NR 5 - JUNI 2001 - 55. ÅRG.

• Kyotoavtale uten USA: Små miljøeffekter

• Omleggingen av den økonomiske politikken

• Hva skal vi gjøre med SDØE?

Førs tekonsu lente r (kode 1408/1067)I Statistisk sentralbyrå, Forskningsavdelingen, er det ledige stillinger som førstekonsulenter (kode 1408/1067).

Arbeidsområdene omfatter forskning innenfor feltene offentlig økonomi/skatter, makroøkonomi, likevektsmodeller,arbeidsmarked, mikrosimulering, ressurs- og miljø-økonomi og mikroøkonometri.

Det kreves utdanning på hovedfagsnivå i økonomi, eventuelt i statistikk/informatikk.

Stillingene kan gi muligheter til å gjennomføre doktorgradsstudium på nærmere bestemte vilkår.

Kvinner oppfordres til å søke.

Lønnstrinn 35 - 50 etter kvalifikasjoner.

Nærmere opplysninger om stillingene fås ved henvendelse til forskningssjef Erling Holmøy, tlf. 21 09 45 80, e-post: erling.holmoy@ssb.no forskningssjef Torstein Bye, tlf. 21 09 49 44, e-post: torstein.bye@ssb.no.

Skriftlig søknad vedlagt attester og vitnemål sendes: Statistisk sentralbyrå, Seksjon for personaladministrasjon, postboks 8131, Dep., 0033 Oslo. Merk søknaden «FO 01/03».

Søknadsfrist 14. juni 2001.

Denne læreboka er lagt nær opp til debatten om aktuellstabiliseringspolitikk i Norge, spesielt de utfordringeroljesektoren byr på. Boka åpner med glimt av dennedebatten. Disse brukes så som grunnlag forproblemstillinger som analyseres senere i boka. På den måten belyses makroøkonomiske mekanismer somhar grunnleggende betydning for norsk økonomi.

Det tas også opp flere andre sentrale problemstillinger, blant annet konsekvensene av den sterke veksten i denoffentlige sektoren, samspillet mellom finanspolitikken ogpengepolitikken og hvorfor Norges Bank og pengepolitikkenetter hvert har fått så sentral rolle. På forfatterenshjemmeside, www.telemarksforsking.no/ringstad,vil problemstillinger i den aktuelle debatten framover blikommentert og søkt analysert ved det modellapparatet somer utviklet i boka. Der vil det også bli lagt ut nyeøvingsoppgaver, blant annet med utgangspunkt i aktuelleproblemstillinger.

Boka inngår i en trebindsserie beregnet påinnføringskursene i samfunnsøkonomi ved universiteter og høyskoler. De to andre er Mikro- og markedsøkonomi ogOffentlig økonomi og økonomisk politikk.

I en anmeldelse i Sosialøkonomen 5/2000 skriver Karsten Stæhr:

«Det mest imponerende ved bøkene er deres spennvidde.Leseren blir tatt fra helt grunnleggende økonomi tilrelativt avanserte problemstillinger. Teorier blirgjennomgått og straks anvendt til å analysere praktiskeforhold. Studenter blir inspirert til på egen hånd å tenkeover ulike problemstillinger... Med bøkenes bredenedslagsfelt får studentene en glimrende innføring i de mange emneområder i sosialøkonomi. Bøkene er også velegnede for økonomer som i sitt arbeidhar bruk for et lettlest oppslagsverk.»

N y u t g a v e

VIDAR R INGSTAD :

Mak roøkonomi og no rsk s t ab i l i s e r i ng spo l i t i kkCappe len Akademisk Fo r l ag

NR. 5 – 2001 - 55. ÅRG

I dette nummer...REDAKSJONENS GJEST

4KARL EIRIK SCHJØTT-PEDERSEN:Nye retningslinjer for den økonomiske politikken

DEBATT

6NORMANN AANESLAND:Fra planøkonomi til velferdsteori i en jordbrukspolitisk jungel

AKTUELLE KOMMENTARER

9CATHRINE HAGEM OG BJART HOLTSMARK:Kyotoavtale uten USA – liten effekt for miljøet

13ARNE JON ISACHSEN:Noen refleksjoner rundt omlegningen av den økonomiske politikken

17TORE JØRGEN HANISCH OG ESPEN SØILEN:Refleksjoner ved fastkurspolitikkens slutt – randkommentarer til debatten om norsk valutapolitikk 1990 - 2001

27GUNNAR BÅRDSEN OG JAN MORTEN DYRSTAD:David Hendry æresdoktor ved NTNU

ARTIKLER

29ESPEN MOEN:Hva skal vi gjøre med SDØE?

MÅNEDENS BØKER

35Investing for Sustainability. The Management of Mineral Wealth av Rögnvaldur Hannesson. Anmeldt av Knut N. Kjær

38Økonomi uten grenser av Stein Reegård.Anmeldt av Tor Steig

Forsidebilde: Helge Sunde / Samfoto

ØKONOMISK FORUMISSN 1502-6108

3

ØK

ON

OM

ISK

FO

RU

MN

R. 5 2

001

Til oppdretternes besteNæringskomiteen i Stortinget har innstilt på at de som får ny konsesjon foroppdrett av laks og ørret må betale et vederlag til statskassen på maksimalt5 millioner kroner. Opprinnelig ønsket fiskeriministeren at konsesjonene skulleauksjoneres bort, men dette ble skrinlagt i budsjettforliket med mellompartienehøsten 2000. Flere medlemmer av næringskomiteen har vært svært kritiske tilvederlagskrav for konsesjoner overhodet, og en stund så det ut til at det gikk motnok en runde med gratisutdelinger. I skrivende stund er saken ennå ikke ferdig-behandlet i Stortinget.

Skatt på grunnrente er en inntektskilde for det offentlige som har få negativeeffektivitetsvirkninger. Vanligvis er det heller ikke slik at grunnrentebeskatningsærlig rammer svake grupper. En kan derfor spørre seg hvorfor den politiskemotstanden i slike saker er så stor, og tilsynelatende særlig hvis grunnrenteforeslås hentet inn via auksjoner.

Laksekonsesjoner omsettes i dag til svært høye beløp. I pressen har salgssummerpå 40 millioner kroner vært nevnt; ifølge Dagens Næringsliv er 20-30 millionerhelt vanlig. Næringskomiteen har imidlertid innstilt på at det skal være forbudt åselge konsesjonene i en periode på 10 år etter tildelingen. Dette reduserer selvsagtkonsesjonenes verdi, og vil også kunne ha negative effektivitetsvirkninger fornæringen. Selv med en slik begrensning har vi imidlertid vondt for å se hvorforauksjoner ikke ville vært en bedre idé enn den maksimalprisen som komiteenhar valgt.

Det er interessant å merke seg hva som er årsaken til at oppdrettsnæringen i dethele tatt er konsesjonsbelagt. I Ot.prp. nr. 65 (2000-2001) skriver Fiskeri-departementet at næringen er så utsatt for usikkerhet og svingende priser at tilbu-det må reguleres «for å gi bedre stabilitet og forutsigbarhet for næringsutøverne».I sin «Havbrukspolitiske redegjørelse» til Stortinget i januar sa fiskeriministerOtto Gregussen følgende: «Havbruksnæringa driver biologisk produksjon hvorproduksjonsbeslutningene må tas lang tid før produktene skal ut i markedet.Derfor er det ikke mulig å kontrollere utbudet i samme grad som en kan vedproduksjon av ikke-biologiske produkter. (...) Prinsipielt mener jeg at tilpasningav produksjonen i forhold til markedsutviklingen bør være de næringsdrivendesitt ansvar. Med de foreliggende markedsforhold, særlig når det gjelder EU-markedet, har det imidlertid vist seg å være behov for en kontrollert vekst ilakseproduksjonen.»

Med andre ord: Konsesjonsordningen, kombinert med fôrkvoter, er innført for åholde prisene stabilt høye. Den rente som politikerne her vil gi næringsutøvernepå billigsalg, og som mange av dem helst ville ha delt ut gratis, er ingen ressurs-rente i klassisk forstand: Det er en myndighetsskapt monopolrente, innført for åbeskytte næringsutøverne selv. Men de som er så heldige å få komme inn understatens skjermende hånd, som først og fremst verner om deres egen profitt, skalaltså bare i svært begrenset grad betale staten noe for dette.

Komiteen vil riktignok utrede muligheten for at kommunene skal kunne kreve enarealavgift av oppdrettsanlegg. En slik avgift ville kunne trekke inn noe mer avgrunnrenten til det offentlige. I og med at det ikke først og fremst er stedbaserte,begrensede naturressurser som skaper grunnrente i oppdrettsnæringen, menstatens regulering av næringen, er det imidlertid vanskelig å se hvorforgrunnrenten «tilhører» kommunene på noen særskilt måte. Vi har derfor storforståelse for fiskeriministerens opprinnelige ønske om auksjon til inntekt forstatskassen.

Under denne vignetten vil Økonomisk forum invitere personer innenfor politikk, næringsliv,forskning og forvaltning til å presentere sitt syn på samfunnsøkonomiske spørsmål.

■ ■ ■ KARL EIRIK SCHJØTT-PEDERSEN:

Nye retningslinjer for denøkonomiske politikken

Behovet for klare,langsiktige retningslinjer for denøkonomiske politikken

I arbeidet med den økonomiske politik-ken legger Regjeringen vekt på at deulike elementene virker sammen for ånå de overordnede målene; arbeid foralle, en rettferdig fordeling, å videreut-vikle det norske velferdssamfunnet ogen bærekraftig utvikling. I lys av dettemå budsjettpolitikken bidra til en stabilutvikling i produksjon og sysselsettingbåde på kort og lang sikt. Det inntekts-politiske samarbeidet må bidra til atkostnadsveksten i Norge ikke kommerut av takt med kostnadsutviklingen hosvåre viktigste handelspartnere, slik aten kan sikre et varig grunnlag for lavarbeidsledighet. Pengepolitikken skalsikte mot stabilitet i den norske kronesverdi, nasjonalt og i forhold til vårehandelspartnere.

For at de ulike delene av den økono-miske politikken skal spille på lag, måde være tilpasset den økonomiske situ-asjonen. De siste årene har norsk øko-nomi vært inne i en høykonjunkturmed lite ledig kapasitet. Samtidig ståren ovenfor krevende, langsiktige utfor-dringer i budsjettpolitikken, fordi utgif-tene til pensjoner, pleie og omsorg etter

hvert vil øke kraftig, samtidig sompetroleumsinntektene vil avta. Bådekortsiktige og langsiktige hensyn harderfor tilsagt en stram budsjettpolitikk.

De siste to årene har imidlertid inn-tektene fra petroleumsproduksjonenblitt betydelig høyere enn tidligere lagttil grunn. Dette har gitt store avsetning-er til Statens petroleumsfond. Samtidighar anslagene for fremtidige inntekterblitt justert noe opp, og det forventes atfondet vil fortsette å vokse betydeligogså i årene framover. Handlefriheten ibudsjettpolitikken er dermed økt. Pådenne bakgrunn så Regjeringen et be-hov for en klar, langsiktig strategi forbruken av oljeinntektene, og en klarereforankring av pengepolitikkens rolle i åstøtte opp om en stabil økonomisk ut-vikling.

Budsjettpolitikken

I lys av den økte handlefriheten trakkRegjeringen opp følgende nyeretningslinje for budsjettpolitikken,som et bredt flertall i Stortingetsfinanskomite senere har sluttet seg til:

– Det må legges stor vekt på å jevneut svingninger i økonomien for å

sikre god kapasitetsutnyttelse og lavarbeidsledighet.

– Petroleumsinntektene fases gradvisinn i økonomien. Det legges til grunnen innfasing om lag i takt med for-ventet realavkastning av Petroleums-fondet.

Statsbudsjettets oljekorrigerte under-skudd gir et mål på den årlige brukenav oljeinntekter i norsk økonomi. Detoljekorrigerte underskuddet kan imid-lertid endre seg betydelig fra et år tildet neste som følge av konjunkturelleforhold, variasjoner i rentestrømmenemellom staten og Norges Bank ellermellom staten og utlandet, som følgeav svingninger i overføringene mellomNorges Bank og staten og som følge avekstraordinære inn- og utbetalinger ogregnskapsmessige omlegginger. For åfå et bedre holdepunkt for å vurderesammenhengen mellom de budsjett-politiske beslutninger og bruken avoljeinntekter, er det hensiktsmessig åkorrigere for slike forhold. Dette lederfram til det såkalte strukturelle, olje-korrigerte budsjettunderskuddet.

St.meld. nr. 29 (2000-2001) la opptil følgende operasjonalisering avhandlingsregelen:

– Det strukturelle, oljekorrigerte bud-sjettunderskuddet settes i utgangs-punktet lik forventet realavkastningav kapitalen i Petroleumsfondet vedinngangen til budsjettåret.

– Forventet realavkastning av Petro-leumsfondet anslås med grunnlag ien realavkastningsrate på 4 pst.

– Retningslinjen om å bruke forventetrealavkastning av kapitalen i Petro-leumsfondet tar utgangspunkt i ennormal konjunktursituasjon. I ensituasjon med høy aktivitet i øko-nomien, bør en holde tilbake i bud-

4

ØK

ON

OM

ISK

FO

RU

MN

R.

5 2

001

I Langtidsprogrammet 2002-2005 og St.meld. nr. 29 (2000-2001) la Regje-ringen fram nye retningslinjer for den økonomiske politikken. De nyeretningslinjene vil bidra til en stabil økonomisk utvikling både på kort og

lang sikt. Budsjettpolitikken skal fortsatt bidra til å jevne ut svingninger iøkonomien, men samtidig så Regjeringen et behov for å legge fram en klarstrategi for hvordan oljeinntektene skal brukes i norsk økonomi. Det leggesopp til en jevn og forsvarlig bruk av oljeinntektene, om lag i takt med for-ventet realavkastning av Petroleumsfondet. Pengepolitikken skal sikte motstabilitet i den norske krones verdi, nasjonalt og i forhold til våre handels-partnere. Det understrekes at noe av det økte handlingsrommet i den økono-miske politikken må brukes til å senke skatter og avgifter, for å gi nærings-livet bedre rammevilkår og styrke ressurstilgangen.

Redaksjonens gjest

5

ØK

ON

OM

ISK

FO

RU

MN

R. 5 2

001

sjettpolitikken i forhold til dette,mens det ved et konjunkturtilbake-slag kan være behov for noe størrebruk av oljeinntekter.

– Ved særskilt store endringer i fonds-kapitalen eller faktorer bak detstrukturelle oljekorrigerte under-skuddet fra ett år til det neste, vilendringen i innfasingen av oljeinn-tekter bli fordelt over flere år, basertpå et anslag på størrelsen på realav-kastningen i Petroleumsfondet noenår fram i tid. Dette vil f.eks. kunnevære aktuelt ved salg av SDØE-andeler og ved statlig nedsalg i Stat-oil, som isolert sett øker kapitalen iPetroleumsfondet.

Ved vurderingen av finanspolitikkenvar fokus tidligere på endringeni detstrukturelle, oljekorrigerte budsjett-underskuddet, og hvilken impuls dennega til den økonomiske utviklingen ifastlandsøkonomien. Den nye hand-lingsregelen binder opp nivået på detstrukturelle budsjettunderskuddet. Der-som en et år har hatt et større under-skudd enn det regelen tilsier, spiserdette av rommet for økt bruk av olje-inntekter det neste året, og vice versa.

Den nye handlingsregelen forbruken av petroleumsinntekter inne-bærer at en bare bruker avkastningenpå den delen av statens petroleums-formue som er konvertert til fordringerpå utlandet. Retningslinjen leggerdermed opp til en forsiktig bruk avpetroleumsinntekter, noe som gir litenrisiko for senere reversering avpolitikken. Med det utviklingsforløpetfor statens netto kontantstrøm som erpresentert i langtidsprogrammet, inne-bærer den nye regelen også en relativtjevn innfasing av petroleumsinntekter inorsk økonomi i årene framover.Beregninger i langtidsprogrammetindikerer imidlertid at selv ved en slikjevn og forsiktig innfasing må det overtid gjennomføres tiltak som bidrar til åbegrense veksten i offentlig forvalt-nings utgifter, eller øker inntektene.

I St.meld. nr. 29 ble det sterkt under-streket at hvordan bruken av olje-inntekter skjer, er av vesentlig be-tydning for den langsiktige vekstevnentil norsk økonomi. For å begrenseuheldige virkninger av de næringsmes-sige omstillingene som kan følge avøkt bruk av oljeinntekter innenlands,er det viktig at en del av det utvidete

budsjettpolitiske handlingsrommetrettes inn mot tiltak som kan bedreproduktiviteten og vekstevnen i fast-landsøkonomien. Regjeringen signali-serte derfor i St.meld. nr. 29 at en siktermot å redusere skatte- og avgiftsnivåetfor å gi næringslivet bedre rammevil-kår og styrke ressurstilgangen. Til-svarende vil tiltak for å forbedre infra-strukturen og styrke kunnskapsgrunn-lag og teknologiutvikling være viktigefor den framtidige vekstevnen til øko-nomien.

Pengepolitikken

Regjeringen legger stor vekt på å sikreen fortsatt sterk konkurranseutsattsektor og en balansert langsiktig ut-vikling i norsk økonomi. Når Norge någår inn i en periode der budsjettpolitik-ken skal tilpasses en gradvis og opp-rettholdbar økning i bruken avpetroleumsinntektene, er det derforbehov for en klar formell forankring avpengepolitikkens rolle i å støtte opp omen stabil økonomisk utvikling. Penge-politikken skal sikte mot stabilitet i dennorske krones verdi, nasjonalt og i for-hold til våre handelspartnere. Penge-politikken skal samtidig understøttefinanspolitikken ved å bidra til åstabilisere utviklingen i produksjon ogsysselsetting. I samvar med dette bledet i den nye forskriften for penge-politikken fastsatt at den operativegjennomføring av pengepolitikken skalrettes inn mot lav og stabil inflasjon,definert som en årsvekst i konsum-prisene som over tid er nær 2,5 pst. Detforventes at konsumprisveksten som enhovedregel vil ligge innenfor et inter-vall på +/- 1 prosentpoeng rundt infla-sjonsmålet.

De nye retningslinjene for penge-politikken tilsier at Norge framoverkan ha en prisvekst noe i overkant avden våre viktigste handelspartneresikter mot. Dette er nødvendig, dersomraskere innfasing av oljeinntekter skalvære forenlig med en stabil valutakurs.Stabilitet i valutakursen er samtidig etviktig bidrag til en balansert realøko-nomisk utvikling og et jevnt nomineltforløp.

De nye retningslinjene for penge-politikken representerer en formellendring i Norges Banks mandat, meninnebærer ikke en vesentlig annerledes

innretting av de pengepolitiske virke-midlene. Retningslinjene representerersåledes kontinuitet i utøvelsen avpengepolitikken, og vil legge et godtgrunnlag for at Norges Bank kanvidereføre en pengepolitikk som nytertillit både i finansmarkedet og i sam-funnet for øvrig. ■

Finansminister Karl Eirik Schjøtt-Pedersen

DDEEBBAATTTT

6

ØK

ON

OM

ISK

FO

RU

MN

R.

5 2

001

I de siste årene er kulturlandskapetlansert som et kollektivt gode, og

enkelte økonomer har argumentertfor at staten bør betale bøndene for åprodusere dette godet. Men å av-gjøre om dette vil gi større nytte ennkostnader for samfunnet er envanskelig oppgave. De økonomersom kaster seg over problemet, børogså vite at resultatene de kommerfrem til, uavhengig av den teoretiskekvaliteten på arbeidet, vil bli brukt ien politisk sammenheng.

I planøkonomiens storhetstid, deførste tiårene etter annen verdenskrig,la fremstående norske økonomergrunnlaget for et bredt spekter avvirkemidler i den økonomiske politik-ken generelt og i jordbrukspolitikkenspesielt. I etterpåklokskapens klare lysser vi i dag at mange av de virkemid-lene som den gang ble brukt, ikke gadet forventede resultat. De politiskevirkemidlene som ble iverksatt, somoftest etter råd fra økonomer, fikk enrekke utilsiktede virkninger. Slik vardet også i jordbrukspolitikken. I mot-setning til den øvrige næringspolitik-ken, hvor reguleringene ble oppgitt iløpet av 1980-tallet, er jordbruks-næringen fortsatt sterkt regulert.

Dagens velferdsteoretiske resonne-menter omkring kulturlandskap liknertil forveksling de tradisjonelle rådplanøkonomene tidligere gav. På sam-me måte som planøkonomien, byggervelferdsøkonomien på det prisnipp atfagfolk (økonomer) kan samle innkunnskap som input i en samfunns-modell (totalmodell), og ved hjelp avdenne fortelle myndighetene hva debør gjøre for at innbyggerne skal få detbedre.1 Mens økonomene tidligerenokså direkte satte opp en kollektiv

velferdsfunksjon, er tilnærmingen nåen litt annen. I dagens velferdsteo-retiske beregninger legges det vanlig-vis til grunn individuelle preferanserog betalingsvillighet for det kollektivegodet, for eksempel kulturlandskapet,kartlagt gjennom spørreundersøkelser.På det grunnlag beregnes optimalproduksjon av det kollektive godet, oghvor mye bøndene skal betales for åprodusere dette. Men selv om teorieneer blitt mer elegante og modellene mersofistikerte, er offentlig regulering ikkeblitt mindre problematisk. Samfunnethar utviklet seg slik at offentlig styringer blitt enda vanskeligere enn i femti ogsekstiårene.

Grunnen til at kulturlandskapet nåvies slik oppmerksomhet fra jordbruks-politikere, organisasjoner og byråkraterer de nye mulighetene dette gir for åforsvare jordbrukspolitikken. De tradi-sjonelle argumentene er svekket, innenWTO går det mot nedbygging avimportvernet, det er ikke lenger mangelpå arbeidsplasser og heller ikke densikkerhetspolitiske begrunnelsen forjordbruksstøtten har politisk tyngde.Problemene med å legitimere jord-brukspolitikken førte til at regjeringenBondevik i 1998 ba aktuelle forsk-ningsmiljøer om hjelp. Svarene kom iSt.meld. Nr. 19 (1999-2000).2 Her grepregjeringen tak i begrepet «multifunk-sjonelt jordbruk», et samlebegrep forkollektive goder og positive eksterneeffekter. Produksjon av det kollektivegodet kulturlandskap ble hovedstrate-gien for å opprettholde kontroll ogstyring med norsk jordbruk. Det kannærmest virke som om enkelte menervi kan slutte direkte fra at opprett-holdelse av kulturlandskap er en posi-tiv ekstern effekt, til at dette bør finan-sieres av det offentlige.

Et minstekrav for at staten skal gripeinn med virkemidler bør være at detlegges fram en holdbar dokumentasjonsom viser at nytten av eventuelle tiltaker større enn kostnadene. Dette betyr atnytten av det kollektive godet må fast-legges, og holdes opp mot kostnadeneved de tiltak som foreslås for å produ-sere godet. Samtidig må det kunnegodtgjøres at det faktisk finnes virke-midler som er effektive. Ogsåeventuelle bivirkninger av tiltakene måkartlegges, og eventuelle kostnadermedtas i regnestykket. Erfaringsmessigblir resultatene ved offentlige inngrepofte ikke slik verken økonomene ellerpolitikerne hadde forventet.

Verdsetting av kulturlandskapet

I vår tilværelse er det massevis av kol-lektive goder og eksterne effekter.Nesten alt det mennesker foretar seg,selv om det ikke inngår i noe markedmed kjøp og salg, er til glede eller tilulempe for andre. Dette kan ikke utenvidere forsvare at myndighetene skalgripe inn. Det bør være et minimums-krav at nytten med offentlig reguleringer større enn kostnadene. For kultur-landskapstøtte har økonomene storeproblemer med å legge fram en nytte-kostnadsanalyse og enda større proble-mer med å dokumentere at nytten vir-kelig er større enn kostnadene.

■ ■ ■ NORMANN AANESLAND:

Fra planøkonomi til velferdsteori ien jordbrukspolitisk jungel

1 Romstad, E., Vatn, A., Rørstad, P.K., &Søyland, V., Multifunctional AgricultureImplications for Policy Design. Report No 21:Departement of Ecnomics and SocialSciences. Agricultural University of Norway.Ås-NLH. 2000. Vårdal, E., «Det multifunk-sjonelle jordbruket». Dagens Næringsliv.6.april 2001.

2 Landbruksdepartementet. 1999. St. meld.Nr. 19 (1999-2000). Om norsk landbruk ogmatproduksjon. Oslo.

Debatt

7

ØK

ON

OM

ISK

FO

RU

MN

R. 5 2

001

Kulturlandskapet er et samlebegrepsom forteller svært lite om hva detegentlige produktet er. Selv om en kanbeskrive produktene, er prisene ogbetalingsvilligheten vanskelig å fast-sette. Betalingsvilligheten, prisen, for-teller noe om den marginale nytten.Marginalbetraktningen forutsetter at eni utgangspunktet kjenner mengden enallerede har av produktet det gjelder.Hvem gjør det når det gjelder uliketyper og kvaliteter på kulturland-skapet?

Kulturlandskapet er stedbundet ogbetalingsvilligheten vil være avhengigav hvor en er i vårt langstrakte land oghvor mye av ulike typer kulturlandskapsom finnes på ulike steder. Det er ikkebare landskapet på stedet som må tall-festes, også antall individer som bor ogferdes der må det tas hensyn til når be-talingsvilligheten skal fastsettes. Detteburde i seg selv være nok for en delforskerårsverk. Selv om en har kunn-skaper om mengder av ulike arealkvali-teter gjenstår prisspørsmålet.

Et sentralt problem med å fastsettebetalingsvilligheten for et kollektivtgode er den velkjente gratispas-sasjeren. Er gratispassasjeren forsvun-net når forskerne intervjuer innbyg-gerne om betalingsvillighet for kultur-landskapet ? Selvsagt er han ikke det.Blant intervjuobjektene er også gratis-passasjeren. Han vet ikke selv hvilkenstrategi som er mest fornuftig når hanskal avgi sitt svar. Forskeren kunne likegjerne ha snakket med en blind personom gleden av å se på jordbruksarealenei solnedgang. Nå vil forskere selvsagtforsvare seg med at det finns gode ut-prøvde metoder for å avlure individetbetalingsvilligheten. Men det hjelperlite å lete der det en leter etter ikkefinnes.

