. 본 보고서에서는 각각

의 기법에 한 세부 인 설명은 생략한다.

○ Query tools

○ Statistical technique

○ Visualization

○ Online analytic processing

○ Case-based learning

○ K-nearest neighbor

○ Decision tree

○ Association rule

○ Network analysis

○ Genetic algorithm

－135－

4 자 환경 하에 산감사의 지향

1. 직 ․ 단편 인 감사에 평 ․연계 인 감사로

기존의 종이문서 환경하에서의 감사와 자문서 환경하에서의 감사는

로세스라는 측면에서 근본 인 차이를 가진다. 종이문서 환경하에서의 감

사는 기술 으로나 물리 으로 지방세, 건축인허가, 보건복지 등 한 가지

분야에만 을 맞추어 이루어질 수밖에 없었다. 샘 링을 한다 하더라도

방 한 자료를 한 가지 분야에서만 꼼꼼하게 살피는 일도 쉬운 일은 아니

었다. 따라서 감사업무 자체가 수직 이고 단편 일 수밖에 없었으며 감사

의 성격이 법행 의 발 주로 이루어질 수밖에 없었다. 그러나 IT의

발달로 행정업무가 자 문서 환경으로 격히 변해가면서 련된 여러 가

지 분야의 자료를 연계해서 살펴보는 것이 가능해졌다. 기술 변화로 인

한 이러한 감사환경의 변화는 감사에 한 기존의 근법이 바 어야 한다

는 시사 을 다.

좁은 의미에서 감사가 가지는 의미는 물론 이와 같은 수직 ·단편 검

증을 통한 법행 의 발과 시정이지만 감사의 기능과 성격을 그 게 좁

게 정의한다면 감사의 기능을 100% 활용하지 못하는 것이라고 할 수 있

다. 좀 더 포 이고 극 인 의미에서 감사가 가지는 기능은 단순히

법행 의 발을 넘어서서 일을 보다 더 잘 할 수 있도록 도와주는 의미도

가진다. 기존에 하고 있는 업무를 더욱 더 효율 으로 수행할 수 있는 방

법을 찾아주는 것이다. 이와 같은 감사의 극 기능은 지 까지 행해왔

던 수직 ·단편 감사를 통해서는 이룰 수 없다. 종이문서 환경하에서의

기존의 감사방식은 행정기 이 가지고 있는 정보의 단순 활용에 그치며,

정보의 가공을 통한 지식 부가가치의 창출과 이를 통한 업무능력 효율

의 향상은 기 하기 어렵다.

－136－

행정정보의 산화와 이로 인해 만들어진 자문서 환경은 감사업무에

새로운 도 이 될 수 있다. 기존의 수직 ·단편 감사를 보다 극 의

미에서 수평 ·연계 ·포 감사로 나아가는 것을 가능하게 해 주기 때

문이다. 산화된 행정자료는 한 가공을 통하여 수평 상호연계가 가

능해지고 ( 를 들어 지방세, 자동차세, 주민등록 등의 데이터베이스 연계)

이를 통해 기존의 수직 감사에서는 악할 수 없었던 지식과 정보를 새

롭게 생성, 활용하는 것이 가능해진다. 이 게 해서 만들어진 새로운 지식

부가가치는 행정기 이 기존의 업무를 보다 효율 으로 수행하는데 많은

도움을 수 있는 가능성을 가진다. 즉, 자문서 환경이 수직 ·단편

법행 발 주의 감사에서 수평 ·연계 도움 주의 감사로 감사

의 성격을 변화시키고 있는 것이다.

2. 산감사 활 화를 한 법규 및 도 비

지 까지 자문서 환경하에서 달라진 감사의 기능과 성격을 살펴보았

다. 그러나 아쉽게도 재의 법규와 제도는 자문서 환경의 가능성을

100% 활용할 수 있도록 되어 있지 않다. 모든 행정 련 문서들이 데이터

베이스화 되어 가고 있고 종이 없는 행정환경이 만들어지고 있지만, 이러

한 기술의 변화를 법규와 제도가 따라가 주지 못하고 있는 실정이다. 21세

기 자문서 환경하에서의 감사가 20세기 종이문서 환경하에서의 법규와

제도에 의하여 규율되고 있는 것이다.

그 다면 자문서 환경이 열어주는 가능성을 십분 활용할 수 있도록 하

기 해선 어떠한 법 ·제도 정비가 이루어져야 할 것인가? 앞에서도

이미 언 되었던 내용들을 종합해서 정리하면 다음과 같다.

- 개인정보보호법의 정비 : 행 개인정보보호법은 감사사무를 한 개인

－137－

정보의 열람을 허락하지 않고 있다. 개인정보의 열람은 법사항이 있을

경우 검찰사무를 하여 가능할 뿐이다. 이는 다음에서 언 될 지방자치법

171조와 함께 감사가 극 ·포 기능을 하지 못하도록 제약하는 요

한 법 장애물이다. 극 의미의 감사는 법사항이 없을 경우에도 행

정업무를 보다 효율 으로 처리할 수 있는 방법을 다양한 산정보를 가공

하여 찾아내고 이를 일선 담당부처에 달하는 것인데, 개인정보보호법으

로 법행 가 없이는 개인정보에 한 근 자체가 불가능하므로 이러한

감사의 기능 확 를 기 하기 힘들다. 따라서 자문서 환경을 보다 잘 활

용한 극 포 감사의 활용을 해서는 개인정보에 한 근을 감사

업무에도 허용하는 방안이 극 으로 검토되어야 할 것이다.

- 지방자치법 171조의 정비 : 행 지방자치법 171조는 지방자치단체의

자치사무에 한 감사를 다음과 같이 규정하고 있다.

“행정자치부장 이나 시, 도지사는 지방자치단체의 자치사무에 하여

보고를 받거나 서류, 장부 는 회계를 감사할 수 있다. 이 경우 감사는 법

령 반사항에 하여만 실시한다.”

즉, 행 지방자치법은 지방자치단체의 자치사무에 한 감사를 법령

반사항으로 그 상을 한정함으로 해서 감사를 통해 지방자치단체가 기존

의 업무를 더욱 효율 으로 할 수 있도록 도와주는 것을 제도 으로 어렵

게 만들고 있다. 지방자치단체 입장에선 지방자치법에서 법령 반사항으로

한정된 감사의 범 를 고려할 때 반사항 없이 행정자치부의 감사를 받으

려하지 않을 것이기 때문이다. 그러나 법령 반사항으로 감사의 범 를 한

정할 경우, 자문서 환경이 제공하는 행정정보의 보다 폭넓은 활용과 새

로운 정보의 창출은 거의 불가능하다고 해도 과언이 아니다. 새로운 가치

를 창출하는 극 감사는 앙부처의 일방 업무가 아니고 앙과 지방

의 상호 력을 통해서만 가능한 방 업무이기 때문이다. 따라서 우선

지방자치단체가 감사에 하여 가지고 있는 부정 선입견이 변해야 할 것

이고 그 첫 단추는 지방자치법의 보다 향 인 개정으로부터 확보될 수

－138－

있을 것이다.

- 정부계약 련 법령의 정비 : 자문서 환경을 활용하여 극 감사를

시행하기 해선 앞에서도 언 한 바와 같이 지방자치단체들이 구축하여

활용하고 있는 데이터베이스에 한 내용과 구조가 정확하게 악되고 이

들 간의 연계가 가능해져야만 한다. 한편 많은 지방자치단체들이 데이터베

이스를 자체 으로 구축, 운용할 만한 기술 능력을 가지고 있지 않기 때

문에 많은 경우 외주를 주고 있는 실정이다. 따라서 데이터베이스의 내용

과 구조를 악하는 것은 실 으로 외주업체의 지 재산권 문제와 직결

된다. 실제로 부분의 외주업체들이 지 재산권을 이유로 데이터베이스의

구조에 한 정보를 공개하는 것을 꺼리고 있으며 이로 인해 지방자치단체

에서 구축, 운용 인 데이터베이스에 한 자세한 실태 악조차 완 히

이루어지고 있지 않은 실정이다. 자문서 환경은 이루어졌으나 그것을 활

용할 수 있도록 해주는 환경이 아직 갖추어지지 않은 것이다. 이와 같은

상황을 개선하기 해서는 외주업체와의 계약 단계에서 이를 명시할 수 있

도록 해주는 정부계약 련 법령의 정비가 필요하다.

