KUVENDI

Mbledhja e Përbashkët e Komisionit për Çështjet Ligjore, Administratën Publike dhe të Drejtat e Njeriut dhe

Këshillit për Legjislacionit

Dokument parlamentar

Tiranë, më datë 7.12. 2018

RAPORT I SHUMICËS PARLMENTARE

MBI

PROJEKTLIGJIN “PËR DISA SHTESA DHE NDRYSHIME NË LIGJIN NR.8417, DATË 21.10.1998, “KUSHTETUTA E REPUBLIKËS SË SHQIPËRISË”, TË NDRYSHUAR

I HYRJE

1. Projektligji i paraqitur për shqyrtim është propozuar nga 44 deputetë të Partisë Demokratike (PD) dhe Lëvizjes Socialiste për Integrim (LSI), pra nisma është ndërmarrë nga jo më pak se një e pesta e anëtarëve të Kuvendit, duke qenë në përputhje me parashikimin e pikës 1 të nenit 177 të Kushtetutës së Republikës së Shqipërisë. Nisma është depozituar në Kuvend më datë 7 shtator 2018.

2. Komisioni për Çështjet Ligjore, Administratën Publike dhe të Drejtat e Njeriut (Komisioni i Ligjeve- këtej e tutje) dhe Këshilli për Legjislacionit shqyrtoi projektligjin në mbledhjet e datave 26.09.2018, 3.10.2018, 12.10.2018, 19.10.2018, 26.10.2018, 15.11.2018, 5.12.2018 dhe 7.12.2018.

3. Shqyrtimi i nismës nga Mbledhja e Përbashkët u përmbyll në mbledhjen e datës 07.12.2018 me diskutimin në parim, nen për nen e në tërësi dhe miratimin e raportit për paraqitjen në seancë plenare.

1

II. QËLLIMI I PROJEKTLIGJIT PËR VETTING-UN E POLITIKËS

4. Nëpërmjet Projektligjit për Vetting-un e Politikës kërkohet rishikimi në Kushtetutë i nenit 45, pika 3, një shtesë në nenin 179/c, si dhe shtesa e një pjese të re, pas pjesës së gjashtëmbëdhjetë.

5. Qëllimi i nismës së deputetëve të PD dhe LSI në Kuvendin e Shqipërisë, sipas relacionit shoqërues të projektligjit është “të garantojë integritetin e personave që zgjidhen, emërohen ose ushtrojnë një funksion publik, nëpërmjet shtrirjes së vettingut edhe te politikanët në detyra shtetërore dhe funksionet e tjera kushtetuese, si dhe mbrojtjen në të ardhmen të funksionimit demokratik dhe ligjor të organeve kushtetuese dhe në përgjithësi, i sistemit demokratik, në përputhje me standardet ndërkombëtare…”.

6. Ndryshimet e propozuara nëpërmjet këtij projektligji parashikojnë që “e drejta për t’u zgjedhur të kufizohet edhe në rastin e shtetasve që kanë kontakte me persona të përfshirë në krimin e organizuar”. Për këtë qëllim është propozuar të shtohet në Kushtetutë “Pjesa e Gjashtëmbëdhjetë/1, ku sanksionohet përfshirja në vetting e politikanëve dhe sistemi i kontrollit të figurës së tyre, me qëllim mbrojtjen dhe garantimin e mirëfunksionimit demokratik të Kuvendit, qeverisë, organeve të qeverisjes vendore, institucioneve kushtetuese, ose të krijuara me ligj, nga ndikimi ose pjesëmarrja në politikëbërje dhe/ose vendimmarrje e personave që kanë kontakte me persona të përfshirë në krimin e organizuar.

7. Projektligji i depozituar nuk rregullon se kush do të jetë institucioni përgjegjës që do të kryejë këtë vlerësim. Ky fakt konstatohet edhe në opinionin paraprak të Komisionit të Venecias që i është përcjellë zyrtarisht Kryetarit të Kuvendit të Shqipërisë më datë 30 Nëntor 2018 (paragrafi 13, faqe 4) . 1

III. BAZA KUSHTETUESE DHE LIGJORE DHE SHQYRTIMI I NISMËS

Projekt opinioni mbi projektin e ndryshimeve kushtetuese që mundësojnë vettingun e politikanëve, nr. opinioni 1

942/2018, datë 30.11.2018, CDL (2018) 041, në gjuhën angleze.

2

8. Shqyrtimi i nismave ligjore për rishikimin e Kushtetutës rregullohet në Kushtetutën e Republikës së Shqipërisë dhe në Rregulloren e Kuvendit të Shqipërisë. Rregullorja e Kuvendit, në kreun II/1 “Shqyrtimi i nismave ligjore për rishikimin e Kushtetutës”, përmban rregulla të detajuara të shqyrtimit në nenet 77/a dhe 77/b. Bazuar në pikën 3 të nenin 177 të Kushtetutës, projektligji miratohet nga jo më pak se dy të tretat e të gjithë antëtarëve të Kuvendit.

9. Komisioni i Ligjeve dhe Këshilli për Legjislacionit e shqyrtuan nismën për rishikimin kushtetues në bazë të rregullave të mësipërme. Sipas këtij nenit 77/a, paragrafi 1: “…Kryetari i Kuvendit njofton Kuvendin në seancën plenare më të parë dhe u shpërndan deputetëve tekstin e projektligjit. Projektligji futet menjëherë në programin e punës së Kuvendit”. Depozitimi i nismës “Për disa shtesa dhe ndryshime në ligjin nr. 8417, datë 21.10.1998 “Kushtetuta e Republikës së Shqipërisë”, të ndryshuar është njoftuar në seancën plenare më të parë të datës 13 Shtator 2018. Ky projektligj, bazuar në nenin 77/a, pika 1 të Rregullores, është futur automatikisht në Programin e Punimeve të Kuvendit, u publikua menjëherë në faqen zyrtare të Kuvendit si dhe iu shpërnda deputetëve.

10.Paragrafi i 2 të nenit 77/a të Rregullores parashikon se: “Projektligji shqyrtohet në mbledhjen e përbashkët të Komisionit për Çështjet Ligjore, Administratën Publike dhe të Drejtat e Njeriut dhe Këshillit për Legjislacionin jo më parë se dy javë nga data e depozitimit. Mbledhja drejtohet nga Kryetari i Kuvendit”.Jo më parë se dy javë nga data e depozitimit, filloi procedura për shqyrtimin e tij në mbledhjen e përbashkët, drejtuar nga Kryetari i Kuvendit. Me urdhrin nr. 5, datë 19.9.2018, Kryetari i Kuvendit kërkoi thirrjen e mbledhjes së përbashkët të Këshillit për Legjislacionin dhe Komisionit për Çështjet Ligjore Administratën Publike dhe të Drejtat e Njeriut më 26 shtator 2018 me rend dite si më poshtë:

1. Miratimi i procedurës dhe kalendarit të shqyrtimit të projektligjit “Për disa shtesa dhe ndryshime në ligjin nr. 8417, datë 21.10.1998 “Kushtetuta e Republikës së Shqipërisë”, të ndryshuar.

a) Prezantimi i nismës nga nismëtarët; b) Caktimi i relatorëve; c) Caktimi i mënyrës së njohjes së projektligjit nga zgjedhësit; d) Miratimi i ekspertëve konstitucionalistë; 2. Miratimi i kalendarit të seancave dëgjimore.

3

11. Bazuar në rregullat e parashikuara në paragrafin 3 të nenit 77/a të Rregullores sipas të cilit: “Në mbledhjen e parë caktohen jo më pak se dy relatorë. Mbledhja vendos për mënyrën e njohjes së projektit nga zgjedhësit, si dhe thirrjen e ekspertëve konstitucionalistë të fushës”, mbledhja e përbashkët e Komisionit të Ligjeve dhe e Këshillit për Legjislacionit parashikoi për diskutim çështjet e përfshira në rendin e ditës, konkretisht: projektligjin e propozuar për rishikimin e Kushtetutës, relacionin shoqërues të tij, shkresën përcjellëse, një projektkalendar të veprimtarisë së komisionit për diskutim dhe plotësim nga anëtarët e mbledhjes, emrat e relatorëve, emrat e ekspertëve konstitucionalistë, mënyrën e njohjes së projektit nga zgjedhësit; datat për zhvillimin e seancave dëgjimore, datën për shqyrtimin në parim, datat për shqyrtimin nen për nen dhe në tërësi, datën për shqyrtimin dhe miratimin e raportit të mbledhjes së përbashkët për t’ia paraqitur seancës plenare, datën për shqyrtimin në seancë plenare.

12. Në respekt të parashikimeve të paragrafit 4, të nenit 77/a të Rregullores, mbledhjet për shqyrtimin e nismës dhe seancat dëgjimore u zhvilluan të hapura për median dhe publikun.

13. Prezantimi i nismës në emër të nismëtarëve u bë nga zëvendëskryetari i Komisionit të Ligjeve z. Enkelejd Alibeaj. Mbledhja caktoi relatorët që u propozuan respektivisht nga grupet parlamentare: Oerd Bylykbashi, nga grupi parlamentar i Partisë Demokratike dhe Vasilika Hysi, nga grupi parlamentar i Partisë Socialiste.

14. Në mbledhje u caktuan edhe ekspertët konstitucionalistë: z. Gazment Bardhi ekspert, propozuar nga Grupi Parlamentar i Partisë Demokratike dhe z. Artur Metani e z. Gledian Llatja ekspertë propozuar nga Grupi Parlamentar i Partisë Socialiste.

15. Mbledhja diskutoi dhe miratoi mënyrën e njohjes së projektit nga zgjedhësit. Lidhur me këtë çështje, mbledhja e përbashkët ra dakord që mënyrat e njohjes së projektligjit nga zgjedhësit të jenë: së pari, publikimi në faqen zyrtare të Kuvendit, udhëhequr nga parimi i transparencës (publikimi u bë që në momentin e njoftimit të nismës në seancë penale); së dyti, mbledhjet e hapura; së treti, konsultimi me grupe interesi dhe publikun. Këto forma u parashikuan në kalendarin e punimeve të hartuar dhe miratuar për këtë nismë.