Å tallfeste kostnadene er sannsynlig-vis enda vanskeligere enn å bestemmenytten, men det kan en i god tradisjonløse lettvint. Når kollektive goder skalbetales glemmer ofte «velferdsøko-nomene» individets ulike betalingsvil-lighet. Skatteyterne betaler, menskattereglene tar ikke hensyn til hvilkenytte og glede den enkelte skattebetalerhar av godene. Ved beregningen avbetalingsvillighet er en opptatt av raffi-nerte metoder for å få fram individetsulike preferanser, men når den virkeligbetalingen skjer, er alt dette glemt, da

samles penger inn etter helt andreregler. Selv om vi godtar denne forenk-lingen, så bør alle kostnadene opp påbordet. Skattefinansiering medfører eteffektivitetstap. Det er også kostnaderknyttet til jordbruksbyråkratiet, somsvulmer ut med administrasjon, veiled-ning, kontroll, evaluering og forskning.Alt dette må inn i regnskapet.

Til kostnadssiden må vi også ta medalternativverdien for jordbruksareale-ne. Dette er ikke mindre komplisert.Offentlig støtte fører til et utvidet kul-turlandskap, jorda kunne for eksempelvært nyttet til skogproduksjon. Her eren ny utfordring til økonomene.Skogproduksjon har også positive eks-terne effekter. Enkelte beregninger vi-ser at «naturlandskapet» med skog,som binder CO2, biodiversitet ogrekreasjonsverdier, kan komme opp ieventyrlige verdier, langt over det jord-brukets kulturlandskapet verdsettes tilav dets forkjempere.3

Effektivitet eller fordeling?

Markedsmekanismen tar ikke hensyntil den nytten som kulturlandskapethar, og dette er grunnlaget for atøkonomene kan anbefale hvordanjordbrukspolitikken skal utformes.Myndighetene skal hjelpe markedet tilå bli mer effektivt. Men mens øko-nomene vurderer effektivitet og utfor-mer modellene på markedsøkonomienspremisser, er politikere og byråkraterofte opptatt av noe annet. I politikkener det fordelingsproblemet som er detviktigste. Betaling per dekar for jord-bruksarealer er en del av dagens jord-brukspolitikk. Historisk sett vet vi atden virkelig årsaken til at bøndene fårarealstøtte, er at de på den måten kan fåmer betaling enn de ville kunne oppnågjennom produktprisene.

Både jordbrukspolitikere og byrå-krater og jordbrukets organisasjoner eropptatt av å sikre jordbrukets interes-ser, både inntektsfordelingen mellombøndene og andre grupper i samfunnet,og mellom ulike interesser innenforjordbruket. I det «politiske markedet»belønnes politikere som i ord og gjer-ning er flinkest til å fordele pengene tilsine potensielle velgere ved hvert valg.Dette er ikke nødvendigvis en for-deling som er til beste for folk flest.

I den jordbrukspolitiske retorikken blirdette skjult, og offentlige inngrep be-grunnes med at det på en eller annenmåte er til nytte for samfunnet ellerbygdene. Jordbrukspolitikere, jord-bruksbyråkrater og jordbrukets orga-nisasjoner er svært glade for en fagligbegrunnelse for myndighetenes med-virkning i næringspolitikken.

Vi har å gjøre med to helt ulike mo-deller eller ulike «verdener» om en vil.Den ene har et overordnet mål omeffektivitet, i den andre er inntektsfor-deling det viktigste. Dette er velkjent,ingen vet dette bedre enn økonomene.Likevel synes det som om enkelte ikkebryr seg om dette problemet, når deframholder at arealstøtte til kulturland-skapet øker den samfunnsmessige vel-ferden. Det finnes ikke mange offen-tlige virkemidler som lager mer sam-røre mellom effektivitet og inntektfor-delig enn det kulturlandskapsstøttegjør. Innenfor et skjermet marked og iet uoversiktlig landskap med et villnisav byråkratiske forordninger, er frihe-ten for de som kjenner systemet stor,og de vet å nytte den.

Jordbrukspolitikerne får sin beløn-ning dersom offentlige midler blir for-delt til potensielle velgere. Jordbruks-byråkratiet er opptatt av å sikre egnearbeidsplasser, faglig prestisje og innfly-telse. Jordbruksorganisasjonene ønskermakt og å støtte de organiserte grup-penes interesser. Dette er det politiske ogadministrative systemet som noen øko-nomer anbefaler skal fordele budsjett-støtte til kulturlandskapet. Disse økono-mene har funnet at markedet ikke løserproblemene på den best tenkbare måten.De har ikke undersøkt om alternativet deanbefaler er bedre. Hadde de gjort det,hadde de sett hvordan arealstøtte utfor-mes med mest mulig støtte til marginaleområder og mindre gårdsbruk i distrik-tene, og mindre støtte per arealenhet isentrale områder og til større driftsen-heter. Det stemmer ikke med de geo-grafiske forskjeller i betalingsvillighetensom en må forvente å finne. Det er litesannsynlig at landets innbyggere vil be-tale mest for kulturlandskapet i de områ-dene hvor de ferdes minst. Det er ingendrøy påstand å komme med at dersom

3 Borch, B., Rørstad, P. K. og Solberg, B. 1993.Skogproduksjon i Norge som virkemiddel motCO2-opphopning i atmosfæren. NINA. Utred-ning 052:1-52 Trondheim.

Debatt

8

ØK

ON

OM

ISK

FO

RU

MN

R.

5 2

001

prismekanismen, innenfor et interntmarkedet, hadde bestemt produksjons-mengden, ville vi ha fått både billigeremat og et kulturlandskap til større nytteog glede for landets innbyggere enn detvi får med arealstøtte som brikke i etpolitisk spill.

Økonomene må trå varsomt

Kjære velferdsøkonomer, dere tar feilnår dere hevder at det er fornuftig medbudsjettstøtte utbetalt per dekar tilkulturlandskapet. To viktige forut-setninger for at det skal være fornuftiger ikke oppfylt. (1) Det bør kunnesannsynliggjøres at nytten er større ennkostnadene. Den analysene som viserdet foreligger ikke, og dere vil ha store

problemer med å nå fram til et sliktresultat. (2) For at det skal være for-nuftig med budsjettstøtte til kulturland-skapet, må støtteordningene utformesslik at de er mest mulig effektive – dvsat en får så mye vakkert kulturlandskapsom mulig på de riktige stedene ut avoverføringene. Men fram til nå har ikkemyndighetene vært opptatt av dette ogdet er ikke noe som tyder på at de blirdet i nærmeste framtid heller. Skulledette bli tilfellet, må incitament-systemet i det jordbrukspolitiskestyringssystemet endres.

I stedet for å lete etter alt det godesom myndighetene kan gjøre ved ågripe inn i samkvem mellom menneske-ne, er det mye mer å vinne i økt velferdfor landets innbyggere dersom økono-

mene fortalte hva myndighetene ikketrenger å blande seg bort i. Når noenøkonomer analyserer jordbruket i vårtland med velferdsteori som kart, kan desvært lett nøre opp under gammelt plan-økonomisk tankegods hos politikere ogbyråkrater, selv om jeg ikke tror detteegentlig er meningen. Men aktørene,enten de dyrker jorda, eller de er politi-kere og byråkrater, har alltid egne inter-esser. Politikere og byråkrater kan der-for ikke forventes å være særlig opptatteav de premissene som økonomene leg-ger til grunn for sine konklusjoner. Somøkonomer er det viktig å være klar overdette når vi presenterer våre forsknings-resultater. ■

Våre h jemmes ider f inner du på : www.samfunnsokonomene.no

Og vår hovedadresse for e-post er: sekretariatet@samfunnsokonomene.no

Du kan også sende e-post direkte til:

Generalsekretær Birgit Laudal: birgit.laudal@samfunnsokonomene.no

Organisasjonskonsulent Mona Skjold: mona.skjold@samfunnsokonomene.no

Organisasjonssekretær Linn Jobling: linn.jobling@samfunnsokonomene.no

Innledning

Kyotoavtalen, som ble fremforhandlet i1997, innebærer at alle industrilandenehar kvantifiserte utslippsbegrensningerfor en kurv av seks klimagasser forperioden 2008-2012. CO2 er denviktigste av disse gassene, men avtalenomfatter også metan og lystgass, samtde industrielle gassene HFK, PFK ogSF6. Noen land, som Norge, Island ogAustralia, har kvoter som er større enn1990-utslippene. De øvrige industri-landene har kvoter som er like storeeller mindre enn 1990-utslippene.USAs kvote er 7 prosent lavere enn

landets 1990-utslipp, mens det til-svarende tallet for EU er 8 prosent.

Russland er forpliktet til å begrensesine utslipp til 1990-nivået. Det blir nep-pe krevende. Tvert imot vil Russlandtrolig få en rekke kvoter «til overs», så-kalt «hot air», som de uten å gjennom-føre utslippsreduksjoner kan legge ut forsalg i det internasjonale kvotemarkedet.Totalt sett innebærer avtalen at industri-landenes gjennomsnittlige årlige utslippi 2008-2012 ikke skal overstige 95 pro-sent av utslippene i 1990.

Alle industrilandene, inklusive USA,har signert avtalen. Avtalen trer imid-lertid ikke i kraft før den har blitt ratifi-

sert av minst 55, land hvorav det måvære industriland som stod for minst55 prosent av industrilandenes CO2–utslipp i 1990.1

President George W. Bush har någjort det klart at han ikke akter å sendeKyotoavtalen til Senatet for ratifi-sering. Og uansett ville avtalen neppeoppnådd 2/3 flertall i senatet, slikamerikansk lov krever. Det ser derfornå ikke ut som om USA vil bli med påå sette denne avtalen ut i livet, på trossav den forrige administrasjonens signa-tur.

President Bush sin beslutning haråpnet for en diskusjon i de øvrigeindustrilandene om en skal gjennom-føre avtalen uten USA. Ettersom USA i1990 sto for 36 prosent av industri-landenes CO2-utslipp, kan i prinsippetKyotoavtalen tre i kraft uten USA.Men det vil kreve nærmest full til-slutning fra de øvrige store industri-landene, herunder Russland, som stofor 17 prosent av industrilandenes ut-slipp av CO2 i 1990.

For Norge er Kyotoavtalen enpotensiell stor kostnad ved at den kankomme til å påvirke prisene på olje oggass i negativ retning, samtidig som detkan bli nødvendig for Norge å impor-tere kvoter. Det kan derfor være av in-teresse å klarlegge i hvilken grad avta-len vil berøre Norge dersom dengjennomføres uten USAs deltakelse.Blir det mer krevende, eller blir detlettere? Hva skjer med prisene på oljeog gass? For å gi en pekepinn om hvasvarene vil vise seg å være, tar vi idenne artikkelen utgangspunkt i ennumerisk statisk partiell likevekts-modell som integrerer energimarkedene

AAkkttuueellll kkoommmmeennttaarr

9

ØK

ON

OM

ISK

FO

RU

MN

R. 5 2

001

■ ■ ■ CATHRINE HAGEM OG BJART HOLTSMARK:

Kyotoavtale uten USA – liten effektfor miljøet

USAs president George W. Bush har erklært at han ikke vil be Senatetratifisere Kyotoprotokollen. I denne kommentaren presenteres derfornoen anslag på virkningene av å gjennomføre Kyotoprotokollen uten

deltagelse fra USA. Fordi USA i praksis skulle tatt en ganske stor del avKyotoprotokollens forpliktelser om utslippsreduksjoner, er konklusjonen atgjennomføring av avtalen uten USA får minimal betydning for de globaleutslippene.

Bjart Holtsmark er underdirektør i

Finansdepartementet

Cathrine Hagem er forsker ved CICERO

Senter for klimaforskning1 En ratifisering innebærer at avtalen godkjen-

nes av landenes lovgivende forsamling.

Aktuell kommentar

10

ØK

ON

OM

ISK

FO

RU

MN

R.

5 2

001

med et internasjonalt marked forklimagasskvoter.2 Modellen brukes tilå sammenligne virkningene av Kyoto-protokollen med og uten deltagelse fraUSA. Hovedresultatene fra modell-beregningene er at dersom Kyoto-avtalen iverksettes uten USA vil

• virkningen på de globale utslippenereduseres fra små til ubetydelige

• den internasjonale kvoteprisen redu-seres til en tredjedel

• Norges kostnader av å oppfylleKyotoavtalen reduseres betydelig.

Utslippsreduksjoner med og utenUSA

Som nevnt innledningsvis, forplikterKyotoprotokollen industrilandene til ensamlet utslippsreduksjon på 5 prosent iforhold til 1990-utslippene. I forholdtil den størrelsen på BAU-utslippene(«business as usual») som vi har lagt tilgrunn i denne kommentaren, er ut-slippsreduksjonen i industrilandene på12,8 prosent.3

Den globale utslippsreduksjonen somfølge av avtalen blir imidlertid vesentligmindre. Det skyldes at Kyotoavtalenikke legger begrensninger på u-land-enes utslipp. Utslippene fra u-landeneutgjorde 45 prosent av de globale utslip-pene i 1990, og de forventes å øke med50 prosent frem til perioden 2008-2012,dersom Kyotoavtalen ikke trer i kraft.Fordi Kyotoavtalen vil medføre atprodusentprisene på fossil energi faller,vil dessuten u-landene øke sine utslippytterligere dersom avtalen trer i kraft(karbonlekkasje). Modellberegningeneanslår alt i alt at den globale utslippsre-duksjonen blir på 5,5 prosent, dersomogså USA følger opp avtalen. Da er detlagt til grunn at det er fri kvotehandelmellom industrilandene, slik at landenemed hot air stilles fritt til å eksporterekvotene de har til overs.

Kyotoprotokollen åpner for at industri-landene delvis kan møte sine forplik-telser gjennom utslippsreduserende til-tak i u-land, gjennom den såkaltegrønne utviklingsmekanismen (CleanDevelopment Mechanism, CDM). Daregler for CDM ennå ikke er fastsatt, erdet vanskelig å anslå hvordan dennemekanismen i praksis vil fungere, ogdette er derfor ikke inkorporert imodellberegningene. Men det er opp-

lagt at kvoteprisen vil bli lavere dersomdenne mekanismen benyttes.

Modellberegningene predikerer aten Kyotoavtale uten USA betyr at deglobale utslippene blir redusert medbare 0,9 prosent. Dette har sammen-heng med tre forhold. For det første ut-gjorde USAs utslipp av klimagasser enstor andel av industrilandenes utslipp i1990 (32%). For det andre skulle USAi henhold til Kyotoprotokollen reduse-re utslippene i forhold til 1990-utslip-pene med 7 prosent, som er høyere enngjennomsnittet på 5 prosent for alle in-dustrilandene. For det tredje er USAsforventede vekst i BAU-utslippenehøyere enn for gjennomsnittet av in-dustrilandene. Dersom USA skulleoppfylt forpliktelsen i Kyotoavtalen,ville det betydd at utslippene skulleblitt 27 prosent lavere enn i BAU. Dettilsvarende tallet for de øvrige industri-landene (i gjennomsnitt) er 3,7 prosent.

En Kyotoavtale som ikke inkludererUSA, betyr dermed at den globale ef-fekten blir liten, både fordi USA stodfor en stor andel av industrilandenessamlete utslipp i 1990, men også fordiKyotoavtalen krevde spesielt store ut-

slippsreduksjoner fra USA for perio-den 2008-2012.

Kvotemarkedet dersom USA hadde blitt med

Figur 1 illustrerer fordelingen avutslippsreduksjoner og strømmene ikvotemarkedet gitt at USA hadde blittmed på avtalen. Når det gjelder kvote-handel, ser vi at USA er den domi-nerende kjøperen, mens Russland ogØst-Europa for øvrig er dominerendeselgere. USA står også for storeutslippsreduksjoner, nærmere bestemt

Figur 1: USA følger opp avtalen. Kvotehandel og utslippsreduksjoner i forholdtil BAU. Første forpliktelsesperiode (2008 – 2012). Svarte søyler påhøyre side representerer kvoteimport, mens svarte søyler på venstre siderepresenterer kvoteeksport.

2 En nærmere beskrivelse av modellen og noenmulige konsekvenser av Kyotoavtalen, medoppslutning fra USA, finnes i Holtsmark ogMæstad (2000), jfr. også Holtsmark (1999).Holtsmark og Mæstad (2000) kan lastes nedfra www.cicero.uio.no.

3 Utslippene i industrilandene er antatt å økemed 9 prosent fra 1990 til perioden (2008-2012) dersom det ikke blir noen klimaavtale,det vil si i et Business as Usual-scenario(BAU). BAU-scenariet som er lagt til grunn eri hovedsak satt opp av Ottar Mæstad ved FNSog er basert på EU-kommisjonens såkalteConventional Wisdom-scenario, jf. EuropeanCommission (1996).

Aktuell kommentar

11

ØK

ON

OM

ISK

FO

RU

MN

R. 5 2

001

1100 mill. tonn CO2-ekvivalenter av englobal utslippsreduksjon på i under-kant av 2 300 mill tonn CO2-ekviva-lenter i dette scenariet. De negativeutslippsreduksjonene som finner sted iu-landene, er karbonlekkasje i for-bindelse med at prisene på fossilebrensler faller. Ellers kan vi legge mer-ke til at utslippsreduksjonene i Russ-land og det øvrige Øst-Europa ermindre enn kvoteeksporten fra disselandene. Her er det altså kvoter for salgsom ikke er motsvart av utslippsreduk-sjoner hjemme, det vil si «hot air».

Kvoteprisen beregnes her til å liggepå 15 USD pr. tonn CO2.

Kvotemarkedet dersom USA ikke er med

Figur 1 illustrerer hvor viktig USA erfor Kyotoavtalen. Uten USA blir enstor del av utslippsreduksjonene elimi-nert, samtidig som etterspørselen ikvotemarkedet faller dramatisk. Figur2 illustrerer resultatet av at USA fallerfra. Den globale utslippsreduksjonen er

redusert fra 2 300 mill. tonn til i under-kant av 400 mill tonn. Til tross for atUSA som avtalepartner bare ville redu-sert sine utslipp med i overkant av1000 mill tonn, fører uteblivelsen til atde globale utslippene blir nesten 2 000mill. tonn høyere. Det følger selvsagtav at USA har en kvote som i henholdtil det valgte scenariet er nesten 2 000mill. tonn lavere enn landets BAU-utslipp. De kvotene som USA ville haimportert, blir nå tilgjengelige forandre land.

USAs uteblivelse fører til at kvote-prisen faller fra 15 USD pr. tonn CO2-ekvivalent til 5 dollar. Det sterke pris-fallet passer godt med bildet som alt ertegnet av en avtale hvor USAs kvote-begrensning spiller en viktig rolle.

Figur 2 illustrerer også hvor litemeningsfull en avtale uten USA vilvære, i hvert fall dersom det ikkelegges begrensninger på kvotehande-len. Vi ser at omsetningen av kvoter idenne situasjonen i hovedsak har sinbakgrunn i hot air. Utslippsreduk-sjonene som kvoteeksportørene gjen-nomfører i dette scenariet, er svært småi forhold til kvoteeksporten.

Konsekvenser for Norge

Fordi kostnadene ved å redusere utslip-pene i Norge er forholdsvis høye, vilNorge være netto kjøper av kvoter. Jolavere kvotepris, jo lavere blir Norgeskostnader av å oppfylle Kyotoavtalen.

Modellen predikerer at dersom USAfølger opp avtalen, så vil Norge ta45 prosent av reduksjonsforpliktelsenegjennom utslippsreduksjoner hjemme.Resten dekkes gjennom kvotekjøp.

Lavere kvotepris gjør det mer lønn-somt å importere mer kvoter og be-grense utslippsreduserende tiltak. Der-som USA ikke blir med på avtalen, girmodellen som resultat at Norge bare tar15 prosent av forpliktelsene gjennomutslippsreduksjoner hjemme.

Vel så viktig for Norges kostnader aven klimaavtale er endringer i prisene påolje og gass. Norges kostnader blir be-tydelig mindre dersom USA ikke del-tar. Kyotoavtalen uten USA redusererNorges kostnader både fordi kvote-prisen og dermed kostnadene vedkvotekjøp og utslippsreduserende tiltakreduseres, og fordi fallet i produsent-prisene på olje og gass da blir mindre.Dersom også USA er med på avtalen,faller produsentprisene på olje- og gassi Europa med henholdsvis 2 og 5 pro-sent. I tilfellet uten USA reduseresdisse tallene til 0,4 og 1,6 prosent.

EUs forslag om begrenset kvotesalg

Kyotoprotokollen fastslår at parts-landene kan delta i kvotehandel, men atslik handel skal komme i tillegg til til-tak på hjemmebane. Som en opp-følging av denne upresise passus iKyotoprotokollen, presenterte EUsministerråd i 1999 et forslag til regel-verk for begrensning på retten til bådeå kjøpe og å selge kvoter. I praksis bliruansett neppe de foreslåtte begrens-ningene på kjøp av kvoter effektive.Men derimot setter forslaget effektivetak på salg av kvoter fra land med hotair. Vi skal ikke her redegjøre for kon-sekvensene av dette forslaget i sin fullebredde.4 Det kan imidlertid nevnes atdersom USA er med på avtalen og EUsforslag aksepteres, gir modellen en

Figur 2: USA følger ikke opp avtalen. Kvotehandel og utslippsreduksjoner iforhold til BAU. Første forpliktelsesperiode (2008 – 2012). Svartesøyler på høyre side representerer kvoteimport, mens svarte søyler påvenstre side representerer kvoteeksport.

4 Konsekvensen av dette er nærmere omtalt iHoltsmark og Mæstad (2000) og i Holtsmark(2000), se www.cicero.uio.no/cicerone/.

Aktuell kommentar

12

ØK

ON

OM

ISK

FO

RU

MN

R.

5 2

001

kvotepris på 23 USD pr. tonn CO2.Uten USA vil forslaget innebære enkvotepris på 16 USD. Det er altså sær-lig i det tilfellet at USA ikke er med påavtalen, at EUs forslag til begrensning-er på kvotehandelen har en sterk virk-ning på kvoteprisen. Det samsvarermed at kvotehandelen uten USA i sterkgrad dreier seg om handel med hot air.Et av formålene med EUs forslag ernettopp å begrense omsetningen av hotair.

Oppsummering og konklusjon

Tabell 1 oppsummerer resultatene. NårUSA trekker seg ut av avtalen, fallerkvoteprisen i henhold til beregningenefra 15 til 5 USD pr. tonn CO2-ekviva-lent. Dette sterke prisfallet illustrerermye av det som er sagt om hvilkenviktig rolle USA har i Kyotoproto-kollen.

I de neste kolonnene i tabell 1 visesavtalens virkning på utslippsreduk-sjoner. Utslippsreduksjonen er her opp-gitt i forhold til hva utslippet ventes åbli dersom Kyotoavtalen ikke trer i

kraft (BAU). Vi kan slå fast at utslipps-reduksjonene blir svært små utenUSAs deltakelse. Om Kyotoprotokol-len bør holdes i live eller skrinlegges,avhenger derfor av andre forhold ennde direkte utslippsreduksjonene somfølger. Spørsmålet blir hva som ansessom den beste politikken på lang sikt.Dersom de globale utslippene skalreduseres betydelig, er det helt nødven-dig med en avtale som bidrar til å redu-sere utslippene både fra USA og fra u-landene. Spørsmålet er om Kyoto-protokollen uten USA er det beste ut-gangspunkt for å få til en slik avtale. Pådet punktet skal ikke vi trekke noenkonklusjon.

I siste kolonne vises beregnet kost-nad for Norge. Dette inkluderer kostna-der ved å gjennomføre utslippsreduk-sjoner og kjøp av kvoter, samt tapteinntekter fra petroleumssalg. Dersomdet er noen hyggelig del av denne his-torien, må det være at Norges kostna-der ved å innfri sine forpliktelser og åta konsekvensene av hva som skjer påpetroleumsmarkedene, blir betydeligredusert av at USA trekker seg ut. ■

Referanser:European Commission (1996) European Energy

to 2020 – a Scenario Approach. DirectorateGeneral for Energy (DG XVII), Brussels.

Holtsmark, Bjart (1999): «Fra kvotebørsen tilpetroleumsmarkedene». Sosialøkonomen nr. 11999.

Holtsmark, Bjart (2000): «EU kompliserer klima-forhandlingene». Cicerone nr 1/2000.

Holtsmark, Bjart og Ottar Mæstad (2000): «TheKyoto Protocol and the Fossil Fuel Marketsunder Different Emission Trading Regimes».CICERO Working Paper 2000:10.

Tabell 1. Virkninger av Kyotoprotokollen med og uten USA

Kvotepris Utslipps- Global Kostnad for(USD/tonn i deltagerland utslipps- Norge (i pst.CO2- (i pst. av BAU) reduksjon av BNP iekvivalent) (i pst. av BAU) 1990)

Kyotoavtale med USA 15 12,8 5,5 1,4

Kyotoavtale uten USA 5 3,7 0,9 0,4

En gang, etter å ha blitt angrepet for åha endret synspunkt, svarte Keynes:

«When the facts change I change mymind. What do you do, Sir?»

I Norge er ting under endring: Olje-formuen omdannes i full fart, fra natur-ressurs til fordringer på utlandet. Da erdet også rimelig å vurdere nærmere nårog hvordan disse pengene skal tas inn inorsk økonomi. Hva er passende nyttankerfeste for finanspolitikken? Myn-dighetene har endt opp med Cappelen-

regelen, dvs. bruk av forventet real-avkastning av Oljefondet. Man kunnekanskje legge til «over konjunktur-syklusen».

Denne regelen har mange godeegenskaper; forsiktighet, forutsigbar-het og forståelighet.

Med overgang til en gradvis økning ibruken av oljepenger, fra et par prosentav BNP til fem-seks prosent, frem tilrundt 2010, var det passende å endreforskriften for sentralbankens utøvelseav pengepolitikken. Med formål om atpengepolitikken skal sikte mot stabili-tet i kronenes verdi - også den eksterne- samt bidra til stabil økonomisk vekst,er det operative målet for pengepoli-tikken en årsvekst i konsumprisenesom over tid er nær 2,5%. Videre for-ventes det at konsumprisveksten somen hovedregel vil ligge innenfor et in-tervall på +/- 1 prosentpoeng rundt in-flasjonsmålet. I og med Norges Banksøkende vektlegging av lav inflasjonsom en forutsetning for stabil valuta-kurs, fremstår endringen av 29. mars2001 mer som en stadfestelse av etfremvoksende regime enn som etbrudd med det eksisterende.

Ser vi historisk på det, vil endringeri penge- og valutapolitiske regimergjerne være resultat av samspillmellom eksplisitte politiske beslut-ninger og utviklingens egen, iboende

dynamikk. Som en tredje faktor kom-mer ny økonomisk innsikt.

