KÕRGHARIDUSSEADUSTIKU KAASAJASTAMINE

ETTEVALMISTAVATE TÖÖRÜHMADE TEGEVUS 2016-2017

HTM17.05.2017

SisukordSissejuhatus....................................................................................................................................................2I Juhtrühm.......................................................................................................................................................3

Kõrgharidusseadustiku kaasajastamise printsiibid.....................................................................................3II Kõrgkooli juhtimise ja ülesannete töörühm................................................................................................2

2.1. Kõrgkooli asutamine............................................................................................................................32.2. Kõrgkooli ühinemine, ümberkujundamine, ümberkorraldamine........................................................42.3. Kõrgkooli (tegevuse) lõpetamine.........................................................................................................42.4. Kõrgkooli alusdokumentidele esitatavad nõuded................................................................................52.5. Kõrgkooli juhtorganid..........................................................................................................................62.6. Kõrgkooli struktuur..............................................................................................................................82.7. Välisriigi õppeasutuse tegutsemine Eestis...........................................................................................9

III Õppekorralduse töörühm...........................................................................................................................93.1. Rakenduskõrgharidusõppe kraad. Bakalaureuse- ja rakenduskõrgharidusõppe eristamine..............103.2. Viienda taseme kutseõppe lõpetajate jätkamine kõrgharidustasemel................................................113.3. Magistrikraadini jõudmiseks sätestatud viieaastaste kõrgharidustaseme õpingute nõue..................113.4. Kõrgharidusvaldkonna definitsioonid................................................................................................123.5. Õppevormid.......................................................................................................................................143.6. Õppimine akadeemilise puhkuse ajal................................................................................................153.7. VÕTA ja õppekulude hüvitamine......................................................................................................163.8. VÕTA rakendamine sisseastumisnõuete täitmisel............................................................................173.9. Ühisõppekavad...................................................................................................................................183.10. Kõrghariduse kvaliteedi hindamine.................................................................................................19

IV TAKSi ja kõrgharidusseadustiku seoste töörühm...................................................................................204.1. Õppejõudude ja teadustöötajate ametikohtade liigitus......................................................................214.2. Ametikohtade täitmise viisid ja tenuur. Tähtajalised ja tähtajatud ametikohad................................234.3. Sektoritevaheline mobiilsus...............................................................................................................244.4. Teaduse evalveerimise ja kõrghariduse kvaliteedihindamise meetmete kattuvus ning kooskõla.....254.5. Muudatused teaduse rahastamismeetmetes. Teaduse tegevustoetus.................................................264.6. Loometegevuse erisused....................................................................................................................27

1

Sissejuhatus

Kõrgharidusseadustiku kaasajastamise protsess algas 2016. aasta suvel, kui Haridus- ja Teadusministeerium (edaspidi HTM) pöördus kõrgharidusvaldkonnaga seotud esindusorganisatsioonide, kõrgkoolide, ministeeriumide ja teiste partnerite poole küsimusega, milliseid probleeme on kõrgharidust reguleerivate õigusaktide rakendamisel esinenud ja millised teemad vajaksid kõrgharidusseadustiku kaasajastamisel käsitlemist.

Saabunud tagasiside põhjal alustati arutelusid neljas töörühmas. Töörühmadesse kutsuti üliõpilaste, kõrgkoolide ja teiste partnerite esindajad. Kõrgharidusseadustiku kaasajastamise juhtrühm moodustati ministri käskkirjaga, teised töörühmad olid nö liikuva koosseisuga ja organisatsioonid saatsid oma eksperdid vastavalt arutatavale teemale.

Töörühmade arutelude eesmärk oli tuvastada peamised kõrgharidusseadustiku kaasajastamisel lahendamist vajavad probleemid, võimalikud lahendusvariandid ja nende võimalikud mõjud. Lõpliku lahenduse kokkuleppimine ei olnud eesmärk omaette, sest tegemist on alles eelnõu väljatöötamiskavatsust ettevalmistava tegevusega. Samas oli teemasid, kus arutelu tulemusel sai mõni lahendustest enam toetust. Töörühmade töö on sisendiks kaasajastamise järgmisele etapile ehk eelnõu väljatöötamiskavatsuse (edaspidi VTK) koostamisele.

Töörühmad ei arutanud kõiki eelnõu koostamisel lahendamist vajavaid küsimusi. Arutusele tulid need teemad, mõned ka väga detailsed, mida partnerid olid probleemsetena välja toonud või mida HTM pidas vajalikuks tõstatada. Kõrgkoolide ulatuslikku autonoomiat arvestades on oluline saada selge arusaam, kuidas erinevad kõrgkoolid regulatsioone tõlgendavad ja rakendavad. Kokkuvõttes on teemad esitatud selles järjekorras, milles neid arutati.

Kõrgharidusseadustiku kaasajastamist puudutavad materjalid on kättesaadavad haridusseadustiku blogis: https://haridusseadustik.wordpress.com/korgharidusseadustik/

Kõrgharidusseadustiku kaasajastamise plaan

2

2 0 1 6

S u v e l e tt e p a n e k u d

S ü g is e l e tt e v a l m i s t a v a d t ö ö r ü h m a d

2 0 1 7

S ü g i s e k s e e ln õ u v ä l j a t ö ö t a m is -k a v a t s u s

S ü g i s e l e e ln õ u t ö ö r ü h m

2 0 1 8

K e v a d e l e e ln õ u k o o s k õ la s t a m in e

S ü g is e l - t a lv e l m e n e t l u s V V s j a R i ig ik o g u s

2 0 1 9

J õ u s t u m in e

I Juhtrühm

Juhtrühma ülesanne oli koostada kõrgharidusseadustiku kaasajastamise visioon ja leppida kokku kaasajastamise eesmärgid.

Juhtrühma koosseis kinnitati ministri käskkirjaga. Koosseisu nimetati: Eesti Kaubandus-Tööstuskoda - Marko Udras, Eesti Kunstiakadeemia (EKA) - Mart Kalm, Eesti Kõrg- ja Kutsehariduse Kvaliteediagentuur (EKKA) - Heli Mattisen, Eesti Maaülikool (EMÜ) - Mait Klaassen, Eesti Muusika- ja Teatriakadeemia (EMTA) - Margus Pärtlas, Eesti Teadusagentuur (ETAg) - Andres Koppel, Eesti Teaduste Akadeemia (ETA) - Ergo Nõmmiste, Eesti Üliõpilaskondade Liit (EÜL) - Katrina Koppel, Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium (MKM) - Sigrid Rajalo, Rakenduskõrgkoolide Rektorite Nõukogu (RKRN) - Enno Lend ja Ulla Preeden, Rektorite Nõukogu (RN) - Hanna Kanep, Sotsiaalministeerium (SoM) - Siiri Otsmann, Tallinna Tehnikaülikool (TTÜ) - Jaak Aaviksoo, Tallinna Ülikool (TLÜ) - Priit Reiska, Tartu Ülikool (TÜ) - Aliis Liin, Universitas - Vladimir Viies, Estonian Business School (EBS) - Arno Almann, HTM - Indrek Reimand, Sille Uusna ja Margus Haidak.

2017. aasta maiks oli toimunud kaks juhtrühma kohtumist ja 26.05.2017 teeb juhtrühm kokkuvõtte töörühmade töö tulemustest. Rohkem enne VTK koostamist juhtrühma kohtumisi planeeritud ei ole. Järgmisena on kavas juhtrühm kokku kutsuda vajadusel VTKle saabunud tagasiside arutamiseks ja eelnõu ettevalmistamisega alustamiseks 2017. aasta sügisel.

Juhtrühma aruteludes lepiti kokku, et kõrgharidusseadustiku kaasajastamise peamine eesmärk on seadusandluse kaasajastamine ning võimalusel regulatsioonide lihtsustamine. Teadus- ja arendustegevuse korralduse seadusega (edaspidi TAKS) seonduvalt on esmane eesmärk tagada kooskõla kõrgharidusseadustikuga ja muuta üksnes nii palju, kui see on kõrgharidusseadustiku seonduvalt vajalik. Kaasajastamise protsessi eesmärk ei ole muuta kõrgharidussüsteemi toimimise põhialuseid või leppida kokku kõrgharidusstrateegia taolises dokumendis. Eesmärk on õiguslikult toetada seniste kõrgharidusvaldkonna tugevuste säilimist ja nõrkustega tegelemist.

Senised tugevused1. Kõrgharidus on hästi juurdepääsetav (õppemaksuta, toetused).2. Ülikoolide ulatuslik autonoomia (EUA).3. Kahe suunaga 1. aste, mille läbinute positsioon on tööturul võrdväärne (palgauuring, tööhõive, PIIAC).4. Eesti teadlased on välisraha taotlemisel edukad.

Senised nõrkused1. Katkestamiste suur hulk (1. astmel 1/5 õppijatest). 2. Lõpetajate nn tulevikuoskused ei ole piisavad (PIAAC). 3. Vähene tähelepanu kõrgkoolide tegevuse ühiskonnaga seostatusele.4. Kvaliteedihindamise meetmed on killustatud ja koormavad.

Arutelude tulemusena koostati kõrgharidusseadustiku kaasajastamise printsiibid, milles on viis suuremat eesmärki. Igal eesmärgil on alategevused, millest osa puudutab seaduse muutmist, osa muid poliitikakujundamise meetmeid ja osa on ülesanded kõrgkoolidele.

Kõrgharidusseadustiku kaasajastamise printsiibid

1. Kõrgharidusseadustik on korrastatud ja võimaldab piisavat paindlikkust kõrgharidussüsteemi väljakutsetele reageerimisel

1.1. Kõrgharidusseadustiku kaasajastamise eesmärk on korrastada ja lihtsustada kõrgharidusvaldkonna õigusakte, keskenduda erinevalt senisest institutsioonipõhisest reguleerimisest õigusele kõrgharidusele ja seada regulatsioonide keskpunkti õppija. Kõrghariduskorralduse senised põhialused säilivad.

3

1.2. Kõrgharidusseadustik koosneb tulevikus kõrgharidusseadusest ja ühest või mitmest ülikooli seadusest. Haridusvaldkonna alusväärtused ja haridussüsteemi toimimise olulisemad põhimõtted ning järelevalve on koondatud haridusseadusesse.

1.3. Kõrgharidusseaduses reguleeritakse kõrgharidussüsteemi osapoolte õigused ja kohustused, kõrgharidustaseme õpped ja nende tunnused, kõrgkoolid, nende tunnused ja toimimise põhimõtted ning kõrghariduse rahastamise ja kvaliteedi hindamise tingimused. Kõrgharidusseaduses reguleeritakse ka rakenduskõrgkoolide ja erakõrgkoolide tegevus ning vastavatest sätetest muudes seadustes loobutakse.

1.4. Kaalutakse, kas lisada avalik- õiguslike ülikoolide asutamise, juhtimise ja ülesannete sätted kõrgharidusseadusse, sellest eraldi kõiki ülikoole hõlmavasse seadusesse, eraldi seadusesse üksnes Tartu Ülikoolil ja Tallinna Tehnikaülikoolil ning teistel ülikoolidel kõrgharidusseadusse või kõikidel ülikoolidel eraldi nende jaoks loodud seadustesse.

1.5. Kõrgharidusseadustiku korrastamisel hinnatakse teadus- ja arendustegevust puudutavate regulatsioonide kooskõla kõrgharidusseadustikuga, loobutakse ebavajalikust ning dubleerivast osast ja võimalusel lisatakse teadus- ja arendustegevust puudutavad normid kõrgharidusseadusesse. Teadus- ja arendustegevuse korralduse seadust muudetakse vajalikus ulatuses.

2. Õiguse kõrgharidusele tingimused võimaldavad kõrgharidustasemel võimetekohast õppimist igas vanuses ja erineva majandusliku taustaga õppijatel

2.1. Säilib põhimõte, et kõigil nõutava haridusega isikutel (keskhariduse, 1. või 2. astme diplomi või vastava välisriigi kvalifikatsiooniga) või juhul, kui see on vastuvõtutingimustes ette nähtud, siis VÕTA rakendamise tulemusel samaväärsete teadmiste ja oskustega isikutel on õigus kandideerida kõrgharidustaseme õppesse. Kõrgkoolid otsustavad, millistel õppekavadel ja millistel tingimustel VÕTAt sisseastumisel rakendada saab. VÕTA rakendamist hinnatakse kvaliteedihindamise raames.

2.2. Kõrgkoolid võtavad eesmärgiks, et vastuvõtul arvestatakse lisaks kandidaadi võimekusele ka tema motivatsiooni.

2.3. Sarnaselt senistele tingimustele on eestikeelsel õppekaval pidevalt täismahus õppekava täitjatel õigus õppida õppekulusid hüvitamata. Igal õppijal on õigus valida osakoormusega õppimine ja sellisel juhul võib kõrgkool nõuda õppekulude hüvitamist. Riigile prioriteetsetel õppekavadel võib olla ka osakoormusega või mitmendat korda samal astmel õppimine tasuta. Sarnaselt senisele lepitakse ainult osakoormusega õppekava avamise, osakoormusega tasuta õppimise ja mitmendat korda samal astmel tasuta õppimise võimalustes kokku tegevustoetuse eraldamisel.

2.4. Seaduses sätestatakse senisest selgemalt õppija õigused (sarnaselt senisele õigus saada õppetoetusi, stipendiume, kõrgkoolilt õpi- ja karjäärinõustamist, moodustada esindusorganeid ja nendes osaleda, saada akadeemilist puhkust) ja kohustused (õppida, järgida õppeasutuse seatud tingimusi, mitte kahjustada teisi õppijaid). Kõrgkoolid võtavad katkestamise vähendamiseks oma tegevuse korraldamisel eesmärgiks, et esimese astme õppe esimese aasta lõpus on kõik üliõpilased (sh andekad) läbinud individuaalse arenguvestluse, kus hinnatakse seniseid tulemusi, probleeme ja edasise toe vajadust (majanduslik, tuutor vms).

2.5. Sarnaselt senisele pakuvad kõrgkoolid eesti keele õppimise võimalusi nendele õppijatele, kelle emakeel ei ole eesti keel. Kõrgkoolid toetavad välisüliõpilasi õpi- ja karjäärinõustamisega ning nii välisüliõpilasi kui ka -õppejõude Eestis kohanemisel. Kõrgkoole toetavad meetmed on suunatud sellele, et välisüliõpilasi oleks Eesti kõrgkoolides kümnendik ja et parimad spetsialistid jääksid Eestisse tööle.

3. Õppe sisu ja õppekorraldus vastavad õppija ja ühiskonna ootustele ja vajadustele

3.1. Seaduses sätestatakse eesmärgina, et kõrgharidus peab olenemata õppest ja valdkonnast andma lisaks eri-, ameti- ja kutsealastele teadmistele ja oskustele valmisoleku elukestvas õppes ning tööturul osalemiseks.

3.2. Kaalutakse, kas seaduse tasandil säilib 1. astmel senine õpete liigitus või on 1. astme õpe üksnes bakalaureuseõpe, mille suunitlus on kas akadeemiline või rakenduslik. Kõrgkoolid võtavad

4

eesmärgiks, et esimese astme õppes on paljudel õppekavadel võimalik valida akadeemilise ja rakendusliku suuna vahel, mis võimaldab erinevate huvide, õpikogemuse ja taustaga õppijatel valida sobiv õppekava.

3.3. Sarnaselt senisele on esimese astme õppe nominaalkestus üldjuhul kolm õppeaastat, varasema õpi- või töökogemuse olemasolul on õppekava võimalik läbida lühema ajaga. Muudatusena sätestatakse, et 1. astme õppe lõpus saadakse bakalaureusekraad.

3.4. Seadus võimaldab kõrgkoolidel pakkuda paindlikke õppevorme. Auditooriumiväliste õppevormide osa on oluliselt kasvanud, otsene kontaktõpe keskendub seminaridele, aruteludele, tööharjutustele. Erinevate õppekavade üliõpilased moodustavad interdistsiplinaarseid töörühmi ülesannete lahendamiseks.

3.5. Seadus võimaldab kaasata õppetegevusse tippspetsialiste. Tegevustoetuse eraldamisel arvestatakse tegevusi, mis väärtustavad kõrgtasemel ja teaduslike metoodikate kasutamisel põhinevat õpetamist. Kõrgkoolide õppejõudude atesteerimise süsteemis võetakse arvesse üliõpilaste ja vilistlaste rahulolu.

3.6. Õppejõu karjäär on võrreldes teadlase karjääriga samaväärselt hinnatud. Seadus ei takista tenuuri rakendamist ega sektorite vahelist liikumist.

4. Kõrgkoolidel on selged vastutusvaldkonnad, milles pakutakse kõrgtasemel kõrgharidust ja täienduskoolitusi ning tehakse teadust ja panustatakse teadmussiirdesse

4.1. Seaduses sätestatakse põhimõte, et kõrgkooli juhtimises osalevad kõrgkooli välised liikmed ning kõrgkoolid teevad tööandjate organisatsioonidega koostööd õppe sisu ja praktilise osa kujundamisel.

4.2. Säilib põhimõte, et on kõrgkoolid, kes pakuvad õpet valdavalt 1. astmel ja ülikoolid, kus pakutakse õpet kõigil kolmel kõrghariduse astmel. Kõrgkoolid keskenduvad õppe pakkumisel, teadustegevuses, täienduskoolituste pakkumisel, teadmussiirdesse panustamisel, rahvusvahelises koostöös ja ühiskondlikus tegevuses vastutusvaldkondadele. Vastutusvaldkondade muutmises lepitakse kokku halduslepingute läbirääkimiste käigus.

