jornadas refle medioamb 2009

3JORNADA DE REFLEXIN SOBRE DERECHO AMBIENTAL 2008SILLONES ACADMICOS

ACADEMIA NACIONAL DE DERECHOY CIENCIAS SOCIALES DE CRDOBA

Crdoba2010

INSTITUTO DE DERECHO AMBIENTALY DE LOS RECURSOS NATURALES

JORNADA DE REFLEXINSOBRE DERECHO

AMBIENTAL

2008ASSENZA - BELLOTI - CONSIGLI - DEL CAMPO

DRNAS - GALVN - JULI - LISTOFFSKYMATHIEU - MEDINA DE BOLLETTA

MORALES LAMBERTI - PONTE IGLESIASROSENBERG - SALAS - STICCA - TORRES

TRONCA

ACADEMIA NACIONAL DE DERECHO Y CIENCIAS SOCIALES DE CRDOBA4

Fecha de catalogacin: 25/07/2008

Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de CrdobaTutela jurdica del medio ambiente - 1a ed. -

Crdoba: Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales deCrdoba, 2008.391 p.; 23x16 cm.ISBN 978-987-1123-48-3

1. Derecho Ambiental. I. TituloCDD 346.046

EDICIONES DE LA ACADEMIA NACIONAL DE DERECHOY CIENCIAS SOCIALES DE CRDOBA

TODOS LOS DERECHOS RESERVADOSCopyright 2008, Academia Nacional de Derecho

y Ciencias Sociales de CrdobaArtigas 74 - 5000 Crdoba (Repblica Argentina)

Impreso en Argentina - Printed in Argentina

5JORNADA DE REFLEXIN SOBRE DERECHO AMBIENTAL 2008

ACADEMIA NACIONAL DE DERECHOY CIENCIAS SOCIALES DE CRDOBA

AUTORIDADES(Perodo 2007 - 2010)

LUIS MOISSET DE ESPANSPresidente

JUAN CARLOS PALMEROVicepresidente

Direccin: Gral Artigas 74- 5000 CrdobaTel./Fax (0351) 4214929

E-mail: [email protected] novedades doctrinarias en la

Pgina Web: www.acaderc.org.arREPBLICA ARGENTINA

JULIO I. ALTAMIRA GIGENASecretario

JORGE DE LA RATesorero

ARMANDO S. ANDRUETDirector de Publicaciones

HCTOR BELISARIO VILLEGASRevisor de cuentas

HORACIO ROITMANRevisor de cuentas suplente


Presidentes Honorarios

Dr. PEDRO J. FRAS

Dr. OLSEN A. GHIRARDI

INSTITUTO DE DERECHO AMBIENTALY DE LOS RECURSOS NATURALES

ZLATA DRNAS DE CLMENTDirectora


PALABRAS PRELIMINARES

por ZLATA DRNAS DE CLMENT *

La Jornada de Reflexin sobre Derecho Ambiental 2008 se lleva cabo el 8 de octubre, habiendo sido organizada en esta oportunidad porel Instituto de Derecho Ambiental y de los Recursos Naturales de laAcademia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales (creado en julio de2008). Con anterioridad -a excepcin de la Jornada 2007 que fuera orga-nizada por el Instituto de Derecho Internacional Pblico y Derecho de laIntegracin- por ms de una dcada, fue llevada adelante por el Institutode Federalismo. Su fundador ha sido el doctor Pedro Jos Fras (actual-mente, Presidente Honorario de la Academia), quien propuso la constitu-cin dentro del Instituto de Federalismo de la Comisin de Medioambiente,la que alberg en las primeras etapas de labor las Jornadas de Reflexinsobre Derecho Ambiental, como una expresin de las preocupacionesambientales de sus miembros manifestada a modo de torbellino de ideas.

Actualmente, el Instituto de Derecho Ambiental y de los RecursosNaturales, respondiendo a su natural cometido y objetivos, contina conesos encuentros. El Instituto tiene entre sus fines la reflexin y discusin delos grandes problemas ambientales, como as tambin, la proposicinde adecuadas soluciones jurdicas para ese tipo de cuestiones.Busca continuar y profundizar las labores desarrolladas en el mbito de laComisin de Derecho Ambiental del Instituto de Federalismo. Se propo-ne, asimismo, fomentar el estudio del derecho ambiental con visintransdisciplinar y difundir los resultados de las actividades acadmicas atravs de jornadas, seminarios, cursos u otro tipo de eventos, convocandopara ello a distintos mbitos cientfico-acadmicos y educativos, como as

* Directora del Instituto de Derecho Ambiental y de los Recursos Naturales.


tambin a la comunidad en general. Esta publicacin viene a ser unasencilla manifestacin de esa vocacin de apertura y extensin.

Los trabajos que presentamos en esta oportunidad son de variadatemtica y textura. Se ha privilegiado -como es tradicin de las Jornadas-la libertad y espontaneidad de expresin en la percepcin de los proble-mas ambientales a la conectividad o a la compactacin de exposicionesen temticas conexas. Creemos que ello favorece la frescura de las mo-tivaciones y la llaneza de los tratamientos, generando comentarios msabiertos y enriquecedores entre los participantes.