4

16. Mbledhja e përbashkët e datës 26 shtator 2018 miratoi kalendarin e punimeve të Komisionit të Ligjeve dhe Këshillit për Legjislacionin, datat e seancave dëgjimore, datat për procesin e shqyrtimit në parim, nen për nen dhe tërësi, shqyrtimin e amendamenteve, nëse do të kishte si dhe përgatitjen e raportit për në seancë plenare. Kalendari parashikonte organizimin e seancave dëgjimore e të konsultimit publik për nismën në shqyrtim, në Kuvend dhe jashtë tij, në Tiranë dhe jashtë saj. Përfaqësuesit e opozitës në mbledhjen e përbashkët nuk ishin dakord me kalendarin e propozuar, sepse kërkuan që nisma të shqyrtohet menjëherë në mbledhjen e përbashkët e më pas në seancë plenare, nuk shprehen dakortësinë për dërgimin e nismës në Komisionit e Venecias dhe vlerësonin se nuk ishte i nevojshëm zhvillimi i seancave dëgjimore.

17. Më datë 2 tetor 2018, Kryetari i Kuvendit të Shqipërisë, z. Gramoz Ruçi me shkresë drejtuar Komisonit të Venecias, i kërkoi këtij të fundit një opinion për projektligjin “Për disa shtesa dhe ndryshime në ligjin nr. 8417, datë 21.10.1998, Kushtetuta e Republikës së Shqipërisë”. Një delegacion i Komisionit të Venecias vizitoi Tiranën, në datat 19-20 Nëntor 2018 dhe zhvilloi takime me përfaqësues të institucioneve vendase dhe me përfaqësues të grupeve parlamentare. Në pritje të Opinionit të Komisionit të Venecias, Komisioni për Çështjet Ligjore, Administratën Publike dhe të Drejtat e Njeriut dhe Këshilli për Legjislacionin zhvilluan njohjen e nismës nga zgjedhësit dhe seancat dëgjimore.

18. Komisioni i Ligjeve dhe Këshilli për Legjislacionin zhvilluan 8 mbledhje të përbashkëta për shqyrtimin e projektligjit. Në mbledhjen e përbashkët të datës 26.09.2018 u bë prezantimi i nismës ligjore, caktimi i relatorëve, përcaktimi i mënyrës së njohjes së nismës nga zgjedhësit, caktimi i ekspertëve konstitucionalistë dhe miratimi i një kalendari pune për shqyrtimin e kësaj nisme. Në mbledhjen e përbashkët të datës 03.10.2018, vazhdoi procedura e shqyrtimit të nismës me caktimin e detyrave për ekspertët konstitucionalistë.

IV. NJOHJA E ZGJEDHËSVE DHE KONSULTIMI PUBLIK I NISMËS

19. Bazuar në kalendarin e miratuar si dhe në praktikat e mira të konsultimit publik nga ana e Kuvendit të Shqipërisë, Mbledhja e përbashkët zhvilloi katër seanca dëgjimore.

5

20. Në datën 12.10.2018 mbledhja e përbashkët zhvilloi seancë dëgjimore me përfaqësues të shoqërisë civile në fushën e mbrojtjes së të drejtave të njeriut, të organizatave “Think Tank” si dhe përfaqësuesve të organizatave të angazhuara në fushën e monitorimit të proçeseve zgjedhore. Në këtë dëgjesë morën pjesë përfaqësues nga Shërbimi Ligjor Falas (TLAS), Shoqata Avokatët Penalistë të Shqipërisë, Fondacioni Moisiu, CRCA Albania, Instituti i Studimeve Politike, Qendra Gratë në Shërbimin Publik si dhe Koalicioni i Vëzhguesve Vendore me përfaqësues nga të tre shoqatat përbërëse: Shoqata për Kulturë Demokratike, KRIIK Albania dhe Shoqata për Gratë dhe Fëmijët.

21. Në datën 19.10.2018 mbledhja e përbashkët zhvilloi seancë dëgjimore me përfaqësues të botës akademike ku morën pjesë dhe u dëgjuan pedagogë të Fakultetit të Drejtësisë të Universitetit të Tiranës, pedagogë të Universitetit Europian të Tiranës (UET), pedagogë të Kolegjit Universitar “Luarasiˮ, pedagogë të Universitetit “Marin Barletiˮ, pedagogë të Universitetit “Mesdhetarˮ të Shqipërisë, pedagogë të Universitetit “Neë Yorkˮ Tirana, pedagogë të Universitetit “Ëisdomˮ, përfaqësues nga Instituti për Politikat Publike dhe Mirëqeverisjen.

22. Në datën 26.10.2018 mbledhja e përbashkët zhvilloi seancë dëgjimore me përfaqësues të shërbimeve të profesioneve të lira, të shoqatave të biznesit dhe të sipërmarrjes. Në dëgjesë morën pjesë dhe u dëgjuan përfaqësues nga Dhoma Kombëtare e Noterisë, Dhoma Kombëtare e Përmbaruesve Gjyqësor Privat, Dhoma Kombëtare e Ndërmjetësve, përfaqësues nga Shoqata Shqiptare e Bankave, përfaqësues nga Dhomat e Tregtisë dhe Industrisë, Dhoma e Fasonistëve të Shqipërisë, Shoqata Shqiptare e Turizmit, Këshilli i Agrobiznesit Shqiptar, ICC Albania, Bashkimi i Prodhuesve Shqiptare si dhe sipërmarrës të fushave të ndryshme.

23. Në datën 15.11.2018 mbledhja e përbashkët zhvilloi seancë dëgjimore me pedagogë dhe studentë të Universitetit “Aleksandër Xhuvaniˮ, Elbasan ku studentë dhe pedagogë të Universitetit bënë pyetje dhe ndanë opinionet e tyre lidhur me nismën.

6

24. Nga dëgjesat e zhvilluara rezulton se pjesëmarrësit vlerësojnë rëndësinë që ka integriteti 2

dhe pastëria e figurës, por në vlerësimin e shumicës së tyre, nisma e paraqitur është jo e qartë, lë shteg për zbatim abuziv dhe subjektiv, nuk përmban rregullat e kontrollit të integritetit dhe mekanizmat që do ta bëjnë atë. Për një pjesë të pjesëmarrësve, nisma anashkalon dhe nuk mban parasysh kuadrin ligjor të miratuar lidhur me kontrollin dhe vlerësimin e integritetit të funksionarëve të lartë, ecurinë e reformës në drejtësi, institucionet e reja që pritet të fillojnë së shpejti nga funksionimi. Shumica e pjesëmarrësve në dëgjesa vlerësuan marrjen e opinionit nga Komisioni i Venecias. Kolegët e opozitës nuk kanë marrë pjesë në dëgjesat publike lidhur me nismën, me përjashtim të një përfaqësuesi të opozitës që mbante një fjalë dhe më pas largohej. Në cilësinë e relatorës së projektligjit, shpreh falenderimet për të gjithë pjesësmarrësit dhe ekspertët që morën pjesë në seancat dëgjimore dhe shprehen mendimet dhe sugjerimet e tyre për nismën dhe procesin e konsultimit publik.

V. PËRMBLEDHJE E VLERËSIMEVE TË EKSPERTËT KONSTITUCIONALISTË PËR NISMËS

25. Sikurse jemi shprehur më lart, për vlerësimin e nismës, deputetët e mbledhjes së përbashkët adresuan pyetje për ekspertët vendas dhe për Komisionin e Venecias. Në mbledhjen e datës 05.12.2018, ekspertët konstitucionalistë të miratuar nga mbledhja e përbashkët dhanë opinionet e tyre lidhur me këtë nismë, bazuar në pyetjet e parashtruara nga deputetët/et e Komisionit të Ligjeve dhe Këshillit për Legjislacionit. Pavarësisht opinioneve dhe pikëpamjeve të ndryshme, shpreh falenderimet për angazhimin e ekspertëve dhe shprehjen e opinioneve të tyre.

26. Sipas Opinionit të Ekspertit Gazmend Bardhi, “Kontakti i papërshtatshëm me krimin e organizuar ose marrëdhënia e ngushtë dhe e papërshtatshme e një zyrtari publik me një eksponent të krimit të organizuar, nuk parashikohet dhe nuk mund të parashikohet nga legjislacioni si vepër penale. Për pasojë, verifikimi i këtij kontakti nuk është objekt i punës së organeve të drejtësisë.... Për pasojë, garantimi i këtij standardi është pjesë e procesit të “kontrollit të figurës apo pasurisë”, që është proces administrativ që garanton integritetin e zyrtarit publik” . Më tej, në opinion theksohet se: “Nga pikëpamja e 3

standardit kushtetues, teksti i amendamentit është i njëjtë me atë të përcaktuar në rastin e gjyqtarëve dhe prokurorëve. Ka vetëm tre dallime referuar gërmës dhe përmbajtjes së tekstit aktual për procesin e vettingut të gjyqtarëve dhe prokurorëve....

Procesverbalet e mbledhjeve dhe dëgjesave gjenden të botuara në faqen zyrtare të Kuvendit të Shqipërisë.2

Për më shumë, shih opinionin e paraqitur nga z. Gazmend Bardhi Komisionit për Çështjet Ligjore, Administratën 3

Publike dhe të Drejtat e Njeriut dhe Këshilli për Legjislacionit, faqe 4.

7

Amendamenti përdor termin “kontakt me krimin e organizuar”, ndërkohë që termi ekzistues është “kontakt i papërshtatshëm me krimin e organizuar”..... Nuk parashikohet organi përgjegjës për realizimin e këtij procesi. Fakti që amendamenti kushtetues nuk parashikon strukturën që do të realizojë këtë proces, nënkupton që ajo do të jetë një strukturë kushtetuese ekzistuese. Në këtë kuptim, mungesa e parashikimit të organit që do të zbatojë vettingun e politikanëve, nuk paraqet problematikë nga pikëpamja kushtetuese, sa kohë ai do jetë një organ i parashikuar aktualisht nga Kushtetuta dhe se kjo detyrë do i ngarkohet me ligj, të miratuar me shumicë të cilësuar. Në vijim të opinionit, thuhet se projektligji “... Nuk parashikon në mënyrë të shprehur mbikëqyrjen ndërkombëtare. Nga pikëpamja kushtetuese është e mundur që të kërkohet që me marrëveshje të posaçme, procesi të realizohet nën mbikëqyrjen e partnerëve ndërkombëtarë.....” 4

27. Opinioni i ekspertëve Artur Metani dhe Gladian Llatja analizon nismën nga pikëpamja formale dhe e përmbajtjes, në raport me standardet ndërkombëtare dhe praktikën e GJEDNJ. Ekpertët vënë në pah një sërë mangësish dhe paqartësi të nismës si nga pikëpamja e formës dhe përmbajtjes. Sipas opinionit të tyre Projektligji për Vettingun e Politikës i ngjan një projektligji të thjeshtë dhe jo një projekti për rishikimin e Kushtetutës...” Nga pikëpamja e përmbajtjes , në opinion theksohet se.. “ Nga shqyrtimi i projektligjit, konstatojmë: ....Mungesë qartësie mbi kuptimin e fjalës “kontakt”. ... Në këto rrethana, “Kontakti me persona të përfshirë në krimin e organizuar” parashikuar në projektligj është i vështirë për t’u vërtetuar në çdo rrethanë dhe mund të ketë abuzime gjatë interpretimit dhe zbatimit të tij.