4.3. Kõrgkoolid võtavad eesmärgiks teha koostööd gümnaasiumide ja kutseõppeasutustega, et õppijate üleminek ühelt haridustasemelt teisele oleks sujuv ja katkestamisi oleks vähem.

4.4. Seaduses sätestatakse põhimõte, et ülikoolidele eraldatakse kõrghariduse ja teaduse tegevustoetus koos. Halduslepinguga lepitakse kokku tegevustoetuse kasutamise tingimused.

5. Õppe kvaliteedi hindamise protsess on rahvusvaheliste põhimõtetega kooskõlas, toetab õppija ja õppeasutuse arengut ning annab vajalikku teavet kõrghariduspoliitika kujundamiseks

5.1. Sarnaselt senisele on õppe avamise eelduseks ekspertiisi läbimine. Doktoriõppe avamisel hinnatakse valmisolekut nii teadustööks kui ka õppeks.

5.2. Kõrgkoolide tegevuse kvaliteeti hinnatakse (institutsionaalsel) akrediteerimisel. Kvaliteedihindamise keskmes on kõrgkooli juhtimisprotsessid õppe- ja teadustegevuse korraldamisel ning sisemise kvaliteedikindlustamise korraldus.

5.3. Teaduse ja kõrghariduse kvaliteedi hindamise meetmed ei dubleeri. Kui tegevust on ühel usaldusväärsel hindamisel juba hinnatud, siis reeglina seda teise meetmega enam ei hinnata, vaid arvestatakse eelneva hindamise tulemusi. Kaalutakse, kas ülikooli korralisel evalveerimisel osalemine peaks olema vabatahtlik.

II Kõrgkooli juhtimise ja ülesannete töörühm

Töörühma ülesandeks oli kirjeldada kõrgkoolide organisatsiooni toimimisega seotud probleemid õigusaktides (asutamine, lõpetamine, ümberkorraldamine, ülesanded, juhtorganid, alusdokumendid), pakkuda välja lahendused ja hinnata lahenduste eeliseid ning muid mõjusid.

5

Töörühma koosseisu ei fikseeritud. Kaasatud organisatsioonid otsustasid vastavalt arutatavale teemale, kes neid konkreetsel koosolekul esindab. Kaasatud olid Eesti Kaubandus- Tööstuskoda, EKA, EKKA, EMÜ, EMTA, ETAg, ETA, EÜL, MKM, RN, Sisekaitseakadeemia (SKA), Tallinna Tehnikakõrgkool, Tallinna Tervishoiu Kõrgkool, TLÜ, TTÜ, Tartu Tervishoiu Kõrgkool, TÜ, Universitas ja EBS.

Töörühm kogunes kolmel korral. Esimesel koosolekul arutati regulatsioonide toimivust ja muutmisvajadust teemadel kõrgkooli asutamine, ümberkujundamine ja- korraldamine, lõpetamine, kõrgkooli alusdokumendid (põhikiri- määrus, arengukava), kõrgkooli struktuur ja välisriigi filiaali asutamise nõuded. Teise koosoleku teemadeks olid kõrgkooli juhtorganite koosseis, moodustamise alused ja ülesanded. Kolmas koosolek toimus koos TAKSi ja kõrgharidusseadustiku seoste töörühmaga ning teemaks olid akadeemilised töötajad. Sellel koosolekul välja toodud põhiseisukohad on kirjeldatud TAKSi ja kõrgharidusseadustiku seoste töörühma peatükis. Juhtimise ja ülesannete töörühma liikmed kaasati ka kõrghariduse kvaliteedi hindamise meetmete arutelusse.

2.1. Kõrgkooli asutamine

Probleem 1: kõrgkoolide asutamise põhimõtted reguleeriti 90ndate keskpaigas, kui valdkondade ülene juriidiliste isikute kontseptsioon oli veel kokku leppimata. Nüüdseks on erinevat liiki asutuste ja isikute asutamise üldised põhimõtted seadustest sätestatud, aga kõrgkoolide asutamise sätteid ei ole kaasajastatud.

Päris uusi avaliku sektori kõrgkoole viimastel aastatel asutatud ei ole, suund on pigem korrastamisele, sh ühinemistele. Samas ei ole välistatud, et asutamise vajadus ühel hetkel tekib ja see regulatsioon peab kõrgharidusseadustikus selleks puhuks olemas olema. Suurenev on välisriigi kõrgkoolide huvi Eestis tegutsemist alustada ja see protsess eeldab samuti Eesti õigusaktide kohaselt uue erakõrgkooli asutamist. Kuna eesmärk on erakõrgkoole puudutav regulatsioon kõrgharidusseadustikku lisada, puudutavad kõrgharidusseadustikku lisatavad asutamise sätted ka erakõrgkoole.

Töörühm vaatas läbi regulatsioonid, mis kõrgkoolide asutamist puudutavad ning leidis, et kuna nüüdseks on teistes õigusaktides (võlaõigusseadus, riigivara seadus jne) erinevat liiki isikute ja asutuste asutamissätted olemas, saab kõrgharidusvaldkonna seadustes mitmetest õppeasutuse asutamist puudutavatest normidest loobuda. Oluline on fikseerida hetk, millal nö tavalisest asutusest saab õppeasutus – see hetk tekib õppe õiguse saamisega. Ka tuleb avalik- õiguslikke ülikooli või ülikoole puudutavas seaduses kirjeldada avalik- õigusliku juriidilise isiku asutamine ja õigusvõime tekkimine, sest need küsimused tuleb konkreetse avalik- õigusliku juriidilise isiku (või isikute) kohta käivas seaduses lahendada.

Aruteludes toodi välja järgmist. Eraülikoole on praegu üks, aga regulatsioon peab arvestama ka võimalust, et tulevikus tekib

eraülikoole, sh välisriigi juriidilise isiku asutatud erakoole juurde. Asutamise skeem peab olema läbi mõeldud (EBS).

Uue õppeasutuse õppe läbiviimise õiguse tekkimise hetk on ebaselge, vajab täpsustamist. Haridusseaduse eelnõu seob õppeasutuse asutamise hetke õppe õiguse saamisega. Enne seda on tegemist lihtsalt asutusega, õppeasutuseks muudab asutuse õppe õigus (HTM).

Kaaluda, kas teatud asutamisprintsiibid peaksid olema ühised olenemata õppeasutuse omandivormist (SKA).

Ühiste asutamisprintsiipide puuduseks ja keerukuseks on, et erinevas õiguslikus vormis tegutsevatel õppeasutustel on erinevad huvid – avalik vs erahuvi. Asutamisprintsiipides pole võimalik mõlemat huvi adekvaatselt kajastada (RN).

Ülikoolide ja rakenduskõrgkoolide institutsiooninõuded tuleks ühtlustada. Neid hinnatakse sarnaselt ka institutsionaalsel akrediteerimisel (TTÜ).

6

Avalik-õiguslike ülikoolide eriseadused peaks fikseerima ka nende õppetegevuse vastutusvaldkonnad (TTÜ).

Kõrgkoolide juhtorganite nimetused ja pädevuste üldine jaotus tuleks ühtlustada ja seaduses sätestada. Erinevad nimetused toovad kaasa ebaselguse (TTÜ).

2.2. Kõrgkooli ühinemine, ümberkujundamine, ümberkorraldamine

Probleem 2: kõrgharidusvaldkonna seadustes on kirjeldatud üks ühinemise tüüp – avalik- õigusliku ülikooli ja riigi rakenduskõrgkooli ühinemine. Regulatsioon on detailne ega võimalda kohandada ühinemise protseduuri vastavalt vajadustele, kuigi igal ühinemisel on erisused.

Kui välja arvata see üks rakenduskõrgkooli seaduses nimetatud ühinemise liik, kohaldatakse kõrgkoolide ühinemisele, ümberkujundamisele ja ümberkorraldamisele VÕSi, VVSi, äriseadustiku jt õigusaktide üldisi norme. Kui õppeasutuste asutamisi on harva, siis ühinemisi on viimastel aastatel toimunud mitmeid. Senine kogemus näitab, et iga õppeasutuste ühinemine (ümberkorraldamine) on unikaalne ja asjaosalisi sageli häiriv, seetõttu on oluline, et protsessi saaks kujundada vastavalt ühinevate asutuste spetsiifikale.

Töörühm vaatas läbi kõrgkoolide ühinemist, ümberkujundamist ja ümberkorraldamist puudutavad sätted ja leidis, et äriühingute ja riigiasutuste ümberkorraldamist puudutavad üldpõhimõtted on kohaldatavad ka õppeasutuste ühinemisele. Kõrgkoolide puhul on eeskätt vaja välja tuua ühinemise erisused: liikmeskonna ärakuulamise kohustus ja ümberkorraldamise tähtaegadega seonduv, et õppetöö oleks võimalikult vähe häiritud.

Aruteludes toodi välja järgmist. Kogu liikmeskonna ärakuulamine on problemaatiline ja arusaadav vastuseis muutustele võib kogu

protsessi seisata. Mõistlikum on siduda ärakuulamine juhtorgani või esindusorgani ärakuulamisega (TTÜ).

Kehtiv regulatsioon, kus ühinemise peaks algatama Vabariigi Valitsus, ei vasta tegelikkusele. Initsiatiiv võib tulla ka kõrgkooli või HTMi poolt (TTÜ).

Iga õppeasutuse ühendamise, ümberkujundamise või ümberkorraldamise juures peab lisaks liitujatele olema partneriks ka riik (TTÜ).

Kui erakõrgkooli pidaja tegutseb MTÜna, ei ole võimalik erakooli ühendada või ümber kujundada, MTÜ tegevus tuleb ühinemiseks lõpetada (EBS).

Regulatsioon peaks arvestama võimalusega, et osa ülikoolist ühineb riigi rakenduskõrgkooliga (TTÜ).

2.3. Kõrgkooli (tegevuse) lõpetamine

Probleem 3: seaduses nimetatud avalik- õigusliku ülikooli kui juriidilise isiku lõpetamise alused on aegunud ja praktikas mittekasutatavad (näiteks alus „pole võimalik ülikooli finantseerida“).

Avalik- õigusliku ülikooli kui juriidilise isiku lõpetamise sätteid seni kohaldatud ei ole. Aruteludes leiti, et kehtivas seaduses toodud alused ei kajasta neid põhjuseid, mille esinemisel ülikooli lõpetamine tegelikkuses kõne alla võiks tulla (kehtivas seaduses alustena: kui on ära langenud edasise tegevuse vajadus, pole võimalik ülikooli finantseerida). Avalik- õigusliku juriidilise isiku lõppemise kord tuleb seadusega ette näha (TsÜS § 45 lg 3), seega see teema tuleb seaduses kaasajastada. Samuti on ebaselge, kellel ja mis laadi kohustused tekivad juhul, kui avalik- õigusliku juriidilise isiku juhtimine on viinud ülikooli majanduslikesse raskustesse.

7

Riigi rakenduskõrgkoolide puhul on võimalik kohaldada analoogiat teiste riigiasutuste tegevuse lõpetamisega ning seaduse tasandil reguleerimisest saab mitmel juhul loobuda. Erakooli tegevuse lõpetamine on pidaja otsus, mille juures avalik huvi seondub eeskätt õppijate õiguste ja edasiste õppimisvõimaluste tagamisega, muud kaalutlused on eraõigusliku juriidilise isiku enda otsustada. Eraõiguslikul juriidilisel isikul, erinevalt avaliku ülesande täitmiseks loodud avalik- õiguslikest ja riigi õppeasutustest ei ole hariduse kättesaadavuse tagamise kohustust.

Töörühm leidis, et kõikide õppeasutuste tegevuse lõpetamisele või lõppemisele on aga omased teatud üldised printsiibid ning need tuleb ka kõrgharidusvaldkonna seadustes välja tuua: isik või asutus on õppeasutus siis, kui tal on õppe õigus. Seega õppe õiguse puudumine mõjutab kõrgkooli staatust. Lõpetamisel tuleb arvestada õppijate ja liikmeskonna huvidega – tegevuse lõpetamisest tuleb ette teatada ja õppeasutusel on koostöös HTMiga kohustus leida õppijatele sarnastel tingimustel õpingute jätkamise võimalus.

Aruteludes toodi välja järgmist. Kui õppe õigus on asutamisel õppeasutuse staatuse tekkimise aluseks, on selle kaotamine ka

õppeasutuse staatuse kaotamise aluseks (HTM). Kui puudub õppe õigus, ei peaks asutajal olema enam valikuvabadust, kas lõpetada õppeasutuse

tegevus või mitte. Kui puudub õppe õigus, ei ole enam tegemist õppeasutusega (RN). Õppe õiguse olemasolu ei saa olla ainsaks aluseks õppeasutuse staatuse saamisel või kaotamisel.

Ülikool on ka teadus- ja täienduskoolitusasutus, need staatused õppe õigusega ei kao (TÜ). Kui õppe õigus kaotatakse ainult doktoriõppes, ei vasta ülikool enam ülikooli tunnustele, aga teistel

kõrgharidusastmetel jääb õppe õigus alles (EKKA). Riigieelarve pilt on muutunud selliselt, et ülikoole eraldi ridadel välja toodud ei ole ja konkreetsed

finantseerimisotsused teeb HTM. Seega kehtiva sõnastusega võib HTMi otsus ülikooli mitte finantseerida luua Riigikogule kohustuse ülikooli tegevus lõpetada, mis on õiguslikult ebaloogiline (TTÜ).

2.4. Kõrgkooli alusdokumentidele esitatavad nõuded

Probleem 4: põhikirjale ja põhimäärusele seaduse tasandil esitatud nõuded on liiga detailsed. Nõudeid ja ootusi arengueesmärkide seadmisele, välja arvatud erakooli arengukavale ei ole samas üldse kirjeldatud.

Alusdokumentide regulatsiooni muutmise vajadust KHSi kaasajastamiseks ettepanekuid esitades partnerid välja ei toonud. Samas on mõistlik need regulatsioonid enne uue eelnõu koostamisele asumist üle vaadata. Väiksemaid muudatusi on põhikirja ja arengukava regulatsioonis juba kavandatud. Menetluses oleva uue haridusseaduse eelnõuga ühtlustatakse terminoloogiat: ülikoolil on olenemata omandivormist põhikiri, teistel kõrgkoolidel olenemata omandivormist põhimäärus. Eraülikooli põhikirja nõuded on haridusseaduse eelnõu kohaselt samad, mis teiste ülikoolide põhikirja nõuded. Olenemata õppeasutuse omandivormist tulenevad rakenduskõrgkooli põhimääruse nõuded haridusseaduse eelnõu kohaselt edaspidi ainult haridusseadusest, need on põhimõttelisemad ja võimaldavad põhimääruse täpse sisu kujundada vastavalt õppeasutuse eripärale.

Uue haridusseaduse eelnõu kohaselt peavad igal õppeasutusel olema arengukavas või muus kirjalikus vormis sõnastatud vähemalt kolmeaastased arengueesmärgid ja tegevused nende saavutamiseks. Arengueesmärkide seadmise vorm ei pea tingimata olema arengukava, seetõttu on haridusseaduses konkreetse nimetusega dokumendile viitamisest loobutud. Haridusseaduse eelnõuga jääb kehtima rakenduskõrgkooli seaduse säte, mille kohaselt riigi rakenduskõrgkooli arengukava tuleb kooskõlastada pidajaga, aga selle kinnitab nõukogu – sellega peab rakenduskõrgkooli pidaja arengueesmärkide seadmisel ja tegevuskava koostamisel arvestama.

8

Haridusseaduse eelnõus arengukava kohta sätestatu kehtib kõigi rakenduskõrgkoolide ja eraülikoolide, aga mitte avalik- õiguslike ülikoolide suhtes. Avalik- õigusliku ülikooli arengukavale kohaldub ülikooli või ülikoolide kohta käiv seadus (või kõrgharidusseadus), aga võib olla mõistlik ülikoolide arengukava nõuded kajastada haridusseaduse eelnõus sätestatuga sarnaselt, sest see regulatsioon jätab kõrgkoolile märkimisväärse vabaduse arengukava kujundamisel.

Töörühma aruteludes toodi välja, et avalik- õiguslike ülikoolide puhul peaks olema ühtne lähenemine, kas ülikooli juhtorganid, sh rektori valimise kord on seaduse või põhikirja küsimus. Samuti toetati erakõrgkooli põhikirja-põhimääruse nõuete kaasajastamist, sest praegune regulatsioon on ühtne kõigile erakoolidele olenemata õppetasemest (koolieelsest lasteasutusest ülikoolini) ja ei arvesta kõrgharidust pakkuva õppeasutuse eripäraga.

Aruteludes toodi välja järgmist. Seaduse tasandi põhikirja-põhimääruse nõuded peaks olema põhimõttelisemad ja mitte nii detailsed

kui praegu (Tartu Tervishoiu Kõrgkool). Juhtorganite koosseis peaks olema kas läbivalt kas põhikirja või põhimääruse või seaduse küsimus.