Dynamikken i utviklingen, både defacto - hva landene gjør - og i normativ,økonomisk teori - hva landene børgjøre, går klart i retning av inflasjons-mål i pengepolitikken. På litt siktkunne en noe mer ekspansiv finans-politikk, med formelt bibehold avvalutakursmål, fremstått som mindretroverdig.

I denne kommentaren ser vi nær-mere på hva som er nytt i den øko-nomiske politikken.1 Hvilke utfor-dringer vil nye retningslinjer av29. mars 2001 skape for markedet ogfor «policy makers» i Norge?

I

På kort sikt oppfører valutakursen segofte som en «asset price», f. eks. enaksjekurs. I Sverige tyder nyere under-søkelser på at SEK/EUR-kursen be-veger seg i takt med kursen på Erics-son-aksjen. Når utlendinger vil ut avdenne aksjen, presses aksjekursen ned.Når de videre vil ut av SEK, svekkesden svenske valutaen mot euroen.

Over lange perioder kan utviklingeni strømningsvariable, som konkur-ranseevne og størrelsen på driftsbalan-sen med utlandet, ha relativt liten virk-ning på valutakursen, kfr. erfaringenfra USA. Her har man nå underskuddpå driftsbalansen i størrelsesorden30 mrd. dollar pr. måned, høyere langerenter enn i Euroland, kraftig reduk-

AAkkttuueellll kkoommmmeennttaarr

13

ØK

ON

OM

ISK

FO

RU

MN

R. 5 2

001

■ ■ ■ ARNE JON ISACHSEN:

Noen refleksjoner rundtomlegningen av den økonomiskepolitikken

M ed overgang til en gradvis økning i bruken av oljepenger var detpassende å endre det operative målet for pengepolitikken. Vil etinflasjonsmål på 2,5% være forenlig med stabil nominell valuta-

kurs? Eller vil inflasjonsmål føre til en mer volatil valutakurs? I så fall, vilstørre volatilitet i valutakursen gjøre det vanskeligere å holde finanspolitik-ken innenfor ønskede rammer?

Arne Jon Isachsen er professorved Handelshøyskolen BI

1 Takk til Espen Moen og Hermod Skånland fornyttige kommentarer. De er ikke ansvarligefor hva som her følger.

Aktuell kommentar

14

ØK

ON

OM

ISK

FO

RU

MN

R.

5 2

001

sjon i den økonomiske veksten, oglikevel en knallsterk dollar. Noenrobust økonomisk modell som kanforklare dollarens vekst (1980-85) ogfall (1985-1987), og fornyede vekstetter innføring av euro 1. januar 1999,lar seg neppe lage.

Mens Sverige (og USA) tidvis viloppleve at landets valuta oppfører segmer «jo-jo-aktig» enn ønskelig er, stårFinland i fare for det motsatte. Medeuro som mynt er det ingen valutakurstilbake. Det er kun gjennom lavereprisstigning enn Eurolandene forøvrigat Finland kan gjenvinne en eventuelttapt konkurranseevne. Den gode ny-heten er at berg-og-dalbane- utviklingfor Nokia-aksjen ikke har noen egenfinsk valuta å virke inn på. «Assetprice-kjøret» av valutaen, som Sverigenå synes å oppleve, er Finland fri for.Om dette kjøret blir hardt nok, vilsvenskenes interesse for å gå med iEMU trolig øke, alt annet like.

Hva gjelder verdien av den norskekronen er det to forhold vi må holdeadskilt; økte svingninger rundt enpassende kurs, versus en kurs somvarig blir liggende på feil nivå. Detførste problemet – økt volatilitet – fin-nes det enkle instrumenter å beskytteseg mot. Trolig vil aktiviteten i termin-og opsjonsmarkeder for valuta (euro ogdollar mot norske kroner) øke.

Langt mer alvorlig vil det være omkronens internasjonale verdi over to-treår blir liggende «feil». Rent intuitivttror jeg at sjansen for «feil nivå» erstørre på «oppsiden» enn på «ned-siden», dvs. en for sterk krone forlenge. Gradvis innfasing av oljepengervil kreve mer rom for S-sektor.Overføring av ressurser til denne sek-toren vil kunne tvinge frem en real-appresiering av NOK. Vil 2,5% innen-landsk prisstigning, kombinert med enstabil nominell valutakurs gi enpassende realappresiering av NOK overtid? Eller vil markedet diskontere ensterkere krone, slik at en nominellappresiering, større enn hva vi liker,plutselig finner sted? I dette bildet, hvorlett blir det å holde en rentedifferansemot euro på to-tre prosentpoeng?

II

I litteraturen konkluderes det vanligvismed at ved eksogene sjokk på etter-

spørselssiden er inflasjonsmål å fore-trekke fremover valutakursmål. Ved til-budssidesjokk har valutakursmål merfor seg.

La husholdningenes sparerate iNorge halveres, dvs. falle til 3% avdisponible inntekt. Det betyr uventetøkning i aggregert innenlandsk etter-spørsel, og forventninger om høyereprisstigning. Under inflasjonsstyringvil slike forventninger føre til atNorges Bank setter opp renten. Medstor tillit i markedet til at inflasjons-målet innfris, vil en nominell rente-hevning innebære at forventet realrenteogså stiger. Det gjør pengepolitikkenmer virkningsfull.

Men hva vil skje med valutakursen?Det økte innenlandske konsumet vilisolert sett bidra til en appresiering avNOK. En renteøkning trekker i sammeretning. Om den lave spareraten er etvarig fenomen, og om offentlige ut-gifter ikke settes tilsvarende ned, vil K-sektor måtte krympe noe. Et sannsyn-lig utfall er at økonomien vil stabili-seres ved en noe sterkere krone, etteren midlertidig økning i renten. Så lengedet er klare begrensninger på forventetfremtidig valutakurs, vil også varia-sjoner i spotkursen være små.

Med fravær av en tilbakevendings-regel for valutakursen, vil en initiellstyrking av kronen lett kunne etter-følges av en ytterligere styrking. Farenfor en uønsket «overshooting» av NOKmot EUR er til stede. Om overshootingikke bare er et midlertidig fenomen, avmindre enn, la oss si, ett års varighet,vil sterke økonomiske og politiskekrefter komme i spill. Ikke alle vil blisittende med hendene i fanget og se atK-sektor krymper raskere enn hva depolitisk ansvarlige myndigheter harforespeilet.

Hvordan redusere sannsynlighetenfor uønsket overshooting? God kom-munikasjon med markedet blir viktig.Ved passende anledninger bør manminne om at den nye forskriften – iklare ordelag – vektlegger stabil eks-tern verdi for den norske kronen. Mensman tidligere sa at prisstigning på linjemed Euroland var en nødvendig (menikke tilstrekkelig) betingelse for enstabil kurs mot euro, sier man nå at etstabil valutakurs er en nødvendig (menikke tilstrekkelig) betingelse for enårlig inflasjon rundt 2,5%.

Et spørsmål reiser seg i forbindelsemed argumentasjonen i avsnittet over.Hvilken valutakurs vil Norges Bank hai mente når den søker å stabilisere deneksterne, eller internasjonale, verdienav kronen? Tidligere var oppgaven klar;stabilitet mot «europeiske valutaer»,senere definert som euro. Men ettersomeuro ikke er nevnt i den nye forskriften,er det trolig at en handelsveid valuta erhva man har i tankene.

III

De valgmuligheter et land står overfor isin økonomiske politikk, kan ikke tasut fra en tidløs lærebok. Begrepet «pathdependence» har fått fornyet interesse iøkonomifaget. Enkelt sagt betyr det atdagens valgmuligheter i ikke liten grader en funksjon av egen historie. TaDanmark. Det eneste landet jeg vet ommed god, gammeldags fastkurs-politikk. Hvorfor kan Danmark ha fastkurs mot euro, med svingningsmar-giner på pluss/minus 2,25%, når alleandre land er tvunget til hjørneløs-ninger; enten inflasjonsmål, eller heltfast kurs, skrevet inn i lovverket, i formav seddelfond?

Årsaken finner vi i fortiden. Siden1983 har Danmark oppført segordentlig. Det nominelle forløpet harvært som i Tyskland. Troverdighetenav fast valutakurs er solid etablert. Etnei til euro under folkeavstemningen iseptember 2000 innebar ingen åpningfor overgang til inflasjonsmål. «Alle»aktørene – de i arbeidsmarkedet så velsom dem i Folketinget – er klare på atfast kurs, det vil gamle Danmark ha.

Men også fremtiden gir støtte til fastkurs for Danmark. Medlemskap i EUog avtale om trekkrettigheter i Deneuropeiske sentralbank (ESB), girdansk fastkurspolitikk en ekstra pilar.

I praksis er ikke forskjellen mellomstabil valutakurs og inflasjonsmål stor.I Norges tilfelle er det uansett snakkom en valutakurs som flyter. Et gam-melt fastkursregime à la det danske,har Norge ikke tilbud på. Forresten erheller ikke det danske systemet heltetter læreboken. En endring av kursen,for å rette opp konkurranseevnen etterfor store nominelle lønnstillegg, kanman vanskelig tenke seg. Fravær avforventninger om devaluering gir tillittil DKK. Men dermed forsvinner også

Aktuell kommentar

15

ØK

ON

OM

ISK

FO

RU

MN

R. 5 2

001

devaluering som en tilpasningsmeka-nisme.2

IV

Siden mai 1994, og frem til omleg-ningen av 29. mars 2001, hadde Norgeet pengepolitisk regime basert på stabilvalutakurs, med tilbakevendingsregel.Det innebar at om presset i valuta-markedet ble for hardt, kunne NorgesBank la krona gå –, dog således atvirkemiddelbruken ble innrettet medsikte på å bringe den tilbake til ut-gangsleiet, dvs. til mellom 8,23 og 8,39NOK/EUR. Ved flere anledningerbenyttet man seg av denne «unntaks-klausulen». I vår sammenheng er er-faringene 1997-98 av spesiell interesse.

Med regjeringen Bondevik på plass ioktober 1997 ble finanspolitikken lagtom i ekspansiv retning. Kontantstøttenbidrog med sitt her. Tariffoppgjøretvåren 1998 innebar et nytt tilbudsside-sjokk; lønningene økte med et parprosentpoeng mer enn hos fastkurs-partnerne.

Aktørene i valutamarkedet ble uro-lige. Kronen svekket seg, til tross forgjentatte renteøkninger fra NorgesBanks side. Etter å ha hevet D-lånsren-ten med til sammen 4,5 prosentpoeng iløpet av noen få måneder, til 10%, saNorges Bank i august 1998 stopp.Valutakursen fikk seile sin egen sjø.Det gjorde den – men inn i smulerefarvann – skulle det vise seg. Hvahendte? Fire ting er verdt å peke på:

• Regjeringen tok skikkelig tak i ut-fordringen. Finanspolitikken blestrammet noe til. Og ambisjons-nivået for utgiftsveksten fremoverble dempet.

• Aktørene i arbeidsmarkedet skjønteat de hadde gått for langt. Arntzen-utvalget fikk denne erkjennelsen nedpå papiret. Det gav forventningerom dempet lønnsvekst ved nestekorsvei.

• Uroen i de internasjonale finansmar-kedene – en uro som startet i Thai-land 2. juli 1997 – gled gradvis over.Marginale valutaer som vår egen,ble mer akseptable.

• Oljeprisen steg kraftig.

Bildet som er tegnet over, viser at til-bakevendingsregelen fungerte. Ikkebare innrettet Norges Bank sine virke-

midler med sikte på en appresiering avkronen (fra over 9 kroner pr. euro, nedtil rundt 8,30). Minst like viktig var detat de to andre politikkområdene tokutfordringen på alvor: Både i finans- ogi inntektspolitikken tok man innoverseg at det nominelle forløpetvar kom-met ut av kurs. Med evne og vilje til årette opp dette, var det også grunnlagfor en tilbakevending av den nominellevalutakursen.

V

Åpningsparagrafens første og tredjeledd i den nye forskriften lyder slik:

«Pengepolitikken skal sikte motstabilitet i den norske krones nasjo-nale og internasjonale verdi, herun-der også bidra til stabile forvent-ninger om valutakursutviklingen.Pengepolitikken skal samtidigunderstøtte finanspolitikken ved åbidra til å stabilisere utviklingen iproduksjon og sysselsetting.»«Norges Banks operative gjennom-føring av pengepolitikken skal isamsvar med første ledd rettes innmot lav og stabil inflasjon. Detoperative målet for pengepolitikkenskal være en årsvekst i konsum-prisene som over tid er nær 2,5 pst.»

Formelt og reelt er her tre nye ting:

• Prismål, ved stabilitet i kronensnasjonale verdi, presisert til en årligprisstigning på 2,5%. I Stortings-meldingen som munner ut i forskrif-ten, heter det videre: «Det forventesat konsumprisveksten som en ho-vedregel vil ligge innenfor et inter-vall på +/- 1 prosentpoeng rundt må-let for prisstigningen.» Dette inter-vallet er ment å ta høyde for usikker-het - ikke som et intervall forskjønnsutøvelse i Norges Bank. Vårsentralbank må ta til etteretning detpolitisk fastsatte målet om en årligprisstigningstakt på 2,5%.3

• Siktemålet for pengepolitikken i dennye forskriften omfatter stabiliseringav kronens internasjonale verdi, utenat referansevaluta(er) er presisert,kfr. diskusjon under II.

• Tilbakevendingsregelen er tatt ut. Istedet skal pengepolitikken «…bidratil stabile forventninger om valuta-kursutviklingen». Det er mindre for-

pliktende enn å legge forholdene tilrette for tilbakevending til utgangs-leiet. Dersom kronen skulle styrke(svekke) seg en periode, sier ikkeretningslinjene noe om at den skalbringes tilbake til noe utgangsleie.4

Disse nye elementene inviterer til enenkel regneøvelse. La Norges Banklykkes med en årlig inflasjon på 2,5%.La videre ESB holde inflasjonen iEuroland på 1,5%. Så kommer regne-øvelsen: Hvor mye oljepenger gir detterom for å bruke, gitt uendret kroneprispå euro? Sagt på annen måte, om vi årom annet har en reell appresieringpået ett prosentpoeng, i form av høyereinflasjon og stabil nominell valutakurs,vil det være forenlig med Cappelen-regelen for økt bruk av oljepenger?

Om det viser seg at én prosent i real-appresiering pr. år mot euro er «passe»,gitt de nye retningslinjene for finans-politikken, følger det at tilbakeven-dingsregelen ikke bør kastes over bord.På styrt vis tar vi passende realappre-siering via noe høyere inflasjon i Norgeenn i Euroland.

VI

Etter hvert som den nye forskriften fornorsk pengepolitikk blir kjent, også forutenlandske aktører – vil folk medskrujern stige opp på taburetter rundtom i de ulike megler- og forvalter-

2 Hvorfor sa danskene nei til euro, kan manundre seg, når det likevel aldri vil komme påtale å endre valutakursen? Trolig spiltefølelser større rolle enn rene økonomiskeargumenter. Men på det grunnlag å hevde atdanskene ikke oppførte seg rasjonelt, går ikke.

3 Også under det tidligere regimet ble lav in-flasjon tillagt betydelig vekt. Gitt at deneksterne verdien av NOK var knyttet opp motEUR, skrev Norges Bank i brev til Finans-departementet den 21. oktober 1999 følgende:«For å oppnå kursstabilitet mot euro, måvirkemidlene i pengepolitikken rettes inn slikat pris- og kostnadsstigningen kommer nedmot den stigningen Den europeiske sentral-bank (ESB) sikter mot.» Ettersom ESB selvhar definert prisstabilitet som inflasjonmellom 0 og 2%, legger den nye forskriftenfor Norges Bank opp til en noe høyere pris-stigningstakt for NOK enn for EUR. Vinoterer at prismålet på 2,5% er det samme somhva Bank of England fikk i mai 1997, og somSeddelbanken på Island fikk to dager før oss.

4 Også inflasjonsmålet har «drift». Om pris-stigningen i en periode skulle være utenfor detønskede området, skal man ikke ta sikte på ineste periode å «korrigere» for dette.

Aktuell kommentar

16

ØK

ON

OM

ISK

FO

RU

MN

R.

5 2

001

firmaene i verden. Skiltet, et stykkeopp på veggen, som minner om atprisen på én euro tidvis svinger innomintervallet 8,31 kr, pluss/minus noensmå prosenter, skrus ned. Og et viktigholdepunkt for markedsaktørenesvurdering av den fremtidige krone-kursen forsvinner.

Med usikkerhet om den fremtidigevalutakursen er det ikke uten betydningat en stor aktør gir klart uttrykk for hvahan ser som likevektskurs på sikt. Atdenne aktøren – Norges Bank – dess-uten har anledning til å endre renter forangjeldende valuta, øker autoriteten avutsagnet. Når det videre er slik at andrepolitikkområder tar innover seg detoverordnede målet om nominell stabi-litet i valutakursen, vil markedsaktø-rene tenke seg to ganger om før de«angriper» krona.

Når nå skiltene skrus ned – dvs. nårmarkedets forventninger til den norskekronens fremtidige verdi målt i andrevalutaer mister et ankerfeste – åpnesdet for større volatilitet i valutakursen.

Er det slik at adskillig større volatili-tet i valutakursen, alt annet like, vil giøkt volatilitet i aktivitetsnivå og syssel-setting? Er det slik at økt volatilitet isysselsetting – i en økonomi med ensteinrik stat – gjør det vanskelig åholde igjen på den underliggendeveksten i offentlig utgifter? Svarer manja på begge disse spørsmålene viloffentlig sektor kunne komme til åvokse raskere enn man i utgangs-punktet hadde tenkt seg. Krittstrekenfor veksten i offentlig pengebruk somCappelen-regelen gir, vil i så fall stå ifare for å bli overskredet. ■

Veiledningfor bidragsytere

1. Økonomisk forum trykker artikler om aktuelle økonomfaglige emner,både av teoretisk og empirisk art.Temaet bør være av interesse for enbred leserkrets. Bidrag må ha enfremstillingsform som gjør innholdettilgjengelig for økonomer utenspesialkompetanse på feltet.

2. Manuskripter deles inn i kategorieneartikkel, aktuell kommentar, debattog bokanmeldelse. Bidrag i først-nevnte kategori sendes normalt til enekstern fagkonsulent, i tillegg tilvanlig redaksjonell behandling.

3. Manuskriptet sendes i toeksemplarer til Samfunnsøkono-menes Forening, se adresser påtredje omslagsside. Det oppfordrestil innsending av elektroniske manu-skripter (fortrinnsvis i Word). Bidragbør normalt ikke være lengre ennca. 20 A4-sider, dobbel linje-avstand, 12 pkt. skrift. Debatt-innlegg og bokanmeldelser børnormalt ikke være lengre enn 8 sider (samme format).

4. Artikler og aktuelle kommentarerskal ha en ingress på max. 100 ord.Ingressen bør oppsummere artikkelens problemstilling og hovedkonklusjon.

5. Matematiske formler bør brukes iminst mulig grad. Unngå store, detaljerte tabeller.

6. Referanser skal ha samme form som i Norsk Økonomisk Tidsskrift(kopi av NØTs veiledning kan fåeshos SFs sekretariat).

■ ■■ ■■ ■

Telefon: 22 41 32 90 – Fax: 22 41 32 93E-post: sekretariatet@samfunnsokonomene.no

Er du medlem avSamfunnsøkonomenesForening og harBYTTET ARBEIDSGIVER ellerGÅTT UT I PERMISJON?

VVeennnnlliiggsstt ggii bbeesskkjjeedd ttiill oossss!!

Torsdag 29. april ble den norske fast-kurspolitikken formelt avviklet vedfremleggelsen av regjeringens lang-tidsprogram for perioden 2002–2005.I stedet ble det fastsatt et inflasjonsmålsom styringsmål for norsk penge-politikk. Dermed var en viktig og tildels stormfull periode i norsk penge-politikk ved veis ende. Fastkurspolitik-ken ble innført høsten 1986 medHermod Skånland som sentralbanksjef,

og mye taler for at han var hoved-arkitekten bak den nye pengepolitik-ken.

De første årene var det tilsynelatendestor enighet om å bruke valutakursensom et nominelt anker for penge-politikken, noe som lenge hadde værtregnet som fornuftig for små land medåpne økonomier. Under bankkrisen i1991-1992 begynte imidlertid flere åstille spørsmålstegn ved dette, og vi

fikk tilløp til debatt. Fra 1994 gikk sen-tralbanksjefene Torstein Moland ogKjell Storvik inn for å avskaffe fast-kurspolitikken og erstatte den med in-flasjonsmål. Regjeringen, godt støttetav LO og NHO, var imidlertid klart av-visende til dette, hovedsakelig av hen-syn til inntektspolitikken. Motstandenmot fastkurspolitikken var imidlertidtiltagende, dels fordi den bidro til å for-sterke konjunktursvingningene, delsfordi det i praksis viste seg umulig åholde kursen innenfor det ønskedeintervall. Da Svein Gjedrem somnybakt sentralbanksjef i begynnelsenav 1999 ganske enkelt endret politik-ken uten å spørre om lov, var grunnenvel forberedt.

Innføringen av fastkurspolitikken

Bakgrunnen for innføringen av fast-kurspolitikken i 1986 var en periodemed stadige devalueringer, til dels kalttekniske justeringer, av den norskekronen i perioden 1977-1986. Som detble påpekt ikke minst av sentralbank-sjef Hermod Skånland, var dette ingengod metode for å opparbeide tillit tilkronen. En slik politikk ville med storsannsynlighet kreve risikopremie påplassering i norsk valuta.

Denne devalueringslinjen haddeogså den uheldige konsekvensen at denfritok sentrale aktører for ansvar. Hvispartene i arbeidslivet gikk med på høy-

AAkkttuueellll kkoommmmeennttaarr

17

ØK

ON

OM

ISK

FO

RU

MN

R. 5 2

001

■ ■ ■ TORE JØRGEN HANISCH OG ESPEN SØILEN:

Refleksjoner ved fastkurspolitikkens slutt – randkommentarer til debatten om norskvalutapolitikk 1990-2001 1

Artikkelen gir en oversikt over det pengepolitiske regimet i Norge fra1986 og frem til i dag. Den gjør rede for omleggingen til fastkurs-politikk, diskuterer konsekvenser av denne politikken og analyserer

debatten som førte frem til inflasjonsmål. Vi stiller spørsmålet om hvorforfastkurspolitikken ble beholdt lenger i Norge enn i land det er naturlig åsammenligne med, og det antydes at sentralbankens forholdsvis lave grad avselvstendighet er en viktig del av forklaringen.

Tore Jørgen Hanisch er professor i økonomisk historie

ved Høyskolen i Agder

Espen Søilen er forskningsleder ved

Senter for økonomisk historie

1 Edgar Hovland, Erik Friis Fæhn, Jan ToreKlovland, Erling Steigum og ØysteinThøgersen har lest manuskriptet og kommetmed svært nyttige kommentarer.

Aktuell kommentar

18

ØK

ON

OM

ISK

FO

RU

MN

R.

5 2

001

ere inntektsøkninger enn det var real-økonomisk dekning for, eller hvisStortinget tillot seg ekstravagante ut-giftsøkninger, eller bankene lånte uturimelig mye penger, så kunne manmed stor sannsynlighet regne med atregjeringen ville kompensere for svek-ket konkurranseevne med en justeringav kronekursen.

For en stor del som følge av en slikløssluppenhet og manglende politiskvilje til å heve de reelle rentekostnader,hadde det siden 1983 utviklet seg enkredittfinansiert boom som nåddeklimaks våren 1986 med sterk lønns-og prisstigning, svekket konkurranse-evne og forventning om ny ned-skrivning av kronen etter et dramatiskfall i oljeprisen. Manglende fasthet ivalutapolitikken var etter Skånlandsmening en klart medvirkende årsak tildette, både direkte ved at det medførteøkte importkostnader og økt etter-spørselspress, og indirekte ved at dettillot uansvarlighet. Nå skulle det altsåvære slutt på dette, slik at aktørene omnødvendig fikk føle en eventuelluansvarlighet på kroppen.

Spesielt den siste devalueringen pånærmere 12 prosent i forbindelse medregjeringsskiftet i begynnelsen av mai1986 fikk stor betydning. Den med-førte at etterspørselen etter norskevarer ble betydelig større og at prisenepå importerte varer ble vesentlig høy-ere. Devalueringen utløste med andreord en betydelig kostnadsøkning, ogdermed ble en viktig del av devalue-ringsgevinsten med hensyn til konkur-ranseevnen raskt spist opp av høyerekostnader. Driftsbalansen med utlandetvar blitt dramatisk forverret etter detsterke oljeprisfallet i begynnelsen av1986, og allerede samme høst kunneman registrere et nytt sterkt devalu-eringspress på kronen.

Dermed hadde den gamle politikkenløpt linen ut, og landet var havnet i etalvorlig utføre. For den nye arbeider-partiregjeringen som overtok i mai1986, var situasjonen den at en øko-nomisk innstramning ble oppfattet somåpenbart nødvendig. Men hvor skulleman stramme inn så det virkelig mon-net? Nedskjæring i offentlige utgifterble oppfattet som særlig smertefullt påbakgrunn av den såkalte velgergaran-tien som Arbeiderpartiet hadde gitt førstortingsvalget i 1985. Høyere rente

var nesten like ille. Overgang til merbruttobeskatning var politisk sett langtmer akseptabelt for regjeringen, mendette krevde støtte fra sentrumspar-tiene, noe som på det daværende tids-punkt ikke var spesielt enkelt å oppnå.