Vlen të ritheksohet këtu se standardi kushtetues për integritetin e zyrtarëve është parashikuar në Kushtetutë dhe ligji nr.138/2015 e plotëson detyrimin për garantimin e integritetit të zyrtarëve publike që zgjidhen, emërohen, ose ushtrojnë funksione publike .... Në rrethin e subjekteve në projektligj nuk përfshihen një sërë zyrtarësh si p.sh. këshilltarët bashkiakë dhe anëtarët e këshillave bashkiakë, zëvendësministrat, sekretarët e përgjithshëm të ministrive të linjës dhe të organeve të pavarura, apo drejtues të tjerë të nivelit të lartë, ndërkohë që të gjithë të zgjedhurit e tjerë synojnë të jenë objekt verifikimi....

Në rrethin e subjekteve në projektligj nuk përfshihen familjarët e zyrtarëve, ndërsa në ligjet e miratuara në kuadër të reformës në drejtësi dhe në ligjin Antimafia, hetimi dhe kontrolli shtrihet dhe në familjarët e subjekteve.

Përsa i përket mekanizmit sesi do të bëhet kontrolli, në opinion theksohet se...Konstatohet paqartësi në lidhje me strukturën që do të realizojë vetting-un e politikës. Kush do jetë struktura përgjegjëse që do të zbatojë këtë proces? Kush do ta emërojë atë? Cili do jetë mekanizmi që garanton që ky organ nuk do të përdoret politikisht? A do të jetë strukturë e njëjtë si për zyrtarët e zgjedhur edhe për ata të emëruar apo e ndryshme? Drafti i propozuar duhet të paktën të jepte një orientim të përgjithshëm se cilat do të jenë organet kompetente të hetimit apo të konstatimit

Po aty, faqe 6-7.4

8

për të mos u zgjedhur apo për mbarimin e mandatit. .... Paqartësi rreth kohëzgjatjes brenda së cilës do të mbahet procesi i vetting-ut të politikës.... Në rrethana kur nuk është parashikuar në projektligj një mekanizëm institucional që do të bëjë vettingun e politikanëve, dhe nuk mendojmë se mund të ketë një të tillë që arrin qëllimin e synuar nga nisma për ndryshime kushtetuese, është vetëm sistemi gjyqësor që duhet ta bëjë atë.

Në përfundim të opinionit thuhet se: “Bazuar në analizën e mësipërme mbi propozimin për të bërë shtesa dhe ndryshime në Kushtetutën e Shqipërisë, me qëllim realizimin e vetting-ut për politikanët dhe disa zyrtarë të lartë shtetërorë, në gjykimin tonë, projektligji i propozuar, paraqet:

1) mangësi në drejtim të parashikimit në nivel kushtetues të mënyrës së zbatimit të procesit të garantimit të integritetit të funksionarit publik;

2) kufizim të të drejtave themelore të subjekteve mbi të cilët parashikon të shtrijë efektet, pa respektuar parimin e proporcionalitetit;

3) mundësi për dublim në mënyrë të papërshtatshme dhe pengim të zbatimit të dispozitave që rregullojnë funksionimin e gjykatave të posaçme, Prokurorisë së Posaçme dhe Byrosë Kombëtare të Hetimit, ILDKPKI-së, të institucioneve përgjegjëse që merren me procesin e dekriminalizimit.

VI. PËRMBLEDHJE E VLERËSIMEVE TË NISMËS NGA KOMISIONI I VENECIAS

28. Në cilësinë e relatores së këtij projektligji shpreh vlerësimet më të larta për eskpertët e Komisionit të Venecias dhe sekretariatin e tij për shqyrtimin në kohë dhe për projekt opinionin e përgatitur.

29. Në projekt opinionin e Komisionit të Venecias, përcjellë Kryetarit të Kuvendit më datë 30 nëntor 2018 , bëhet një analizë e standardeve ndërkombëtare lidhur me të drejtën për të 5

votuar dhe për t’u zgjedhur, përjashtimi i kryesëve të veprave penale nga Parlamenti (parimet kryesore), e drejta për të patur akses në shërbimin publik dhe kontrolli i integritetit dhe procedurat e vetting-ut. Komisioni i Venecias analizon kufizimet e nismës lidhur me të drejtën për t’u zgjedhur, për të pasur akses në shërbimet publike, legjitimitetit dhe proporcionalitetin e masave të propozuara, subjektet e vetingut, baza e kryerjes së vetingut, kohëzgjatja dhe rëndësia e kufizimeve si dhe vlera e shtuar ose e jo e nismës së propozuar.

Draft opinioni mbi draft ndryshimet kushtetuese që mundësojnë vettingun e politikanëve, opinioni 942/2018, 5

datë 30.11.2018, CDL (2018) 041, në gjuhën angleze.

9

30. Lidhur me vlerësimin e përputhshmërinë së nismës me Konventën Evropiane për të Drejtat e Njeriut, konkretisht me protokollin 1, neni 3 të tij, në paragrafin 32 të projekt opinionit të Komisionit të Venecias thuhet se: “Për më tepër, Gjykata deri më tani ka vërtetuar shkeljen e nenit 3 të Protokollit 1 në rastet që kanë të bëjnë me heqjen e të drejtave të votimit, duke përfshirë të drejtën për t’u zgjedhur, përpara dënimit, respektivisht ndaj individëve që u nënshtrohen masave parandaluese gjatë një procedimi penal. (Labita kundër Italisë , Vito Sante Santoro kundër Italisë ), të individëve të 6 7

vendosur në paraburgim (Alajos Kiss kundër Hungarisë ) ose të individëve që përballen 8

me procedurat e falimentimit (Albanese kundër Italisë ) . 9 10

31. Një nga argumentet e cituara shpesh nga opozita, si në relacion edhe në gjatë diskutimeve të nismës është nevoja e pasjes së një vettingu të funksionarëve të lartë të njëjtë me atë për gjyqtarët dhe prokurorët. Komisoni i Venecias në projekt opinioni e tij në paragrafin 46 të tij thekson se; “Para se të analizojnë ndryshimet e propozuara të këtyre kritereve (parimet e sipërcituara- shënim i relatores), Komisioni i Venecias duhet të theksojë se konkluzionet e arritura në mendimet e mëparshme lidhur me verifikimin e gjyqësorit në Shqipëri nuk janë automatikisht të zbatueshme për verifikimin e synuar të politikanëve. Dega gjyqësore e qeverisë ka specifika të ndryshme (gjykatësit zakonisht emërohen për jetë, duhet të jenë të pavarur dhe të paanshëm, ata nuk janë drejtpërdrejt përgjegjës ndaj degëve të tjera të qeverisë, pozita e tyre nuk mund të sfidohet nga elektorati në zgjedhjet e përgjithshme, vendimet e tyre nuk mund të anulohen nga askush jashtë sistemit gjyqësor, etj.) që justifikojnë një trajtim të diferencuar. Një trajtim i tillë i diferencuar mund të kërkohet në lidhje me pozicionet e zgjedhura, nga njëra anë, dhe pozicionet me emërime nga ana tjetër. Në rastin e mëparshëm, është në rrezik e drejta për t'u zgjedhur, e cila është e shprehur qartë në Kushtetutë, në KEDNJ dhe në KNDCP. Së fundi, duhet të ketë një linjë ndarëse mes rasteve kur përjashtimi i personave ndodh në bazë të një dënimi penal dhe atyre kur ndodh mbi baza të tjera. 11

GJEDNJ, Labita kundër Italisë, Aplikimi Nr. 26772/95, Dhoma e Madhe, 6 prill 20006

GJEDNJ, Vito Sante Santoro kundërItalisë, Aplikimi Nr. 36681/97, 1 korrik 20047

GJEDNJ, Alajos Kiss kundërHungarisë, Aplikimi Nr. 38832/06, 20 maj 2010.8

GJEDNJ, Albanese kundërItalisë, Aplikimi nr. 77924/01, 23 mars 2016.9

Opinioni 942/2018, datë 30.11.2018, cituar më lart, faqe 8.10

Po aty, faqe 11.11

10

32. Në konkluzion të projekt opinionit paparak, në paragrafin 90 dhe në vijim Komisioni i Venecias shprehet se: Pavarësisht qëllimit legjitim në situatën e tanishme në Shqipëri – që të largohen kryesit e veprave penale dhe influenca e tyre nga jeta politike e qeveritare me profil të lartë – projektpropozimet kushtetuese për kontrollin e integritetit të politikanëve dështojnë të sigurojnë udhëheqje të përshtatshme dhe siguri të nevojshme, edhe në nivelin kushtetues, për një proces të tillë të shkallëzuar gjerësisht, kompleks dhe sensitiv, me implikime të rënda për të drejtat e subjekteve të tyre. Siç qëndron tanimë, propozimi i këtij lloji vetting-u ka mungesë të qartësisë ligjore dhe sigurisë ligjore, të dyja sa i përket objektit të menduar ligjor, bazat për papërshtatshmërinë dhe humbjen e mandatit dhe mekanizmave implementuese. Në shumë aspekte, shihet e ngritur edhe çështja e proporcionalitetit.

