kartläggning och analys av införlivandet av eu:s ......utredningsuppdrag 1 (32) datum 2017-05-02...

Utredningsuppdrag 1 (32)

Datum

2017-05-02

Dnr/Beteckning

TSV 2015-3533

Upprättad av

Väg- och järnvägsavdelningen

Kartläggning och analys av

införlivandet av EU:s bestämmelser

om kombinerade transporter

Delrapport 5 i regeringsuppdrag N2015/06815/MRT


Datum

2017-05-02

Innehåll

BEGREPP SOM ANVÄNDS I RAPPORTEN ........................................................... 3

SAMMANFATTNING ................................................................................................ 4

1 INLEDNING ....................................................................................................... 7

2 VAD ÄR KOMBINERADE TRANSPORTER? .................................................. 8

3 BESTÄMMELSERNA OM KOMBINERADE TRANSPORTER ...................... 10

3.1 Gällande bestämmelser ......................................................................... 10 3.2 Varför det i dag är mer aktuellt att åberopa bestämmelserna om

kombinerade transporter ........................................................................ 11

4 INFÖRLIVANDET I SVENSK RÄTT ............................................................... 14

5 TRANSPORTSTYRELSENS UPPFATTNING VAD GÄLLER KOMBINERADE TRANSPORTER ................................................................. 16

5.1 Allmänt ................................................................................................... 16 5.2 Genomföra bestämmelserna såsom de är skrivna ................................ 17 5.3 Överlämna myndighetsutövningen att stämpla transportdokument till en

annan aktör ............................................................................................ 18 5.3.1 Myndighetsutövning.................................................................. 18 5.3.2 Myndighetsutövning utförd av annan aktör än en myndighet .. 19

5.4 Överlämna uppgiften att stämpla transportdokument till någon annan (uppgiften är inte myndighetsutövning) ................................................. 21

5.5 Vilka problem finns i dag? ...................................................................... 21 5.5.1 Svenska språkversionen av direktiv 92/106/EEG .................... 22 5.5.2 Transportdokument .................................................................. 23 5.5.3 Stämpel .................................................................................... 25 5.5.4 Myndighet ................................................................................. 27 5.5.5 Närmaste lämpliga järnvägsstation .......................................... 29 5.5.6 Ska antalet kombinerade transporter begränsas? ................... 30 5.5.7 Kontroll vid väg ......................................................................... 31


Datum

2017-05-02

Begrepp som används i rapporten

Direktiv 92/106/EEG Rådets direktiv 92/106/EEG av den 7 december

1992 om gemensamma regler för vissa former av

kombinerad transport av gods mellan

medlemsstaterna

Förordning nr 11 från år

1960

Rådets förordning nr 11 av den 27 juni 1960 om

avskaffande av diskriminering såvitt avser

fraktsatser och befordringsvillkor enligt artikel 79.3

i Fördraget om upprättandet av Europeiska

ekonomiska gemenskapen

Förordning (EG)

nr 1071/2009

Europaparlamentets och rådets förordning (EG)

nr 1071/2009 av den 21 oktober 2009 om

gemensamma regler beträffande de villkor som ska

uppfyllas av personer som bedriver yrkesmässig

trafik och om upphävande av rådets

direktiv 96/26/EG

Förordning (EG)

nr 1072/2009

Europaparlamentets och rådets förordning (EG)

nr 1072/2009 av den 21 oktober 2009 om

gemensamma regler för tillträde till den

internationella marknaden för godstransporter på

väg

YTF Yrkestrafikförordningen (2012:238)

YTL Yrkestrafiklagen (2012:210)


Datum

2017-05-02

Sammanfattning

Transportstyrelsen har i denna delrapport utrett olika alternativa lösningar

för att ett transportföretag ska kunna utföra kombinerade transporter på

lagligt sätt. En lösning har varit att genomföra bestämmelserna såsom de är

skrivna. Alternativa lösningar har även utretts utifrån om uppgifterna i

gällande bestämmelser ska betraktas som myndighetsutövning eller inte.

Utöver det har vi utrett vissa frågeställningar, som till exempel betydelsen

av orden stämpel och myndighet. Vi har även besökt Europeiska

kommissionen (EU-kommissionen).

Utifrån ett samhällsperspektiv finns det flera skäl till att säkerställa att

kombinerade transporter finns som ett alternativ till att gods enbart

transporteras på väg. Utredningen har dock bedrivits vid en tidpunkt som

föranlett svårigheter att lämna förslag till åtgärder. Samtidigt som det finns

behov av att ändra bestämmelserna i yrkestrafikförordningen (2012:237) har

EU-kommissionen meddelat att ändringsarbete har satts igång som gäller

direktiv 92/106/EEG. EU-kommissionen är medveten om många av de

problem och frågeställningar som finns med direktiv 92/106/EEG. I och

med detta anser vi att det är viktigt att få gällande nationella bestämmelser

så flexibla som möjligt i avvaktan på ändringarna i direktiv 92/106/EEG. Vi

lämnar därmed förslag på kort- och långsiktiga lösningar.

Av gällande bestämmelser framgår att uppgifter om en kombinerad

transport i ett transportdokument ska bestyrkas genom stämpel av en

järnvägs- eller hamnmyndighet när den del av transporten har avslutats som

har skett på järnväg, inre vattenväg eller till sjöss. Vi har kommit fram till

att det går att tolka att det är Transportstyrelsen som är järnvägs- och

hamnmyndigheten som ska stämpla uppgifterna i transportdokumenten. Vi

anser dock att vare sig Transportstyrelsen eller annan aktör bör sköta denna

uppgift. Bestämmelserna om kombinerade transporter behöver anpassas till

det behov som finns hos aktörerna och eventuella krav på bevis behöver

regleras genom teknikneutrala lösningar. Om det fortsättningsvis krävs att

någon aktör ska bevisa att transporten har färdats på visst sätt bör det åligga

det järnvägs- eller fartygsföretag som har transporterat godset på järnväg

eller inre vattenväg/till havs att vidta åtgärd.

Vi har uppmärksammat att flera problem beror på den svenska

språkversionen av direktiv 92/106/EEG. Det är viktigt att harmonisera

tolkningen av nämnda direktiv bland medlemsstaterna. Den kortsiktiga

lösningen är att EU-kommissionen vidtar åtgärder så att gällande

bestämmelser tillämpas på likartat sätt inom EU. Den långsiktiga lösningen

är att Sverige ska arbeta för förenklade bestämmelser där man bland annat


Datum

2017-05-02

ska ta hjälp av teknikneutrala lösningar. I detta arbete omfattas även

utredning av kopplingen mellan bestämmelserna om kombinerade

transporter respektive cabotagetransporter. Om sådan koppling ska finnas

behöver den förtydligas.

Under utredningens gång har vi uppfattat att EU-kommissionen är medveten

om att flera medlemsstater har problem med tolkningen av direktiv

92/106/EEG och att implementeringen i respektive nationell lagstiftning

varierar. Inom EU-kommissionen har arbete påbörjats med att ta fram

ändringsförslag till direktiv 94/106/EEG.

Om inte EU-kommissionen inom snar framtid genomför ändringar som ska

leda till harmoniserad tolkningen av direktiv 92/106/EEG behöver ordet

stämpel i den svenska språkversionen ändras till avtryck. Detta är en

kortsiktig lösning så att flera möjligheter finns att bevisa kombinerad

transport än att bara stämpla transportdokumenten. Den långsiktiga

lösningen är att arbeta för att det ska räcka med uppgifterna i

transportdokumenten, utan att behöva stämpla dem.

Åtgärd behöver även vidtas vad gäller ordet myndighet. Vidtar inte

EU-kommissionen åtgärd inom snar framtid anser vi att den svenska

språkversionen behöver ändras. I stället för att det framgår att myndigheten

ska stämpla transportdokument ska en administratör göra det.

Administratören är en person som vid järnvägsstationen eller hamnen

ansvarar för omlastningen av godset. Den långsiktiga lösningen är att arbeta

för att det ska räcka med uppgifterna i transportdokumenten, utan att någon

ska behöva stämpla dem.

Den tolkning vi anser ska gälla för närmaste lämpliga järnvägsstation är att

det är den järnvägsstation som ligger närmast godsets ursprungs- respektive

slutdestination och som kan användas för att lasta om godset från järnväg

till lastbil och vice versa. Den långsiktiga lösningen bör vara att ändra

direktiv 92/106/EEG på så sätt att likartade regler gäller oavsett om godset

transporteras på järnväg eller på fartyg.

Frågan om antalet kombinerade transporter ska begränsas till visst antal är

enligt vår uppfattning en större fråga som även berör skatte- och

arbetsområdena. Vi anser därför att en vidare utredning behövs som fångar

upp alla aspekter som en utländsk förare är berörd av. Det är först då som


Datum

2017-05-02

ställningstagande kan tas i frågan.