I denne situasjon fødtes fastkurs-politikken sent på høsten 1986. Deninnebar at valutakursen som tidligerehadde vært hyppig brukt somsalderingspost, fra nå av skulle holdespå et bestemt nivå, nærmest koste hvadet koste ville. Renten som tidligerehadde vært holdt fast og relativt lav avsosialpolitiske grunner, skulle nåkunne brukes som et valutapolitiskvirkemiddel og settes så høyt – ellerlavt - som nødvendig. En slik bruk avrenten var som nevnt særlig ømtålig iArbeiderpartiet, men man fant antage-lig at ansvaret for dette i betydelig gradkunne skyves over på bankenes uan-svarlige utlånspolitikk og dessuten påWilloch-regjeringen som hadde iverk-satt det såkalte «frisleppet» i 1983 ogsenere vært ute av stand til å bremse.2

Det var i første rekke sentralbank-sjefen som sto frem og forklarte og for-svarte den nye politikken. I sitt foredragpå Norges Banks representantskaps-møte 12. februar 1987 ga Skånland endetaljert redegjørelse. Han understreketat den politiske kursen i viktige hen-seende var lagt om, og at sentralbankenhadde fått en mer fremtredende stillingi utformingen av politikken i det vihadde beveget oss «fra rentestyring tilvalutastyring». Mens det tidligerehadde vært politikerne som hadde styrtrenten, var det sentralbanken som nåfikk hovedansvaret for valutakursen.Samtidig ble det slått fast at rentenskulle brukes som et sentralt virkemid-del i denne sammenheng idet «rente-nivået måtte fastlegges ut fra hensynettil kronekursen og valutabehold-ningen». Skånland understreket atrenten, valutakursen og valutabehold-ningen ikke kunne fastlegges uavhen-gig av hverandre. En av dem måtte gietter og tilpasses de øvrige:

«I 1986 lot vi valutakursen gi etterda vi devaluerte. Ellers holdt NorgesBank renten nede, slik at belast-ningen i stedet falt på valutabehold-ningene.»3

Men dersom man skulle oppnå denkapitalimport til privat sektor som var

nødvendig for å dekke underskuddet pådriftsbalansen, måtte det lønne seg forprivate å ta opp lån i utlandet. Renten i Norge måtte derfor bli til-strekkelig høy i forhold til renten i ut-landet, slik at kapitalimporten til privatsektor kunne dekke valutabehovet. Dennødvendige rentedifferanse måtte være“større jo mindre tillit markedsdelta-gerne har til norsk politikk”. Skulle enfå ned rentenivået i Norge, var det der-for nødvendig å føre en politikk sombåde ble oppfattet som troverdig påkort sikt og som bidro til varig balanse.Troverdigheten ville bli vesentlig styr-ket dersom denne politikken haddebred oppslutning, så vel i det politiskeliv som i næringslivet.4

Den første prøven på den nye poli-tikken kom i desember 1986 da NorgesBank økte utlånsrenten med 2 prosent-poeng til 16 prosent for å stoppe speku-lasjonen mot den norske kronen, og detfaktisk lyktes å stanse valutautgangen.Da uroen hadde lagt seg foretok ban-ken en viss reduksjon i renten, og littsenere en ytterligere reduksjon.Kanskje hadde man gått litt for rasktfrem, men i et lengre perspektiv vardette mindre vesentlig. Det viktige varerkjennelsen av at man ikke sto politiskfritt til å fastsette rentenivået, kunneSkånland fastslå. «Renten må fastsettesut fra markedsmessige forhold.»5

Det var nettopp dette som flertalletpå Stortinget helt til det siste haddenektet å akseptere. Representantenehadde nærmest insistert på å fastsetterenten og kredittvolumet uavhengig avhverandre.

Skånland var tydeligvis fornøydmed den politiske kursomleggingen ogkunne ved flere anledninger konstatereat den nye politikken virket etterhensikten. I en lederartikkel i Pengerog Kreditt i mars 1987 fremhevet hanat «verden i 1980-årene ikke er slik denvar før». Tidligere kunne myndig-hetene med rimelig effektivitet styrebåde innenlandske kredittstrømmer ogkredittstrømmer over landegrensenegjennom direkte reguleringer. Men detvar ikke tilfelle lenger. Nye finansielle

2 Problemstillingen er drøftet forholdsvis grun-dig av Hanisch og Søilen i boken Norskøkonomisk politikk i det 20. århundre, 1999.

3 Penger og Kreditt, nr. 1 1987, s. 17.4 Samme sted.5 Samme sted.

Aktuell kommentar

19

ØK

ON

OM

ISK

FO

RU

MN

R. 5 2

001

markeder hadde utviklet seg, nyekredittinstrumenter vevet nå penge-,kapital- og valutamarkedene sammenpå en ny måte. Dette medførte at devirkemidler som var utviklet og tilpas-set en tidligere tid etter hvert haddemistet mye av sin effekt. Men i dennesituasjon var det:

Desto hyggeligere er det å kunnekonstatere at sentralbankens tradi-sjonelle virkemiddel, renten, stadiger ved god helse. I motsetning tilreguleringene er den et styrings-middel som kan møte utfordringeneogså i de nye finansielle markeder.Renten griper nemlig inn i motiva-sjonen for økonomiske hand-linger heller enn å gripe inn i hand-lingene. 6

Langt frem til varig balanse

Omleggingen av politikken hadde altsåstartet meget bra etter Skånlandsmening, men han gjorde det etter hvertklart at det fortsatt var langt frem til envarig balanse i norsk økonomi. Det varåpenbart grenser for hvor mye mankunne oppnå gjennom den nye rente-politikken. I tiden som fulgte kom hanmed en serie kritiske analyser bådeover det som hadde skjedd og det somnå skulle skje.

I en artikkel i Penger og Kreditt fraseptember 1987 skrev han at «denoveroppheting av norsk økonomi somfant sted helt inn i 1986» ikke haddevært mulig dersom myndighetene“hadde beholdt kontrollen over likvidi-tetstilførsel og kredittilgang”. Dennekontrollen var man etter Skånlands me-ning i ferd med å miste allerede i 1983fordi kredittilgangen «ikke lenger lotseg styre fra tilbudsiden». Det varmange som måtte dele ansvaret fordette, og han medgav at Norges Bankmuligens ikke sa sterkt nok fra.7

Det var først fra årsskiftet 1986-87man hadde maktet å gjøre noe sommonnet med dette. Det nye skatteved-taket om overgang til bruttoskatt var etskritt i riktig retning, men foreløpig varfremskrittene «små og usikre». Avstørre betydning var omleggingen avrentepolitikken som representerte «etklart brudd med fortiden» og «det vik-tigste vedtak regjeringen har truffet iretning av å oppnå en varig balanse i

norsk økonomi». Samtidig under-streket han at det var klare begrens-ninger i hva man kunne oppnå gjennomrentepolitikken:

«Som vi tidligere har påpekt, kanman bare i liten grad gjennompenge- og kredittpolitikk løse destrukturproblemer i samfunnet somknytter seg til misforholdet mellominntektsanvendelse og inntekt. Detmå være finanspolitikkens opp-gave.»8

Siden det var dette misforholdet sompå lengre sikt truet balansen i økono-mien, var det bare gjennom finanspoli-tikken at man kunne oppnå en varigløsning. Sviktende balanse ville overtid nødvendigvis skape et nedadgåendepress mot kronen:

«Den nye rentepolitikken betyr at vihar fjernet en hindring mot en balan-sert økonomi. Men det gjenstår åskape balanse.»9

«Folket som ikke ville spare» – Skånland som moralist

I perioden 1987-89 kom Skånland i høygrad til å befeste sitt ry som mannen somsa sannheten til folket og til politikerne.Noen vil kanskje si at han krisemaksi-merte. Han snakket f eks om «folket somikke ville spare», og presenterte gjentag-ne ganger prognoser for norsk produk-sjon av olje og gass som viste at produk-sjonen ville nå toppen i 1990 eller 1991og deretter falle.10Et meget klart eksem-pel finner vi i en lederartikkel i Pengerog Kreditt fra september 1988 underoverskriften «Hvorfor gikk det galt?».Hovedpoenget var, som han sa, ikke åfordele skyld og ansvar, men å vinne for-ståelse for den omstilling som nå måttekomme som en konsekvens av tidligerefeiltrinn:

«Våre erfaringer fra etterkrigstidenvil ikke strekke til overfor den utvik-ling vi står foran. I fredstid har ikkenorsk økonomi vært igjennom enstørre snu-operasjon siden vårebesteforeldres tid. Men for snartsytti år siden gjennomlevde også deekspansjon, jobbetid og tilbakeslag.De opplevde også tap i bankene somingen hadde tenkt seg mulig. Det ervår oppgave å sørge for at parallel-len stanser der.»11

Vi merker oss at Skånland her vektleg-ger ekspansjon og jobbetid i forbindel-se med krisen i 20-årene, og iSkånlands analyse – både i denne artik-kelen og i andre sammenhenger – etter-lates det innrykk at det var ekspan-sjonen og jobbetiden som fremkalte detetterfølgende tilbakeslag og øko-nomiske sammenbrudd. Han nevnerknapt den kontraktive penge- og valu-tapolitikken som ble gjennomført iperioden 1920-28 for å bringe dennorske kronen tilbake til pari i forholdtil gull og dollar.

Skånland understreket i forskjelligesammenhenger, spesielt i årstalen i1988, at erfaringer fra forskjellige landviste at veien tilbake til balanse varvanskelig. Det var nå over to år sidendet store fallet i oljeprisene og «sidenvi bestemte oss for at nå fikk festenvære slutt». Det kunne derfor være påtide å spørre om hvor langt vi haddekommet i retning av å dempe etter-spørselen i norsk økonomi. Skånlandmåtte bare konstatere at vi ikke varkommet særlig langt:

«Vi har gjennomgående opprettholdtvår disponible realinntekt til tross forat vi har satt ned arbeidstiden. Noefall av betydning blir det neppeheller i 1988. Den offentlige sektorhar økt sine kjøp av varer og tjene-ster med vel 7 %, og reelt sett må detventes en økning også i år.»12

Til tross for dette var det en vanlig opp-fatning at Norge hadde ført en inn-stramningspolitikk med høye renter,økte skatter, stramme budsjetter oginntektspolitisk unntaksår. Men somSkånland lakonisk bemerket, det krev-des mer av en stabiliseringspolitikk«enn at vi lar være å etterkomme allekrav».13

I ettertid kan vi se at Skånlandundervurderte effekten av den nyepolitikken og at han undervurderte hus-holdningenes vilje og evne til å leggeom. Dette fremgår ikke minst av hans

6 Penger og Kreditt, nr. 1. 1987, s. 3.7 «Den penge- og valutapolitiske styring»,

Penger og Kreditt, nr. 3, 1987, s. 139.8 Samme sted, s. 140.9 Samme sted.10 Årstalen februar 1988 og februar 1989,

Penger og Kreditt, nr 1 1988 og 1989.11 Penger og Kreditt, nr. 3. 1988, s. 98.12 Penger og Kreditt, nr. 1 1988, s. 24.13 Samme sted.

Aktuell kommentar

20

ØK

ON

OM

ISK

FO

RU

MN

R.

5 2

001

egen analyse i årstalen i februar 1992.Han understreket da meget klart at dennorske nedgangen under en interna-sjonal høykonjunktur i 1988 og 1989hadde medført en sterk økning iarbeidsledigheten. Dette hadde i sin turfremtvunget et omslag i finanspolitik-ken i ekspansiv retning. Fra våren 1989til og med budsjettåret 1992 var det vedforskjellige tiltak gitt en stimulans tilpublikums realinntekter som samletsvarte til 7,2 prosent av BNP. Pro-blemet var nå at folk ikke ville brukedisse pengene. Under overskriften«Folket som ikke ville bruke penger»,konkluderte han på følgende måte:

«Husholdningene har valgt å brukesine økte realinntekter til å øke sinsparing heller enn til forbruk, og imotsetning til tidligere tar sparingenform av økte nettofordringer i stedetfor investeringer i egen bolig.»14

Både husholdninger og foretak haddeunder krisen større inntekter enn debrukte til kjøp av varer og tjenester.Dermed økte de sine fordringer til ut-landet. For nasjonen som helhet var detifølge Skånland en økning i slike net-tofordringer til og med november 1991på 30 milliarder kroner.15 Dermed had-de politikken i høy grad virket etterhensikten. Med det nivået som de ef-fektive rentekostnadene nå hadde nådd,så var det kanskje ikke så rart. Vi haddenærmest gått fra den ene ytterlighet tilden andre.

Den første debatten om fastkurspolitikken

I dag vet vi at fastkurspolitikken i bety-delig grad kom til å forsterke dennorske og nordiske finanskrisen fraomkring 1990, men det tok ganskelangt tid før denne erkjennelsen sloigjennom for alvor. Valutakursen bleholdt på et stabilt nivå frem til høsten1992, skriver Jan Tore Klovland, og idenne forstand var pengepolitikkenvellykket. Han legger imidlertid til atdet i ettertid har vist seg å være godegrunner til å stille spørsmålstegn veddenne politikken:

«De aller fleste økonomer i Norge,innklussive forfatteren, var tilhengerav fastkurspolitikken, i alle fall til engang etter 1992. I den grad noen fin-

ner klokskap på dette punktet er detaltså tale om etterpåklokskap.»16

Det bør kanskje legges til at Klovlandgjennom historiske studier er en avdem som i særlig grad har vist etterpå-klokskap på dette punkt. Han menerfortsatt at fastkurspolitikken frem tilslutten på 1980-tallet i det store og dethele virket gunstig for norsk økonomi,at den hadde en disiplinerende effektog bidro til å bringe inflasjonsfor-ventningene nedover. Deretter bleimidlertid tilstramningseffekten urime-lig sterk:

«Problemene ved å binde seg til etvalutakurssystem med Tyskland somden hegemoniske leder, viste seg foralvor rundt 1990. Konjunkturut-viklingen i Norge var klart svakereenn i Europa, og den tyske gjenfore-ningen medførte en svært strampengepolitikk i Tyskland. Det er nåvelkjent at en fastkurspolitikk medasymmetriske konjunkturbølger haren tendens til å forsterke konjunk-tursvingningene.»17

Erling Steigum formulerer seg på lig-nende måte. Han understreker at densterke internasjonale renteoppgangenslo svært uheldig ut i Norge fordi denkom på et tidspunkt da inflasjonen varlav og arbeidsledigheten høy. Effektenble forsterket ved overgangen til heltfrie kapitalbevegelser i 1990. Konjunk-tursituasjonen og inflasjonstakten «til-sa ikke» at det var behov for en strampengepolitikk, snarere tvert imot:

«Fastkurspolitikken var en sterktmedvirkende årsak til at realrentenble svært høy i Norge i tidsrommet1989-1993. Pengepolitikken bidroderfor til å forlenge den alvorligelavkonjunkturen i norsk økonomi.»18

Frem til 1992 var det som nevnt litendiskusjon om selve fastkurspolitik-ken,19 men som følge av bankkrisensom for alvor brøt ut i 1991, ble det at-skillig strid om praktiseringen. Somtidligere nevnt ble Norges Banks ut-lånsrente i første omgang satt opp til 16prosent i desember 1986 og så gradvissatt ned til 10 prosent i juni 1989 etter-som prisstigningen ble redusert, beta-lingsbalansen styrket og skattesystemetendret. Skånland understreket hele ti-den at renten ikke måtte settes ned for

raskt, og han var også den som høsten1989 gikk inn for høyere rente.

Den 16. november 1989, like etter atSyse-regjeringen hadde tiltrådt, bledagslånsrenten i Norges Bank hevet fra10 til 11 prosent. «Rentebombe fraSkånland» skrev Aftenposten. «Fikkviljen sin - men for sent», skrevDagens Næringsliv. Det siste ble ut-dypet på følgende måte:

«Omsider fikk Hermod Skånlandviljen sin. Gårsdagens renteoppgangpå én prosent har Norges Bank bedtom lenge.»20

Dagslånsrenten ble liggende på 11 pro-sent frem til 26. august 1990 og så sattned til 10,5 prosent. Dette nivået varuendret resten av året. Den effektiverenten var hele tiden ca. 0,5 prosenthøyere enn den nominelle.21 Ettersomprisstigningen ble lavere, ble realrentenhøyere.

I 1990 fikk vi en ytterligere styrkingav utenriksøkonomien, men samtidigen fortsatt svekkelse av aktivitetsnivåetinnenlands. I 1991 ble problemet akutt.I denne situasjon gikk ledende økono-mer ut, og sa at Norges Bank haddegått for langt i retning av å skape enstram fastkurspolitikk. Særlig skarp varEinar Forsbakk i et innlegg i Aften-posten den 8. januar. Han mente atHermod Skånland hadde god anled-ning til å øke likviditeten i penge-markedet og i neste omgang sette neddagslånsrenten:

«Vi i Sparebankforeningen har vondtfor å se klare tegn på oppgang i in-nenriksøkonomien. Derimot harNorge en sterk utenriksøkonomisk

14 Årstalen, Penger og kreditt, nr. 1 1992, s. 615 Samme sted.16 Jan Tore Klovland, «Pengepolitisk tennis: To

klassiske dobbeltfeil og en ny dårlig serve»,Økonomisk politikk i en turbulent verdens-økonomi, SNF årbok 1999 redigert avØystein Thøgersen, s 48.

17 Samme sted.18 Erling Steigum, «Norsk pengepolitikk ved en

skillevei. Fast kurs, langsiktig valutamål ellerinflasjonsmål», LOS-senter-Notat 9836,1998, s 24.

19 Det fantes imidlertid økonomer som stilte segkritisk til denne politikken. Blant dem varAxel Dammann fra DnB som gikk inn for enmonetaristisk politikk, og professor KnutAnton Mork ved BI som anbefalte flytendekurs.

20 DN, 16.11. 1989.21 Penger og Kreditt, nr. 2 1991, s. 137.

Aktuell kommentar

21

ØK

ON

OM

ISK

FO

RU

MN

R. 5 2

001

stilling og store valutabeholdninger isentralbanken.»22

Han mente Skånlands forsvar for enstram pengepolitikk av hensyn til tilli-ten til den norske kronen lett ble selv-oppfyllende profetier. Norges Bank saigjen og igjen at det var nødvendig åholde høy rente for å unngå fallendekronekurs og påfølgende frykt for de-valuering. Dermed ble det sånn.23

I løpet av våren 1991 ble etterspør-selspresset i pengemarkedet mindre, ogdet fant sted en betydelig nedgang ipengemarkedsrenten. Samtidig bledagslånsrenten gradvis satt ned fra 10,5prosent den 17. mars til 9,5 prosent den28. mai. Dette nivået ble holdt frem til19. september samme år da renten påny ble hevet til 10 prosent.24 Dennerenteøkningen vakte mildest talt be-styrtelse i bankkretser. «Knallhardkritikk av Skånland», skrev DagensNæringslivneste dag:

«Norske bankers sviktende tillit i ut-landet var en av hovedårsakene til atNorges Bank satte opp renten i går.Men renteøkningen fra 9,5 til 10prosent vil gjøre vondt verre for dekriserammede bankene. Oppgangenkan oppfattes som en bekreftelse påat bankene ikke har fortjent tillit ogdermed gjøre det enda vanskeligerefor dem å få låne i utlandet.»25

Einar Forsbak sa at «en renteoppganger det siste norsk økonomi og norskebanker trenger nå». Norge hadde fort-satt en rekordstor valutabeholdning,«og finnes det noen situasjon man børbruke den, er det nå». Renteøkningenville øke bankenes kostnader bådedirekte ved at rentekostnadene tilNorges Bank ble høyere og indirektegjennom høyere pengemarkedsrente.

Sjeføkonom Morten Jensen i ElconSecurities A.S. mente at Norges Bank«burde tidd stille». Norges Bank haddeselv sagt at bankenes problemer var enav grunnene til renteøkningen. Hvisdette var riktig, ville både uttalelsen ogrenteøkningen bidra til å forverre situa-sjonen.26

Direktør Leif Eide i Norges Bankbegrunnet renteøkningen med den ob-serverte oppgangen i pengemarkeds-renten. Norges Bank hadde foreløpigikke undersøkt årsakene til den sisterente- og valutauroen. Man visste bare

hva som ble sagt i valutamarkedet.«Svake banker, uro om EØS-prosessenog frykten for ekspansivt budsjett», varde årsakene som ble nevnt. På spørs-mål om det ikke var uheldig å økebankenes fundingskostnader når nett-opp bankkrisen var en av årsakene,svarte Eide:

«Nå betyr ikke dagslånsrenten såmye. Det er først og fremst pengemar-kedsrenten som virker inn. Årsaken tilat vi setter opp D-lånsrenten er at viikke tror dette er noe som blåser overså fort. Norges Bank skal ikke holdeen kunstig lav rente over et lengretidsrom….Det [renteøkningen] passerikke så bra for bankene, men skal til-troen til kronen opprettholdes må vi taupopulære beslutninger. Dette er ikkenoe vi gjør med lett hjerte.»27

Begrunnelsen virket muligens ikke heltoverbevisende. Det var naturligvis vik-tig å opprettholde tilliten til kronen,men banken hadde flere hensyn å ta.Den skulle ifølge forutsetningene være«lender off last resort» for banker ivanskeligheter. Nå var det på sett og visdet motsatte som skjedde. Renten blesatt opp samtidig som bankene bletvunget til å redusere sine lån i sentral-banken. Denne politikken bidro høystsannsynlig til å forverre bankkrisen ogdermed tilliten til kronen. En lignendeutvikling fant sted i Sverige.

Fra fastkurs til flytende kurs med valutastabilitet som styringsmål

Den nordiske bankkrisen bidro neppetil å styrke tilliten til de respektivelandenes valutasystemer. Høsten 1992ledet bankkrisen til valutakrise, idetSverige og siden Norge ble gjenstandfor sterke spekulative angrep under deninternasjonale valutauroen. Dermedlærte svenske og norske økonomer enny lekse, her formulert av Bent Vale iNorges Bank:

«Valutakrisen høsten 1992 demon-strerte tydelig en alvorlig svakhetved det valutasystemet Norge og fle-re andre land hadde. Hvis det oppstoet sterkt press mot kronen, og sen-tralbanken hadde intervenert så kraf-tig at valutareservene var vesentligredusert, ville jo – som nevnt oven-for – sannsynligheten for devalue-

ring av kronen øke dess mer sentral-banken intervenerte. Dermed villeetter hvert aktørene i valutamarkedetkomme i en situasjon der de kunneinngå et ensidig veddemål motsentralbanken, og hvor utfallet fordisse aktørene i praksis enten var enklar gevinst mot sentralbanken der-som kronen ble devaluert eller uav-gjort resultat dersom kronen holdtseg.»28

Krisen medførte at svenskene oppgavfastkurspolitikken og gikk over tilflytende kurs med inflasjonsmål somstyringsmål. Også i Norge ble kronensluppet fri. I Norges Banks brev tilFinansdepartementet av 19. april 1994ble det spesielt understreket at det «in-nenfor et flytekursregime» ikke villevære «aktuelt å bruke de samme sterkevirkemidlene som i et fastkursregime»dersom valutakursen skulle bli utsattfor spekulasjonspress.» Det ble imid-lertid understreket at selv om dettekunne gi «kortsiktige utslag i valuta-kursene», burde «virkemidlene ipengepolitikken innrettes med sikte påå bringe valutakursene tilbake til ut-gangsnivået».29

Regjeringen støttet i hovedsakNorges Bank oppfatning. I den nyeforskriften for den norske krones kurs-ordning, ble prinsippene formulert påfølgende måte:

«Norges Banks løpende utøvelse avpengepolitikken skal rettes inn motstabilitet i kronens verdi målt moteuropeiske valutaer, med utgangs-punkt i kursleiet siden kronen be-gynte å flyte den 10. desember 1992.Ved vesentlige i endringer i kursleietskal virkemidlene etter hvert rettesinn mot å bringe kursen tilbake tilutgangsleiet.»30

Det kan imidlertid se ut til at NorgesBanks formulering om «flytekurs-regime» ble noe tonet ned, og at til-

22 Aftenposten,8.1. 1991.23 Samme sted.24 Penger og Kreditt, nr. 4 1991, s. 269.25 DN, 20. 9. 1991.26 Samme sted.27 Samme sted.28 Bent Vale (red.), ”Norske finansmarkeder og

norsk valutapolitikk”,Norges Banks skrifts-serie, 1995, s 18f.

29 Vale 1995, s 22.30 Kongelig resolusjon av 6. mai 1994, paragraf 2.

Aktuell kommentar

22

ØK

ON

OM

ISK

FO

RU

MN

R.

5 2

001

svarende formuleringer i retning avplikt til å opprettholde kursen på et be-stemt nivå ble noe styrket. Slik komforskriften i alle fall til å bli fortolket.Det ble ikke presisert hvor mye kursenkunne tillates å avvike fra «utgangs-leiet», men det kan se ut til NorgesBank forsøkte å holde krone/ecu indek-sen i intervallet 103 til 105. Hvisindeksen var mindre enn 103, var detbare et tidsspørsmål før renten ble sattned. Hvis den var høyere enn 105 vardet stor sannsynlighet for renteøkning.

I årene som fulgte var det i betydeligtilfredshet med denne reviderte formfor «fastkurspolitikk». Den ble enviktig del av det såkalte solidaritets-alternativet, der finanspolitikken skullesikre konjunkturstabilitet, inntekts-politikken skulle sikre konkurranse-evnen og altså renten den faste valuta-kursen. Mye taler for at Qvigstad ogSkjæveland oppsummerte det rådendesynet på valutasystemer i et festskrifttil Hermod Skånland i 1994:

«En politikk rettet mot stabile valu-takurser har lang tradisjon i Norge[…] Men også i perioder hvor Norgehar hatt flytekursregime, har detstort sett vært lagt vekt på å nå tilba-ke til en fast kurs. Flytende kurserhar aldri vært akseptert som etregime godt nok i seg selv.»31

Torstein Moland og Hermod Skånland reiser tvil om den reviderte fastkurspolitikken

Men under denne tilfredshet var dettross alt en viss uro. Erfaringene fra1992 viste at fastkurs kunne være sværtvanskelig å opprettholde selv for landmed orden i den økonomiske politik-ken. I en presset situasjon kunne detvære klart lønnsomt for spekulantene åspille mot sentralbanken som i mangetilfelle kunne tvinges til å gi opp denfaste kursen. I Norges Bank kunne manpå denne bakgrunn registrere at det enelandet etter det andre, gikk over fra fastkurs til inflasjonsmål som nominelt an-ker for pengepolitikken.

Dertil kunne man registrere en mot-setning mellom hensynet til pris- ogkonjunkturstabilitet på den ene sidenog hensynet til kursstabilitet på den an-dre. Dette var særlig tydelig i vårt landfordi vi hadde en tendens til å komme i

konjunkturmessig uttakt med ecu-om-rådet som vi hadde bundet vår valutatil. I perioden 1988-90 opplevde Norgeen klar konjunktursvikt med raskt sti-gende arbeidsledighet, mens Tysklandfølte seg tvunget til betydelige renteøk-ninger for å bremse prisstigningen. I1995 var situasjonen nærmest den mot-satte. Nå var det Tyskland som haddelavkonjunktur og av denne grunn had-de forholdsvis lave rentesatser, mensNorge følte behov for å bremse.