Përtej këtyre, meqenëse vetting-u ka si qëllim të zbatohet tek zyrtarë të pazgjedhur, pasiguria lidhur me objektin e tij dhe skemën e zbatimit e bën të vështirë aplikimin e të drejtave të Nenit 6 të KEDNJ-së për garantimin e projektndryshimeve të propozuara kushtetuese nëse hyjnë në fuqi në formën që janë (paragrafi 95 i projekt opinionin)

Këto pasiguri e bëjnë gjithashtu të pamundur për Komisionin e Venecias gjykimin nëse propozimi mund të konsiderohet si përgjigje proporcionale ndaj asaj çka pa asnjë dyshim është problem i vërtetë në Shqipëri (paragrafi 96 i projekt opinionin),

Për më tepër, marrë parasysh parashikimet ekzistuese të neneve 6/ 1, 45 (3) dhe 179/1 të Kushtetutës shqiptare dhe legjislacionit implementues lidhur me të (veçanërisht ligji “Për dekriminalizimin”), dhe po ashtu mekanizmat e tjerë kushtetuese të disponueshme, vlera e shtuar ligjore e projektndryshimeve kushtetuese të propozuara mund të vihet në pyetje prej tyre (paragrafi 97 i projekt opinionin).

VII. PJESË E RREGULLIMEVE LIGJORE LIDHUR ME KONTROLLIN E INTEGRITETIT TË FUNKSIONARËVE TË LARTË

33. Shqipëria është palë në të gjitha instrumentet kryesore ndërkombëtare për të drejtat e njeriut, qofshin të Kombeve të Bashkuara dhe të Këshilit të Evropës, përfshirë Konventën Europiane për Mbrojtjen e të Drejtave të Njeriut dhe Lirive Themelore (KEDNJ), Paktin Ndërkombëtare për të Drejtat Civile dhe Politike. Në bazë të nenit 122 të Kushtetutës, çdo marrëveshje ndërkombëtare e ratifikuar përbën pjesë të sistemit të brendshëm ligjor dhe ka përparësi ndaj ligjeve të vendit që nuk janë në përputhje me të. Si e tillë, mbajtja parasysh e tyre në analizën e nismës dhe në hartimin e këtij raporti është me rëndësi.

11

34. Protokolli 1 i Konventës Evropiane për të Drejtat e Njeriut (KEDNJ)

Neni 3 E drejta për zgjedhje të lira

Palët e Larta Kontraktuese marrin përsipër të organizojnë në intervale të arsyeshme kohore, zgjedhje të lira me votim të fshehtë, në kushte që sigurojnë shprehjen e lirë të mendimit të popullit për zgjedhjen e organit ligjvënës.

35. Konventa Evropiane për të Drejtat e Njeriut

Neni 8

E drejta për respektimin e jetës private dhe familjare

1. Çdokush ka të drejtën e respektimit të jetës së tij private dhe familjare, banesës dhe korrespondencës së tij.

2. Autoriteti publik nuk mund të ndërhyjë në ushtrimin e kësaj të drejte, përveçse në shkallën e parashikuar nga ligji dhe kur është e nevojshme në një shoqëri demokratike, në interes të sigurisë publike, për mbrojtjen e rendit publik, shëndetit ose moralit, ose për mbrojtjen e të drejtave dhe lirive të të tjerëve.

36. Kushtetuta e Republikës së Shqipërisë.

Kushtetuta e Republikës së Shqipërisë përmban një sërë nenesh që kanë lidhje me aspekte që kërkohen të adresohen nga projektligji i propozuar ose që kanë lidhje me të. Më konkretisht:

Neni 6/1

Ndalohet zgjedhja, emërimi ose ushtrimi i një funksioni publik në një nga organet e parashikuara në këtë Kushtetutë, ose të krijuara me ligj, pavarësisht përcaktimeve të bëra në dispozitat e tjera të kësaj Kushtetute, nëse verifikohen rrethana që cenojnë integritetin e funksionarit publik, sipas kushteve dhe rregullave të përcaktuara me ligj të miratuar me tri të pestat e të gjithë anëtarëve të Kuvendit.

Neni 45, paragrafi 3

Përjashtohen nga e drejta për t’u zgjedhur shtetasit që janë dënuar me burgim, me vendim përfundimtar të formës së prerë, për kryerjen e një krimi, sipas rregullave të përcaktuara me ligj të miratuar me tri të pestat e të gjithë anëtarëve të Kuvendit. Në raste përjashtimore dhe të justifikuara, ligji mund të parashikojë kufizime të së drejtës për të zgjedhur të shtetasve që vuajnë dënimin me heqje lirie, ose të së drejtës për t’u zgjedhur para dhënies së një vendimi

12

përfundimtar apo kur shtetasit janë dëbuar për një krim ose për cenim shumë të rëndë dhe serioz të sigurisë publike.

Neni 135, paragrafi 1 dhe 2

1. Pushteti gjyqësor ushtrohet nga Gjykata e Lartë, si dhe nga gjykatat e apelit e gjykatat e shkallës së parë, të cilat krijohen me ligj.

2. Gjykatat e posaçme gjykojnë veprat penale të korrupsionit dhe të krimit të organizuar, si dhe akuzat penale kundër Presidentit të Republikës, Kryetarit të Kuvendit, Kryeministrit, anëtarit të Këshillit të Ministrave, gjyqtarit të Gjykatës Kushtetuese dhe të Gjykatës së Lartë, Prokurorit të Përgjithshëm, Inspektorit të Lartë 37 të Drejtësisë, Kryetarit të Bashkisë, deputetit, zëvendësministrit, anëtarit të Këshillit të Lartë Gjyqësor dhe të Këshillit të Lartë të Prokurorisë, dhe drejtuesve të institucioneve qendrore ose të pavarura të përcaktuara në Kushtetutë ose në ligj, si dhe akuzat kundër ish-funksionarëve të sipërpërmendur.

Neni 179/a

1. Mandati i funksionarëve të zgjedhur ose të emëruar në organet kushtetuese dhe ato të krijuara me ligj, që është fituar përpara hyrjes në fuqi të këtij ligji, mbaron ose është i pavlefshëm kur konstatohet se i zgjedhuri ose i emëruari përfshihet në rrethin e subjekteve që janë të përjashtuara nga e drejta për t’u zgjedhur, sipas neneve 6/1 dhe 45, pika 3, të Kushtetutës.

2. Brenda 30 ditëve nga hyrja në fuqi e këtij ligji, Kuvendi, në përputhje me procedurën e nenit 81, pika 2, të Kushtetutës, miraton ligjin që përcakton kushtet dhe rregullat për garantimin e integritetit të organeve që zgjidhen, emërohen ose mbajnë funksione publike.

VIII. ANALIZA E NISMËS LIGJORE 12

A. PËRPUTHSHMËRIA E NISMËS ME STANDARTET E KONVENTËS EVROPIANE TË TË DREJTAVE TË NJERIUT

A.1 Të drejtat që cënohen/preken nga ndërhyrja që bëhet nëpërmjet projektligjit, në vështrim/kuptim të Konventës Evropiane për të Drejtat e Njeriut (KEDNJ)

Kjo analizë bazohet kryesisht në opinionin e e ekspertëve Artur Metani dhe Gledian Llatja dhe të Grupit Parlamentar të Partisë Socialiste në Kuvendin e Shqipërisë mbi nismën për rishikimin e Kushtetutës të paraqitur nga deputetët e Partisë Demokratike dhe Lëvizjes Socialiste për Integrim, në lidhje me vettingun në politikë , (në vijim 12

referuar edhe si “Projektligji për Vetting-un e Politikës”). Ky i fundit i është përcjellë edhe Komisionit të Venecias.

13

37.Projektligji për vettingun e politikës parashikon përjashtimin nga e drejta për t’u zgjedhur të shtetasve “që kanë kontakte me persona të përfshirë në krimin e organizuar” si dhe mbarimin e mandatit të të zgjedhurve, kur konstatohet se ata përfshihen në rrethin e subjekteve që kanë kontakte të tilla.

38.Është e qartë se ndërhyrja e propozuar nuk ka marrë parasysh cenimin që i bëhet të drejtës për t’u zgjedhur dhe garancive të parashikuara nga neni 3 i Protokollit 1 të KEDNJ, ]ështje që është cekur pak më lart. Gjithashtu, të dhënat që janë objekt i verifikimit përbëjnë të dhëna që lidhen me jetën private. Për këtë arsye, kjo ndërhyrje implikon dhe nenin 8 të KEDNJ, lidhur me mbrojtjen e reputacionit. Nga ana tjetër, procedurat për përjashtimin ose mbarimin e mandatit të të zgjedhurit lidhen edhe me standardin e të drejtës për një proces të rregullt ligjor, të garantuara nga neni 6/1 të KEDNJ.

39.Në pikën 2 të nenit 176/1 të projektligjit parashikohet se “Kontrolli i figurës do te kryhet mbi bazën e parimeve të procesit te rregullt, si dhe duke respektuar të drejtat themelore të individit”. Ky parashikim nuk shmang cenimin që vjen nga elementi material i propozimit. Për aq kohë sa nuk parashikohen/sqarohen procedurat dhe organet që do të kryejnë verifikimin ky parashikim ngelet si një dispozitë referuese me karakter deklarativ dhe pa efekt normativ.

A.2 Lidhur me proporcionalitetin e ndërhyrjes që parashikon projektligji në të drejtën për t’u zgjedhur, sipas standarteve të KEDNJ-së dhe jurisprudencës së Gjykatës Evropiane të të Drejtave të Njeriut.

40.Cenimi i i të drejtës për t'u zgjedhur është një kufizim i të drejtës për zgjedhje të lira. Prandaj, ajo duhet të bazohet në norma të qarta të së drejtës, të ndjekë një qëllim legjitim dhe të respektojë parimin e proporcionalitetit. Proporcionaliteti kufizon jo vetëm rastet, në të cilat një kufizim është i pranueshëm, por edhe kohëzgjatjen e kufizimit; kjo kërkon që elemente të tilla si natyra dhe pesha e veprës dhe/ose kohëzgjatja e dënimit të merren në konsideratë.

41.Humbja e mandatit parlamentar konsiderohet si një kufizim i të drejtës për zgjedhje të lira dhe prandaj i duhet nënshtruar të njëjtave kushte. Siç thuhet dhe në vendimin e Gjykatës Europiane për të Drejtat e Njeriut (Scoppola v.Italy 2012), “shtrëngimet duhet të kufizohen për aq sa është e nevojshme për të siguruar funksionimin e duhur të demokracisë, e jo të cënohen të drejtat dhe liritë politike. Për referencë në jurisprudencën e Gjykatës Evropiane të të Drejtave të Njeriut (“GJEDNJ”): Sadak and others vs. Turkey (2002), Podkolzova vs. Latvia (2002),Scoppola vs.Italy (2012). Për referencë: Opinioni i Komisionit të Venecias nr.524/2009 , (prg.111, gërma b e në vijim). 13

https://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2009)044-e 13

14

A.3 Lidhur me raportin e ndërhyrjes me nenin 8 të KEDNJ-së (e drejta për jetë private)

42. Sikurse është theksuar edhe më lart, projektligji cënon reputacionin jo mes një procesi ose vendimarrje gjyqësore, por ndërprerja e mandatit ose ndalimi për kandidim bëhet për shkak çdo kontakti me persona të përfshirë në krim të organizuar, pavarësisht lidhjeve familjare, kontakteve për shkak të punës ose ushtrimit të funksionit. Për referencë në jurisprudencën e GJEDNJ: Petrina vs. Romania (2008); Popovski vs. F.Y.R. of Macedonia (2013); Petrenco vs. Moldova (2010).

