kuresellesen dunya yonetiminde yerel yonetimler a sosyal politika social policy in terms of local...

8/6/2019 Kuresellesen Dunya Yonetiminde Yerel Yonetimler a Sosyal Politika Social Policy in Terms of Local Managements in t

1/239

Cumhuriyet niversitesi Sosyal Bilimler Enstitsalma Ekonomisi ve Endstri likileri Anabilim Dal /

Ynetim ve alma Sosyolojisi Bilim Dal

KRESELLEEN DNYA YNETMNDE

YEREL YNETMLER BALAMINDASOSYAL POLTKA

Engin KARAKI

Yksek Lisans Tezi

Tez DanmanProf. Dr. Nevzat GLDKEN

SivasMart 2009


2/239

KRESELLEEN DNYA YNETMNDE

YEREL YNETMLER BALAMINDASOSYAL POLTKA

Engin KARAKI

Cumhuriyet niversitesiSosyal Bilimler Enstits

Lisansst Eitim, retim ve Snav Ynetmeliinin alma Ekonomisi ve Endstrilikileri Anabilim Dal Ynetim ve alma Sosyolojisi Bilim Dal in ngrd

YKSEK LSANS TEZOlarak Hazrlanmtr.

SivasMart 2009


3/239

KABUL VE ONAY

Engin KARAKIn hazrlam olduu Kreselleen Dnya Ynetiminde, Yerel YnetimlerBalamnda Sosyal Politika balkl bu alma, 23.02.2009 tarihinde yaplan savunma snavsonucunda baarl bulunarak jrimiz tarafndan, alma Ekonomisi ve Endstri likileriAnabilim Dal, Ynetim ve alma Sosyolojisi Bilim Dalnda Yksek Lisans tezi olarakkabul edilmitir.

Prof. Dr. Nevzat GLDKEN (Bakan, Danman)

Yrd. Do. Dr. Mehmet ARSLAN (ye)

Yrd. Do. Dr. Recep MAKAS (ye)

Yukardaki imzalarn, ad geen retim yelerine ait olduunu onaylarm.23/02/2009

Prof. Dr. Zafer CRHNLOLU

Enstit Mdr


4/239

I

ZET

KARAKI, Engin., Kreselleen Dnya Ynetiminde, Yerel YnetimlerBalamnda Sosyal Politika, Yksek Lisans Tezi, Sivas, 2009.

ok boyutlu bir deiim srecini kapsayan kreselleme olgusu yerelleme

tartmalarn da beraberinde getirmektedir. Kreselleme kamu ynetimi anlayn

yeniden ekillendirmekte, merkez karsnda yerel ynetimleri glendirmektedir.

Kreselleme srecinde yerel ynetimler, ynetimde etkinlik ve ekonomik verimlilik

salama yannda demokratiklemenin de nemli yaptalar olarak grlmektedir.

Yeni ynetim anlay ile yerel ynetimlerin sosyal politikalarnn da ierik

deitirdii grlmektedir. Bu deiim sreci lkemiz kamu ynetimi politikalarn

dolaysyla yerel ynetimleri ve yerel ynetimlerin sosyal politikalarn

etkilemektedir.

Bu almann konusu Yerel ynetimlerin, Kamu Ynetim Sistemi

ierisindeki yerinin aklanmas ve Sosyal Politika reten ve uygulayan birimler

olarak yerel ynetimlerin sosyal politika sorunlarna getirdii zmlerdir.

almada Yerel Ynetimlerin Sosyal Politika bilim dal asndan nemi

vurgulanarak yerel ynetimlere sosyal politika disiplini asndan bakmaya

allmaktadr.

almann birinci blmnde yerel ynetim kavram zerinde durulmutur.

Yerel ynetimlerin tarihsel deiimi, ynetim sistemi iindeki yeri ve temel ilevleri

ortaya konmaya allmtr. kinci Blmde Trk Yerel Ynetimlerinin tarihsel

deiimi, Osmanldan gnmze gelinceye kadar genel olarak incelendikten sonra

gnmz yerel ynetim kurulular hakknda bilgiler verilmitir. nc blmde

sanayileme sonrasnda ortaya kan Sosyal Politika bilim dalnn douu, amalar

ve bu amalara ulalmasnda sosyal politikann aralar aklanmtr. almann

drdnc ve son blmnde Kreselleme olgusu aklanarak bu olgunun ekonomik,

sosyal ve siyasal yaamda ortaya kard deiim ve dnmler saptanmaya

allmtr. Bu blmde kresellemeye bal olarak devletin ilevlerinde ve kamu


5/239

II

ynetimi anlaynda yaanan deiimler ortaya konarak yaanan ekonomik ve

siyasal deiimlerin yerel ynetimlerin sosyal politikalarna yansmalar

belirlenmeye allmtr.

Anahtar Szckler

Yerel Ynetimler, Sosyal Politika, Kreselleme, Yerelleme.


6/239

III

ABSTRACT

KARAKI, Engin., Social Policy in terms of Local Managements In theGlobalizing World Management, Sivas, 2009.

The globalization concept which includes a multi-dimensional

differentiation process, also arise the localization arguments together with itself.

Globalization reshapes the public management understanding and strengthens the

local managements against central managements. The local managements in the

globalization process, are considered as important building stones of democracy as

well as effectiveness in management and economical efficiency. Together with

globalization and new public management understanding, the change in the social

political content of local managements can be observed. This period of change,

effects the public management policies of our country and accordingly the local

managements and social politic functions of the local managements.

The subject of this study, is to explain the place of local managements

within the public management system and the solutions that local managements bring

to social policy problems as units that produce and apply social politics. In the study,

the importance and function of local managements in means of social policy was

emphasized and the local managements were considered from the social policy

discipline point of view.

In the first part of the study, the local management concept was

evaluated. The historical change of local managements, their place in the

management system and their basic functions were explained. In the second part, the

historical change of Turkish Local Managements was examined from Ottoman

period until today and information is given about actual local management

institutions. In the third section, the birth of the social policy after industrialization,

its purposes and the means to achieve these purposes were explained. In the fourth

and final section of the study, the globalization concept was explained and the

changes and transformation it caused in economic, social and politic life. In this


7/239

IV

section, the changes in state functions and public management understanding were

evaluated and the reflections of the economic and politic changes to the social

politics of the local managements were determined.

Key Words

Local Managements, Social Politics, Globalization, Localization,


8/239

V

NDEKLER

ZET I

ABSTRACT III

NDEKLER V

TABLOLAR VE EKLLER LSTES IX

KISALTMALAR X

GR 1

BRNC BLM

YEREL YNETM KAVRAMI, TARHSEL GELM

VE TEORK EREVE

1.1. YEREL YNETM KAVRAMI 61.2. YEREL YNETMLERN TARHSEL GELM 9

1.2.1. Feodalite ve Ortaa Kentleri 10

1.2.2. Komn Gelenei ve Ortaada Yerel Ynetim 14

1.3. YEREL YNETM TRLER 19

1.3.1. Ynetsel Yerinden Ynetim 19

1.3.1.1. Hizmet Ynnden Yerel Ynetim 19

1.3.1.2. Yer Ynnden Yerel Ynetim 20

1.4. MERKEZ YNETM VE YEREL YNETM LKLER 21

1.4.1. Yetki Genilii 25

1.4.2. dari Vesayet (Ynetsel Denetim) 26

1.4.3. zerklik 29

1.5. YEREL YNETMLERN LEVLER 31

1.5.1. Ekonomik levleri 33

1.5.2. Siyasal ve Ynetsel levleri 35

1.5.2.1. Yerel Ynetimler ve Demokrasi 36

1.6. YEREL YNETMLERDE LEK SORUNU 40

1.7. YEREL YNETMLERN KALKINMADAK ROL 44


9/239

VI

1.7.1. Yerinden Ynetimin Yararlar 46

1.7.2. Yerinden Ynetimin Sakncalar 47

KNC BLM

TRKYEDE YEREL YNETMLER, GELM

VE YEREL YNETM KURULULARI

2.1. TRKYEDE YEREL YNETMLERN KISA TARHES 512.1.1. Osmanl Devletinde Yerel Ynetimler 53

2.1.2. Cumhuriyet Sonrasnda Yerel Ynetim 60

2.2. TRKYEDE YNETSEL RGTN YAPISI 61

2.3. TRKYEDE YEREL YNETMLERN ANAYASAL EREVES 63

2.4. TRKYEDE YEREL YNETMLERN DAYANDII LKELER 64

2.4.1. Merkezden Ynetim 64

2.4.2. Yerinden Ynetim 65

2.4.3. Ynetsel Denetleme (dari Vesayet ) 65

2.4.4. darenin Btnl 65

2.5. TRKYEDE YEREL YNETM TRLER 66

2.5.1. Kyler 67

2.5.2. l zel daresi 70

2.5.3. Belediyeler 76

2.5.4. Bykehir Belediyeleri 82

2.6. YEREL YNETMLERN BTELER 86

2.6.1. ller Bankas 92

NC BLM

SOSYAL POLTKA KAVRAMI,

SOSYAL POLTKANIN DOUU VE GELM

3.1. SOSYAL POLTKA KAVRAMI 953.2. SOSYAL POLTKANIN ORTAYA IKII 99

3.2.1. Klasik Ekonomi Dncesi ve Liberal Devlet 103


10/239

VII

3.2.2. Keynezyen Ekonomi Dncesi ve Mdahaleci Devlet 1053.3. SOSYAL POLTKANIN KONUSU VE KAPSAMI 107

3.4. SOSYAL POLTKANIN AMALARI 108

3.2.3. Sosyal Refah ve Sosyal Gelime 1093.2.4. Sosyal Adalet 1103.2.5. Sosyal Bar ve Sosyal Btnlk Hedefi 111

3.5. SOSYAL POLTKANIN ARALARI 112

3.5.1. Kamu Mdahalesi 112

3.5.1.1. Yasa Yapc Olarak Devletin Piyasaya Mdahalesi 114

3.5.1.2. Kamu Giriimcisi Olarak Devletin Piyasaya Mdahalesi 115

3.5.1.3. Kurumsal Dzenlemeler Yolu le Devletin Piyasaya

Mdahalesi 116

3.5.2. Sendikalar 117

3.5.2.1. Toplu Pazarlk ve Toplu Szleme le Dzenleme 121

3.5.2.2. Bask Grubu Olarak Sendikalar 122

3.5.3. Kooperatifler 123

3.5.4. Uluslar Aras Kurulular 124

3.5.4.1. Uluslar Aras alma rgt ( ILO) 125

3.5.4.2. Birlemi Milletler (BM) 127

DRDNC BLM

KRESELLEME VE

YEREL YNETMLER BALAMINDA SOSYAL POLTKA

4.1. KRESELLEME KAVRAMI 128

4.1.1. Ekonomik Boyutuyla Kreselleme 130

4.1.1.1. retimin Kresellemesi ve ok Uluslu

irketler(U) 131

4.1.2. Kreselleme ve Kamu Ynetiminde Dnm 134

4.2. KRESELLEMEY DOURAN VE HIZLANDIRAN

FAKTRLER 1364.2.1. Teknolojik Gelimeler 136


11/239

VIII

4.2.2. Skan Pazarlar ve Azalan Karlar 137

4.3. KRESELLEME BALAMINDA YERELLEME 138

4.4. YEN KAMU YNETM 141

4.4.1. Yeni Kamu Ynetimi ve Yerel Ynetimler 143

4.4.2. Avrupa Birlii zerklik art ve Subsidiarite lkesi

(Hizmette Halka Yaknlk) 145

4.5. KRESELLEME SRECNDE SOSYAL DEVLET VE YEN

SOSYAL POLTKA ANLAYII 147

4.5.1. Neoliberal Politikalar 149

4.5.1.1. Bireysel Sorumluluk 150

4.5.1.2. Sivil Toplum rgtleri 152

4.5.1.3. Sosyal Politikadan Sosyal Yardma Dnm 153

4.6. SOSYAL DEVLET LKES VE YEREL YNETMLERN

SOSYAL POLTKA UYGULAMA GERE 156

4.6.1. Yerel Ynetimlerde Sosyal Politikadan Sosyal Yardmlara 158

4.6.2. Avrupada Yerel Ynetimlerin Sosyal Politika Uygulamalar 159

4.6.2.1. Fransa 161

4.6.2.2. svire 163

4.7. YEREL YNETMLERDE SOSYAL POLTKALAR VE

SOSYAL YARDIMLAR 166

4.8. BELEDYELERN SOSYAL POLTKALARI VE

UYGULAMALARI 170

4.8.1. Belediye ktisadi Teebbsleri ve stihdam (BT) 173

4.8.2. Konut Politikas 176

4.8.3. Piyasa Denetimi ve Tketicinin Korunmas 178

4.8.4. evre Politikas ve evre Denetimi 179

4.8.5. Sosyal ve Kltrel Hizmetler 181

4.8.6. Sosyal Yardm ve Salk Hizmetleri 184

SONU 196

KAYNAKA 201


12/239

IX

TABLOLAR VE EKLLER LSTES

Tablo - 1 Trkiyede Yerel Ynetim Trleri ve Organlar

Tablo - 2 Trkiyede Kent ve Kr Nfusu

Tablo - 3 Trkiyede Belediye Says

Tablo - 4 Yerel Ynetim Gelirlerinin GSMH indeki Oran

Tablo - 5 Mahalli darelerin Gelir ve Harcamalarnn Yzde Dalm

Tablo - 6 Fransada yerel Ynetimler ve Merkezi Ynetimin Yetki ve

Grev Paylam.