Vi anser att framtida arbete ska inriktas mot problemlösningar och framför

allt hur kombinerade transporter kan bedrivas på ett effektivt sätt utifrån alla

berördas uppfattningar samtidigt som arbetsförhållandena för de utländska

förarna förbättras. Ett sådant arbete kräver dock samarbete inom flera

områden, dvs. inte bara arbete inom Transportstyrelsens

verksamhetsområde.


Datum

2017-05-02

1 Inledning

Enligt regeringsbeslut den 1 oktober 2015 ska Transportstyrelsen bland

annat se över införlivandet av EU:s bestämmelser om kombinerade

transporter i svensk rätt. Av regeringsbeslutet framgår följande vad gäller

denna del av uppdraget:

”Sannolikt som en följd av övergången till en ordning med

sanktionsavgifter vid cabotageöverträdelser har frågor

uppkommit kring reglerna om kombinerade transporter samt

hur reglerna för cabotagetransporter och kombinerade

transporter förhåller sig till varandra. Bland annat kan nämnas

att Europeiska kommissionen den 21 september 2015 bett

berörda svenska myndigheter kommentera hur vissa av

bestämmelserna i direktivet om kombinerade transporter

tillämpas i Sverige (dnr N2015/06732/MRT) och att

Transportgruppen ställt frågor till Regeringskansliet gällande

begreppet hamnmyndighet (dnr N2015/02389/MRT). Det har

även uppkommit frågor om vilken omfattning de kombinerade

transporterna har. Transportstyrelsen bör därför se över

införlivandet av EU:s bestämmelser om kombinerade

transporter i svensk rätt.”

Den 9 mars 2016 redovisade Transportstyrelsen i en delredovisning hur

uppdraget skulle genomföras. Bland annat framfördes att Transportstyrelsen

skulle se över det svenska införlivandet och att utredningsarbetet skulle rikta

in sig på frågor på nationell nivå.

I denna del av uppdraget lämnar vi ett antal förslag och överväganden om

åtgärder på kort respektive lång sikt angående implementeringen av direktiv

92/106/EEG i svensk rätt.


Datum

2017-05-02

2 Vad är kombinerade transporter?

En kombinerad transport är en transport av gods där flera trafikslag

används. Kombinerade transporter är förknippade med godstransporter där

viss del utförs på väg och en annan del av transporten utförs på järnväg eller

inre vattenväg/till havs.

Kombinerade transporter kan ske nationellt. Godstransporten sker då inom

Sverige där man nyttjar både väg och järnväg eller fartyg för själva

transporten. Vad som krävs för att få utföra nationella vägtransporter

regleras i förordning (EG) nr 1071/2009, med kompletterande bestämmelser

i YTL och YTF.

Kombinerade transporter kan även ske internationellt, dvs. någonstans under

godstransporten passeras en eller flera landsgränser. EU har reglerat när

kombinerade transporter utförs mellan stater inom Europeiska ekonomiska

samarbetsområdet (EES). Bestämmelserna finns i direktiv 92/106/EEG.

Även om kombinerad transport består av flera led ska transporter som utförs

enligt direktiv 92/106/EEG betraktas som en helhet, dvs. som en

godstransport. EU-domstolen konstaterar detta på följande sätt i en dom som

rör kombinerade transporter (dom i mål C-2/84, som även dom i mål C-

45/89 hänvisar till):

”the carriage is thus regarded as a single operation from the

point of departure to the point of arrival.”

EU-domstolen har också konstaterat att bestämmelserna om kombinerade

transporter blir tillämpliga även om del av godstransporten utförs i ett eller

flera tredje länder (se dom i mål C-2/84).

Direktiv 92/106/EEG blir tillämpligt när ett utländskt transportföretag som

innehar gemenskapstillstånd (och eventuellt förartillstånd) utför

vägtransporten i Sverige. Är det ett svenskt transportföretag som utför

vägtransporten kommer nationella bestämmelser att tillämpas på

trafikföretaget vad gäller krav på tillstånd. Transporten som sådan är dock

en del av den kombinerade transporten.

Denna del av uppdraget rör kombinerade transporter där EU:s bestämmelser

ska tillämpas.

Bestämmelserna om kombinerade transporter har ingen begränsning på hur

många sådana transporter som får utföras eller hur länge utländska förare

eller fordon får finnas i Sverige. Så länge man följer bestämmelserna om

kombinerade transporter får sådana utföras. Begränsningar finns dock inom

andra områden som därmed påverkar utförande av kombinerade transporter.


Datum

2017-05-02

Det som bör lyftas fram i detta sammanhang är bland annat att det finns

begränsningar för vissa utländska förare att använda sitt körkort i Sverige.

Om ett körkort är utfärdat i en stat utanför EES gäller det inte i Sverige om

innehavaren är folkbokförd i Sverige sedan mer än ett (1) år, enligt 6 kap.

2 § körkortslagen (1998:488). Vad gäller ett utlandsregistrerat fordon får

detta endast brukas i Sverige under högst ett (1) år, enligt 12, 14 och 15 §§

lagen (2001:558) om vägtrafikregister.


Datum

2017-05-02

3 Bestämmelserna om kombinerade transporter

3.1 Gällande bestämmelser

Kombinerade transporter är reglerade i rådets direktiv 92/106/EEG.

Bestämmelserna är införlivade i 1 kap. 3 § och 3 kap. 3 och 4 §§ YTF.

1 kap. 3 § YTF

För kombinerade transporter av gods mellan Sverige och en annan stat inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) krävs, trots det som anges i 2 kap. 1 § yrkestrafiklagen (2012:210), endast att transportföretaget innehar ett gemenskapstillstånd som föreskrivs i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1072/2009 av den 21 oktober 2009 om gemensamma regler för tillträde till den internationella marknaden för godstransporter på väg. Gemenskapstillståndet ska kombineras med ett förartillstånd om föraren är medborgare i tredjeland. Kravet på gemenskapstillstånd gäller inte för de transporter som är undantagna från ett sådant krav enligt artikel 1.5 i samma förordning.

Med en kombinerad transport avses en transport av gods mellan stater inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) där en lastbil, släpvagn, påhängsvagn, med eller utan dragbil, ett växelflak eller en sådan container som är minst 20 fot lång används för transport av godset på väg den inledande eller avslutande delen av transportsträckan och fraktas på järnväg, inre vattenvägar eller till havs den andra delen av sträckan, om den delen överskrider 100 kilometer och vägtransporten sker

– mellan den plats där godset lastas och närmaste lämpliga järnvägsstation för pålastning för den inledande delen, och mellan närmaste lämpliga järnvägsstation för urlastning och den plats där godset lossas för den avslutande delen, eller – inom en radie av 150 kilometer från lastnings- eller lossningshamnen.

En inledande eller avslutande transportsträcka på väg i samband med en kombinerad transport får innefatta en gränspassage.

3 kap. 3 § YTF

När en kombinerad transport som avses i 1 kap. 3 § utförs i yrkesmässig trafik ska det, i ett transportdokument som minst uppfyller kraven i artikel 6 i rådets förordning nr 11 av den 27 juni 1960 om avskaffande av diskriminering såvitt avser fraktsatser och befordringsvillkor enligt artikel


Datum

2017-05-02

79.3 i Fördraget om upprättandet av Europeiska ekonomiska gemenskapen, anges

– för en järnvägssträcka, pålastnings- och urlastningsstation, och – för en inre vattenväg eller sjötransport, lastnings- och lossningshamn.

Uppgifterna ska anges i transportdokumentet innan transporten genomförs och bestyrkas genom en stämpel av järnvägs- eller hamnmyndigheten när den del av transporten avslutas som har skett på järnväg, inre vattenväg eller till sjöss.

När en släp- eller påhängsvagn som tillhör ett företag som utför kombinerade transporter för egen räkning, på den avslutande sträckan transporteras av en dragbil som tillhör ett företag som utför transport i yrkesmässig trafik ska, i stället för vad som anges i första och andra styckena, den del av transporten som har utförts eller ska utföras på järnväg eller inre vattenvägar eller till sjöss anges i ett särskilt transportdokument.

3 kap. 4 § YTF

Sådana transportdokument som avses i 3 § ska medföras i fordonet. Dokumenten ska på begäran visas upp för en bilinspektör, polisman eller tulltjänsteman tillsammans med det gemenskapstillstånd och det förartillstånd som avses i 1 kap. 3 §.

3.2 Varför det i dag är mer aktuellt att åberopa bestämmelserna om kombinerade transporter

Det finns tre olika typer av godstransporter som utländska transportföretag

har rätt att utföra i en annan medlemsstat om de innehar

gemenskapstillstånd, nämligen

1. internationella transporter med start och slutort i två olika

medlemsstater enligt förordning (EG) nr 1072/2009,

2. kombinerade transporter enligt YTF, och

3. cabotagetransporter enligt artikel 8 i förordning (EG) nr 1072/2009.

Internationella transporter med start och slutort i två olika medlemsstater

vållar vanligtvis inte några problem. Frågeställningar finns dock i samband

med kombinerade transporter och cabotagetransporter.