A.4 Lidhur me raportin e ndërhyrjes me nenin 6 të KEDNJ-së (e drejta për proces të rregullt)

43.Sipas jurisprudencës GJEDNJ së: “Në rast se një person nuk është dënuar ende, privimi i të drejtave politike është në kundërshtim me parimin e prezumimit të pafajësisë.” Për referencë në jurisprudencën e GJEDNJ: Kapka vs. Poland (2000), Cordova vs. Italy (2003).

A5. Lidhur me standardet ndërkombëtare dhe praktikat më të mira për kontrollin e figurës së të zgjedhurve (deputetë/të zgjedhur vendorë)

44.Standardet ndërkombëtare dhe praktikat e vendeve të veçanta të Këshillit të Evropës nuk parashikojnë një kufizim të tillë, të ngjashëm me atë që propozon projektligji, për të zgjedhurit.

B. PROJEKTLIGJI NË KËNDVËSHTRIMIN E NJË NORME KUSHTETUESE

B.1 Nga pikëpamja e formës

45.Nisma ka nevojë të analizohet nga pikëpamja e formës së saj. E veçanta që paraqesin normat kushtetuese qëndron në formulimin e tyre jo thjesht si norma juridike të së drejtës, por si parime thelbësore. Projektligji për Vettingun e Politikës i ngjason një projektligji të thjeshtë dhe jo një projekti për rishikimin e Kushtetutës.

46.Në nenin 1 të projektligjit parashikohet: … “miratuar me 3/5 e të gjithë anëtarëve të Kuvendit”. Kushtetuta ka një nen të posaçëm për ligjet që miratohen me tri të pestat. Ky parashikim në nenin 1, nuk respekton rregullat e teknikës së hartimit të Kushtetutës.Veçanërisht neni 2 i projektit që shton një Pjesë të re në Kushtetutë (Pjesa e Gjashtëmbëdhjetë/1), nga pikëpamja e teknikës legjislative ka formën e një ligji dhe jo të normës kushtetuese. Një ndër funksionet që kanë normat kushtetuese është se ato orientojnë

15

për përmbajtjen që duhet të kenë normat ligjore, gjë që mungon te nenet e projektligjit të propozuar.

B.2 Nga pikëpamja e thelbit

47.Nisma për rishikimin e Kushtetutës synon të ndalojë zgjedhjen, emërimin apo ushtrimin e një funksioni publik në një nga organet kushtetuese, ose të krijuara me ligj, kur ekzistojnë kontakte të papërshtatshme me persona të përfshirë në krimin e organizuar, të cilat cenojnë integritetin e funksionarit publik.

48. “Kontakt” i parashikuar në projektligj është i vështirë për t’u vërtetuar në çdo rrethanë dhe mund të ketë abuzime gjatë interpretimit dhe zbatimit të tij. Vlen të ritheksohet këtu se standardi kushtetues për integritetin e zyrtarëve është parashikuar në Kushtetutë dhe Ligji nr.138/2015 e plotëson detyrimin për garantimin e integritetit të zyrtarëve publike që zgjidhen, emërohen ose ushtrojnë funksione publike. Kjo çështje është trajtuar gjërësisht në projekt opinionin e Komisionit të Venecias për këtë projekligj. në paragrafin 50 të projekt opinionit, Komisioni i Venecias thekson se “Për shkak të rrethanave specifike aktualisht në Shqipëri, paraqitja e një mekanizmi të veçantë të verifikimit për zyrtarët publikë duket si një qëllim legjitim, por në paragrafët vijues (57-64) analizon dy çështje : a) “kontakt” dhe “persona të përfshirë në krim të organizuar”. Edhe Komisioni i Venecias është shprehur se: “në mungesë të specifikimeve në tekstin e propozuar, kriteri i integritetit, në raport me “kontaktin” me krimin e organizuar , i mungon qartësia dhe siguria ligjore dhe për rrjedhojë mbart riskun e arbitraritetit -dhe abuzimit- në intepretim të qëllimit të procesit të vetingut” (paragrafi 61).

49.Nisma e propozuar nga opozita nuk parashikon kontrollin për ata që nuk arrijnë “të justifikojnë ligjërisht pasurinë e tyre”. Në qoftë se mendohet që subjektet që do t’i nënshtrohen projektligjit, janë të lidhur me krimin, në mënyrë të natyrshme do të afektojë edhe pasurinë e personit. Hetimin e pasurisë e parashikon në mënyrë të thelluar në ligjin nr.70/2017 “Për disa shtesa dhe ndryshime në ligjin nr. 10 192, datë 3.12.2009, “Për parandalimin dhe goditjen e krimit të organizuar, trafikimit dhe korrupsionit nëpërmjet masave parandaluese kundër pasurisë”, të ndryshuar, në një serë ligjesh të miratuara në kuadër të reformës në sistemin e drejtësisë dhe në ligjin nr.47/2017 “Për deklarimin dhe kontrollin e pasurive dhe detyrimeve financiare të personave të zgjedhur dhe disa zyrtarëve publikë”.

50.Në rrethin e subjekteve të parashikuara në projektligj nuk përfshihen një sërë zyrtarësh si p.sh. këshilltarët bashkiakë dhe anëtarët e këshillave bashkiakë, ndërkohë që të gjithë të zgjedhurit e tjerë synojnë të futen në një sitë për t’u verifikuar. Në rrethin e subjekteve në

16

projektligj nuk përfshihen familjarët e zyrtarëve, ndërsa në ligjet e miratuara në kuadër të reformës në drejtësi të sipërcituara, hetimi dhe kontrolli shtrihet dhe te familjarët e subjekteve.

51.Nga analiza e nismës ligjore konstatohet paqartësi në lidhje me strukturën që do të realizojë vetting-un e politikës; Një sërë pyetjes nuk marrin përgjigje si: Kush do t’i hetojë “politikanët”?!; Çfarë e garanton, që ky organ nuk do të përdoret politikisht?!; Çfarë do të ishte ky organ, Kush do ta ta krijonte atë, Kuvendi apo një mekanizëm tjetër, që do të garantonte paanësinë në ushtrimin e funksionit të vet nga pushteti, i cili në vetvete, mund të përdoret politikisht. Pra, në kundërshtim me vullnetin që të pastrojmë politikën nga personat që kanë kontakte me krimin e organizuar, kjo nismë mund të kthehej në një vullnet të kundërt me atë që është propozuar, që mund të instrumentalizohet politikisht. Ritheksojmë se Vetting-u në gjyqësor realizohet nga struktura të pavarura, të krijuara me ligj, të cilat monitorohen nga një mision ndërkombëtar; Strukturat e vetting-ut në drejtësi, janë të përkohshme, për njerëz që qëndrojnë në detyrë gjatë gjithë kohës dhe jo me një mandat të kufizuar, siç janë politikanët.

52.Qëllimi i nismës kompromentohet edhe më shumë nëse mbajmë parasysh se ndryshimet e propozuara në projektligjin objekt shqyrtimi bëjnë subjekte të tij edhe anëtarët e organeve të vetting-ut në sistemin e drejtësisë, konkretisht: anëtarët e Komisionit të Pavarur të Kualifikimit, Anëtarët e Kolegjit të Posaçëm të Apelimit dhe Komisionerët Publikë, për sa kohë ata përfshihen në radhët e zyrtarëve të lartë dhe janë zgjedhur nga Kuvendi i Shqipërisë.

53.Duke u nisur nga paqartësitë në lidhje me strukturën që do të realizojë vetting-un e politikës sipas projektligjit të propozuar, vlerësojmë së cenohet pavarësia dhe distanca nga politika e procesit të vetting-ut të gjyqtarëve dhe prokurorëve, i cili është dhe procesi kyç i pastrimit të radhëve të drejtësisë nga të korruptuarit, me qëllim që institucionet e sistemit të drejtësisë të çlirojnë potencialin e tyre në luftën kundër krimit të organizuar, korrupsionit në shoqëri e veçanërisht në radhët e zyrtarëve të lartë.

54.Nga mënyra si është hartuar projektligji konstatojmë se propozimi për vetting-un në politikë është “një kostum i ngushtë” për zyrtarët publikë/politikanët, vetting-un për të cilët besojmë se duhet ta bëjë drejtësia e reformuar. Në rrethana kur nuk është parashikuar në projektligj një mekanizëm institucional që do të bëjë vettingun e politikanëve dhe nuk mendojmë se mund të ketë një të tillë që arrin qëllimin e synuar nga nisma për ndryshime kushtetuese, i vetmi organ që mund ta bëjë atë është sistemi gjyqësor.

C. REFORMA NË DREJTËSI DHE LEGJISLACIONI NË FUQI

C.1 Reforma në Drejtësi dhe garantimi i integritetit të zyrtarëve

17

55. Në vitin 2016, Kuvendi i Shqipërisë miratoi një set ndryshimesh kushtetuese që shtruan rrugën për një reformë thelbësore në sistemin e drejtësisë. Këto ndryshime prekën gati një të tretën e tekstit të Kushtetutës, duke krijuar arkitekturën e re të sistemit të drejtësisë në vend. Reforma në drejtësi dhe ndryshimet kushtetuese janë mbështetur nga të gjithë aktorët politikë në vend . Ndryshimet kushtetuese, që u pasuan nga miratimi i një sërë 14

ligjesh, parashikojnë ristrukturimin total të gjyqësorit dhe organit të prokurorisë, me qëllim forcimin e pavarësisë dhe efiçencës së tyre, krijimin e mekanizmave të përgjegjshmërisë, shkëputjen e ndikimit politik nga institucionet e drejtësisë (depolitizimi i drejtësisë) dhe krijimin e mekanizmave efiçentë për luftën kundër krimit të organizuar dhe veçanërisht, korrupsionit.