Tablo - 7 svirede Yerel Ynetimler ve Merkezi Ynetimin Yetki ve Grev

Paylam.

Tablo - 8 5393 Sayl Belediye Kanununda Belediyenin Grev Alanlar

Tablo 9 Sivas Belediyesi Sosyal Yardm leri Mdrl Performans Raporu

ekil - 1 Ynetsel Yapnn Genel Grnm


13/239

X

KISALTMALAR

AB Avrupa Birlii

ABD Amerika Birleik devletleri

BT Belediye ktisadi Teekklleri

BM Birlemi Milletler

U ok Uluslu irketler

DB Dnya bankas

DPT Devlet Planlama TekilatDT Dnya Ticaret rgt

GSMH Gayri Safi Milli Hasla

ILO Uluslar aras alma rgt

IMF Uluslar aras Para Fonu

IULA Avrupa Konseyi ve Uluslararas Yerel Ynetimler Birlii

KGK Kar Gtmeyen Kurulular

NGO Hkmet D Organizasyonlar

OECD Ekonomik Kalknma ve birlii rgt

SYDV Sosyal Yardmlama ve Dayanma Vakf

TODA Trkiye Ortadou ve Amme daresi

TK Trkiye statistik Kurumu

TSAD Trkiye Sanayici ve Adamlar Dernei


14/239

1

GR

Devlet, stlendii ilevler ve kapsad alan bakmndan insanln gelitirdii

en st ve en gelimi ynetim aygtdr. Siyasal ve ekonomik bir rgtlenme biimi

olan devletin ynetim sistemleri zaman iinde toplumlarn retim biimlerine siyasal,

sosyal ve kltrel yaplarna bal olarak deimitir. Gnmzde kamu ynetimi

sistemleri merkezi ynetim ve yerel ynetimlerden olumakta ve kamusal fayda

dncesiyle almaktadr. Merkezi ynetimler ile yerel ynetimler arasndaki g

paylam, yetki ve grev dalm tarihsel sre ierisinde deiime uramtr.

Tarihi ok eskilere dayanan yerel ynetimlerin gnmzdeki biimiyle ortaya k

sanayileme ve modern devletlerden sonra olmutur. Kamu ynetim sisteminin

nemli bir paras olan yerel ynetimler merkezi ynetime bal, merkezi ynetimi

ynetsel ve ilevsel olarak tamamlayan ynetim birimleridir. Yerel ynetim

birimlerinin says ve trleri lkeler arasnda farkllklar gstermektedir. Sosyal

Politika reten en nemli aktr olan devlet, sosyal politikalarn merkezi ynetim ve

yerel ynetim dzeyinde oluturmaktadr.

Sanayileme ile birlikte dnyann retim merkezleri kentler olmaya balam,

krdan kente gler hzlanm ve dnya nfusu kentlerde toplanmaya balamtr.

Buna karn krsal alanlarn nfusu, tarmsal retimde makineleme, topraklarn

srekli blnerek klmesi, kentlerin birok bakmdan cazibesini artrmas nedeni

ile azalmaya balamtr. Dnyada kentlerdeki nfusun artmasna bal olarak bu

alanlarn ynetiminin nemi de srekli artmtr. Kentlerde nfus artarken kentlerin

ekonomik sosyal, kltrel, sorunlar da artmtr. Sanayileme srecinde gerek

kentsel yerleim yerlerinin says gerekse bu kentlerde yaayan insan nfusu

artmtr. Kentleme demografik verilerden daha kapsaml ve ok boyutlu bir

kavramdr. Kentleme tarmsal bir retim biiminden daha ileri bir retim dzeyini

ifade ederken ayn zamanda retimde iblm, uzmanlama salayan, toplumsal

yapy olduka deitiren bir olgudur. Kentlerde hzla artan nfusla birlikte kentlerde

barnma, isizlik, yoksulluk, evre ve gda sal, ulam, gibi sorunlarn domasna

neden olmutur. Kentler retimin, datmn, blmn yapld yerler olmutur.


15/239

2

almada kentlemenin kazand hz ve kentlerin nemli yerleim yerleri olarak

ne kmas nedeniyle kent yerel ynetimleri olan belediyeler ne kmtr.

Bu almann konusunu Yerel Ynetimlerin sosyal politikalar

oluturmaktadr. Bata Ynetim Hukuku olmak zere bir ok bilim dalnn

konusunu oluturan yerel ynetimler, ekonomik ve sosyal kalknma yannda

demokratik kltrn gelitirilip, halk tarafndan benimsenmesinde nemli ilevleri

olan kurululardr. almada yerel ynetimler, kamu ynetimi sistemini

tamamlayan, ekonomik, toplumsal, ynetsel ilevleriyle kamu ynetimi sisteminin

nemli bir alt paras olarak deerlendirilmitir. Yerel ynetimler ile merkezi

ynetimler birbirilerinin yerini alamayan, ilevleri ayr olan, ancak bu ilevleri

birlikte ve ibirlii iinde almalar durumunda gerekletirebilecek ynetim

kurululardr.

almann dayand temel dnce olan ynetimin, merkezi ve yerel

birimleri ile bir btn oluturduu dncesi erevesinde, yerel ynetimlerin sosyal

politika alanndaki rolleri ve nemi ortaya konmaya allmtr. Kamu ynetimini

oluturan merkezi ynetim ve yerel ynetimler arasndaki btnlk siyasal,

ekonomik, ynetsel alanda olduu gibi sosyal politika alanndaki uygulamalarda da

etkinliin nkouludur. Kamu ynetimi kurulular arasnda yetki ve grev

dalmnda gelenekler yannda ilevsellik, ekonomiklik, demokratiklik ltleri son

derece nemli etkenler olmutur. Yerel kamusal gereksinmelerin ve genel kamusal

gereksinmelerin karlanmas gerei, kamu ynetimi kurulularnda etkinlik ve

verimlilie dayal ilevsel grev dalmn zorunlu klmtr.

Kamusal gereksinimlerin hangi ynetim dzeyinde karlanmasnn daha

uygun olaca tartmalarnda sz konusu kamusal gereksinimin nitelikleri, kamusal

gereksinimin hangi corafi lekte ortaya kt, bu gereksinmelere hangi ynetsel

kademenin daha hzl ve ekonomik zm retecei, retilen zmlerin

dsallklarnn neler olabilecei, nemli noktalar olarak ne kmaktadr. Sosyal

politikalarn nitelikleri ve bu politikalarn hangi ynetim dzeyinde retileceitartmas dier kamusal mal ve hizmet tartmalarnda olduu gibi teknik bir


16/239

3

tartma olma yannda siyasal bir bak as ve siyasal bir tartma alan olarak da

ortaya kmaktadr. Bu balamda kamu ynetiminin ve onun sosyal politikalarnn

btnsel bir bak asyla deerlendirilmesi doru bir yaklam olacaktr.

Kamu ynetim sisteminin nemli bir ynetim kademesi olan yerel

ynetimlerin sosyal politika retmeleri zorunluluu bulunmaktadr. Yerel ynetimler,

sosyal politika reten nemli bir aktr olan devleti tamamlayan, onun bir paras ve

alt birimi olmas nedeniyle bu ilevleri yerine getirmek zorunda bulunan

kurululardr. Ekonomik ve sosyal olarak kalknmann salanmasnda yerel

ynetimler ok etkin ilevler yklenmektedir. Ekonomik ve sosyal politikalarn

baarl olabilmesi, merkezi ynetimin ve yerel ynetimlerin sosyal politikalarnda

etkinliin salanabilmesi iin, yerel ynetim birimleri ile merkezi ynetim birimleri

arasnda egdm ve ibirlii salanmas gerekli ve zorunludur. Bununla birlikte

devletlerin siyasal , sosyal, ynetsel yaplar ve ekonomileri, yaanan kreselleme

srecinden nemli lde etkilenmekte deiime uramaktadr.

Kreselleme sreci sosyal politika alannda nemli deiimleri beraberinde

getirmektedir. Kreselleme ayn zamanda yererlemeyi artran, yerel ynetimlerin

ne kt bir sretir. Sosyal Politika asndan bakldnda ekonomi ve ekonomi

politikalar kresel bir boyut kazanrken, sosyal politika alan yerel dzeyde

kalmaktadr. Kreselleme olgusu bir yandan bir btnlemeyi ifade ederken dier

yandan kreselleme iinde ekonomik ve sosyal alan btn olmaktan karak kk

blmlere, kk paralara ayrlarak yerellemektedir. Kamusal dzenlemeler,

kamusal giriimler azalrken kamusal kurulularn ve kamusal dzenlemelerin yerine

sivil toplum kurulular toplumsal sistemde yer almaktadrlar. Sivil toplum

kurulularnn olumlu sosyal grevler stlenmelerine karlk bu srete yoksulluun,

eitsizliin ve gvencesizliin byk sosyal kesimler iin artt grlmektedir. Bu

deiim karsnda devlet, merkezi ynetim ve yerel ynetim birimleri ile ekonomik

ve sosyal ileyie birbiriyle uyumlu politikalar gelitirerek ve birbirini tamamlar

biimde mdahale etmek zorundadr. Devlet ekonomik ve sosyal sisteme gerek yasal

erevenin izilmesi gerek kurumsal dzenlemeler, gerekse kurduu ekonomik vesosyal giriimleri ile mdahalede bulunmaktadr. Bata cretli alan emek kesimi


17/239

4

olmak zere korunmas gereken kesimlerin de bu srece, rgtleri aracl ile

ekonomik sistemin dourduu olumsuzluklara kar kendi kendine yardm

mekanizmalarn altrarak katlmak zorunluluu bulunmaktadr.

Yerelleme eilimleri kreselleme ile artarak devam etmektedir. Ulusal

lekte rgtlenen ekonomik, sosyal ve siyasal sistemler daha kk bir lekte

rgtlenme eilimine girmektedir. Kreselleme srecinde devletlerin uluslar aras

kurulularla olan ilikileri artarken, bunun yannda yerel birimler de nemli bir

ynetim birimi olarak belirmektedir. Bu deiimin sosyal politika alannda da nemli

deiimler getirdii grlmektedir. Bu deiim makro lekte sosyal politikalarn

uygulanmasn olumsuz etkilemektedir. retim srelerindeki deiimler sonucunda

igcnn esnekletirilmesi ile yerelleme eilimleri igcnn danklna neden

olmutur. Bu dankln nemli bir etkisi de iilerin ortak yararlarn kavrama ve

bu yararlar savunma bilincindeki zayflama olmutur. Bu srete gcnn

sendikal rgtlenme dzeyi bu srete gerilemitir. gcnn yerel lekte skt

buna karn ekonomi ve ekonomi politikalarnn kresel lekte olutuu

grlmektedir. gcnn esnek ve paral yaps geni rgtlenmelere dayal

muhalefet olanan ortadan kaldrmaktadr. Bu lek kaymas ekonomik ve sosyal

nedenlerin ve sonularn sosyal olarak oluturulduu gerei dnda yerel ve

birbirlerinden bamsz olarak alglanmas ve aklanmaya allmas sonucunu

dourmaktadr.

Yerinden ynetim ve merkezi ynetim tartmalar bir ynyle de ynetimin

ynetilmesi tartmalar ierisinde de deerlendirilmektedir. Ademi-i merkeziyetilik

olarak da ifade edilen yerelleme ve merkeziyet tartmalar arlkl olarak

kaynaklarn etkin ve verimli kullanlmas kavramlar etrafnda toplanmaktadr.

