KurzberichtIn aller Kürze

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Aktuelle Analysen aus dem Institut für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung der Bundesagentur für Arbeit

Bundesagentur für Arbeit

Kombilöhne im internationalen Vergleich

Nicht jede Therapie schlägt überall an Angelsächsische Erfahrungen zeigen, dass Kombilöhne in Ver bin-dung mit einer umfassenden Reform der Grund sicherung die Be schäftigung spürbar steigern können – In Kontinentaleuropa dagegen haben sie die Beschäftigung nicht oder nur wenig erhöht

In Deutschland versucht man mit den „Hartz-Reformen“, Arbeitslose durch verstärkte Vermittlungsbemühungen und Sanktionen wieder in den Erwerbs-prozess zu integrieren. In einer Reihe anderer Länder wurden derartige Re-formen mit Einkommenssubventionen an Geringverdiener verknüpft, um die materiellen Anreize für die Aufnahme von Arbeit im Niedriglohnbereich zu verstärken. In Deutschland existiert bislang kein konsistentes System, in dem monetäre Anreize für Geringverdiener mit verstärkten Vermittlungsbemühun-gen und Sanktionen abgestimmt sind. In diesem Kurzbericht wird untersucht, welche Folgen solche Kombilohn-Mo-delle in anderen Ländern hatten und diskutiert, welche Argumente für und wel-che wider die Einführung eines Kombilohnmodells in Deutschland sprechen.

VieleOECD-Länderhabeninden1990erJahren ihre Sozial- und Steuersystemegrundlegendreformiert,umdieAnreizefürdieAufnahmevonErwerbsarbeitfürTransferempfängerzustärken.

Insbesondere in den angelsächsischenLändernwillmanerwerbsloseLeistungs-empfänger durch Einkommenssubven-tionenfürGeringverdienerbeiArbeits-aufnahme („In-Work-Benefi ts“) auf der einen und durch Leistungskürzungen,obligatorische Arbeitssuche und Sank-tionen auf der anderenSeitewieder inden Arbeitsmarkt integrieren. BeidesgehörtzumGesamtkonzepteiner„Wel-fare-to-Work“- Politik (vgl. Kasten auf Seite 2).

Ziel der angelsächsischen Kombilohn-varianten ist jedoch weniger, offeneArbeitslosigkeitzureduzieren.InersterLiniesollendieArbeitsanreizegestärkt,derLangzeitbezugvonSozialhilfedurch

einehöhereErwerbsbeteiligunggesenktund die Armut von Geringverdienernbekämpft werden. Demgegenüber ver-suchen einige kontinentaleuropäischeLänder durch die Subventionierungvon Sozialversicherungsbeiträgen dieArbeitskostenunddamitdieArbeitslo-sigkeit insbesondere von Niedrigqualifi -ziertenzusenken.

KombilöhneinFormvonEinkommens-subventionen werden international alsSteuerrückerstattungen(USA,Großbri-tannien), als Zuschüsse zu Sozialversi-cherungsbeiträgen(Belgien,Frankreich,Niederlande) oder in einer Kombination aus beidem (Frankreich, Belgien) ge-währt. Diese Subventionen können jenach Modell den Arbeitnehmern wieden Arbeitgebern oder auch beiden zuGutekommen.

InDeutschlandbislangunbekannt sindKombilöhneinFormvonSteuerrücker-

Herbert BrückerRegina Konle-Seidl

Ausgabe Nr. 10 / 8.6.2006

Ein Blick über die Grenzen kannhelfen,weitreichendepolitischeEnt-scheidungen–wieimFalledesKom-bilohns – mit internationalen Erfah-rungenzustützen. DieErfahrungen indenUSAundGroßbritannien zeigen, dass großzü-gigeEinkommenssubventionenunterdenBedingungeneinesSozialstaates,der niedrige Leistungen für Nichter-werbstätige mit Aufl agen zur Arbeits-suche verbindet, nennenswerte Be-schäftigungseffektehaben. Allerdings existiert in den USAkeinebedarfsdeckendeMindestsiche-rung.ZudemwurdedortderLeistungs-bezugfürNichterwerbstätigezeitlichbefristet.DieskannaufDeutschland,daseinesoziokulturelleMindestsiche-runggesetzlichgarantiert,nichtüber-tragenwerden.AusdenangelsächsischenErfahrun-genkannjedochgelerntwerden,dassKombilöhne nur wirken, wenn dasSteuer- und Transfer-System die Ar-beitsanreizesystematischstärkt.Kom-bilöhne müssten deshalb in Deutsch-land in ein konsistentes Steuer- undTransfersystemeingebundenwerden. Gerade inLändern,die einhohesGrundsicherungsniveau garantieren,isteinekonsequenteAktivierungspo-litiknotwendig,diemonetäreErwerbs-anreize mit Aufl agen für Leistungs-empfängerverbindet. InDeutschlandkönnenzudemver-stärkte Erwerbsanreize nur wirken,wenn dem zusätzlichenArbeitsange-botaucheineentsprechendeNachfra-ge im Niedriglohnbereich gegenübersteht.

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stattungen.1AberesgibtbereitsHinzu-verdienstmöglichkeiten für Leistungs-empfänger,diewieEinkommenssubven-tionen wirken. So haben erwerbstätigeGeringverdiener einenAnspruch aufergänzendesALGII. Zudem fallenbeidensogenanntenMini-Jobsbiszu400Euro fürArbeitnehmerkeine, undbeidenMidi-Jobs (Monatseinkommenzwischen 400 und 800 Euro) reduzierte Sozialversicherungsbeiträgean.Einkon-sistentesSystem,dasdieArbeitsanreizefürGeringverdienersystematischstärkt,existiertjedochnicht.ZumeinensinddieTransferentzugsratennachwievorhoch.ZumanderenergebensichaberdurchdieWechselwirkungvonTransfersystemundderFörderungvonMini-undMidi-JobsstarkeAnreize,dauerhafteinergeringfü-gigen Beschäftigung nachzugehen unddamitvonTransferleistungenabhängigzubleiben.�

Die ökonomische Logik von Kombilöhnen

GrundsätzlichkönnenKombilöhnedieBeschäftigungdurchzweiMechanismenbeeinflussen: Erstens können sie dieAnreizeverstärken,Arbeitaufzunehmen(Angebotseffekt). Zweitens können sie durchsinkendeLöhnebzw.Lohnneben-kostendieNachfragederUnternehmennach Arbeit erhöhen (Nachfrageeffekt).