Kombinerade transporter har utförts sedan lång tid tillbaka. Redan i

februari 1975 beslutade rådet inom EG om ett direktiv som rörde

kombinerade transporter mellan medlemsstater som utfördes enbart på väg


Datum

2017-05-02

och på järnväg1. Detta direktiv upphörde att gälla i samband med det nya

direktivet, dvs. direktiv 92/106/EEG. Det nya direktivet utökade

möjligheten att utföra kombinerade transporter på så sätt att mellanliggande

del även kan utföras på fartyg.

Bestämmelserna om kombinerade transporter har blivit mer aktuella att

åberopa under senare tid. Ett skäl till detta är att bestämmelserna om

cabotagetransporter skärptes i förordning (EG) nr 1072/2009.

Cabotagetransporter definieras som yrkesmässiga, tillfälliga

inrikestransporter i artikel 2.6 i förordning (EG) nr 1072/2009. Föregående

bestämmelser om cabotagetransporter i förordning (EG) nr 3118/932 var

generösare än de gällande, särskilt vad gällde tillfällighetsbegreppet. Det var

lättare förr att hävda att det rörde sig om en cabotagetransport vid en

kontroll vid väg. Det fanns ingen rättspraxis på området, vilket medförde att

det blev svårt för polisen att avgöra huruvida det rörde sig om en

cabotagetransport eller inte. Den vägledning som fanns var en promemoria

från Vägverket som togs fram år 2004. Av den framgick att

cabotagetransporter fick utföras i Sverige under högst 10 kalenderdagar

under en 30-dagarsperiod. Vägledningen fick dock ingen betydelse i

samband med en rättegång3 som byggde på att polis år 2009 hade

rapporterat ett utländskt transportföretag för att inte ha följt bestämmelserna

om cabotagetransporter. Förundersökningen stödde sig på Vägverkets

promemoria. Trots ett stort antal fraktsedlar och en större förundersökning

blev transportföretaget frikänt både i tingsrätten och i hovrätten. Tingsrätten

avfärdade Vägverkets promemoria som grund för tolkning, eftersom det

rörde sig om just en promemoria.

Genom förordning (EG) nr 1072/2009 har det tydliggjorts vad som menas

med en tillåten cabotagetransport. Av huvudregeln framgår det hur många

transporter man har rätt att utföra inom hur många dagar efter det att den

inkommande internationella godstransporten har lastats av. Ändringarna i

bestämmelserna om cabotagetransporter har lett till att polisen har kunnat

kontrollera dessa transporter på ett bättre sätt. I och med detta är det inte

längre lika enkelt att hävda att det rör sig om cabotagetransporter. Vår

uppfattning är att tydliggörandet i förordning (EG) nr 1072/2009 har lett till

att transportföretagen numera är mer måna om att redovisa vad för typ av

transport det rör sig om. Fler hävdar att det rör sig om kombinerade

transporter, även om dessa transporter innebär vissa begränsningar för

1 Council directive 75/130/EEG of 17 February 1975 on the establishment of common rules

for certain types of combined road/rail carriage of goods between Member States. 2 Rådets förordning (EEG) nr 3118/93 av den 25 oktober 1993 om förutsättningar för

transportföretag att utföra inrikes godstransporter på väg i en medlemsstat där de inte är

etablerade. 3 Dom meddelad av Svea hovrätt den 7 mars 2012 (mål nr B 5550-11).


Datum

2017-05-02

vägtransportsdelen. Dessa begränsningar bygger dock på tolkning av

bestämmelserna. Det gäller främst vad som menas med närmaste lämpliga

järnvägsstation. Någon rättspraxis finns inte än. Transportstyrelsen har fått

kännedom om att Polismyndigheten har rapporterat flera fall där man anser

att man inte har använt sig av den närmaste lämpliga järnvägsstationen men

inget av dessa fall har lett till någon rättegång.

Det är också troligt att den sanktionsväxling som genomfördes för

cabotagetransporter den 1 januari 2015, dvs. när man gick från böter till en

administrativ avgift, har inneburit att det finns ett större intresse för att

hävda att det rör sig om kombinerade transporter. Transportstyrelsen har i

ärenden rörande påförande av sanktionsavgifter för transporter som inte följt

bestämmelserna om cabotagetransporter fått yttranden från berörda där de

framför att det rör sig om kombinerade transporter, inte cabotagetransporter,

och därmed inte ska påföras sanktionsavgift.

Transportstyrelsen har i och med den erfarenhet som har erhållits ändrat sin

handläggning i samband med att påföra sanktionsavgift enligt

bestämmelserna om cabotagetransporter. Handläggningen omfattar även en

utredning om huruvida en aktuell transport kan betraktas som en tillåten

kombinerad transport.


Datum

2017-05-02

4 Införlivandet i svensk rätt

Det är framför allt i YTF som bestämmelserna om kombinerade transporter

återfinns. Dessa bestämmelser trädde i kraft den 12 januari 20094. Sverige

hade dock redan i januari 1993 implementerat skattebestämmelserna, som

kom till för att underlätta kombinerade transporter. Enligt 70 a §

fordonsskattelagen (1988:327), som gällde från och med den 1 januari 1993,

fanns det möjlighet att ansöka om återbetalning av fordonsskatt om vissa

förutsättningar förelåg när lastbil eller släpvagn hade transporterats på

järnväg inom Sverige. Denna bestämmelse återfinns numera i 5 kap. 15 och

16 §§ vägtrafikskattelagen (2006:227).

Övriga bestämmelser, det vill säga de bestämmelser som finns i YTF, har

ingen vägledning då förarbeten inte finns. Enligt registrator vid

Näringsdepartementet finns inte några handlingar i akten rörande ändringen

i YTF som skulle kunna ge mer information om implementeringen. Det går

därmed inte att finna en förklaring till varför Sverige införlivade

direktiv 92/106/EEG på det sätt som gjordes och att det gjordes först

år 2009.

Det går alltså inte av bestämmelserna att utläsa hur regeringen ansåg att

Sverige skulle hantera frågan som rör järnvägs- respektive hamnmyndighet.

Utifrån lydelsen är det lätt att utgå från att man tror att regeringen menar

traditionella järnvägs- respektive hamnmyndigheter som Trafikverket och

Tullverket. Vissa frågeställningar borde ha funnits eftersom

tullverksamheten förändrades i samband med att EES-avtalet trädde i kraft

den 1 januari 1994 och Sveriges medlemskap i EU från och med

den 1 januari 1995. Avregleringen inom järnvägsområdet måste också ha

medfört frågeställningar om vilken järnvägsmyndighet som skulle kunna

fullgöra uppgiften i direktiv 92/106/EEG.

I samband med en EU-pilot5 behövde Sverige år 2015 begära rättning av

den svenska språkversionen av direktiv 92/106/EEG. Den ena rättningen

rörde att vägtransporten endast behöver förekomma antingen på den

inledande eller på den avslutande delen av den kombinerade transporten och

inte båda. Den andra rättningen rörde vilken järnvägsstation som ska

användas vid på- respektive avlastningsstation vid kombinerad transport,

nämligen den närmaste lämpliga.

Vad som går att konstatera är att den gällande svenska språkversionen av

direktiv 92/106/EEG är implementerad i sin ordalydelse i 1 kap. 3 § och

4 Förordningen (2008:1069) om ändring i yrkestrafikförordningen (1998:779)

5 EU-pilot Ref. No 7977/15


Datum

2017-05-02

3 kap. 3 § YTF. Några skillnader finns inte mellan vad som framgår i

direktivet och nämnda paragrafer med följande undantag.

1 kap. 3 § andra stycket andra strecksatsen YTF

I den svenska versionen av direktiv 92/106/EEG framgår att vägtransport

ska ske inom en radie av 150 kilometer fågelvägen från lastnings- eller

lossningshamnen. I 1 kap. 3 § andra stycket andra strecksatsen YTF har man

valt att inte nämna fågelvägen. Det framgår enbart att vägtransporten ska

ske inom en radie av 150 kilometer. Den mest troliga förklaringen till detta

är att i svenskt språkbruk räcker det att nämna radie då denna är rak. Det

viktiga är dock att ha klart för sig att vägtransporter får ske inom en viss

radie. Hur långa dessa vägtransporter är har ingen betydelse så länge

transportföretaget håller sig inom det område som har en radie om

150 kilometer. Skillnaden mellan lydelserna kan inte ha någon betydelse.

3 kap. 3 § YTF

Direktiv 92/106/EEG talar om dokument medan de svenska bestämmelserna

talar om transportdokument. I och med att det i båda regleringarna hänvisar

till samma artikel, nämligen artikel 6 i förordning nr 11 från år 1960, tyder

mycket på att det är samma typ av dokument som menas. Skillnaden mellan

lydelserna kan därmed inte ha någon betydelse.