Kaynak etkinliinin salanmas ve demokratiklemenin yerel dzeyde

gerekletirilmesi tartmalar kreselleme olgusu nda birlikte deerlendirilmesi

gereken, btncl bir bak asna ihtiya duyan tartmalardr. Kamu ynetiminin

kaynak kullanmnda etkinliin ve verimliliin salanmas yannda ynetim birimleri

arasnda ibirlii ve koordinasyonu dier bir ifadeyle, ynetimin ynetimini veetkinliini de salamas sz konusudur.


18/239

5

BRNC BLM

YEREL YNETM KAVRAMI,TARHSEL GELM VE TEORK EREVE

Ynetim kavram ile ilgili olarak farkl tanmlamalar yaplmakla birlikte

ynetim genel olarak, belli bir amac gerekletirmek zere bir topluluun

bireylerinin birlikte hareket etmeleri, ibirliine gitmeleri olarak ifade edilebilir.

Ynetim, amalar, yaplar ve byklkleri ne olursa olsun her rgt iin sz

konusudur. Gnmzde toplumlar modern devlet rgtnn ynetiminde mal vehizmet retmek amacyla sosyal, ekonomik, siyasal rgtlenmelerini kurarlar. Devlet

belirli bir retim biiminin varl ve geliimi iin gerekli olan koullar toplumsal

apta salama uradr(Eroul, 1999:42). Devlet bu rgtlenmeyi kurabilmek iin

toplum adna g ve meruiyete dayal otoritesini kullanr. Dier bir ifadeyle devlet

tm toplum zerinde ynetsel, yargsal ve siyasal stnln srdrr.

Gnmzdeki biimiyle modern devletin kurulmasna kadar geen tarihselsrete devlet, sosyal, ekonomik, siyasal ve kltrel zellikleri farkl toplumlarda

farkl siyasal rgtlenmeler olarak grlmtr. Devletin farkl toplumlarda

birbirinin ayn olmayan bir yap gstermesi devleti oluturan alt ynetim

birimlerinde de farkllklar dourmutur. lkelerin tarihi, sosyo- kltrel yapsnn

yan sra iktisadi imkan ve aralar, yerel ynetim birimlerinin yaps ve faaliyetlerini

belirlemektedir(Toprak, 2006:3 ).

Modern devlet ekonomik ve sosyal sorunlarn zmnde ve toplumsal

ihtiyalarn karlanmasnda nemli ilevler stlenmitir. Kamu ynetimi, kamu

yarar gzeterek ekonomik ve sosyal politikalar oluturmakta, mal ve hizmetler

retmektedir. Devlet kamusal hizmetleri ok farkl tzel kiilikleri eliyle yerine

getirmektedir. Toplumsal ihtiyalarn giderilmesi iin devlet en etkin ve en uygun

ynetim sistemini ve ynetim organizasyonunu kurmak ve gelitirmek

durumundadr. zerinde tam bir gr birliine varlamayan kamusal ve yar

kamusal nitelikli mal ve hizmetlerin, en etkin ekilde retilebilmesi kamu ynetim


19/239

6

sistemlerinin balca amalarndan birini oluturmutur. Kamusal hizmetlerin

grlmesinde toplumlar merkezden ynetim ve yerinden ynetim sistemlerini

uygulamaktadrlar. Merkezden ynetimde kararlar tek bir merkezden alnrken

yerinden ynetimde ise kararlar yerel ynetim birimlerince alnmaktadr. Yerel

ynetimler, merkezi ynetimle birlikte kamu ynetimi btnn oluturan nemli bir

ynetim ve karar birimidir.

1.1. YEREL YNETM KAVRAMI

Kamu Ynetimi Merkezi Ynetim ve Yerinden ynetim olmak zere ikiye

ayrlmakta ve incelenmektedir. Yerel Ynetimler Kamu ynetiminin nemli bir

parasn oluturmakta organlar seimle ibana gelen, lkelerin ynetsel btnl

iinde yer alan zerk demokratik kurumlardr. Yerel ynetim ya da yerinden ynetim

gnmzde demokrasinin gelime sreci iinde giderek nem kazanmaktadr. Kamu

ynetim sistemi, kamusal mal ve hizmetlerin retiminin tek merkezden salanmasn

ifade eden merkezi ynetim ve kamusal mal ve hizmetin farkl merkezlerden

retilmesini ifade eden yerel ynetim olmak zere ikiye ayrlmaktadr. Merkezi

ynetim kavram dar anlamyla ynetsel fonksiyonlarn merkezi otoritede

toplanmasn ifade ederken geni anlamda yasama, yrtme ve yarg gcn elinde

bulunduran siyasal otoriteyi anlatmaktadr.

Bir devletin lkesi iindeki tm kamu hizmetlerinin bir elde devlet tzel

kiiliinde toplanmas durumunda merkezden ynetim ilkesi, kamu hizmetlerinin

belli blmlerinin devletin dnda, baka kurulular eliyle yrtlmesine de

yerinden ynetim ilkesi denir(Gzbyk, 2006:36). Yerinden ynetim ya da

yerel ynetim, Ynetim Biliminde adem-i merkeziyet olarak bilinen bir

kavramdr(Kele, 2006: 21). Devlet ynetimi srecinde kamu gcnn merkezde

toplanmasn savunan merkeziyetilik dncesi ile kamu gcnn yerel birimlere

aktarlmasn savunan adem-i merkeziyet dncesi atmtr.

Yerel ynetim kavram ile ilgili tanmlamalarda Yerel ynetimin vurgulananortak zellii, belli bir yerde yaayan insanlarn ortak ihtiyalarn karlamak zere


20/239

7

kendi aralarnda oluturduklar organlar aracl ile ortak amalar ve ihtiyalar

dorultusunda o topluluu ynlendirmeleri ve ynetmeleridir. Bu kurulularn temel

olarak a) tzel kiilie, b) merkezden ayr mal varlna ve bteye, c) seimle i

bana gelen karar organlarna, d) snrlanm da olsa belli bir zerklie sahip

bulunmalar zorunlu birer n koul olarak kabul edilmektedir(Nadarolu, 2001: 17).

Yerel hizmetlerin merkezi ynetimce karlanmaya allmas zaman ve

kaynak kaybna yol aaca iin lkelerin ynetim sistemlerinin merkezi ynetim ve

yerel ynetim birimlerine ayrld grlmektedir. Yerel ynetimlerin varlk

nedenlerine ilikin olarak ileri srlen nedenlerin banda ekonomik etkinlik

gelmektedir. Merkezi ynetimin avantajlarna ramen yerel nitelikli ortak

ihtiyalarn gerek tespiti gerekse karlanmas konusunda etkin bir biimde faaliyet

gsteremez. te devletler, hem bu sebepten, hem de demokratik dzenin

gereklerinden tr merkezi ynetimin yan sra ondan ayr olarak yerel ynetim

rgtlerini kurmulardr(Nadarolu, 2001: 3).

Merkezi ynetim ile yerel ynetim birimleri arasndaki ilikiler Anayasa ve

yasalarla oluturulmaktadr. Yasalarla gsterilen bu iliki hiyerarik bir nitelik

gstermez. Merkezi ynetim ile yerel ynetimler arasndaki iliki zerklik niteliinde

ve merkezi ynetimin denetimine ak bir ilikidir. Yerel ynetimin kulland yetki

ve g merkezi ynetim tarafndan yasalarla verilen yetkilerin ve gcn kullanmdr.

Bu yetkinin devri, snrlar ve kapsam bata Anayasalar olmak zere yasalarda yer

almaktadr. Merkezi ynetimin kendi organlar ve kurulular arasnda hiyerarik bir

iliki varken merkezi ynetimin, yerel ynetimler zerinde yetkilerin yerinde ve

uygun kullanlp kullanlmadna ilikin bir denetim yetkisi bulunmaktadr. Yerel

ynetimler merkezi ynetimden ayr grev ve yetkilere sahip yasama yetkisi ve

yargsal yetkileri bulunmayan sadece kendisine tannan yerel nitelikte yrtme

yetkileri bulunan ynetim kurululardr. Merkezi ynetim bu yetkilerin ieriini ve

kapsamn istedii biimde dzenleyebilmektedir.

Her devlette varolmas doal olan yasama, yrtme ve yargya ilikin tmyetkileri ksaca kamu gcnn tamam merkezi bir otoritede toplanr. Yerinden


21/239

8

Ynetim (Adem-i Merkeziyet) ise, ksaca yerel nitelikteki kamusal hizmetlerin

devletin tzel kiilii dndaki kamu tzel kiilerince gerekletirilmesi iin bir

ksm kamu glerinin daha az yetkili bir otoriteye transfer edilmek amac ile

merkezi otoriteden geri ekilmesini ifade eder(Nadarolu, 2001: 20).

lkeler kamu hizmetlerini merkezi ynetim ve yerel ynetimlerden yalnzca

birinin hakim olduu bir ynetim sistemi ile kamusal hizmetlerin yrtlmesinin

olanakszl karsnda bu iki ynetim dzeyine gereksinim duymulardr. lkeler,

Yerel ynetimlerin g kazanmas orannda merkezi ynetimin gcnn ve

grevlerinin azald, merkezi ynetimin g ve yetki artna bal olarak da yerel

ynetimlerin zayflad, merkeziyetilik ve yerelleme eilimleri arasnda farkl

uygulamalara sahiptirler. Baz lkelerde merkezi ynetim arlkl bir ynetim

grlrken bazlarnda ise merkezi otorite yetkilerinin daha ok yerel ynetimlere

verildii biimler grlmektedir.

lk a devletleri merkezden ynetimi en geni ekilde uygulamlardr.

Zaten bu devletlerin yaplar bir iblmne yer vermeyecek kadar ilkel ve devletten

beklenilen hizmetlerde son derece snrl idi. Fakat ilk alardan orta alara

geerken merkezden ynetim eski durumunu muhafaza edememitir. Bu devirde

hkmdar merkezin lke ierisinde gvenlik ve dzeni temin edemediini, grnce

kuvvet ve yetkilerini derebeyleri ile paylamak zorunluluunu duymutur. Bylece

grlyor ki ortaa devletleri merkezden ynetimi tamamen kaybetmilerdir.

Ortaadan yeni alara geince merkezden ynetimin yeniden ortaya ktn

gryoruz(Versan, 1990: 73).

Yerel ynetim kavram ile mahalli idare kavramlarnn birbirinin yerine

kullanld grlmektedir. Ancak mahalli idareler kavram yer ynnden yerel

ynetimleri anlatan bir kavram olup, mahal yer, blge, alan anlamlarn ifade eden

Arapa kkenli bir kelimedir. Bu nedenle mahalli idare kavram ile anlatlan yer

ynnden yerel ynetim kurulular olduu anlalmaktadr. Dolaysyla yerel

ynetim kavram mahalli idareleri de iine alan daha geni bir kavramdr. leridedeinilecei gibi fonksiyonel ya da teknik yerinden ynetim olarak da ifade edilen


22/239

9

hizmet yerinden ynetimde belirli bir kamu hizmetinin yerine getirilmesi merkezin

dnda zerk bir kuruma braklmtr. Burada yer ynnden deil hizmet eidi

bakmndan alana bal kalmakszn bir yerinden ynetim sz konusudur.

Sonu olarak yerel ynetimler; Belirli bir corafi alanda(kent, ky, il vb)

yasayan yerel topluluun bireylerine, bir arada yasamak nedeni ile kendilerini en ok

ilgilendiren konularda hizmet retmek amac ile kurulan, karar organlar(kimi

durumlarda yrtme organlar) yerel topluluka seilerek greve getirilen, yasalarla

belirlenmi grevlere ve yetkilere, zel gelirlere, bteye ve personele sahip, merkez

ynetimi ile ilikilerinde ynetsel zerklikten yararlanan kamu tzel

kiileridir(Yalnda, 1991:123).

1.2. YEREL YNETMLERN TARHSEL GELM

Yerel ynetimler tarihsel olarak eskilere dayanmaktadr. lk kentlerin ortaya

k ile yerel ynetimlerin ortaya kt sylenebilir. Yerleik hayat uygarln

balangc olmakla birlikte yerel nitelikli ihtiyalarn da ortaya kmasna neden

olmutur. lk kentlerin ortaya knn tarmsal rn artna bal olarak belirmeye

balayan iblm sonucunda olduu ifade edilir. Bu artk rnnn ortaya k ile

tarmsal ara-gere yapmna ynelik olarak ilk zanaatln balad grlr.