- 산감사 운용기반의 강화 : 산감사는 산화된 정보의 가공을 통해

새로운 지식을(감사지식) 창출해 내는 과정으로 고도의 기술 문성을 요

하는 분야이다. 그러나 재 행정자치부 감사 실에서 설치되어 있는 산

감사 T/F는 총인원 5명 내외(조사 1명, 별도정원 1명, 지자체 3명)에 서버

2 라는 빈약한 자원으로 운용 이다. 공직감찰 부서인 조사 의 행정사무

1명이 업무를 총 하고 있으며 으로 지방자치단체의 견인력에

T/F의 운용을 의존하고 있어 산감사의 기능이 확 되고 활성화되어 감에

따라 정상 인 업무추진에 애로가 있을 것으로 상된다. 한 산감사에

활용될 수 있는 최신의 데이터 마이닝 기법을 발굴해서 응용하기 해서는

지속 인 연구가 필요함에도 불구하고 연구에 투입될 수 있는 인 물

자원이 거의 무한 실정이다. 이와 같은 상황의 개선을 해서는 보다

극 인 조직 개편을 통한 감사기능 조직의 확 와 연구 활동을 한 투자

가 요구된다.

－139－

4 장 컨 감사

1 공공 컨 및 컨 감사의 개념 및 필요

1. 공공 컨 의 개념과 필요

컨설 은 다양한 개념에서 정의되며, 다양한 분야에 용 가능하다. 일반

으로 컨설 (consulting)은 “실제 업무 담당자에게 한 가지 과업 는 연

속 인 과업과 련된 내용, 차, 혹은 구조에 한 도움을 주는 행 ”로

정의될 수 있다(Kurb, 2002). 국제노동기구(ILO)는 이러한 정의를 보다 구

체화시키고 있는데, 컨설 을 “조직의 목 을 달성하는데 있어서 경 ㆍ업

무상의 문제 을 해결하고, 새로운 기회를 발견ㆍ포착하고 학습을 진하

며, 변화를 실 하는 리자와 조직을 지원하는 독립 인 자문서비스”로

정의하고 있다(행정자치부, 2006: 3). 따라서 특정한 조직의 업무와 과업에

해 조언을 제공함으로써 조직의 변화나 개선에 도움을 제공하는 컨설턴

트를 때로는 도움을 주는 “조력가(helper)” 는 “가능하게 해주는 사람

(enabler)”으로 불리기도 한다.

이러한 정의는 민간부문 컨설 과 컨설턴트를 지칭하고 있지만, 공공부

문 컨설 과 컨설턴트의 개념도 이와 크게 다르지 않다. South Australia주

(洲) 의회는 공공기 컨설턴트를 “비용이나 다른 보상을 해 구조, 조직,

효율성, 공공 리, 서비스 제공 혹은 공공기 운 과 련하여 공공부문에

서비스를 제공하는 개인이나 단체(Any person or body corporate that

provides services to a public sector operation in relation to structure, organization,

efficiency, management, service delivery or policy of the operation(s) for fee or

reward)”라고 정의하고 있다(Parliament of South Australia, 1993: 9). 일반 으

로 공공부문에 한 컨설 은 주로 다음과 같이 네 가지 역에서 이루어

－140－

지고 있다(Kurb, 2002: 588-589).

○ 략과 정책에 한 컨설 (strategy and policy advice) : 공공부문이

직면한 사회 ㆍ행정 문제에 해 상 정책결정자/ 리자나 정치

인들이 복잡한 환경에서 최 의 선택을 결정하기 한 컨설

○ 로그램 운 설계, 개발, 리(designing, developing and

managing programmes and operations)에 한 컨설 : 조직에 한

평가나 감사 결과에 따라 간정책결정자/ 리자들의 요청에 의한

컨설

○ 조정(adjustment)에 한 컨설 : 조직의 생산성 향상이나 IT기술의

활용을 해 조직 구조, 차, 회계ㆍ조달ㆍ인 자원 리 등의 지원

시스템의 조정에 한 컨설

○ 변화 리 진(facilitating change processes) 컨설 : 변화 리에

을 두고 조직의 지속 인 학습 성과 리와 련된 변화의 틀

을 제공받기 한 컨설

조직에서 컨설 이 필요한 이유는 조직의 생존과 성공을 해서 끊

임없이 변화하는 환경의 복잡한 요구를 충족시켜야 함에도 불구하고 조직

의 경험이나 인 ㆍ물 자원이 이를 뒷받침할 수 없기 때문에 내외부의

문가들에게 필요한 문지식과 기술을 제공받아야하기 때문이다. 컨설

에 한 수요와 필요성은 비단 민간부문에만 국한되지 않고, 공공부문에서

도 컨설 의 활용이 차 요성을 띄어가고 있다. 공공부문에서 컨설 의

필요성은 정부의 기능과 역할을 감안할 때 쉽게 이해될 수 있다. 즉 서구

선진국에서처럼 국가에 의한 재정지출이 국민총생산(GDP)의 30%~50%에

달하고 있는 상황에서 정부의 비 화에 한 사회 견제가 날로 강화되고

있다. 동시에 복잡한 환경 속에서 만들어지는 공공정책에 한 사회 기

－141－

는 날로 높아져 가고 있다. 이러한 상황에서 정부를 보다 효율 으로 운

ㆍ 리하고, 질 좋은 행정서비스를 공 하기 해서는 기존의 정부의 역

량으로는 한계에 부딪힐 수밖에 없게 된다. 이러한 측면에서 공공부문에서

컨설 의 필요성이 날로 높아가고 있는 것이다.

최근 여러 국가에서 공공 리 컨설 (management consulting)을 확 하여

용하고 있다. 정부운 과 리에 있어 외부 문가, 즉 컨설턴트의 향

력이 강화되는 것을 빗 어 “컨설 공화국(consultocracy)”이라고 표 하기

도 하기도 한다(Hood and Jackson, 1991: 24; Saint-Marin, 1998: 320에서 재

인용). 국의 경우 이미 1960년 부터 정부에서 컨설턴트를 활용하기 시

작하 고, 1980년 신공공 리(new public management, NPM)가 주목을 받

기 시작한 이후로 많은 국가에서 정부개 과 정부의 변화 리를 해 컨설

턴트의 활용을 확 하기 시작하 다(Lapsley and Oldfiled, 2001: 524-525).

<그림 4-1> 컨 비용

출처: NAO(2006).

－142－

서구 선진국에서 컨설 에 지출하는 비용은 실로 막 하다. 를 들어

1993년 캐나다 정부가 외부 컨설 을 해 지출한 비용은 1억 9천만 달러

(약 1,900억원)에 달하며(Saint-Marin, 1998: 320), <그림 4-1>에서와 같이

국 정부의 경우 2005-2006 회계연도에 외부 컨설 에 사용한 비용은 무려

28억 운드(약 5조 2천억원)에 달하 다(NAO, 2006).

이러한 컨설 활동은 2006년 3월부터 지방자치단체를 상으로 신컨

설 을 실시하고 있고, 2006년 9월에는 교육인 자원부의 교육청 신컨설

으로 이어졌다(행정자치부, 2006년 9월 21일). 이와 별도로 기획 산처는

공공기 의 운 에 한 법률에 의거하여 외부 문가로 구성된 공공기

신컨설 단을 2007년 8월 구성하여 운 하고 있다. 기획 산처의 신컨

설 단은 신기반이 취약한 공공기 의 신 애로사항과 신 추진에서의

장애요인을 문가 집단의 컨설 을 통해 악하여 문제를 해결하는 것을

목 으로 하고 있다(기획 산처, 2007년 8월 29일). 비록 최근 들어 공공부

문 컨설 활용이 차 증가하는 추세이긴 하지만 우리나라의 경우 공공부

문 컨설 은 컨설 의 범 와 활용 정도에서 앞서 언 한 서구 선진국에

비해 매우 소하고 제한 으로 이루어지고 있는 실정이다.

2. 컨 감사의 개념과 필요

앞서 살펴본 것과 같이 외국의 경우 공공기 컨설 이 보편 으로 자리

잡고 있고, 우리나라의 경우에도 일부 정부기 이 컨설 을 활용하고 있지

만 “컨설 감사”는 외국에서조차 활용되지 않는 역으로 매우 생소할 수

있다. 다만 캐나다의 Consulting and Audit Canada(CAC)가 정부기 으로써

캐나다 연방정부 기 에 컨설 과 감사 서비스를 제공하고 있다.

－143－

<표 4-1> 캐나다 CAC 직과 능

Consulting and Audit Canada(CAC)는 Public Works and Government

Services Canada(PWGSC)의 Government Information Services

Branch에 소속되어 있다. CAC는 ①캐나다 정부기관의 내부감사 능력을

배양하기 위해 CAC의 감사역량을 어떻게 최대한 활용할 것인가, 그리

고 ②정부의 컨설팅 수요에 대하여 CAC가 어떻게 최고의 서비스를 제

공할 수 있는가에 기관 임무의 초점이 맞추어져 있다. CAC가 제공하는

감사와 컨설팅 서비스의 대상은 기본적으로 캐나다 연방정부 기관에 한

정하고 있지만, 요청이 있는 경우 캐나다의 다른 공공기관과 해외기관에

게도 서비스를 제공한다. CAC의 서비스는 사용기관이 비용을 부담하게

되어 있다.

출처: http://www.cac.gc.ca.