På denne bakgrunn uttalte den nyesentralbanksjefen Torstein Moland,som i januar 1994 hadde etterfulgtHermod Skånland, at hensynet til pris-stabilitet var viktigere enn hensynet tilkursstabilitet, og han gikk derfor innfor å la kronen stige for dermed åbremse prisstigningen. Moland fikkstøtte fra direktør Olav Magnussen iNHO, mens sjeføkonom Stein Reegårdi LO var klart negativ. Reegård pektepå at det var regjeringen og ikkeNorges Bank som avgjorde retnings-linjene for pengepolitikken:

«Det er vi i LO glade for. Sentral-banken har en tendens til å la hen-synet til sysselsetting og fordelingkomme i bakgrunnen.»32

Noen måneder senere fulgte Skånlandopp utspillet fra Moland. På et valuta-seminar i Gausdal i januar 1996 saSkånland, fastkurspolitikkens hovedar-kitekt, at Norge nå burde forlate dennepolitikken og heller la Norges Bankstyre renten ut fra et inflasjonsmål.Direktør Leif Eide i Norges Bank un-derstreket at det var konflikt mellomvalutakursmål og inflasjonsmål i en si-tuasjon der Norge var i uttakt medTyskland og det øvrige Europa.33

Etter at Kjell Storvik var konstituertsom sentralbankssjef i begynnelsen av1996, fulgte han på en forsiktig måteopp den linjen. Til tross for klare kravom lavere rente av hensyn til valutakur-sen, holdt han fast ved de daværenderentesatser av hensyn til faren for øktpress i økonomien.34 Han advarte i enrekke sammenhenger mot faren for øktprisstigning og understreket behovetfor en strammere økonomisk politikk.

En rekke representanter for NorgesBank bidro altså på denne måten til åsette et visst spørsmålstegn ved fast-kurspolitikken og antydet en muligovergang til inflasjonsmål. Disse an-

tydninger ble imidlertid klart avvist avfinansminister Stoltenberg høsten1996:

«I en liten åpen økonomi vil det å gåbort fra målsettingen om fastkurs-politikk innebære en helt ny usikker-het og mulighet for store svingnin-ger både opp og ned. Dessuten vildet ødelegge inntektspolitikken….Hvis vi i løpet av noen få timer ellerdager fjerner bedringen i konkur-ranseevnen gjennom å oppgi enpolitikk for stabile kurser, da har viødelagt inntektspolitikken35.»

Regjeringens holdning var altså klin-kende klar, og dette var antagelig enviktig del av bakgrunnen for at NorgesBank den 5. november satte ned signal-rentene med 0,5 prosent, noe i stridmed Storviks uttalte overbevisning:

«Tirsdagens rentekutt kom som etsjokk på aktørene i valutamarkedet,etter at sentralbanksjef Kjell Storvikgjentagne ganger har gitt uttrykk forat veksten i norsk økonomi er altforsterk. Renteeksperten tolker kuttetsom et signal om at sentralbankenlangt på vei har gitt opp forsøkenepå å bremse norsk økonomi, og nåmobiliserer alle kreftene til å unngåen for sterk krone.»36

Det var Knut Anton Mork, nå sjef-økonom i Handelsbanken, som sto ifremste rekke blant kritikerne. Hanhadde allerede i 1991–92 kommet medklar kritikk av den norske fastkurs-politikken og sagt at den høye rentenforsterket den økonomiske krisen og atpolitikken i denne forstand virket de-stabiliserende. Han mente at innen-landsk stabilitet var viktigere enn stabilvalutakurs.37 Mork mente høsten 1996at rentekuttet på tilsvarende måte for-sterket en høykonjunktur som burdebremses, og sa at vi trengte en sentral-bank «som i praksis har kraft til å viseat den er opptatt av stabilitet i den in-nenlandske økonomi.» Mork mente alt-

31 Qvigstad, J.F, og A. Skjæveland (1994),«Valutakursregimer – historiske erfaringer ogfremtidige utfordringer», Stabilitet og lang-siktighet. Festskrift til Hermod Skånland.

32 Dagens Næringsliv, 5.9. 1995.33 DN 27.1. 1996.34 DN 12.2. 1996.35 DN 6.11. 1996.36 Aftenposten 7.11. 1996.37 Dagbladet28.11. og 1.12. 1992.

Aktuell kommentar

23

ØK

ON

OM

ISK

FO

RU

MN

R. 5 2

001

så at innenlandsk stabilitet måtteprioriteres fremfor stabil valutakurs.Det var for øvrig det samme somKeynes hadde sagt i 1931.

Sentralbanksjef Kjell Storvik ønsketi utgangspunktet ikke å kommentereMorks uttalelser. Han understreketimidlertid at målsetningen i pengepoli-tikken var trukket opp av de politiskemyndigheter i «valutaforskriften sompålegger Norges Bank å holde en stabilkurs på den norske krone mot de euro-peiske valutaer». Slik sett måtte kritik-ken rettes mot de politiske myndighe-ter, mente han.38

Storvik fikk i de følgende månederen vanskelig oppgave. Han gjennom-førte flere rentenedsettelser slik atstyringsrentene samlet gikk ned med1,25 prosent. Han intervenerte i marke-det ved å kjøpe utenlandsk valuta forbetydelige beløp for på denne måten ådempe det oppadgående presset påkronen, men til ingen nytte:

«Onsdag denne uken erklærte sen-tralbanksjefen at valutakursen skulleligge stabilt av hensyn til konkurran-seevnen. To dager gikk det før hanmåtte gi tapt for de utøyelige mar-kedskreftene. Nå skal han ikke leng-er kjøpe valuta for å svekke kronen,og kronekursen skal få gå dit denvil.»39

Hermod Skånland sa i denne for-bindelse at Norge de facto hadde kom-met i ny situasjon, og at sentralbankennå burde få ansvar for inflasjonen.Statsminister Jagland var imidlertidraskt ute for å korrigere Skånland, ogunderstreket at det var svært viktig åholde fast på fastkurspolitikken: «Hvisman lar valutakursen svinge, er det ing-en vits i inntektspolitisk samarbeid.»40

Det ble altså stadig understreket,både av Jagland og Stoltenberg, at fast-kurspolitikken var en helt nødvendigforutsetning for den norske inntekts-politikken som skulle sikre den norskekonkurranseevnen. Denne ble oppfattetsom særlig vellykket siden den norskearbeidsledigheten lå klart lavere enn ide fleste andre land. Kjell Storvik varimidlertid nå blitt klart skeptisk ogsåpå dette punkt:

«Vi må altså konstatere at pengepo-litikken i Norge i de siste ti årenegjennomgående har virket til å for-

sterke konjunkturutviklingen, ogderved stort sett motvirket den stabi-liserende effekten av finanspolitik-ken. Jeg kan vel trygt sett si at detteer tilfellet etter at vi nå har redusertrenten betydelig.»41

På denne bakgrunn gikk han inn for enalternativ utforming av pengepolitik-ken der en «i større grad avveiet hensy-net til kursutviklingen med hensynet tilstabiliteten i økonomien for øvrig.»Hensynet skulle nettopp være å unngåat pengepolitikken forsterket konjunk-tursvingningene.42

Norges Bank inviterer til prinsipiell debatt om pengepolitikken

Vi ser dermed at alle de tre sistesentralbanksjefene Skånland, Molandså vel som Storvik, var blitt klartskeptiske til fastkurspolitikken og nåanbefalte de noe i retning av inflasjons-mål. På denne bakgrunn ble det våren1997 arrangert et valutapolitiskseminar i Norges Banks regi med trefremragende utlendinger somforedragsholdere foruten vår egenmakroøkonomiske elite. Det ble et me-get interessant og lærerikt seminar medklare fronter. Foredragene med kom-menterte innlegg ble samme høst utgitti bokform under tittelenChoosingMonetary Policy Target,redigert avAnne Berit Christiansen og Jan FredrikQvigstad.

Alle de tre utlendingene, det vil siWilliam E. Alexander fra IMF, AndrewGeorge Haldane fra Bank of Englandog Lars E. Svensson fra StockhomsUniversitet, gikk inn for inflasjonsmål.Det samme gjorde økonomene JanTore Klovland og Erling Steigum fraNorges Handelshøyskole. På den andresiden av fronten stod «Osloøko-nomene», det vil si de som var ut-dannet ved Sosialøkonomisk instituttved Universitetet i Oslo og som delsarbeider der fortsatt, nemlig SteinarHolden og Asbjørn Rødset. Dertil komElif Jansen, Norges Bank og ØysteinOlsen, Statistisk Sentralbyrå. De haddelitt ulike oppfatninger på enkelte punk-ter, men leverte samlet et godt forsvarfor fastkurspolitikken.

Det var særlig to argumenter som blebrukt mot fastkurspolitikken. Det ene

var at mange land både i Europa ogresten av verden, med Norge og Islandsom viktige unntak, etter grundig over-veielse nå hadde forlatt denne politik-ken og gått over til inflasjonsmål. Detandre var at fastkurspolitikken spesieltfor Norges vedkommende hadde vistseg å forsterke konjunktursvingnin-gene.

Det viktigste argument for fastkurs-politikken var at de makroøkonomiskeresultater som Norge hadde nådd siden1992 var ganske gode. Steinar Holdenpåpekte spesielt at arbeidsledighets-tallene i land med inflasjonsmål ikkevar særlig tilfredsstillende og klartdårligere enn i Norge. Han understre-ket at den norske fastkurspolitikkenhadde bred politisk støtte og på dennebakgrunn nøt stor tillit i markedet. Enovergang til inflasjonsmål på det da-værende tidspunkt ville være vesentligmer kontroversiell.43

I de fleste industriland hadde man isenere år gjennomført reformer sommuliggjorde en klar delegering avpengepolitikken til sentralbanken.Dette var nylig gjort i Storbritannia, ogman var i ferd med å gjøre det samme iSverige. Reformene ble gjort for åstyrke både troverdighet og ansvarlig-het. Dette poeng ble spesielt under-streket av Lars Svensson. Slik var detennå ikke i Norge, og han uttrykte for-bauselse over at spørsmålet ikkeengang ble diskutert:

«In Norway, Norges Bank mustfollow the economic policy guide-lines issued by the government andMinistry of Finance, and before theBank makes decisions of particularimportance, must be submitted tothe Ministry of Finance. …. In thelight of the vivid discussions inother countries, and the strongtendency towards a clearer delega-tion in the rest of the world, I findthe Norwegian system much out-dated and rather unsatisfactory. I amsurprised that these issues seem to

38 Aftenposten 7.11. 1996.39 DN 11.1. 1997.40 DN 16.1. 1997.41 Kjell Storvik, årstale 1997, Penger og

Kreditt, nr.1 1997, s 67.42 Samme sted, s 70.43 Steinar Holden, «Comments on a Monetary

Policy Framework for Norway», Christiansenand Qvigstad , s 63f.

44 Svensson, Lars O., «Exchange Rate Target or

Aktuell kommentar

24

ØK

ON

OM

ISK

FO

RU

MN

R.

5 2

001

be subject to very little discussion inNorway.»44

En konsekvens av seminaret var anta-gelig at de som ønsket overgang til in-flasjonsmål og større uavhengighet forsentralbanken fikk enda bedre argu-menter for sitt syn. Dette gjelder ikkeminst Klovland og Steigum som någjorde sitt beste for å stimulere til dendebatten som Svensson hadde etterlyst.

Den kanskje viktigste innvendingenmot den norske fastkurspolitikken varat den virket prosyklisk. Dette ble me-get klart påpekt i Norges Banks årligevirkemiddelbrev til Finansdeparte-mentet av 3. november 1997. Bankenville «advare mot å basere seg på etsystem der pengepolitikken i en gitt si-tuasjon må innrettes slik at den virkertil å forsterke konjunktursvingeninge-ne». …Et system der pengepolitikken«rettes mer direkte» mot målet om lavog stabil prisstigning, ville ha bedremuligheter «til å støtte opp om over-ordnede mål om full sysselsetting ogbærekraftig økonomisk vekst».45

Problemene med fastkurspolitikkenkommer på spissen

Storvik og Norges Bank fikk rett.Finanspolitikken klarte ikke å kompen-sere for manglende stramhet i penge-politikken, og igjen opplevde vi derforat høykonjunkturen kom ut av kontrollslik det hadde skjedd på midten av1980-tallet, skjønt ikke i samme grad.En viktig forskjell fra den forrige høy-konjunkturen var at det denne gang varhøy grad av enighet i Stortinget om be-hovet for å stramme inn. Likevel vistedet seg umulig å få til innstramningersom monnet.

Siden verken kredittpolitikken ellerfinanspolitikken ga den nødvendige til-stramning, ble det i 1998 som i 1986 avsærlig betydning å få til et forholdsvisstramt inntektsoppgjør av hensyn tilden norske konkurranseevnen. Dettedilemma ble påpekt av Storvik i årsta-len i 1998:

«Vi kommer med andre ord ikkeutenom at verken pengepolitikkeneller finanspolitikken for øyeblikketsynes å bidra til å stabilisere denøkonomiske utviklingen i Norge. Idenne situasjon synes de politiskemyndigheter å legge mye av ansva-

ret for stabiliteten i økonomien påpartene i inntektsoppgjøret. Dette eretter mitt syn – og med all respektfor partene – et ansvar som går uto-ver de muligheter og virkemidlersom partene faktisk rår over.»46

Som i 1986 viste dette seg å være literealistisk å forsøke å kompensere formanglende innstramning i penge- og fi-nanspolitikken ved hjelp av inntektspo-litikken. Det gikk som det måtte gå.Igjen fikk vi et ekspansivt oppgjør somgikk klart utover veksten i egen pro-duktivitet og i lønnsøkningen hos våreviktigste konkurrenter. Det bidro neppetil å styrke tilliten til norsk økonomiskpolitikk.

Samtidig begynte vi nå for alvor åmerke virkningen av Asia-krisen somhadde brutt ut sommeren 1997 i Thai-land. Den spredte seg raskt til en rekkeandre land i Asia, og truet snart med åramme hele verdensøkonomien. Denmest synlige virkningen for norsk øko-nomi var en sterk nedgang i oljeprisen.Den falt fra 22 dollar per fat i september1997 til 14 dollar i november 1998.

Kombinasjonen av Asia-krise, fal-lende oljepris og manglende stramhet inorsk økonomisk politikk, ledet på nytil depresieringspress på den norskekronen. I det årlige Virkemiddelbrevettil Finansdepartementet, datert 21. ok-tober 1998, ble situasjonen beskrevetpå følgende måte:

«Da presset mot kronen tiltok utoversommeren, satte Norges Bank opprenten ved flere anledninger for åmotvirke kronesvekkelsen. NorgesBank har i løpet av 1998 økt de ad-ministrative renter (folioinnskudds-renten og D-lånsrenten) med til sam-men 4 prosentpoeng. Foliorenten ogD-lånsrenten er etter den siste rente-hevingen 25. august henholdsvis8,00 og 10,00 prosent. Norske peng-emarkedsrenter ligger nå rundt 4prosentpoeng høyere enn tilsvarendeeuropeiske renter.»47

Den siste renteøkningen på 1 prosent-poeng kunne ikke hindre at ecuin-deksen steg fra ca 104 til 114 omtrentsamtidig, med andre ord en nedgang ikronekursen på nesten 10 prosent.Norges Bank synes å ha tatt konse-kvensen av dette da banken 24. augustsendte ut en pressemelding som sa atdet inn til videre ikke ville komme

flere renteøkninger, til tross for atkronen nå hadde fjernet seg sterkt frautgangsleiet.48

Depresieringspresset og kursfalletpå den norske kronen hadde som viforstår den fordel at sentralbanksjefStorvik endelig kunne gjøre det hanlenge hadde ønsket, nemlig å sette opprenten for å dempe aktivitetsnivået.Tidligere hadde som nevnt denne mål-setting vært i konflikt med fastkurs-politikken. Nå kunne man tilsynelaten-de slå to fluer i en smekk. På dennebakgrunn ble det i de følgende dagerog uker sagt mer eller mindre klart atNorges Bank hadde latt kronen fallemed hensikt. Dette ble imidlertid,indignert og kategorisk, tilbakevist avNorges Bank.49

Den sterke renteøkningen, kombi-nert med det faktum at den ikke virketetter hensikten, ledet rimeligvis til enny debatt om fastkurspolitikken. Igjenvar Knut Anton Mork raskt ute påbanen med kritikk av den norskevalutapolitikken, og nå fikk han ogsåsolid støtte fra en del andre økonomer, iførste rekke fra Norges Handels-høyskole. Erling Steigum, Jan ToreKlovland og Victor Norman gikk alleut mot fastkurspolitikken. Blant demsom fortsatt forsvarte denne politikkenvar Arbeiderpartiets formann TorbjørnJagland, NHOs leder Karl Glad ogøkonomer fra Sosialøkonomisk insti-tutt ved Universitetet i Oslo.

Ikke minst Karl Glad, toppsjef iNHO, ble sterkt forarget over kritikkenav fastkurspolitikken. Ifølge en artikkeli Aftenposten fra september 1997 skul-le han gjerne «ha satt munnkurv» påKnut Anton Mork og andre økonomersom stadig hevdet offentlig at til-standen i norsk økonomi ville værtmye bedre uten fastkurspolitikken.«Jeg blir så matt av folk som klarer åha fasitsvaret på dette,» sa han blantannet.50 Det var ikke bare Morks stand-

Inflation Rate Target», Christiansen andQvigstad , s126f.

45 Penger og Kreditt, nr 4 1997, s 565f.46 Penger og Kreditt, nr 1 1998, s 68.47 «Det økonomiske opplegget for 1999»,

Penger og Kredittnr. 4 1998, s 586.48 Pressemelding 24. august, Norges Banks

nettsider.49 Se for eksempel Kjell Storviks foredrag den

28.8. 1998 som er gjengitt på Norges Banksnettsider.

50 Aftenposten 7.9. 1998

Aktuell kommentar

25

ØK

ON

OM

ISK

FO

RU

MN

R. 5 2

001

punkt som Glad ble forarget over. Detkunne se til at han mislikte at spørsmå-let overhodet ble reist, siden dette kun-ne så tvil om den norske valutapolitik-ken, og dermed ytterligere svekke til-liten til kronen.

Den sterke renteøkningen sommeren1998 bidro til en rask nedkjøling avnorsk økonomi, raskere enn mangesatte pris på. Rentestigningen var imid-lertid ikke tilstrekkelig til å sikre denønskede hevning av kronens inter-nasjonale verdi. Det kunne på dennebakgrunn hevdes at man trengte endasterkere medisin. Alternativt kunne dethevdes at det var diagnosen og behand-lingen, altså fastkurspolitikken, det varnoe galt med. Det virket i stigende gradmeningsløst at Norges Bank hadde settseg nødt til å senke renten under høy-konjunkturen, mens den tilsvarendefølte seg forpliktet til en sterk rente-økning nå når konjunkturene pektenedover som en følge av Asiakrisen.Som Mork hadde påpekt i begynnelsenav 1990-årene, virker det urimelig medhøy rente under et sterkt internasjonalttilbakeslag.

Gjedrem avviklet fastkurspolitikken

På denne bakgrunn var det stor spen-ning da Kjell Storvik gikk av som sjef iNorges Bank ved årsskiftet 1998-99 ogble avløst av Svein Gjedrem. Gjedremhadde som nevnt vært ekspedisjonssjefi Økonomiavdelingen i Finansdeparte-mentet da fastkurspolitikken ble inn-ført og kunne på denne bakgrunn haprestisje knyttet til denne politikken.Hans kompetanse ble ikke trukket itvil, men han ble karakterisert sommediesky, som byråkratiets mann ogsom en «lojal tjener mot systemet».Han ville neppe gjennomføre noen«omlegging av pengepolitikken».51

På denne bakgrunn er det neppenoen overdrivelse å si at Gjedrem over-rasket viktige deler av det norskefinansmiljøet. Det kom ingen flererenteøkninger slik ganske mange had-de fryktet. Gjedrem overasket allerede4. januar ved å uttale at det ville værefullt mulig å endre renten før kronenhadde styrket seg tilbake til utgangs-leiet. Dette ledet umiddelbart til ennedgang i tre måneders pengemarkeds-rente med 0,3 prosent til 8,05 prosent ,og til en opphisset debatt om hva som

var hensikten. Sjeføkonom Inge Furre iPareto Securities oppfattet uttalelsensom en klar omlegging av penge-politikken:

«Dette er helt nye toner. I praksis vildette langt på vei fungere som et in-flasjonsmål. Etter min mening bidrardet til en uthuling av valutaforskrif-ten.»52

Hva Gjedrem selv har tenkt i denneforbindelse, er naturligvis ikke godt åsi. Men han ble muligens gledeligoverrasket over markedets klarerespons på en relativt forsiktig ut-talelse. Den 27. januar overrasketGjedrem igjen. Norges Banks styrings-renter ble satt ned med 0,5 prosent medvirkning fra neste dag, foliorenten til7,5 prosent og D-lånsrenten til 9,5 pro-sent:

«Beslutningen om å sette renten ertatt på bakgrunn av utviklingen ipenge- og valutamarkedene og ut-siktene til avdemping av presset iøkonomien.»53

Begrunnelsen var politisk sett lite kon-troversiell, men særlig presis var denikke. I sin første årstale den 18. februarpå Norges Banks representantskaps-møte, kom imidlertid Gjedrem med eninteressant utdyping, nemlig at «rentenikke [må] settes så høyt at pengepoli-tikken bidrar til nedgangstider som kansvekke tilliten til kronen»54 Dette re-sonnementet ble siden fremført i enrekke sammenhenger. Ett år senere bledet formulert på følgende måte:

«I fjor vinter [1998-99] var det ing-en tvil om at renteøkning ville hasvekket kronen, og at reduksjonenestabiliserte kronen. Da var det envurdering i markedene for at det varen risiko for at norsk økonomi kun-ne bli veldig svekket som følge avoljeprisfallet og det høye rentenivå-et. Det er et godt eksempel på en si-tuasjon hvor lavere rente styrket kro-nekursen. Høsten 1998 var det slikat for hver renteøkning som kom, josvakere ble kronen. Det førte til ensiste renteøkning og avslutning avspillet.»55

Dette var en helt åpen innrømmelse avat en rigorøs eller kortsiktig fastkurs-politikk, av den typen som NorgesBank hadde ført ved flere tidligere an-

ledninger, senest høsten 1998, virket tilå forsterke konjunktursvingningene.Dermed motvirket den sin egen snevrehensikt. Politikken var med andre ordselvrefererende inkonsistent.

Det var noe lignende redaktør EmilDiesen hadde sagt om den norske pari-politikken i 1920-årene. «Deflasjonensvei er falliternes vei», skrev han i de-sember 192156, og gjentok dette i denfølgende perioden ettersom det ble sta-dig tydeligere at resonnementet varriktig. Våren 1923 ledet fallittene til endramatisk bankkrise som igjen med-førte et sterkt kursfall på den norskekronen på ca. 20 prosent. Konklu-sjonen var åpenbar. Et land med alvor-lig bankkrise har ingen sterk valuta.

På denne bakgrunn var det slett ikkeunaturlig at en rekke personer begynteå lure på om den norske valutapolitik-ken var lagt om. Inge Furre utmerketseg ved å si dette særlig klart og kon-sistent. I en uttalelse til Nettavisen iseptember 1999 sa han kort og godt atdet hadde skjedd «et regimeskifte». DaKjell Storvik var sentralbanksjef, søktehan flere ganger om lov til å endrefokus fra mekanisk å se på valuta-kursen, til også å vurdere de fundamen-tale forholdene i økonomien ved fast-settelsen av renten. Dette ble imidlertidavslått av regjeringen konkluderteFurre.57 Forskjellen var med andre ordden at Storvik hadde forsøkt å endrevalutaforskriften, men fått avslag.Gjedrem hadde gjort det uten å spørre.

Norges Bank var rimeligvis uenig idenne konklusjonen. I sitt årlige «vir-kemiddelbrev» til Finansdepartementetav 21. oktober 1999 viste banken førsttil valutaforskriften av 6. mai 1994 oggjorde så rede for hvordan den nå for-tolket paragraf 2 i forskriften:

«Den andre setningen i forskriftenomtaler «vesentlige endringer» ikursen i forhold til utgangsleiet.Begrepet «vesentlige endringer» erikke definert som en tallstørrelse.«Vesentlig» må derfor gis et økono-misk innhold. En rimelig tolkning erat en «vesentlig endring» er en

51 Knut Anton Mork til Nettavisen2.11. 1998.52 Aftenpostenved Kathrine Aspaas, 5.1. 1999.53 Pressemelding fra Norges Bank, 27.1. 1999.54 Penger og Kreditt, nr 1 1999, s 75.55 Dagens næringsliv, 19.2. 2000.56 Økonomisk Revue14.12. 1921.57 Nettavisen 11.9. 1999.

Aktuell kommentar

26

ØK

ON

OM

ISK

FO

RU

MN

R.

5 2

001

endring som på virker forventnin-gene om pris og kostnadsutviklingenslik at kursendringen blir selvfor-sterkende…. I skjønnsutøvelsenfokuserer Norges Bank på de grunn-leggende forutsetningene for stabili-tet i kronekursen. For å oppnå stabi-litet mot euro, må virkemidlene ipengepolitikken rettes inn slik atpris- og kostnadsstigningen kommerned mot stigningen Den europeiskesentralbanken sikter mot.»58

Det må med en viss rett kunne hevdesat dette var en original nytolkning meddet formål å komme frem til en bedrepengepolitikk. Man må imidlertidkunne spørre om det ikke hadde værtlike enkelt å endre forskriften. I detnevnte seminaret som Norges Bankarrangerte i juni 1997 ble det spesieltunderstreket at målsettingen for penge-politikken måtte bidra til å skape klar-het. I dette tilfellet ble vel virkningennærmest den motsatte.

Sist men ikke minst gav den nye for-tolkningen gode argumenter til demsom nå gikk ut og hevdet at Norgespengepolitikk var endret på en fordektmåte. Både Norges Bank og Finans-departementet så seg flere ganger nødttil å tilbakevise denne oppfatningen.Finansminister Schøtt-Pedersen benek-tet på direkte spørsmål at valutapolitik-ken var endret i et intervju medNettavisen5. april 2000. Visesentral-banksjef Jarle Bergo i Norges Bankhadde gjort noe lignende i et foredrag imai 1999:

«Jeg har registrert at enkelte harhevdet at Norges Bank med dette harendret pengepolitikken. Det er ikketilfellet. Rentesettingen i fjor høstvar helt i tråd med det budskapetsom jeg presenterer her i dag… Denkonteksten pengepolitikken skal ut-øves i har imidlertid endret seg sidenda. Det er ikke ulogisk at vi økerrenten i en situasjon med press iøkonomien, og reduserer den når in-flasjonsforventningene avtar og viventer en vekstpause.»59

Argumentasjonen er ikke helt overbe-visende. Så sent som høsten 1996 had-de Norges Bank følt seg tvunget til åsette ned renten «i en situasjon medpress i økonomien». Bergo understre-ket samtidig at det «var rom for

skjønn» og at man måtte legge vekt påbåde valutakursutvikling og konjunk-turutvikling. Dermed la banken segåpen for dem som hevdet at politikkenvar blitt mindre klar. Inge Furre for-mulerte denne kritikken slik:

«Den 4. januar 1999 ble imidlertidpengepolitikken i Norge lagt om.Renten kan nå benyttes både til åopprettholde den økonomiske vek-sten, til å sikre lav pris- og kostnads-vekst og til å holde valutakursen sta-bil. Følgelig kan renten redusereslenge før kronen er tilbake i «ut-gangsleiet», noe som etter min opp-fatning var utelukket tidligere. Meddenne tolkningen er enhver renteen-dring ”innenfor” forskriften.»60

Hvorfor var overgangen så vanskelig?