56. Reforma në drejtësi parashikon gjithashtu rivlerësimin kalimtar (Vetting) të të gjithë trupës së gjyqtarëve dhe prokurorëve në detyrë, sa i takon ligjshmërisë së pasurisë, integritetit moral dhe aftësive profesionale. Vettingu është një sistem pastrimi i radhëve gjyqësorit dhe prokurorisë nga elementët e korruptuar, përmes një kontrolli efektiv të aftësive të tyre profesionale dhe integritetit të tyre moral dhe etik, në mënyrë që institucionet e sistemit të drejtësisë të çlirojnë potencialin e tyre në luftën kundër krimit të organizuar, korrupsionit në shoqëri, veçanërisht në radhët e zyrtarëve të lartë.

57. Procesi i vetting-ut në drejtësi po zbatohet nga organe të pavarura të parashikuara në Kushtetutë dhe po monitorohet nga një mision ndërkombëtar. Komisioni i Venecias, nëpërmjet Opinionit të dhënë , ka konfirmuar pajtueshmërinë e këtij procesi me 15

standardet ndërkombëtare e në veçanti me Konventën Evropiane të të Drejtave të Njeriut . Është e rëndësishme të theksohet se ndryshimet kushtetuese u paraprinë nga një 16

analizë e thelluar e gjendjes në sistemin e drejtësisë, mbi bazën e së cilës u miratua dhe Strategjia e Reformës në Sistemin e Drejtësisë (“Strategjia”) dhe “Plani i Veprimit”. Strategjia përbëhet nga shtatë shtylla kryesore. Shtylla e tretë “Drejtësia Penale” dhe Shtylla e pestë “Masat Antikorrupsion” përcaktojnë qartësisht objektivat dhe masat përkatëse për të luftuar kriminalitetin, krimin e organizuar, korrupsionin si dhe lidhjet e paligjshme të zyrtarëve me krimin e organizuar.

58. Referuar shtyllës së Drejtësisë Penale dhe asaj të Masave kundër Korrupsionit, në vijim të ndryshimeve kushtetuese, Kuvendi miratoi një seri ligjesh, ndër të tjera si: Ligji për Prokurorinë (Ligj nr. 97/2016); Ligji për Prokurinë e Posaçme kundër krimit të

Ndryshimet kushtetuese miratuar me Ligjin nr.76/2016, datë 22.7.2016 u votuan nga të gjithë deputetët e 14

Kuvendit.

Opinion No. 868/2016 15

https://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2016)036-e

https://ec.europa.eu/neighbourhood-enlargement/sites/near/files/20180417-albania-report.pdf16

18

organizuar dhe korrupsionit, Byronë Kombëtarë të Hetimit dhe Gjykatën e Posaçme kundër krimit të organizuar dhe korrupsionit (Ligj nr.95/2016); Ligji për organet e qeverisjes së drejtësisë, ku përfshihen Këshilli i Lartë të Prokurorisë dhe Këshilli i Lartë Gjyqësor, Këshilli i Emërimeve në Drejtësi, Inspektorati i Lartë i Drejtësisë dhe Shkolla e Magjistraturës (Ligj nr115/2016); shtesa dhe ndryshime në Kodin Penal; një sëre shtesash dhe ndryshime në Kodin e Procedurës Penale; shtesa dhe ndryshime thelbësore në ligjin Ligji “Për Deklarimin dhe kontrollin e pasurive dhe detyrimeve financiare të personave të zgjedhur dhe disa zyrtarëve publikë (Ligj nr.47/2017); shtesa dhe ndryshime në ligjin “Për parandalimin dhe goditjen e krimit të organizuar, trafikimit dhe korrupsionit nëpërmjet masave parandaluese kundër pasurisë”, të ndryshuar, (Ligj nr.70/2017).

59. Reforma në drejtësi dhe paketa e ligjeve të miratuara ka dhënë rezultatet e para. Disa prej rezultateve të arritura, por edhe atyre që priten shumë shpejt të vijnë nga ligjet e miratuara,si në drejtim të forcimit të luftës kundër korrupsionit, krimit të organizuar, por edhe të garantimit të integritetit të zyrtarëve publikë, përfshirë dhe ata të lartë, përqëndrohen në këto drejtime kryesore:

− Janë ashpërsuar dënimet në lidhje me korrupsionin dhe lidhjet e politikës me krimin e organizuar;

− Është parashikuar ngritja e organeve të specializuara e të pavarura që do të hetojnë dhe gjykojnë vepra penale të kryera nga zyrtarë të lartë, pavarësisht veprës penale që kanë kryer, duke përfshirë Presidentin e Republikës, Kryetarin e Kuvendit, Kryeministrin, Ministrin, deputetët apo edhe Kryetarët e Bashkive, etj;

− Janë krijuar premisat ligjore dhe mekanizmat e përshtatshëm që Prokuroria e Posaçme kundër krimit të organizuar dhe korrupsionit dhe Byroja Kombëtare e Hetimit, të jenë larg çdo ndikimi politik të mundshëm; prokurorët e prokurorisë së posaçme, dhe familjarët e tyre, vendosen me ligj në kushte të tilla kontrolli që pamundëson ndikimin e tyre politik, ndikimin nga krimi i organizuar apo korrupsioni;

− Prokuroria e Posaçme kundër krimit të organizuar dhe korrupsionit dhe Byroja Kombëtare e Hetimit, ngritja dhe funksionimi i të cilave do të mbështeten e monitorohen për një periudhë kohë nga BE dhe SHBA, nuk vlerësojnë vetëm lidhjet e politikanëve me krimin, por edhe pasurinë dhe të ardhurat e tyre;

− Në fushën e zbatimit të ligjit “Për parandalimin dhe goditjen e krimit të organizuar, trafikimit dhe korrupsionit nëpërmjet masave parandaluese kundër pasurisë”, të ndryshuar, janë shtuar, përveç veprave penale të krimit të organizuar dhe trafikimit, edhe vepra penale në fushën e korrupsionit;

19

− Në rrethin e subjekteve të ligjit “Për parandalimin dhe goditjen e krimit të organizuar, trafikimit dhe korrupsionit nëpërmjet masave parandaluese kundër pasurisë”, të ndryshuar, janë përfshirë dhe kontrolli i pasurisë dhe i të ardhurave të tjera, kontroll i cili këtij ligji, por edhe në personat e afërm (bashkëshorti, fëmijët, të paralindurit, të paslindurit, vëllezërit, motrat, ungjërit, emta, nipërit, mbesat, fëmijët e vëllezërve dhe të motrave, vjehrri, vjehrra, dhëndri, nusja, kunata, kunati, bashkëjetuesi, thjeshtri, thjeshtra, njerku dhe njerka);

− Janë shtuar të dhënat e pasurisë së zyrtarëve, të detyrueshme për deklarim prej tyre; është parashikuar me ligj shpeshtësia e kontrolleve të thelluara për pasurinë e zyrtarëve publike; janë forcuar mekanizmat e kontrollit për pasuritë e deklaruara nga zyrtarët si dhe garantohet pavarësia e Inspektoratit të Deklarimit të Pasurive nga politika; është rritur ndjeshëm transparenca për veprimtarinë e këtij institucioni.

60. Duke mbajtur në konsideratë se reforma në drejtësi është një prej reformave më të rëndësishme që Shqipëria ka ndërmarrë drejt konsolidimit të shtetit ligjor dhe sundimit të së drejtës, si dhe një parakusht për integrimin e vendit me BE, është me rëndësi të veçantë që dhe propozimet për ndryshime kushtetuese, sipas Projektligjit të Vetting-ut në Politikë, të analizohen në këndvështrimin e impaktit që ato kanë në zbatimin e kësaj reforme. Reforma në Drejtësi aktualisht është në fazën e zbatimit të saj. Procesi i vettingut ka filluar në Shtator të vitit të kaluar, ndërkohë që po zbatohen gjithë hapat ligjore për ngritjen e organeve të reja të drejtësisë, si dhe të Prokurorisë Speciale dhe Byrosë Kombëtare të Hetimit.

61. Nisur nga sa më sipër dhe siç është pranuar gjerësisht nga të gjithë partnerët ndërkombëtarë që kanë mbështetur Shqipërinë në procesin e reformës në sistemin e drejtësisë, kjo reformë ka prodhuar mekanizmat efektivë për të garantuar integritetin e zyrtarëve të lartë dhe për t’i mbajtur ata të përgjegjshëm gjatë ushtrimit të detyrës, si dhe për t’i vënë përpara përgjegjësisë penale, kur me vendim gjyqësor vërtetohet se kanë kryer vepra penale, përfshirë dhe sekuestrimin e pasurisë së vënë si pasojë e kryerjes së veprës penale.

62. Me të drejtë lind pyetja, po ata zyrtarë që do të zgjidhen apo emërohen për herë të parë nuk do të kalojnë një kontroll paraprak për të vlerësuar integritetin e tyre? Përgjigjia e kësaj pyetje gjendet në tekstin kushtetues si dhe në Ligjin nr. 138/2015 “Për garantimin e integritetit të personave që zgjidhen, emërohen ose ushtrojnë funksione publike të ashtuquajturin, të njohur ndryshe si ligji i dekriminalizimit.

C.2 “LIGJI I DEKRIMINALIZIMIT” - GARANTIMI I FIGURËS DHE INTEGRITETIT TË PERSONAVE QË ZGJIDHEN OSE QË EMËROHEN

20

63. Në vitin 2015, Kuvendi miratoi ligjin nr. 137/2015 “Për disa ndryshime dhe shtesa në ligjin nr. 8417, datë 21.10.1998, “Kushtetuta e Republikës së Shqipërisë”, të ndryshuar”, si dhe ligjin nr. 138/2015 “Për garantimin e integritetit të personave që zgjidhen, emërohen ose ushtrojnë funksione publike”, (reforma e dekriminalizmit), të cilat ndalojnë zgjedhjen, emërimin apo ushtrimin e një funksioni publik në një nga organet e parashikuara në Kushtetutë, ose të krijuara me ligj, nëse verifikohen rrethana që cenojnë integritetin e funksionarit publik.