컨설 감사(audit consulting)는 감사(audit)의 역에서 활용되는 컨설 을

의미한다. 감사는 국가의 회계 직무를 상으로 하여 법성, 부당성을

평가하여 잘못된 부분을 바로잡기 한 행 로 이해될 수 있다(최재건,

2005: 61). 이때 감사의 주체는 감사의 책무를 맡고 있는 국가기 이며, 감

사의 객체는 앙정부와 지방자치단체를 포 한다. 법성에 한 감사가

회계 직무 집행의 법성 평가를 의미한다면, 부당성에 한 감사는 경

제성, 효율성, 유효성 평가를 의미한다(최재건, 2005: 61). 따라서 컨설 감

사는 “감사의 상인 앙정부 혹은 지방자치단체의 기 이 법한 회계처

리나 비경제 이거나 비효율 인 행정작용ㆍ정책집행을 최소화하기 해

감사기 이 제공하는 자문서비스”로 정의할 수 있다.

정부에서 앙정부의 권한과 책임이 지방자치단체로 이양되고 있는

상황에서 공공부문의 컨설 에 한 수요는 더욱 커지고 있는 실정이다

(Lapsley and Oldfiled, 2001: 525). 앙으로부터 이양 받은 권한과 책임을

지방자치단체가 책임 있게 행사할 수 있는 능력이 부족하거나 내외의 감

－144－

사와 통제 시스템이 제 로 갖추어지지 못한 경우 지방자치제나 지방분권

화는 오히려 행정 책임성과 효과성을 하시킬 수 있다. 이러한 경향은 감

사 역에도 그 로 용된다. 우리나라의 경우 지방분권의 원칙에 의해 지

방자치제도가 도입된 이후 지방자치단체의 자율성과 독자 인 정책결정ㆍ

집행 권한이 확 되고 있으나 지방자치단체의 책임성이 미흡하고 앙정부

의 감사와 견제기능의 약화되어 지방행정의 비효율성과 부패개연성이 증

하고 있다는 은 그간 이 강조되고 있는 실정이다(국무조정실, 2006).

<표 4-2>에서와 같이 지방분권화 이후 지방자치단체장과 지방의원의 기소

황을 살펴보면 이러한 우려가 과장된 것이 아님을 확인할 수 있다.

<표 4-2> 민 별 치단체 지 원 현황

구분 민선 1기 민선 2기 민선 3기

기간 95. 7-98. 6 98.7-02.6 02.7-05.6

지방자치단체장

기소 인원23명 60명 76명

지방의회의원

사법처리 인원164명 82명 224명

출처: 행정자치부(1996, 1999, 2003)주: 지방자치단체장 기소는 선거사범, 정치자금위반범, 뇌물수수, 기타(횡령)을 포함된 것임. 지방의회의

원 사법처리는 변호사법 위반, 뇌물수수, 경제비리, 파렴치 행위 등이 포함된 것임.

<표 4-3> 합동감사 결과 처 치 현황

연도별 행정상조치(건)

재정상조치(백만원) 신분상조치(명)

계 회수․추징 감액․재시공 계 징계 훈계 등

계 5,848 198,470 87,899 110,571 3,652 853 2,799

2005 1,152 58,865 26,634 32,231 1,161 328 833

2004 1,344 41,402 8,497 32,905 1,026 213 813

2003 1,157 47,050 28,621 18,429 495 101 394

2002 1,021 29,165 14,531 14,634 508 100 408

2001 1,174 21,988 9,616 12,372 462 111 351

출처: 행정자치부 감사관실 내부자료

－145－

이와 별도로 지방자치단체에 한 감사원의 종합감사 결과 인사, 계약,

산편성 등의 역에서 지방자치단체의 비리가 심각한 것으로 나타났다.

지방자치단체의 이러한 문제 에 한 개선방안은 여러 각도에서 근될

수 있지만, 행정통제의 개념에 비추어 볼 때 지방자치단체의 자체 인 감

사기능의 확 와 지방행정에 한 지방의회의 견제 노력으로 해결할 수 있

다. 그러나 잘 알려진 바와 같이 지방자치단체의 자체감사 기능은 상당 부

분 형식 으로 진행될 뿐만 아니라 지방감사공무원의 문성이 충분하지

않아 자체 감사의 실효성을 단기간 내에 기 하기 어렵다. 이와 더불어 지

방의회의 경우에도 의원들의 문성이 부족하고 해당 공무원 지역 기업

과의 유착으로 인해 지방행정기 을 제 로 견제하기 어려운 것이 실이

다(국무조정실, 2006). 지방행정의 합법성과 책임성 그리고 효율성 문제가

지방자치단체의 자발 노력으로 해결되지 않을 경우 앙정부에 의한 감

사와 견제가 안이 될 수 있다.

지방자치단체에 한 앙정부의 감사는 두 가지 목 을 가지고 있다.

첫째는 지방차치단체 스스로 지방행정사무에 한 합법성, 책임성, 효율성

을 확보하기 이 까지 앙정부에서 견제의 기능을 신하는 것이다. 둘째

는 지방자치단체의 자체감사 능력을 키워주는 것이다. 첫 번째 목 이 국

회의 국정감사, 감사원의 감사, 행정자치부의 정부합동감사 기능을 의미한

다면, 두 번째 목 은 부족한 지방자치단체의 자체감사 능력을 고양시키는

것을 의미한다. 이러한 에서 컨설 감사는 두 번째 목 을 해 매우

요한 수단이 될 수 있다.

－146－

2 컨 감사의 가치

컨설 감사가 의의를 갖는 이유는 다음과 같다.

첫째, 기존의 통상 인 감사는 국가의 행정작용이나 정책집행이 이루어

지고 난 이후 문제 을 지 하고 법사항이 발견된 경우 법에 근거한 처

벌을 가한다는 에서 “사후 (ex post)” 행정통제의 속성을 가지고 있다.

국가의 행 에 한 통제가 필요한 경우 사후 발에 따른 처벌도 요하

지만, 보다 근원 으로 문제를 해결하기 한 방법은 “사 (ex ante)” 통

제이다. 컨설 감사는 감사기 에 의한 감사가 이루어지기 이 에 피감

상인 앙정부나 지방자치단체가 스스로 취약하거나 문제가 될 수 있는 업

무에 해 사 으로 자문을 구하기 때문에 사 방의 의미를 가져다

수 있다.

둘째, 기존의 감사는 감시기 이 사 에 정해진 감사원칙과 방향을 토

로 피감기 에 해 일 감사를 실행하기 때문에 감사 상 기 의 고유

성을 무시할 수 있다. 반면에 컨설 감사는 감사 상 기 의 고유한 취약

한 부분에 한 자문을 구할 수 있다는 에서 “맞춤형” 서비스를 제공할

수 있다.

셋째, 기존의 감사방식은 감사기 과 피감기 간 화감을 조성한 것이

사실이다. 따라서 두 기 간 보이지 않는 긴장과 불신이 존재하고 있는

것이다. 그러나 컨설 감사는 감사기 이 피감기 에게 극 으로 도움을

주는 방식으로 이루어지기 때문에 감사기 과 피감기 사이 “ 트 십”이

형성될 수 있다.

－147－

3 컨 감사에 한 개요, 황 및 실

1. 컨 감사의 개요

행정자치부는 2007년 정부합동감사 운 계획에서 “지방에 도움이 되고

필요로 하는 감사”를 실 하기 한 방안으로 컨설 감사 개념을 우리나라

에서 처음으로 도입하 다. 행정자치부 감사 실이 제시하고 컨설 감사

운 에 한 기본방향은 다음과 같다(행정자치부 감사 실, 2007).

○ 감사반에 ‘컨설 ’을 구성·운 , 문가 집단과 앙부․청의 문

지식을 활용한 자문 심의 감사활동을 개

- 업무추진 상 문제 을 지방과 함께 찾아내고 이를 해소하여, 지방

이 스스로 책임성을 확보해나갈 수 있도록 함

- 국정의 통합성 정책의 환류기능을 완벽하게 수행할 수 있도록

지원함

○ 지방의 자체능력으로 해결하기 어려운 문제사업․업무분야에 해

시․도의 고충을 덜어주는 입장에서 근

- 피감기 의 특성에 맞는 감사력을 투입, 략 ․선택 감사

- 잘못된 사항에 해 지시정, 개선권고 주의 처분을 원칙으로

하되, 고의성 있는 법사항에 한하여 문책병행

○ ‘ 트 십’과 ‘스폰서십’ 입장에서 자치발 을 한 제언 제도개

선과제를 발굴, 앙정책에 반 하는 통로역할 수행

- 건의․제도개선과제의 처리 진행과정을 피감기 에 수시 통보 지

속 사후 리․지원

－148－

컨설 감사와 련하여 행정자치부 감사 실이 제시하고 있는 와 같은

운 방향은 앞서 살펴본 바와 같이 변화하는 감사환경하에서 더욱 감사의

실효성을 높이고, 피감기 인 지방자치단체의 감사 수용성을 높이는 동시

에 무엇보다 지방자치단체가 합법 이고 합목 인 역할과 기능을 수행할

수 있도록 “도와주는 감사”라고 이해할 수 있다.