Mye taler for at Furre og hansmeningsfeller hadde rett. Dette ble in-direkte bekreftet ved en pressemeldingsom Norges Bank sendte ut den29. mars 2001 der det kort og godt bleslått fast at regjeringen har endret for-skrift for pengepolitikken og innført in-flasjonsmål:

«Regjeringen har i dag vedtatt en nyforskrift for pengepolitikken. Deter innført et inflasjonsmål på 2,5prosent. Norges Bank har uttalt segom det nye mandatet og om konse-kvensene for utøvelsen av penge-politikken i et brev til Finansdeparte-mentet 27 mars 2001. Banken sier ibrevet blant annet at det vil kunnelette kommunikasjonen av norskpengepolitikk at Regjeringen nå tall-fester et mål for prisstigningen, i trådmed det som er vanlig interna-sjonalt….

Banken sier altså at det nye operativeinflasjonsmålet vil lette kommunika-sjonen av norsk pengepolitikk. Det vilmed andre ord bidra til større klarhet.Heri ligger det muligens en liten inn-rømmelse om at politikken i den fore-gående perioden ikke hadde vært til-strekkelig klar. Gjedrem sa dessuten atde nye retningslinjene ”kan gjøres gjel-dende uten at det i seg selv vil føre tilvesentlige endringer i hvordan penge-politikken utøves” Med andre ord be-gynte omleggingen til inflasjonsmålflere år tidligere, slik blant Furre hev-

det, men som altså representanter forNorges Bank og Finansdepartementetgjentagne ganger hadde benektet.

Dermed hadde altså Gjedrem ogNorges Bank lykkes i den omleggingav pengepolitikken som de i noen tidhadde tatt sikte på, og som f eks KnutAnton Mork hadde anbefalt siden tidligpå 1990-tallet. Det synes nå å være enutbredt oppfatning at overgangen til in-flasjonsmål representerer en klar forbe-dring. Man kan imidlertid beklage atdet måtte skje på en konstitusjonelt litetilfredstillende måte.

Det siste har antagelig sammenhengmed at Norges Bank fortsatt har en for-holdsvis uselvstendig stilling sammen-lignet med andre sentralbanker. Dennye loven om Norges Bank, vedtatt avStortinget i 1985, ble til i en periode dadet fortsatt var vanlig å betrakte landetssentralbank som et forvaltningsorgan,underordnet Finansdepartementet. Dennye loven kom til å gjenspeile denneholdning. Det såkalte Ryssdalutvalgetsom utredet den nye loven, formulerteprinsippet på følgende måte:

«Norges Bank er sterkt integrert iforvaltningen. På en rekke områderdriver banken forvaltningsvirksom-het. Banken faller således innenforrammen av både forvaltningslovenog offentlighetsloven.»61

Hermod Skånland var blant dem somiherdig protesterte mot en slik betrakt-ningsmåte og sa at den var foreldet,men uten å vinne større gjennomslag.Mye taler for at Skånland hadde rett,og at loven derfor er moden for revi-sjon. Med en mer uavhengig sentral-bank hadde antagelig overgangen til in-flasjonsmål kommet tidligere. Slik detnorske styringssystemet fungerte,måtte valutapolitikken underordnesinntektspolitikken. ■

58 Brev fra Norges Bank til Finansdeparte-mentet vedrørende det økonomiske oppleggetfor 2000 av 21.10. 1999.

59 Jarle Bergo, foredrag den 19. mai 1999 i«Økonomisk Forum», sitert fra Norges Banksnettsider.

60 Inge Furre, DN 26.1. 1999.61 Ryssdal-utvalget, NOU 1983 nr 39, «Lov om

Norges Bank og pengevesenet, s. 213.

Professor David F. Hendry er født i1944 i Nottingham. I 1966 ble han til-delt graden Master of Artsi økonomifra Universitetet i Aberdeen, og året et-ter graden Master of Sciencei økono-metri fra London School of Economics(LSE). Doktorgraden avla han ogsåved LSE, i 1970. I perioden 1969-81var Hendry tilknyttet LSE, fra 1977som professor. Siden 1982 har Hendryvært ansatt som professor ved NuffieldCollege ved Universitetet i Oxford,hvor han i 1995 ble utnevnt tilLeverhulme Personal Research Profes-sor in Economics. Professor Hendryhar dessuten hatt flere gjesteprofes-sorater, og også vært professor vedUniversity of California at San Diego.

Professor Hendrys forskningsinnsatsomfatter mange områder av fagfeltetøkonometri. Han har gitt viktige bidragtil økonometrisk metodologi, empiriskmodellering, økonometrisk teori, øko-nometriens historie, prognoseteori ogsimuleringsteknikker. Forskningsinn-satsen er dokumentert gjennom 13bøker og et meget stort antall artikler.1

En viktig side ved Hendrys økono-metriske forskning er at han har klart åsamle den innenfor et vitenskapelighelhetssyn. Men han har også gjennomempirisk forskning gitt sentrale bidragtil kunnskap om makroøkonomien.

Standardtilnærmingen til empiriskevaluering av økonomiske teorier oghypoteser har vært at modellen er kjentog korrekt spesifisert. Hendrys tilnær-ming er motsatt: Forskeren må førstfinne en gyldig statistisk modell som

utgangspunkt for testing og identifi-sering av den økonomiske modellen.Fokuseringen på statistisk testing avmodellegenskaper har hatt meget stor

betydning for profesjonens krav tilkvalitet i empirisk forskning. Hendrysmetodologiske tilnærming er doku-mentert i boken Dynamic Econo-metrics,2 som er blitt et standardverkinnen faget. Gjennom utviklingen avdataprogrammet PcGive, først utvikleti samarbeid med Frank Srba og AdrianNeale, og senere sammen med JürgenDoornik, har Hendry gjort metodo-logien praktisk gjennomførbar.

Professor Hendry har gitt viktigebidrag til økonometrisk teori. Blantannet syntetiserte han alle kjente øko-nometriske estimatorer som spesialtil-feller av én formel. Et annet eksempeler hans og medforfatteres fundamentaltnye fortolkning av eksogenitetsbe-grepet. I stedet for å klassifisere envariabel som eksogen dersom den ikkemodelleres, viste de at informasjonenom parametrene i modellen og brukenav modellen er det sentrale. Begrepenesvak, sterk og super eksogen klassi-fiserer informasjonskravene til para-metrene.

På midten av 1990-tallet skiftetHendry forskningstema, fra model-lering til prognoseteori. Økonomenesstandardtilnærming analyserer prog-noser som framskrivninger basert på enkorrekt modell. Utgangspunktet tilHendrys og medforfatter MichaelClements er at modellene som brukes ergrove tilnærminger som kan være feil-spesifiserte og/eller at økonomienendrer virkemåte. Resultatet av detteforskningsprogrammet er at prognose-teorien har fått et nytt statistisk funda-ment, og at prognosemetodene er blittmer robuste overfor de ulike feilkildene.

Sammen med Mary Morgan utgaHendry i 1995 boken The Foundationsof Econometric Analysis.3 I denneboken er en rekke pionerarbeid i øko-nometri samlet og analysert, hvoravflere av arbeidene tidligere ikke erpublisert. Også originaldataene er gjorttilgjengelige i dette arbeidet. Introduk-sjonen i boken, hvor forfatterne setterde ulike arbeidene i perspektiv og drøf-

AAkkttuueellll kkoommmmeennttaarr

27

ØK

ON

OM

ISK

FO

RU

MN

R. 5 2

001

■ ■ ■ GUNNAR BÅRDSEN OG JAN MORTEN DYRSTAD:

David Hendry æresdoktor ved NTNU

Professor David F. Hendry ble 11. mai i år kreert til æresdoktor vedNorges teknisk-naturvitenskapelige universitet (NTNU). Begrunnelsenfor å utnevne Hendry til æresdoktor er hans omfattende vitenskapelige

bidrag og hans evne til å inspirere både vitenskapelig personale og studenter.

David Hendry

1 Se Hendrys hjemmeside for en oversikt:http://www.nuff.ox.ac.uk/ economics/ people/hendry.htm

2 Oxford University Press 1995.3 Utgitt på Cambridge University Press.

Aktuell kommentar

28

ØK

ON

OM

ISK

FO

RU

MN

R.

5 2

001

ter egne resultater fra analysene avdata, er et enestående bidrag til øko-nomisk historie.

I de senere årene har Hendry vendttilbake til dynamisk modellering somforskningsfelt, men nå er problem-stillingen hvorvidt det er mulig å lageeffektive søkeprosedyrer for å finneden beste modellen. Et sentralt argu-ment mot Hendrys metodologi er atsluttmodellen avhenger av søkepro-sessen: Dersom en hadde valgt enannen søkeprosess, ville en da kommetfram til en annen sluttmodell? Sammenmed Hans-Martin Krolzig har Hendrysatt i gang et forskningsprogram hvoren søker gjennom alle mulige proses-

ser. Et resultat av dette arbeidet er ut-viklingen av et dataprogram for å finneden beste modellen for et gitt datasett.Alogritmen som er utviklet synes åvære så effektiv at en finner den riktigemodellen med samme sannsynlighetsom om modellen var kjent. Dette kanutvilsomt bli et meget viktig verktøy iøkonometrisk modellering.

Professor Hendry har hatt mangeframtredende verv og således nedlagtet betydelig arbeid for økonomifaget.Blant annet har han vært President ofBritish Association for the Advance-ment of Science(Section F), Presidentof Royal Economic Societyog Chair-man of Society for Economic Analysis.

Gjennom hele karrieren har han værtredaktør eller redaksjonsmedlem avprestisjetunge tidsskrifter.

Det er ingen tvil om at Hendry harhatt stor innflytelse på utviklingen avøkonometri som fagfelt gjennom sinemange studenter. Han har veiledet merenn 30 Ph.D.-studenter, og holder fleredoktorgradskurs pr år i forskjelligeland. I Norge holdt han doktorgrads-kurs i Oslo i 1987 og 2000. Hendry harogså i sterk grad bidratt til å gjøreøkonometrisk forskning relevant forøkonomisk politikk, blant annet sområdgiver for politikere og faginstitu-sjoner. ■

Forskningsst ipend - pengepol i t i sk og f inans ie l l fo rskning

Senter for pengepolitisk og finansiell forskning er opprettet av 9 private og offentlige institusjoner for å styrke forskningenomkring pengepolitikk, finansmarkeder og finansinstitusjoner. Senterets midler blir først og fremst brukt til å fremmedoktorgradsutdanning på området. I september 2001 vil senteret tildele 1-2 stipend fortrinnsvis til doktorgradsstudier.Eventuelt kan stipend tildeles en søker som nylig har avlagt doktorgraden og som vil kvalifisere seg ytterligere gjennomforskning innenfor senterets fagområde. Stipend kan gis både til samfunnsøkonomisk og bedriftsøkonomisk forskning somgjelder pengepolitikk (herunder samspillet med finanspolitikken), finansmarkeder eller finansinstitusjoner. Tverrfagligeprosjekter med sterk tilknytning til økonomi kan også komme i betraktning.

Stipendiene kan ha en varighet på maksimalt fire år (maksimalt to år for post.doc.), og vil bli gitt på tilsvarende vilkår somstipend fra Norges Forskningsråd. Det forutsettes en avtale med en vertsinstitusjon som tar arbeidsgiveransvaret.Doktorgradsstipend gis under forutsetning av at stipendiaten blir opptatt i vertsinstitusjonens doktorgradsprogram.Vertsinstitusjonen kan være utenlandsk. Senteret hjelper til med å få i stand de nødvendige avtalene.

Søknaden må inneholde en prosjektbeskrivelse på 3-6 sider og navnet på tre referansepersoner som kan kontaktes.Eventuelle skriftlige vitenskaplige arbeider vedlegges i tre eksemplarer.

Søknaden sendes innen 1. september 2001 til Senter for pengepolitisk og finansiell forskning,Økonomisk institutt, Boks 1095 Blindern, 0317 Oslo.

Nærmere opplysninger på senterets hjemmesider www.uio.no/~asro/senter.htm eller ved arbeidsutvalget: professor Asbjørn Rødseth, (UiO), tlf. 22 85 51 33, professor Steinar Ekern (NHH) tlf. 55 95 92 79, professor Arne Jon Isachsen (BI) tlf. 67 55 73 85.

AARRTTIIKKKKEELL

29

ØK

ON

OM

ISK

FO

RU

MN

R. 5 2

001

I denne artikkelen diskuteres på prinsipielt grunnlagfordeler og ulemper ved å selge SDØE til høyst-bydende og ved å overføre andeler til Statoil. En opti-

mal risikofordeling tilsier at staten ikke bør eie SDØE.Videre kan salg av SDØE-andeler til en viss grad bedreoperatørenes incentiver til kostnadseffektivitet. På denannen side er det en betydelig risiko for at staten vil opp-nå en relativt lav pris ved salg av andelene. Endelig børikke Statoil gis rabatterte SDØE-andeler.

1. Innledning

Statens direkte økonomiske engasjement, SDØE, ble opp-rettet i 1985. Bak opprettelsen lå et ønske om at en del avinntektene fra oljevirksomheten, som tidligere ble kanaliserttil Statoil, nå skulle gå direkte til staten.2 Gjennom SDØE erstaten andelseier på en rekke felt. Ved konsesjonstildelingeretter 1985 har SDØE blitt tildelt betydelige andeler på defleste feltene, helt opp i 70 prosent på enkelte felt. Den gjen-nomsnittlige SDØE-andelen ligger på 40 prosent. Somandelseier finansierer staten sin del av investeringene på deaktuelle feltene, og mottar sin del av verdiene i form av oljeog gass. Nettoinntektene til staten fra SDØE er gigantiske, iår 2000 beløp de seg til 98,1 mrd kroner. Til sammenlikningutgjorde de samlede skatter og avgifter fra sokkelen kr 62,7mrd kroner (Faktahefte 2001).

Til nå har Statoil opptrådt som forretningsfører for og ståttfor videresalg av oljen og gassen som tilfaller SDØE. Som

kjent er det vedtatt atStatoil skal delprivatise-res, og det har vært enutbredt oppfatning at etdelprivatisert Statoil ikkebør fortsette som for-retningsfører for SDØE.Stortinget har avgjort at15 prosent av SDØEandelene skal selges tilStatoil, mens ytterligere6 1/2 prosent skal selgestil Norsk Hydro og andreselskaper på sokkelen.De resterende 78,5 prosen-tene skal inntil videreoverføres til det nyopp-rettede helstatlige selska-pet Petoro.

I denne artikkelen diskuterer jeg på prinsipielt grunnlaghvordan SDØE-andelene bør forvaltes. Jeg diskuterergevinster og potensielle problemer knyttet til å selge SDØE-andelene og ved å overføre andeler til Statoil. Først kan det imidlertid være klargjørende å diskutere hvilkemålsettinger som bør legges til grunn for oljepolitikken. Jegfinner det naturlig å sondre mellom følgende to målsettinger:

1. Inndragning av grunnrente:Oljepolitikken bør gjøregrunnrenten fra sokkelen størst mulig, og samtidig sørgefor at en størst mulig andel av grunnrenten tilfaller staten.

2. Industripolitisk mål:Statlige og private aktører har gjortbetydelige investeringer i næringen, og oljepolitikken børkonstrueres med sikte på at avkastningen på disse inves-teringene blir størst mulig.

I mange henseende er de to målsettingene sammenfallende.For eksempel vil det være gunstig både fra et industripolitiskperspektiv og et grunnrenteperspektiv at driften på deeksisterende feltene gjøres mer kostnadseffektiv, og atressursene på de enkelte feltene utnyttes optimalt. I andre til-feller vil graden av sammenfall være mindre. For eksempeler formålet med Statoils utenlandssatsing i første rekke å ut-nytte den kompetanse Statoil har bygget opp, og i mindregrad å øke statens inntekter fra norsk sokkel (selv om inter-nasjonal satsing i visse tilfeller kan gi selskapet verdifullkompetanse som senere kan anvendes hjemme).

Grunnrenten fra sokkelen er astronomisk. Samtidig er detingen åpenbare markedsimperfeksjoner som skulle tilsi etstort behov for spesifikke næringspolitiske tiltak i leveran-dørindusrien. I det følgende vil jeg derfor kun vektleggegrunnrenteinndragning og statens inntekter når forskjelligepolitkkalternativer vurderes. Næringspolitiske momenter vilstort sett bare bli tillagt vekt i den grad de vil påvirke grunn-renten og statens inntektspotensiale.

2. Perfekte markeder, kostnadseffektivitet og transaksjonsrisiko

Anta først at omsetningen av SDØE-andeler er problemfri,og at eierskap til andelene ikke påvirker verdiskapningen.I dette tilfellet vil prisen man oppnår ved å selge SDØE-andeler være lik den forventede fremtidige inntektsstrøm-

■ ■ ■ ESPEN R. MOEN:

Hva skal vi gjøre med SDØE? 1

Espen R. Moen er 1. amanuensisi samfunnsøkonomi ved

Handelshøyskolen BI

1 Artikkelen er basert på arbeid utført for prosjektet «Et verdiskapendeNorge» ved Handelshøyskolen BI. Jeg vil takke Arne Jon Isachsen, ErikJakobsen og Petter Osmundsen for verdifulle innspill.

2 Se for eksempel Jan Syversen (1991) side 116.

Artikkel

30

ØK

ON

OM

ISK

FO

RU

MN

R.

5 2

001

men fra andelen, neddiskontert med en risikojustert rente.Tilsvarende vil prisen for Statoil være lik den neddiskontertefremtidige dividenden fra selskapet. I en slik situasjon vilsalg av SDØE-andeler og av Statoil kun innebære en trans-formasjon av en usikker fremtidig inntektsstrøm over til enengangsutbetaling i dag. Hvorvidt SDØE-andelene gis tilStatoil eller ikke før Statoil privatiseres, spiller ingen rollefor den samlede salgssummen.

I et slikt perspektiv kan salg av eierandeler betraktes somomallokering av risiko, ettersom det er eierne som bærerrisikoen knyttet til inntektsstrømmen fra andelene. Spørs-målet blir dermed om den norske staten eller private aktører(utenlandske oljeselskaper) er best egnet til å bære olje-relatert risiko. Hvis staten er best egnet bør staten sitte påeierandelene, ettersom verdien av andelene da er større forstaten enn for potensielle kjøpere. Hvis derimot olje-selskapene er best egnet til å bære oljerelatert risiko, børstaten selge eierandelene.3

Jeg vil argumentere for at oljeselskapene er bedre egnet tilå bære oljerelatert risiko enn det staten er. Norsk økonomi erblitt svært avhengig av oljeinntekter og derfor av oljeprisen.Oljeselskapenes eiere derimot (aksjonærene) er mange oghar trolig større mulighet enn den norske stat og norske hus-holdninger til å diversifisere bort risikoen knyttet til å eieSDØE-andeler. Det er også et poeng at mens inntektene fraSDØE-andelene svinger i takt med oljeprisen, kan det synessom om mange store økonomier svinger i motsatt retning avoljeprisen, jamfør konsekvensene av oljeprissjokkene på1970-tallet. I henhold til kapitalverdimodellen er privateaktørers avkastningskrav i prosjekter som svinger mot-syklisk lavere enn den sikre renten. Poenget er at en slikinvestering da har et forsikringselement i seg (når resten avverden går dårlig, er inntektene fra SDØE store).Usikkerheten knyttet til oljeprisen er altså klart negativ forden norske stat, mens den har liten betydning, eller endog erpositiv, for internasjonale investorer. Ut fra et risikoalloke-ringssynspunkt bør andelene derfor selges.

Modellen med perfekte markeder danner et naturlig ut-gangspunkt for organisering av diskusjonen rundt SDØE.Jeg vil diskutere betydningen av to faktorer som modellenover ikke fanger opp:

1. Eierskap kan påvirke inntektsstrømmene fra SDØE-andelene og fra Statoil. Hovedpoenget her er at hvisoperatørene på de aktuelle andelene overtar SDØE-andelen på feltet, vil det øke verdiskapningen.

2. Transaksjonsrisiko: Det kan være problemer forbundetmed å få en tilstrekkelig høy pris for andelene (det vil sien pris lik nåverdien (riskojustert) av de fremtidigeinntektsstrømmene - heretter omtalt som verdi)

Med en skattesats på 78 prosent har verdiskapningen på etfelt stor betydning for statens inntekter også etter avhendelseav egne andeler. Hvis salg av SDØE-andeler medfører øktverdiskapning på feltet, kan et slikt salg forsvares selv omtransaksjonsrisikoen er stor. Figuren under viser hvor storandel av verdien for private aktører (a) staten minst må fåved salg av en andel for at et statens inntekter skal øke, somen funksjon av antatt prosentvise økningen i verdiskapningpå feltet (x) som salget medfører. Figuren bygger på at

SDØE-andelen er 40 prosent og at skattesatsen er 78prosent.4

Det følger av figuren at hvis produktiviteten øker med 11.3prosent eller mer ved privat overtagelse av SDØE, er detmer lønnsomt for staten å gi bort SDØE vederlagsfritt enn åeie SDØE selv.

3. Påvirker SDØE verdiskapningen?

I dette avsnittet vil vi diskutere hvorvidt salg av SDØE-andelene vil øke verdiskapningen på sokkelen.

At andre aktører enn operatøren har eierandeler på et feltkan på mange måter betraktes som en ekstra (lineær) netto-skatt på operatøren, ettersom de andre eierne betaler sin delav utgiftene og får sin del av inntektene fra feltet. En opera-tør som eier 40 prosent på et felt og betaler 78 prosent i skatt,vil stå overfor en effektiv «skattesats» på 91,2 prosent. Av enkostnadsbesparelse på 1 million kroner vil således bare88 000 kroner tilfalle operatøren. Hvis SDØE-andelen påfeltet er 40 prosent, og disse overføres til operatøren, vildet dobbelte (17.6 prosent) av kostnadsreduksjonen tilfalle

Figur 1: Hvor stor andel a av verdien må staten få før det lønner seg å selge andelene, gitt at produktiviteten øker med x prosent.

a

1

0,8

0,6

0,4

0,2

0

-0,2

-0,4

2 4 6 x8 10 12 14

X

3 Hvor viktig spørsmålet om optimal risikoallokering er, avhenger av hvorusikker inntektsstrømmene fra petroleumssektoren virkelig er.Røgnvaldur Hanneson (2000) har vist at svingningene i oljeprisene måltved et fire års glidende gjennomsnitt er små. Videre eksisterer detterminmarkeder for olje og gass som i prinsippet kan benyttes til å redu-sere/eliminere risikoen knyttet svingninger i oljeprisen. Det spørsimidlertid om disse markedene er tilstrekkelig dype og har tilstrekkeliglang løpetid til å eliminere vesentlige deler av usikkerheten knyttet tilsvingende oljepriser.

4 Anta at verdien av feltet i utgangspunktet er 100 (alle tall i nåverdier).Inntektene fra SDØE er dermed 40, og skatteinntekten er 0.78 ganger 60=46.8 Samlet inntekt for staten er dermed 86.8. Per antagelse er verdi-skapningen etter salget økt med x prosent til 100+x. Verdien av SDØE forprivate aktører er (etter skatt) gitt ved 0.4*0.22(100+x). I tillegg er statensskatteinntekter nå 0.78*(100+x). Statens samlede inntekter er gitt ved0.78(100+x)+ a * 0.4*0.22(100+x). Den verdien av a som gjør inntektenemed og uten salg like er dermed gitt ved a=(8.8-0.78x)/(8.8-0.088x).

Artikkel

31

ØK

ON

OM

ISK

FO

RU

MN

R. 5 2

001

selskapet. Vi vil diskutere hvorvidt en så høy skattesats redu-serer produktiviteten og kostnadseffektiviteten. Når vi ne-denfor refererer til høy beskatning av operatøren på et felt,inkluderer vi virkningene av at andre aktører enn operatøren(blant annet staten) har eierandeler på feltet.

Skattetilpasning

En viktig årsak til høye kostnader på sokkelen er at aktørenehar incentiver til å tilpasse seg systemet ved å regnskapsførekostnader som løper på prosjekter der beskatningen er lav(on-shore eller i utlandet) på prosjekter der beskatningen erhøy (off-shore), og motsatt for inntekter. Selv om dette åpen-bart er viktig, er problemstillingen behandlet utførlig andresteder, for eksempel i Osmundsen (1999). Vi vil derfor ikkebehandle skattetilpasning inngående her.

Det er verdt å merke seg at skattetilpasning har to effekter:For det første medfører den en inntektsoverføring fra statentil private aktører. For det andre kan skattetilpasning føre tilsløsing med ressurser hvis prosjekter som ikke er lønnsom-me uten kreativ regnskapsførsel, blir lønnsomme (og derforgjennomføres) med kreativ regnskapsførsel. Inntektsover-føringen behøver ikke nødvendigvis medføre så storeinntektstap for staten hvis staten kan trekke tilbake inntekterpå andre måter, slik at den totale lønnsomheten for olje-selskapene ikke blir høyere enn normalavkastningen ibransjen. Sløsing med ressurser derimot er et rent tap somstaten i siste instans må bære.

Ledernes incentiver til kostnadsreduksjoner

Et intellektuelt mer utfordrende spørsmål er i hvilken graden effektivt fungerende beskatning i seg selv gir opphav tilvridninger. Sentrale aktører i petroleumssektoren, foreksempel tidligere konsernsjef Harald Norvik i Statoil,hevder at siden gevinsten for selskapet ved å redusere kost-nadene er så små, har lederne av oljeselskaper små incen-tiver til å gjennomføre ubehagelige omstillinger for å redu-sere kostnadsnivået.