Ticaretle tccarlarn ortaya k da bu retim art ile balamtr. lk kentler

bugnk kentlerden daha kk ve nfusu daha az olan kentlerdir. Tarmsal artk

rn yaratmaya balayan kylerin ortasnda bu artk rnlerle beslenen tarmsal bir

yapdaki kasabalar ilk kentlerin oluum biimi olarak grlmektedir. Bugnk

kentler ise sanayi retiminin yapld, tketim ve blm ilikilerinin belirlendii

mekanlardr. Dier bir ifade ile nsanlar yerleik olarak ve belli bir yerde bir arada

yaamaktan kaynaklanan yerel nitelikli ihtiyalar insanlk tarihi kadar eskidir. Bu

yerel ihtiyalarn karlanmas gnmze kadar toplumlarda eitli kurulularca ve

farkl tekniklerle yerine getirilmitir.

lk yerleim yeri ve ilk uygarlk izleri dnyann farkl yrelerinde ve deiikzaman dilimlerinde grlmektedir. lk yerleim ve uygarlk merkezleri Msr-


23/239

10

Mezopotamya blgesinde rmak kenarlarnda kurulan kentler olmutur. Bu dnemde

kent devletlerinin ortaya k grlmektedir. Kentin oluumu iin gerekli olan

ekolojik temel teknoloji ve karmak organizasyonlarn saland ilk blge olan

Mezopotamya M.. 4000-3500 yllarnda Dicle ve Frat rmaklar kenarnda kylere,

kasabalara ve kentlere ev sahiplii yapmtr(Grmez, 1997: 19).

Antik ada Yunan site devletleri demokratik ynetim biiminin uygulan

ile dierlerinden ayrlmaktadr. Antik Yunanda Site olarak ifade edilen kent

devletleri, kendi kendini yneten ve siyasal karar alma yetkisi bulunan kent halknn

oluturmu olduu ynetim biimidir. Belirli bir toprak paras zerinde kurulu bu

kent devletlerinde snrl bir katlmla gerekletirilen demokratik bir ynetim ekli

vardr. Birbirinden bamsz site-kent devletleri ancak d tehlike durumunda bir

araya gelen kk devletlerdir.

Antik ada kendi kendini yneten, belli bir toprak paras zerinde yaayan

insanlarn oluturduu en kk demokratik ynetsel birim olarak kabul edilen site

Roma imparatorluu dneminde ynetsel zerklikten yararlanan municipe ve

Antik Yunan da toplumsal yaamn en gelimi rgtlenme biimi olarak kabul

edilen polis gnmzdeki anlam ile mahalli idarelerin ilk ortaya ktklar

rnekler olarak kabul edilmektedir(Tortop,Ayka, Yayman, zer, 2006:2).

Tarihsel olarak bakldnda yerel ynetimler antik ada devletle birlikte

ortaya kmtr. Kent hizmetleri ayn zamanda yerel ynetim olan bu devlet

rgtlenmesi tarafndan salanmaktadr. Ancak bu yerel ynetimler gnmzdeki

yapsndan fakl olarak, yasama ve yarg yetkilerine sahip, bamsz ynetimlerdir.

1.2.1. Feodalite ve Ortaa Kentleri

Antik a sonras Roma imparatorluunun ortaya k ile birlikte kent

devletleri dalmtr. Roma imparatorluu iinde geni zerkliklere sahip kent

ynetimleri ortaya kmtr. mparatorluk dnemi dier imparatorluklarda olduugibi merkeze bal ok sayda yerel birimden oluan dank bir yap gibidir. Roma


24/239

11

imparatorluunda da ekonomik gelimenin yeni topraklar kazanlmas ile saland

grlmektedir. Roma imparatorluunun barbar Germen saldrlar ile yklmasna

kadar Roma kentlerinin varlklarn srdrdkleri grlr.

Roma imparatorluu kentleri Atik-Yunan kentlerinin temeline dayal olarak

varlklarn srdrrler. ilerinde zerk ancak imparatorluk merkezine bal idiler.

Kentler zerinde roma imparatorluunun otoriter gc hissettirmektedir. Kentler

sivil sekin snfnn ynetimi altndayd ve ynetime katlma antik yunanda olduu

gibi snrl bir dzeydeydi(Pustu, 2006: 134).

Roma da imparatorlua yeni katlan topraklara municipe ad verilirdi.

Municipeler kimi yerel ve siyasal yetkileri olmakla birlikte, daha ok bir ynetsel

zerklikten yararlanrlard. Yeni kazanlan topraklar zerinde yaayanlara nce

tecimsel(ticari) etkinliklerde bulunma hakk tannyor; sonra da, kentin ynetimine

ilikin yetkiler bir lde braklyordu(Kele, 2006: 32).

Avrupada Bat Roma mparatorluunun ykl ile feodalite ortaya kmtr.

Bat roma imparatorluunun merkezilemi gcnn yklmas, kan balarna dayal

kabile topluluklarnn kitlesel olarak yer deitirmeleri sonucunda merkezi iktidarn

yok olduu karklklar ve gvensizlik ortamnn adeta yerletii ticaretin neredeyse

durduu kent yaamnn nemini yitirdii byle bir ortamda ne kmt

(Aaoullar, Kker, 2001:181). Germen istilalarndan sonra Bat Roma

mparatorluu k srecine girmi buna bal olarak ticari ve ekonomik yaam

sarslm Roma mparatorluunun ehir ynetim sistemi yklmtr.

Ortaada kilise nemli bir toplumsal, ekonomik ve siyasal gtr. Ortaa

boyunca din adamlarnn kentler zerinde etkisi grlmektedir. Kilise merkezi

ynetimlere kar olduka g kazanm geni topraklarn sahibi olmu hatta birok

kentte yarglama yetkilerine sahip olmutur. Onuncu yzyldan itibaren canlanan

ticaret ile g kazanan tccarlar kiliseye kar mcadeleye balamlardr. Ortaa

Avrupasnda Roma mparatorluunun k siyasal iktidarn merkezi ynetimdenyerel glere, derebeylere gemesine neden olmu, iktidar yerellemeye balamtr.


25/239

12

Merkezi iktidarn boluunda oluan gvensizlik ve kargaada ticari yaam olumsuz

etkilenirken topraa bal serfliin yaygnlat grlr.

Kilise dinsel blgeleri imparatorluun ynetim blgelerinin modeline uygun

olarak dzenlemiti. Kilise rgt germen istilalar dneminde deiiklie

uramadndan fatihlerin kurduklar yeni krallklarda da bu ayrc zelliini

korumutur. Gerekten altnc yz yln balangcndan itibaren civitas szc

piskoposluk kenti piskoposluun merkezi anlamn kazanmtr. Bu yzden kilise

temelinin dayand imparatorluktan sonra varln srdrrken Roma kentlerinin

varlnn korunmasna byk lde katkda bulunmutur(Pirenne, 2006: 18 ).

Feodalitede Ortaa Avrupasnda otoritenin aralarnda paylald ok

sayda derebeyi ve krallarn hkm srd dank bir yap vardr. Feodal toplumda

retim topraa dayal olarak yaplp tarmsal bir niteliktedir. Bu tarma dayal

toplumsal dzende retim pazar iin yaplmamakta, tketim iin yaplmaktadr.

Toplumsal snflar; topra ileyerek retim yapan serfler, topran sahibi derebeyler

ve kilise mensubu olan ruhban snfdr. Daha sonra bunlara ekonomik ve sosyal

deiimler sonucu yine feodal toplum iinde doup byyen tccar(burjuva) snf

eklenmitir. Bu snf iblmnn artmas, parann kullanlmaya balamas

sonucunda ortaya kmtr. Bu yapda tarmsal retimin hakim olduu retimin

sonundaki rnlerin ve retimi salayan emein deiim deerinin olmad grlr.

retimi gerekletiren serf(kyl) topran sahibi olan derebeyine almakta ve

topraa bal olarak almaktadr. Serfler retimi gerekletirmekte ve topraktan

alnan rne feodal beyler el koymaktadr. Serfler derebeyi iin almakta, kendileri

sadece geimlerini srdrebilmektedirler. Serfler kleler gibi bir hukuksal stats

olmayp toprak zerine yerlemi, topraa bal ve snrlandrlm bir hareketlilie

sahip kyllerdi. Serfler her konuda derebeyinin ynetimi altnda idi. yle ki serfler

malikane sahibi derebeyinin yarglamasna dahi tabi olmulardr. Her derebeyinin

kendinden daha st bir soyluya bal olduu, hiyerarik bir yap grlmektedir.

Soylular sava zamanlarnda asker karlnda sahip olduklar topraklar mlkiyetine

almlardr. Bu hiyerarik zincir btn arazinin kendisine bal olduu bir stsoyluya kadar uzanmaktadr.


26/239

13

Ticaretin gelimesi ve tccarlar ortaa Avrupasnda byk deiikliklere

yol amtr. Tccarlar ticari faaliyetlerini rahata srdrebilmek iin gvenli ve

ulam bakmndan stratejik yerler aramlardr. Feodal dnemde zenginliin ls

olan toprak dnda para, mal mbadelesini kolaylatrarak ticareti tevik etti

(Huberman, 2003:36). Ticaretle zenginleen ve gc artan tccar snf kendi

faaliyetleri zerindeki snrlamalarn kaldrlmas iin ve toplumsal dzenlemelerde

kendilerinin de sz sahibi olabilmeleri iin eitli taleplerle ortaya kt. Ykselen

tccar snf derebeylere ve krallara kar g elde ederken ehirlerin bymesine ve

byyen bu ehirlerde tccarlarn ynetimine katldklar ilk yerel ynetim biimleri

grlmeye balamtr.

Onuncu yzyldan itibaren parann yaygn kullanm, ticaretin canlanmaya

balamas ile komnlerin ortaya kt grlr. Feodal yap, tarma dayal kapal bir

toplumsal yaamn hakim olduu bir yapdr. Ortaada bu yap srerken bu

toplumsal yap iinden kilisenin ticareti ahlaki olmayan bir ura olarak grme

tutumunun deimesi ticaretin canlanmas ile ulamn kolay saland rmak ve

nehir kenarlarnda, ticaret dinamiine bal olarak yerleimler grlmtr. Tarmsal

rnlerin retiminin dnda bir tccar snfnn ortay k ve ticaretin geliimi ile

birlikte ortaa kentleri olumaya balamtr.

On birinci yzyln sonundan itibaren zanaatkar snf ve tccar snf hem

sayca bydklerinden hem de herkesin yaam iin vazgeilmez hale

geldiklerinden kentsel kadro iinde giderek daha gl bir konum kazanyorlard.

Herkesten nce tccar snf byk g kazanyordu. nk orta a ekonomisi bu

belirleyici yllarn byk dnne tank olmaya baladklar andan itibaren retici

tarafndan deil tccar tarafndan ynlendirilmitir. Bu insanlar iin kk bir yer

igal ettikleri eski ekonomik sistemin zerinde olumu bulunan eski hukuk artk dar

gelmekteydi. Uygulamaya dnk istekleri ve zihniyetleri onlar hukuk sisteminin

iinde sisteminin iine yeni bir kurucu unsur olarak katlmaya zorluyordu(Bloch,

2005:116).


27/239

14

Ortaa kentinin, on ikinci yzyldaki durumuyla, kale duvarlaryla evrili

bir kapal alann snanda yaayan; ona toplumsal, ayrcalkl bir kiilik

kazandran kendine zg bir yasa, ynetim ve hukuk bilimine sahip bir ticaret

olduunu syleyebiliriz"(Pirenne, 2006: 155 ). Kentler krallara, feodal beylere kar

zgrlklerin korunduu kendi kendini yneten ve ekonomik faaliyetlerin

eitlendii yerler olmutur. Bu dnemde ekonomik faaliyetler gvenliin

salanmasna paralel olarak srmekte ve artmaktadr. Gvenliin salanabilmesi iin

birlikte hareket edilerek gvenli mekanlar oluturuluyordu. Ulam kolay,

istilaclara kar ykseltilmi duvarlarla gvenliin saland, evrili kale kentler

doal olarak tccarlarn yerletikleri kentleri kasabalar oluturuyorlard. Zamanla

topraktan koparak gelen serflerin gleri ile kalabalklaan kentler da doru

genilemeye kale duvarlarnn dn doru tamaya balamtr.

Kentler her dnemde birlikte sosyo-ekonomik gelimeler sonucu

biimlenmitir. Bu biimleni her dnemdeki retim faaliyetlerinden nemli lde

etkilenmitir. Kentler ortaada kentsoylularn, burjuvalarn etkili olduu ve onlar

tarafndan ekillendirilen yerler olmutur. Hibir uygarlkta kent yaam ticaret ve

sanayiden bamsz gelimemitir(Pirene, 2006: 99).