2. 컨 감사의 황 및 실

행정자치부 감사 실은 2007년 시범 으로 지방세 산운 과 기록물

리기법에 한 컨설 감사를 실시하 거나 실시 에 있고, 이를 단계 으

로 확 ㆍ 용할 계획을 가지고 있다.

1)지방세 산운 분야 컨설 감사 실

지방세 산운 부분에서 행정자치부 감사 실에서 제공하는 컨설 감

사는 역자치단체에서 보유하고 있는 지방세에 련된 산자료와 지 ㆍ

건축ㆍ인허가 등과 련된 각종 데이터베이스를 종합 이고 입체 으로 분

석하여, 지방자치단체가 찾아내지 못했던 탈루 혹은 은닉 세원을 발굴하고

이에 한 감사기법을 수하여 차후에 유사한 문제 발생을 근원 으로 차

단하기 한 목 을 가지고 있다(행정자치부, 2007).

지방세와 련된 구체 인 컨설 감사는 수감 시와 도의 지방세 담당공

무원을 상으로 교육과 시연을 통하여 “1:1 맞춤식” 컨설 서비스를 제

공하는 방식으로 운 되고 있다. 이러한 맞춤식 컨설 을 통하여 행정자치

부 감사 실은 지방자치단체로 하여 지방세 산운 모델과 분석기법을

수받아 이를 해당 업무에 직 용할 수 있도록 해당 공무원의 역량을

－149－

배양함과 동시에 해당 업무의 개선이 즉시 나타날 수 있도록 지도하고 있

다.

2007년 행정자치부 감사 실에 요청된 지방세 련 컨설 감사는 총 10

건으로 이 5건은 컨설 감사가 완료된 상태이며, 1건은 진행 이고, 2

건은 추진 정이며 나머지 2건은 요청이 있으나 행정자치부 감사 실의

인력 부족으로 처리 계획을 세우고 있지 못한 형편이다. 지방세 련 컨설

감사의 실질 인 효과는 새롭게 발견한 탈루ㆍ은닉 세액으로 2007년 12

월 재 컨설 감사가 완료된 4개 지방자치단체( 라북도, 경상북도, 부산

역시, 역시)에서 약 129억원의 지방세가 추가로 확충되는 성과를

거두었다. 한 진행되고 있거나 정된 3 곳의 지방자치단체(경상남도,

주 역시, 라남도)에서 컨설 감사가 완료될 경우 상되는 지방세 추가

재원이 지방자치단체별로 약 100억원 정도가 되어 지방 재정에 지 않은

기여를 할 것으로 상되고 있다(<표 4-4> 참조).

<표 4-4> 2007 지 컨 감사 청 실

요청 지자체

상황 찾아낸 탈루ㆍ은닉 세액 비고

전라북도 완료 30억 15백만원

경상북도 완료 57억 30백만원

부산광역시 완료 50억 89백만원

대전광역시 완료 42억 21백만원

울산광역시 완료 미정

경상남도 진행 중100억원(추정치)

2007. 7.~현재

광주광역시 예정 미정 2007. 12.~2008. 1.

전라남도 예정 미정 2008. 1.~2008. 2.

대구광역시 요청된 상태 미정미착수 원인:

인력부족

강원도 요청된 상태 미정미착수 원인:

인력부족

자료: 행정자치부 감사관실 지방감사팀(2007); 행정자치부 감사관실 내부자료

－150－

지방세 련 컨설 감사는 1차 으로 지방자치단체의 지방세 추징 기법

과 담당공무원의 업무능력을 배양하는 것에 있지만, 2차 으로는 이러한

기법 용 역량 배양을 통하여 지방자치단체의 지방재정 확충에 지 않

은 기여를 할 것으로 보인다. 한 3차 으로는 찾아내지 못했던 지방세를

발굴하여 과세함으로써 과세형평을 향상시키는데 큰 도움을 것으로 기

된다.

2)지방자치단체 기록물 리기법 컨설 감사 실

정부 기록물 리는 해당 기 의 요한 자산이며, 잘 보존된 기록은

재 기 의 효율성을 높일 뿐만 아니라 미래의 기 운 에 있어 요한 자

료로 활용된다. 구체 으로 공공기 이 생산한 기록물은 공공기 이 동일

한 업무 수행에 있어 참고 목 으로 활용할 수 있고(행정 가치), 기록물

이 기 의 재정 거래와 련된 경우에는 감사추 의 수단으로 활용될 수

있으며(재정 가치), 기 의 법 권리 등을 증빙할 수 있는 자료로 활용될

수 있다(법률 가치). 이러한 기록물의 1차 가치와 별개로 재 보존된

기록물은 후 에 역사 자료로 활용될 수 있으며(역사 가치), 기 의 기

능, 조직, 기구를 확인시켜주는 정보로 활용될 수 있고(증거 가치), 생산

당시의 활용 목 이외에 다른 정보를 제공해주는 자료로 활용되기도 하

는 등 (정보 가치) 2차 가치를 지니고 있다(행정자치부/울산 역시,

2007).

이와 같이 기록물의 1차 , 2차 가치를 감안할 때 지방자치단체에

한 행정자치부 감사 실의 기록물 리기법 컨설 감사는 매우 요한 의

의를 갖는다. 행정자치부 감사 실은 문가와 함께 지방자치단체에 기록

물 리에 한 교육 로그램을 제공하면서 정부합동감사가 이루어지는

장에서 수감기 의 기록 리의 문제 이나 미비 을 발견할 경우 맞춤형

컨설 을 실시하는 방식으로 이 분야의 컨설 감사 서비스를 제공하고 있다.

－151－

2007년 행정자치부 감사 실은 5개 시ㆍ도의 본청 할 시ㆍ군ㆍ구

담당공무원 2,373명을 상으로 총 5회의 기록물 리기법 컨설 감사를

실시했다.

<표 4-5> 록 리 컨 감사 실

대상 기간 컨설팅감사/교육 대상인원

전라북도 ‘07. 3. 8-’07. 3. 23 280명

경상북도 ‘07. 4. 19-’07. 5. 4 300명

부산광역시 ‘07. 6. 21-’07. 7. 6 1,100명

대전광역시 ‘07. 8. 30-’07. 9. 14 345명

울산광역시 ‘07. 10. 25-’07. 11. 9 348명

자료: 행정자치부 감사관실(2007)

주: 기간은 정부합동감사기간을 의미함.

－152－

4 컨 감사의 운 방법 및 방안

1. 컨 감사를 한 행 자치부 감사 실의 운 여건

앞서 언 한 것처럼 컨설 감사가 새롭게 도입되는 만큼 이 제도의 조기

정착과 실질 인 효과를 해서는 주체기 , 즉 행정자치부 감사 실의 여

건 확보가 매우 요하다. 새로운 기능을 한 여건은 구체 으로 서비스

제공에 필요한 인력과 산, 문성의 확보를 의미한다. 그러나 재 행정

자치부 감사 실은 컨설 감사 서비스를 제공함에 있어 인원 확충, 련

산 배정과 같은 필수 인 여건을 확보하지 못한 상태에서 시 정당성

과 필요성에 의존하여 컨설 감사 서비스를 제공하고 있는 상황이다.

컨설 감사가 본래의 취지와 효과를 거두기 해서는 행정자치부 감사

실은 문제의 소지가 있거나 시 히 개선되어야 할 지방자치단체의 감사 분

야에 컨설 감사를 제공해야 하거나 혹은 지방자치단체의 요구에 의해 컨

설 감사 서비스를 연 수시로 제공하여야 한다. 그러나 재까지 행정자

치부 감사 실에 의한 컨설 감사는 정부합동감사 기간 동안 해당 지방자

치단체에 한하여 제공되고 있고, 일부 컨설 감사는 정부합동감사 기간에

상 없이 지방자치단체의 요청에 의해 실시되고 있다. 그러나 컨설 감사

에 한 지방자치단체의 지속 인 요청에도 불구하고 상시 인 컨설 감사

는 제한 으로 제공되고 있다. 이러한 컨설 감사의 제한 운 은 행정자

치부 감사 실의 인력과 산의 한계에서 기인한다.