CONRADO MARIO ASSENZA: Abogado, Diplomado en Diplomacia Contem-pornea, miembro invitado del Instituto.

MIRTA BELLOTI: Abogada, Post Grado en Derecho Administrativo en la Uni-versidad de Salamanca, miembro del Instituto.

RAFAEL CONSIGLI: Ingeniero Agrnomo, subcomisario jefe Divisin PatrullaAmbiental, Provincia de Crdoba, miembro del Instituto.

CRISTINA DEL CAMPO: Abogada, Master en Gestin Ambiental del DesarrolloUrbano, miembro del Instituto.

ZLATA DRNAS: Abogada, Doctora en Derecho y Ciencias Sociales, Catedrticade Derecho Internacional Pblico en la Universidad Nacional de Crdoba,Directora del Instituto.

SUSANA BEATRIZ GALVN: Abogada, estudios de Post Grado en DerechoInternacional Pblico, Juez administrativo de Faltas-Municipalidad de Cr-doba, miembro del Instituto.

MARTA SUSANA JULI: Abogada, Doctora en Derecho y Ciencias Sociales,investigadora de planta permanente del Centro de Investigaciones Jurdicasy Sociales de la Universidad Nacional de Crdoba, miembro del Instituto.

ADRIANA LISTOFFSKY: Abogada, estudios de Post Grado en Derecho Am-biental y Recursos Naturales, encargada de la Ctedra de Derecho Ambien-tal y de los Recursos Naturales en la Universidad Nacional de Crdoba,miembro del Instituto.

ESTHER MATHIEU: Abogada, estudios de Post Grado en Derecho Internacio-nal Pblico, Juez administrativo de Faltas-Municipalidad de Crdoba, miem-bro del Instituto.

LIDIA MEDINA DE BOLLETTA: Abogada, estudios de Post Grado en DerechoAmbiental y Recursos Naturales, miembro del Instituto.

AUTORES


ALICIA MORALES LAMBERTI: Abogada, Doctora en Derecho y Ciencias So-ciales, Catedrtica de Derecho Ambiental y Recursos Naturales en la Uni-versidad Nacional de Crdoba, miembro del Instituto.

MARA TERESA PONTE IGLESIAS: Licenciada en Derecho, Doctora en Dere-cho, Catedrtica de Derecho Internacional Pblico y Relaciones Internacio-nales en la Universidad de Santiago de Compostela-Espaa, miembro co-rrespondiente del Instituto.

GLORIA ROSENBERG: Abogada, estudios de Post Grado en Derecho Interna-cional Pblico, miembro del Instituto.

GRACIELA ROSA SALAS: Abogada, Doctora en Derecho y Ciencias Sociales,profesora titular de Derecho Internacional Pblico en varias universidades,miembro del Instituto.

MARA ALEJANDRA STICCA: Abogada, Magister en Cooperacin Internacio-nal al Desarrollo y Accin Humanitaria, Especialista en Aspectos Jurdicosy Econmicos de MERCOSUR; Coordinadora acadmica del Centro de In-vestigaciones Jurdicas y Sociales de la Universidad Nacional de Crdoba,Coordinadora del Instituto.

PATRICIA TORRES: Abogada, estudios de Post Grado en Derecho, miembroinvitado del Instituto.

GRACIELA L. TRONCA: Abogada, estudios de Post Grado en Derecho Ambien-tal y Recursos Naturales, miembro del Instituto.


CARTA DE LEIPZIG SOBRE CIUDADESEUROPEAS SOSTENIBLES

por MIRTA LILIANA BELLOTI

Sumario: I. Introduccin. II. Temas claves. III. Compromisos. IV. Dimensionesdel desarrollo sostenible. V. Poltica integrada de desarrollo urbano. VI. Especialatencin a los barrios menos favorecidos. VII. Financiamiento del desarrollo urba-no. VIII. Conclusiones.

I. Introduccin

El 24 y 25 de mayo de 2007, los ministros responsables del Desarro-llo Urbano de los Estados miembros de la Unin Europea, realizaron laprimera reunin interministerial, con el objetivo de subrayar el hecho deque la ciudad europea es una representacin de sus intereses econmi-cos, sociales y culturales. Los mensajes polticos de la conferencia fue-ron: a) Fortalecer las identidades regionales; b) Incluir, en las primerasetapas de la poltica de desarrollo, programas que sealen las caracters-ticas urbanas y territoriales distintivas.

Se abordaron las preocupaciones expresadas por ciudadanos euro-peos, porque en la era de la globalizacin y frente a un mercado europeonico, puede producirse la prdida de las identidades locales y regionales.

Tambin se acordaron esfuerzos para movilizar ms el crecimientode las ciudades europeas y as contribuir a la creacin de nuevos puestosde trabajo.