1.2.2. Komn Gelenei ve Ortaada Yerel Ynetim

Yerel ynetimlerin ilk ortaya kn antik Yunan site devletlerine kadar

gtrenler olduu gibi gnmzdeki anlamyla yerel ynetimlerin ortaa komnleri

ile ortaya kt gr yaygndr. Bugnk anlamda organlarnn seimle

belirlendii ayr bir bteye sahip yerel ynetimlerin ortaya k ve geliimi

ortaa komnleri ile balamtr. Bugnk ekilde halkn geni kesimlerinin

ynetimine katld modern yerel ynetim dzenlemeleri ondokuzuncu yzyl

ortalarnda yaplan dzenlemelere dayanmaktadr.

Komn bir arada yaayan doal topluluklar olarak ifade edilebilir. Toplu

halde yaamak zorunda kalan insanlar kendilerine elverili gelen belli bir yredeyerleip ortak karlarn korumak ve ihtiyalarn gidermek zere rgtlenirler. Bir


28/239

15

anlamda ve adeta kendiliinden ortaya kt iin doal bir zellie sahip olan bu tr

topluluklara komn ad verilir(Falay ve Varcan 2007: 3). Yerel ynetim geleneinin

tarihi komn geleneinin tarihidir. Belirli bir uzam(mekan) zerini yaamn

srdren bir toplum birlikte yaamaktan kaynaklanan sorunlarn zmlemek ve

toplu gereksinimlerini karlamak amacyla oluturulmu birlikteliklere ve

rgtllklere komn ad verilmektedir. Dikkat edilmesi gereken bir nokta

komnn tarihinin modern devletin tarihinden eski oluudur. Komnlerin tarihi

ortaaa kadar inmektedir(Ertan, 2002: 23). Yerel ynetimler balangta tarihsel ve

sosyal bir olgu olarak komn biiminde ortaya kmtr. Bu tr klasik mahalli

idarelerin temelinde, belli bir insan topluluunun bir arada ve komuca ilikiler

iinde yasamasnn ortaya kard ihtiyalarn kendileri veya kendilerinin setii

organlar vastasyla giderilmesi olgusu yatar(Nadarolu, 2001: 18). Merkezi

devletlerin zayflamas ile ortaada ortaya kan komn ynetimleri batl anlamda

gnmz mahalli idarelerinin de temelini oluturmutur. Komnler doal bir biimde

olumu dardan bir g tarafndan kurulmamlardr.

Ortaa monarilerinde komnlerin ilk yerel ynetim hareketi biiminde

douu ile ynetilenlerin ynetime katlmaya balamasn salamtr. Ortaan

soylular, serfler snfna daha sonra katlan burjuvazi komnlerde siyasal iktidara

ortak olmulardr. Burjuvazinin iktidara gelme istei ve gc burjuvazinin geliimine

ve toplumsal yap ierisinde gcn artrmasna paralel olarak glenmitir.

Balangta kent; senyr, piskopos gibi bir ya da birka senyrn blgesi zerinde

kurulmu olan bu kentlerin sakinleri, yani burjuvalar kentlerin ilk sahipleri ile bazen

savaarak bazen de anlaarak farkl bir oluumun ortaya kmasna n ayak oldular.

Ortaa kentleri zenginleip kuvvetlendike, tccarlar ve kent halk bazen merkezi

devletle birlik olarak, bazen de Kiliseye kar savaarak beratlarn(charte) aldlar

(Grmez, 1997: 25).

Komnler onuncu yzyldan itibaren kilise ve feodal beylere kar krallarn

desteinde gelimitir. Monarinin kar feodalizmin dmanlar olan burjuvalar

desteklemeyi gerekli klyordu. Kilise ve beylere kar oluan bu ittifak komnlerin


29/239

16

douunda etkilidir. Komn kentsel sistemi gvence altna alan ve dzenleyen,

derebeylie kar domu bir rgtlenme olarak Ortaada olumu bir yerel

ynetim birimi kimliindedir. Komn zaman iinde derebeyi ya da kraldan alnan

komn charterlar ile glenmi ve bamsz bir birim olma yoluna

girmitir(Ertan, 2002:25).

Komn charterlar ile siyasal iktidar elinde bulunduran derebeyi ve krallar

komn kabul etmi ve tanmlardr. Dier bir ifadeyle bu tanma belgeleri

komnn hukuksal ve siyasal geliiminde nemli belgelerdir. Komne katlan

burjuvalar yemin ederek komn yesi olmaktadrlar. Komn zaman iinde

derebeyinin ve kraln sahip olduu yarglama bata olmak zere mali ve idari birok

yetkileri stlenmitir. Komnlerin yetkilerinin ve gcnn art karsnda

derebeyleri ve krallarn yetkileri ve gc azalmtr.

Komnlerin ortaya k modern devletlerin ortaya kndan ncedir. Bu

anlamda komn bir kurulum deil bir oluumu ifade etmektedir. Komnler devlet

tarafndan kurulmamtr. Komnler devlete kurulmam ancak daha sonra merkezi

ynetimin glenmesi ile devlet tarafndan hukuki stat kazandrlm topluluklardr.

Belirli bir yerde bir arada yaayan ortak ihtiya ve karlar olan topluluklar olarak

komn kavram bugn de kapsayacak ekilde yerleim alanlarndaki topluluklar

ifade eder. Ancak ortaa komnleri gnmzdekinden farkl olarak yasama

yrtme ve yarg erkine sahip doal oluumlar olduu grlmektedir. Tarihsel

srete yerel ynetimler askeri rgtlenme yoluyla savunma, sulularn yarglanmas

ve cezalandrlmas ve yasal ve idari dzenlemeler yapan yasama organna sahip

olmu gnmz modern devletlerinin stlendii grevleri yerine getirmilerdir.

Merkezi devletin geliip glenmesi sonucunda komnler zamanla bu yetkilerini

brakp merkezi devlete balanmak zorunda kalmtr.

Komnler bugnk bat demokrasilerinin ve ynetim sistemlerinin

geliiminde etkili olmu kaynaklk etmi kurululardr. Komnler Merkezi ynetime

kar yerel zgrlklerin savunulduu ve yerel ynetim ve kararlara katlmn ilkbalad demokratik gelenei balatan kurululardr. Bu anlamda bat uygarlnda


30/239

17

grlen bu zgn kurulular bat uygarlnn temel talar gibi deerlendirilip

incelenmektedir. Douda ise byle bir gelenein olmad grlmektedir. Douda o

dnemde ortaa feodal Avrupasndan farkl olarak daha merkeziyeti ve zel

mlkiyetin snrl ve merkezi otoritenin ok gl olduu daha kat ve kapal bir yap

grlmektedir.

lkemizde batdakine benzer bir komn geleneini yoktur. lkemizde

merkeziyeti yapnn devam olarak yerel ynetimler, devlet tarafndan oluturularak

hukuki stat kazandrlm kurulular olmulardr. Osmanldan gnmze gelen

doal topluluklar kyler olmutur. Kyler dnda belediye ve dier idare birimleri ve

kurumlar oluturulurken Tanzimat dnemi ile birlikte bat kurumlar rnek alnarak

oluturulmutur.

Halkn kendi kendini ynetmesi olarak tanmlanabilen klasik demokrasi

komnlerde yaayanlarn alnan kararlara katlm istekleri ile hayata geirilmitir. Bu

nedenle yerel ynetimler halka en yakn birimler olarak ifade edilip halkn ynetime

katlmas, alnacak kararlara katlmnn salanmas iin en uygun lekler olarak

grlmektedir. Hizmetin halka en yakn olan birim tarafndan salanmas ve halkn

katlmnn salanmas ilkesine doru giden deiim bu temel dnceden

kaynaklanmaktadr. Bu temel ilke Avrupa Anayasasnda(Subsidiarity) kincillik

ilkesi olarak da yer almtr. Birliin yetkilerine ilikin (AB- Anayasa; Balk III,

md. 1-11 ) temel ilkelerden birisi de Subsidiarity ilkesidir. Yerellik ilkesi ile sahip

bulunduklar yetkiler yeterli olmak kouluyla, her zaman, st basamaklardaki

ynetimlere deil, alt basamaklarda bulunan halka en yakn bulunan ynetimlere

ncelik tannmas ngrlmektedir(Toprak, 2006: 16 ).

Ortaan sonlarna doru yaanan ekonomik ve siyasal deiimler sonucu

yerel ynetimler merkezi otoritelerin etrafnda toplanmlardr.16. yzyldan itibaren

merkezi idarelerin glenmesi ile komn ynetimleri zerkliklerini kaybederek

merkezin otoritesi altna girmilerdir. Bat Avrupa ortaann yerel ynetimleri 16.

yzyldan balayarak sanayi-ticaretin yerel ayrcalklar sisteminin snrlarn zorlayangelimesi ile kar karya kalmlardr. Btnlemi ve bir rnek bir i pazar, tek


31/239

18

l tart sistemi, bireysel feodal balardan kurtulmu igc, eit haklara sahip alc

ve satc, vb. talep eden kapitalist retim btn bunlar iin merkezilemi bir devlet

gc talep etmitir(Ayman Gler, 2003:91-92). Btn bu taleplerin yaama

geirilmesi dank ve her biri vergilerden ynetim yetkilerine kadar farkl

uygulamalara sahip kent ynetimlerinin ortadan kalkmasn getirmitir. 17. ve 18.

yzyldan itibaren glenen ulus devlet anlay ile yerel ynetimler bugnk ulus

devlet modelinde merkezi ynetimlerin alt birimleri haline gelmilerdir. Burjuva

snfnn glenerek ortaa boyunca toplumsal yapda stlendii dntrc rol

ile yerel ynetim geleneinin balangcn oluturmas srecinin devamnda bugnk

yerel ynetim anlaynn ilk rnei ngilterede 1835 ylnda bir yasayla

getirilmitir. Bu dnemde seme ve seilme hakk sadece mal sahipleriyle

snrlandrlmtr. Daha sonra ise mal sahipleri olmayanlarn seilebilmesi

salanmtr.

Mekanlarn ekillenmesinde temel retim faaliyetlerinin, ekonomik

faaliyetlerin etkili olduu grlmektedir. Yerele dayal iktidar yapsnn zl ve

ulus-devlet leinin hakimiyetine doru ortaya kan ynelimin arkasndaki temel

itki, yerel lein kapitalist retim ve birikim sreleri asndan snrl kalmasdr.

Bir kez yerele dayal toplumsal rgtlenme zldnde ortaya daha byk lekte

bir mekansal sabitin kmas kanlmazdr. Kapitalist retim ve yeniden retim

sreleri bu tr bir dzenleme olmadan yaayamaz. Bu erevede, ulus-devletin bir

lek olarak ortaya kmas, kapitalizmin kendi yaratt mekansal eitsizliklere, belli

leklerde zorlanm ya da dlenmi bir homojenlik kazandrma gereksiniminden

domutur. Ortak bir para birimi, ortak bir mal ve emek pazar yaratmak, zel

mlkiyeti gvence altna alacak hukuksal yaplar belli bir lekte yaratmak

kapitalizm iin gereklidir. Ksaca, verili bir tarihsellik iinde ve teknolojik dzeyde,

bu tr bir homojenlik iin ehir devlet lei kk, kresel lek ise byk gelmi,

bu sreten, ulus-devlet lei karmak siyasal mcadelelerin sonucunda baat

lek olarak kmtr(engl, 2000:127). Gnmzde ise yaanan teknolojik

gelimeler, ekonomik faaliyetlerin mekana olan balln azaltrken mekansal

leklerin gemie gre neminin daha zayflad grlmektedir. Mekansal lekleriinde en byk lek olan kresel lek gnmzde nemli hale gelmitir. Zaman


32/239

19

ve mekanda daralma yaratan kreselleme pazarn nndeki engellerin almasnda

nemli bir rol oynamaktadr. Bu yeni lekte yeni g ilikileri ve siyasal iktidar

ilikileri domaktadr. Yerel gnmzdeki kresel pazarda kendiliinden bir aktr

olarak hareket edebilmektedir. Kresel ekonomi ile dorudan iliki kurmakta, kendi

st leinden ayr iliki kurabilen bir lek olarak nemini devam ettirmektedir.

1.3. YEREL YNETM TRLER

Yerel ynetimleri hukuki yaps, organlarnn oluturulmas, ilevleri ve

verdii hizmetlerin nitelikleri yannda kurulu bulunduklar yerin bykl gibi

kriterlere gre farkl ekillerde snflandrmak mmkndr. Yerinden ynetim

kurulularn snflandrmada temel hareket noktasn ynetsel ve ilevsel ayrmlarn

oluturduu grlmektedir.