<표 4-6>에서 볼 수 있는 것처럼 행정자치부 감사 실의 인원과 산은

감사원과 비교할 수 없을 정도로 열 에 놓여 있다. 물론 감사의 범 와

기능, 업무에 있어 두 기 간 차이가 작지 않아 동일한 맥락에서 기 간

인원과 산을 비교하는 것이 타당하지 않다. 그러나 행정자치부 감사 실

이 정부합동감사를 비하여 실시하기에 재의 인력과 산이 충분하지

－153－

않은 것으로 보인다. 물론 정부합동감사에는 행정자치부 감사 실의 감사

인력과 13개 부ㆍ청이 합동으로 감사활동을 실시하고 있지만, 실제 부ㆍ청

에서 지원되는 인력은 고작 1~2명에 불과한 형편이다. 따라서 정부합동감

사가 본격 으로 시작되는 시기에는 행정자치부 감사 실의 인력이 거의

총동원되고 있다. 이러한 상황에서 컨설 감사와 같이 새롭고 의미 있는

서비스를 제공하기 해서는 한 규모의 인력과 산이 추가 배정되어

야 할 것이다.

<표 4-6> 행 치 감사 실 감사원 력 산(2007 )

행정자치부 감사관실 감사원

인원 예산 인원 예산

40명 6억 3천만원 971명 999억원

출처: 행정자치부 감사관실 내부자료; 감사원 홈페이지(http://www.bai.go.kr)

추가 인력과 산이 확보되지 않은 상태에서 재의 방식 로 운 되는

컨설 감사 서비스는 다음과 같이 두 가지 측면에서 문제를 안고 있다. 첫

째, 정부합동감사 기간을 활용하여 이루어지는 컨설 감사는 해당 감사를

실시하는 행정자치부 감사 들에게 추가의 업무 부담을 지울 가능성이 있

다. 이러한 추가 업무 부담은 자칫 정부합동감사 본래의 목 달성을 약화

시킬 우려가 있는 것이다. 둘째, 제한된 시간, 인력, 산으로 인해 컨설

감사가 제 로 활용되었을 때 얻을 수 있는 최 의 효과를 리지 못한다

는 이다. 컨 행정자치부 감사 실의 시각에서 인사, 조직, 산과 같

은 분야에서 컨설 감사가 실시될 경우 지방자치단체의 운 상ㆍ 리상의

효율성이 높아질 수가 있음에도 불구하고 재의 제한된 자원으로 인해 이

러한 분야의 서비스를 제공하지 못한다면 컨설 감사 제도의 본래 취지가

매우 약해질 수밖에 없다. 앞서 살펴본 바와 같이 지방세 산운 분야의

컨설 감사는 지방자치단체의 지방세원이 확충되는 실질 효과를 가져 왔

－154－

다. 이에 따라 다른 지방자치단체에서도 유사한 컨설 감사를 요청하 으

나 인력의 부족으로 인해 추진되지 못한 사례에서도 컨설 감사와 련한

행정자치부 감사 실의 산과 인력의 확충이 매우 시 한 문제임을 보여

주고 있다.

2. 효 인 컨 감사 운 을 한 조직

앞서 논의한 바와 같이 컨설 감사가 본래의 취지를 달성하고 제 기능을

수행하기 한 선결조건은 필요한 조직의 구성이다. 이를 해 재 감사

이하 “감사총 ,” “지방감사 ,” “조사 ”으로 구성된 행정자치부 감

사 실의 조직에 “컨설 감사단”이 추가로 구축되어야 한다. 컨설 감사단

은 지방자치단체에 컨설 감사 서비스를 제공할 수 있는 내ㆍ외부 문가

로 구성되는 것이 바람직하다. 내부 문가, 즉 내부 컨설턴트는 지방자치

단체 감사의 본질을 이해하고 지방자치단체에 한 감사 경험과 지식이 풍

부한 행정자치부 감사 실의 감사 문가로 구성되어야 한다. 외부 문가

는 감사에 한 지식이 있고, 해당 감사 분야의 문성을 보유한 외부 컨

설턴트를 의미한다. 따라서 외부 컨설턴트는 컨설 감사의 용 상에 따

라 세무 문가, 산 문가, IT 문가, 조직ㆍ인사 문가, 기록 리

문가 등이 포함될 수 있다. 컨설 감사단의 구성에 있어 외부 컨설턴트를

활용하는 까닭은 컨설 감사 제도가 정착되면 지방자치단체가 다양한 분야

에 한 컨설 감사 요청을 할 것이고, 이러한 요청에 한 서비스를 행정

자치부 감사 실 내부 인력으로만 담당할 경우 필요 이상으로 그 규모가

커져 비효율성이 야기될 수 있기 때문이다. 즉 외부 컨설턴트를 활용할 경

우 행정자치부 감사 실은 불필요한 인력을 충원할 필요가 없이, 컨설 감

사의 수요와 분야에 따라 필요한 외부 문가를 단기간 활용할 수 있게 된

다(Parliament of South Australia, 1993: 12-18).

－155－

행정자치부 감사 실의 컨설 감사단 조직과는 별도로 컨설 감사의 효

과를 극 화시키기 해서는 지방자치단체 내에서도 컨설 감사단의 구성

이 요구된다. 앙정부 차원 이외의 지방자치단체에서 컨설 감사단의 구

성이 필요한 까닭은 컨설 감사의 근본 인 취지가 지방자치단체가 스스로

합법 이고 합목 인 행정행 와 기능을 수행할 수 있는 역량을 배양해

주는 것이기 때문이다. 이러한 역량 배양을 계속해서 앙정부의 컨설 감

사 서비스에 의존하는 것보다는 지방자치단체 자체에서 필요한 능력과

문성을 키워나가기 해 지방자치단체 내에도 컨설 감사단의 구성이 필요

한 것이다.

지방자치단체에 한 컨설 감사가 효율 으로 이루어지기 해서는 지

방자치단체 내부에서 지방자치단체의 고유한 특징을 제 로 이해하고 있는

내부 컨설턴트와, 지방자치단체가 달성하고자 하는 목표와 국가 체 인

차원에서의 고려를 보다 객 으로 수행할 수 있는 외부 컨설턴트가 유기

으로 조화되어야 한다.

내부 컨설턴트는 지방자치단체 내부에서 행정업무와 정책행 를 수행하

는 인원을 의미한다. 내부 컨설턴트는 지방자치단체의 고유한 특징을 가장

잘 이해하고 있어, 지방자치단체의 장 과 단 에 하여 그 구보다 잘

알고 있다는 의의가 있다. 내부 컨설턴트들이 지방자치단체에서 가장 시

하게 조언이 필요한 분야가 어떤 것인지 가장 잘 알 수 있다. 한 내부

컨설턴트는 컨설 감사에서 활용되는 기술 ·방법론 실성을 인정할

수 있다. 한 외부 컨설턴트 이용보다 신속하며, 조직의 내부 인 행,

작업과 리스타일, 문화와 정책들에 해 친숙하며, 조직 내부의 복잡한

상황변수들에 해 외부 컨설턴트에 비해 높은 훨씬 높은 이해도를 지니고

있다. 그러나 내부 컨설턴트는 지방자치단체라는 조직에 속해 있기 때문에

지방자치단체장이나 고 간부직의 의견만 반 할 경우 객 인 견해를 제

공하기 어려우며, 비교 낮은 직 일 경우 고 간부직에게 근이 어려워

높은 수 의 문제들이나 략과 련된 문제들을 다루기 어려울 뿐 아니

라, 설령 이러한 문제들을 다루었다고 할지라고 그들이 추천하는 안은

－156－

신뢰성과 권 를 부여받기 어렵다는 단 이 존재한다.

내부 컨설턴트에 의한 컨설 감사는 지방자치단체의 고유한 특징을 잘

살릴 수 있다는 장 이 있지만, 한편으로는 컨설 감사의 투명성과 객 성,

그리고 시민들의 요구에 한 응성이 미흡할 수 있다. 이러한 단 을 극

복하기 해서는 외부 컨설턴트의 활용이 요구된다. 지방자치단체의 행정

업무와 정책행 로 인하여 직 으로 이익을 얻거나 피해를 보는 상은

해당 지방자치단체의 시민들이다. 이들에 한 응성과 행정업무와 정책

행 의 투명성 그리고 객 성을 확보하기 해서는 이들이 컨설 감사에

직 으로 참여하는 방안이 필요하다.

와 같이 앙정부 수 에서 구성된 행정자치부 감사 실 내 컨설 감

사단과 지방자치단체 수 에서 구성된 지방자치단체 내의 컨설 감사단은

유기 으로 연계되어야 한다. 즉, 지방자치단체 내부의 컨설 인력과 앙

정부 차원에서의 컨설 인력의 조화가 필요하다는 것이다. 앙정부 차원

에서의 컨설 인력 한 국가 체 인 차원에서 정부라는 조직에 속해있

는 내부자이기 때문에 내부 컨설턴트라고 할 수 있다. 지방자치단체 내부

의 컨설턴트와 앙정부 차원에서의 컨설턴트가 조화를 이루어 컨설 감사

제도가 운 된다면 보다 나은 객 성과 신뢰성을 확보할 수 있을 것이다.

지방자치단체에서 도움이 필요한 분야를 내부 인력이 선정하면, 앙정부

차원에서의 인력이 이에 한 개선방향을 지방자치단체의 인력과 함께 고

민하여 도출하는 방식이라 할 수 있다.