Praegu on neljal ülikoolil põhikirjas ja kahel eriseaduses, ei ole järjepidevust (TTÜ). Juhtorganite otsustusõigus ja vastutus peavad käima koos. Põhivastutuse jaotus tuleks seaduse

tasandil määrata, mitte jätta üksnes põhimäärusesse või põhikirja (SKA). Põhikirjas rektori ja teiste isikute volituste piiride määramine tehingute tegemisel on aegunud nõue.

See on sisesuhe. Eelarve on kinnitatud ja rektor vastutab selle täitmise eest. Seega rektor ka volitab, kui selleks on vajadus (TTÜ).

Peab olema selge, kas rektori valimise kord tuleb kokku leppida kas seaduses või põhikirjas (EMTA).

Ei ole põhjendatud, et eraülikooli põhikirja nõuded nõuavad õppekorralduslike küsimuste reguleerimist põhikirjas, kui sama nõuet ei ole avalik- õiguslike ülikoolide põhikirjas (EBS).

Sarnase funktsiooniga juhtorganid peaksid olema (põhikirjas) sama nimega (TTÜ, Tallinna Tervishoiu Kõrgkool).

Erakool ei ole juriidiline isik ja erakooli juhil ei ole erakooli pidaja nimel tehingute tegemise õigust, kui pidaja talle seda ei anna. Praktikas lahendatakse see nii, et rektor kaasatakse juriidilise isiku juhtorganisse, et tal tekiksid volitused tehingute tegemiseks (EBS).

2.5. Kõrgkooli juhtorganid

Probleem 5: kuigi kõrgkoolide panus ühiskonna teenimisse on üha olulisem, ei ole ülikooliseaduse alusel moodustatud juhtorganites ülikooliväliseid liikmeid kaasatud ülikooli jaoks oluliste otsuste tegemisse. Ülikoolide samalaadsete ülesannetega juhtorganite nimetused on erinevad ja ühel juhul on erinevate ülesannetega juhtorganitel sama nimetus. Erakõrgkoolide jaoks teeb mitme seaduse (ÜKS, RaKS, EraKS) kohaldamine keerukaks hindamise, millised normid juhtorganitele kohalduvad ülikooli- või rakenduskõrgkooli seadusest, millised erakooliseadusest. Kõrgkoolide juhtorganite tegevus on seaduse tasandil liiga detailselt reguleeritud.

Olukorda, kus kahel ülikoolil on ülikoolivälised liikmed juhtimisse kaasatud ja neljal ülikoolil mitte, ei peetud töörühmas mõistlikuks. Samas toodi ühtlustamise puudusena välja, et sama juhtimismudel ei pruugi sobida ühtviisi hästi suurtele ja väikestele kõrgkoolidele. Töörühmas tehti ka ettepanek nimetada läbivalt ülikooli väliseid liikmeid kaasavat kogu nõukoguks ja akadeemiliste küsimustega tegelevat kogu senatiks, sest iga ülikooli jaoks seaduse tasandil erinevate juhtorganite nimetuste kasutamine tekitab segadust.

Aruteludes jõuti selleni, et juhtimist puudutavate regulatsioonide muudatuste aluseks peaksid olema läbivad printsiibid. Töörühm toetas põhimõtet, et kõigi kõrgkoolide juhtimisse peaks olema kaasatud

9

kõrgkoolivälised liikmed. Lisaks ülikooliväliste liikmete juhtimisse kaasamisele peeti olulisteks printsiipideks üliõpilaste ja muu liikmeskonna kaasamist otsuste tegemisse, samuti ülikoolisiseselt võimude lahususe printsiipi.

Töörühm leidis, et seadus peaks nimetama juhtorganid ja nende pädevuse jaotuse ning koosseisu põhimõttelisel tasandil. Ülikoolide juhtorganite nimetused peaksid olema samad, põhiülesanded võrreldavad. Rakenduskõrgkoolil ja erakoolil täpselt sama juhtimismudeli tekitamine ei ole mõistlik, sest erinevalt avalik- õiguslikust ülikoolist lisandub nendel kõrgkoolidel juhtorganina kõrgkooli pidaja tasand. Oluliseks peeti täpsustamist, keda juhtorgani liige esindab. Ülejäänud regulatsioonid on kohasem esitada põhikirjas või põhimääruses.

Aruteludes toodi välja järgmist.Kollektiivsed juhtorganid

Välisliikmete osakaal peaks juhtorganites olema suurem. Väliseid liikmeid kaasaval juhtorganil peaks olema ka otsustuspädevus (EMÜ).

Ülikooliseaduse senise regulatsiooni alusel tegutseva kuratooriumi ülesanded on dekoratiivse, mitte sisulise iseloomuga (EKA).

Seaduses ei peaks olema täpne juhtorganite tegevuste loetelu. Piisab põhifunktsioonidest: nõukogu tegeleb arengu ja majandusküsimustega ja senat on akadeemilisi küsimusi otsustav organ, rektor on tegevjuht. Senati struktuur ja kes sinna kuuluvad, ei ole mõtet sisse kirjutada (SKA, TTÜ).

Väiksematel kõrgkoolidel ei ole vaja sama keerulist juhtimismudelit, kui suurtel kõrgkoolidel. Sama juhtimismudeli loomine on mõttetult ressursimahukas ja kohmakas. Funktsioonid on ühildatavad (EKA, EMÜ).

Kui väiksemal ülikoolil on üks ühendjuhtorgan, siis sinna kaasatud välisliikmed ei pruugi akadeemilistes küsimustes suuta kaasa rääkida (HTM).

Lisaks erinevate huvigruppide kaasamisele on ühtsest printsiipidest oluline võimude lahusus. Praeguses regulatsioonis pole ülesannete jaotus selge ja loogiline. Rektor on akadeemilise nõukogu liige ja samal ajal aruandekohuslane ning lepingu temaga sõlmib nõukogu vanim liige. Siin on vastuolu (EMTA).

Kui kollektiivseid juhtorganeid on kaks, akadeemiline ja ühiskonda kaasav, siis rektor on väliste liikmetega otsustuskogu ees aruandekohuslane. Senatit ta juhib ja otsest konflikti siis ei ole (TÜ).

Vajalik oleks sätestada, et nõukogu liige ei peaks kuratooriumis otsustamise juures esindama seda organit, kes on teda valinud või nimetanud. Esindab iseenda põhimõtteid ja arusaamu. Seaduses peaks olema põhimõte kirjas, keda ja mis volitustega juhtorgani liige esindab (TTÜ).

Rektor Rektori valimine ei ole küsimus, mida tingimata peab seaduses reguleerima. Pigem võiks rektori

valimise selle jätta konkreetse ülikooli seaduse või põhikirja küsimuseks, siis on liikmeskonnal võimalik korra otsustamises osaleda (TTÜ).

Rektori funktsioonid on muutunud, sellega ka ootused teadmistele ja oskustele. Samas on akadeemilise kogukonna jaoks rektori akadeemiline kõrgtase oluline ja rektorikandidaadi nõuete muutmine tõenäoliselt vastuvõetav ei ole (EMTA).

Riigi rakenduskõrgkooli juhtimist ei peaks reguleerima seadusega, kohalduvad üldised riigiasutuste juhtimist puudutavad põhimõtted Vabariigi Valitsuse seadusest (HTM).

Kollektiivleping Seadusandluses ei räägita kollektiivlepingust, samas see on rektori ja AÜ vaheline tehing ja määrab

palju. Kui kollektiivlepingu sõlmib akadeemilise nõukogu esindaja, võib tekkida olukord, kus akadeemilise nõukogu esimees on ise töötaja ja peab sõlmima iseennast puudutava kollektiivlepingu. Seadus peaks ütlema, et kollektiivleping sõlmitakse ja selle sõlmib rektor (Universitas).

Kollektiivlepingu sõlmimine on töösuhte osapoolte otsus. Tööandja esindaja kollektiivlepingu sõlmimisel on rektor (TÜ).

Kollektiivlepingu sõlmimisele kohaldub kollektiivlepingu seadus, erisusi kõrgharidust puudutavates seadustes ei ole põhjust ega vajadust teha (HTM).

Üliõpilaste kaasatus

10

Üliõpilaste miinimumesindatus juhtorganites peaks olema fikseeritud (nagu praegu 1/5), vastasel juhul võivad kõrgkoolide erisused põhjendamatult suureks minna. Valdavalt kehtestab reegleid akadeemiline juhtorgan, kui seal ei ole esindatus piisavalt tagatud, on üliõpilased halvemas seisus. Ka kõrgeimas otsustuskogus peaksid olema üliõpilased, sest ka siin tehakse üliõpilasi puudutavaid otsuseid, nt EAP hinnad. Üliõpilased peaksid kindlasti olema rektori valimise protsessi, sest rektori isik paneb paika, kui palju võimalik kaasa rääkida ja milline on juhtimisstiil (EÜL).

Ainuüksi üliõpilaste miinimumesindatuse sätestamine ei taga üliõpilaste kaasatust. Palju sõltub valitud esindajate aktiivsusest ja huvist (SKA).

Põhjendatud ja vältimatu on üliõpilaste kaasamine senatisse, 20% võiks jääda nii, mõni ülikool saab sätestada ka kõrgema esindatuse määra. Majandusküsimusi ja strateegilist juhtimist esindavasse koguse üliõpilaste kaasamine on küsitavam. Juhtorgani liikmel on ka materiaalne vastutus (EMTA).

Üliõpilaste kaasamiseks võiks olla läbivalt korraldatud, mitte ainult seaduse tasandil juhtorgani liikmete kaudu. Palju tööd tehakse ära ettevalmistavates töörühmades, kuhu tuleb üliõpilased kaasata. Nõukogu otsused käivad senatis arutamisel, seal on ka üliõpilased kaasatud (TÜ).

Oluline, et nende otsuste tegemisse, mis võivad puudutada õiguse kõrghariduse realiseerimist (EAP hind), oleks üliõpilased kaasatud. Samas ei ole põhjust arvata, et nõukogu ilma üliõpilasteta hakkaks tegema üliõpilasi kahjustavaid otsuseid. Nõukogu peab tagama jätkusuutlikkuse, seega huvi on olla konkurentsivõimeline ja saada parimad üliõpilased parimate tingimustega õppima (HTM).

Rakenduskõrgkoolid On ebaselge, kas riigi rakenduskõrgkooli juhtimine peaks olema sarnasem teistele riigi

õppeasutustele (kutseõppeasutused, riigigümnaasiumid) või teistele kõrgkoolidele ehk avalik- õiguslikele ülikoolidele (EMTA).

Rakenduskõrgkoolides on välised liikmed nõunike kogus, aga see ei ole otsustuskogu. Riigiasutuse juhtimine sõltub ministrist. Seega väliste liikmete panus saaks tekkida läbi ministri suuniste (Tallinna Tehnikakõrgkool).

Rakenduskõrgkoolid konkureerivad ülikoolidega, seega tuleb rakendada analoogiat ka juhtimises ja iseseisvuses. Kui minister otsustab, on kõrgkoolil vähem otsustusõigust ja tegutsemisvabadus ei ole ülikoolidega samaväärne (Tartu Tervishoiu Kõrgkool).

2.6. Kõrgkooli struktuur

Probleem 6: ülikooli õigus kujundada oma struktuuri (sisemist organisatsiooni) on osa institutsionaalsest autonoomiast. Puudub oluline avalik huvi selle õiguse piiramiseks.

Seaduses on kirjeldatud, millest lähtudes ülikool struktuuri kujundab, kus reguleeritakse struktuuriüksuste tegevuse alused, kes struktuuriüksusi juhivad ja lisaks on nimetatud ülikooli asutus kui spetsiifiline struktuurüksuse liik, mille juht valitakse avaliku konkursiga ning võetakse tööle tähtajalise töölepinguga. Asutustena peeti omal ajal silmas teadus- ja arendusasutusi, mis ülikoolidega ühinesid. Nüüdseks on ühinenud teadus- ja arendusasutuste tegevus loogiliselt põimunud õppetegevusega ja kunagine selge eristamine võib olla pigem takistus teadus- ja õppetegevuse sujuvale seostatusele.

Töörühmas toetati struktuuriküsimuste üle otsustamise jätmist ülikooli pädevusse.

Aruteludes toodi välja järgmist. Ülikooli struktuur on ülikooli sisemise otsustamise küsimus, aga põhiliikmeskonna tüpoloogia peaks

võrreldavuse huvides seaduse tasandil sätestatud, eelkõige ametikoha nõuded (EKA). Struktuuriüksuste põhimääruste kinnitamise kohustus on aegunud. Ülikooli põhikirjas on ka

struktuuriüksuste pädevused kirjas. Näiteks professoreid valitakse ülikooli tasandil, muid ametikohti struktuurides (TTÜ).

Struktuurüksuste näitlik loetelu võiks olla kokku lepitud, näiteks RN tasandil (EKA). Struktuuriüksuste sisutegevuse reguleerimisel peaks ülikoolil jääma vabadus (TÜ).

11

Asutuseks peetakse erinevate tunnustega kogumeid, kui ei ole defineeritud, pole mõtet ka asutuse mõistet kasutada (EMTA).

Strateegiline juhtimine peaks olema sarnane ja piiritletav. Organisatsioonisisese juhtimise korraldab kõrgkool ise (Tartu Tervishoiu Kõrgkool).

Erakõrgkooli struktuuri valikut piiritleb ka nõue, et erakool peab olema juriidilise isiku asutus (EBS).

2.7. Välisriigi õppeasutuse tegutsemine Eestis

Probleem 7: välisriigi õppeasutus peab Eestis tegutsemiseks läbima sama protseduuri, mis siseriiklik õppeasutus ehk tuleb asutada Eesti õigusaktide kohaselt uus õppeasutus. Välisriigi õppeasutuste huvi siin tegutsemise vastu on suurenev. Seega tuleb kaaluda, kas senised välisriikide õppeasutuste Eestis tegutsemist puudutavad nõuded on optimaalsed ja rakendatavad.

Välisriigi õppeasutus teeb läbi samasugused protseduurid, kui siseriiklik õppeasutus ja õppe alustamiseks taotletakse Eesti õigusaktide kohaselt õppe õigus. Seega koheldakse välisriigi õppeasutusi võrdselt siseriiklike õppeasutustega. Õppe õiguse saamisega muutub välisriigi õppeasutus Eesti kõrgharidussüsteemi osaks ja tal on õigus anda välja Eesti riigi tunnustatud diplomeid. Kolmandate riikide õppeasutustel on õppe alustamise õigus enam piiratud: Eestis õppeasutuse asutamise taotlemisele peab eelnema riikidevaheline välisleping, mis välisriigi õppeasutuse asutamist ja tegutsemist Eestis lubab (samas Eestis registreeritud juriidilisel isikul on õigus asutada erakool). Välisriigis antud õppe õiguse alusel Eestis õpet läbi viia ja välisriigi diplomeid välja anda ei ole lubatud.

Aruteludest leidis enam toetust senise süsteemiga jätkamine. Leiti, et välisriigi õppeasutustele tegutsemiseks soodsamate tingimuste loomine ei oleks võrdne kohtlemine Eesti õppeasutuste suhtes. Kvaliteedinõuded täitnud kõrgkoolide loomise takistamist ei võimalda aga EL teenuste direktiiv.

Aruteludes toodi välja järgmist. Senised piirangud on mõistlikud ja võiks jätkuda, kui see ei mõjuta ühisõppekavade loomise

võimalusi (Tartu Tervishoiu Kõrgkool, SKA). E-õpet ei ole võimalik konkreetse riigiga piirata, see on piiriülene õpe (EKKA). Liberaalsem süsteem on Soomes: Eesti kõrgkoolina tegutsemiseks täiendavaid nõudeid ei ole, välja

arvatud kohustus võtta end maksukohuslasena arvele ja keeld õpetada soome keeles (EBS). Eestist keerulisem on välisriigil õppetegevust alustada Belgias: tuleb taotleda kohaliku õiguse

kohaselt õppe õigus, aga lisaks on nõue, et välisriigi õppeasutusel peab olema kohaliku partneriga sõlmitud koostööleping (HTM).

III Õppekorralduse töörühm

Töörühma ülesandeks oli kirjeldada probleemid, mis on tekkinud kõrgharidusvaldkonna õigusaktides õppekorraldust puudutavate normide rakendamisega.

Töörühma koosseisu ei fikseeritud, kaasatud organisatsioonid otsustasid vastavalt arutatavale teemale, kes neid konkreetsel koosolekul esindab. Kaasatud olid Eesti ENIC/NARIC Keskus, Eesti Ettevõtluskõrgkool Mainor, EKA, Eesti Kutseõppe Edendamise Ühing (EKEÜ), EKKA, EMÜ, EMTA, ETA, ETAg, EÜL, MKM, RN, Tallinna Tervishoiu Kõrgkool, Tartu Tervishoiu Kõrgkool, Tallinna Tehnikakõrgkool, SKA, SoM, TLÜ, TTÜ, TÜ, Universitas ja EBS.

Õppekorralduse töörühmal toimus neli arutelu. Esimese arutelu keskendus regulatsioonide asjakohasusele ja muutmisvajadusele järgmistel teemadel: rakenduskõrgharidusõppes kraadi andmise võimalus, bakalaureuse- ja rakenduskõrgharidusõppe erinevus, 5. taseme kutseõppe ühisosa kõrgharidusega, magistrikraadi

12

omandamiseks vajalikud aastad. Teise arutelu teemadeks olid mõisted õigusaktides, õppevormid ja akadeemilise puhkuse tingimused. Kolmas arutelu keskendus VÕTA ja ühisõppekava regulatsioonide probleemidele. Neljandal arutelul arutati kvaliteedi hindamise süsteemi muudatusi ja sellele koosolekule oli kutsutud ka teiste töörühmade liikmeid.