Datum

2017-05-02

5 Transportstyrelsens uppfattning vad gäller kombinerade transporter

5.1 Allmänt

Tanken med kombinerade transporter är att vid godstransporter nyttja

transportnätet inom väg, järnväg och inre vattenvägar/till havs på bästa

möjliga sätt. Skälet till att nyttja flera delar av transportnätet vid en

godstransport är att minska belastningen på vägnätet, bidra till

miljövänligare godstransporter men även öka trafiksäkerheten. Utifrån ett

samhällsperspektiv finns det därmed flera skäl till att säkerställa att

kombinerade transporter även framöver är ett alternativ, och helst ett mycket

bättre alternativ, till att gods enbart transporteras på väg.

En allmän uppfattning råder att gällande bestämmelser om kombinerade

transporter inte kan efterföljas då det inte går att få transportdokumenten

stämplade av en järnvägs- eller hamnmyndighet. Transportstyrelsen har i

denna del av uppdraget utrett olika alternativa lösningar. En lösning har

varit att genomföra bestämmelserna såsom de är skrivna. Alternativa

lösningar har även utretts utifrån om uppgifterna i gällande bestämmelser

ska betraktas som myndighetsutövning eller inte. Utöver det har vi utrett

vissa frågeställningar, som till exempel vad som menas med närmaste

lämpliga järnvägsstation. Vi har även besökt Europeiska kommissionen

(EU-kommissionen) för att få en uppfattning om vilka frågeställningar som

finns inom EU och vad EU-kommissionen har för uppfattning om direktiv

92/106/EEG. Dessutom har vi besökt två kombiterminaler och en speditör

för att dels få kännedom om deras verksamhet, dels diskutera gällande

bestämmelser.

Vi anser att denna del av utredningen har bedrivits vid en tidpunkt som

föranlett svårigheter att lämna förslag till åtgärder. Många av de problem

och frågeställningar som finns inom området är kända av EU-kommissionen

och planer finns på att revidera gällande EU-bestämmelser. Vissa

revideringar kommer att göras inom snar framtid, andra längre fram. Vi har

i samband med detta arbete prövat frågan om det finns skäl att lämna förslag

till författningsändringar. Vi har kommit fram till att inte göra det. Detta då

mycket tyder på att genomförda ändringar kommer att gälla under en

begränsad period framöver, eftersom ytterligare ändringar kommer att

behöva göras när EU har genomfört sina ändringar i direktiv 92/106/EEG.

Enligt vår uppfattning har utredningen gjorts i en fas då det är mest lämpligt

att få gällande bestämmelser så flexibla som möjligt i avvaktan på de

ändringar som kommer att göras i direktiv 92/106/EEG. Detta så att

transportföretag ska få en möjlighet att utföra transporterna på lagligt sätt.


Datum

2017-05-02

Utöver att få gällande bestämmelser så flexibla som möjligt kommer det att

finnas möjlighet att påverka utformningen av ändringarna i direktiv

92/106/EEG.

I och med det nämnda har vi valt att redovisa ett antal lösningsförslag och

överväganden på kort respektive lång sikt. Vi anser att framtida arbete ska

inriktas mot problemlösningar och framför allt hur kombinerade transporter

kan bedrivas på ett effektivt sätt utifrån alla berördas uppfattningar

samtidigt som arbetsförhållandena för de utländska förarna förbättras. Ett

sådant arbete kräver dock samarbete inom flera områden, dvs. inte bara

arbete inom Transportstyrelsens verksamhetsområde.

5.2 Genomföra bestämmelserna såsom de är skrivna

Om 3 kap. 3 § andra stycket YTF ska tillämpas fullt ut är det vår

uppfattning att följande gäller.

Av nämnda stycke framgår att uppgifterna om station respektive hamn ska

bestyrkas genom en stämpel av järnvägs- eller hamnmyndigheten när den

delen av transporten har avslutats. Det är därmed en eller flera myndigheter

som ska bestyrka uppgift om järnvägsstation eller hamn genom att stämpla

transportföretagens transportdokument. Frågan är vem som är järnvägs- och

hamnmyndigheten enligt 3 kap. 3 § andra stycket YTF och som därmed har

denna uppgift. I enlighet med gällande rättsprinciper borde det framgå av

YTF vilka myndigheter som har denna uppgift.

De bestämmelser i YTF som anger vilken myndighet som gör vad återfinns

i 1 kap. 4-6 §§ YTF. Av dessa bestämmelser framgår det att det är

Transportstyrelsen som är behörig myndighet enligt 1 kap. 6 § YTL och

som utformar skriftliga examensprov i yrkeskunnande enligt 2 kap. 6 §

nämnda lag. Trafikverket anordnar skriftliga examensprov i yrkeskunnande

enligt 2 kap. 6 § yrkestrafiklagen. Några ytterligare bestämmelser finns inte

i frågan.

1 kap. 6 § YTL reglerar att den myndighet som regeringen bestämmer är

behörig myndighet enligt förordning (EG) nr 1071/2009 och ska fullgöra de

uppgifter om rapportering som ankommer på Sverige som medlemsstat

enligt artikel 26 samma förordning. Vidare framgår av paragrafen att den

behöriga myndigheten även prövar frågor ”enligt denna lag”, dvs. YTL.

Transportstyrelsen ska därmed pröva frågor enligt YTL.

I YTL finns bestämmelser om internationella transporter. Kompletterande

bestämmelser återfinns i YTF. Vad som framkommer i 3 kap. 3 § andra

stycket YTF, dvs. att uppgifter ska bestyrkas av järnvägs- eller

hamnmyndighet, är alltså en kompletterande bestämmelse till

bestämmelserna om internationella transporter i YTL.


Datum

2017-05-02

Innebörden av det redovisade borde därmed vara att de uppgifter som anges

i bland annat 3 kap. 3 § andra stycket YTF omfattas av det som står i YTL. I

och med att Transportstyrelsen ska pröva frågor enligt YTL är det därmed

Transportstyrelsen som ska genomföra den uppgiften som framgår av 3 kap.

3 § andra stycket YTF. Med andra ord – Transportstyrelsen är järnvägs- och

hamnmyndigheten.

Att Transportstyrelsen är järnvägs- och hamnmyndighet borde inte strida

mot myndighetens instruktion. Enligt 4 § förordningen (2008:1300) med

instruktion för Transportstyrelsen ska Transportstyrelsen inom sitt

ansvarsområde fullgöra uppgifter enligt EU-rättsakter. I och med att

uppgiften som ska utföras av järnvägs- eller hamnmyndighet bygger på en

EU-rättsakt, får det uppfattas som så att uppgiften ligger inom ramen för vad

som omfattas av Transportstyrelsens instruktion.

Utifrån det redovisade skulle det därmed vara en uppgift för

Transportstyrelsen att se till att transportdokument bestyrks vid

järnvägsstationer och hamnar där gods förflyttas från järnväg och fartyg till

fordon. Några ytterligare bestämmelser eller andra åtgärder skulle då inte

behövas av riksdag eller regering.

Ståndpunkt:

Stämplingen av uppgifterna i transportdokumentet ger ett bevis på att

godstransporten inte ska betraktas som en nationell transport med kravet på

innehav av svenskt yrkestrafiktillstånd. I och med det får kombinerad

transport ses som en rättighet utifall vissa reglerade förutsättningarna

föreligger. Det ligger därför i transportföretagens intresse att få

transportdokumenten stämplade när godset kommer till järnvägsstation

respektive hamn. Då transporter utförs närhelst på dygnet kommer

efterfrågan att finnas att få transportdokument stämplade även utanför

kontorstid.

Att Transportstyrelsen ska ansvara för att transportdokument ska stämplas är

troligen inte en uppgift som fanns i åtanke när myndigheten bildades.

Utöver att det är en resurskrävande uppgift för myndigheten kommer det att

ta tid att organisera genomförandet av en sådan uppgift. Vi anser därför att

frågan bör lösas på annat sätt.

5.3 Överlämna myndighetsutövningen att stämpla transportdokument till en annan aktör

5.3.1 Myndighetsutövning

Kombinerade transporter är förmånligt för transportföretagen. Detta då

bestämmelserna innebär att utländska transportföretag med

gemenskapstillstånd (och eventuellt förartillstånd) som vill utföra


Datum

2017-05-02

godstransporter mellan stater inom EES inte behöver ett svenskt

yrkestrafiktillstånd för att få utföra den del av den kombinerade transporten

som görs i Sverige. Kan man inte visa att det är en kombinerad transport kan

det bli aktuellt med sanktionsavgift eller så kan det röra sig om olaga

yrkesmässig trafik6. Det finns därmed ett behov för transportföretagen att

visa att det verkligen rör sig om en kombinerad transport.

Gällande bestämmelser kräver att en myndighet ska stämpla speciellt

angivna dokument för att bestyrka vissa uppgifter. Det rör sig därmed om en

skyldighet för den enskilde, dvs. att vända sig till myndighet för att få vissa

dokument stämplade, så att den enskilde kan få tillgodogöra sig en rättighet.

Den enskilde kan inte enligt gällande bestämmelser vända sig till någon

annan än till en myndighet för att få sina transportdokument stämplade.

Detta torde därmed innebära att det rör sig om en uppgift som en myndighet

ensidigt utför. Innebörden av denna myndighetsuppgift blir således att det är

ett uttryck för samhällets maktbefogenhet och ger den enskilde en rättighet.