지 까지의 논의를 바탕으로 효율 이고 효과 인 컨설 감사를 한 조

직은 다음 <그림 4-2>와 같이 정리될 수 있다.

－157－

<그림 4-2> 컨 감사 도 공 착 한 직

3. 컨 감사 용 상

앞서 컨설 감사는 “감사의 상인 앙정부 혹은 지방자치단체의 기

이 법한 회계처리나 비경제 이거나 비효율 인 행정작용 ·정책집행을

최소화하기 해 감사기 이 제공하는 자문서비스”라고 정의하 다. 이때

통 인 방식인 회계처리나 직무감찰의 수 에서 감사가 이루어진다면 행

정작용 정책집행의 비경제 이거나 비효율 인 운용을 최소화하기에는

미시 이고 단편 인 감사의 운용이라는 한계에 착하게 된다. 이러한 한

계를 극복하기 해서는 단지 감사기간 동안만 행해지는 감사가 아닌 상시

인 모니터링을 통한 사 방과 행정작용이나 정책집행의 결과만을 분

－158－

석하는 감사가 아닌 지방자치단체의 특성과 실을 고려하여 체 인 입

장에서 정책집행이나 행정작용의 시작 단계와 실행 과정 그리고 결과까지

모두를 진단하고 분석하는 체계 인 근(systematic approach)을 통해 지방

자치단체가 달성하고자 하는 목표가 바람직한 방향으로 이룩될 수 있도록

“도와주는 감사”와 더불어 국가 체 인 차원에서 바람직한 방향으로 인

도해 감사가 필요하다고 할 수 있다. 다시 말해, 지방자치단체와 “ 트

십”을 형성하여, 지방자치단체 고유의 특성을 고려하는 “맞춤형” 서비스

를 국가 체 인 차원과 지방자치단체의 체 인 입장에서 “사 방”의

차원에서 컨설 감사를 제공하는 것이 컨설 감사의 본질 인 역할인 “지

방에 도움이 되고 필요로 하는 감사”를 달성하는데 도움을 수 있다고

하겠다.

이와 같은 맥락에서 감사원은 미시 이고 단편 인 감사의 운용이라는

한계를 극복하기 하여 2003년 말 시스템감사를 도입하여 시행하고 있다.

시스템감사는 략 으로 연 효과가 큰 분야를 선택하여, 그 분야에

하여 종합 이고 체계 인 분석을 통하여 성과 심으로 평가하고 문제해

결 사 방 ·종합 개선 안을 제시하여 피감 상과 지원 력

계를 형성하고자 하는 것이다(이남구, 2005: 27). 감사원에서 제시하고

있는 시스템감사의 내용은 피감 상과의 지원 력 인 계를 형성하

고, 종합 이고 체계 인 분석을 통하여, 사 방 이고 종합 인 분석을

통한 개선 안의 제시가 이루어진다는 면에서 컨설 감사의 내용과 매우

유사함을 알 수 있다.

결국 이러한 컨설 감사를 용할 수 있는 상은 무엇일까라는 질문으

로 귀결된다. 이와 련하여 컨설 의 유형에 한 고찰이 필요하다. 컨설

은 일반컨설 , 특화컨설 , 간이컨설 으로 구분할 수 있다(행정자치부,

2006: 14). 그러나 이 게 구분한 컨설 이 각자 독자 으로 이루어지기 보

다는 체계 인 에서 유기 으로 연결되어 이루어질 때 시 지효과를

발생시킨다고 할 수 있다.

－159－

일반컨설 이란, 지방자치단체의 분야에 해서 체계 인 근에서

상시 으로 상세히 지원하는 컨설 이라 할 수 있다. 이는 방의 차원에

서 지방자치단체가 달성하고자 하는 목표를 달성할 수 있도록 도와주고 국

가 체 인 차원에서 지방자치단체의 바람직한 방향을 설정해 수 있는

역할을 하는 것이다. 일반컨설 개념을 컨설 감사에 용시킬 경우 이는

지방자치단체가 공통 으로 취약성을 드러내는 법 분야에 행정자치부 감

사 실이 사 으로 제공하는 컨설 이라 할 수 있다.

특화컨설 이란, 지방자치단체가 필요로 하는 특정 분야별로 집 으로

지원하는 “맞춤형” 컨설 이라 할 수 있다. 각 지방자치단체는 산업, 인구,

환경 등의 측면에서 고유의 특성을 지니고 있기 때문에 각 지방자치단체가

필요로 하는 조언의 분야는 다를 수 있다. 이에 응하여 각 지방자치단체

가 필요로 하는 특정 분야에 하여 행정자치부 감사 실이 선택과 집 을

통해 도와주는 컨설 이라 할 수 있다.

간이컨설 이란, 지방자치단체의 행정업무나 정책행 가 목표하는 바를

달성할 수 있도록 간성과나 결과에 해 조언하는 것으로 “처방 인” 컨

설 이라 할 수 있다. 지방자치단체의 목표에 비추어 행정업무나 정책행

를 평가하고 그 결과 개선해야할 일이 도출되면 이에 한 처방을 제시해

수 있는 컨설 이라 할 수 있다. 따라서 간이컨설 을 컨설 감사에

용시킬 경우 정부합동감사를 통해 노출된 지방자치단체의 문제가 되는 취

약한 업무에 한 컨설 을 의미한다고 볼 수 있다.

컨설 감사가 지방자치단체에 진정으로 도움이 되고 한 지방자치단체

가 컨설 감사를 필요로 하기 해서는 에서 살펴본 일반컨설 , 특화

컨설 , 간이컨설 이 용될 수 있는 세부 분야를 결정하고 이에 한 구

체 인 운 이 이루어져야 한다. 행정자치부 감사 실은 2007년 정부합동

감사 운 계획에 의거하여 ‘지방에 도움이 되고 필요로 하는 감사’를 실천

하기 하여 지방자치단체에서 특히 업무의 개선과 발 이 필요한 지방세

산운 기록물 리 분야에 하여 컨설 감사를 시범 으로 시행하

－160－

다. 이는 지방자치단체가 필요로 하는 특정 분야에 하여 이루어졌다는

에서 특화컨설 이라고 할 수 있다.

특화컨설 은 지방자치단체가 진정으로 필요로 하는 특정 분야 혹은 국

가 체 인 차원에서 봤을 때 지방자치단체가 일정 수 에 도달해야 하는

특정 분야에 하여 집 과 선택 으로 이루어지는 컨설 감사라는 면에서

의의를 지니고 있다. 따라서 지방자치단체에 진정으로 도움이 되고 한

지방자치단체가 진정으로 필요로 하는 컨설 감사가 되기 해서는 지방자

치단체의 고유한 특성에 맞게 지방자치단체가 필요로 하는 분야에 해 이

루어지는 특화 컨설 감사가 활성화되어야 할 필요가 있다. 그러나 이는

특화 컨설 감사만 이루어져야함을 의미하지는 않는다. 일반 컨설 감사,

특화 컨설 감사, 간이 컨설 감사가 체계 인 에서 유기 으로 연결

되어 이루어질 때, 지방자치단체가 달성하고자 하는 행정업무나 정책행

의 목표가 국가 체 인 차원에서 바람직한 방향으로 달성되는데 도움을

수 있을 것이다.

지방세 산운 과 기록물 리 분야에 해 재 행정자치부 감사 실

이 실시하고 있는 컨설 감사는 와 같은 컨설 감사 용 상 분류에 따

를 때 매우 소하고 제한 으로 이루어지고 있다는 것을 알 수 있다. 앞

서 설명한 바와 같이 컨설 감사의 제한 운 은 행정자치부 감사 실의

인력과 산의 제약 하에서 불가피한 측면이 없지 않다. 따라서 컨설 감

사 제도의 본래의 취지와 효과를 달성하기 해서는 재 부분 으로 실시

되고 있는 컨설 감사가 일반 컨설 감사, 특화 컨설 감사 간이 컨설

감사 상을 모두 아우를 수 있도록 종합 이고 입체 으로 용ㆍ실시

되어야 한다. 재 컨설 감사의 용 실태와 향후 지향되어야 할 컨설

감사 역을 도식화하면 <그림 4-3>과 같다.