3.1. Rakenduskõrgharidusõppe kraad. Bakalaureuse- ja rakenduskõrgharidusõppe eristamine

Probleem 8: kõrgkoolid tõid välja, et üliõpilastel on olnud probleeme välismaale õppima asudes selgitamisega, mis kvalifikatsioon on rakenduskõrgharidusõppe diplom. Kuna erinevate riikide välisriikide kvalifikatsioonide hindamise regulatsioonid ja praktika on erinev (otsuse teeb kas õppeasutus või keskus), võib kvalifikatsiooni nimetus saada edasiõppimisel takistuseks riikides, kus lõpliku hindamisotsuse teeb õppeasutus. Tajutakse teatud ebavõrdsust, kui 1. astme õpe lõpeb bakalaureuseõppes kraadiga ja rakenduskõrgharidusõppes mitte.

Aruteludes leiti, et bakalaureuse- ja rakenduskõrgharidusõppe sisu on õppijate jaoks üldjuhul eristatav ja kvalifikatsiooni nimetus on ka tööandjatele mõistetav. Rakenduskõrgharidusõppes kohustusliku praktika määra kehtestamine on aidanud hoida sidet tööandjatega ja taganud ka hilisema parema tööhõive. Samas on üha keerulisem eristada neid õppekavasid praktika osakaalu järgi. Leiti, et eristamise ainsaks kriteeriumiks ei saa olla ainult praktika, sest ka bakalaureuseõppe õppekavad peavad enam andma praktilise väljundi ja praktika ja praktilise väljundi osakaal peab kasvama kõigis õppekavades. Erisuseks on ka õppejõude praktilise tööga seotud taust. Leiti, et ei peaks kehtestama miinimumnõuded praktika või praktilist laadi õppe läbiviimise kohta, vaid üldise põhimõttena, et iga kõrgharidustaseme õpe peab olema orienteeritud ka praktiliste väljundite saavutamisele.

Aruteludes ei pooldatud üht kõrgharidustaseme 1. astme õpet ja nähti riski, et senised rakenduskõrgharidusõppe positiivsed küljed võivad kaduda. Lõpetajate edasine toimetulek (tööhõive või sissetulekud) oluliselt ei erine, ainsaks erisuseks on bakalaureuseõppe lõpetajate sagedasem osalus elukestvas õppes. Edasiõppimise erisusi mõjutavad õppijate soov või ka võimekus kiirelt tööle asuda (puudub vajadus edasi õppida), töö iseloom ei võimalda töö kõrvalt õppida, õppekavade orienteeritus tööturule, magistriastmes edasiõppimiseks sobivate õppekavade puudumine (nt tervishoiu ja meditsiini õppekavad) jms.

Lahenduste kaalumisel toetati enam seisukohta, et jätkata tuleks kõrghariduse esimesel astmel binaarse süsteemiga. Samas ka leiti, et seaduse tasandil on üha keerulisem välja tuua selgeid tunnuseid, mis neid õppeid eristavad. Praktiliste oskuste omandamist toetav õpe peaks igas kõrgharidustaseme õppekavas sisalduma kaasaegsel moel ja integreeritumalt.

Töörühmas leidis toetust ettepanek anda rakenduskõrgharidusõppe lõpetajatele bakalaureusekraad. 1. astme lõpetajaid ei ole põhjust kohelda erinevalt või ebavõrdselt. Samas toodi välja, et tööandjad on just harjunud rakenduskõrgharidusõppe diplomiga, mõistavad selle erinevust ja väärtustavad suurema praktika osakaaluga saavutatud praktilisemaid oskusi. Seega võib järjekordne muudatus uue segaduse põhjustada. Selle vältimiseks nähti alternatiivina võimalust, et muutub üksnes ingliskeelne kvalifikatsiooni nimetus, aga seegi võib tekitada segaduse.

Aruteludes toodi välja järgmist. Kvalifikatsiooni nimetus on seotud õppe sisuga, läbipaistvus ja arusaadavus on nii sisu kui ka

nimetuse osas oluline. ENIC/NARIC võrgustikus on erinevate riikide kvalifikatsioonide nimetused ning konkreetse kvalifikatsiooniga kaasnevad õigused teada ja rakenduskõrgharidusõppe diplomi tunnustamisel takistusi ei tehta. Samas on teada, et paljudes riikides antakse rakenduskõrgharidusõppe lõpus bakalaureusekraad (ENIC/NARIC Keskus).

13

Kutseõppeasutusest tulija eristab selgelt bakalaureuse- ja rakenduskõrgharidusõpet. Kui kõrghariduse esimesel astmel õpet ühtlustada, võib kutsehariduse taustaga noortel jääda edasiõppimise valikuid vähemaks (Tallinna Majanduskool).

Rakenduskõrgharidusõpe ei ole edasiõppimise mõttes takistus (vähemasti Eestis, TKTK). Õpe on rakenduskõrgharidusõppes kitsam (erialapõhisem), akadeemilisel suunal pannakse üliõpilane

ise mõtlema (EKA). TTÜ-s on nii rakendusliku kui akadeemilise suuna õppekavad suhteliselt sarnased.

Bakalaureuseõppe õppekavades peaks olema rohkem praktilist õpet (TÜ), kuid praktika võib olla eraldi välja toomata, kuid see peaks olema integreeritud senisest uuenduslikumal moel õppekavadesse ja õppeainetesse (TTÜ). Kõrgharidusõpe tervikuna peaks olema rohkem reaalse eluga seotud (RN).

Bakalaureuseõppe õppekavad võivad olla praktilisemad või akadeemilisemad, ka ühe õppekava sees võib olla kaks suunda (TTÜ).

Rakenduskõrgharidusõppes bakalaureusekraadi puudumise põhjus on ajalooline. Rakenduskõrgkoolid tekkisid tehnikumide baasil ning tollane keskkond ei olnud valmis võrdsustama bakalaureuse- ja rakenduskõrgharidusõpet ning sellest tulenevalt ka mitte väljaantavaid kvalifikatsiooni nimetusi (ENIC/NARIC Keskus).

3.2. Viienda taseme kutseõppe lõpetajate jätkamine kõrgharidustasemel

Probleem 9: viienda taseme kutseõppe lõpetajad üldjuhul ei jätka õpinguid kõrgharidustasemel. Eesmärk oli hinnata, kas edasiõppimisel on õiguslikke takistusi.

Viienda taseme kutseõppe õppekavade lõpetajatel on võimalik jätkata õpinguid kõrghariduse esimesel astmel. Õpingute alustamise üldtingimuseks on üldkeskhariduse olemasolu ning VÕTA printsiipe arvestades on võimalik varasemate õpingute, sh viienda taseme kutseõppes saavutatud tulemuste arvestamine. Kutseõppeasutuste ettepanek oli suurendada kõrgkoolide valmisolekut viienda taseme õppijate edasiõppimise võimaluste pakkumisel. Aruteludes leiti, et juurdepääsul kõrgharidustaseme õppele ei ole õiguslikke takistusi, küsimus on pigem kutseõppe õpiväljundites ja kõrgkoolide vastuvõtutingimustest, mis kutseõppe lõpetajaid ei soosi.

Kvalifikatsiooniraamistiku viienda taseme õppekava võib olenevalt riigi haridussüsteemist olla kas osa kutseharidus- või kõrgharidussüsteemist. Eestis on viienda taseme õppekavad kutseharidussüsteemi osa, mille tõttu ei ole võimalik selle õppe tulemuste täies mahus arvestamine kõrgharidussüsteemi osana ning kõrgharidusõpingute alustamine nt kolmandalt õppeaastalt. Aruteludes toodi välja, et ülikoolid ei näe võimalust viienda taseme kutseõppe lõpetajate näiteks kolmandale aastale õppima asumiseks. Kutseõppe lühikese tsükli õppekavade õpiväljundid on kõrgharidusõppekava õpiväljunditest erinevad ja kutseõppe õppekava arvestamisega kõrgharidustaseme õppe osana kaasneb tunnustamise risk.

VÕTA regulatsioon võimaldab eelnevaid õpinguid, sh kutseõppes saadud teadmisi ja oskusi kõrgharidustaseme õppe õppekava täitmisena arvestada, kui VÕTA rakendamise printsiipe on järgitud ja teadmised ja oskused on vastavad kõrgharidustaseme õppe õpiväljunditele.

Aruteludes ei tuvastatud õiguslikke takistusi. Leiti, et lahendus oleks töötada välja lühikese tsükli õppekavad kõrgharidusõppe osana koostöös ja nendel erialadel, kus kõrgharidusõpe võiks olla loogiline jätk viienda taseme kutseõppele.

14

3.3. Magistrikraadini jõudmiseks sätestatud viieaastaste kõrgharidustaseme õpingute nõue

Probleem 10: magistrikraadini jõudmise eelduseks on üldjuhul viieaastasena ülesehitatud kõrgharidustaseme õpingud. Samas on mitmetes Euroopa riikides võimalik jõuda magistriõppe õpiväljundite saavutamiseni lühema ajaga. Jäik viieaastaste õpingute nõue võib vähendada Eesti kõrghariduse atraktiivsust ja loob ebavõrdse olukorra Eestis magistrikraadi omandanud üliõpilase ja välisriigis õppinud üliõpilase vahel.

Seaduses sätestatud nõude kohaselt on bakalaureuseõppe ja magistriõppe nominaalkestus kokku vähemalt viis aastat. Praktika, kas viie aasta nõuet kohaldatakse õppekavade ülesehitusele või üliõpilase õppeajale on olnud erinev. Aruteludes leiti, et viie aasta nõue on eesmärgipärane õppekavade ülesehituse juures. Üliõpilase reaalne õppeaeg võib olla ka kehtiva seaduse kohaselt lühem, näiteks juhul, kui osa õppekavast loetakse täidetuks VÕTA rakendamisega.

Õppekavade ülesehituses on viie aasta nõue seotud arvestusliku ajaga, mis on vajalik magistriastme õpiväljundite saavutamiseks. Aruteludes toodi välja teiste näiteid, kus on näiteks teatud erialadel või teatud eelneva töökogemuse olemasolul on võimalik teistes riikides magistriõppe õpiväljundite saavutamiseni jõuda nelja aastaga. EKKA tehtud analüüs ja ettepanekud ühisõppekavade nõuete muutmiseks tõid välja, et kuna erinevates riikides viie aasta nõuet magistrikraadini jõudmiseks ei ole, võib Eestis seatud nõue saada takistuseks ühisõppekavade tegemisel välisriigi õppeasutustega. Viie aasta nõue on olnud takistuseks näiteks ühisõppekava loomiseks piirvalvejuhtimise magistriõppekaval, mida koordineerib Euroopa Välispiiride Kaitse Agentuur FRONTEX ja mille nominaalkestus on 4,5 aastat.

Töörühmas leiti, et üldjuhul on viieaastasena ülesehitatud õpingute nõue magistrikraadini jõudmise eeldusena põhjendatud, sest reeglina ei ole lühema ajaga magistriõppe õpiväljundite saavutamine võimalik. Õiguslikult aga peaks olema loodud võimalus ka lühema ajaga magistrikraadini jõudmiseks, kui õppeasutus tõendab, et magistriõppe õpiväljundid on ka lühemana ülesehitatud õppekavade läbimisel saavutatavad. Ajaliselt erineva kestusega magistriõppe õppekavade peamiseks põhjenduseks saaks olla nende orientatsioonilt (eriala sptesiifika, rahvusvaheline võrreldavus) ja sisult (rakenduslikum või teadusele orienteeritud) erinev ülesehitus. Lühema ajaga magistrikraadini jõudmine ei ole tunnustamise seisukohalt probleem, kui õpiväljundite saavutamine on tagatud. Vähem kui neljaks aastaks üles ehitatud õppekavadega magistrikraadini jõudmine realistlik ei ole.

Aruteludes toodi välja järgmist. 1-aastastel magistriõppe õppekavadel ei tohi olla järeleandmisi õpiväljundites. Vastuvõtutingimused

peavad olema nii koostatud, et ühe aastaga oleks magistriastme õpiväljundite omandamine võimalik (st sisseastumistingimused peaksid olema spetsiifilisemad) (TTÜ).

1- aastase magistrikraadi tunnustamise probleemi ei teki (v.a Läti). Välisriikides doktorikraadi alustamise nõudeks on magistrikraad ja teadustöö hulk, ei hinnata lõputöö mahtu. 5- aastast nõuet Eesti õigusaktides tuleks vaadata ühe õppeasutuse ja õppekavade ülesehituse põhisena (ENIC/NARIC Keskus).

Kuna sageli ei ole bakalaureuse- ja magistriõpped näiteks eriala mõttes üksteisele järgnevad õpped, tuleks sisseastumisel hinnata, millised oskused ja teadmised on üliõpilane kõrghariduse esimesel astmel juba omandanud ja sõltuvalt õppekavast võib osutuda vajalikuks ka varasema töökogemuse nõue. Rahvusvahelisel kõrgharidusturul olles on kõrgkooli enda huvi ja vastutus kvaliteeti mitte alla lasta (TTÜ).

15

3.4. Kõrgharidusvaldkonna definitsioonid

Probleem 11: kõrgkoolid on tõlgendanud seaduses sätestatud mõisteid erinevalt, mis võib halvemal juhul viia üliõpilase põhjendamatult erineva kohtlemiseni.

Aruteludes toodi probleemsetena välja järgmised mõisted: akadeemiline tund versus astronoomiline tund, ainepunkt, õppeaasta, õppekava nominaalkestus, õppetöö vormid (praktika, praktiline töö) ja õppekeel.

Akadeemiline tund versus astronoomiline tundProbleemiks on mõiste „tund“ õppeasutuste poolne erinev sisustamine. Näiteks on sellega seotud õppejõudude töömahu arvestamine, samuti praktika, kus tööandja ja üliõpilase arusaam sooritatud paktikast ajalises mõttes (8 tundi praktikat korrutada kas 45 või 60 minutiga) võib lahku minna. Samuti toodi probleemkohana välja täiskasvanukoolituses osaletud tundide arvestamine VÕTA raames (täiskasvanute koolituse seaduse kohaselt vastab täiendkoolituses ühele akadeemilisele tunnile 45 minutit). Ehkki segadus tunni arvestuse osas on olemas, siis ometi kasutab enamus õppeasutusi tunni arvestusühikuna 60 minutit (ehk õppetöö kestab 45 minutit ja 15 minutit on ettenähtud paus, loenguruumi vahetus jne).

AinepunktAinepunkti definitsioonis kirjeldatud 26 tundi tööd on „arvestuslik keskmine“, mis kulub üliõpilasel õpiväljundite saavutamiseks. Samas on õppeaasta maht määratletud arvestusega, et üliõpilane kulutab õppeks nädalas kuni 40 tundi. Sama töömaht on töötaja tavalisel töönädalal.

ÕppeaastaKõrgharidusstandardis ja ülikooliseaduses on õppeaasta defineeritud läbi õppe mahu, s.o õppeaasta ainepunktide maht on 60 EAP. Õppeaastat on võimalik mõõta ka ajaühikuna, kas 10-12 kuud, kuigi otsene ajamääratlus õppeaasta pikkuse osas regulatsioonides puudub. Küll on ülikooliseaduses viide õppeaasta lõpule, mil toimub näiteks üliõpilase koormuse arvestus. Ülikooliseaduses on defineeritud semester, mis on viis õppekuud või õppeasutuse otsusel pikem ajavahemik, mille maht ainepunktides on pool õppeaasta mahust. Reaalne õppetöö on reeglina 10 kuud, eksameid ja praktikat saab sooritada ka suvel. Aruteludes toodi välja, et õppeasutustes lõpeb õppeaasta erineval ajal, näiteks lõpeb TÜl õppeaasta augustis, TTÜl ja TLÜl juunis. Erinev õppeaasta pikkuse arvestus mõjutab semestri lõikes õppemahu täitmise arvestust ja õppekulude hüvitamise nõude tekkimist. Seega võib õppeaasta mõiste erinev tõlgendus tuua kaasa erineva kohtlemise õiguse haridusele realiseerimisel.

Aruteludes leidis toetust põhimõte, mille kohaselt õppeaasta pikkus on kümme kuud ning üliõpilasel on õigus puhata kaks kuud (8 nädalat). Seejuures võib üliõpilase puhkuse aja arvestus olla kumulatiivne – ehk ei ole kohustust tagada korraga 8 nädalat puhkust, vaid võib ka õppetöö loogilistel ja sobivatel hetkedel semestri jooksul puhkeaja tagada (EMÜ lahendus). Tulenevalt erialaspetsiifikast on sageli vajadus praktikat sooritada suveperioodil, seega teatud paindlikkus õppeaasta alguse ja lõpu osas on vajalik.