Uppgiften i 3 kap. 3 § andra stycket YTF, dvs. att en myndighet genom

stämpel ska bestyrka uppgifter i transportdokument i samband med

kombinerade transporter, bör i förhållande till vad som redovisats ovan

uppfattas som myndighetsutövning.

5.3.2 Myndighetsutövning utförd av annan aktör än en myndighet

Om uppgiften att stämpla transportdokument ska överlämnas till någon

annan bör det göras till någon som på ett enkelt sätt kan tillmötesgå de krav

som kommer att ställas av transportföretagen. Det bör därmed vara någon

som kan vara på plats när godset anländer järnvägsstation eller hamn.

Inom järnvägsområdet hade det varit lämpligt att överlämna uppgiften att

stämpla transportdokumenten till en aktör som redan står under

Transportstyrelsens tillsyn. Ändringar i författningar skulle då göras så att

uppgiften skulle vara en del av det som Transportstyrelsen ska tillsyna. På

så sätt skulle man på ett effektivt sätt få in möjligheten att

Transportstyrelsen skulle kunna vidta åtgärder mot tillståndshavaren om

bestämmelsen om stämpling inte följs.

Liknande lösning går dock inte att finna inom hamnområdet. Aktörerna

inom hamnområdet är kopplade till kommunerna på ett eller annat sätt men

även till privata aktörer. Det finns därför inte samma tillsynsförfarande inom

hamnområdet.

6 Se Transportstyrelsens Vägledning vid tolkning av bestämmelserna om

cabotagetransporter och kombinerade transporter, 2016-10-12. Transportstyrelsens

uppfattning är att skäl nr 16 i ingressen till förordning (EG) nr 1072/2009 innebär att det

blir aktuellt med olaga yrkesmässig trafik först när det är konstaterat att bestämmelserna om

cabotagetransporter inte ska tillämpas.


Datum

2017-05-02

Med utgångspunkten att lösningen borde vara enkel är det vår uppfattning

att stämplingsförfarandet borde vara lika inom järnvägs- och

hamnverksamheten. Det blir lättare för transportföretagen om liknande

system för stämpling finns, oavsett om järnväg och/eller sjö används för den

mellanliggande transporten. Det finns flera fördelar med att låta den som

ansvarar för infrastrukturen få ansvara för stämplingen. Det är på

infrastrukturansvariges område som kombinerade transporter utförs. Det är

även när man lämnar infrastrukturansvariges område som det blir lättare att

få bevis på att godset verkligen har kommit med järnväg respektive fartyg.

Som redan nämnts behövs det dock ett effektivt tillsynssystem för att

säkerställa att stämplingen verkligen genomförs. Eftersom uppbyggnaden av

verksamheten inom järnvägs- och hamnverksamheterna skiljer sig så pass

mycket åt, är det vår uppfattning att det inte är lämpligt att överlämna

uppgiften att stämpla transportdokumenten till infrastrukturförvaltarna inom

järnvägs- och hamnverksamheten.

Frågan är därmed om uppgiften ska överlämnas till dem vars verksamhet

består av att förflytta godset från järnvägsfordon respektive fartyg till

lastbilar (och vice versa), dvs. kombiterminalerna och övriga

järnvägsstationer och hamnar.

Utifrån myndighetsperspektiv finns det ett intresse av att säkerställa att

myndighetsutövningen, dvs. uppgiften att stämpla transportdokumenten,

utförs i enlighet med gällande bestämmelser. Det krävs därmed tillsyn av en

myndighet för att kunna säkerställa detta. Tillsynen kommer bland annat att

leda till att om en aktör inte utför uppgiften på ett tillfredsställande sätt,

föreligger hinder för att få fortsätta utföra denna uppgift.

Om uppgiften att stämpla transportdokument ska överlämnas till privata

aktörer behöver riksdagen fatta beslut om det. Kontroll av aktörerna kan då

behöva göras genom ett tillstånds- och tillsynsförfarande. Bestämmelser

behöver tas fram över hanteringen av själva uppgiften som sådan men även

bestämmelser om stämpelns utformning m.m. De kostnader som kommer att

uppkomma för de privata aktörerna behöver ställas i förhållande till själva

uppgiften, dvs. att stämpla transportdokumenten. Detta behöver i sin tur

ställas i relation till vad som framkommer i gällande bestämmelser och då i

jämförelse med andra språkversioner av direktivet. Utöver det behöver det

beaktas att nämnda kostnader kommer transportföretagen att stå för. Frågan

är därmed om det är effektivare att arbeta för att få fram ändamålsenligare

bestämmelser. Teknikutvecklingen har lett till att det finns effektivare sätt

att säkerställa att godset har transporterats på järnväg respektive med fartyg

än genom att stämpla dokument.


Datum

2017-05-02

Ståndpunkt:

Mot bakgrund av det nämnda och utifrån ett helhetsperspektiv anser vi att

det inte är lämpligt att i nuläge presentera ett förslag om att överlämna

uppgiften att stämpla transportdokument till annan aktör, oavsett om det är

till kombiterminalerna eller annan aktör inom järnvägs- eller

hamnverksamheterna. Konsekvenserna av att delegera sådana uppgifter till

privata aktörer skulle leda till ökade kostnader för transportföretagen, vilket

skulle bli ytterligare en faktor att ta ställning till när de bestämmer om de

ska välja en kombinerad transport eller inte. Eftersom vi anser att

kombinerade transporter ska öka i antal kan vi inte presentera ett förslag om

att överlämna uppgiften till någon annan aktör.

5.4 Överlämna uppgiften att stämpla transportdokument till någon annan (uppgiften är inte myndighetsutövning)

Om uppgiften att stämpla transportdokument inte skulle uppfattas som

myndighetsutövning, blir förfarandet att utse någon som ska vidta denna

åtgärd betydligt enklare. Utgår man från att det är Transportstyrelsen som är

järnvägs- och hamnmyndigheten (se avsnitt 5.2) finns det skäl att i YTF

reglera att Transportstyrelsen får delegera uppgiften till annan aktör.

Främsta skälet för att kunna delegera är de tillgänglighetskrav som kommer

att ställas av berörda.

En sådan lösning som denna skulle kräva tillsyn över dem som genomför

stämplingen. Troligen behöver även en förteckning föras över dem som

utför denna uppgift. Sistnämnda behövs för att Polismyndigheten vid

kontroll vid väg ska kunna kontrollera att det verkligen är rätt aktör som har

stämplat transportdokumentet. Ett föreskriftsmandat skulle även behöva

införas i YTF då vi ser ett behov av att föreskriva stämplingsförfarandet.

Ståndpunkt:

Vi anser inte att det är lämpligt att införa en delegeringsmöjlighet i YTF.

Främsta skälet för detta är att utredningen har gjorts i en fas då det är

lämpligast att få gällande bestämmelser så flexibla som möjligt i avvaktan

på de ändringar som kommer att göras i dir. 92/106/EEG (se avsnitt 5.1).

Troligen kommer ett förslag om att överföra uppgiften till någon annan även

medföra utökade kostnader som i slutändan transportföretagen behöver stå

för. Vi anser att de frågeställningar som finns inom området bör lösas på

annat sätt.

5.5 Vilka problem finns i dag?

Bestämmelserna om kombinerade transporter regleras i ett EU-direktiv.

Direktivet är en rättsakt som är bindande för medlemsstaterna. Direktiv, till

skillnad från EU-förordningar, ska implementeras i den nationella


Datum

2017-05-02

lagstiftningen. Vissa mål framgår i direktivet som medlemsstaterna ska

uppnå men handlingsutrymme finns till en viss grad i avgörandet hur man

ska nå målen. Medlemsstaterna får dock inte frångå vad som krävs i

direktivet.

Följande är en redovisning över de viktigaste problemen och

frågeställningarna som vi har fångat upp under utredningens gång. Vi

redovisar vår uppfattning i samband med respektive problem/frågeställning.

5.5.1 Svenska språkversionen av direktiv 92/106/EEG

Vid besök hos EU-kommissionen i januari 2017 fick vi uppfattningen att det

generellt inom medlemsstaterna anses vara svårt att tillämpa direktiv

92/106/EEG. Ett av skälen till detta är för att gällande direktiv upprättades

på annat sätt än vad som är brukligt. Problem finns bland annat med

lydelserna i de olika språkversionerna och vad som menas med vissa ord.

Ett visst ord kan betyda en sak på ett språk medan det betyder någon annan

sak på ett annat språk. EU-kommissionen är medveten om att flera

medlemsstater har problem med tolkningen av bestämmelserna och att

implementeringen i respektive nationell lagstiftning varierar.

Vid tolkning av bestämmelserna om kombinerade transporter behöver

hänsyn tas till vad som framkommer i ingressen till direktivet.

Bestämmelserna är till för att minska de problem som finns med vägnätets

överbelastning, miljön och trafiksäkerheten. Om man har detta i åtanke i

samband med tolkningen av bestämmelserna om kombinerade transporter

ligger man i linje med, som vi uppfattar det, EU-kommissionens uppfattning

vad man ska uppnå. Vid tolkningar gäller det därmed att komma fram till

resonabla lösningar på de olika frågeställningar som uppkommer.