－161－

현행 향후 적용 대상

일반 컨설팅 감사

현행 컨설팅 감사 지방자치단체의

공통적 취약 분야

지방세 전산분야

기록물 관리 기법

특화 컨설팅 감사 간이 컨설팅 감사

특정분야에 대한

지방자치단체 요청

정부합동 감사 결과

노출된 취약 분야

- 세제

- 인사·조직·예산

- 지적 분야

- 기록물 관리 등

<그림 4-3> 컨 감사 용 상

－162－

5 컨 감사의 발 방안

1. 컨 감사 능 행에 필요한 산, 인 및 조직의 보강

컨설 감사가 우리나라 감사 역에 새롭게 도입되는 제도인 만큼 컨설

감사의 기능이 제 로 운 되고 그 효과를 거두기 해서는 무엇보다 주체

기 인 행정자치부 감사 실에 산과 인력의 추가 인 배정이 이루어져야

한다. 재 약 40여명의 행정자치부 감사 실의 감사 인력으로는 종래의

기본 기능인 정부합동감사 비ㆍ감사실시ㆍ감사 사후처리 업무를 수행에

도 벅찬 인력이다. 이러한 조건 속에서 수요자 주의 맞춤형 컨설 감사

기능의 추가는 행정자치부 감사 실의 업무 부담을 가 시킬 것은 자명한

사실이지만, 그럼에도 불구하고 컨설 감사는 그 효과성에 있어 상당한 성

과를 보여주고 있다. 이미 부분 으로 시행되고 있는 지방세 산운 분

야의 컨설 감사 결과 4개의 지방자치단체에서 129억원의 숨은 세원을 발

굴해내는 성과를 거두었다. 이러한 제한 용에서도 확인할 수 있는 효

과가 일반 컨설 감사, 특화 컨설 감사, 간이 컨설 감사 역까지 면

으로 확 되어 용된다면 컨설 감사의 경제 ㆍ비경제 효과는 매우 클

것으로 상된다. 앙과 지방자치단체의 력 ㆍ동반자 계 정립이

요구되고 있는 시 변화와 함께 감사의 본연의 기능을 해서라도 컨설

감사 기능은 향후 감사 역에서 매우 요한 치를 차지할 것이다. 따

라서 행정자치부 감사 실이 컨설 감사의 효과 인 수행을 해 필요한

산과 인력의 보충과 함께 이를 기반으로 컨설 감사를 담할 수 있는

“컨설 감사단”과 같은 조직이 추가되어야 할 것으로 보인다.

－163－

2. 입체 이고 종합 인 컨 감사의 용

컨설 감사가 성공 으로 운 되기 해서는 본래의 목 에 맞도록 그

용 상과 범 를 설정해야 한다. 감사의 가장 근본 인 취지는 감사를

통하여 지방자치단체가 합법 이고 합목 이며 효율 으로 지방 행정을

운 ㆍ 리ㆍ집행하는 것을 유도하는 것이다. 컨설 감사는 이러한 감사

기능의 수단 인 역할을 수행한다. 즉 지방자치단체가 법하고 취약한 업

무를 스스로 찾아내고 문제를 해결할 수 있는 역량을 배양하는 것이 컨설

감사의 취지라고 할 수 있다. 이러한 본질 인 기능을 수행하기 해서

컨설 감사는 양방향에서 이루어져야 한다. 첫째는 행정자치부 감사 실이

그간 축척한 자료와 경험을 토 로 지방자치단체가 공통 으로 보이고 있

는 법 분야에 해 지방자치단체의 요구가 있기 에 극 으로 컨설

감사를 제공하는 것이며(일반 컨설 감사), 한 정기 정부합동감사를 통해

발견된 지방자치단체의 고유의 취약한 분야에 해 사후 조치 으로 컨설

감사를 제공할 수 있다(간이 컨설 감사). 둘째는 자신들의 업무를 가장

잘 알고 있는 지방자치단체가 극 으로 행정자치부 감사 실에 자신들이

취약한 분야에 해 컨설 감사를 요구하여 문제해결을 하는 것이다(특화

컨설 감사). 이러한 상과 범 속에서 컨설 감사는 입체 이고 종합

으로 실행되어야 한다.

3. 감사의 립 훼손 방지

본질 으로 감사와 컨설 은 개념 인 구분이외에 기능상 상당한 차이를

보인다. 감사는 감사기 이 피감사기 의 법성, 부당성을 립 인 시각

에서 평가하는 것이라면, 컨설 은 피감사기 이 기 의 임무를 잘 수행하

－164－

기 해 자문을 하는 것이다. 즉 “ 립성(independence)”을 강조하는 감사와

는 달리 컨설 은 립보다는 오히려 피감사기 의 입장을 고려한 “가치지

향 (value-ridden)” 활동이라고 할 수 있다. 따라서 감사기 이 감사 상이

되는 기 에 해 감사와 컨설 두 가지 기능을 동시에 수행할 경우 이익

의 갈등(conflict of interests)이 발생할 여지가 있게 된다(Jeppesen, 1998). 민

간 회계회사를 로 들어 이익의 갈등이 생기는 경우를 살펴보면 다음과

같다. A라는 회계법인이 B라는 회사에 해 회계감사와 컨설 서비스를

동시에 제공할 경우, 컨설 서비스의 속성 상 A 회계법인은 B 회사가 과

거보다 더 많은 수익을 창출할 수 있도록 자문을 제공해야 한다. 경우에

따라 경 자문을 제공하면서 A 회계법인은 B 회사의 경 수익을 과장되게

하기 해 회계 상의 장부를 왜곡하거나 은폐할 가능성도 있다. 이럴 경우

B 회사에 한 A 회계법인의 감사는 립 인 시각에서 제 로 이루질 수

없게 된다. 이러한 사례를 비추어 앙부처의 감사 담기 이 지방자치단

체에 해 컨설 감사를 제공할 경우 유사한 문제가 발생할 가능성이 없지

않다. 즉, 컨설 감사가 앙 감사 담기 의 고유한 기능으로 자리 잡을

경우 공정하고 객 인 감사활동뿐만 아니라 피감사 상인 지방자치단체

가 얼마만큼 감사지 사항을 받지 않았는가가 앙 감사 담기 의 성과

를 평가하는 요한 지표가 될 수 있다. 따라서 “감사”와 “컨설 ” 두 가지

기능의 수행 과정에서 발생할 수 있는 충돌을 어떻게 해결할 수 있는가에

따라 컨설 감사의 성패가 좌우될 수 있다.

4. 컨 감사의 효과 모니터링 및 분

컨설 기능이 감사 역에 새롭게 도입되어 활용되는 동시에 컨설 기

능의 유지에 지 않은 행정 부담과 경제 비용이 소요되기 때문에 컨

설 활동의 효과에 한 모니터링과 분석이 필요하다. 정부에서 컨설 이

－165－

보편 으로 활용되고 있는 국의 경우에도 컨설 효과분석의 요성을

강조하고 있다(NAO, 2006: 18-19). 컨설 감사 역시 그 효과에 한 분석이

다면 으로 이루어질 필요가 있다. 우선 컨설 감사의 주체가 되는 행정자

치부 감사 실에서 컨설 을 제공하는 내ㆍ외부 문가들의 효과에 한

분석이외에 컨설 감사를 받는 지방자체단체의 평가도 고려해야 한다. 이

를 해 컨설 감사의 효과를 평가할 수 있는 표 평가지표 체제를 구성

하여 활용해야 할 것으로 보인다.

5. “감사 실-외부 컨 턴트”의 밀한 조

일반 으로 정부에서 컨설 을 활용하는 목 이 부처의 업무와 기능을

수행하기 한 인력을 최소화하고, 필요한 경우 외부 문가를 고용하여

업무를 수행하기 해서이다. 한 시간과 문성 제약 조건하에서 부처가

제 기능을 수행하기 해서도 컨설 은 매우 유용한 수단으로 알려져 있다

(Parliament of South Australia, 1993: 12-18). 개의 경우 정부의 컨설 은

해당 부처의 필요에 의해 “부처와 외부 문가” 양자 간의 계약에 의해 이

루어진다. 그러나 컨설 감사는 “ 앙 감사기 -외부 문가-피감기 ”의

세 축에 의해 이루어진다. 컨설 활동의 궁극 인 효과에 하여 외부

문가를 활용하는 앙 감사기 이 그 책임을 지게 되기 때문에 앙 감사

기 과 외부 문가의 긴 한 조는 매우 요하다. 한 외부 문가의

경우 자문의 상이 되는 정부기 혹은 피감기 에 한 구체 인 정보를

알기 어렵기 마련이다. 피감기 에 한 정보와 운 에 한 정확한 정보

가 확실치 않은 상황에서 이루어지는 컨설 은 성공하기 어렵고, 따라서

앙 감사기 이 외부 문가에게 필요한 정보 제공은 매우 요한 요소라

고 할 수 있다.

Administrator

새 스탬프

－167－

5 장 결론

본 연구는 정부합동감사에 한 여러 가지 제반 문제 들을 분석하고 기

술진보가 가져온 자문서 환경하에서 변하고 있는 감사의 기능을 고찰하

다. 그리고 이러한 분석을 통하여 새로운 감사환경을 보다 잘 활용할 수

있는 제도개선 략방향을 도출하 다. 각 장에서 논의된 사항들을 요

약하여 결론을 도출하면 다음과 같다.