Õppekava nominaalkestus Nominaalkestus mõõdetuna ainepunktides väljendab mõistlikku/keskmist aega õppe läbimiseks. Eristatavad on õppekava nominaalkestus ning üliõpilase tegelik õppeaeg, mis konkreetsel üliõpilasel kulub õppekava läbimiseks. Ülikooliseadus, rakenduskõrgkooli seadus ja kõrgharidusstandard määravad õppe nominaalkestuse aastatega (nt bakalaureuseõppe nominaalkestus on kolm kuni neli aastat), lisades juurde õppekavaga määratud õppe mahu ainepunktides. Üliõpilase tegelik õppeaeg võib nominaalkestusest erineda. Kui üliõpilane peatab õpingud või kui tema õpingud pikenevad seaduses määratud tingimustel, siis pikeneb ka üliõpilase reaalne õppeaeg, aga mitte õppekava nominaalkestus. Aruteludes leiti, et õppekava nominaalkestust ja üliõpilase õppeaega tuleb õigusaktides selgemalt eristada.

Õppekava ülesehitus

16

Kõrgharidusstandardis on määratud õppekava ülesehituse põhimõtted, sh peaeriala moodustab vähemalt 50 protsenti üliõpilasele õppekavaga määratud õppe mahust ning kõrvaleriala maht on vähemalt 45 ainepunkti. Peaeriala määratlemise eesmärk oli õppekava läbimisel antava kvalifikatsiooni nimetuse selge piiritlemine, aga nüüdseks on suurenev vajadus mitme eriala õpinguid hõlmavatele valdkonnaüleste kvalifikatsioonide järele. Töörühmas leiti, et õppeasutused on kehtestanud õppekava statuudi ning püüavad järgida, et õppekava annaks vajaliku erialase ettevalmistuse, protsendi määramine nt peaeriala mahu osas õigusakti tasandil ei ole vajalik.

Õppetöö vormid Enam tähelepanu pälvis praktika teema. TTÜ juhtis juba esimesel koosolekul tähelepanu, et praktikat võiks käsitleda laiemalt kui ainult töökeskkonnas toimuvat teadmiste ja oskuste rakendamist ja tegi ettepaneku võtta kasutusele erinevaid praktikavorme. Seni on praktikat muust praktilisest tööst eristanud selle toimumine muus keskkonnas kui õppekeskkond. Töökeskkonna tingimusi saab simuleerida ka õppeasutuse ressursse kasutades. Eriti välisüliõpilaste puhul võib töökeskkonnas praktikakohtade leidmine olla keeruline, sest keeleoskus ei pruugi veel olla selline, et võimaldaks töökeskkonnas edukalt hakkama saada. EÜL toetab praktikana silmas peetud õppevormi laiendamist põhjendusega, noored ei soovi viibida praktikal 8-17:00 ja eelistaksid samuti paindlikke praktikavorme, mida võib edukalt tagada ka simuleeritud keskkonnas.

Aruteludes jõuti selleni, et õigusakt peaks võimaldama arvestada paindlikke praktikavorme (imiteeritud töökeskkond õppeasutuses) võrdväärsena praktikale kõrgkoolivälises töökeskkonnas. Praktika ja praktilise töö mõisted tuleks uuesti mõtestada, sest need ei arvesta enam kaasaegsete vajadustega. Samas praktika kui töökeskkonnas teadmiste ja oskuste omandamise vorm peab säilima. Ka õppekeskkonnas toimuva õppetöö praktilisus peab tõusma, praktiliste oskuste omandamine ei saa jääda üksnes praktika sooritamise aega.

Õppekeel Õppekeele arutelu algas kõrgharidusstandardis õppekeele definitsiooni arutelust, kuid jõudis välja olulise sisulise teemani – eestikeelse õppe võimaluste tagamiseni.

Ülikooliseadus sätestab, et ülikooli õppekeel on eesti keel. Muude keelte kasutuse otsustab ülikooli nõukogu. Kõrgharidusstandardi kohaselt on õppekaval, va doktoriõppe õppekaval, üks õppekeel, kuigi õpiväljundite saavutamiseks võib kasutada ka teisi keeli. Töörühmas tehti ettepanek taastada õppekeele osas reformieelne olukord ehk ühel õppekaval võib olla mitu õppekeelt.

Aruteludes toodi välja, et ingliskeelsete õppekavade arv kasvab kiiresti ja seda sageli eestikeelsete õppekavade arvelt. Õppeasutusel tuleb saavutada tasakaal eestikeelse kõrghariduse, õppekavade arvu vähendamise surve ja rahvusvahelistumise näitajate kasvu vahel. Õppeasutused väljendasid arvamust, et ei ole probleemiks avada paralleelselt kahe õppekeelega õppekava, kuid seda ei soovita teha seetõttu, et üldiselt on võetud suund õppekavade vähendamisele ning ministeerium arvestab vastavat näitajat tegevustoetuse määramisel. Suund tõesti on õppekavade arvu vähendamisele (pigem nende õppekavade, mis ei ole õppeasutuse vastutusvaldkonnas), kuid rahastamisotsuste aluseks õppekavade arv siiski ei ole. Tõstatus ka küsimus, kui suure mahu õppekavast peaks üliõpilane õppima õppekava keeles. Keeleseaduse kohaselt loetakse haridus omandatuks eesti keeles, kui vähemalt 60% õppetööst toimus eesti keeles (KeeleS § 26 lg 4). Keeleseaduse kohaselt on eesti keeles kõrghariduse omandanud isik vabastatud eesti keele tasemeeksami sooritamisest.

Töörühmas toodi välja, et kõrgkoolidel on huvi pakkuda eelkõige ingliskeelseid õppekavasid, mis on avatud ka välisüliõpilastele ja millel õppivatelt Eesti päritolu õppijatelt on võimalik ka õppekulude hüvitamist nõuda. Õppekavade eestikeelse ja ingliskeelse suuna hoidmine on koormavam, kui üksnes ingliskeelse õppekava pakkumine. Lisaks eeldab praegune regulatsioon, et kõrgkool registreerib eestikeelse ja ingliskeelse õppekava eraldi ja seab aga surve alla suuna õppekavade arvu vähendamisele. Seega on kõrgkoolidel enam motivatsiooni ingliskeelsete õppekavade pakkumiseks ja see vähendab eestikeelse õppe ja Eesti päritolu üliõpilaste tasuta õppe valikuvõimalusi, mis on riiklikult olulised eesmärgid.

17

Arutelus jõuti selleni, et ainult kõrgharidusstandardi õppekeele määratluse muutmine ei puurgi eestikeelsete õppekavade valikut laiendada. Ka juhul, kui õppekeeli on võimalik õppekavale määrata mitu, võib kõrgkooli jaoks kasulikum olla määrata õppekeeleks üksnes inglise keel. Arutelus jõuti ka selleni, et eestikeelsete õppekavade ja tasuta õppimisvõimaluste valiku tagamiseks efektiivsem motiveerimismeede on eestikeelse õppe võimalustega arvestamine tegevustoetuse eraldamisel.

3.5. Õppevormid

Probleem 12: seaduses ei ole õppevorme defineeritud. Õppeasutused otsustavad ise, millises vormis õppida on võimalik, sisutavad õppevorme aeg-ajalt erinevalt ja see võib kaasa tuua teatud ebaselguse üliõpilastele.

Seaduses õppevorme ei defineerita, aga EHISesse tuleb õppeasutusel õppevorm märkida. Arutelu keskendus sellele, kas õppevormid peaksid olema reguleeritud seadusega.

Rektorite Nõukogu andmete töörühm koondas info õppeasutustes kasutusel olevate õppevormide kohta. Avalik- õiguslikud õppeasutused kasutavad õppevormi kohta, kus toimub igapäevane õppetöö mõistet „statsionaarne õpe“ ja „päevane õpe“ ning õppevormi kohta, kus õppetöö toimub valdavalt sessiooniti mõisteid „kaugõpe“, „tsükliõpe“ ja „avatud ülikooli õpe“. Arutelus tõstatus küsimus kaasaegsemate õppevormide kohta, näiteks e-õpe. Leiti, et e-õppe elemente sisaldab nii statsionaarne kui ka kaugõpe ja e-õpe ei ole eraldi õppevorm, vaid iseloomustab pigem vahendit, mille abil õpitakse.  Arutelus jõuti selleni, et ka edaspidi peaks seaduse tasandil olema õiguste ja kohustuste määratlemisel aluseks õppekoormus (täis- või osakoormus), mitte õppevorm. Õppevormid peaksid olema kirjeldatud õppeasutuse õppekorralduse eeskirjas. Põhjendatud oleks ka kõrgkoolide vaheline kokkulepe, millises tähenduses mingit õppevormi mõistet kasutatakse. Info igal üksikul õppekaval toimuva õppimisviisi kohta peaks olema kättesaadav õppeasutuste ühises sisseastumiskeskkonnas SAIS ja õppeasutuste kodulehel. Õigusaktide tasandil ei peetud õppevormide sisustamist vajalikuks.

3.6. Õppimine akadeemilise puhkuse ajal

Probleem 13: üliõpilasel ei ole õigust täita õppekava, kui ta viibib akadeemilisel puhkusel (v.a seaduses nimetatud juhud, mis on seotud lapsevanema staatuse, tervisliku seisundi ja kaitseväekohustuse täitmisega). EÜL on teinud ettepaneku lubada akadeemilise puhkuse ajal tasuta õppekava täitmist.

EÜL põhjendas ettepanekut sellega, et akadeemilist puhkust võetakse enamasti majanduslikel põhjustel ehk töötamiseks. Ka võivad õppetöös osalemise ajal tekkida võlgnevused just sellepärast, et tööl käiakse. Seetõttu võiks akadeemilise puhkuse ajal võimaldada õppekulude hüvitamise nõude vältimiseks võlgnevusi kõrvaldada.

Aruteludes tõi HTM välja, et nn tasuta kõrghariduse reformi tehes sätestati piirang akadeemilise puhkuse ajal õppimisele kindla eesmärgiga: riik tasub õpingute eest ning toetab igati täiel määral õpingutele pühendumist. Ka töölepingulise puhkuse võimaldamise eesmärk ei ole luua tingimusi töö tegemiseks, vaid tööst puhkamiseks. Akadeemilist puhkust ei tohiks käsitleda kui õppevõlgnevuste likvideerimise perioodi, see ei oleks õiglane nende üliõpilaste suhtes, kes pidevalt õppetöös osalevad ja vajalikus mahus intensiivselt õppekava täidavad. Akadeemilise puhkuse aja õppimisele kehtestatud piirang on osa kõrgharidusreformiga loodud nõudlikest õppimistingimustest. Riik tagab riigieelarve jaoks kuluka privileegi – tasuta õppe võimaluse ja õpingutele pühendumine üliõpilaselt oodatav vastusooritus. Ühe variandina on võimalik

18

kaaluda tervislikel põhjusel akadeemilisel puhkusel viibijatele võimaluse soovi korral mõõdukas tempos õppetöös osaleda.

Õppeasutuste kogemus näitab, et akadeemilisele puhkusele siirdumine reeglina suurendab katkestamise riski. Õigus akadeemilise puhkuse ajal õppetöös osaleda aitaks mõnel juhul vähendada õpingute katkestamist, aga see mõju ei oleks kuigi ulatuslik. Katkestamise vältimiseks on olulisem ennetada probleeme, mille tõttu õppekulude hüvitamise nõude vältimiseks akadeemilisele puhkusele minna või katkestada tahetakse. TÜ tõi näite, kus üliõpilased registreerivad end akadeemilise puhkuse ajaks täiendõppuriks ning koguvad sel teel vajalikud ainepunktid, mida akadeemiliselt puhkuselt naastes VÕTAga üle kantakse. Kui üldse antud küsimuses lähiajal läbivat muudatust plaanida, siis õppimine akadeemilise puhkuse ajal võiks olla võimalik tasu eest. Sellisel juhul aga muutuks akadeemiline puhkus viisiks, kuidas õppeajaga õppekava nominaalkestuse sisse mahtuda ja õppekulude hüvitamisest sellisel juhul ka ei pääse.

Akadeemilisel puhkusel ainete sooritajate olukord ei tohi olla kindlasti soodsam, kui nendel üliõpilastel, kes pidevalt aktiivselt õppetöös osalevad.

3.7. VÕTA ja õppekulude hüvitamine

Probleem 14: VÕTAga saadud ainepunkte ei arvestata õppemahu hulka, kui õppekulude hüvitamise nõude esitamisel hinnatakse, kas üliõpilane on täitmisele kuuluva õppe mahu täitnud. On arvamusi, et selline regulatsioon on vähendanud VÕTA rakendamist ja õppekulude hüvitamise nõude tekkimine on ebaõiglane, sest semestri õppemaht on ju täidetud. Üliõpilaste hinnangul on ka see ebaõiglane, et tulemusstipendiumit ei saa määrata üliõpilasele, kes semestris täitmisele kuuluva õppe mahust osa on saanud VÕTA rakendamisega.

Seaduses sätestatakse tingimused, mille täitmisel on üliõpilasel õigus õppida ilma õppekulusid hüvitamata. Üheks tingimuseks on, et üliõpilane peab täitma õppekava kumulatiivselt täies mahus igal semestril. Kui üliõpilane on osa vastava semestri ainepunktidest saanud VÕTA rakendamisega, siis need ainepunktid ei ole saadud konkreetse semestri aktiivsete soorituste tulemusel ja neid ei loeta seaduses seetõttu ka nö tasuta õppimise õiguse tagamisel õppemahu hulka. Sellise regulatsiooniga väärtustatakse just intensiivset õppimist, mitte üksnes nimekirjas olemist. VÕTA rakendamine võimaldab läbida õpingud kiirema õppeajaga, sest kui igas semestris õppida 30 ainepunkti mahus ja lisaks täita osa õppekavast VÕTA rakendamisega, on võimalik üliõpilase õppeaega lühendada.

EHIS-e andmetel langes VÕTA-ga sooritatud ainepunktide arvestamise taotluste hulk kõrgharidusreformi järgselt, kuid on viimastel aastatel jõudsalt suurenenud. Seega ei ole kinnitust leidnud, et muudatused on VÕTA rakendamist takistanud. Samas on ainepunktide maht, mida VÕTA raames on soovitud üle kanda, aastate lõikes pigem vähenenud.

Töörühmas tõid kõrgkoolid välja, et kuigi seadus võimaldab kõrgkoolil VÕTAga saadud ainepunktide osas õppekulude hüvitamist nõuda, siis tegelikkuses mitmed õppeasutused õppekulude hüvitamise nõuet sellisel juhul üliõpilasele ei esita. Selle otsuse põhjused võivad olla erinevad: kas ei ole õppeasutus ise loonud võimalusi paindlikult õppekava täitmiseks, mistõttu ei peeta õiglaseks üliõpilast väiksema soorituse eest nö karistada või soovitakse olla teiste kõrgkoolidega võrreldes üliõpilasesõbralikumad ja konkurentsivõimelisemad. Tõstatus küsimus, et kas õppeasutus peaks VÕTA-ga üle kandma õppeaineid ja töökogemust, mida ei ole vaja antud õppekava õpiväljundite saavutamiseks. Üldine arvamus oli, et ei peaks.

Õppeasutused leidsid, et võimalus arvestada VÕTA ainepunktid õppemahu hulka ning õppeasutuse õigus kaaluda selle eest õppeteenustasu küsimist on sõnastatud seaduse tasandil piisava paindlikkusega. Vajadust regulatsiooni muutmiseks ei nähtud. Ühtlasema nõudlikkuse küsimuse reguleerimist (et õppekava intensiivset täitmist toetaks kõik kõrgkoolid ühtviisi) seaduse tasandil mõistlikuks ei peetud.

19

Õppeasutused tõid välja, et puudust tuntakse VÕTA võrgustiku tööst. VÕTA-ga tegelevad töötajad on vahetunud, mistõttu on VÕTA nõustamise kvaliteet ja ühtsete printsiipide juurutamine õppeasutuseti erinev. HTM plaan on VÕTA võrgustike tööd uuesti toetada. Esmalt alustatakse täiskasvanute gümnaasiumitest, aga kavas on tulevikus laieneda tasemete üleselt.

Lisaks õppekulude hüvitamise nõude tekkimisele ei võeta VÕTAga saadud ainepunkte arvesse tulemusstipendiumi määramisel. Eesmärk on sarnane õppekulude hüvitamise nõude juures väljatooduga - tunnustatakse neid, kes on intensiivselt terve semestri õppetöös osalenud ja õpingutele pühendunud.

VÕTAga saadud ainepunkte arvestatakse õppemahu hulka siis, kui hinnatakse, kas üliõpilane on täitnud täis- või osakoormusega õppimise nõudeid, samuti õppetoetuste määramisel.

Aruteludes toodi välja järgmist. Õppeasutused enamasti (v.a TTÜ, EMTA juhul, kui semestris jääb vajalik õppemaht täitmata)

arvestavad VÕTA-ga sooritatud ainepunktid õppekulude hüvitamiseta õppimise õiguse säilimiseks vajaliku õppemahu hulka. Õppeasutused enamasti ei kasuta (v.a TTÜ) seadusest tulenevat õigust küsida VÕTA-ga arvestatud ainepunktide eest õppeteenustasu.

Enamasti arvestavad õppeasutused VÕTA-ga sooritatud ainepunktid üle vabaainete mahus ning üldiseks reegliks on, et enam, kui õppekavas ettenähtud ainete mahtu üle ei kanta.

Samas erinevad VÕTA arvestamise põhimõtted õppeasutuseti detailides: VÕTA-ga sooritatud ainepunktide arvestamine jooksvalt (TTÜ), õpingute lõpus (EMTA), õppeteenustasu võtmine VÕTA menetlusprotsessi eest jne.