Ursprünglich geht die Idee der Kom-bilöhneaufdasKonzeptdernegativenEinkommenssteuer zurück, in dem dieTransfers mit steigendem Einkommen

schrittweise gesenkt werden. Gegen-über traditionellen Transfersystemenohne Hinzuverdienstmöglichkeiten, indenenNichterwerbstätigedurchsozialeLeistungenabgesichertundauchniedrigeEinkommendurchSteuernoderAbgabenbelastet werden, ergibt sich im Kon-zept der negativen Einkommenssteuerbereits ab dem ersten verdienten EuroeinmonetärerArbeitsanreiz.AllerdingssinddieArbeitsanreizeschwächeralsineinemSystemohneTransfers,weildieTransferleistungenumsohöherausfallen,jegeringerdasEinkommenist.

Um die Erwerbsanreize noch weiterzusteigern,gewährenaktuelleKombi-lohnprogrammewiederEITC(Earned Income Tax Credit) in den USA und der WTC (Working Tax Credit) in Groß-britannien eine Einkommenssubven-tion erst beiArbeitsaufnahme. DieseEinkommenssubventionen sind in dasSteuersystemintegriert.DieFörderungerfolgtanstellevonTransferseinerSo-zial-bzw.ArbeitsverwaltungübereineSteuergutschrift. Der Fiskus zahlt eineGutschrift beiUnterschreitenvonEin-kommensgrenzen,darüberwirddieSteu-erlast positiv (vgl. Abbildung rechts).

Parallel werden die Transferleistungen fürNichtaktivegesenkt,zeitlichbefristetund mit Auflagen verbunden.

Angebotseffekte von Kombilöhnen

DieangelsächsischenKombilohnmodel-leversuchen,dieErwerbsbeteiligungvonPersonen mit geringem Verdienstpoten-zialdurcheineVerbindungvonEinkom-menssubventionen mit Auflagen, die von der Verpflichtung zur Jobsuche bis hin zurobligatorischenTeilnahmean tem-porärenArbeitsmaßnahmenreichen,zusteigern.DurchdieseAktivierungspolitikwirdderReservationslohngesenkt,alsoderLohn,abdemessichlohnt,Arbeitaufzunehmen.DamitsteigendieAnreize,eineErwerbsarbeitaufzunehmen.

Der Nutzen des Einzelnen wird abernicht nur durch monetäreAnreize be-stimmt,sondernauchdurchzahlreichenicht-monetäre Faktoren wie Freizeitoder Kindererziehung. Einkommens-subventionen müssen deshalb nichtzwangsläufig die Erwerbsneigung von Geringverdienernerhöhen.

Zuunterscheiden ist einSubstitutions-und ein Einkommenseffekt:Auf der

1 Reine, zeitlich befristete LohnkostenzuschüsseanArbeitgeber, die dieWiedereingliederungbe-stimmterZielgruppenindenErwerbsprozessför-dernsollen,werdenhierwieimIAB-Kurzbericht3/�006nichtalsKombilohnbezeichnet.� Die ersten verdienten 100 € sind anrechnungsfrei. Zwischen 100 € und 800 € Verdienst werden 80 % und zwischen 800 € und 1200 € 90 % auf das ALGIIangerechnet.AbeinemEinkommenvon1200 € (bei Bedarfsgemeinschaften mit Kindern ab 1500 €) beträgt die Transferentzugsrate 100 %. DurchdieKombinationvonTransfereinkommenundMini-JobskanneinNetteinkommenerreichtwerden,dasjenachHaushaltstypdasEinkommeneines Vollbeschäftigten im Niedriglohnbereichnichtodernurunwesentlichunterschreitet.Dassdies von Bedeutung ist, zeigt ein Blick auf dieStruktur der Personen mit ergänzenden ALG II-Leistungen. Von 900.000 Personen, die im Jahr �005Anspruch auf ergänzendesALGII hatten,waren 70 % teilzeit- und mehr als 50 % geringfügig beschäftigt.

Die ökonomische Logik von Kombilöhnen

„Welfare-to-Work“ kann sinngemäß mit „Arbeit vor Sozialleistugen“ übersetzt werden. Ziel von „Welfare-to-Work“ ist es, Hilfeempfänger wieder zurück in Beschäftigung zu bringen. Dabei folgt diese Politik dem Prinzip des „Work first“, d.h. es wird der Vermittlung in eine wie auch immer geartete Beschäftigung Vorrang nicht nur vor dem passiven Empfang von Sozialleistungen, sondern auch vor Qualifizierungsmaßnahmen gegeben.

Grundsätzlich kann man die Instrumente zur Stärkung von Arbeitsanreizen in drei Kategorien einteilen. Zum einen sind dies finanzielle Anreize in Form von Steuergutschriften bei Aufnahme einer gering bezahlten Erwerbsarbeit oder auch großzügigere Hinzuverdienstmöglichkeiten. Transferzahlungen bei Auf-nahme einer Arbeit sind oft verknüpft mit einer Kürzung von Sozialleistungen bei Nichterwerbstätigkeit. Das zweite Instrument, international als „Monitoring and Sanctions“ bezeichnet, knüpft den Sozialleistungsbezug an die Verpflichtung zur Arbeitssuche mit strengeren Zumutbarkeitsregeln und Sanktionen. Unter „Workfare“ als drittem Instrument werden Gegenleistungen für Sozialtransfers in Form von Arbeitsverpflichtungen oder Ausbildungsaktivitäten verstanden.

Je nach Land werden diese Instrumente unterschiedlich kombiniert. In den angelsächsischen Ländern, insbesondere in den USA, liegt der Schwerpunkt auf Steuergutschriften für Geringverdiener (Tax Credits), einer Absenkung und zeitlichen Befristung der Bezugsdauer von Sozialhilfe und „Workfare“. In Ländern wie Dänemark, den Niederlanden oder Deutschland liegt der Schwer-punkt dagegen auf „Monitoring and Sanctions“. Letzteres erfordert staatliche Kontrollen der Arbeitsfähigkeit und Arbeitsbereitschaft. Die Durchsetzung des „Forderns“ gestaltet sich dadurch in der Praxis sehr viel schwieriger als die Steuerung von Arbeitsanreizen über Steuerrückerstattungen.