Vi anser att de problem som finns i dag rörande kombinerade transporter

grundas mycket på den svenska språkversionen av direktiv 92/106/EEG.

Efter besöket vid EU-kommissionen är det uppenbart att när de olika

språkversionerna togs fram gjordes inte någon värdering och jämförelse av

de ord som används i språkversionerna. Det gäller framför allt orden

stämpel och myndighet. Det finns ett större spann av tolkningar bland

medlemsländerna om vad som menas med dessa två ord.

Kortsiktig lösning:

Vi delar regeringens uppfattning som framfördes till EU-kommissionen i

svar på EU-pilot den 23 september 20167. I och med att EU-kommissionen

har uppmärksammat att olika tillämpningar görs av direktiv 92/106/EEG av

medlemsstaterna, bör den kortsiktiga lösningen vara att EU-kommissionen

7 EU-pilot Ref. No 7977/15, dnr N2016/05781/MRT


Datum

2017-05-02

själv vidtar de åtgärder som behövs för att åstadkomma en mer enhetlig

tillämpning inom EU.

Långsiktig lösning:

EU-kommissionen har framfört att förslag till ändringar i

direktiv 92/106/EEG kommer att presenteras i slutet av år 2017. Vi har

därmed fått uppfattningen att direktiv 92/106/EEG inte kommer att

behandlas i det så kallade Road Transport Initiatives (dvs.

EU-kommissionens pågående arbete med att se över den gemensamma

lagstiftningen inom vägtransportområdet). Vi anser att Sverige ska arbeta

för förenklade bestämmelser där lösningar ska vara teknikneutrala. Närmare

redovisning av detta framgår nedan under respektive frågeställning.

Utöver det nämnda är det viktigt att Sverige även arbetar för en tydligare

koppling – om sådan ska finnas – mellan bestämmelserna om kombinerade

transporter respektive cabotagetransporter. Skäl nr 16 i ingressen till

förordning (EG) nr 1072/2009 ger enbart en intention, utan någon närmare

vägledning. Kopplingen behöver bli tydligare. Det borde även finnas en

koppling mellan de olika författningarna i bestämmelserna om kombinerade

transporter, dvs. en uttrycklig koppling även i direktiv 92/106/EEG.

5.5.2 Transportdokument

De handlingar som ska finnas vid internationella godstransporter regleras i

lagen (1969:12) med anledning av Sveriges tillträde till konventionen

den 19 maj 1956 om fraktavtalet vid internationell godsbefordran på väg

(CMR-konventionen) och i förordning nr 11 från år 1960. CMR-

konventionen reglerar CMR-fraktsedlar medan förordning nr 11 från

år 1960 reglerar transporthandling. Kompletterande bestämmelser till de

nämnda författningarna finns både i EU-reglering och i nationell reglering.

De dokument som behövs i samband med en kombinerad transport regleras i

förordning nr 11 från år 1960. Tilläggsbestämmelser finns i direktiv

92/106/EEG som är implementerade i 3 kap. 3 § YTF.

Att notera är att i förordning nr 11 från år 1960 benämns dokumenten som

transporthandlingar medan dokumenten benämns som transportdokument

både i direktiv 92/106/EEG och i 3 kap. 3 § YTF. Viss förvirring kan

uppkomma då det vid dagligt tal är vanligt att benämna alla dokument som

ska medföras i fordonet, inklusive CMR-fraktsedlarna, som

transportdokument. I detta kapitel avses dock med transportdokument enbart

de handlingar som regleras i förordning nr 11 från år 1960 med

tilläggbestämmelser.

Vid en jämförelse mellan bestämmelserna om CMR-fraktsedel och

transportdokument har det framkommit att olika krav ställs på vad


Datum

2017-05-02

respektive handling ska innehålla för uppgifter. Bland annat har det

uppmärksammats att uppgift om järnvägsstation och hamn endast behöver

framgå i transportdokumenten, inte i CMR-fraktsedlarna.

Problem uppkommer till exempel vid kontroll vid väg då det under

utredningen har framkommit att transportföretagen använder sig mest av

CMR-fraktsedlar.

EU-kommissionen är medveten om problematiken med två regleringar där

tilläggsbestämmelser om kombinerade transporter enbart är kopplade till

den ena regleringen. Då flera medlemsstater inte har ratificerat CMR-

konventionen, behöver EU reglera transportdokument. Det finns dock skäl

att se över EU-reglerna och försöka anpassa dem på sådant sätt att det blir

enklare för berörda att tillämpa bestämmelserna. Det skulle underlätta om en

koppling fanns mellan CMR-konventionen och förordning nr 11 från

år 1960. Detta då det måste bli enklare att bevisa att det rör sig om

kombinerad transport.

Vi fick uppfattningen i samband med mötet med EU-kommissionen att

intentionen är att se över bestämmelserna om transportdokument. Denna

översyn bör även omfatta elektroniska fraktsedlar, eftersom flertalet

frågeställningar, som till exempel att kunna visa rätt dokument i samband

med kontroll vid väg, kan lösas genom en sådan hantering.

Vad gäller de särskilda transportdokumenten som regleras i 3 kap. 3 § sista

stycket YTF har vi fått den uppfattningen att dessa inte är kända bland

aktörerna. Det är mycket troligt att nämnda dokument inte används, i alla

fall inte i någon större omfattning. Det har inte gått att utreda varför

särskilda transportdokument behövs. Utifrån gällande lydelse av artikel 6 i

förordning nr 11 från år 1960 är det inte många uppgifter som behövs i

transportdokument. Det ter sig därför underligt att behöva upprätta särskilda

transportdokument om det rör sig om kombinerad transport för egen

räkning.

Lösning:

Vi anser att Sverige bör uppmuntra att en utredning tillsätts för att utreda

hur bestämmelserna om transportdokument i förordning nr 11 från år 1960

ska ändras. Denna utredning bör utreda hur bestämmelserna kan anpassas

till en enklare hantering av dokumenten och vilka bevis som behövs för att

konstatera att det rör sig om en kombinerad transport, oavsett om kontroll

görs under den inledande eller avslutande vägtransporten. Utredningen bör

även utreda möjligheten med tekniska lösningar, dvs. möjligheten att ha

elektroniska transportdokument. Utöver detta behöver utredningen utreda

hur kopplingen ska vara mellan CMR-konventionen och förordning nr 11


Datum

2017-05-02

från år 1960. Detta då vi har uppfattat att transportföretagen använder främst

CMR-fraktsedlar vid godstransporterna.

Utifrån de uppgifter vi fått under denna utredning har det inte framkommit

några skäl till varför särskilda transportdokument behövs. Det bör därför i

det kommande EU-arbetet ifrågasättas om dessa dokument verkligen

behövs.

5.5.3 Stämpel

I samband med besöket vid EU-kommissionen ställdes frågan vad som

menas med en stämpel. Troligen har detta inte ifrågasatts av Sverige, då

bokstavstolkning leder till att med stämpel menas ett redskap som behöver

stämpeldyna och som lämnar ett avtryck på ett papper. Om bokstavstolkning

däremot inte tillämpas kan tolkningen av ordet stämpel bli vidare. Det kan

då bli lättare att fånga upp andra lösningar, inklusive tekniska lösningar,

som anpassas till behovet och intentionen av direktiv 92/106/EEG.

Exempelvis skulle ett kvitto som lämnas till föraren med de uppgifter som

behövs för att bevisa att godset har lastats av eller på vid järnvägsstation

eller hamn kunna anses motsvara stämpel. Vid mötet med

EU-kommissionen bekräftades att i och med att det inte finns någon

definition av ordet stämpel i nämnda direktiv kan ordet tolkas på flera olika

sätt.

Ytterligare problem med att använda stämpel i samband med kombinerade

transporter är att en sådan endast kan användas vid den avslutande delen av

den kombinerade transporten. Detta då bestämmelserna reglerar att stämpel

ska användas när den mellanliggande delen av den kombinerande

transporten har avslutats. En inledande vägtransport av en kombinerad

transport kan i och med det aldrig kontrolleras med hjälp av en stämpel.

Kontroll av den inledande respektive den avslutande delen kan därmed inte

utföras på likartat sätt.


Om den kortsiktiga lösningen i avsnitt 5.5.1 inte genomförs föreslår vi att

följande ska göras.

I direktiv 92/106/EEG framgår det uttryckligen att stämpel ska användas för

att man ska kunna bevisa att det rör sig om en kombinerad transport. Detta

är något som behöver återfinnas i de nationella bestämmelserna, eftersom

det är ett minimikrav. Även om önskemålet finns går det inte mot bakgrund

av det nämnda att föreslå att ordet stämpel ska strykas i 3 kap. 3 § YTF. Det

skulle vara den enklaste lösningen för alla berörda men det skulle leda till

att Sverige inte följer minimikraven i direktivet.