64. Si rrethana që cenojnë integritetin e funksionarit publik, në nenin 45 të Kushtetutës dhe në ligjin e mësipërm parashikohet dënimi me burgim, me vendim përfundimtar të formës së prerë, për kryerjen e një krimi dhe në raste të caktuara, edhe për shtetasit që janë dënuar me një vendim jopërfundimtar nga një autoritet gjyqësor i një shteti anëtar të BE-së, SHBA-së, Kanadasë, Australisë, apo për të cilët është vendosur masë sigurimi personal dhe/ose është lëshuar një urdhër kërkimi ndërkombëtar nga autoritetet e një prej këtyre shteteve.

65. Qëllimi kryesor i ndryshimeve që iu bënë Kushtetutës në fund të vitit 2015 ishte garantimi i integritetit të zyrtarëve të lartë, si një parakusht i qeverisjes demokratike dhe i funksionimit të shtetit të së drejtës. Ky qëllim u realizua nëpërmjet ndërhyrjes në tre dispozita të Kushtetutës. Konkretisht:

- në nenin 45, pika 3 janë rregulluar rastet e kufizimit të shtetasve për t’u zgjedhur; - në nenin 179/a përcaktohet ndërprerja e mandatit të funksionarëve të zgjedhur ose të

emëruar në organet kushtetuese dhe ato të krijuara me ligj, mandat i cili është fituar përpara ndryshimeve kushtetuese; dhe

- në nenin 6/1 ndalohet zgjedhja, emërimi apo ushtrimi i një funksioni publik, nëse verifikohen rrethana që cënojnë integritetin e funksionarit publik.

66. Secila prej këtyre tre dispozitave kushtetuese të sipërcituara ka rëndësinë e vet që Kuvendi të ushtrojë pushtetin e tij legjislativ. Secila normë ka vlerën e vet. Kushtetuta duhet lexuar, analizuar, vlerësuar dhe interpretuar në mënyrë integrale dhe si një tekst i tërë. Kushtetuta është një akt integral tërësor i pandashëm, sistematikisht i organizuar dhe drejtpërdrejt i zbatueshëm. Kushtetuta përmban shumë dispozita, përmbajtja e të cilave zbulohet vetëm duke u analizuar dhe interpretuar në një bashkëveprim ndërmjet njëra - tjetrës. Kështu, neni 45 i Kushtetutës jep rastet e kufizimit të të drejtës për t’u zgjedhur dhe neni 179/a rregullon ndërprerjen para afatit të mandatit të funksionarëve të zgjedhur apo të emëruar, ndërsa neni 6/1 është një dispozitë e hartuar si një parim themelor kushtetues. Në rast se nuk arrihet të nxirret kuptimi i plotë nga interpretimi i nenit 45, apo edhe i nenit 179/a, janë parimet themelore që ndihmojnë ligjvënësin në krijimin e vlerave kushtetuese.

67. Mjafton neni 6/1 i Kushtetutës, i vendosur në Pjesën e Parimeve Themelore, mbi të cilin lindin detyrime për të gjithë organet kushtetuese, në veçanti për ligjvënësin që të synojë

21

garantimin e integritetit të funksionarëve publik. Në nenin 6/1 shprehimisht thuhet: “Ndalohet zgjedhja, emërimi apo ushtrimi i një funksioni publik në një nga organet e parashikuara në këtë Kushtetutë, ose të krijuara me ligj, pavarësisht përcaktimeve të bëra në dispozitat e tjera të kësaj Kushtetute, nëse verifikohen rrethana që cenojnë integritetin e funksionarit publik, sipas kushteve dhe rregullave të përcaktuara me ligj të miratuar me tri të pestat e të gjithë anëtarëve të Kuvendit.”

68. Është termi kushtetues “integritet” i parashikuar, për herë të parë, si një standard kushtetues në nenin 6/1, nga i cili buron pushteti i ligjvënësit për të rregulluar hollësisht të gjitha rastet kur mund të kufizohet ushtrimi i një detyre nga funksionarët publikë. Në të vërtetë, Kuvendi, mbi këtë normë kushtetuese ka miratuar ligjin nr. 138/2015 “Për garantimin e integritetit të personave që zgjidhen, emërohen ose ushtrojnë funksione publike”, duke parashikuar kufizime për ata persona, “të cilët janë dënuar apo ndaj të cilëve janë marrë masa sigurie ose janë dënuar me vendim jopërfundimtar për kryerjen të krimeve”.

69. Një sërë pyetjes mund të lindin lidhur me faktin nëse ligji i dekriminalizimit mundëson verifikimin i intritetit të funksionarëve publikë si: çfarë kuptimi ka në Kushtetutë termi “integritet”? A mund të konsiderohet shterues ky term vetëm me parashikimin nga ligjvënësi të kufizimit për ushtrimin e funksioneve publike nga persona, ndaj të cilëve “janë marrë masa sigurie ose janë dënuar me vendim jopërfundimtar për kryerjen të krimeve” (Ligji nr. 138/2015). Po shtetasit të cilët rezultojnë se “kanë kontakte me persona të përfshirë në krimin e organizuar”, apo ata që nuk arrijnë “të justifikojnë ligjërisht pasurinë e tyre”, vallë janë të përjashtuar nga kufizimet për të ushtruar funksione publike, që parashikon neni 6/1 ?

70. Sikurse janë shprehur edhe ekspertët Metani dhe Llatja në opinionin e tyre “Termi 17

kushtetues “integritet”, i sanksionuar në nenin 6/1 të Kushtetutës, në fakt, duhet të gjendet te pastërtia dhe qëndrueshmëria e parimeve morale të atyre që dëshirojnë të kryejnë funksione publike, te karakteri me virtyte të pakorruptuara, veçanërisht në lidhje me të vërtetën, korrektësinë, drejtësinë, ndershmërinë e sinqeritetin, si dhe te përpjekjet e tyre për të bërë atë që është e drejtë. Pra, ky term është shumë më i gjerë se rregullimi që bëhet në ligjin nr.138/2015. Pikërisht, nëpërmjet sanksionimit që i bëhet në nenin 6/1 termit “integritet”, Kushtetuta i ka deleguar ligjvënësit pushtetin për të rregulluar me ligj me tri të pestat, çështje të kufizimit për personat ndaj të cilëve “janë marrë masa sigurie ose janë dënuar me vendim jopërfundimtar për kryerjen të krimeve”.

Opinioni i ekspertëve Artur Metani dhe Gledian Llatja mbi nismën për rishikimin e Kushtetutës të paraqitur nga 17

deputetët e Partisë Demokratike dhe Lëvizjes Socialiste për Integrim, në lidhje me vettingun në politikë , faqe 17.

22

71. Në ligjin nr. 138/2015 nuk janë përcaktuar qartë vetëm rastet e ndalimit për t’u zgjedhur apo për t’u emëruar në funksione publike, por edhe humbja e funksioneve përkatëse, nëse vërtetohen raste të ndalimit për t’u zgjedhur apo emëruar. Ligji parashikon plotësimin e një formulari vetëdeklarimi nga subjekti kandidat për t’u zgjedhur apo emëruar. Mosdeklarimi i fakteve ndaluese për t’u emëruar apo zgjedhur në një funksion publik nga subjekti, kur këto fakte vërtetohen gjatë ushtrimit të funksionit, përbëjnë shkak për humbjen e detyrës/funksionit.

72. Mbi këtë analizë rezulton se standardi kushtetues për integritetin e zyrtarëve është parashikuar në Kushtetutë dhe Ligji nr.138/2015 e plotëson detyrimin për garantimin e integritetit të zyrtarëve publike që zgjidhen, emërohen ose ushtrojnë funksione publike.

C.3 Ligji për kontrollin e pasurisë së zyrtarëvë të lartë - Garantimi i integritetit nëpërmjet kontrollit të pasurisë dhe rasteve të konfliktit të interesit

73. Inspektorati i Lartë i Deklarimit dhe Kontrollit të Pasurisë dhe Konflikit të Interesave, “ILDKPI” është organi kompetent i krijuar me ligj në vitin 2003, për të kryer kontrollin periodik dhe rast pas rasti të pasurisë së zyrtarëve publike, si dhe konfliktin e interesit gjatë ushtrimit të detyrës. Ai e ushtron veprimtarinë e tij bazuar në dy ligje.

74. Ligji nr. 9049, datë 07.04.2015 “Për deklarimin dhe kontrollin e pasurive, të detyrimeve financiare të të zgjedhurve dhe të disa nëpunësve publikë”, pësoi ndryshime në kuadër të reformës në sistemin e drejtësisë, duke forcuar sistemin e deklarimit dhe kontrollit të pasurive dhe interesave vetjake të zyrtarëve të lartë, si dhe duke rritur pavarësinë e ILDKPI.

75. Ndërkohë, Ligji nr. 9367, datë 7.4.2005 “Për parandalimin e konfliktit të interesave në ushtrimin e funksioneve publike”, garanton mospërfshirjen e zyrtarëve në situata të konfliktit të interesit dhe trajton zgjidhjen e tyre.

76. Në ushtrimin e funksioneve të tij, ILDKPI për rastet e shkeljes së detyrimeve ligjore nga zyrtarët e lartë, në drejtim të deklarimit të pasurisë, vendos masa administrative, penalitete në formën e gjobës dhe nëse konstaton se ka dyshime për fshehje pasurie apo pasuri të krijuar nga burime jo të ligjshme e referon çështjen për ndjekje, sipas natyrës së shkeljes së konstatuar, në organin e prokurorisë, në Drejtorinë e Përgjithshme të Parandalimit të Pastrimit të Parave apo në strukturat e hetimit tatimor.

77. ILDKPI është një institucion i besueshëm nga pikëpamja e pavarësisë dhe profesionalizmit. Në ngritjen e këtij institucioni dhe konsolidimin e punës së tij kanë dhënë mbështetje dhe kanë pasur rol partnerët ndërkombëtarë, kryesisht BE dhe SHBA.

23

78. Në këto kushte, rezulton se ekzistojnë mekanizma ligjore dhe institucione të besueshme për të garantuar integritetin e zyrtarëve nëpërmjet kontrollit të pasurisë dhe rasteve të konfliktit të interesit.

C.4 DALLIMI MIDIS VETTINGUT NË POLITIKË DHE NË GJYQËSOR

79. Gjyqtarët dhe prokurorët në detyrë në Shqipëri janë duke iu nënshtruar një procesi vettingu (neni 179/b i Kushtetutës). Në përputhje me Kushtetutën dhe ligjin nr. 84/2016 “Për rivlerësimin kalimtar të gjyqtarëve dhe prokurorëve”, moskalimi me sukses i procesit të rivlerësimit përbën shkak për mbarimin e menjëhershëm të mandatit të tyre. Të njëjtin standard vlerësimi që po kryhet për gjyqtarë e prokurorë, Projektligji i vettingut në Politikë kërkon ta zbatojë dhe për politikanët.