Das „Welfare-to-Work“-Konzept

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einenSeite steigenmit einemhöherenLohn fürGeringverdienerdieAnreize,weitereArbeit aufzunehmen.Denn fürjedeArbeitsstunde kann mehr konsu-miert werden, so dass der relative Preis von Konsumgütern im Vergleich zurFreizeit sinkt. Bei gegebenem NutzenausKonsumundFreizeitsteigtdeshalbdas Arbeitsangebot (Substitutionseffekt). AufderanderenSeiteführtdersteigendeLohndazu,dassmehrkonsumiert undmehr Zeit für Freizeit verwendet wer-denkann.SofernFreizeiteinnormalesGutist,fallenmithöheremEinkommendeshalb dieArbeitsanreize (Einkom-menseffekt).

Ob der Substitutions- oder der Ein-kommenseffektstärkerausfällt,isteineempirische Frage. In der Regel dürftederSubstitutionseffektstärkerausfallenalsderEinkommenseffekt, sodassdieAnreize für Niedriglohnempfänger,Arbeit aufzunehmen, durch Einkom-menssubventionen steigen.Allerdingssind auch Fälle vorstellbar, in denendie Subventionierung von Haushaltenmit geringen Einkommen dazu führt,dass Haushaltsmitglieder ihrArbeits-

angebotreduzieren.Dannergebensichnur geringe oder gar negative Effekteder Einkommenssubventionen auf dasArbeitsangebot.

Nachfrageeffekte von Kombilöhnen

Unter der vereinfachendenAnnahmevollkommenenWettbewerbsamArbeits-marktwürdenEinkommenssubventionenin Verbindung mit verpflichtender Er-werbsarbeitnichtnurzusinkendenReser-vationslöhnenführen.AußerdemmüsstenauchdieMarktlöhnesinkenunddadurchdieArbeitsnachfrageimNiedriglohnsek-tor steigen (Nachfrageeffekt).

Nun sind die Bedingungen vollkom-menen Wettbewerbs nicht zwangsläufig gegeben. Mindestlöhne und Tariflöhne über dem Produktivitätsniveau bewirken, dass sich die effektiven Löhne nichtoder nicht vollkommen an sinkendeReservationslöhne anpassen. Selbstohne solche institutionelle RigiditätenhaltenvieleUnternehmendieeffektivenLöhneüberdenReservationslöhnen,umzusätzlicheLeistungsanreizezuschaffen(Effizienzlöhne).

BeivollkommenemWettbewerbwürdenLohnsubventionen, die direkt an dieArbeitgeber bezahlt werden, genausowie Einkommenssubventionen an dieBeschäftigtenwirken.Unterschiedeer-gebensichallerdings,wenngesetzlicheoder tarifvertragliche Mindestlöhneverhindern, dass bei sinkenden Reser-vationslöhnen die effektiven Löhnefallen. IndiesemFall kanndurch eineLohnsubvention an denArbeitgeber– etwa durch die SubventionierungdesArbeitgeberanteils zur Sozialver-sicherung – eher eineAusweitung derArbeitsnachfrage erreicht werden alsdurch eine Einkommenssubvention andieArbeitnehmer.

Das angelsächsische Kom-bilohnmodell

IndenangelsächsischenLändern,insbe-sondere den USAund Großbritannien,aberauchinKanada,IrlandundNeusee-land,werdenEinkommenssubventionenin Form von Steuerrückerstattungen(„Tax Credits“) an Geringverdiener gezahlt.SiehabendasZiel,dieErwerbs-beteiligungvonTransferempfängernzuerhöhenundArmutvonGeringverdie-nern („Working Poor“) zu bekämpfen.

Das US-amerikanische Modell

DasSystemderSteuer-rückerstattungen wurdein den USA 1975 mit

demEITCeingeführtunddannschritt-weiseausgedehnt.SostiegdermaximaleFörderbeitrag von jährlich 400 USD(1975) auf 4.400 USD (2005). Ergänzt wird die Steuergutschrift durch einenZuschlag für Kinderbetreuung (CTC) in Höhevonmaximal1.000USDundeinermedizinischenGrundversorgung(Medi-caid). Im Jahr 2005 wurden insgesamt 22 MillionenHaushaltegefördert.DerEITCstelltheutedasquantitativwichtigsteIn-strumentstaatlicherLeistungsgewährungindenUSAdar.

Anspruch auf den EITC haben hilfs-bedürftige, erwerbstätige Steuerzahler.Der Steuererstattungsanspruch wirdmit einer gegebenenfalls vorhandenenEinkommensteuer und den Sozialab-gabenverrechnet.Bis1993wurdennurEltern (insbesondere Alleinerziehende)

Das angelsächsische Kombilohnmodell

Transfersysteme im Vergleich

Steuergutschrift für Geringverdiener

NegativeEinkommenssteuer

Eink

omm

en

45°

W0

Eink

omm

en

45°

W0 Bruttolohn

Eink

omm

en

45°

W0

TraditionellesTransfersystem

Die Abbildung zeigt schematisch die Unterschiede zwischen sozialen Transfer-systemen. Auf der gestrichelten 45° Linie ist in allen drei Grafiken der gezahlte Lohn gleich dem Einkommen, d.h. es werden weder Steuern gezahlt noch Transferleis-tungen bezogen.In einem traditionellen Transfersystem mit Sicherung des Existenzminimums und ohne Hinzuverdienstmöglichkeiten ergibt sich ein monetärer Anreiz, Arbeit aufzu-nehmen, erst dann, wenn der Nettolohn nach Abzug der Steuern und Abgaben höher ist als die gezahlten Transfers (W0).In einem System mit negativer Einkommenssteuer existiert zwar bereits ab dem ersten verdienten Euro ein monetärer Anreiz zu arbeiten, allerdings sind die Anreize schwächer als in einem System ohne Transfers.In Systemen wie dem US-amerikanischen Earned Income Tax Credit erhalten Haus-halte eine Steuergutschrift, die zunächst prozentual mit dem Haushaltseinkommen steigt (phasing-in), dann konstant bleibt (flat range) und schließlich prozentual verringert wird (phasing-out). Durch das „phasing-in“ soll vermieden werden, dass Anreize für eine nur geringe Arbeitszeit geschaffen werden.