Õppeasutused, v.a EÜL-i esindaja olid seisukohal, et tulemusstipendiumi taotlemiseks seatud VÕTA arvestamise piirang on eesmärgipärane. Samas tuleks enam rõhku panna üliõpilaste nõustamisele, et üliõpilane oleks teadlik võimalikest tagajärgedest.

Üliõpilastele tuleb õpingute alguses selgitada, millised on võimalikud VÕTA-ga sooritatud ainepunktide arvestamise tagajärjed, nt see, et üliõpilane kaotab õiguse tulemusstipendiumi taotleda (EÜL).

VÕTA arvestamine on suur administratiivkulu, eriti töökogemuse arvestamine. Mõõdukas tasu VÕTA- ga sooritatud ainete menetlemise eest pigem distsiplineerib üliõpilase taotlust hoolikalt läbi mõtlema (EMTA).

Tuleks järgida põhimõtet, et kui õppeasutus ei ole loonud võimalusi õppekava täitmiseks, tuleks üliõpilastele anda võimalus täita õppekava VÕTA-ga sooritatud ainetega küsimata üliõpilase käest õppeteenustasu (EÜL).

3.8. VÕTA rakendamine sisseastumisnõuete täitmisel

Probleem 15: VÕTA sisseastumisel rakendamiseks vajab tuge õppeasutuste valmisolek töökogemuse arvestamiseks, eriti kolmandates riikides saadud töökogemuse arvestamiseks. Teiseks probleemiks võib kujuneda kvalifikatsioonide, millel puudub eelnev formaalhariduslik kvalifikatsioon, tunnustamine välisriikides.

Menetluses oleva uue haridusseaduse eelnõuga on kavas lisaks eelmise haridustaseme või –astme lõpudokumendile võimaldada kandideerimist ka VÕTA rakendamisega tingimusel, et vajalikud teadmised ning oskused on isik saavutanud muul tõendataval viisil. Õppeasutusele jääb õigus otsustada, millistel õppekavadel VÕTA rakendamine sisseastumisel rakendamine võimalik on ja millised nõuded (töökogemus, kutsetunnistus jne) kandideerimisprotsessis osalemiseks on vajalik täita. Esimesed juhud, kui sisseastumisel VÕTAt rakendatakse, on plaanis läbi töötada õppeasutuste, EKKA ja HTMi koostöös. Eesmärk on anda õppeasutustele kindlus, et väljapakutud lahendus vastab ka kvaliteedihindamisel esitatavatele nõuetele.

20

Probleemkohana nähti suurenevat kolmandate riikide kodanike taotluste hulka, millega kõrgkoolid niigi aina suurenevas mahus tegelevad. Selliste taotluste hindamine on ressursimahukas ja ei pruugi anda ka võrreldavat tulemust, kui ei suudeta näiteks kolmandas riigis töötatud aja või ametikoha ülesannete koguda piisavalt tõendusmaterjali. Muudatus võimaldab küll üksnes juurdepääsu kandideerimisprotsessile ja ei tagaks automaatselt vastuvõtmist, kuid ka kandideerimisprotsessi mittelubamist peavad kõrgkoolid põhjendama ja see võib suurendada halduskoormust. Kõrgkoolidel on samas võimalik sätestada tingimused, mille esinemisel saab üldse VÕTA rakendamist sisseastumisel taotleda ja seeläbi võimalike taotluste hulka vähendada.

Kaaluti võimaliku piiranguna, et sisseastumisel VÕTA rakendamine oleks võimalik üksnes Euroopa Liidu kodanike kvalifikatsioonide hindamiseks. Sellise lahenduse puhul võib aga tekkida vastuolu kvalifikatsioonide tunnustamist puudutava Lissaboni konventsiooniga, mille kohaselt selliste kvalifikatsiooni mittepuutuvate piirangute seadmine kõrgharidusele juurdepääsul võimalik ei ole. Kuna kolmandates riikides ja eriti väga erineva kultuuritaustaga riikides saadud töökogemuse kohta kinnituse leidmine võib tõesti olla problemaatiline, toodi võimaliku ettepanekuna välja ka võimalus, et VÕTAt sisseastumisel saaks rakendada eestikeelsetele õppekavadele juurdepääsul.

Aruteludes toodi välja järgmist. Õppeasutusele jääb õigus kehtestada täpsemad tingimused, seega peaks saama õppeasutus piirata

VÕTA baasil sisseastumise taotluse esitamise eestikeelsetele õppekavadele (TÜ). VÕTA arvestamine formaalharidusliku kvalifikatsiooni asendusena annab õiguse kandideerida

kõrghariduslikule õppekavale, mitte ei anna automaastelt õigust alustada õpinguid. Kui kandidaat vastab kandideerimise tingimustele, on õppeasutuse otsustada, millises vormis teadmiste ja oskuste kontroll kandideerijale tehakse. Kindlasti ei ole võimalik kandideerida VÕTA baasilt kõikidele kõrghariduse taseme õppekavadele, pigem oleks õigustatud rakenduskõrghariduse õppekavad (HTM).

Probleemiks võib kujuneda välisriigis kvalifikatsiooni tunnustamisel eelneva formaalharidusliku kvalifikatsiooni puudumine. On teada välisriigi õppeasutusi, mis tunnustavad üksnes formaalhariduslikke kvalifikatsioone (ENIC/NARIC Keskus). Samas selle probleemiga tegelevad kõik riigid, kus VÕTA rakendamine sisseastumisel võimalik on.

Euroopa kõrgharidusruumis on juba mõnda aega räägitud vajadusest suurendada erinevate huvigruppide juurdepääsu kõrgharidusele, luua paindlikke õpiteid, sh arvestada VÕTA-t kõrgkooli sisseastumisel. Seega on alust arvata, et mittetraditsioonilisel teel omandatud kvalifikatsioonide tunnustamine muutub tulevikus paindlikumaks ja on enam levinud.

3.9. Ühisõppekavad

Probleem 16: õppeasutused on toonud välja, et piiriüleste õppekavade loomise ja koostöö alustamise faasi jaoks on ühisõppekava koostöölepingu sõlmimise nõuded ja reeglid liialt ranged. Samuti on probleemiks, et kraadinimetuses ei ole võimalik arvestada ühisõppekava erisust. Erinevate riikide kraadide nimetused ei ühti ning puudub võimalus väljastada ühte diplomit ehk ühisdiplomit (sama kraadi nimetusega) kõigile partnerkõrgkoolide lõpetajatele.

Ühisõppekavade regulatsiooni eesmärk on toetada kõrgkoolide koostööd, aga anda ka üliõpilastele võimalus õppida erinevates keskkondades. Aruteludes toodi välja, et kuna ühisõppekava kõikide nõuete täitmine on tülikas, tehakse suurem osa koostööst kõrgkoolide vahel mingis muus, reguleerimata vormis. 2016/2017. õppeaasta andmetel on registreeritud 23 ühisõppekava. Ühisõppekavades on osalenud kuus õppeasutust.

HTMi ülesandel analüüsis EKKA ühisõppekavade senist regulatsiooni ja teiste riikide praktikat ning tõi välja viis ettepanekut, kuidas ühisõppekavade regulatsiooni kaasajastada:

21

1. Võimaldada ühisõppekavade puhul erisusi bakalaureuseõppe või rakenduskõrgharidusõppe ja magistriõppe viieaastase nominaalkestuse osas või täpsustada, kellele selline nominaalkestuse nõue kehtib. Teiseks variandiks oleks Euroopa üldist praktikat arvestades 5-aastase nominaalaja nõudest üldse loobuda ning panna paika ainult kohustuslik ainepunktide maht, mille üliõpilane magistrikraadi saamiseks peab läbima.2. Võimaldada ühisõppekavade puhul erisusi lõputöö või- eksami ainepunktide mahu osas. Selles saaksid erinevad osapooled leppida omavahel kokku nt ühisõppekava koostöölepingus.3. Loobuda seaduse tasandil nõudest, et oluline osa ühisõppekavast peab kokku moodustama vähemalt 20 protsenti ühisõppekava mahust ning piirduda tõdemusega, et ühiskaval on kaks või rohkem partnerit.4. Võimaldada ühisõppekavade puhul erisusi akadeemiliste kraadide nimetuste osas.5. Kaaluda ühisõppekava koostöölepingule esitatavate nõuete detailsusastme vähendamist.

Varasemas arutelus magistrikraadini jõudmiseks vajaliku viieaastase nominaalkestusega õppe läbimise kohta jõuti selleni, et teatud juhtudel ja kui õpiväljundid on selliselt ülesehitatud õppe tulemusel saavutatavad, võiks seaduses ette näha võimaluse jõuda põhjendatud juhul ka vähema kui viie aastaga magistrikraadini. See võib soodustada ka ühisõppekavade teket.

Erinevalt on tõlgendatud nn 20% nõuet – kas iga partnerkõrgkool peab pakkuma 20% ulatuses õpet või iga üliõpilane peab erinevate partnerite juures vähemalt 20% õppekava mahus õppima. Aruteludes jõuti selleni, et kuna ühisõppekava oluline eesmärk on üliõpilasele võimaldada erinevates õppeasutustes õppimise kogemust, siis nõude täitmisel on määravaks, kas üliõpilane õpib igas õppeasutuses, mis diplomi väljaandmisel osaleb, vähemalt 20% oma õppekava ulatuses. Seega võib ühisõppekava koostamisel osalenud partnereid olla rohkem kui viis.

Arutelus leiti, et koostööleping ühisõppekava koos läbiviivate õppeasutuste vahel on vajalik, kuid koostöölepingu sisu nii detailne reguleerimine ei pruugi ühisõppekavade tegemist parimal moel toetada. Eriti nende partneritega, kellega tehakse koostööd esmakordselt võib kõigis küsimustes enne õppekava rakendamist kokkuleppele jõudmine olla keeruline. TÜ tõi välja, et üldiselt viib koostöölepingus sisaldavate punktide juba koostöö algusfaasis detailne läbimõtlemine kvaliteetsema tulemuseni ja aitab ennetada probleeme juba ühisõppekava rakendamisel, kuid teisalt on arusaadav, et koostöö algusfaasis on palju lahtisi küsimusi ja lepingu sõlmimine võib takerduda detailidesse.

Ühisõppekavade avamist mõjutava asjaoluna toodi välja, et ühisõppekava loomise ja selles osalemise kulud on suured, lisaks administreerimisele kuluv aeg. Siseriiklike õppekavade osas võiks olla kõrgkoolide huvi interdistsiplinaarsete õppekavade loomise vastu, kuid piirangud ühiskraadi väljaandmise vastu ei soodusta interdistsiplinaarsete ühisõppekavade loomist. Leiti, et ühisõppekava takistuseks võib saada see, et kõrgkool võib välja anda üksnes õppe õiguse andmisega kaasnevate nimetustega kraade, mis ei pruugi ühisõppekava sisu parimal moel väljendada.

Aruteludes toodi välja järgmist. Koostöölepingu nõudeid on koostöö alustamise faasi kohta liiga palju, võiks olla ca 10

põhimõttelisemat punkti (TTÜ). Praktika näitab, et enamik seadusega koostöölepingus nõutavaid kokkuleppeid on siiski koostöö

hilisemates faasides vajalikud. Kui koostöölepingule seatud tingimusi ei ole võimalik täita (nt ajalistel kaalutlustel), otsustatakse muude koostöövormide kasuks. TÜ on avanud ühisõppekava tunnustega õppekavasid. Nendes konsortsiumilepingutes sätestatakse samad aspektid, mis ühisõppekava sõlmimisel (TÜ).

2016. a vastuvõetud Lissaboni konventsiooni lisadokumendi kohaselt, mis käsitleb kraadide väljaandmise jms seonduvat, on soovituslik seisukoht anda ühisõppekava koostööpartneritel välja ühiskraad (ENIC/NARIC Keskus).

Huvi siseriiklike õppekavade loomise vastu on pärssinud asjaolu, et nende kasutegur on väike, üliõpilastel ei ole reaalselt võimalik sooritada olulist osa õppekavast partnerikõrgkoolide juures.

22

Põhjustena toodi välja üliõpilaste tööle rakendumine, keeruline loobuda lühiajaliselt majutusest ühe linnas ja hankida lühiajaliselt majutus teises linnas jne. Praktika näitab, et tegelikult võtavad üliõpilased 10-15% õppekavast partnerkõrgkooli juures (TÜ).

Kasutegur ja mõju teatud õppekavade koos läbiviimisest oleks suurem, kui õppeasutused käsitleksid ühisõppekava kui tervikut, mitte ei keskenduks ainult oma osale selles (TTÜ).

3.10. Kõrghariduse kvaliteedi hindamine

Probleem 17: kõrghariduse kvaliteedi hindamisel teeb pidev õppekavagruppide hindamine kõrgkooli jaoks hindamiste arvu suureks ja hindamised kokkuvõttes ebamõistlikult koormavaks.

Kvaliteedihindamiste sageduse vähendamiseks tegid ettepanekuid mitmed õppeasutused. Kuna ettevalmistamisel on uus institutsionaalse akrediteerimise periood, analüüsis EKKA HTMi ülesandel, millises osas vajab kehtiv kõrghariduse kvaliteedi hindamise süsteem muutumist ja mil viisil oleks kvaliteedihindamistel võimalik dubleerimist vähendada. EKKA kaasas aruteludesse kõrgkoolide, HTMi ja tööandjate esindajad ning töö tulemusena valmis kõrghariduse kvaliteedi hindamise kontseptsioon.

Kontseptsioonis tehakse ettepanek loobuda edaspidi õppekavagrupi hindamistest. Nendest hindamistest tekib kõrgkoolidele kõige sagedasem koormus. Perioodiline kvaliteedihindamine toimub peamiselt institutsionaalsel akrediteerimisel, mille põhisisu on kavas jätta sarnaseks senisega, aga mille fookus on enam strateegilisel juhtimisel ja mille käigus hinnatakse ka valimit õppekavadest. Sarnaselt teadusvaldkonnas tehtavate sihtevalveerimistega oleks mõistlik kõrghariduses kasutusele võtta temaatilised hindamised (analüüsid), mis keskenduvad erinevatel hindamistel välja toodud parendusvaldkondadele või riiklikult olulistele teemadele. Õppe õiguse taotlemise menetlust muuta ei ole plaanis.

TAKSi ja kõrgharidusseadustiku seoste töörühm keskendus sellele, kuidas teaduse ja kõrghariduse kvaliteedi hindamise meetmeid oleks võimalik enam seostada ja seeläbi eriti ülikoolide hindamiskoormust ning hindamiste dubleerimist vähendada (p 4.4).

Töörühm rõhutas vajadust vähendada hindamiste arvu. Muidu ei ole võimalik tagada piisavat ressurssi ja tähelepanu sellele, et saadud soovitusi ka rakendada. Temaatiliste hindamiste (analüüside) tegemisele oli nii poolt- kui ka vastuseisukohti. Vastuseisu tekitas eelkõige ebaselgus, kui sageli kõrgkoolid temaatiliste hindamiste valimisse võivad sattuda – kui suurematel kõrgkoolidel tekib see kohustus iga-aastaselt, ei pruugi hindamiste arv oluliselt väheneda. Arutelu tekitas ka periood, mille jooksul institutsionaalsel akrediteerimisel osaleda – viis, kuus või seitse aastat.

Aruteludes toodi välja järgmist. Kuna kõrgkoolid läbivad ka rahvusvahelisi hindamisi, on oluline, et erinevate hindamiste soovitused

oleks kooskõlas või vähemalt ei annaks vastukäivaid soovitusi (EBS). Teaduse hindamine toimub iga-aastasel rahastamistaotluste menetlemisel. Valdkondlike hindamiste

korraldamine lisandub läbivatele kvaliteedihindamise meetmetele ja on õppeasutuse vastutus (EMÜ). Temaatilisi analüüse võiksid teha nii HTMi kui ka ETAgi analüüsiosakonnad. Uue analüüsikeskuse

loomine ei ole mõistlik. Õppeasutusi saab toetada ka muude tööriistadega kui hindamised. Näiteks on hindamise jaoks arendatud OSKA programmi. Kui OSKA programm ei anna vastuseid, tuleb OSKA hindamist tugevdada, mitte alustada uue kompetentsikeskuse loomist (RN).

Välishindamine peaks toetama enam sisehindamist. Õppekavagrupi hindamisest ei ole kasu, kui see üksnes kordab enesehindamise raportit (TÜ).

Hindamiste vahel võiks olla võimalikult pikk periood, et arendustegevuste mõju jõuaks avalduda. Õppeasutused püüavad hoida kõrget õppe- ja teadustöö taset nii siseriiklikust kui rahvusvahelisest konkurentsist tulenevalt, selleks ei ole siseriikliku hindamissüsteemi survet vaja (SKA).

23

Probleemiks ei ole niivõrd hindamiste sagedus, kui just dubleeriv andmete küsimine. Ka uus süsteem tähendab, et suured ülikoolid osalevad igal aastal hindamistel (TÜ).

Õppeprorektorite hulgas on leidnud enam toetust paindlik hindamisperiood. Ka kehtiv seadus sätestab, et kõrgkool peab korra seitsme aasta jooksul institutsionaalse akrediteerimise läbima. Millal täpselt, on kõrgkooli otsus (TLÜ).