Datum

2017-05-02

Vårt förslag till kortsiktig lösning ligger i stället i linje med vad

EU-kommissionen anser, nämligen att en vidare tolkning ska göras av

direktiv 92/106/EEG. Möjligheten bör ges att flera lösningar finns för att

bevisa att godset har lämnat en järnvägsstation eller hamn. Efter att ha

jämfört med de engelska, franska och tyska språkversionerna föreslår vi att

Sverige bör begära ändring av den svenska språkversionen på så sätt att

ordet stämpel i artikel 3 sista meningen i direktiv 92/106/EEG ersätts med

ett annat ord. Detta ord ska öppna upp tolkningen så att det finns

möjligheter till olika lösningar i förhållande till de behov som finns hos

respektive berörd aktör. Ordet bör ligga mer i linje med vad de övriga

språkversionerna kräver i förhållande till direktivets intention. Ordet ska

även omfatta möjligheten att till exempel kvitton kan accepteras som bevis

på att godset har levererats eller hämtats vid en järnvägsstation eller hamn.

Kvitton är en enkel lösning som inte behöver ta så mycket tid att utfärda.

I och med att ordet ska ligga i linje med innebörden av stämpel men även

kunna omfatta annat som till exempel kvitton, föreslår vi att ordet stämpel i

artikel 3 i direktiv 92/106/EEG ersätts med ordet avtryck.


Sverige bör arbeta för att de uppgifter och eventuella bevis som behövs för

att säkerställa att det rör sig om kombinerade transporter är lika, oavsett om

det rör sig om kontroll av den inledande eller den avslutande

vägtransporten. Utöver att bestämmelsen ska vara uppbyggd på så sätt att

det blir lätt att göra rätt ska lösningen bygga på att kontrollanten, för

Sveriges del Polismyndigheten, på ett enkelt och snabbt sätt kan kontrollera

uppgifterna. I detta ingår också att dokumenten innehåller sådan

kontaktinformation till dem som har fraktat godset på järnväg eller fartyg

eller de som har lastat om godset från det ena transportslaget till det andra.

Då finns möjligheten för kontrollanterna att säkerställa att uppgifterna om

kombinerade transporter är korrekta, om sådant behov skulle uppkomma.

Frågan är om stämpel/avtryck behövs framöver. Det borde räcka med att

tydliggöra vilka uppgifter som ska finnas i transportdokumentet för att

kunna konstatera att det rör sig om kombinerade transporter. I det ingår även

uppgifter som leder till att kontrollanterna kan säkerställa att det som

framgår av transportdokumentet är korrekta. Vi anser därmed att den

långsiktiga lösningen är att arbeta för att stämpel/avtryck inte ska behövas

framöver.

Om man, trots det nämnda, ändå anser att uppgifterna ska bevisas framöver,

bör Sverige arbeta för en teknikneutral lösning som är tillämplig för både

den inledande och den avslutande vägtransporten. Den teknikneutrala


Datum

2017-05-02

lösningen ska då kunna anpassas utifrån de behov berörda anser sig ha i

förhållande till sin egen verksamhet.

5.5.4 Myndighet

Av artikel 3 i den svenska språkversionen av direktiv 92/106/EEG framgår

det att det är myndigheter som ska stämpla transportdokumenten. Det är

detta ord som har implementerats i 3 kap. 3 § YTF. För att paragrafen ska

kunna efterlevas behöver det därmed finnas järnvägs- respektive

hamnmyndighet där gods lastas på och av. Med andra ord, vid varje

järnvägsstation och hamn som hanterar gods, och därmed inte bara vid de så

kallade kombiterminalerna, behöver det finnas en myndighetsfunktion som

ska säkerställa att transportföretaget får de dokument stämplade som behövs

för att kunna bevisa att det rör sig om kombinerad transport.

Vid jämförelse med andra språkversioner har fråga uppkommit om EU

menar myndighet i den bemärkelsen som Sverige menar. Möjlighet fanns att

diskutera detta i samband med det besök som vi gjorde vid

EU-kommissionen. Vid detta möte uppdagades det att utifrån den skrivning

som finns i andra språkversioner var det inte myndighet i den bemärkelsen

Sverige tolkar ordet som EU menar. Om EU hade menat sådan myndighet

hade detta skrivits på annat sätt. EU:s intention har varit att det ska vara

någon behörig som vanligtvis finns vid järnvägsstationer respektive hamnar

och som därmed på ett enkelt sätt kan genomföra denna uppgift. Det finns

inga skäl till att uppgiften ska ligga på myndighetsnivå. Utifrån detta har vi

uppfattat det hela som att EU:s intention är att uppgiften ska lösas på ett

enkelt sätt så att syftet med direktivet kan uppfyllas. Det ska inte finnas

några svårigheter, vare sig på grund av tolkning av bestämmelserna eller av

val av funktion, att genomföra uppgiften.


Om den kortsiktiga lösningen i avsnitt 5.5.1 inte genomförs föreslår vi att

följande ska göras.

I direktiv 92/106/EEG framgår det uttryckligen att det ska finnas en

myndighet som ska hjälpa till med att bevisa att det rör sig om en

kombinerad transport. Detta är något som behöver återfinnas i de nationella

bestämmelserna eftersom det är ett minimikrav. Den enklaste, kortsiktiga

lösningen – dvs. att stryka ordet myndighet ur 3 kap. 3 § YTF – går därmed

inte att föreslå.

Vårt förslag till kortsiktig lösning ligger i stället i linje med vad

EU-kommissionen anser, nämligen att en vidare tolkning ska göras av

direktiv 92/106/EEG. I Sverige bör möjligheten ges till andra än

myndigheter att genomföra uppgiften vid järnvägsstationen eller hamnen.


Datum

2017-05-02

Efter att ha jämfört med de engelska, franska och tyska språkversionerna

föreslår vi att Sverige bör begära ändring av den svenska språkversionen på

så sätt att ordet myndighet i artikel 3 sista meningen i direktiv 92/106/EEG

ersätts med ordet administratör. Ordet administratör leder till att det finns

möjlighet att finna lösningar i förhållande till vad som kan erbjudas vid

respektive järnvägsstation och hamn som hanterar godstransporter.

Lämpligast är det en person som vid järnvägsstationen respektive hamnen är

ansvarig för omlastningen av godset.

Ordet administratör borde även ligga mer i linje med vad de övriga

språkversionerna kräver i förhållande till direktivets intention. Det skulle

även leda till att det tydliggörs att den uppgift som administratören ska

utföra inte är myndighetsutövning.

Vi anser att det inte behövs något kontrollförfarande med en sådan här

lösning. Skälet till det är att transportföretagen, vid kontroll vid väg, har ett

intresse av att bevisa att godset har transporterats på järnväg eller inre

vattenväg/till havs. Om en administratör vid transportföretagets planerade

lastnings- och lossningsställe inte genomför sin uppgift finns det stor

möjlighet att transportföretaget väljer en annan järnvägsstation eller hamn.

Det finns dock inga indikationer på att problem skulle uppkomma då det

under utredningens gång har visats att berörda parter är villiga att följa

bestämmelserna, så länge de är rimliga.


Vi anser att Sverige bör arbeta för att kontrollerna av kombinerade

transporter, oavsett om det rör sig om kontroll av den inledande eller den

avslutande vägtransporten, är lika. Bestämmelserna ska vara uppbyggda på

så sätt att det blir lätt att göra rätt. Lösningen måste dock beakta det behov

kontrollanterna, dvs. för Sveriges del Polismyndigheten, har så att

kontrollen av uppgifterna kan ske på ett enkelt, snabbt och effektivt sätt. I

detta ingår också att kontrollanterna ska ha möjligheten att säkerställa att

uppgifterna i dokumenten är korrekta, om sådant behov skulle uppkomma.

Vi anser att den långsiktiga lösningen borde vara att det i framtiden inte

behöver finnas någon administratör eller liknande som ska vidta en åtgärd

som ska bevisa att gods har lämnat en järnvägsstation eller hamn. Det ska

räcka med de uppgifter som framgår i transportdokumenten. Utöver det ska

transportdokumenten kompletteras med uppgiften om hur kontrollant kan

säkerställa att vad som framgår i transportdokumenten är korrekta. Med den

teknikutveckling som råder i dag borde det inte vara omöjligt att finna

tekniska lösningar som ersätter dagens krav på stämpel och myndighet.

Det borde vara möjligt att bilägga kopia av beställningen av järnvägs-

/fartygstransporten till transportdokumentet. Om en sådan beställning


Datum

2017-05-02

innehåller uppgifter om när och var gods ska levereras för järnvägs-

/fartygstransport samt när och var godset finns tillgängligt igen för

vägtransport, borde dessa uppgifter räcka vid kontroller. Dokumentet med

beställningen borde även innehålla kontaktuppgifter så att kontrollant kan

säkerställa att den beställning som visas innehåller korrekta uppgifter.