Her blander en imidlertid etter min oppfatning sammenincentivene til lederne og incentivene til «bedriften». Selvom ikke de subjektive eller psykologiske «kostnadene» forledelsen ved å gjennomføre upopulære tiltak er fradrags-berettiget, så vil lønnskompensasjonen til lederen for ågjennomføre tiltakene være fradragsberettiget. Hvis foreksempel lederen får en lønnskontrakt der hans lønn av-henger av selskapets resultater før skatt, så vil ikke skatte-satsen bedriften står overfor påvirke lederens tilpasningoverhodet. Det kan vises (Moen 2000) at den optimalelønnskontrakten til lederen, og dermed også lederens incen-tiver til kostnadsreduksjoner osv, er uavhengig av skatte-satsen bedriften står overfor så lenge lederens lønn erfradragsberettiget.

Hva så hvis lederens lønn ikke er resultatbasert? Lederenvil likevel ha visse incentiver til å gjennomføre kostnads-besparende tiltak, ettersom han eller hun vet at eierne(representert ved styret) har en smertegrense når det gjelderkostnader. Hvis smertegrensen er knyttet opp mot resultatetter skatt, vil en høy nettoskatt redusere incentivene til

kostnadsreduksjoner. I den grad en høy beskatning giropphav til reduserte incentiver til kostnadsreduksjon, vildette altså typisk skyldes mangelfulle kontrakter heller ennskattene som sådan. Hvis utenlandske oljeselskaper i størregrad bruker resultatbasert lederlønn enn det norske olje-selskaper gjør, vil dette dra i retning av at en høy nettobeskatning skaper større problemer for norske enn for uten-landske aktører.

Et annet poeng er at morselskapets eller styrets incentivertil å gjennomføre tiltak, for eksempel til å utarbeide godeincentivsystemer for ledelsen som opererer på sokkelen, kanbremses av høye skatter. Dette behandles mer inngående iavsnittet under om materialitet.

Kvalitet på innsatsfaktorene

Høy beskatning vil kun virke nøytralt dersom det er samsvarmellom faktiske kostnader og bokførte kostnader. Dette erikke nødvendigvis tilfelle. Hvis det er forskjeller i kvalitetenpå innsatsfaktorene som ikke fullt ut gjenspeiles i prisene,vil bedriftene ha incentiver til å benytte seg av innsats-faktorer med lav kvalitet når de opererer i områder med høybeskatning.

La oss illustrere dette med et eksempel. Anta at et olje-selskap har gode og dårlige ingeniører i bedriften, og atforskjellene i kvalitet ikke fullt ut gjenspeiles i lønningene.For enkelhets skyld antar vi at gode og dårlige ingeniører fårsamme lønn. Anta videre at ingeniørene skal fordelesmellom to prosjekter A og B. Prosjekt A nettobeskattes medskattesats t, mens prosjekt B ikke beskattes. Vi antar atprosjektene ellers er identiske. På prosjekt B vil hele ekstra-gevinsten ved å ansette en god ingeniør fremfor en dårlig gåtil selskapet. På prosjekt A vil selskapet kun få en andel (1-t)av ekstragevinsten ved å ansette en god ingeniør. Alt annetlikt vil selskapet derfor allokere de dårlige ingeniørene tilprosjekt A, siden dette vil redusere samlet beskatning.Resonnementet forutsetter at selskapet har informasjon omindividuelle arbeideres produktivitet.

Hvor store problemer dette skaper vil avhenge av i hvilkengrad det er avvik mellom lønn og alternativverdien avarbeidskraft. I et perfekt fungerende arbeidsmarked eksis-terer det ingen slike avvik. I markeder der bedrifteneinvesterer mye humankapital i arbeidskraften kan derimotforskjellene være betydelige, spesielt hvis investeringene girbedriftsspesifikk humankapital.

Materialitet

Begrepet materialitet henspiller på betydningen av et pro-sjekts totalavkastning som en selvstendig faktor i tillegg tilinternrente. En høy nettoskatt reduserer nettofortjenesten fraet prosjekt, selv om internrenten ikke påvirkes. Fra folk ibransjen hevdes det at en høy beskatning vil redusereattraktiviteten på feltene fordi det vil redusere prosjektetsmaterialitet. I Moen (2000) vises det at materialitet har be-tydning hvis et selskap har begrenset kapasitet til å gjennom-føre prosjekter. Dette synes rimelig, i hvert fall på kort sikt.Logikken er den samme som i avsnittet over. Hvis selskapethar begrenset kapasitet og går med overskudd, vil alternativ-

Artikkel

32

ØK

ON

OM

ISK

FO

RU

MN

R.

5 2

001

verdien av kapasiteten (verdien av kapasitet i beste alterna-tive anvendelse) være høyere enn de fradragsberettigedekostnadene, slik at nettoskatten virker inn på ressursalloke-ringen. Eksempler kan være oppmerksomhet og initiativ frakonsernets ledelse, utarbeidelse av incentivkontrakter og lik-nende på et felt der selskapet er operatør.

Aktivt versus passivt eierskap

Selv om Statoil har opptrådt som forretningsfører for SDØE,har Statoil i de fleste sammenhenger ikke stemmerett påvegne av SDØE-andelene. Som nevnt innledningsvis erstaten derfor en passiv andelseier. Dette innebærer at hvisdet er interessekonflikter mellom andelshaverne på et felt, vilstatens interesser ikke i tilstrekkelig grad bli ivaretatt. Dettekan gjelde ilandføringsløsninger, kostnadsføring av FOUosv. Det er imidlertid vårt inntrykk at dette til nå ikke harvært et stort problem.

SDØE og kostnadseffektivitet: en samlet vurdering

En høy skattesats kan redusere incentivene til verdiskapningog kostnadseffektivitet. Spørsmålet blir dermed størrelses-orden på økningen i verdiskapning som kan forventes årealiseres ved slag av SDØE-andelene til høystbydende.Dette er et empirisk spørsmål som vanskelig kan avgjøres utfra prinsipielle betraktninger. Det er imidlertid verdt å merkeseg at operatørens incentiver ikke vannes vesentlig mer utom staten har eierandeler enn om andre private aktører hareierandeler på det aktuelle feltet.5 Hvis utvannede incentiverhos operatørene utgjør et stort effektivitetsproblem, skulleen derfor tro at aktørene i markedet selv ville gjøre incen-tivene størst mulig ved at operatøren kjøper opp eierandeler.Oppkjøp av andeler har skjedd i relativt liten grad, noe somkan indikere at mangelfulle incentiver som følge av frag-mentert eierstruktur tross alt er et begrenset problem.6

Det er også verdt å merke seg er at salg av SDØE-andelerførst og fremst vil ha betydning for operatørens incentiverhvis det er operatøren selv som kjøper andelene. Hvis enannen andelshaver på feltet kjøper opp de aktuelle SDØE-andelene, vil operatørens incentiver i mindre grad påvirkes.

4 Transaksjonsrisiko

Med transaksjonsrisiko sikter vi til problemer som kan opp-stå i tilknytning til salg av SDØE-andelene, og som kan føretil at prisen blir lavere enn den forventede neddiskonterteinntektsstrømmen fra andelene.

Auksjoner har vært benyttet av det offentlige i en rekkesammenhenger i mange land. I Mexico-gulfen er det vanlig åauksjonere ut oljefelt, noe som har fungert godt. I USA harmyndighetene brukt auksjoner i en rekke sammenhenger,blant annet ved salg av rettigheter til bruk av frekvensbånd ieteren, og har oppnådd betydelig høyere pris enn forventet.Tilsvarende gjelder for UMTS-lisenser i England og Tysk-land. Det er imidlertid også tilfeller der auksjoner har ført tillavere inntekter enn forventet. Et eksempel kan være UMTS-auksjonen i Nederland.

For at auksjoner skal fungere tilfredsstillende, er detessensielt at det oppstår effektiv konkurranse, noe somfordrer at det er minst to relativt jevnbyrdige budgivere. Forat budgiverne skal være jevnbyrdige må de ha omtrent likegod informasjon om verdien av objektet. Hvis en av bud-giverne er bedre informert enn de andre om objektets verdi,vil prisen fort bli lav. Dette har sammenheng med den så-kalte «winner’s curse»-problematikken (vinnerens forban-nelse). Intuisjonen er at en budgiver vil være redd for å bymot en annen budgiver som er bedre informert, fordi han dabare vil vinne hvis den best informerte budgiveren byr lavt.Men det skjer jo nettopp hvis den best informerte budgiverentror at objektet har en lav verdi. Resultatet blir dermed at denbest informerte budgiveren får objektet til en lav pris.Problemet er spesielt stort ved åpne, engelske auksjoner.7

Ved utauksjonering av SDØE-andeler kan dette bety at kunoljeselskaper som har andeler på det aktuelle feltet (og even-tuelt andelshavere på tilgrensende felt) har tilstrekkeliginformasjon til å opptre som budgivere.

Videre kan det oppstå store problemer hvis objektet somauksjoneres ut har høyere verdi for en av budgiverne enn forde andre, og dette er allment kjent (Bulow et al 1999).Resultatet vil ofte bli at budgiveren som verdsetter objektethøyest, vil vinne budkonkurransen til en lav pris. Detteproblemet er også størst ved åpne auksjoner.

Ved salg av SDØE-andeler vil operatøren på feltet derandelen selges stå sterkere enn de andre aktørene. Detteskyldes to forhold. For det første fordi operatøren trolig harbest informasjon om lønnsomheten av feltet. For det andrefordi driften på feltet vil bli mer kostnadseffektiv hvis opera-tøren får større eierandeler, slik at andelen er mer verdt foroperatøren enn for andre aktører . Man kan dermed risikereat operatøren vinner budrunden og betaler en pris som liggergodt under nåverdien av den forventede inntektsstrømmenfra feltet. Problemet kan forsterkes av muligheten for pris-samarbeid. Anta at det bare er noen få aktører som har til-strekkelig informasjon til å by, og at disse aktørene skalmøte hverandre igjen når andre andeler legges ut for salg. Devil da ha sterke incentiver til ikke å overby hverandre, oglegge inn lave bud på andres «kjerneområder». Konklu-sjonen er at auksjonen kan ende med at operatøren på et feltfår SDØE-andelen til en lav pris.

Faren for prissamarbeid kan reduseres ved en korrekt de-sign av auksjonen. Som nevnt er problemene knyttet tilasymmetrier mellom kjøperne størst ved bruk av lukkedebudrunder. Auksjonene bør derfor være lukkede, i hvert fall isluttfasen av auksjonen.8 Hvis andelene selges simultant i

5 Riktignok kan de andre private aktørene muligens i større grad ennstaten kontrollere operatørens disposisjoner. På den annen side: Hvisdenne kontrollen fungerer godt, har man jo ikke noe kostnads-effektivitetsproblem, selv med SDØE.

6 En mulig forklaring på hvorfor omsetningen av eierandeler er såvidtbegrenset kan være at selskapene er redd for at det å selge andeler kanbrukes mot selskapet ved fremtidige konsesjonstildelinger. En annenmulig forklaring er at operatøren ønsker å trekke veksler på den kompe-tansen de andre andelshaverene besitter.

7 I en åpen engelsk auksjon observerer budgiverne til en hver tid høyestebud. Budgiverne overbyr hverandre, og auksjonen avsluttes når det ikkekommer inn flere bud.

8 I en lukket auksjon legger budgiverne inn kun inn ett bud, uten å kjennekonkurrentenes bud.

Artikkel

33

ØK

ON

OM

ISK

FO

RU

MN

R. 5 2

001

stedet for sekvensielt, vil dette vanskeliggjøre prissam-arbeid.

Videre kan faren for prissamarbeid reduseres hvis flereSDØE-andeler slås sammen og selges som en pakke på enslik måte at ikke en eller noen få selskaper har store fordeleri forhold til de andre. En ekstrem variant i så måte kan væreat SDØE legges ut for salg som en enhet. Siden verdien avhele SDØE er svært stor, vil det være rasjonelt å laselskapene by på andeler av hele SDØE (for eksempel 1 %av hver enkelt av SDØE-andelene). I dette tilfellet vil entrolig komme unna problemene knyttet til asymmetrisk in-formasjon. På den annen side er mye av motivasjonen baksalg av SDØE-andeler at en skal få en mer effektiv eier-struktur på feltene. En sammensetning av andeler i pakkerkonstruert slik at ingen kjøper skal ha informasjonsfordelereller andre fordeler i forhold til andre potensielle kjøpere, villett forhindre at eierstrukturen blir restrukturert og mereffektiv.

I tillegg til problemer knyttet til asymmetrisk informasjonog til prissamarbeid kan transaksjonsrisko oppstå av andregrunner. Vi vil legge vekt på følgende poeng:

Politisk risiko. Prisen på andelene kan bli lav hvismarkedsaktørene (spesielt utenlandske) betrakter kjøp avSDØE-andeler som politisk risikabelt. Med politiskrisikabelt mener vi at myndighetene kan endre ramme-betingelsene for drift av feltene etter at private aktører harovertatt store deler av de statlige andelene. For eksempel kanselskapene frykte at myndighetene vil øke beskatningen påfelt som viser seg å være mer lønnsomme enn forventet, utenat en tilsvarende reduksjoner vil finne sted hvis feltet viserseg å være mindre lønnsomme enn forventet.9 Tilsvarendeasymmetri kan gjelde ved endringer i oljeprisen.Forventninger om endrede rammebetingelser kan videre haen tendens til å være selvoppfyllende: hvis private aktørerfrykter at myndighetene vil endre rammebetingelsene etterat de har anskaffet seg SDØE-andeler, vil dette føre til atprisen på andelene blir lav. Når myndighetene ser at selska-pet som har kjøpt andelen oppnår inntekter som ikke står iforhold til prisen de betalte for andelene, kan dette øke sann-synligheten for at myndighetene endrer rammebetingelsenepå det aktuelle feltet. Dette krever imidlertid at myndig-hetene har god informasjon om inntjeningen på de aktuellefeltene.

Så lenge myndighetene er avhengig av å tiltrekke segutenlandske private aktører til å utvikle nye felt, kan rykte-effekter redusere problemene knyttet til politisk risiko.Ettersom sokkelen blir mer og mer moden, vil rykteeffek-tene bli svakere.

Problemer knyttet til infrastrukturen Et tilleggsproblemkan være knyttet til infrastrukturen på feltene. Hviseiendomsrettighetene til infrastrukturen ikke er balansert,kan dette påvirke budgivningen og føre til reduserte priser påSDØE-andelene.

Likviditetsproblemer. Et problem som ofte trekkes frem erat prisene på andelene kan bli lave som følge av at olje-selskapene har likviditetsproblemer. Dette synet understøttesav at det er en forbausende sterk sammenheng mellomselskapenes løpende inntjening og løpende investeringsnivå.Likviditetsproblemene kan imidlertid reduseres ved at

myndighetene gir kreditt ved å la betalingen strekke seg overtid, for eksempel 10 år.

5. SDØE-andeler til Statoil

Myndighetene har avgjort at Statoil skal kjøpe 15 prosent avSDØE-andelene mot et vederlag på 38,6 mrd kroner etterskatt. I dette avsnittet vil jeg komme med noen betraktningerrundt overdragelse av SDØE-andeler til Statoil.10 Ved å giSDØE- andeler til Statoil, vil Statoil utvinne mer olje oggass, og kontrollere større olje og gassressurser. Disseressursene representerer også store verdier. Ettersom detikke eksisterer noe likvid marked for SDØE-andeler, er det åfå tildelt finansielle ressurser ikke ekvivalent med å få tildelteierandeler med samme verdi.

En overføring av SDØE-andeler til Statoil kan ha positiveeffekter. På de feltene der Statoil er operatør, vil over-dragelse av SDØE-andeler gi Statoil bedrede incentiver oghøyere kostnadseffektivitet. For det andre kan et størreStatoil bidra til å effektivisere eierstrukturen på sokkelen,som i dag er fragmentert og til dels lite rasjonell. Videre kanet stort Statoil oppnå en sterkere markedsposisjon i det euro-peiske gassmarkedet, og dermed kunne oppnå en monopol-profitt. Ettersom markedet for gass blir mer liberalisert, vilimidlertid aktørenes størrelse sannsynligvis få mindre betyd-ning. På den annen side: Hvis Statoil overtar hele SDØE,kan Statoil bli for dominerende på sokkelen, noe som kansvekke næringen på flere måter. Blant annet får en ikkesamme informasjonstilfang som hvis flere selskaper er dype-re involvert på sokkelen.

Endelig kan Statoil være en effektiv selger av SDØE-andeler. I avsnitt 4 argumenterte vi for at det kan være stortransaksjonsrisiko forbundet med salg av SDØE-andeler.Det kan ikke utelukkes at Statoil, som potensielt har bedrekjennskap til de enkelte feltene på sokkelen, kan stå bedrerustet til å takle en slik transaksjonsrisiko.

Hvis andelene overføres vederlagsfritt eller til en kraftigredusert pris, kan dette ha uheldige konsekvenser. Det førsteforholdet her er knyttet til transaksjonsrisiko. Hvis Statoil fåroverført store verdier før privatisering, er det ikke åpenbartat selskapets aksjeverdi stiger tilsvarende. Transaksjons-risikoen øker hvis rammene rundt salget er uklare. Ettersomkun en liten del av Statoil selges (15-25 prosent), kan privateaktørers betalingsvillighet reduseres fordi det er uklart hvasom skal skje med selskapet videre, hva slags dividende-politikk selskapet vil føre, og i hvilken grad driften avselskapet vil skje fullt ut på kommersielle vilkår.

Det kan også oppstå problemer som følge av svakt eier-skap. Innenfor den økonomiske litteraturen er det gjort etstort poeng ut av at eiernes kontroll med ledelsen kan væremangelfull, et problem som er spesielt relevant hvis selska-

9 Myndighetene har over 200 provenyinstrumenter på sokkelen. Det kanderfor være mulig for myndighetene å skjerpe beskatningen på ett enkeltfelt uten å skjerpe beskatningen på sokkelen generelt.

10 I en rapport fra Statoils styre (1999) argumenteres det for at verdien avStatoil og SDØE sammen er større enn de er hver for seg. Konklusjoneni rapporten er derfor at Statoil bør få en stor andel av SDØE-andelene.Dette argumentet er grundig imøtegått av Isachsen (2001) og vil derforikke kommenteres her.

Artikkel

34

ØK

ON

OM

ISK

FO

RU

MN

R.

5 2

001

pet disponerer store finansielle ressurser. I statlige og halv-statlige bedrifter kan problemene knyttet til mangelfullkontroll med ledelsens være langt større enn i privatebedrifter. Den opprinnelige årsaken til at SDØE-andeleneble skilt ut av Statoil var nettopp eiernes (myndighetenes)mangelfulle kontroll med ledelsens disposisjoner, og derforønsket om at en mindre andel av inntektene fra sokkelenskulle kanaliseres til Statoil.

Hvis eierne i et delprivatisert Statoil har mangelfullkontroll med ledelsen, vil det åpenbart være uheldig å tilføreselskapet store verdier før privatisering. En vil da risikere atledelsen vil utnytte selskapets finansielle styrke på en måtesom ikke er i eiernes interesse. Dette vil staten som deleiertape på. I tillegg vil private aktører gjennomskue at dette kanskje, slik at økningen i selskapets markedsverdi ved å tilføreselskapet en finansiell formue ikke fullt ut gjenspeile verdienav denne formuen. Staten vil derfor ikke få en høy nok prisfor de delene av Statoil som selges.

I debatten er det blitt hevdet at hvis SDØE overføresvederlagsfritt til Statoil, får Statoil tilstrekkelige finansiellemuskler til en omfattende utenlandssatsing. Dette synetdeles ikke av undertegnede. Skal påstanden være gyldig måStatoil ha tilgang på lønnsomme prosjekter som det ervanskelig å finansiere med mindre staten tilfører selskapetkapital. Jeg savner en begrunnelse for denne forutsetningen.Det er for meg uklart hvorfor ikke bedriftsøkonomisk lønn-somme prosjekter kan finansieres ved egenkapital (aksjee-misjoner ol) eller ved ny fremmedkapital.

6. Konklusjon

Jeg har argumentert for at en riktig risikoallokering tilsier atSDØE bør selges, fordi internasjonale private aktører er bed-re skikket til å bære risikoen knyttet til svingende oljepriserenn det den norske stat er. I tillegg har vi sett at selv småeffektiviseringsgevinster ved privat overtagelse av SDØEkan forsvare en betydelig transaksjonsrisko (det vil si en be-tydelig prisreduksjon ved salg). På den annen side viser ana-lysen i avsnitt 4 at det lett kan oppstå en betydeligtransaksjonsrisiko ved salg av SDØE.

En mulighet er at myndighetene begynner med å selgenoen få andeler (eventuelt som en pakke). Hvis prisen somoppnås er tilfredsstillende, kan en vurdere å selge stadigflere andeler. Det er viktig at auksjonen designes riktig, blantannet bør en vurdere lukkede førsteprisauksjoner.11

Slik jeg ser det, behøver det ikke å være en dårlig løsningat staten beholder SDØE på kort til mellomlang sikt, slik atstaten kan selge seg ned i et ønskelig tempo og lære averfaringene underveis. Opprettelsen av Petoro, som skaldisponere 78,5 av SDØE-andelene, kan således værehensiktsmessig.

Isolert sett ville det være gunstig å selge SDØE-andelenefør Statoil privatiseres. Hvis resultatet av auksjonen blir atStatoil kjøper flere andeler til redusert pris, vil noe av tapetfor staten dekkes inn ved at en oppnår høyere pris for Statoil.En vil dermed i en viss forstand selge de samme andelene toganger.

Det er viktig at Statoil ikke overdras SDØE-andelervederlagsfritt eller sterkt rabattert. Hvorvidt 38,6 mrd kr eren riktig pris, er vanskelig for utenforstående å ha sterkemeninger om. ■

Referanser

Bulow, J, Huang, M og P. Klemperer (1999). «Toeholds and takeovers».Journal of Political EconomyVol. 107, Nr. 3, Juni 1999, side 427-454.

Faktaheftet (2001) for Norsk Petroleumsvirksomhet. Olje- og Energi-departementet.

Hannesson, R. (2000). «Oljeprisens uholdbare ustabilitet». Dagens Nærings-liv 23/3-2000 s 3.

Isachsen, A.J. (2001). «Norsk oljepolitikk i støpeskjeen». Økonomisk forumno 2, s 17-22.

Moen, E.R. (2000). «Hva skal vi gjøre med SDØE?». Upublisert arbeids-notat.

Rapport fra Statoils styre til Olje-og energiministeren 13 august 1999.«Videreutvikling av Statoil og SDØE».

Osmundsen, P. (1999). Effektivitet, insentiver og proveny. En utredning påoppdrag av Olje - og Energidepartementet..

Syversen, J. (1991): Skatt på petroleumsutvinning, Sjørettsfondet, Bergen

11 I en lukket førsteprisauksjon er budene hemmelige, og vinneren avauksjonen betaler prisen han selv byr.

35

ØK

ON

OM

ISK

FO

RU

MN

R. 5 2

001

Rögnvaldur Hannesson:INVESTING FORSUSTAINABILITY.THE MANAGEMENT OF MINERAL WEALTHKluwer Academic Publishers,2001

Rögnvaldur Hannesson har skrevet enliten bok om et stort emne. På 98 siderdrøfter han hvordan land med mineral-ressurser best mulig kan gjøre en ikkefornybar ressurs om til en permanentinntektsstrøm. Boken spenner om bådeteori og empiri. Det gis generelle be-skrivelser av historiske erfaringer. Deer stort sett bedrøvelige, og Hannessongir en rekke forklaringer på hvorfor dethar vært slik. Videre går han detaljertinn på tre eksempler; ett godt, ett dårligog ett ille. Det gode er Alaska, detdårlige er Alberta og det ille er øyaNauru i Stillehavet.

I forordet beskriver Hannesson sinhensikt med boken. Han ønsker å gi etperspektiv på den norske debatten omanvendelse av oljeinntektene. Selv omhan påpeker at Norge har klart segbedre enn de fleste andre land i til-svarende situasjon, mener han debatteni Norge mangler flere dimensjoner. Ettav hans savn er formell sikring av real-verdien av Petroleumsfondets kapital.Et annet er mangel på forankring i be-folkningen. Modellen i Alaska settesopp mot den norske, og Hannesson giren rekke argumenter for at Norge harmye å lære av den amerikanske del-staten.

Boken gir langt mer enn en slik sam-ling av argumenter. Den kan anvendessom en bred bakgrunn for å vurdereinstitusjonelle mekanismer i alle land(og delstater) som har store ikke-for-nybare ressurser. Hannesson skriverlett og godt og vil her treffe såvel etakademisk som et allment engasjertinternasjonalt publikum.

Den norske debatten om anvendelseav oljeinntektene har ikke utmerket segspesielt ved å inkludere et internasjo-nalt perspektiv. Men det er som Han-nesson viser faktisk mange eksemplervi kan lære av. Dette gjelder både insti-tusjonelle mekanismer for å sikre spa-ring av ressursinntekter og utfordring-en med å forvalte en stor formue av in-ternasjonale verdipapirer. Hannesson

har med denne boken gitt et svært ver-difullt bidrag til alle i Norge som fortiden strever med spørsmålet om for-valtningen av petroleumsfomuen.

Er ressursinntekter en velsignelse?

Rögnvaldur Hannesson gjengir i førstekapittel studier som viser at tilgang tilnaturressurser snarere hindrer enn hjel-per lands økonomiske vekst. Olje-produserende land som på 1970-tallettilsynelatende trakk vinnerlodd, fikklikevel ikke høyere vekst eller levestan-dard. Forklaringen var ikke alltid at forlite ble spart, men også at investerin-gene som ble gjort, ikke var produk-tive. De var stort sett styrt av det offen-tlige og uten bruk av markedsinsen-tiver. Dertil kom store utlegg til kjøp av(ikke produktive) våpensystemer.

Hannesson sammenligner utvik-lingen i investeringene i Storbritannia,Nederland og Norge for å se om øktepetroleumsinntekter er avleiret i til-svarende økte investeringer. Den enkleanalysen konkluderer med at Norge imotsetning til de to øvrige landenesynes å ha gjort en signifikant del av deløpende petroleumsinntektene om tilannen formue. Men det drøftes ikkehvor produktive de økte investeringenehar vært.

I kapittel to drøftes på prinsipielt ogteoretisk grunnlag hva grunnrente be-står i. Teorien om stigende grunnrenteover tid vises. Gitt teorien, som erknyttet til den amerikanske økonomenHotelling, kan land som ikke sparernoe av inntektene fra ressursutvinninglikevel oppnå stigende grunnrente fordiprisen på gjenværende ressurser øker.Investeringene ved å holde noe avressursene (til stigende priser) i bakkenmer enn oppveier formuestapet vedden løpende tappingen av ressursen.