1.3.1. Ynetsel Yerinden Ynetim

Yerel ynetim, yer ynnden yerinden ynetim kurulular ve hizmet

ynnden yerel ynetim kurulular olarak ikiye ayrlr. Yer ynnden yerel ynetim

kurulular bir arada yaamaktan kaynaklanan ortak nitelikli yerel ihtiyalarn

karlanmas iin faaliyet gsterirken Hizmet Yerinden Ynetim kurulular hizmete

bal olarak o hizmetin teknik bilgi ve uzmanlk gerektiren, daha karmak kamu

hizmetlerinin verilmesi iin faaliyet gsteren kurululardr(Kele, 2006: 23).

1.3.1.1. Hizmet Ynnden Yerel Ynetim

levsel yerinden ynetim olarak da adlandrlan hizmet ynnden yerinden

ynetim kurulular, uzmanlk ve teknik bilgi gerektiren ilerin ve hizmetlerin

sunulmasnda merkezi ynetim dnda bu hizmetleri sunan ve yerine getiren zerk

kurululardr. Bu kurulular lkenin tamamna hizmet verebildii gibi belli bir

blgesine ya da bir ksmna da hizmet sunabilmektedirler. Bu kurulularn kendi

bteleri ve ayr ve zerk ynetimleri vardr. niversiteler, Sosyal gvenlikkurulular, Ticaret ve sanayi odalar, bu kurululara rnek olarak verilebilir.


33/239

20

Hizmet yerinden yerel ynetim kurulular teknik zellikler tayan kamusal

mal ve hizmetlerin retimi iin oluturulan ynetsel zerklii olan kamu tzel

kiileridir. Bu kurulular bir alan, bir meslek ya da bir yerle ilgili bamszlk ve

egemenlik yetkileri tamazlar yetkilerini yasalar erevesinde kullanan

kurululardr. Merkezi ynetimin yer ynnden yerel ynetim kurulularnda olduu

gibi hizmet yerinden ynetim kurulular zerinde de denetimi sz konusudur.

Hizmet ynnden Yerel Ynetim (levsel Yerinden Ynetim), teknik bilgi

ve uzmanlk gerektiren belli kamu hizmetlerinin zein dnda, merkezi ynetimin

denetimi altnda anacak bamsz bir rgte yerine getirilmesidir(Kele, 2006: 23).

1.3.1.2. Yer Ynnden Yerel Ynetim

Yer ynnden yerel ynetimler belli bir yerdeki topluluk temel alnarak ve

bu topluluun yerel nitelikteki ihtiyalarnn karlanmas amacyla oluturulan

ynetsel zerklii bulunan kurululardr. Yer ynnden yerel ynetimlerde belli bir

yerdeki topluluun semi olduu ve onlarn temsilcisi olan ynetim organlarnn

zerklii sz konusu iken hizmet yerinden ynetim kurulularnda hizmete bal bir

zerklik sz konusudur. Yer Ynnden Yerinden Ynetim(Mahalli Adem-i

Merkeziyet) biiminde ise, bir yerde yaayanlarn ortak ve yerel nitelikteki

gereksinmelerini yeterince karlayabilmek ve bunlar kendi organlar eliyle

gerekletirebilmek iin zerklik tannmas sz konusudur.

Baz yazarlarca siyasal anlamda yerel ynetim ayrm yapld da

grlmektedir. Ancak bir yerel ynetimden bahsedebilmek iin o yerel ynetimi

yasal olarak, corafi olarak kuatan ve tek merkezde toplanm yasama, yrtme ve

yarg erkine sahip olan bir merkezi ynetimin olmas gerekir. Bu yetkilerin bir kamu

tzel kiiliine verilmesi ise bir merkezi otoriteye bal olan tzel kiiliin bamsz

ve merkezden ayr bir tzel kiilik oluturmasn ifade eder. Byle bir oluum ise

siyasi, idari ve mali anlamda bir merkezi ynetime bal olan ynetimin bu yetkilerle

yerellikten karak merkez konumuna gemesini ifade eder. Bu ayr bir siyasal rejimve siyasal oluumdur. Bu durumda bata yasal dzenleme yapma yetkisi olan yasama


34/239

21

ve buna dayanlarak yaplan, idari, mali ve hukuksal dzenleme yapma yetkisi

bamsz olarak kullanlmakta ve bamszl ifade etmektedir.

1.4. MERKEZ YNETM VE YEREL YNETM LKLER

Merkezi ynetim ile yerel ynetimler arasnda hizmet, yetki ve kaynaklarn

blm sz konusu olduu iin iliiklerin siyasi, mali ve ynetsel boyutlar vardr.

Hizmet ve yetki blm doal olarak ynetsel kurulular arasnda kaynak

blmn de zorunlu klmaktadr. Yerine getirilmesi gereken hizmetlerin belirli

bir gelire bal oluu nedeniyle bu ilikilerlin belirleyici ve daha ok zerinde

durulan ynnn mali ililikler olduu grlmektedir. yle ki ynetsel zerkliin,

tek bana zerklilii salayamayaca bunun mali zerklik ile tamamlanmas

gerektii, zerkliin tam olarak bu ekilde salanaca ifade edilmektedir. Gelir

paylam maliye bilimince incelenirken yetki ve grev paylam ynetim hukuku

bilim dal tarafndan incelenmektedir.

Yerel ynetimlerle merkezi devlet ilikisini betimlemesi asndan Birlemi

Milletler, Avrupa Konseyi ve Uluslararas Yerel Ynetimler Birlii (IULA)

belgelerinde yer alan ve Trkiyenin de onaylad evrensel nitelikler olduka

nemlidir. yle ki, bu belgelere gre yerel ynetimler lkenin ynetim sisteminin

btnl iindeki bir kurulutur ve yerel ynetimlerin kurulu ilkeleri, grev ve

yetkileri, gelir sistemleri yasama organ tarafndan belirlenir. te yandan, yerel

ynetimler merkezi ynetimin hiyerarik denetimi altnda olmamakla birlikte

merkezi ynetim, lke ynetiminde birlik ve btnl salamak amac ile yerel

ynetimlerin de uymalar gereken ulusal amalar, hedefleri, ilkeleri ve standartlar

belirler(Ersz, 2005:761).

Merkezi ynetimle yerel ynetimler ilikisinin birincisi, temsilci, dieri

ortaklk modeli olmak zere temelde iki ekilde ele alnd grlmektedir.

Merkezi ynetimin temsilcisi konumundaki yerel ynetimlerin, merkezi ynetimin

yerel dzeydeki bir temsilcisi gibi faaliyet gsterdii eklinde ele alnrken, ortaklkta


35/239

22

ise yerel ynetim merkezi ynetim dnda daha ok kararlar alabilen bir karlkl

ibirlii ve bamllk sz konusudur. Yerel ynetimlerle ilgili politika ve hedefler

ulusal dzeyde merkezi ynetimce belirlenmektedir. Ancak her iki bak asnda da

daha nce vurguladmz gibi bir btnden sz edilmektedir. Yerel ynetimler kamu

ynetimi sisteminin bir parasdr. Merkezi ynetim yerel ynetimlere ynelik

politikalaryla bu kurumlarn rol yap ve ilevlerini belirleyebilmekte ve

deitirebilmektedir.

Merkezi ve yerel ynetimler arasndaki ilikilerin dzenlenmesi gerekli venemlidir. Aksi halde ynetim birimleri arasndaki egdm, uyum ve btnlk

yerini karmaaya ve kamu hizmetlerinde aksamaya brakr. Ynetimler arasndaki

ilikiler genel olarak u nedenlerle dzenlemelidir;

- Kamu dzeninin korunarak ynetimin btnlnn salanarak ve

ynetimler arars ekimelerin nlenmesi

- Kaynak kullanmnda etkinliin salanmas ve kaynak verimliliininsalanmas

- Kamu ynetim birimleri ararsnda rekabet ve yetki atmalarnn

nlenmesi dolaysyla ynetsel ve kaynak etkinliinin salanmas

- Ynetimler arasnda ve hizmetlerde eitlik salanarak iller ve blgeler

ararsndaki gelimi farklarnn ortadan kaldrlmas

- Grev, yetki ve kaynak dalmnda aklk salanarak sorumluluk

bilincinin kazandrlarak ve denetimde kolaylk salanmas

Mali tevzin olarak da ifade edilen ynetimler ararsnda gelirlerin paylam

konusunda temel yaklam, yklenilen grevleri salayacak olan kaynaklara ynetim

kurulularnn kavuturulmas gerei ynndedir. Bu konuda grev ve kaynak

dengesi ve uyumunun salanmas gerektii aktr. Bu iki unsur arasndaki bir

uyumsuzluk kamu hizmetlerinin aksamas ve kaynak kaybna yol aacaktr. Ayn

ekilde grev ve yetki paylam konusunda da bir uyum ve dengenin gzetilmesi


36/239

23

gereklidir. ok grev yklenmi ancak yetki sknts ynetsel birimde kilitlenmeye

az grev ok yetki ise ynetsel birimde savurganlk ve sorumsuzlua neden olacaktr.

Gnmzde oulcu demokrasilerde egemen olan anlay yerel zerkliin

salanmas ve idari vesayetin yerine hukuka uygunluk denetiminin getirilmesi

ynndedir. Ynetimler ararsndaki ilikilerin dier boyutlarn da etkileyen grev

blm yaplrken kullanlan ltler hizmetlerin ekonomik ve sosyal nitelii

hizmet verilen alann genilii ve bu alandaki nfus bykl ve hizmet veren

ynetim kuruluunun nitelikleri olarak ne kmaktadr. Bu ltler siyasal,

ekonomik ve ynetsel ltlerdir. Bu ltlerin birbiri ile elitii de olmaktadr. Bir

grevin hangi birim tarafndan gerekletirileceine karar verilirken bir ya da birka

lt salanrken dier bir lt salanamayabilmektedir. rnein demokratiklik

lt bazen etkinlik ve lek ekonomisi lt ile eliebilmektedir.

Etkinlik lt kamu hizmetinin en uygun, en az maliyetle en ok fayday

salayacak ekilde karlanmasn ifade eder. Buna gre kamusal hizmetler etkinlik

maliyet analizi olarak ortaya kmaktadr. Merkezi ynetim baz hizmetlerde yerel

ynetime gre daha etkin ve daha az maliyetle faaliyet gsterirken bazlarnda ise

merkezi ynetim daha az maliyetle daha etkin olabilmektedir.

Kamu Hizmetleri ulusal kamu hizmetleri ve yerel kamu hizmetleri eklinde

ayrlmaktadr. Merkezi idareler genellikle tam kamusal mal ve hizmet sunarken yerel

ynetimlerde yar kamusal mal ve hizmet sunumunu yapmaktadrlar. Hizmetlerin

blnebilirlii ile ekonomik olarak anlalmas gereken mal ve hizmetlerin

fiyatlandrlabilme zelliidir. rnein ulusal savunma adalet gibi kamusal mallar

tam kamusal mallar olarak tanmlanrken sokaklarn temizlii su ve kanalizasyon

hizmetleri sokak aydnlatmalar yar kamusal mallara rnek olarak verilebilir. Burada

tam kamusal mallarn faydalarnn blnemez nitelikte yar kamusal mal ve

hizmetlerin ise blnebilir olduklar grlmektedir. Faydann blnebilmesi mal ya

da hizmetin fiyatlandrlabilmesidir.


37/239

24

Faydann blnebilir olmas ya da fiyatlandrlabilirlik dsallk kavram ile

de ilikilidir. Dsallk retilen mal ve hizmetin fayda ya da maliyetinin tamasn

ifade eder. Ynetim birimlerince retilen mal ve hizmetlerde maliyet tamalar

pozitif ya da negatif dsal etkiler gsterebilmektedir. rnein bir fabrikann atklar

negatif dsal bir etki yaparken Eitim hizmetlerinin tm topluma yaylan pozitif

dsal etkileri sz konusudur.

Baz durumlarda Kamusal hizmetlerin lekleri kk olan yerel

ynetimlerce yerine getirilmesi kaynak kaybna yol amakta ortalama maliyetlerin

yksek seyretmesine engel olunamamaktadr. rnein eitim, salk, enerji

hizmetlerinin merkezi ynetimce verilmesi maliyetleri azaltmakta iken yerel

ynetimlerce retilmesi maliyetlerin artmasna neden olabilmektedir. Yani bu

durumda lek ekonomisinden faydalanlamam olunmaktadr.