제2장은 정부합동감사를 종합 차원에서 검토하고 있다. 감사의 일반

정의와 유형, 그리고 이론 근거뿐 아니라 정부합동감사의 황과 필요성

에 한 논거도 제시하고 있다. 특히 정부합동감사의 필요성으로는 다음과

같은 세 가지를 들 수 있다. 첫째, 분권화된 지방자치단체 역량의 확 로

서, 지방자치단체는 그동안 지방자치단체의 권한 확 , 지방재정운용의 자

율성 확 , 지방재정규모의 확 , 자치조직권의 확 가 진행되었으나, 이러

한 지방자치단체의 성장에도 불구하고, 한 감시장치가 마련되어 있지

못하다. 둘째, 지방자치가 성숙되고 있는 반면, 한편에서는 오히려 지방자

치단체장과 공무원의 부패가 심각한 수 에 이르고 있다. 특히, 최근 들어

지방자치단체의 부패문제가 기 보다는 오히려 확 되고 있으며, 이는 보

다 체계화되고 안정된 견제장치의 필요성을 제기한다. 셋째, 지방자치단체

에 한 기존 감사구조의 한계를 들 수 있다. 기존 지방자치단체에 한

감사체계는 국회, 감사원, 지방의회, 앙행정기 , 자체감사 등 다 의 감

사기 이 존재함에도 불구하고 실 으로 지방자치단체를 감사하는데 상

당한 한계들을 내포하고 있다. 즉, 숫자만 많아 보일 뿐, 실 으로 특정

기 이나 조직이 지방자치단체에 한 한 감사능력을 보유하지 못하고

있는 것이다.

이와 같은 상황을 고려할 때 정부합동감사의 새로운 방향 모색이 필요하

며 이를 하여 다음과 같은 노력이 요구된다. 첫째, 정부합동감사가 기존

의 정부간 계하에서 발 하기 해서는 무엇보다 감사(정부합동감사)에

－168－

한 감사기 과 피감사기 의 상호인식 환과 이를 한 노력이 필요하

다. 둘째, 정보통신기술의 발 과 감사수요의 변화 같은 정부합동감사를 둘

러싼 상황 조건의 변화를 미래 정부합동감사의 바람직한 방향 설정에 핵

심변수로 고려하는 것이 필요하다. 셋째, 정부합동감사의 새로운 발 방향

으로서 3C(Correcting, Consulting, Coordinating)의 모색이 필요하다. 마지막

으로, 이러한 3C의 구 을 해서는 행정자치부 내의 조직뿐 아니라 지방

자치법을 심으로 한 법률체계 지방자치단체 감사기구들의 구조와 기

능 조정이 요구된다.

제3장에서는 산감사의 필요성과 의미, 산감사 기법의 기반인 데이터

마이닝, 산감사 활성화를 한 법 ·제도 정비 등에 하여 논하고 있

다. 산감사는 자문서 환경하에서 법행 의 발 시정과 같은 소

극 감사를 감사지식의 활용을 통한 기존 업무 효율성 효과성 증진과

같은 극 감사로 환해야 할 필요성을 잘 보여 다. 그러나 실은 법

·제도 환경의 미비로 이러한 환이 잘 이루어지지 않고 있다. 부분

의 행정 련 자료가 산화되어 있지만 종이문서 시 의 수직 ·단편

법행 발 주의 감사가 행해지고 있다.

이러한 감사 실을 개선하기 해서는 우선 개인정보보호법의 정비가

요구된다. 개인정보보호법은 법행 가 존재할 경우에만 개인정보에 한

근을 허용하므로 극 의미에서의 감사업무를 한 개인정보의 근은

원천 으로 쇄되어 있다. 따라서 극 감사를 해서는 감사업무에

해서도 개인정보 근을 허용하는 법률 조정이 필요하다. 둘째, 감사의

상을 법행 로 규정하고 있는 지방자치법의 보완이다. 이러한 지방자

치법의 감사에 한 정의는 앙정부가 감사 과정에서 지방자치단체의

력을 얻어내기 어렵게 한다. 한 법행 가 아닌 기존 업무의 개선을

한 감사지식의 활용도 어렵게 만든다. 셋째, 정부 계약 계 법령의 조정이

필요하다. 지방자치단체들이 외주업체를 통해 운 하는 데이터베이스는 지

재산권 문제로 그 내용과 구조를 악하기가 힘들며 따라서 데이터베이

스의 연계를 통해 새로운 정보를 만들어 내는 극 감사활동을 펼치기

－169－

어렵다. 마지막으로 감사업무 운용기반의 확충이 필요하다. 극 의미의

산감사는 문화된 데이터마이닝 기법의 활용이 요구되나 산감사에 투

입되는 인 ·물 자원은 매우 열악한 실정이다. 따라서 자문서 환경을

극 으로 활용하는 감사를 펼치기 해선 담조직의 편성 물 지원

의 확 를 통한 연구개발투자 등이 요구된다.

제4장에서는 행정자치부 감사 실이 2007년 정부합동감사에 최 로 도입

하여 활용하고 있는 컨설 감사의 필요성과 모델, 발 방향 등에 하여

논의하고 있다. 행정자치부 감사 실에 의해 새롭게 도입된 컨설 감사는

종래의 책임성 확보 주의 감사만으로 앙정부와 지방자치단체 간의 “

력 ㆍ동반자 계”를 요구하는 시 변화에 부응할 수 없다는 인식에

서 비롯되었다. 컨설 감사는 피감기 의 법하거나 비경제 ㆍ비효율

인 행정작용ㆍ행정집행을 최소화하기 하여 감사주체 기 이 극 으로

컨설 을 제공하거나 혹은 피감기 의 요청에 의해 컨설 을 제공하는 서

비스를 의미한다. 피감기 , 즉 지방자치단체가 “필요로”하는 기능을 “맞춤

형”서비스로 제공한다는 에서 컨설 감사는 앙 감사기 과 지방 피감

기 간의 일방 계를 “ 방향 력형 감사 시스템”으로 환시킬 수

있는 매우 요한 기를 마련할 수 있다.

2007년 행정자치부 감사 실에 의해 본격 으로 용된 컨설 감사는 지

방세 산운 분야와 기록물 리기법 분야에 한정하여 운 되었으나, 그

효과는 매우 뛰어났다. 특히 지방세 산운 분야에서 용된 컨설 감사

는 지방자치단체별로 100억원 내외의 숨은 세원을 발굴해낼 수 있도록 하

는 성과를 거두었으며 재 추진 이거나 계획 인 지방세 분야의 추가

컨설 감사가 완료되면 이보다 큰 성과를 거둘 것으로 기 된다. 이와 같

은 재정 효과 이외에 컨설 감사는 앙 감사기 의 감사 결과에 한

피감기 의 감사수용성을 높일 수 있을 뿐만 아니라, 컨설 감사를 통해

지방자치단체가 스스로 취약분야 법분야에서의 문제해결능력을 함양

할 수 있다는 에서 지방자치단체의 책임성ㆍ합법성 확보에 매우 요한

의미를 갖는다.

－170－

컨설 감사가 이러한 의의를 가지고 있음에도 불구하고 재 행정자치부

감사 실의 컨설 감사는 매우 제한 인 부문에서 소하게 활용되고 있

다. 그 가장 큰 이유는 추가로 도입된 컨설 감사 기능을 행정자치부 감사

실이 제 로 수행하기에 재의 인력과 산 규모가 턱없이 부족하기 때

문이다. 한 컨설 감사가 본격 으로 확 ㆍ 용되기 해서는 이를 수

행할 조직이 신설되어야 함에도 불구하고 아직까지는 산과 인력의 부족

으로 인해 컨설 감사를 한 별도의 조직이나 기구가 구성되지 못하고 있

는 형편이다.

필요한 산과 인력 지원 “컨설 감사단”과 같은 담조직의 신설과

함께 컨설 감사가 성공하기 해서는 재 부분 으로 용되고 있는 컨

설 감사 상 분야를 취약하고 법한 지방자치단체 행정사무 역으로

폭 확 하여 용할 필요가 있다. 한 가치 립 인 감사 기능과 가치

지향 인 컨설 기능 간 이해의 충돌이 발생하지 않도록 행정자치부 감사

실의 세심한 주의가 필요하다. 아울러 컨설 감사가 성공 으로 운 되

기 해서는 그 효과가 실질 으로 지방자치단체에 도움을 될 수 있어야

하는데, 이를 해서는 컨설 감사의 효과에 한 체계 이고 과학 인 모

니터링과 분석이 따라야 한다. 마지막으로 컨설 감사는 외부 문가의 활

용이 매우 요하기 때문에 행정자치부 감사 실의 내부 문가와 외부

문가 그리고 지방자치단체 간의 긴 한 조가 컨설 감사 성공의 주요한

원인으로 작용할 것이다.

－171－

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부합동감사 도 발 방안 연구

2008 1월

행 행 치 감사 실 지 감사

(02-2100-3087)

주 고려 학 학연

쇄 삼 D ․P(02-725-6697)

* 본 연 보고 는 행 치 홈 지(www.mogaha.go.kr)에

게시 어 므로 내려 할 습니다.

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