Historien har ikke akkurat støttetdenne teorien. Råvareprisene harsnarere falt enn steget i reelle termer.Substitusjon og teknologiske fremskritthar medført at tidligere verdifulleressurser på kort tid har mistet mye avsin verdi. Det å gjøre en ikke-fornybarressurs om til produktive investeringereller finansielle fordringer i utlandet ersåledes en risikoreduserende strategi.

I det tredje kapittelet vises hvordanetablering av fond kan gjøre ressurs-inntekter permanente. Det er ikke nød-

vendigvis slik at alt må spares for atrealformuen skal opprettholdes sidenman vil oppnå avkastning på de avmidlene som reinvesteres. Hvor myeman kan bruke hvert år av ressurs-inntektene uten å tære på realformuenøker med antatt lengde på gjenståendeutvinning og antatt realavkastning påde reinvesterte midlene.

Men selv sparing i fond sikrer ikkeopprettholdelse av realverdier. Han-nesson viser til eksempler på at sparingi mange tilfeller har vært til fordel forkorrupte eliter. Han mener at regje-ringer stort sett er uegnet til å spare påvegne av befolkningen og at den denbeste løsningen er å sette opp separatefond («organized as an autonomouesinstitution, at arm’s length from theordinary business of government») slikat ressursinntektene skilles fra de ordi-nære skatteinntektene. Men et sliksystem kan medføre paradokser som atregjeringer bygger opp sin gjeld sam-tidig med at det spares i et ressursfond.Hannesson viser senere til at en styrkeved den norske modellen, for eksempeli forhold til Alaska-modellen, er at mansikrer at sparingen i oljefondet er reell.

Det ille eksemplet: Nauru

På øya Nauru i Stillehavet bor 11 tusenmennesker på rundt 21 kvadratkilome-ter. Tidligere var de fiskere og levde avdet naturen kunne gi. Nå er så godt somalle ansatt i en offentlig sektor som ertynget av store gjeldsforpliktelser.Snart må en ny generasjon omstille segtil en bærekraftig næringsvirksomhet.

Slik har det gått fordi Nauru medsine store fosfatressurser ikke har evnetå sette tilstrekkelig midler til side for åetablere en permanent inntektsstrøm.Med lettjente penger er den tradi-sjonelle næringsvirksomheten for-drevet. Myndighetene har forsøkt medinvesteringer, men det hører med tildenne historien at disse investeringenestort sett har vært mislykkede. Dette

Bokanmeldelser

36

ØK

ON

OM

ISK

FO

RU

MN

R.

5 2

001

gjelder spesielt eiendomsinvesteringer iAustralia. Samtidig som myndighetenehar forsøkt å spare i fond, har manbygget opp gjeld og lånt penger isentralbanken. Dette medførte i enperiode hyperinflasjon.

Hannesson spør om innbyggerne iNauru hadde vært bedre stilt utenfosfatressursene, som snart er uttømt.For leseren synes svaret å være et klartja, men det gjenstår å se om man klarerå gjennomføre de meget omfattendeomstillingene som er nødvendige.

Det gode eksemplet:The Alaska Permanent Fund

I 1968 ble Nord-Amerikas største olje-felt oppdaget i Alaska. Da produk-sjonen nådde toppen i 1987 sto Alaska,med sine 600.000 innbyggere, forrundt 20 prosent av oljeproduksjonen iUSA. Tidlig i oljealderen sa et over-veldende flertall ved en folkeav-stemning ja til å spare deler av oljeinn-tektene i et eget fond. AlaskaPermanent Fund ble opprettet ved lov i1976. Dette er et eget selskap som for-valter midlene stort sett utenfor Alaskaog uavhengig av delstatsregjeringen.Det er lovfestet en regel for hvor myeav den årlige avkastningen som kandeles ut. Hvert år mottar alle innbyg-gerne (med minst ett års botid) sinandel av siste fem års gjennomsnittligrealavkastning. I 2000 var dette 1963USD per person.

Denne direkte linken mellom fondetog innbyggerne gjør naturlig nok atfondet er enestående godt forankret.Dette ble bekreftet i en folkeavstem-ning nylig der spørsmålet var om manskulle bruke noe av realavkastningentil å dekke et forventet underskudd pådelstatsbudsjettet. En stor majoritet(83 prosent) ville fortsette med uav-kortet årlig utbetaling av dividendedirekte til innbyggerne, selv om detkunne medføre at man måtte innføreinntektsskatt.

Alaska-fondet er har en markeds-verdi på rundt 28 milliarder dollar.Hannsson viser til den grunnlovs-festede forvaltningsmodellen og denstore forankringen i befolkningen somsikkerhet mot politisk misbruk. Menfondet anses ikke som en ubetingetsuksess med hensyn på hvor stor del avoljeressursene som er gjort om til

annen formue. Det vises til at man opp-rinnelig ønsket å spare 50 prosent avden årlige inntekten, mens faktisksparing har vært 10-15 prosent.

Det dårlige eksemplet:The Alberta Heritage Fund

Oljefondet til den kanadiske delstatenAlberta ble opprettet samme år somAlaska-fondet. Intensjonene var like,men modellene forskjellige. MensAlaska-fondet ble sikret uavhengighet,ble Alberta-fondet lagt til forvaltning idelstatens finansdepartement. DerAlaska-fondet utmerker seg med fullklarhet om at finansiell avkastning ermålet, ble Alberta-fondet utstyrt meduklare og delvis selvmotsigende inves-teringsstrategier.

Albertas oljefond ble satt til å foretafire typer investeringer: Gi lån til andredelstater i Canada, rene finansielleinvesteringer i aksjer og obligasjoner,investeringer i infrastruktur, utdanningmv og investeringer i forretningsmes-sige prosjekter innen Alberta. For de tosistnevnte kategoriene viste erfaring-ene at det var vanskelig å skille mellomfaglige og politiske mål for investe-ringene. Avkastningen ble deretter.Hannesson konkluderer med: «It istempting to seek the explanation forthis in the fact that the fund was direct-ly controlled by the Treasury instead ofbeeing an autonomous institution likethe Alaska Permanent Fund.» Vi leggertil for egen regning: Mange som harfremsatt forslag om mer strategiske in-vesteringer fra det norske oljefondetburde kanskje ta en studietur tilAlberta!

The Alberta Heritage Fund har hellerikke vært noen suksess med hensyn påsparing av oljeinntektene. Opprinneligvar det bestemt at 30 prosent av deløpende olje-og gassinntektene skullespares i fondet. Tidlig på 1980-talletble det redusert til 15 prosent og detsiste innskuddet ble gjort i 1986. I depåfølgende årene hadde delstaten storebudsjettunderskudd. Fondet har stortsett kun opprettholdt sin nominelleverdi og er nå på rundt 12 milliardercanadiske dollar.

Alberta-fondet kan på ingen måtesammenlignes med fondet i Alaskamed hensyn på forankring i befolk-ningen. Ved en slags folkeavstemning i

1997 var det flertall for å beholdefondet fremfor å bruke det til nedbe-taling av statens gjeld. Men det var liteengasjement blant statens innbyggerefor saken. Forvaltningsstrategien er, ilys av de dårlige erfaringene, lagt omtil å rendyrke mål om finansiell avkast-ning.

Hva med det norske oljefondet?

Hannesson bruker batteriet av inter-nasjonale erfaringer til å stille spørsmålom det norske oljefondet er organisertpå den optimale måten. Selv om hanser klare positive trekk, er han særligkritisk til at formuesbevaring har værtlite fremme i beslutningsgrunnlag ogdebatt. «But ever since the beginningsof the oil era the question how thepetroleum wealth could be madepermanent has been curiously absent ingovernment papers on petroleumpolicy in Norway despite their general-ly sober tone and realistic outlook».

Hannessons pekerfinger rettes særligmot svak forankring i befolkningen ogmanglende mekanismer for å sikre atdeler av oljeinntektene spares slik atrealformuen opprettholdes. Han seregne fondskonstruksjoner som godepedagogiske hjelpemidler. Øremerkingtil fremtidige pensjoner og individuali-sering av oljefondet nevnes somløsninger for å skape en bedre forank-ring i befolkningen.

En viktig analyse av ulike modellerfor sparing av ressursinntekter, er hvor-dan man faktisk har klart å kanalisereinntektsstrøm over i gode regimer forformuesforvaltning. Ingen av eksem-plene gitt i boken kan sies å utmerkeseg ved at man har gjort vesentligedeler av ressursformuen om til annenformue. I Norge spares for tiden rundt90 prosent av de statlige petroleums-inntektene i Petroleumsfondet. Omsparingen forsetter slik det er lagt opptil i det siste langtidsprogrammet, kan«historiens dom» bli at Norge har klartseg unikt bra sammenlignet med alleandre land og delstater i tilsvarendesituasjon. Dette kan gjelde også om vitar hensyn til at staten i mange år harbrukt brorparten av sine petroleums-inntekter (og saltet den resterendedelen ned i lønnsomme SDØE-investe-ringer).

Bokanmeldelser

37

ØK

ON

OM

ISK

FO

RU

MN

R. 5 2

001

Et viktig hensyn som er ivaretatt iden norske modellen, er som nevnt atdirekte kobling mellom statsregnskapog oljefond sikrer at all sparing er reell.Dette er ikke tilfelle i Alaska ogAlberta. Et annet meget viktig hensyner at Petroleumsfondet ikke skal bli etstatsbudsjett nummer to; det vil si atfondet ikke skal bli en form for anke-instans for alle interessegrupper somikke når opp i konkurransen om inves-terings- og forbruksmuligheter i detordinære budsjettet. En slik muligundergraving av statsbudsjettet unngåsi Norge ved at alle Petroleumfondetsmidler plasseres som finansinvestering-er i utlandet innen en forvaltningsmo-dell der resultatansvaret er tydelig de-legert. Alaska-modellen har den sam-me egenskapen, mens i Alberta ble detskapt en sammenblanding av politikkog formuesforvaltning.

Rögnvaldur Hannesson er genereltnegativ til at et finansdepartement kanstå for god formuesforvaltning. Mendet kan vel ikke gjelde uansett hvordandepartementet organiserer denne virk-somheten? Denne norske modellenfølger læreboka i kapitalforvaltning.Det er skilt mellom eier av midlene(statsmyndighetene) som legger strate-gien for forvaltningen og den operativeforvalteren (Norges Bank) som måles ihenhold til et konkret forvaltnings-mandat. Finansdepartementets utfor-ming av forvaltningsstrategi for Petro-leumsfondet og konkretisering av dettei et mandat med risikorammer tilNorges Bank, er helt i henhold til bestepraksis internasjonal i forvaltning avstore fond. Norges Banks prestasjoner iforvaltningen, målt som avvik fra refe-ranseindeksen gitt av Finansdeparte-mentet mv. – kan følges i den løpenderapporteringen som også legges ut pånorsk og engelsk på Internett.

Sagt med andre ord mener jeg detnorske valget av modell for oljefondutmerker seg mer både i relasjon til enfinanspolitisk helhet og langs enforvaltningsfaglig dimensjon enn detHannesson beskriver.

Hannesson ville trolig ha formulertdeler av sin kritikk mot den norskemodellen annerledes etter at regjering-en Stoltenberg la fram sitt forslag tilformelen for framtidig bruk av olje-fondet. En beslutningsregel om å brukerealavkastningen sikrer i prinsippet

hovedstolen av Petroleumsfondet. Etspørsmålet er så om ønsket om sparinger så godt forankret i befolkningen atalle fremtidige Storting vil og må holdeseg til beslutningsregelen. Et helt annetspørsmål gjelder utforming av en slikbeslutningsregel sett i forhold til denfinanspolitiske helheten: Hvilkettempo i anvendelsen av oljeinntekteneer best forenlig med den nærings-struktur man ønsker på lang sikt?

Spørsmålene som reises om forank-ring i befolkningen er viktige. Hannes-son nevner at relatering avPetroleumsfondet til spesifikkepensjonsformål kan øke graden av for-ankring. Men er det sikkert at tilstrek-kelig forankring kun oppnås om det erpensjonssiden av de fremtidige utgif-tene man vil sikre finansiering?Kanskje nettopp introduksjon av en be-slutningsregel er viktigere for forank-ring enn bare å definere fondet om til etpensjonsfond – siden beslutnings-regelen kan relateres til alle muligegode formål i fremtiden?

Individualisering koblet sammenmed større ansvar for egen pensjonnevnes av Hannesson som et muliggrep for å sikre forankring av sparin-gen. I Alaska er det individualisering,men uten kobling til formål. Den årligesjekken fra oljefondet kan festes bortførste kvelden, og det gjør noen, ellerden kan spares. Et årlig tilskudd tilhver person kan være som barnetrygd ismåbarnsfamilier eller som utdan-ningsstøtte for ungdom. Den kan væreet tilskudd for dem midt i livet somtenker livslang læring og et pensjons-tilskudd for de eldre.

Å følge Alaska-modellen med årligesjekker til alle vil selvfølgelig skapestor begeistring og kanskje litt merinteresse for både avsetninger til fondetog netto avkastning i forvaltningen. Påden annen side betyr dette et høyeregenerelt skattenivå enn man ellers villehatt (med de effektivitetstap somfølger) og fravær av omfordelings-elementer.

Et internasjonalt og historisk perspektiv

Hannessons viktigste bidrag til dennorske debatten er etter min oppfatninget historisk og internasjonalt perspektivpå hvordan oljeformuen best kan be-

vares. Norge er ikke i en særstilling.Mange land og delstater har hatt og harerfaringer med å håndtere store res-sursinntekter. Få har lyktes.

Ved å vise til erfaringene sierHannesson mye om fallgruver vi ikkebør gå i. Hvordan dagens modell kanforbedres uten at man samtidig misterviktige sider av den, som et finans-politisk helhetsperspektiv, er meruklart.

Et lite savn ved boken, i hvert fallsett fra mitt ståsted i Norges BankKapitalforvaltning, er en drøfting avulike måter å organisere kapitalforvalt-ningen på. Det kunne for eksempel havært interessant å få belyst Kuwaitsløsning på 1980-tallet, med store inn-slag av strategiske investeringer, motAlaskas og Norges valg med bredtdiversifiserte finansielle plasseringer.Kuwait tok stor risiko og investertedeler av aksjeporteføljen som storeeierposisjoner i enkelte selskaper. Detgikk ikke så bra. Det er høyst sann-synlig en nær sammenheng mellomvalg av forvaltningsmodell og vekt-leggingen av risikospredning ogmåling av forvalterprestasjoner – oggrad av forankring for å spare avressursinntektene i befolkningen.

En refleksjon ved lesing av boken erat ressursbaserte formuer raskt kanflytte en nasjons fokus fra verdiskapingtil ”rent-seeking”. I de fleste tilfeller,som i det norske, utgjør ressursfor-muene bare en liten del av nasjonenesformuer. Den vesentligste formues-komponenten er neddiskontert frem-tidig arbeidsinnsats. Det er ikke myedenne skal svekkes ved for eksempelredusert arbeidstid, økt omfang avuførepensjoner eller manglendereformvilje- og evne i offentlig for-valtning, før inntektstapet kan oversti-ge verdien av ressursformuen. I en sliksammenheng er det å bevare realver-dien av en ressursformue et litt mindreviktig tema enn det mer overordnedespørsmålet: Hvordan disponere ogutnytte en ressursformue slik at densamlede nasjonalformue kan økes? ■

Knut N. Kjær

Bokanmeldelser

38

ØK

ON

OM

ISK

FO

RU

MN

R.

5 2

001

Stein Reegård:ØKONOMI UTEN GRENSERTiden Norsk Forlag, 2000

I denne boken på bare 100 sider disku-terer LOs sjeføkonom Stein Reegårdflere sentrale samfunnsøkonomisketemaer. Som han selv påpeker i for-ordet, er dette ikke en lærebok i øko-nomi, men en grundig gjennomgang,og et forsøk på å besvare noen utvalgtespørsmål som stilles av mange som eropptatt av politikk, arbeidsliv og sam-funnets økonomiske utvikling. Han sierselv at han har valgt spørsmål somfaller utenfor de mest dagsaktuellespørsmålene knyttet til statsbudsjett,lønnsoppgjør og programmer i LO. Påtross av det Stein Reegård sier i for-ordet så er det nettopp for å få en bedreforståelse av LOs holdninger til dags-aktuelle problemstillinger som har fåttmeg til å interessere meg for boken. Jeger rett og slett nysgjerrig på hvorfor vikommer forskjellig ut i den samfunns-økonomiske debatten. Etter å ha lestboken forstår jeg litt mer av hvorfor vihar litt forskjellige standpunkter i aktu-elle saker, men jeg må innrømme at jegfremdeles ikke forstår det fullt ut.

Som det fremgår av bokens tittel«økonomi uten grenser» står temaerknyttet til økende grad av internasjo-nalisering og integrering sentralt, menogså temaer knyttet til produktivitet, ogbruk av marked som økonomiskstyringsmekanisme drøftes. Avslut-ningsvis drøfter Stein Reegård statligeierskap og den nordiske modell førhan helt på slutten har et avsnitt hankaller: «Hva ville Norge vært utenoljen og LO.»

I avsnittet «Den fordømte produk-tiviteten – forklaringen på stress ogmanglende styring?» beskrives det påen overbevisende måte hvordan dethøye produktivitetskravet fører til atstadig flere arbeidstakere faller ut avdet ordinære arbeidslivet. Sterkest erutslagene for de siste ti årene før ordi-nær pensjonsalder. Her skriver SteinReegård «Det forhold at færre synes åhenge med i et arbeidsliv med stadighøyere produktivitesnivå skyldes ikkeat vi jobber mer enn før målt i antalltimer. Tvert i mot er det slik at frafalleti arbeidslivet øket på tross av at vitilbringer stadig kortere tid der.» Det å

ta ut fritid fremfor økt årslønn vilbremse inntekts- og forbrukskarusel-len, men ikke produktivitetskarusellen.Han avslutter med å komme med enprognose – «Produktivitetsjaget» blirderfor ikke mindre fremover.

Her reiser Stein Reegård noen vik-tige problemstillinger og dilemmaerknyttet til utstøtning, produktivitetsjagog redusert arbeidstid. Når LO likevelfremmer kravet om 6-timers dagen somett av sine viktigste forslag på årets LOkongress, kan det være et tegn på atdisse sammenhengene likevel ikke erhelt forstått blant de tillitsvalgte.Hadde de gjort det, og samtidig tatthensyn til morgendagens svake tilgangpå arbeidskraft så ville dette kravetneppe blitt fremmet med en sliktyngde.

Kapitlene om globalisering haddeikke vært særlig annerledes om de had-de vært skrevet av en NHO-økonom.Det at stadig flere land deltar i verdenshandelen og markedsøkonomien er hanpositiv til. Han peker blant annet på detenorme potensialet som ligger i destore produktivitetsforskjellene oginntektsforskjellene som er mellom foreksempel Japan på den ene side, ogland som Kina og Russland på denannen. Om Russland kommer opp pådet Japanske produktivitetsnivå, kunnedet heve inntektsnivået der 10 ganger.Han påpeker at det ikke vil være mulig,i hvert fall ikke på en demokratiskmåte, å stoppe globaliseringsprosessennår spredningseffekten kan gi så storegevinster for verdensøkonomien ogenkeltland.

I avsnittet «Globalisert kapital»peker Stein Reegård på behovet forkontrollmekanismer mot feilinves-teringer. Det er jeg enig med ham i.Erfaringene fra den norske bankkriseog Asiakrisen viser at det i finans-markedene er behov for tilsynsreglerog andre mekanismer som tydeliggjøransvar og risiko. Dette er viktig for åhindre overdrevne markedsreaksjonerog større stabilitet i det internasjonalefinansmarked.

Stein Reegård påpeker at kapitalener og vil fortsatt være langt mer mobilenn arbeidskraften. Det vises til tallover nettoinnvandringen i forskjelligeland. Selv i Nord-Amerika, som frem-står som mest åpen når det gjelderarbeidskraftmobilitet utgjør netto-

innvandringen 0,6 prosent av befolk-ningen i Canada, og 0,32 prosent iUSA. På dette området kunne SteinReegård vært tydeligere på de dilem-maer som knytter seg til det fremtidigebehov for arbeidskraft og som i storgrad har sammenheng med demo-grafiske forskjeller mellom land.I Norge vil for eksempel behovet forarbeidskraft langt overskride tilgangen.Dette reiser dilemmaer for innvan-dringspolitikken som kunne værtadressert tydeligere enn det som gjøresi boken.

Når det gjelder behovet for skatte-harmonisering treffer Stein Reegårdmeg hjemme. Her viser han til at det idag er store forskjeller i skattesatser,og bruker det som delvis bevis for atforskjellene i skatt kan være store. Forbedriftene er det summen av formelleskattesatser, og den detaljerte utfor-mingen av skattegrunnlaget som er po-enget. De hjelper lite med lave formel-le skattesatser dersom skattegrunnlageter mye større enn i andre land. Her trorjeg, i motsetning til Stein Reegård, aten internasjonal harmonisering tvingerseg frem. Det samme gjelder for inves-torbeskatningen. Når det gjelder be-hovet for harmonisering i personbes-katningen er den mindre, men også hervil harmoniseringsbehovet øke. Noeogså Stein Reegård påpeker.

Avsnittene om markedet som øko-nomisk styringsmekanisme er nok merpreget av Stein Reegårds politiskeståsted enn resten av boken. Men detgjør han også et poeng av: «Ille blir detførst når tilsynelatende uavhengigeeksperter gir sine råd uten å la detfremgå at de i realiteten fremmerpolitiske synspunkter.»

Selv om Stein Reegård er mer skep-tisk til økonomisk markedsstyring enndet jeg ville vært, påpeker han likevelat markedet i mange sammenhenger eroverlegent hva gjelder effektivitet. Jegmener likevel at markedsmekanismenmed fordel kunne vært brukt mer ogsåinnenfor offentlig tjenesteproduksjonuten at dette nødvendigvis hadde hattkonsekvenser for politisk bestemte for-delingshensyn.

Problemstillinger knyttet til økt brukav konkurranseutsetting der en skillermellom det politiske ansvar for kvalitetog tilgang på den ene side, og detmarkedsmessige ansvar for selve

produksjon på den annen, er ikke i til-strekkelig grad drøftet av SteinReegård. Jeg mener det er mulig åkombinere hensynet til fordeling, oghensynet til effektivitet, på en bedremåte enn det som fremgår av SteinReegårds drøftinger. På dette områdeter Stein Reegård mer politiker enn øko-nom enn han er ellers i boken.

Når det gjelder hans drøftinger omoffentlig eierskap derimot trekker hanklarere skille mellom de ulike roller detoffentlige kan ha. Her er han opptatt avå trekke et tydeligere skille mellomeierrollen og myndighetenes kontroll-rolle. Det er jeg enig med ham i. I av-snittet «Den rike staten som ikke villeeie» peker Stein Reegård på våre storenaturressurser og våre få rike, som deviktigste årsakene til at Norge har ethøyere innslag av statlig/offentlig eier-skap enn andre land. Også krisen ibankvesenet blir trukket frem som bi-drag til økt statlig eierskap. At vi istørre grad enn andre land har enoffentlig pensjonerings- og forsikrings-system nevnes, men drøftes ikke. Herkunne Stein Reegård lagt opp til endiskusjon om den fremtidige organi-sering, og hvilke konsekvenser detkunne ha gitt for forholdet mellom pri-vat og offentlig eierskap, men den an-ledningen benyttet han ikke. En omor-ganisering av Folketrygden, der for ek-sempel tilleggspensjonene overlates tilprivate aktører, er antagelig den viktig-ste systemendringen som kan gjøresfor å utvikle et mye bredere eierskaps-

miljø i Norge enn det vi har i dag. I kapittelet «Håp for den nordiske

modellen?» påpekes det at vi har bådehøyere sysselsettingsgrad, og høyerefagforeningsgrad, samtidig som ar-beidsledigheten er lavere enn ellers iEuropa. Spesielt påpekes det er syssel-settingsnivået for kvinner er markerthøyere enn i andre land. Jeg er enigmed Stein Reegård i at norsk økonomilangs disse kriterier har utviklet segbedre enn andre land. Slik sett burdedet være håp for den nordiske model-len. Men det er også noen utfordringersom blir stadig tydeligere. «Skal enlykkes med sysselsettingen, må detskapes fart i økonomien uten inflasjon.Dermed får også strukturpolitikken enviktig plass.» Sitatet er hentet fra side97. Ja, det er nettopp her utfordringenligger. Her har modellen slått sprekker,lønnsveksten har de siste fire – fem årvært vesentlig sterkere enn ikonkurrentlandene. Og ikke minst mot-standen mot strukturpolitikken harvært økende, ikke minst i LO.

Jeg anbefaler flere å lese SteinReegårds bok. Den gir innsikt isentrale problemstillinger ved inn-gangen til det nye tusenåret. At jeg kantenke meg et annet blandingsforholdmed mer marked og mindre plan ennStein Reegård, kommer vel neppe somen bombe i det norske økonommiljø.God lesning! ■

Tor SteigSjeføkonom i NHO

39

ØK

ON

OM

ISK

FO

RU

MN

R. 5 2

001

Redaktører: Lars-Erik BorgeKai LeitemoKarine Nyborg

Organisasjonskonsulent:Mona SkjoldE-post: mona.skjold@samfunnsokonomene.no

•Utgitt avSamfunnsøkonomenes ForeningLeder: Bent ValeGeneralsekretær: Birgit Laudal

•Besøksadresse:Skippergt. 33Postadresse:Postboks 8872Youngstorget0028 OSLOE-post: sekretariatet@samfunnsokonomene.noTelefon: 22 41 32 90Telefax: 22 41 32 93www.samfunnsokonomene.noPostgiro: 0813 5167887Bankgiro: 8380 08 72130

•Utkommer med 9 nummer pr. år, den 1. i hver måned bortsett fra dobbeltnummer jan. / febr. som utkommer 15. januar og novembernummeret utkommer allerede 20. oktober. Utkommer ikke i juli og august.

Abonnement kr 600,–Studentabonnement kr 250,–Enkeltnr. kr 80,– inkl. porto.

ANNONSEPRISER(ekskl m v a):1/1 side ..... kr. 5 400,–3/4 side ..... kr. 4 875,–1/2 side ..... kr. 4 350,–Byråprovisjon 10%

Frist for annonser:10 dager før utgivelsesdato.

Trykk: Grafisk Hus a/s, Bergen

Aktuell kommentar

¿nsker alle sine lesere en riktig god sommer!

Retur: Økonomisk forum,P.b. 8872 Youngstorget 0028 OSLO

C-BLAD

Utg

iver

sted

– B

erge

n –

Gra

fisk

Hus

a.s

Neste nummer av bladet kommer ut i september.

¿nsker alle sine lesere en riktig god sommer!