Quelle: Eigene Darstellung © IAB

BruttolohnBruttolohn

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gefördert, seit 1994 können auch kin-derlose Erwerbstätige eine Förderungerhalten.DreiViertelderAuszahlungengehen anAlleinerziehende, derenAr-mutsrisikoamhöchstenistunddiedenGroßteilderSozialhilfebezieherstellen.Bei einem Jahresverdienst von 14.500USD bekommt eine vierköpfige Familie beispielsweise eine Steuergutschrift inHöhevon3.600USD.ZusätzlichhatsienochAnspruchauf�.700USDausdemFood Stamp Programm, so dass durch die Einkommensbeihilfen die offizielle Armutsgrenze von 19.�57 USD (vorSteuern) überschritten wird.

Beschäftigungseffekte von EITC und Sozialhilfereform

Parallel zu der Ausweitung des EITC wurdenmitdergroßenSozialhilfereformvon 1996 die Transferleistungen fürNichterwerbstätigezeitlichauffünfJahrebefristet und stärker an Auflagen gekop-pelt.AllerdingsgibtesauchindenUSAnach wie vor vielfältigeTransfers fürNichterwerbstätige,diejedochniedrigerausfallenalsindenEuropäischenSozi-alstaaten.SogibtesindenUSAinFormdesTANF (TemporaryAssistance forNeedy Families) zwar Sozialleistungen fürFamilien,aberkeinebedarfsdeckendeMindestsicherung.

Die Beschäftigungseffekte derVerbin-dung von EinkommenssubventionenfürGeringverdienermitreduziertenundzeitlich befristetenTransferleistungenbeiNichterwerbstätigkeithängenvonderReaktiondesArbeitsangebotesundderArbeitsnachfrageab.AufderAngebots-seite könnensoziale,gesundheitlicheundpsychologischeFaktorendieAufnahmevon Erwerbsarbeit behindern. Zudemkönnen die Einkommenseffekte vonTransferleistungenfürGeringverdienerauchdieErwerbsanreizedämpfen,wievorher ausgeführt.AufderNachfrage-seitehängtdieAusweitungderBeschäf-tigung davon ab, in welchem Umfangsinkende Reservationslöhne auch zusinkenden Effektivlöhnen führen undwie elastisch dieArbeitsnachfrage imNiedriglohnbereichaufsinkendeLöhnereagiert.

FürdieUSAbelegenzahlreicheempi-rische Untersuchungen: DieAuswei-tungderEinkommenssubventionenfürGeringverdiener hat in Kombination

mit geringerenTransferleistungen fürnichterwerbstätige Hilfebezieher, derBefristungdesSozialhilfebezugsauffünfJahre, einer allgemeinen Arbeitspflicht, einer medizinischen GrundversorgungunddemAusbauderKinderbetreuungzueinemdeutlichenAnstiegderErwerbs-tätigkeitgeführt.

So sank dieZahl derSozialhilfebezie-her (TANF-Familien) zwischen 1994 und�00�vonfünfaufzweiMillionen.DieErwerbstätigenquote vonAlleiner-ziehenden stieg imZeitraumzwischen1994 und 1999 um 10 Prozentpunkte. Im Jahr �001 lag die Erwerbstätigkeitvon Alleinerziehenden um 175 Prozent überdemWertvon1977.DieErwerbs-tätigkeitvonverheiratetenMütternsankdagegenleicht. InderSummehatsichdieBeschäftigunginden90erJahrenvordemHintergrunddesstarkenWachstumsderUS-Wirtschaftdeutlicherhöht.

In verschiedenen Studien wurden dieEffekte der positiven wirtschaftlichenEntwicklung der 90er Jahre mit sin-kenderArbeitslosigkeitundsteigendenLöhnen auf der einen Seite und derReform desWohlfahrtsstaates und dieAusweitungdesEITCaufderanderenSeite geschätzt. Die Halbierung derSozialhilfebezieherwirdjenachStudiezu vier Fünfteln bzw. fünf SechstelnaufdieKombinationdesEITCmitderSozialhilfereformzurückgeführt(Grog-ger/Koroly 2005).

DieAnhebungdesMindestlohns hatteindenUSAkeineeindeutignegativenEf-fekteaufdieBeschäftigung.Allerdingsist das Mindestlohnniveau mit 45 Prozent des Medianlohns (5,15 USD pro Stunde) vergleichsweise niedrig. Insgesamt istdieBeschäftigungimNiedriglohnsektorin den USA mit einemAnteil von �5Prozent an der Gesamtbeschäftigung um rd. 10 Prozentpunkte höher als in Europa. DiedeutlichhöhereArbeitsnachfrageimNiedriglohnsektordürftevorallemaufdiestärkereLohnspreizungimVergleichzudenkontinentaleuropäischenLändernzurückzuführensein.

Verteilungswirkungen des EITCZielvonangelsächsischenKombilohn-modellen wie dem EITC ist nicht nurdie Erhöhung der Erwerbsbeteiligung,sondern auch die Verringerung derArmut, insbesondere die von Familien

mitKindern.Einkommenssubventionensetzen deshalb am Haushaltseinkom-men an. DieVerteilungseffekte dieserModelle hängen maßgeblich davonab,welcheFolgendieEinführungvonEinkommenssubventionenfürdieTrans-ferleistungen von Nichterwerbstätigenhat. Einkommenssubventionen fürerwerbstätige Geringverdiener könnenzwar zu einer spürbarenVerringerungderArmutunterderErwerbsbevölkerung(„Working Poor“) führen. Die Armut unter den Nichterwerbstätigen („Non-Working Poor“) dürfte dagegen steigen. DavonkönnenauchKinderundandereAbhängigebetroffensein.

IndenUSAsinddiesozialenTransfersfür Nichterwerbstätige stärker gekürztworden als in anderen Ländern. DieVerteilungseffekte können noch nichtabschließend beurteilt werden. DennersteinkleinerTeilderBevölkerungistdavonbetroffen,dassdiefünfjährigeBe-zugszeitvonTANF-Leistungenausläuft.ZudemhabeneinigeBundesstaatendieFristfürdenLeistungsbezugverlängert.InvollemUmfangwerdendieFolgenfürNichterwerbstätigeerstindennächstenJahrensichtbarwerden.

Die Verteilungswirkungen des EITCselbst sind erwartungsgemäß positiv.ErzeigteinehoheZielgenauigkeit.VierFünftelallerZahlungengingenanHaus-halte, deren Einkommen unter �0.000US-Dollar lag. Mehr als 95 Prozent der EITC-ZahlungengingenanSteuerzahler,die weniger als den Medianlohn ver-dienten.DamitwurdedieArmutunterderErwerbsbevölkerungverringert,spe-ziellvonAlleinerziehendenmitKindern(Blank, 2002).