IV TAKSi ja kõrgharidusseadustiku seoste töörühm

Töörühma ülesandeks oli tuvastada ja läbi arutada teemad, mida on vaja TAKSis muuta seoses kõrgharidusseadustiku kaasajastamisega. Ka juhtrühm arutas, kui ulatuslik peaks olema TAKSis avamine muutusteks ja tehti ka ettepanek, et TAKS sellisel kujul võiks kehtivuse lõpetada ning vajalikud teadus- ja arendustegevust puudutavad normid võiks integreerida kõrgharidusseadustikku. Nii juhtrühma kui ka TAKSi ja kõrgharidusseadustiku seoste töörühma arutelu tulemusel jäädi siiski selle juurde, et esialgu keskendutakse TAKSist üksnes sellele osale, mis on vajalik kõrgharidusseadustiku kaasajastamiseks. TAKSi kehtetuks tunnistamine või uue täisversiooni koostamine tähendaks seda, et aruteluks avataks kõik TAKSi teemad, ka need, mis kõrgharidusseadustikku ei puuduta.

Töörühma koosseisu ei fikseeritud, kaasatud organisatsioonid otsustasid vastavalt arutatavale teemale, kes neid konkreetsel koosolekul esindab. Kaasatud olid Eesti Ettevõtluskõrgkool Mainor, EKA, Eesti Lennuakadeemia, EMÜ, EMTA, ETAg, ETA, EÜL, MKM, Rektorite Nõukogu, Tallinna Tehnikakõrgkool, TLÜ, TTÜ, Tartu Tervishoiu Kõrgkool, TÜ, Universitas ja EBS.

Teadusasutused eraldi sihtrühmana töörühmadesse kaasatud ei olnud. Kõrgharidusseadustiku kaasajastamisega alustades ei olnud ka selge, millises ulatuses TAKSi avamine vajalik on. Kui TAKSis kõrgharidusseadustikuga seoses muutmist vajavad teemad said selgemad piirid, pöördus HTM teadusasutuste poole kirjalikult, paludes tagasisidet, kas nende teemadega seonduvate regulatsioonidega on teadusasutustel olnud probleeme ja milles näevad nad lahendust. Ettepanekuid küsiti mõistete, evalveerimise korralduse, rahastamise ja akadeemiliste töötajate regulatsioonide kohta.

TAKSi ja kõrgharidusseadustiku seoste töörühmal oli neli koosolekut, neist üks ühisena kõrgkooli juhtimise ja ülesannete töörühmaga. Esimesel koosolekul arutati, milliseid teemasid oleks TAKSis vajalik avada ja millised teemad tuleks kõrgharidusseadustiku kaasajastamisega seoses avada, samuti tehti sissejuhatus akadeemiliste töötajate, kvaliteedihindamise ja rahastamise teemasse. Teisel koosolekul olid teemaks õppejõudude ja teadustöötajate regulatsioonide ühildamise vajadused ja võimalused, akadeemiliste töötajate karjäärimudel ning töötajate hindamine ja atesteerimine. Puudutati ka sektorite vahelise mobiilsuse võimalusi. Kolmas koosolek toimus koos kõrgkooli juhtimise ja ülesannete töörühmaga ning siis arutati konkreetsemalt seaduses reguleerimist vajavat akadeemiliste ametikohtade loetelu, ametikohtade täitmise ja töölepingute tähtaegadega seonduvaid õiguslikke regulatsioone. Neljanda koosoleku teemadeks olid teaduse kvaliteedihindamiste seos kõrghariduse kvaliteedihindamistega, rahastamise regulatsiooni muudatused ning loometegevuse seaduse tasandil eristamisega seonduv.

4.1. Õppejõudude ja teadustöötajate ametikohtade liigitus

Probleem 18: õppejõudude ja teadustöötajate ametikohtade liigitused põhinevad erinevatel alustel. Eriti ülikoolides tuleb akadeemilisel töötajal täita nii õppe- kui ka teadustöö ülesandeid ja selge eristamine ei ole ei mõistlik ega soodusta sujuvat õppe- ja teadusprotsessi ühendamist. Ametikohtade nimetused ei ole välisriikides ning välisõppejõududele ja –teadlastele kohati arusaadavad. Õppejõududel ja teadustöötajatel on erinevad garantiid ning seaduses nimetatud ametikohtade loetelu on tarbetult pikk.

24

Teadustöötajate ametikohti on TAKS-is reguleeritud neli, õppejõudude ametikohti seaduse tasandil viis. Töörühmas arutati, kas selline ametikohtade loetelu on optimaalne, peaks seda muutma või regulatsiooni vähendama, kas ametikohtade nõuded peaksid olema sätestatud seaduses või olema reguleeritud mujal (kõrgkooli tasandil või kvaliteedikokkulepetega jms). Kehtivates seadustes on ametikohad reguleeritud erineva detailsusastmega, mis eriti juhul, kui asutuses on nii õppejõude kui ka teadustöötajaid, muudab rakendamise keerukamaks. Üldisem ettepanek oli, et teaduse ja kõrghariduse valdkonna regulatsioone võiks ühtlustada ja mõnest ametikohast loobuda.

Aruteludes toodi välja järgmist.Ametikohtade nimetused

Seaduses olevate ametikohtade nimetused ei vasta rahvusvaheliselt kasutusel olevatele nimetustele, näiteks dotsendi ametinimetus. Dotsendi ametinimetus on kasutusel ka teistes riikides, kuid seda tõlgitakse erinevalt (Assistant professor, Associate professor). Ka lektorite puhul on diferentseerimine olemas (EBS).

Järeldoktorite teema on seaduses kajastamata (EBS). Tegemist on rahastusinstrumendiga, kuid segadust tekitab, kui järeldoktor võetakse tööle teadurina ning hiljem on tal vajadus tõendada järeldoktorantuuri läbimist (EMÜ).

Erinevate ametinimetuste asemel võiks olla diferentseerumine eri ametikohtade piires (nt lektori, professori ametikohad), kuid seaduse tasandil ei ole seda vajalik sätestada (ETA).

Ebaselge on assistendi ametikoha erinevus õpetaja ametikohast ning sellise eraldiseisva ametikoha vajadus üldse (TÜ).

TTÜ-s kasutusel olevas karjäärimudelis õppejõu ja teadustöötaja vahel vahet ei tehta, kuid erinevatel ametikohtadel on erinev teadus- ja õppetöö tegemise määr. Seoses kolledžite olemasoluga on vaja sisse viia õpetaja ametkoht, kus ei ole teadustöö tegemise kohustust. Assistendi ametikohast on võimalik loobuda (TTÜ).

Lisaks lektori ametikohale on vajadus eraldi õpetaja ametikoha järele, seda eriti rakenduskõrghariduse tasemel. Haridusnõuded õpetajale võiksid olla madalamad kui lektori puhul, samuti ei peaks õpetajal olema teadustöö tegemise kohustust. Teine võimalus on lektori ametikoha diferentseerimine (SKA).

Kvaliteedihindamistel ei ole ametikohtade loeteluga ületamatuid probleeme tekkinud, kuna kõike on võimalik selgitada. Siiski võiksid ametinimetused olla rahvusvaheliselt mõistetavad (EKKA).

Ametikohtade erinevate astmete seaduses mittesätestamine võib kaasa tuua ohu, et neid mõistetakse erinevates asutustes erinevalt. Erinevate astmete kasutamine ametikohtade piires võiks olla ülikoolide kokkulepe (TTÜ).

Arvestama peab ka kvaliteedinõudeid, mis on seotud erinevate ametikohtadega ja mis on aastate jooksul välja töötatud (ETAg).

Ametikoha sisu pannakse paika selle ametikoha loomisel, kus struktuuriüksuse juht kirjeldab, millist ametikohta vaja on ja määrab ära ülesanded. Ülesannetest selgub, kas tegemist on ainult teadustöö, ainult õppetöö või mõlemaga, kas töö on tähtajaline või mitte (TTÜ).

Silmas tuleb pidada ka ametikohtade finantseerimist. Kehtiva korra kohaselt finantseeritakse eraldi teadustöötajate ja õppejõudude ametikohti (ETA). Alates 2018. aastast on kavas ülikoolide puhul eraldada teaduse ja kõrghariduse raha koos, et seda oleks võimalik paindlikult kasutada (HTM). Asutusel on alati võimalik moodustada ka projektirahastamisel põhinevaid ametikohti, seda ei pea seadus reguleerima (TTÜ).

Põhiametikohtade puhul peab olema võimalik ametikohtade diferentseerimine (EKKA). Seaduse tasandil tuleb sätestada ametikohtade miinimumnõuded.

Töörühmas leiti, et edutamise toetamiseks on asjakohane vähendada seaduses väljatoodud akadeemiliste töötajate nimetuste loetelu. Võimalik oleks kasutada kõigi teadustöötajate ja õppejõudude ametikohtade juures üldmõistet akadeemiline töötaja ja sellisel juhul on vajalik ühtlustada ka garantiid (puhkus, emeriteerumine, vaba semester), mis on muutumatuna säilinud mitukümmend aastat ja ei arvesta enam tänapäevaste vajadustega.

25

Suuremat toetust leidis ettepanek, mille kohaselt akadeemiliste töötajate ametikohtadena oleks seaduses nimetatud teadur (ainult teadustöö ülesanded), professor, lektor (ainult õppeülesanded) ja praktilisemate ainete õpetamiseks õpetaja. Nende ametikohtade sees on võimalik õppeasutusel tekitada hierarhia, kasutada avalikku konkurssi välja kuulutamata edutamist ja rakendada tenuuri. Akadeemiliste töötajate karjäärimudel laiemalt ning võimalused, kuidas riiklik finantseerimine näiteks tenuuri enam toetaks sai arutelus palju tähelepanu.

Töörühmas toodi välja, et kõikide ametikohtade loetelu muudatuste üheks mõjuks on kehtivate töölepingute muutmisega kaasnev halduskoormus tööandjatele ehk kõrgkoolidele ning töötajatele ehk õppejõududele ja teadustöötajatele.

Kuna TTÜ on akadeemilise karjääri korralduses kasutusele võtnud nii tenuuri, edutamise kui ka akadeemilise töötaja üldmõiste, kasutati seda näidet võrdlusmaterjalina õigusaktide piirangute tuvastamiseks. Edutamiseks ametikoha sees õigusaktides takistusi ei nähtud, sest sellisel juhul avaliku konkursi korraldamise kohustust ei ole. Avaliku konkursi korraldamise kohustus tekib siis, kui liigutakse erinevate seaduses sätestatud ametikohtade vahel.

Aruteludes toodi välja järgmist.Akadeemilised töötajad

Akadeemilisest töötajast saab tavapäraselt rääkida ainult ülikooli (kõrgkooli) ja Teaduste Akadeemia kontekstis (ETAg). Siiski kasutatakse akadeemilise töötaja (academic staff) mõistet rahvusvaheliselt ka teadusasutuste kontekstis, seega tuleb kaaluda, kas püüda otsida uut ühist nimetust või jääda akadeemilise töötaja juurde (EKKA).

Ametikohtade reguleerimisel (mida ja kuidas reguleerida) tuleks lähtuda sellest, mis on selle reguleerimise otstarve. Asutustes ja ettevõtetes on tööl erinevate nimetustega töötajaid, kuid oluline on töö sisu, kas antud ametikohal tehakse teadustööd (ETAg). Reguleerima peaks nii kõrgkoolide kui ka teadusasutuste ametikohti (HTM). Ettevõtetes töötavate teadustöötajate nimetusi ei peaks reguleerima (ETA).

Garantiid Õppejõudude ja teadustöötajate garantiid on erinevad. Üksnes teadustööga seotud ametikohtade

puhul on puhkuse pikkuseks 42 päeva, õppetööga seotud ametikohtadel 56 päeva. Praktikas ei ole akadeemilisel töötajal tegelikult võimalust 56 päeva puhata, kuna suveperioodil on töötajad hõivatud suvekoolide, artiklite kirjutamise, konverentsidega jm. Puhkuse pikkus 56 päeva on seotud õpetajate puhkusega, kuid akadeemilises karjääris ei ole nii pikk puhkus õigustatud. (EBS)

Puhkuseperioodide lühendamine tuleb läbi rääkida ametiühingutega. Samas on tõenäoline, et tänapäevases maailmas nii pikaks puhkuseks vajadust ei ole (Universitas).

Seaduse tasandil tuleks puhkuste osas paika panna miinimum, tööandjal on õigus seada töötajatele soodsamad tingimused (ETA).

Tööülesannetest vaba semestri võimalus on olemas ainult õppetööga seotud ametikohtadel. Praktikas on seda erinevalt rakendatud – nt muudetud tööülesandeid jne (TTÜ). Seaduse mõttes ei ole võimalik töötajat vabal semestril ka lähetada, kuna tal puuduvad tööülesanded (TLÜ).

Emeriteerumine on hetkel võimalik ainult õppetööga seotud ametikohtadel (professor, dotsent). Kuigi emeriteerumine on mõeldud väärika väljumisena akadeemilisest karjäärist, siis sageli jätkavad vanaduspensioni ealised töötamist vanemteadurina, kus emeriteerumise võimalus puudub (TTÜ). Emeriteerumine peaks olema tenuuriga seotud mõiste, kuid kuna emeriiditasud on suhteliselt väikesed, eelistavad töötajad jätkata kas vanemteadurina või madalamal ametikohal. See ei ole emeriteerumise mõte (EMÜ). Emeriiditasu ei tohiks olla palgalisa inimesele, kes töötab täisajaga (palk+emeriiditasu), sest siis muutuks väljumine veel raskemaks. Seaduse tasandil on emeriidil õppetöös osalemise võimalus alles jäetud. (HTM).

Oluline on, et vanemaealised professorid ei langeks atesteerimise järel süsteemist välja, vaid saaksid emeriidi staatuse. Vabanevad nii ametikohad kui ka nendega seotud palgafond. Seaduse tasandil on palju jäetud asutuste endi otsustada. Seadusega võiks kehtestada, et emeriteerunud professor ei tohiks töötada rohkem kui 0,2-0,5 kohaga (TTÜ).

26

Edasist arutamist vajab doktorantidega sõlmitavate töölepingute küsimus, kas tegemist on nooremteaduritega või mitte. Teistes riikides on doktorant R1 tase (ETAg).

4.2. Ametikohtade täitmise viisid ja tenuur. Tähtajalised ja tähtajatud ametikohad

Probleem 19: akadeemiliste töötajate ametikohad täidetakse valdavalt avaliku konkursiga. Arutelu eesmärk oli hinnata, kas edutamisel on õiguslikke takistusi ja millised takistused on tähtajatute töölepingute sõlmimisega kaasnenud.

Avalik konkurss on seaduse kohaselt vaikimisi ainus ametikoha täitmise viis. Kõrgkoolil ei ole kohustust luua kõiki nimetusi õppejõudude ja teadustöötajate ametikohti, mida seadus võimaldab. Seega on võimalik luua ühe seaduses nimetatud ametikoha sees edutamise võimalus, mis avaliku konkursi korraldamist ei eelda. Sellist lahendust on kasutanud TTÜ. Arutelus viidati teiste riikide kogemusele, mis enamasti tenuuri ja edutamist võimaldab. Samas on ka teistes riikides tenuur ja edutamine valdavalt võimalik karjääri kõrgematel astmetel, aga reeglina mitte esimestel ametikohtadel.

Aruteludes viidati ka selle, et tähtajatud töölepingud piiravad ebamõistlikult personalipoliitika kujundamist ja mitte nii edukate töötajatega töölepingu lõpetamise võimalusi. Sarnaselt kõigile teistele töösuhte valdkondadele on kõrgharidusvaldkonnas tööleping reeglina tähtajatu. Tähtajalise töölepingu saab sõlmida ajutise iseloomuga töö tegemiseks, näiteks kui ametikoht luuakse projekti täitmiseks. Lisaks näevad kõrgharidusvaldkonna õigusaktid ette, et tähtajalise töölepingu saab ilma konkursita sõlmida külalisõppejõuga või ka konkursi luhtumisel.

Perioodiliseks kvaliteedikontrolliks ja vajadusel töölepingu lõpetamise alusena on ette nähtud atesteerimine. Arutelus tõdeti, et kui töösuhtes on probleeme ja seda avaliku atesteerimise käigus välja tuuakse, on see olemuselt osapooltele ebamugav ja kohati ka ebaõiglaselt stigmatiseeriv (näiteks juhul, kui töösuhte lõpetamiseks alust ei ole, aga antakse parendussoovitusi). See on ka peamine põhjus, miks tähtajalisi töölepinguid tagasi soovitakse – tähtajaline tööleping ei vaja lõpetamiseks lisatoiminguid ja ebameeldivat lõpetamisprotseduuri. Atesteerimiste kaudu asutuse arengu toetamise kultuur on Eesti akadeemilisele maailmale esialgu võõras ja vajab harjumist.

Aruteludes toodi välja järgmist. TTÜ karjäärimudeli kohaselt on edutamine (läbi erakorralise atesteerimise) võimalik ametikoha

piires, uue ametikoha esmakordne täitmine (ühest ametikoha liigist teise liikumine) toimub avaliku konkursi teel (TTÜ).

Edutamise võimalus on oluline, kuna sageli toimuvad konkursid, kus ametikohale on üks kandidaat. Sel juhul ei ole mõtet konkurssi korraldada, kuna on selge, kes konkursi võidab (TÜ).

Ametikoha eri tasandite vahel liikumine peaks olema võimalik nii läbi atesteerimise kui ka avaliku konkursi (EKKA).