Yerel Ynetimler ve merkezi ynetim arasnda grev ve yetki paylam

yntem kullanlarak yaplmaktadr. Bunlar Genellik ilkesi, Yetki lkesi, Liste ilkesi

olarak ifade edilmektedir. Genellik ilkesine gre yerel ynetimler yasalarn aka

gstermese dahi yasaklamad ve baka bir kuruma vermedii grevleri yerine

getirebilirler. Liste ilkesine gre ise yerel ynetimler aka kendilerine verilen ve

tek tek belirtilen grevleri yapabilirler. Yetki ilkesi sistemde ise yerel ynetimler

yapmak istedikleri her grevle ilgili olarak merkezi ynetimden yetki alnmak

durumundadr. Yerel ynetimlerin grevleri saylmakla beraber saylan grevler

dndaki grevleri de yasaklanmad ve baka bir kuruma verilmedii srece yerine

getirebilmektedirler. Yani yerel ynetimlerin grevleri konusunda hem genellik

ilkesi hem de liste ilkesi grlmektedir.

Yerel ve Merkezi ynetimin birimleri ararsnda yetki ve grev paylam

yaplrken kullanlan farkl ltler yannda bu ynetimlerin yarar ve sakncalarnn

karlatrlarak deerlendirilmesi de tartmalara katk salayacaktr. Ynetimlerin

birbirlerine kyasla yarar ve sakncalarna ilerde deinilecektir. Yerel ynetimlerle

ilgili kavramsal ereveyi daha iyi izebilmek iin baz kavramlarn anlalmasyararl olacaktr.


38/239

25

1.4.1. Yetki Genilii

Merkezi ynetim grevlerini merkezi ynetim rgt ve merkezden uzaktaki

ynetim birimlerine tannan yetki genilii ile yrtr. Merkezi ynetimlerin lkenin

her yanndaki kamusal mal ve hizmetin salanmas ve toplumsal dzenin

kurulmasnda rol almas eitli sorunlara yola aabilmektedir. Bu nedenle merkez

dndaki yerlerde merkezi ynetimin yetkilerini kullanan ve merkez adna grev

yapan eitli ynetim birimleri kurulur. Bu birimler yetki genilii erevesinde

kamusal hizmetleri salarlar. Bylece hizmet retiminde ve sorunlarn zmnde

yaanan gecikmeler nlenerek daha hzl zm salanabilmektedir. Yetki genilii

merkezden ynetimin baz sakncalarn gidermek iin merkez tarafndan kendi

memurlarna baz yetkilerin devredilmesinden ibarettir(Nadarolu, 1994: 22).

Merkez adna ve merkezin onay ile grev yapan, ynetim birimlerinin kullanm

olduu bu yetki, yetki genilii olarak ifade edilir. Yetki genilii ile merkezi

ynetimin yereldeki temsilcisi olan yneticilerin hzl karar alabilme ve sorunlara

zamannda zm bulabilme olana artarak brokrasi azaltlr. Yetki genilii ile

yereldeki kamu yneticisinin karar alma yetenei artrlarak kamu ynetimine

esneklik kazandrlm olmaktadr. Yetki genilii il ynetimlerinde yaygn

uygulama olana bulmakla birlikte merkezi ynetim rgt iindeki birimlerde de

yetki devri sz konusu olabilmektedir. Yetki devri corafi uzaklkla ilikili ancak

tamamen bu uzaklkla ilgili bir kavram deildir. Ayn bina iinde de yetki genilii

ilkesi uygulanabilmektedir. Yerel ynetimler kendilerine yasalar erevesinde

tannan yetkileri olan, seilmi organlar aracl ile ynetilen yetki geniliinin

dndaki kurululardr.

Yetki genilii, merkezi ynetim tarafndan salanan ve merkezi ynetimin

bir uygulamas olduu iin tm yetkiler merkezi ynetime aittir. Yerel ynetimin

kendi adna ve bamsz hareket etme serbestisi yoktur. Yetki genilii ad verilen bu

sistemde, merkezi ynetimin tara tekilatnda grev yapan yksek dzeyde kamu

grevlilerine belirli konularda kararlar alma ve uygulama yetkisi tannr.

(Gzbyk, 2006 : 41).


39/239

26

Yetki genilii ile yetki devri kavramlar zamana zaman biribirlerinin yerine

kullanlmakla birlikte bu iki kavram farkl anlamlar ifade eder. Merkezi ynetimin

yerel nitelikteki faaliyetlerini, o yerde kurduklar ynetim birimleri ile yrtmeleri

yetki geniliine dayanan bir uygulamadr. Yetki genilii, merkezi ynetim

etkinliini ve esnekliini arttrmaktadr. Yetki devrinde yasalar hangi konularda

hangi yetkilerin, hangi makama devredilebileceini ngrlr. Bu gibi durumlarda,

ynetsel bir ilemle yetki devredilebilir. Yetki devri ile birlikte hem karar alma

yetkisi hem de sorumluluk yetki devredilene geer(Gzbyk,2006:41). Valilerin

kullanm olduu yetkiler yetki genilii uygulamasna rnek olarak verilebilir. l

idarelerinin banda bulunan valilere, merkezi hkmet ve onun temsilcisi olan bakan

adna yasalarda belirtilen konularda karar alma, uygulama yetkisinin verilmesi bir

yetki geniliidir.

Yerel ynetimler yetki genilii dnda kendi yetkilerini kullanan

kurululardr. Belediyeler yetki genilii dnda yasalarla belirlenen ve erevesi

izilen grev ve yetkileri seilmi organlar aracl ile kullanan zerk kurululardr.

Yetki genilii merkezi ynetim rgtnn merkez dndaki birimlerine kamusal

grevlerini yerine getirebilmeleri amacyla merkezi ynetimce verilen yetkilerdir.

Yerel ynetim kurulular yetki genilii dnda kalan, kendilerine ait olan yetkileri

kullanan kurululardr. Yetki geniliinde merkezdeki kurulular merkezden uzakta

bulunan bir rgte, belli ilevlerin yerine getirilmelerine yetecek yada daha ok

yetkiyi, kendi adlarna kullanmak zere devrederler. Merkezdeki kurulularn, kimi

etkinliklerini, tarada kurduklar rgtler eliyle yrtmeleri, yetki geniliine

dayanan bir uygulamadr(Ulusoy, Akdemir, 2002:21).

1.4.2. dari Vesayet (Ynetsel Denetim)

Yerinden ynetim bir lkenin ynetim sisteminin bir parasdr. Kamu

ynetimi merkezi ynetim ve yerinden ynetimden oluan bir btn olduuna gre

ynetsel btnln, siyasal btnln ve her adan etkinliin salanabilmesi iin

yerel ynetin ve merkezi ynetimler arasnda uyum ve birliin olmas gereklidir. Bunedenle yerel ynetimlerin merkezi ynetimden ayr ve merkezi ynetimin


40/239

27

tamamyla kontrol dnda olmalar olanakl deildir. te bu btnln ve

etkinliin salanmasna ynelik olarak yerel ynetimlerin denetimi gereklidir.

Yerel ynetimlerde denetimi kendi organlar ile denetimini ifade eden i

denetim ile devletin dier birimleri ve organlarnca denetlenmesini ifade eden d

denetim olarak ikiye ayrlabilir. Yerel ynetimlerde, denetim dnda Saytay

tarafndan mali denetim, yarg organlarnca yaplan yargsal denetim, parlamento

tarafndan yaplan siyasal denetim ve merkezi idare rgtnce yaplan, idari

vesayet denetimi olarak da ifade edilen ynetsel denetim uygulanr.

Kamu hizmetlerinin yrtlmesindeki temel ilkelerden biri de uyum ve

birliin salanmasdr. Buradaki uyum ve birlik, hizmet alan itibari ile lkenin

tmn kapsamaktadr. Ademi merkeziyet, dolaysyla mahalli idareler, bu uyumu ve

birlii bozabilecek niteliktedirler. nk mahalli idarelerin her biri, kendine tannan

zerklikten farkl ekilde faydalanabilirler ve dolaysyla hizmetleri hem blgeler

arasndaki ekonomik ve sosyal eitliksizler de sebep olabilir. rnein, geri kalm

blgelerin seenleri de, seilenleri de evre sal, kanalizasyon, park vb. konulara

gereken nemi vermek hususunda gelimi blgelerin seenleri ve seilenleri kadar

bilinli ve bilgili olmayabilirler. Baz blgelerde de politikaclar duruma hakim olup

parti karlar asndan tercihlerin saptrlmasnda etken olabilirler. Btn bunlara

karlk unutmamak gerekir ki, lke idare asndan bir btndr(Nadarolu,

1994:25-26).

Vesayet denetimi merkezi ynetimden ayr ve zerk olarak alan yerinden

ynetim kurulularnn merkezi ynetim tarafndan yasalarla belirlenen snrlar

ierisinde denetlenmesidir. Bu denetimin amac yerel ynetimlerin yasalarla

belirlenen snrlar ierisinde belirlenen kurallar ierisinde almasn salamaktr.

Denetim ynetimin kanunlara uygun olarak almasn ve lke ynetiminde

btnln salanarak, zerkliin ama dnda kullanlmas nlemek amacyla

yaplr.


41/239

28

Anayasann 127. maddesinin hkmne gre, merkezi ynetime yerel

ynetimler zerinde u nedenlerle vesayet hakk tannmtr:

- Yerel hizmetlerin idarenin btnl ilkesine uygun biimde yrtlmesi,- Kamu grevlerinde birliin salanmas,- Toplum yararnn korunmas,- Yerel ihtiyalarn gerei gibi karlanmas (Cokun, 1996:37).

Kamu ynetimleri etkinliin ve yasalara uygunluun salanabilmesi amacyla

denetlenirler. Merkezi ynetim kendisine bal olan alt birimlerini hiyerarik denetim

yoluyla denetler. Hiyerarik denetim st makamlarn alt makamlar, ast st ilikisi

ierisinde denetlemesini ifade eder. Hiyerarik denetim mahalli idarelerin idari ve

mali zellii ile badaamaz(Nadarolu, 1994:26).

Yerel ynetimlerin gelirleri ile ilgili olarak merkezi ynetimin yerel

ynetimler zerinde kaynak salama bakmndan bir mali denetim olana

bulunduu da ifade edilmektedir. Yerel ynetimlerin nemli gelir kaynaklarndan

biride merkezi ynetimden aldklar mali yardmlardr. Mali yardmlar merkezi

ynetimin yerel ynetimler zerindeki denetim yollarndan birisini oluturmaktadr.

Bu denetimi ynetsel denetim olarak dnmek de olanakldr. Mali yardmlar

yoluyla denetim kaynaklar yetersiz olan yerel ynetimler zerinde uygulanan en

etkili denetim yollarndan birisi olmaktadr. Mali yardmlar, belirli bir hizmetin

yerine getirilmesi iin verilen artl yardmlar ve artsz yardmlar olmak zere ikiye

ayrlmaktadr. artl yardmlar tahsis edildikleri amacn dnda kullanlamaz, artl

yardmlarn verilmesinde objektif kstas bulunmamaktadr. Yardmn verilmesi ve

miktar merkezi ynetimin takdirine baldr. Genel kural gerei yardmlar,

kullanaca alanla ilgili bakanln o yardma ihtiya duyduu konusunda ikna

edilmesine baldr. Dzenleme ve talimat verme yoluyla denetim, Avrupada yerel

ynetimlerin grev alanlar ok geni olduundan dolay yerel ynetimlere ilikin

yasalarda, genellikle bu yasalarn nasl uygulanaca hususunda dzenleme yapma

yetkisi ilgili bakanla braklmaktadr. Yasalar genel ilkeler koymakta ve ayrntlar


42/239


43/239

30

ynetim karsnda zerk olmalar sz konusudur. Ancak yerel ynetimlerin

kararlarndan bamsz oluu bu ynetimlerin merkezi ynetimin kontrol dnda

bamsz hareket etmelerini ifade etmez. Yerel ynetimler yasalarda belirtilen

konularda yasalarla izilmi ereve ierisinde zerktirler. zerklik hizmetlerde ve

ynetimde etkinlik ve verimliliin bir aracdr. zerklikten ynetimlerde beklenen

balca fayda retkenlik ve yaratcln artmasdr. zerklik kurulularn ve

yneticilerinin siyasal otoriteden bamsz onun etkisi altnda kalmadan rahat

alabilmelerinin de bir yntemi olarak grlmektedir.

zerklik yneticiler ve kurumlar zerindeki politik basklarn nlenmesi ve

rahat almalarn salamann bir yntemidir. zerklik nitelikli ve nesnel insanlarn

elinde yarar ortaya kan bir yntemdir. zerklik kavramsal olarak bir anlam ifade

etmemektedir. Uygulama nemlidir. Uygulayclarn tutumlar nemlidir. zerk

kurumlarn yetkileri bu yetkilerini iyi kullanmazlar ise, zerklikten beklenen yararlar

salanamayaca gibi byk bunalmlara neden olabilir. zerklik bu adan baklrsa

tek zm ve seenek deildir. zerk olmad halde etkin ve tarafsz bir denetim

sayesinde baarl almalar yapm ve zerksizlikten hi zarar grmemi

kurumlarda vardr(Tortop,1991:5). zerklik uygulamas gerekli olan ancak amaca

uygun olarak kullanlmadnda beklenen yarar salayamamaktadr. zerklik doru

kullanld zaman ve yetenekli yneticilerin elinde beklenen yarar salayan bir

uygulamadr. zerkliin salanabilmesi iin zerk kurulularn bamsz organlara

sahip olmasna, bu organlar aracl ile karar alma yetkisine ve alnan kararlarn

uygulanmas iin bte olanaklarna sahip olmalar gerektii vurgulanmaktadr.