Geringe Nettobelastung der öffentlichen Haushalte

DieEffektederEinführungvonKom-bilöhnenfürdieöffentlichenHaushaltehängenmaßgeblichvonvierFaktorenab:VonderZahlderLeistungsbezieher,dieaus denTransfersystemen ausscheidenohneeineErwerbstätigkeitaufzunehmen;vonderZahlderaktiviertenErwerbslo-sen;vonderHöhederEinkommenssub-vention und von ihrer Gegenfinanzierung durchdirekteoderindirekteSteuern.DieEinführungvonKombilöhnenkannzwargrundsätzlichneutralfürdieöffentlichenHaushaltegestaltetwerden,abernurum

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den Preis deutlich niedrigerer Transfers oder höherer Auflagen für erwerbslose Leistungsbezieher.IstdiesaussozialenundethischenGründennichterwünscht,müssen die Mehrausgaben der öffent-lichenHaushaltedurchzusätzlicheSteu-ernundAbgabenvondenErwerbstätigenmitmittlerenundhöherenEinkommenfinanziert werden.

In den USA belasteten dieAusgabenfürdenEITCdenBundeshaushalt�005bruttomit34Mrd.USD,alsoohneGe-genrechnung der von den Empfängerngezahlten Steuern und Sozialversi-cherungsbeiträge. Das entspricht 0,33Prozent des BIP. Eine genaue Bilanz der Effekte für die öffentlichen Haushaltekann zwar nicht gezogen werden. DieGesamtausgabenfürEITC,TANF-undFood-Stamp-Programme in Höhe von 0,96 Prozent des BIP dürften jedoch zusammenmitdengekürztenTransfersfürNichterwerbstätigenurzueinerge-ringen Nettobelastung der öffentlichenHaushaltegeführthaben.

Einkommenssubventionen in Großbritannien

InGroßbritannien wurdeimJahr1999 – nachdemVorbilddesEITC–der

WFTC(Working Family Tax Credit) ein-geführt,derdenFamilyCreditablöste.WieindenUSAistderWFTCBestandteileinerumfassenderen„Welfare-to-Work“ Politik, die auch gering bezahlte Arbeit attraktivermachen will („MakingWorkPay“). Darauf zielten auch Reformen desSteuer-undVersicherungssystems.Der Einkommenssteuersatz wurde für1,5 Millionen Niedriglohnempfängerhalbiert.EineMillionMenschenwurdenvonderBeitragszahlungimnationalenVersicherungssystembefreit.

Um Lohndumping und die Förderungvon sehr geringen Erwerbseinkommenzuvermeiden,wurdezudemeinMindest-lohneingeführt.DieserwurdeinAbstim-mungmitdemWFTC-Förderbetragbei44 Prozent des Medianeinkommens fest-gelegt.ZusammenmitdemWFTC(30Prozent) kommt damit ein Arbeitnehmer beieinerArbeitszeitvon30StundenproWocheüberdieArmutsschwelle.

DerWFTC,derbis�003ausschließlichvonerwerbstätigenElternpaarenundAl-leinerziehendenbezogenwerdenkonnte,

wurde�003durchdenWTC(WorkingTax Credit) abgelöst. Er sieht nun auch LeistungenfürKinderlosevorundwirdum den CTC (Child Tax Credit) ergänzt. VorraussetzungfürdenWTC-Bezugistein Jahreseinkommen unterhalb von5.060 Pfund und eine Beschäftigung vonmindestens30WochenstundenbeiAlleinstehenden über �5 Jahren. DenWTCbekommenaberauchAntragstel-ler, die mindestens 16WochenstundenarbeitenundverantwortlichfüreinKindsind oder einen sich „qualifizierenden“ Jugendlichen (bis zum 19. Lebensjahr). DerZuschussbeläuftsichauf30bis35Prozent des Durchschnittseinkommens. DerneuerdingsvonderSteuergutschriftabgekoppelte CTC ist ein Kindergeld,dessenHöhemitsteigendemEinkommenabnimmt.ImJuli�003haben5,4Milli-onenFamilieneinenCTC,einenWTCoder eine vergleichbare Sozialleistungerhalten.

Allerdings weist das britische Systemzwei wesentliche Unterschiede zumUS-amerikanischenModellauf:Erstenswird der W(F)TC auf Basis des Net-tohaushaltseinkommen berechnet undnichtaufBruttobasiswiederEITC.Diesführt dazu, dass der W(F)TC auf andere Transfers (z.B. Wohngeld) angerechnet wird,wodurchwiederumdiemonetärenArbeitsanreize geschwächt werden.AuchgroßzügigereKinderzuschläge,dieauchnichterwerbstätigenSozialhilfebe-ziehernzuGutekommen,schwächendiemonetärenArbeitsanreizefürHaushaltemitKindern.Zweitenssinddie„Work-fare“-Programme für die Mehrzahl der Sozialleistungsbezieherfreiwillig.3

Geringere Beschäftigungseffekte

InGroßbritannienistdurchdieEinfüh-rung des W(F)TC in Verbindung mit „Workfare“-Programmen die Beschäf-tigung weniger stark gestiegen. DieErwerbsbeteiligungvonEltern,diezwi-schen1994und�004durchdenWFTCgefördert wurden, wuchs um fünf Pro-zentpunkteunddieAlleinerziehenderum11 Prozentpunkte. Verschiedene mikroö-konometrischeStudienkommenaberzudem Ergebnis, dass der W(F)TC dabei keinegroßeRolle spielte.Sowirdderdurch den W(F)TC bedingte Anstieg der ErwerbsbeteiligungvonAlleinerziehen-den auf 1 bis 7 Prozentpunkte geschätzt. Die Erwerbsbeteiligung verheirateterMütter mit einem erwerbstätigen Ehe-mann ist durch den W(F)TC den meisten Studiennachsogargesunken.