Erinevates valdkondades peaks jääma vajadusel võimalus tähtajalisteks ametikohtadeks, näiteks kunstihariduse puhul, kus tenuuri rakendamise puhul jääks üks koolkond prevaleerima aastakümneteks (EKA).

Atesteerimise puhul ei ole tegemist ainult edutamise või emeriteerumise otsustamise kohtadega. Atesteerimise tulemusena on võimalik, et ametikohal tuleb ka allapoole liikuda või jääda ametikohast ilma. Seetõttu ei kajasta atesteerimise tulemus alati tegelikkust (EBS).

Väljaviskamine akadeemilisest karjäärist peaks siiski olema äärmuslik vahend, kuna töötaja tenuuri rajale viimisega on tööandja võtnud endale vastutuse ja kohustuse (ETA).

Täiendavalt tuleb üle vaadata, missugused on takistused seaduse tasandil, kui väljakuulutatud konkurss luhtub. Kui konkurss on välja kuulutatud näiteks professori ametikoha täitmiseks, ei saa konkursi luhtumisel sama ülesande täitmiseks tööle võtta dotsenti, ilma et tuleks välja kuulutada uus konkurss dotsendi ametikohale (TÜ).

27

4.3. Sektoritevaheline mobiilsus

Probleem 20: sektoritevahelise mobiilsuse soodustamine on TAI strateegia 2014-2020 üks olulistest teemadest. Arutelu eesmärk oli hinnata, kas ja mil viisil saab sektoritevahelise mobiilsust toetada seaduse tasandil.

Sektoritevahelist mobiilsust praegu seadus ei takista, kuid ei anna ka eeliseid neile, kes soovivad teistest sektoritest (ettevõtlus, avalik sektor) teadusesse naasta. Leiti, et takistused ei ole õiguslikud, vaid pigem praktikas teiste mõjutajate tulemusel tekkinud. Suur mõjutaja on see, et finantseerimine väärtustab publitseerimist. Seega on eelis neil, kes pidevalt teadus- ja arendustegevusega tegelevad. Uurimistoetuste määramisel arvestatakse näiteks vanemapuhkust või kaitseväeteenistust, kuid ametikohale kandideerimisel ei arvestata seda, et keegi töötab vahepeal era- või avalikus sektoris.

Arutelus toodi välja, et sektoritevahelise mobiilsuse küsimus taandub ametikoha nõuete küsimusele. Väljastpoolt kandideerima tuleval inimesel ei ole piisavalt artikleid ja puudub ka juhendamiskogemus. Olukorras, kus Eesti teadlaste rahvusvaheline nähtavus on vähene, on pärast töötamist teises sektoris keeruline teadusesse naasta. Teadustöötaja panust hinnatakse sageli selle järgi, kui edukas on ta projektide taotlemisel. Üheks takistuseks sektoritevahelise mobiilsuse rakendamiseks on ettevõtete vähesus, kus teadust tehakse.

Arutati, kas vaba semester võiks olla sektoritevahelist mobiilsust soodustav. Vaba semestrit ei ole üldjuhul võimalik kasutada sektoritevaheliseks mobiilsuseks. Vabal semestril säilitab asutus töötajale töötasu ja ametikoha, samuti on vaba semestri eesmärk töötaja enesetäiendamine ja konkurentsivõime taastamine, seega ei ole õigustatud samal ajal teises ettevõttes/asutuses töötamine ja samaaegselt kahe töötasu saamine. Vaba semester on liiga lühike aeg, et selle aja jooksul saada kogemust teises sektoris töötades.

4.4. Teaduse evalveerimise ja kõrghariduse kvaliteedihindamise meetmete kattuvus ning kooskõla

Probleem 21: ülikoolide hinnangul on teaduse ja kõrghariduse kvaliteedihindamistele kokku kuluv ressursimaht ebamõistlikult suur ja hindamised sageli dubleerivad. Probleemne on doktoriõppe õppekavagruppide hindamise ja korralise evalveerimise kattuvus ja ka TAKSi regulatsioon, mis on nii detailne, et igasugune paindlikkus evalveerimise korraldamisel on välistatud.

Kvaliteedihindamiste hulgas on nii lävepakuhindamisi, mille tulemuseks on juurdepääs teatud õigustele või hüvedele kui ka toetavaid hindamisi, mille peamine eesmärk on anda arengusoovitusi. Teaduses on lävepakuhindamiseks korraline evalveerimine, kõrghariduses õppe õiguse menetlus. Kuna teaduse rahastamine on suures osas projektipõhine, on ka iga-aastane rahastamistaotluse menetlus kvaliteedikontroll. Toetavateks hindamisteks on teaduses sihtevalveerimine ja kõrghariduses õppekavagrupi hindamine. Kõrghariduses institutsionaalne akrediteerimine on teatud osas nõuetele vastavuse kontroll, teatud osas annab arengusoovitusi. Lisaks nimetatutele läbivad kõrgkoolid sageli ka muid hindamisi, mis on seotud kas nende tegevusvaldkonna rahvusvaheliste nõuetega või sooviga saada konkreetses küsimuses tagasisidet (auditeerimine) ja parendussoovitusi.

Töörühmas oldi üksmeelsed korralise evalveerimise kui teaduse kvaliteedi hindamise meetme vajalikkuse osas. Lisaks ülikoolidele on ka selliseid teadusasutusi, mis õpet ei paku ja millel kõrghariduse kvaliteedi hindamise meetmetega mingit seost ei ole. Samuti on erasektori teadusasutusi, mille kvaliteedihindamine ei ole samuti muude meetmetega kaetud. Nende asutuste jaoks peab korralise evalveerimise meede säilima.

28

Erinevaid seisukohti esitati aga selle kohta, kas ülikoolid peaksid korralisel evalveerimisel ehk lävepakuhindamisel osalema, kas nad peavad seda tegema perioodiliselt või piisab ülikoolidele üksnes ühekordsest korralisest evalveerimisest ja edaspidi institutsionaalse akrediteerimise läbimisest. Oluliseks peeti seda, et hindamisel kord juba esitatud andmeid võetaks arvesse ka samasse ajaperioodi jäävate teistel hindamistel. Üksmeelsed olid selle osas, et sihtevalveerimised on end senisel kujul õigustanud ja TAKS on hetkel korralise evalveerimise reguleerimisel ülemäära detailne. Töörühmas esitati ettepanek, et korraline evalveerimine võiks sisaldada sotsiaalmajanduslikku mõõdet.

Kõrghariduse kvaliteedi hindamise meetmete arendustegevusega tegeles EKKA kokku kutsutud töörühm, kes töö tulemusel koostas kontseptsiooni (täpsemalt kirjeldatud õppekorralduse töörühma p 3.10). Töörühm leidis, et kõrghariduses oleks mõistlik loobuda senisest õppekavagruppide hindamisest ja asendada see probleemkohtadele keskenduvate temaatiliste hindamistega. See vähendab oluliselt kõrgkoolide hindamiste mahtu. Institutsionaalne akrediteerimine jääb alles, selle fookus nihkub enam arengut toetavate tegevuste hindamisele ja hõlmab ka pistelist õppekavagruppide kontrolli. EKKA töörühma seisukoht oli, et institutsionaalsel akrediteerimisel on mõistlik hinnata organisatsiooni tervikuna, sh teatud osas ka teadustegevuse korraldust. Kui korraline evalveerimine säilib ka edaspidi lävepakuhindamisena, siis EKKA pakutud kontseptsioonis korraline evalveerimine ja institutsionaalne akrediteerimine teineteist ei dubleeri. Kui aga korralise evalveerimise eesmärk laieneb, nt antakse sel hindamisel ka hinnang teadusvaldkonna juhtimisele ja personalisüsteemidele, tekib kattuvus. Evalveerimine ligipääsuinstrumendina on vajalik, küsitav on, kas seda peaks perioodiliselt uuesti tegema, kui kord on juurdepääs finantseerimisele ja doktoriõppele saadud ja nii ETAg kui ka HTM jälgivad teadus- ja arendusasutuste tegevust regulaarselt aruannete kaudu.

Aruteludes toodi välja järgmist.Hindamiste seostamine

Põhimõtteliselt samu printsiipe võiks hindamisel rakendada nii ülikoolidele kui ka teadusasutustele. Üldine hindamine võiks olla institutsionaalne akrediteerimine, kus hinnatakse nii õppetegevust kui ka teadustegevust. Ülejäänud hindamised tuleb lahendada loogikaga, et tegemist on valdkonnas tegutsemiseks õiguse andmisega. Kui tekib arusaam, et mingis valdkonnas ei ole piisavalt kompetentsi, saab teha erakorralise hindamise (TTÜ).

Institutsionaalne akrediteerimine hindab süsteemi toimimist ning korraline evalveerimine ja õppekavagruppide hindamine tegevuse taset. Selleks, et anda juurdepääsu finantseerimistaotluste esitamisele ei pea pidevat üleriigilist laushindamist tegema (TTÜ).

Institutsionaalse akrediteerimise ja korralise evalveerimise ühendamine on keeruline, kuna evalveerimisel on vaja kaasata rahvusvahelist ekspertiisi igas evalveeritavas teadusvaldkonnas, institutsionaalsel akrediteerimisel pole kõigi valdkondade ekspertide kaasamine vajalik ega sageli (eriti suure ülikooli puhul) võimalik. (EMTA).

Evalveerimisega kaasnevad õigused Rahastamisele võiks ligipääsu anda ka institutsionaalne akrediteerimine (HTM). Akrediteerimine

peaks sisaldama evalveerimise komponente. Halduslepingu aruandlus peaks andma piisavalt infot asutuse taseme kohta (TTÜ).

Teaduse taseme hindamine peab jääma, kuid sellest võiks sõltuda rohkem (TÜ). Juurdepääsuõigus ei ole ainult rahale, tasub arutada, milleks evalveerimist veel vaja on.

Evalveerimine võiks olla lävepakuks, et riigil oleks kindlus, et kvaliteedilävend on ületatud (ETAg). Evalveerimisel võiks rohkem rõhku panna sotsiaalmajanduslikule mõjule (TÜ). Tegevustoetus võiks sarnaselt kõrgharidusele jaguneda sihttoetuseks ja baastoetuseks. Sihttoetust

teatud avalikes huvides toimuva tegevuse elluviimiseks (näiteks kosmoseteadused) võiksid saada ka need avaliku sektori välised asutused, mis on positiivselt evalveeritud (ETAg).

Hindamiste periood Lausevalveerimine on fikseerituna iga seitsme aasta tagant. Akrediteerimise puhul saab kool

seitsmeaastase perioodi jooksul ise valida akrediteerimise mineku aja. Suure ajavahe puhul on küsimus, kas tulemusi saab arvestada, kui lähestikku, on küsimus koormuses ja sisus, et ei oleks dubleerimist (HTM).

29

EKKA töörühma ettepanekul toimuks akrediteerimine mitte sagedamini kui kord viie aasta jooksul ja mitte harvem kui seitsme aasta tagant. Lävendi hindamine kvaliteedi mõttes võiks olla ka kõrghariduses. Kui toimusid ASTRA projektide hindamised, siis osade asutuste puhul ei olnud probleemiks TA teaduse tase, vaid organisatsiooniline võimekus (EKKA).

4.5. Muudatused teaduse rahastamismeetmetes. Teaduse tegevustoetus

Probleem 22: arutelu teaduse rahastamismeetmetes stabiilse baasfinantseerimise osa suurendamiseks on käinud juba mõnda aega. Ühe võimalusena kaalutakse edaspidi ülikoolidele kõrghariduse ja teaduse tegevustoetus ühise toetusena eraldamist.

Paralleelselt kõrgharidusseadustiku ettevalmistamisega on ETAgi eestvedamisel valmistatud ette teaduse rahastamise meetmete muudatusi, mis eeldavad muudatusi TAKSis. Kui rahastamise arutelud jõuavad kõrgharidusseadustiku kaasajastamise eelnõu koostamise ajaks lõpule, on võimalik kaaluda, kas lisada teaduse rahastamist puudutavad muudatused kõrgharidusseadustiku kaasajastamisega seotud eelnõusse.

Töörühm arutas ETAgi ettevalmistatud kontseptsiooniga seonduvaid küsimusi, mitte niivõrd kontseptsiooni ennast. Näiteks püüti piiritleda tegevustoetuse saamiseks õigustatud isikute ringi, tegevustoetusele juurdepääsu aluseid, amortisatsioonikomponendi arvestamist tegevuskulude hulka ning võimalusi eristada tegevustoetuses baasfunktsioonide täitmiseks antavat üldist toetust ja konkreetsema eesmärgiga sihtotstarbelist toetust.

Aruteludes toodi välja järgmist. Selgitamist vajab, mis tingimustel on eraõiguslikel asutustel juurdepääs asutuste

baasfinantseerimisele. Näiteks TAKid on loodud riigi ja tõukefondide rahastusel ja positiivselt evalveeritud. Baasfinantseerimise saajate hulgas on ka teisi eraettevõtteid, kes moodustavad baasfinantseerimise mahust umbes 5%. Neil ei peaks olema juurdepääsu baasrahastusele, kuid peaks olema juurdepääs sihtrahastamisele, mis puudutab avalikes huvides tellitavaid teenuseid või muu avaliku ülesande täitmist (HTM).

Tegevustoetuse iseloom on teistsugune, kui baasfinantseerimisel. Õigus loota baasfinantseerimist tekib siis, kui on kvaliteet ja avalik ülesanne, mida täidetakse. Kõrghariduses tekib õigus tegevustoetusele siis, kui on avalikul ülesandel põhinev tellimus. Ka erasektorile on võimalus tegevustoetust eraldada, kuid see ei ole selleks, et igaüks saaks iseendale püstitatud ülesandeid täita (HTM).

Struktuurifondidest väljumisega tekib taas amortisatsioonikomponendi teema – halduskulud koos kulumiga on praegu 8% asutuste eelarvest. Kui rahastamismudel sellega ei arvesta, on kõrgkoolid selle raha leidma muudest vahendites, näiteks palgafondi vähendamiseni (TTÜ).

4.6. Loometegevuse erisused

Probleem 23: kunstide valdkonna õppeasutuste hinnangul ei erista mõiste „teadus- ja arendustegevus ning muu loometegevus“ piisavalt selgelt loometegevuse valdkonda ning loometegevusel puudub rahastamismeede.

Kunstide valdkonna õppeasutused on teinud ettepaneku, et nii TAKS kui ka kõrgharidusvaldkonna õigusaktid kasutaksid terminit „teadus- ja arendustegevus ning loometegevus“ ja loometegevust rahastataks teistsugustel alustel, kui teadus- ja arendustegevust. OECD Frascati manuali kohaselt on teadus –ja arendustegevus kunsti jaoks ning teadus- ja arendustegevus kunsti alal käsitletavad teadus- ja arendustegevusena, mille rahastamiseks näeb TAKS rahastamismeetmed ette. Frascati manualis

30

loomevaldkonna kontekstis nimetatud kunstiline väljendus, mida kõrgkoolidelt eeldatakse ning mis on kunstide valdkonna kõrgharidushariduse pakkumiseks nõutav, teadus- ja arendustegevus ei ole ja selleks ka eraldi finantseerimismeetmeid ette ei ole nähtud.

Töörühmas toodi välja, et eraldi loometegevuse rahastamismeetme loomise teeb keeruliseks, et selliseid tunnuseid, mis eristaks kõrgetasemelist ja rahastamist väärivat loometegevust muust loometegevusest, näiteks huvihariduse raames harrastatavast loometegevusest, on piisava selgusega äärmiselt keeruline piiritleda. Kultuurkapital, kes samuti loometegevuseks raha eraldab, on suur ja mitmete ekspertkomisjonidega asutus. Toodi ka välja, et teadust ja kõrgharidust puudutavad õigusaktid ei ole loometegevust ja loovisikuid puudutava terminoloogia kasutamisel järjekindlad, kasutusel on erineva ulatusega mõisteid, mis tuleb ühtlustada.

Kunstide valdkonna kõrgkoolid tõid välja, et loometegevust akrediteeritakse võrdselt kõrghariduse ja teadusega, aga raha nende tegevuste jaoks ei eraldata. Kultuurkapital, kes finantseerib muud loometegevust, loomeharidust ei toeta.

Aruteludes toodi välja järgmist. Loometegevus peab olema üks tegevuse liik teadus- ja arendustegevuse all. Rahastatava

loometegevuse valdkonnad tuleb selgelt defineerida. Keeruline on hinnata loometegevuse taset, peaks olema muud kriteeriumid, kui h-indeks (TTÜ).

Loometegevus tuleb nii mõistetes kui ka rahastamises tõsta teadus- ja arendustegevusega võrdsele tasemele. Loometegevus on akadeemiline tegevus, nagu ka mitmete Põhjamaade näited kinnitavad (EKA).

Praegune rahastamine ei taga võrdset kohtlemist. Õpe eeldab tipptasemel loometegevust, seda nõutakse ka akrediteerimisel (EKKA).

Piiripealsete valdkondade rahastamine ei ole ainult kultuurivaldkonna probleem. Sama probleem on ka EMÜ veterinaarmeditsiini eriala suurloomakliinikute ülalpidamisega. HTM ei saa võtta kogu rahastamise kohustust (HTM).

Kõrgharidusvaldkonna õigusaktide loomevaldkonna eritingimused õppejõudude nõuetes tuleb säilitada (EMTA).

31