Yerel ynetimleri demokratiklemenin vazgeilemez kurulular olarak

niteleyen Avrupa Konseyi, Avrupa yerel Ynetimler zerklik artn yrrle

sokmutur. 1980li yllarn banda yrrle giren ve Trkiyenin 1988 tarihinde

imzalad bu art temel olarak demokratik bir Avrupa iin yerel ynetimlerde halkn

katlmnn nemini vurgulamaktadr. Yerel ynetimlerin alabilmesi iin

zerkliklerinin salanmas, yetki ve mali olanaklara kavuturulmas gerekliliini

vurgulayan art yerel ynetimlerin glendirilmesi konusunda dzenlemeleriiermektedir. artta Yerel ynetimlerin denetiminin yalnzca belirlenen yntemlere


44/239


45/239

32

ekonomik ve sosyal kalknmann salanmasnda da nemli ilevleri alan

kurululardr. Ortak ihtiyalar ekonomik ve sosyal yapda yaanan deiimlere bal

olarak srekli artmakta ve eitlenmektedir. nsanlarn yerel ynetim kurulularndan

ve dolays ile merkezi ynetimden beklentileri, deien yaam koullar, ekonomik

ve sosyal sorunlar karsnda srekli art gstermektedir. Yerel ynetimler bir

yredeki su, temizlik, kanalizasyon yapm, gibi geleneksel ilevler yannda

sanayileme ile ortaya kan, kent imar, ocuklarn ve yallarn bakm, eitim

hizmetleri, salk hizmetleri, sosyal yardm ve sosyal hizmetler gibi sosyal nitelikli

olduu kadar gelirin yeniden datlmasn salayan ekonomik nitelikli ilevler de

stlenmektedirler. Yerel ynetimlerin stlendikleri ilevleri ekonomik, siyasal ve

sosyal deimelerden etkilenmektedir. Yerel ynetimlerin var olu sebepleri

hakknda kesin eyler sylemek mmkn deildir. Ayrca sayabileceimiz sebepler

arasnda hangisinin daha etkili olduunun belirlenmesi de zor bir itir. stelik yerel

ynetimler var olduktan sonra ou zaman yeni ilevler de yklenmilerdir

(Grmez, 1997. 43).

Yerel ynetimin varl ile amacn gerekletirilmek istendii sylenebilir.

Bunlardan birincisi insanlarn temel haklarndan birini kullanmaya olanak

vermesidir. Kiilerin mali gleri olanak verdii lde piyasa mallarn

tketebilmekte zgr olduklar kabul edilince, ayn kiilerin birlikteki

gereksinmelerini karlayabilmek iin bir araya gelerek kamu mal ve hizmetleri

retiminde ve dolaysyla tketiminde de zgr olduklar kabul edilmek zorundadr.

Byle bir kurumdan gerekletirmesi beklenen ikinci ama etkinliktir. Toplumda

devletin retecei tm kamu hizmetlerinin merkezi ynetimce retilmesi gerekte

ok pahal bir zmdr. Kamu hizmetlerinin sunulmasnda, hem ekonominin, hem

de retilen hizmetin yerel taleplere uyumluluunun salanmas, merkezi ynetimle

yerel ynetim arasnda bir iblmnn yaplmasn gerektirir. Ama yerel ynetim

olgusu sadece teknik bir iblm sorunu olarak alglanamaz. Bu iblmnn de

tesinde yerel ynetim anlay iinde gerekletirilmek istenilen son ama

demokrasidir(Tekeli, 1983: 3). Organlar seimle belirlenen yerel ynetimler olan

mahalli idareler demokrasi ile yakndan ilikilidir. Mahalli idareler btn lkelerdekamu ynetiminin nemli ve vazgeilmez unsurudur. Mahalli idarelerin gc ve


46/239

33

etkinlii sz konusu lkedeki demokrasinin dzeyi ile yakndan ilikilidir. Mahalli

idareler demokrasi asndan nemli olduu kadar, yerel hizmetlerde verimlilii ve

etkinlii salamada da vazgeilmez kurumlardr(Ulusoy, Akdemir, 2002 :18) .Yerel

ynetimlerde halkn ynetime katlma istei yerel ynetim birimlerinin saysnda

art gerektirmekte bu ise yerel ynetim birimlerinin ok kk yerlerde de

kurularak kaynak dalmnda etkinlikten uzaklamaya neden olabilmektedir.

1.5.1. Ekonomik levleri

ok geni bir bakla yerel ynetimler etkin, demokratik, doru ekonomik

kararlar alnmasn ve hizmetlerin hzl olmasn salarlar. Yerel ynetimler

ekonomik ve sosyal gelimenin birer aracdrlar. Dolaysyla kt kaynaklarn

kullanm asnda yerel ynetimler zellikle az gelimi lkelerde son derece nemli

ekonomik ilevler stlenmilerdir. Yerel ynetimler, merkezi ynetimler tarafndan

ulusal lekte planlanan ekonomik ve sosyal programlarn uygulanmasnda nemli

aratrlar. Ekonomik ve sosyal planlar ulusal nitelikli olmalarna ramen,

programlarn uygulanmas iin yerel dzeyde alacak olan yerel ynetimlerin

varl zorunludur.

Yerel ynetimlere kanunlarda verilen ilev ve grevlerin ekonomik ve sosyal

niteliklerinin birbirinden kesin izgilerle ayrlamad grlmektedir. Yerel

ynetimler alt yap hizmetleri yannda konut, eitim salk alannda hizmet

vermektedirler. rnein belediyelerin, dzenli kentlemeyi salamak amacyla imarlve altyapl arsa ile konut ve toplu konut retme ve yaplan konutlar satma veya

belediye konutu olarak kiralama yetkisi vardr. Yerel ynetimlerin birok faaliyeti

gibi konut yapm ekonomik olduu kadar sosyal bir nitelikte tamaktadr.

Yerel ynetimler ekonomide ok nemli birer karar birimi olarak yer alrlar.

Yerel ynetimler toplumlardaki retim, blm ilikileri iinde yer alrlar. Yerel

ynetimler bir toplumda retim iin gerekli olan altyapnn salanarak retiminyaplamasn salayarak ok temel bir ilev grrler. Kentsel hizmetlerin verilmesi


47/239

34

ile igcnn verimlilii ve kendini yeniden retime hazr hale getirmesini salarlar.

Yerel ynetimler imar yetkileri, piyasay dzenleme yetkileri, ekonomik giriimleri

yoluyla piyasadaki alc ve satc konumlar, altrdklar personel bakmndan

istihdam salayc konumlar gibi birok faaliyetleri ile retimde ve blmde son

derece etkindirler.

1929 ekonomik krizine kadar yerel ynetim kurulularnn rolleri, piyasa

ekonomisinin gelitirilmesi dorultusundadr. Kriz ve ardndan gelen dnemde

gelien refah iktisad yaklam erevesinde Krizin II. Dnya savann ortaya

kard sorunlar iin sosyal programlarn nem kazanmas nedeniyle, merkezi

ynetim ile yerel ynetimler ararsnda ekonomik ibirlii dnemi balamtr. Yerel

ynetim kurulular bu dnemde zellikle sosyal politikalarn uygulanmasnda rol

alm ve olduka eitlenmi bulunan kamu hizmetlerinin yerel dzeyde uygulaycs

konumuna gelmilerdir(Sarolu, 2007: 22).

Liberal dnceye gre yerel ynetimler kamusal hizmetlerin piyasa

koullarnda retilmesini salamal ve zel kesimin gelir-gider ve kar mant

ierisinde etkinlik gstermesi gereken kurululardr. Bu dnce dorultusunda

sadece yerel ynetimler deil dier kamu ynetim birimleri de piyasa mant ile

hareket eden kurulular olarak deerlendirilmektedir. Liberal anlay erevesinde

gelitirilen Tiebout tezi bu savunusu ile dikkat ekicidir. Bu teze gre vatandalar

kendilerine en uygun ve en kaliteli hizmet veren yreleri ve ynetimlerini buralara

g ederek bu hizmetleri dier birimlere tercih etmektedirler. Ayn siyasal karar

mekanizmalarnn oluturulmasnda olduu gibi baz yerel ynetimleri dierlerine

tercih ederek ayaklar ile oylama yapmaktadrlar. Yani tam rekabet varsaym ille

hareket edilmektedir. Bu teze gre yerel ynetimler en maliyetsiz bir ekilde hizmet

sunarak kaynak kullanmnda etkinlii salayacaklardr. Bu bak asna gre yerel

ynetimler piyasaya en uygun ynetim birimleri olarak yani piyasa mant ile

etkinlik salamaya en uygun birimler olarak yerel ynetimleri grmektedirler.

Bylece tketici dengesi ve retici dengesinin salanaca ifade edilmektedir.


48/239

35

Yerel ynetimlerin piyasa mant iinde almas iin serbeste karar

almalar halinde eitli yerel ynetim birimleri arasnda tam rekabet koullarnn

bulunmay nedeniyle ekonomik etkinlikten uzaklalaca ifade edilerek Tiebout

tezi eletirilmitir. Bu durumda hizmetlerin dzenlilii ve standartlarnn ynetim

birimleri arasnda farkllaaca ifade edilmitir. Bylece kamusal hizmetlerde

standart kalite dzeyinin yakalanmas olanakl olmayacaktr. Farkl gelir dzeyine

sahip vatandalar arasnda vergi ve hizmet fiyatlarnn farkll nedeniyle sosyal

faydann adil datlmas olanakl olamayacaktr.

Yerel ynetimlerin ekonomik etkinlik salanmasnda nemli bir ynetim

birimi olmalar yannda, gelimi lkelerde yerel ynetim reformlarnn daha ok

siyasal ilevlerde odakland grlmektedir. Bu nedenle gelimi ve gelimekte

olan lkelerde lkelerin kendine zg koullarn gz ard ederek deerlendirme

yapmak ve yerel ynetimleri deerlendirmek, yerel ynetimlerden beklenen

yararlarn alnamamas sonucunu dourabilir. Gelimekte olan lkelerin gelime

srecinin balangcnda piyasa ekonomisi ile uyumlu bir ekonomik ve idari yap

oluturmak zere aadan yukarya(yerelden merkeze) doru kamu ynetimi

reformlarna girimeleri, gelimi lkelerin pek ounun gelime yolunda kulland

aralardan mahrum kalmalar anlamna gelmektedir. Bu nedenle gelimekte olan

lkelerin ncelikle piyasa ekonomisinin temel hedefleri olan kitle retimini ve bunu

en dk maliyetle gerekletirmek zere retimin belli merkezlerde toplanmasn

salamak gibi tercihlerde bulunmalar ekonomik gelime asndan makul bir tercih

olarak deerlendirilebilir(Sarolu, 2007: 27).

1.5.2. Siyasal ve Ynetsel levleri

Yerel ynetim kurulular ekonomik ilevleri yan sra ok nemli siyasal ve

ynetsel ilevler stlenen kurululardr. Merkezi ynetim merkezden uzaktaki

birimlerine ilevlerini yerine getirebilmeleri iin yetkiler devreder. Bu rasyonel

nitelikli bir ynetim rgtlenmesinin sonucu ve gereidir. Yetki geniliinin

temelinde, merkezden ynetim nedeniyle oluacak sakncalar gidermek amac vardr.Yerel ynetimler ynetimin rgtlenmesini salayan kurululardr. Yerel ynetim


49/239

36

kurulular devlet organizasyonunda pe

kuresellesen dunya yonetiminde yerel yonetimler a sosyal politika social policy in terms of local...

Documents