DiegeringenEffektederEinkommens-subventioneninGroßbritannienwerdendurch drei Faktoren erklärt: Erstensbeeinflusst der „Einkommenseffekt“ das ArbeitsangebotinGroßbritannienstärkerals in den USA, weil der Anteil von (Ehe)-Paaren mit Kindern in Großbritannien vielhöherist.ZweitensschwächendieAnrechnung des W(F)TC auf andere TransfersunddiehöherenTransfersanNichterwerbstätige(z.B.Kinderzuschlä-ge) die monetären Erwerbsanreize. Drit-tensfälltderDruckfürdieMehrzahldernichterwerbstätigenLeistungsempfängerdurchdieFreiwilligkeitderTeilnahmeanden „New Deal“-Programmen sehr viel schwächerausalsindenUSA.Leichtne-gativeBeschäftigungswirkungenzeigteauchdieEinführungeinesMindestlohnesimJahr1999.

Erfolge bei der Reduzierung der Kinderarmut

In Großbritannien verfolgt die Regie-rung noch stärker als in den USA dasZiel,vorallemdieArmutvonFamilienmitKindernzureduzieren.DerWFTCwurde deshalb mit einer großzügigen„Kinderkomponente“ ausgestattet. Das Einkommen der ärmsten Familien, indenen mindestens ein Erwachsener er-werbstätig ist, stieg im Zeitraum 1997bis 2004 um 20 Prozent. Einen ähnlich hohenZuwachskonntenaberauchdie„Workless Families“ aufgrund höherer kinderbezogenerTransfersverzeichnen.Auch konnte die Zahl der Kinder, die

3 Obligatorische New Deal-Programme gibt es nur für Jugendliche (unter 25 Jahren) und Bezieher von Arbeitslosenunterstützung (JSA) im Alter zwischen �5und50Jahren.FürdieMehrzahlderSoziallei-stungsbezieher (rd. 80%) sind sie es nicht. New Deal-Programme für Alleinerziehende, Ältere und „Erwerbsunfähige“ sind freiwillig. Im Gegensatz zu vielenandernLändernsinderwerbsfähigeSozial-hilfebezieher und (nicht unbedingt arbeitsunfähige) Bezieher von Erwerbsunfähigkeitsunterstützungnichtbzw.nursehreingeschränktzurArbeitssucheverpflichtet. Mütter mit Kindern unter 16 Jahren können prinzipiell ohne jegliche Verpflichtung zuraktivenArbeitssucheSozialhilfebeziehen.ImGegensatzzudenUSAwurdenauchdiemeistenbedürftigkeitsgeprüften „Out-of-Work“-Leistungen nichtzurückgefahren.ImFallderKinderzuschlägewurdensiesogarnocherhöht.

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ineinemHaushaltohneerwerbstätigesHaushaltsmitgliedleben,von�,7Milli-onenimJahr1998um350.000biszumJahr�004reduziertwerden.Allerdingskann dies nicht allein auf denWFTCzurückgeführtwerden,zumalauchnicht-erwerbstätigeFamilienvomgroßzügigenKindergeld profitieren.

Höhere fiskalische Kosten

DieAusgaben des britischen WFTCwaren dagegen mit einemAnteil von0,6 Prozent am BIP fast doppelt so hoch wieindenUSA.DieBeschäftigungsef-fektesindinsgesamtsehrvielgeringerausgefallen, wie zuvor ausgeführt. InGroßbritanniendürfteesdeshalbzueinerNettobelastung der öffentlichen Haus-haltegekommensein,auchwennkeinegenauen Berechnungen der fiskalischen KostenundErträgevorliegen.

Befristete Kombilöhne in Kanada

In Kanadawurde Mitteder1990erJahreinzweiProvinzen ein auf drei

Jahrebefristeter Kombilohn (SSP = Self Sufficiency Project) in einem sozialen Experiment getestet. Das SSP gewährte alleinerziehendenSozialhilfebeziehern,dieeineniedrigbezahlteVollzeitbeschäf-tigungaufnahmen,einenLohnzuschlag.DieserergabsichausderDifferenzdesniedrigen Verdienstes zu einem fiktiven Einkommen (Benchmark) aus einer Be-schäftigungvonmindestens30StundenproWoche.

FürdasKombilohnexperimentinKana-da zeigen Evaluationsstudien, dass derbefristeteKombilohndieErwerbsbetei-ligung vonAlleinerziehenden nach 15Monaten um 10 bis 15 Prozentpunkte im VergleichzueinerKontrollgruppeohneEinkommenssubventionerhöhthat.DasFamiliennettoeinkommen war für dieSSP-Programmteilnehmer im Schnitt um 10 Prozent höher als bei der Kontroll-gruppe.Allerdingskonntenurbeieinemgeringen Prozentsatz der SSP-Teilnehmer eineAufwärtsmobilitätinFormvonLoh-nerhöhungenfestgestelltwerden.GegenEnde des Programms nahmen zudem die Arbeitsanreizewiederab.

DiesozialenSicherungssystemeindenkontinentaleuropäischen Ländern wieBelgien,Deutschland,NiederlandeundFrankreich sind überwiegend abgabenfi-nanziertundzeichnensichimGegensatzzudenUSAoderGroßbritanniendurcheinen hohen Steuer- undAbgabenkeilimNiedriglohnbereichaus:DieSteuer-undAbgabenlast für Geringverdienerbeträgt dort 30 Prozent bis 45 Prozent des Einkommens.Allein dieArbeit-geberbeiträge zur Sozialversicherungbelaufen sich je nach Land auf �1Prozent bis 41 Prozent der Bruttolöhne. Zusammen mit dem vergleichsweisehohen Niveau der TransferleistungenfürNichterwerbstätigeführtdiesehoheSteuer- undAbgabenlast dazu, dass essicherstabeinemvergleichsweisehohenBruttoeinkommenlohnt,Erwerbsarbeitaufzunehmen.DashöhereLohn-niveaudürfteeinwichtigerGrundfürdieimVergleichzudenUSAgeringereArbeitsnachfrage imNiedriglohnbereichsein.

Auch indenkontinentaleuropä-ischenLänderngibteszahlreicheFormenvonEinkommenssubven-tionen für Geringverdiener. SiereichenvonHinzuverdienstmög-lichkeitenfürLeistungsbezieher,überEinkommensbeihilfennachangelsächsischem Vorbild biszur Bezuschussung von Sozial-versicherungsbeiträgen.4 Die meistenKombilohnmodelle indenkontinental-europäischen Ländern subventionierendie Sozialversicherungsbeiträge fürArbeitgeber,umdieArbeitsnachfrageimNiedriglohnbereichzuerhöhen.SolcheSubventionen existieren u. a. in Fran-kreich,denNiederlandenundBelgien.DieSubventionssummebeläuftsichaufmaximal 10 Prozent (Niederlande) bis 12 Prozent (Frankreich) der Arbeitskosten. Neben der Bezuschussung derArbeit-geberbeiträge zur SozialversicherungwerdeninFrankreichundBelgienauchdie Haushaltseinkommen von Gering-verdienern durch Steuergutschriften

(„Beschäftigungsprämien“) unterstützt. Allerdings ist dasVolumen dieser Zu-schüsseimVergleichzudenangelsäch-sischenLänderngering.