Om det, trots det nämnda, anses att någon framöver fortsättningsvis ska

vidta åtgärd så att uppgifterna om kombinerade transporter kan bevisas, bör

Sverige arbeta för en enkel lösning. Detta så att det blir en mer effektiv

hantering i samband med lastning och lossning av gods. Det borde räcka

med att det järnvägs- respektive fartygsföretag som transporterar godset

intygar detta på ett tekniskt enkelt sätt.

5.5.5 Närmaste lämpliga järnvägsstation

Sedan den 18 januari 2016 gäller att den järnvägsstation som används vid

kombinerad transport ska för den inledande delen vara den närmaste

lämpliga järnvägsstation för pålastning och för den avslutande delen den

närmaste lämpliga järnvägsstation för urlastning (1 kap. 3 § andra stycket

YTF).

Vid tolkning av vad som menas med närmaste lämpliga järnvägsstation

behöver flera faktorer beaktas. Bland annat behöver det beaktas att

transporter på järnväg kräver ett längre planeringsarbete8.

Järnvägstransporterna är bundna till så kallade tåglägen, dvs. tidsbundna

transporter på det allmänna järnvägsnätet.

En faktor som är till stor fördel för järnvägstransporter är miljön. Det är

betydligt mer miljövänligt att transportera gods på järnväg än på väg. Sett ur

miljöhänsyn är det mer lämpligt om godset kan transporteras på järnväg så

nära godsets ursprungs- och slutdestination som möjligt. Detta kan bli svårt

om godsets överflyttning från järnväg till lastbil (eller vice versa) kräver

särskild hantering som inte går att erbjuda vid alla järnvägsstationer.

Utifrån de synpunkter som vi fick höra vid besök hos kombiterminaler och

hos speditör men även utifrån de brottsanmälningar som vi har tagit del av9,

har det framkommit att tolkningsmöjligheter förekommer. Detta då närmare

vägledning inte ges vare sig i direktiv 92/106/EEG eller YTF. Flera faktorer

kan ligga till grund för att avgöra vad som ska anses vara närmaste lämpliga

järnvägsstation; alltifrån sen planering av godstransporten med svårighet att

få tågläge till att enbart vissa järnvägsstationer i Sverige klarar av

omlastning av specialgods. Utöver detta är även tidsaspekten och

fraktkostnaderna faktorer som ingår i avgörandet för vilken järnvägsstation

8 Reglerat i Järnvägsstyrelsens föreskrifter (JvSFS 2005:1) om tillträde till tjänster och

järnvägsinfrastruktur. 9 Polisregionen Bergslagen dnr 5000-K1172335-15 och 5000-K1179107-15.


Datum

2017-05-02

som ska användas. Sträckan för den inledande eller avslutande

vägtransporten kan därmed variera från gång till gång.

Vid jämförelse med vad som gäller när godset har passerat eller ska passera

en hamn blir bedömningen betydligt enklare då vägtransporten får ske inom

en radie av 150 kilometer från lastnings- eller lossningshamnen.

Utifrån kontrollhänseende skulle det vara lämpligare om liknande

bestämmelser fanns oavsett om godset passerar en järnvägsstation eller

hamn. Eftersom detta troligen inte är möjligt borde den radie som används i

hamnsammanhang vara vägledande för vägtransporten när den sker från

järnvägsstation.

Utifrån en helhetsbedömning anser vi att med närmaste lämpliga

järnvägsstation menas den järnvägsstation som ligger närmast godsets

ursprungs- respektive slutdestination och som kan användas för att lasta om

godset från järnväg till lastbil och vice versa. Sträckan på vägtransporten

blir därmed beroende på vilken järnvägsstation för på- respektive avlastning

av godset som ska anses vara närmaste lämpliga.

Lösning:

Vi anser att Sverige ska arbeta för en ändring av artikel 1 i

direktiv 92/106/EEG. Utifrån gällande bestämmelser borde ändring göras så

att huvudregeln är att vägtransport får ske inom en radie av 150 kilometer

från den järnvägsstation där godset lastas på eller ur. Endast i undantagsfall

får vägtransporten vara längre, om transportföretagen kan visa att en

särskild järnvägsstation behövs för på- eller urlastning. På så sätt är

bestämmelsen uppbyggd på samma sätt som om godset hade transporterats

till en hamn. Enhetliga bestämmelser, dvs. liknande bestämmelser oavsett

om godset har passerat järnvägsstation eller hamn, kommer att underlätta för

dem som ska kontrolla transporterna. Innebörden av detta förslag blir att om

en sträcka ändras för det ena transportslaget behöver sträckan även anpassas

för det andra transportslaget.

5.5.6 Ska antalet kombinerade transporter begränsas?

Av gällande bestämmelser framgår inte någon begränsning i antalet

kombinerade transporter som får utföras i Sverige. Däremot finns

begränsningar inom andra områden som påverkar om man kan utföra en

kombinerad transport i Sverige, exempelvis körkorts giltighet och rätt att få

bruka utlandsregistrerat fordon i Sverige (se avsnitt 2). Ytterligare områden

som påverkar utförandet av kombinerade transporter i Sverige är

skattelagstiftningen. Frågan rör då om man anser att föraren vistas

stadigvarande i Sverige eller inte. Utöver det nämnda finns även fråga om


Datum

2017-05-02

utstationeringsdirektivets10

tillämplighet. Det råder delade uppfattningar om

det direktivet är tillämplig på internationella transporter.


Den kortsiktiga lösningen anser vi vara att Sverige bildar sig en uppfattning

om vad som ska gälla för utländska förare som utför kombinerade

transporter i Sverige. Lämpligast är att en utredning tillsätts. I detta

utredningsarbete behöver alla områden som en förare är berörd av beaktas,

dvs. transport-, skatte- och arbetsrätten. En grundläggande uppfattning

kommer att vara behjälplig i samband med det arbete som behöver göras

inom EU.


I och med att kombinerade transporter är ett viktigt alternativ till

vägtransporter anser vi att det är angeläget att bestämmelserna tydliggörs,

oavsett rättsområde (dvs. transport-, skatte- och arbetsrätten). Sverige bör

aktivt driva frågan i samband med att ändringsförslagen till

direktiv 92/106/EEG presenteras och granskas. Till grund för detta arbete

kommer då resultatet från ovan nämnda förslag till kortsiktig lösning att

finnas.

5.5.7 Kontroll vid väg

Kontroll vid väg utförs i Sverige av Polismyndigheten. Vissa svårigheter

föreligger i samband med kontrollerna och vi har valt att lyfta fram följande.

Vad gäller kravet i 3 kap. 3 § första stycket YTF om att uppgift om

järnvägsstation och hamn ska framgå i transportdokumentet har vi fått den

uppfattningen att vid kontroll vid väg får inte Polismyndigheten fram dessa

uppgifter. Skälet till detta skulle kunna vara att det är CMR-fraktsedlar som

föraren visar kontrollanterna. Som vi redan redovisat ovan behöver inte

CMR-fraktsedel enligt gällande bestämmelser innehålla uppgift om

järnvägsstation eller hamn. Bestämmelserna om CMR-fraktsedlar innehåller

inget krav på uppgifter som är kopplade till kombinerade transporter. Kravet

om att ange järnvägsstation och hamn gäller endast de dokument som är

upprättade i enlighet med förordning nr 11 från år 1960, dvs.

transportdokumenten.

Utöver det nämnda bör det även lyftas fram att bestämmelser som innebär

tolkningsmöjligheter vållar bekymmer i samband med kontroller. Detta

gäller främst kombinerade transporter där godset på den mellanliggande

delen har transporterats på järnväg. Det är då som polismannen eller

10

Europaparlamentets och rådets direktiv 96/71/EG av den 16 december 1996 om

utstationering av arbetstagare i samband med tillhandahållande av tjänster.


Datum

2017-05-02

bilinspektören ska avgöra om den närmaste lämpliga järnvägsstationen

används. Detta ska jämföras med om godset på den mellanliggande delen

har transporterats på fartyg. I sådana fall blir det lättare för polisman och

bilinspektör att kontrollera då vägtransporten ska ske inom en radie av

150 kilometer från lastnings- eller lossningshamn.

Vad gäller att transportdokumenten ska vara stämplade har vi under denna

utredning fått kännedom om att Polismyndigheten inte kontrollerar detta.

Skälet är för att det i riktlinjer som gäller inom Polismyndigheten11

bland

annat framgår att det inte går i praktiken att få transportdokumenten

stämplade, varför det vid kontroller ofta måste ske en bedömning utifrån

övrig dokumentation innan repressiv åtgärd genomförs.

Lösning:

Vi anser att det är av vikt att Sverige arbetar för att utveckla de dokument

som ska visas i samband med kontroll vid väg. Om de olika lösningarna

som presenteras i detta kapitel genomförs är det vår uppfattning att

kontrollerna vid väg kommer att underlättas.

11

Polismyndighetens riktlinjer för handläggning av vissa yrkestrafikfrågor; Cabotage och

kombitrafik. 2016-05-04. PM 2016:18.

kartläggning och analys av införlivandet av eu:s ......utredningsuppdrag 1 (32) datum 2017-05-02...

Documents