80. Arsyetimi i nismëtarëve të projektligjit është se fusha e zbatimit të Prokurorisë së Posaçme, Byrosë së Hetimit, Ligjit Antimafia, Ligjit të Dekriminalizmit dhe Ligjit për deklarimin dhe kontrollin e pasurisë së zyrtarëvë të lartë shtrihet dhe tek gjyqtarët e prokurorët dhe ata po kalojnë në një proces vetting-u, në kuadër të reformës në sistemin e drejtësisë.

81. Arsyetimi, por edhe krahasimi me kontekstin e reformës në drejtësi, është jorelevant. Gjyqtarët dhe prokurorët janë subjekte që nuk emërohen për një periudhë të caktuar por “përjetë”. Kjo nënkupton që deri në daljen e tyre në pension, nëse nuk kryejnë ndonjë veprim që bie ndesh me ligjin dhe etikën, do të qëndrojnë në detyrë, pa qenë nevoja e rivlerësimit të tyre. I vetmi rivlerësim që bëhet për ta është për efekte të karrierës së tyre në sistem. Nga ana tjetër, politikanët zgjidhen për një mandat të kufizuar në kohë, duke qenë të përkohshëm në detyrën e tyre. Po ashtu, edhe kategoria tjetër e zyrtarëve që ky projektligj parashikon që t’i nënshtrohen procesit të kontrollit të pastërtisë së figurës, zgjidhen me afate kohore të caktuara.

Natyrshëm nuk mund të kërkohet që politikanët apo zyrtarë të tjerë t’i nënshtrohen të njëjtave mekanizmave vetting-u ashtu si gjyqtarët e prokurorët.

82. Jurisprudenca kushtetuese shqiptare, në referim të standardeve të vendosura nga jurisprudenca ndërkombëtare, ka interpretuar nenin 18 të Kushtetutës, duke u shprehur se: “Barazia në ligj dhe para ligjit nuk do të thotë që të ketë zgjidhje të njëllojta për individë ose kategori personash që janë në kushte objektivisht të ndryshme. Barazia para ligjit dhe në ligj presupozon barazinë e individëve që janë në kushte të barabarta”.

83. Nga ana tjetër, duhet bërë dallimi institucional dhe deontologjik ndërmjet funksionit të gjyqtarit/prokurorit dhe të zgjedhurit si organ politik. Parimet e pavarësisë, paanshmërisë

24

dhe të parevokueshmërisë që i vishen sistemit të drejtësisë imponojnë kërkesa më të larta për gjyqtarin/prokurorin në raport me politikanin e zgjedhur, në drejtim të figurës dhe jetës private. Këtë e konfirmojnë standardet ndërkombëtare dhe kodet e etikës për funksionet respektive. Kështu, psh., “kontakti” sillet nga projektligji si një standard që do të shkëpusë lidhjet midis krimit dhe të gjithë zyrtarëve kushtetues të niveleve të larta, ndërkohë që është e paqartë se çfarë do të konsiderohet ‘kontakt i papërshtatshëm’.

84. Sipas përkufizimit të ligjit përkatës për vettingun në gjyqësor, “Kontakt i papërshtatshëm”, është një takim, komunikim elektronik ose çfarëdolloj mënyre tjetër, takimi i qëllimshëm, që nuk është në pajtim me ushtrimin e detyrës nga subjekti i rivlerësimit”…. Po të mbajmë parasysh natyrën e takimeve të kryetarëve të bashkive apo deputetëve në mitingje apo salla të mëdha takimesh, ku jo gjithmonë i njohin të gjithë njerëzit që takojnë, apo detyrimin e të zgjedhurve të komunikojnë me çdo qytetar që kërkon të dëgjohet - “kontakt i papërshtatshëm”, duket një nocion, me të cilin mund të abuzohet lehtë gjatë zbatimit të tij. Propozuesit e nismës jo vetëm që nuk flasim për “kontakte të papërshtashme”, por në projekt ligj parashikohet “ çdo kontakt” me persona të përfshirë në krimin e organizuar. Përfaqësuesit e opozitës ceduan nga ky qëndrim vetëm pas paraqitjes së opinionin dhe gjatë diskutimit të nismës.

85. Në referim të Ligjit nr.8550, datë 18.11.1999, “Për statusin e deputetit”, me ndryshime, neni 5, “deputeti ka detyrim të takohet përiodikisht me zgjedhësit ose kur e kërkojnë ata...”, ndërsa për gjyqtarët dhe prokurorët ndalimi i kontakteve të papërshtatshme parashikohet shprehimisht në Ligjin nr. 96/2016 “Për statusin e magjistratit” dhe përkufizimi i kontaktit të papërshtatshëm jepet qartësisht në ligj.

86. Pra, është e qartë se gjyqtarët e prokurorët, nga njëra anë, dhe politikanët/zyrtarët publikë, nga ana tjetër, nuk janë në pozita të barabarta, që të vlerësohen me të njëjtin mekanizëm vetting-u, sa i takon integritetit. Për më tepër që, Kushtetuta ka pranuar një rregullim specifik dhe shumë të hollësishëm,jo vetëm në trungun e saj, por edhe në një Aneks të veçantë, në lidhje me procesin e rivlerësimit të gjyqtarëve/prokurorëve, si në drejtim të organizimit institucional të organeve të rivlerësimit, të mënyrës së krijimit të tyre, parimeve mbi të cilat veprojnë, procedurës që ndjekin, si dhe vendimmarrjes së tyre që barazohet me atë të një gjykate të caktuar me ligj.

87. Në vlerësimin tonë është drejtësia e pavarur, e pakorruptuar dhe e pandikuar nga politika ajo që bën vetting-un e vërtetë të politikës, duke garantuar integritetin e zyrtarëve publikë. Referuar Dokumentit analitik të sistemit të drejtësisë , Qershor 2015, mbi bazën 18

e së cilës u miratua dhe Strategjia e Reformës në Sistemin e Drejtësisë, korrupsioni,

http://www.reformanedrejtesi.al/sites/default/files/dokumenti_shqip.pdf18

25

keqfunksionimi, mungesa e integritetit, profesionalizmit, pavarësisë, efiçencës, besueshmërisë, transparencës, llogaridhënies dhe përgjegjshmërisë në radhët e gjyqtarëve dhe prokurorëve, ndikimi politik në organet e drejtësisë, përveçse u identifikuan si probleme të pranuara gjerësisht që po çonin në kolaps sistemin e drejtësisë, ishin dhe rrënjët e kulturës së pandëshkueshmërisë të zyrtarëve të korruptuar, pa integritet dhe që kryenin kundërligjshmëri. Ishte kjo problematikë e krijuar që solli ndryshimet kushtetuese të vitit 2016, në kuadër të reformës në sistemin e drejtësisë, si dhe miratimin e ligjeve përkatëse. (Referoju dhe seksionit III.1 në këtë dokument). Drejtësia e reformuar, si një nga elementet kyç të shtetbërjes dhe thelbi i një shoqërie demokratike është rruga drejt shembjes së murit të lartë të pandëshkueshmërisë, heqjes së imunitetit të të paprekshmit për politikanë e pushtetarë që shkelin ligjin, familjarë e ortakë ekonomikë, që grumbullojnë përfitime të paligjshme.

88. Trajnimi i vettingut të politikës sipas rregullave dhe mekanzimit të të vettingut të gjyqtarëve dhe prokurorëve është trajtuar edhe në projektopinionin e Komisionit të Venecias për nismën objekt shqyrtimi. Sikurse e kemi theksuar edhe më lartë, në paragrafin 86 të Draft opinionit, Komisioni i Venecias shprehet se ...Politikanët ose zyrtarët e tjerë mund të mos jenë subjekt i të njëjta mekanizmave të vettingut si gjyqtarët dhe prokurorët...” duke listuar një sërë arsyesh.

89. Ne vlerësojmë rëndësinë që ka integriteti i funksionarëve të lartë publik, përfshirë edhe personat e përfshirë në politikë. Është mëse legjitim çdo masë ligjore e miratuar që synon të parandalojë infiltrimin e personave me lidhje kriminale. Por sikurse me të të drejtë theksohet edhe në projekt opinionin e Komisionit te Venecias (paragrafi 87) Kushtetuta e Shqipërisë ka ndryshuar në shumë pjesë të saj dhe ajo krijon një bazë të mirë për luftimin e korrupsionit jo vetëm në fushën e gjyqësorit, por edhe përsa i përket qytetarëve të tjerë, përfshirë politikanët.

90. Më të drejtë Komisioni i Venecias në projekt opnionin e tij shprehet se: “Në të njëjtën kohë, masat e tanishme të vetting-ut në sistemin gjyqësor dhe implementimi në reformën e gjyqësorit janë të një rëndësie kyçe. Sipas informacionit të paraqitur ndaj Komisionit të Venecias, pavarësisht sfidave dhe kufizimeve, procedura e tanishme e vetting-ut për gjyqtarët dhe prokurorët është ne udhë të mbarë dhe me shumë mundësi do të na drejtojë tek një pastrim dhe ripërtëritje e sistemit gjyqësor shqiptar, i cili duhet të jetë i aftë, në një të ardhme jo shumë të largët, me institucionet e reja të krijuara të specializuara, të sigurojë zgjidhje efektive ndaj problemeve të influencuara nga krimi dhe korrupsioni, me të cilat përballet qeverisja dhe politika shqiptare (paragrafi 88).

PËRFUNDIME

26

Në përfundim të shqyrtimit, në cilësinë e relatores së shumicës në mbledhjen e përbashkët të Komisionit për Çështjet Ligjore, Administratën Publike dhe të Drejtat e Njeriut dhe Këshillit për Legjislacionin vlerësoj që nisma e depozituar nga 44 deputetë të opozitës nuk mund të miratohet dhe i kërkoj mbledhjes së përbashkët të mos e miratojë atë.

Në zbatim të pikës 6 të nenit 77/a të Rregullores së Kuvendit, raporti i shumicës I paraqitet seancës plenare dhe bashkë me të edhe mendimi i pakicës.

Faleminderit!

R E L A T O R E KRYETAR

VASILIKA HYSI GRAMOZ RUÇI

27