Negativer Beschäftigungssaldo in FrankreichAufderNachfrageseitesiehtdasfranzö-sische Programm zur Subventionierung vonSozialbeiträgenvor,dassArbeitge-berbeiEinstellungenvonMindest-undNiedriglohnempfängernvoneinemTeilder Sozialabgaben entlastet werden.Nach ersten Evaluierungen wurdenNetto-Beschäftigungseffekte zwischen10.000 und 50.000 „Personenjahren“ ermittelt.WährenddieBeschäftigungs-effekte eher bescheiden sind, sind diefiskalischenAufwendungen für die

Beitragsreduktion beträchtlich.Siebetragenaktuellrund19Mrd.EuroimJahr.

DieSubventionierungderArbeit-geberbeiträge zur Sozialversi-cherungwurdeinFrankreichmitderErhöhungdesMindestlohnsauf 68 Prozent des Medianein-kommensverbunden.Betrachtetman beides, Mindestlohn undLohnsubventionzusammen,dannergibtsichnacheinerStudievonFrancis Kramarz und ThomasPhilippon (2001) ein negativer

Beschäftigungssaldo. Die JobverlusteausdengestiegenenMindestlöhnenfürgering Qualifizierte und JugendlichekonntendurchpositiveBeschäftigungs-effekte, die durch die Reduktion derArbeitskostenerzieltwurden,nichtkom-pensiert werden. DieAutoren stelltenvielmehrfest,dassdieArbeitgeberdieKostenreduktionzurEinstellungbesserbezahlter,d.h.inderRegelauchbesserqualifizierterArbeitnehmer genutzthatten.

Geringe Beschäftigungseffekte in den Niederlanden Mit der Subventionierung derArbeit-geberbeiträge zur Sozialversicherung(SPAK) in den Niederlanden wurden nach einer vorliegenden empirischenStudie nur geringe Effekte erreicht.Durch die Subventionen konnte netto

4EinvollständigerÜberblickübersteigtdenRah-men dieses Kurzberichts. Zu den verschiedenenKombilohnelementen in Deutschland vgl. IAB-Kurzbericht3/�006;zuandereneuropäischenKom-bilohnmodellen vgl. Kaltenborn et al. (2006).

Erfahrungen in den kontinentaleuropäischen Ländern

IABKurzberichtNr.10/�006 7

eine zusätzliche Beschäftigung von46.000 bis 59.000 Geringverdienernerreicht werden. Die durch Simulati-onsstudien gestützte Erwartung, dassdurchdieSubventioneneinAnstiegderGesamtbeschäftigung um rund 80.000Personen bewirkt werden könnte, wurde damit verfehlt (ECORYS, 2006).

Schlussfolgerungen

Kombilöhne verfolgen je nach Landunterschiedliche Zielsetzungen undknüpfen an unterschiedliche Rahmen-bedingungen an. In den USA undGroßbritannien werden großzügigeEinkommenssubventioneninFormvonSteuergutschriften fürArbeitnehmergewährt.SiesindTeileinerumfassenden„Welfare-to-Work“ Politik, die die Er-werbsbeteiligungerhöhenunddieArmutvonGeringverdienernbekämpfenwill.

Die Erfahrungen der angelsächsischenLänderzeigen,dassunbefristeteEinkom-menssubventionen fürGeringverdienerinVerbindung mit einer umfassendenReform der Mindestsicherung einenspürbarenAnstiegderErwerbstätigkeitbewirkenkönnen.DieBeschäftigungs-wirkungenhängendavonob,obKom-bilöhneineinkonsistentesSteuer-undTransfersystem eingebunden werden.So ist in Großbritannien der Beschäf-tigungsanstieggeringeralsindenUSAausgefallen, weil zahlreiche Schnitt-stellen von Kombilöhnen mit andereneinkommensabhängigenSozialtransferszudeutlichhöherenTransferentzugsratenunddamitgeringerenErwerbsanreizenalsindenUSAgeführthaben.

DiemakroökonomischeEntwicklunghatdenAnstiegderErwerbstätigkeitindenUSAundGroßbritannienzweifellosbe-günstigt.DiegünstigeKonjunkturhattenachdenvorliegendenSchätzungenje-doch einen sehr viel geringeren Einfluss aufdenAnstiegderErwerbstätigkeitalsKombilöhne und andere „Welfare-to-Work“-Reformen.

Mit demAnstieg der Erwerbsbeteili-gung und durch die Subventionierungder Einkommen von GeringverdienernistauchdieZahldervonArmutbetrof-fenenHaushalteindenUSAundGroß-britannien spürbar gesunken. Dies giltinsbesonderefürHaushaltemitKindern.Allerdings sind in den USA durch die

zeitlicheBefristungderSozialhilfedieArmutsrisiken für Nichterwerbstätigeerheblichgestiegen.DiesozialenFolgendieserzeitlichenBefristungwerdenerstin einigen Jahren in vollem Umfangsichtbarwerden.

Das US-amerikanische Kombilohn-modell lässt sich auf Deutschland undandere kontinentaleuropäische Ländernicht übertragen, weil sich die Institu-tionen desWohlfahrtsstaates und desArbeitsmarktes grundsätzlich vonei-nander unterscheiden. So verlangt dasverfassungsrechtlich geschützte Prinzip derbedarfsorientiertenGrundsicherunginDeutschlandeinhöheresNiveauderSozialleistungenfürNichterwerbstätigealsindenUSA.AuchisteinezeitlicheBefristung der Sozialhilfe mit dem Prin-zipderbedarfsorientiertenGrundsiche-rungnichtvereinbar.

InLändernwieDeutschlandundFrank-reichistnichtnurdasNiveauderGrund-sicherung, sondernauchdieBelastungvonGeringverdienerndurchdasSteuer-undAbgabensystemhoch.Derkombi-nierteEffektausAbgabenbelastungunddempartiellenodervölligenEntzugvoneinkommensabhängigenSozialtransfersbeiAufnahme einer BeschäftigungführtzueinerhoheneffektivenGrenz-steuerrate auf das zusätzlich verdienteErwerbseinkommen. Dies senkt dieArbeitsanreize.

Auch die Nachfragebedingungen un-terscheiden sich in den kontinental-europäischen Ländern von den USA.Einkommenssubventionen fürArbeit-nehmerkönnendieErwerbsbeteiligungimNiedriglohnbereichnurdannwirksamerhöhen, wenn den verstärkten Er-werbsanreizenaucheineentsprechendeArbeitsnachfragegegenübersteht.IndenUSAwardiesderFall.Demgegenüberist in Deutschland und Frankreich dieArbeitsnachfrageimNiedriglohnbereichdurch ein höheres tarifliches oder gesetz-lichesMindestlohnniveau,einenhöherenReservationslohn und eine insgesamtgeringere Lohnflexibilität begrenzt.

AngesichtsdeshohenAbgabenkeilsundder geringeren Lohnflexibilität würde es sich in Deutschland anbieten, anstellevonniedrigenEinkommendieBeiträgezurSozialversicherungzusubventionie-ren.DadurchwürdensowohldasArbeits-angebotübersteigendeArbeitsanreizeals

auchdieArbeitsnachfrageübersinkendeArbeitskostenerhöht.

Nach den vorliegenden empirischenBefunden sind die Effekte einer Sub-ventionierungvonSozialversicherungs-beiträgenallerdingsbegrenzt.SohabenSubventionen derArbeitgeberbeiträgezurSozialversicherunginBelgien,denNiederlanden und Frankreich in Höhevon 10 Prozent bis 12 Prozent der Arbeitskosten trotz hoher fiskalischer KostennureinengeringenAnstiegderErwerbstätigkeit im Niedriglohnsektorbewirkt.

Zu ähnlichen Ergebnissen kommenStudien,dieentwederdieSubventionie-rung von Sozialversicherungsbeiträgenin Deutschland simulieren oder dasbritischeWTC-ModellaufDeutschlandübertragen.GrößereEffekteließensichnurerreichen,wenndasSteuer-undAb-gabensystem grundlegend, etwa durchdie Steuerfinanzierung der Sozialsy-steme,reformiertwürde.Diesistjedochkurzfristignichtzuerreichen.

Ein erster Schritt könnte eine konsi-stentere Gestaltung des bestehendenSteuer- undTransfersystems sein. DiegegenwärtigeAusgestaltung der be-reits existierenden Kombilohnvariantein Deutschland – die Aufstockungvon niedrigen Verdiensten durch dasArbeitslosengeld II – führt in eineAnreizfalle. Durch die Kombinationvon ergänzendem Bezug vonALG IImit Hinzuverdienstmöglichkeiten kannschonbeigeringfügigerBeschäftigungein Einkommen erreicht werden, dassnur unwesentlich niedriger ist als beieinerVollzeitbeschäftigungimNiedrig-lohnbereich.DadurchverfestigtsichdieAbhängigkeit von Transferleistungenund dieAnreize, eine Vollzeitarbeitaufzunehmen,werdenstarkgeschwächt.DieseAnreizfallekönntebeseitigtwer-den, wenn die Subventionierung vonKleinstarbeitsverhältnissen verringertunddievonVollzeitarbeitsverhältnissenim Niedriglohnbereich erhöht würde.Dies könnte ähnlich wie beim EITCdurch ein „phasing-in“ der Hinzuver-dienstmöglichkeiten erreicht werden(vgl. Schaubild, Seite 3).

Grundsätzlich gilt, dass bei einemhöheren Niveau der GrundsicherungdeutlichmehrGeldfürKombilöhneauf-gewendetwerdenmuss,umdiegleichen

Schlussfolgerungen

8 IABKurzberichtNr.10/�006

Anreizeffekte zu erreichen. In einemSozialstaat deutscher Prägung werden die monetärenArbeitsanreize auch beieinergrundlegendenReformdesSteu-er-undTransfersystemsimmergeringerals in den USA ausfallen, sofern mandas Niveau der Grundsicherung nichtdeutlichabsenkenwill.BeieinemhohenNiveauderGrundsicherungistdeshalbeine konsequente Politik des „Forderns“ umsowichtiger.

InDeutschlandistdieVerknüpfungvonTransferleistungen mitAuflagen zurJobsucheoderderTeilnahmeanArbeits-gelegenheiten grundsätzlich möglichund durch Hartz IV weiter verschärftworden.ErsteErkenntnissezeigenzwar,dass die Kontrolle derArbeitsfähig-keit undArbeitsbereitschaft schwierigumzusetzen ist. Jedoch bestehen hiernoch erhebliche Spielräume für einekonsequentereAktivierungspolitik, diemonetäre Erwerbsanreize mit Auflagen fürErwerbsloseverbindet.

LiteraturBlank, R. (2002): EvaluatingWelfareReform in the United States; Journalof Economic Literature, Vol. 40 (4), 1105-1166.

Dietz, M.; Koch, S. und Walwei, U. (2006): Kombilöhne. EinAnsatz mitHakenundÖsen.IAB-Kurzbericht3.

ECORYS (2006): Lowering the non-wage labour costs. Präsentation auf der Tagung “Innovations in Labour Market Policies” – Challenges in Time of Glo-balisation.Wien,16.-17.�.06.

Grogger, J. und Karoly, L. A. (2005):Welfare Reform. Effects of a Decadeof Change. Havard University Press, Cambridge,Massachusetts.

Kaltenborn, B.; Schiwarov, J. und Wielage, N. (2006):Arbeitsanreize imNiedriglohnbereich – ein internationa-lerempirischerÜberblick.BeiträgezurWirtschaftsforschung und Politikbera-tungNr.31.

Kramarz, F. und Philippon, T. (2001):The Impact of Differential Payroll Tax SubsidiesonMinimumWageEmploy-ment, in: Journal of Public Economics, Vol. 82 (1), 115-146.

IABKurzbericht Nr. 10 / 8.6.2006

Redaktion Ulrich Möller, Elfriede Sonntag

Graphik & Gestaltung Monika Pickel, Elisabeth Strauß Technische Herstellung pms Offsetdruck GmbH, Wendelstein

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ISSN 0942-167X

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