En esta estrecha cooperacin de los Estados miembros de la UninEuropea, las instituciones Europeas y las organizaciones no gubernamen-tales fueron aprobadas por el Consejo Europeo de Ministros: a) la Carta


de Leipzig sobre ciudades europeas sostenibles; b) la Agenda Territorialde la Unin Europea 1.

En la Carta de Leipzig, los ministros responsables del desarrollo ur-bano de los Estados miembros acuerdan principios y estrategias comunespara una poltica de desarrollo urbano.

En la Carta de Leipzig se concreta el modelo de ciudad europea aprincipios del siglo XXI, a travs del reconocimiento de valores asociadosa este modelo (libre determinacin de los ciudadanos, el desarrollo a usomixto, la inclusin social, el espacio pblico). Establece valores, principiosy estrategias de vanguardia, muy importantes e indispensables para seraplicados tambin, para el progreso de las ciudades argentinas y latinoa-mericanas e incorporados a travs del derecho urbanstico.

II. Temas claves

La Carta de Leipzig se centra en la estrategia integrada de desarro-llo urbano sostenible y en una accin especial en las zonas urbanasdesfavorecidas. El objetivo principal de esta Carta se concentra en laplanificacin del desarrollo urbano como requisito previo para el xito dela sustentabilidad urbana en las ciudades europeas. La planificacin urba-na es un tema central en las ciudades, se toma nota que, el futuro sercada vez menos una cuestin de creacin de nuevas reas residencialeso de negocios, y cada vez una cuestin de modernizacin de las zonasresidenciales y reas de negocios antiguas, que deben ser reutilizadas.

Son temas claves: la estrategia para el perfeccionamiento de los edi-ficios en vista a los desafos de la cultura de la construccin; la mejora delas economas locales y las polticas del mercado laboral como pilares del

1 El texto de la Carta de Leipzig puede consultarse en Internet en http://www.mviv.es/es/pdf/otros/carta%20de%20Leipzig.pdf; las conclusiones de la presiden-cia y el informe de los ministros se encuentran disponibles en Internet en http://www.bmvbs.de/en/Urban-affairs-and-housing/All-articles-concerning-Urban,2553.997066/Informal-Ministerial-Meeting-o.htm?global.back=/en/Urban-affairs-and-housing/-%2C2553%2C0/All-articles-concerning-Urban-.htm%3Flink%3Dbmv_liste%26link.sKategorie%3D


desarrollo sostenible; polticas proactivas en los nios, los adolescentes, laeducacin y la formacin; transporte urbano socialmente responsable;integracin de todos en la comunidad. Los Estados miembros aceptan uncompromiso voluntario: a) para aplicar una estrategia de desarrollo urba-no integrado, y b) para adoptar medidas destinadas a contrarrestar laexclusin social en barrios desfavorecidos.

Los ministros expresaron su firme conviccin de que un urbanismointegrado y la ordenacin del territorio son necesarios para mejorar lasituacin de los ciudadanos europeos y de las empresas. Acordaron quelos organismos de cooperacin deben contribuir para promover el creci-miento econmico sostenible y la creacin de nuevos puestos de trabajo,con el objeto de favorecer el desarrollo social y ambiental, por lo tanto, ala consecucin de objetivos establecidos en la Estrategia de Lisboa yGotemburgo. En la Carta de Leipzig, acuerdan las directrices para lapoltica de desarrollo urbano integrado que abarca dimensiones econmi-cas, sociales y ambientales.

La Carta de Leipzig crea la base para una nueva poltica urbana enEuropa. Los Estados miembros, en primer lugar, se ponen de acuerdosobre una percepcin comn de la ciudad. El objetivo de este documentoes la reformulacin de la idea de ciudad europea.

Esta Carta est diseada para luchar contra:- La unilateralidad y monotona en el desarrollo urbano. La era

de la divisin en zonas individuales, comerciales y grandes espacios detrfico ha terminado. La ciudad debe ser una gran mixtura de reas resi-denciales, el trabajo y el ocio. Las ciudades con altos niveles de desarrollode usos mixtos son socialmente ms estables y menos propensas a lascrisis econmicas.

- La atencin de slo una cara de las reclamaciones de propie-dad. Las ciudades no pertenecen ni a los polticos, ni a los inversores. LaCarta de Leipzig pone de manifiesto que cada uno es responsable delpresente y el futuro de la ciudad, que tienen que participar todos: losciudadanos, los polticos, las autoridades, la industria y las organizacionessociales. Los pases democrticos necesitan democracia en el plano local.

- Los intereses individuales hechos absolutos. La ciudad europeadel futuro, no debe ser dominada por intereses aislados, como el transpor-te, la vivienda o la industria. Este documento establece que la planifica-cin urbana debe ser el resultado de un proceso pblico, con un justoequilibrio de todos los requisitos del desarrollo urbano.


- La exclusin y aislamiento de los barrios. La Carta de Leipzigse basa en la integracin social y cultural de las zonas urbanasdesfavorecidas y considera esta integracin como una de las principalesestrategias para la armonizacin internacional en el mbito europeo. Elcrecimiento econmico a largo plazo no ser posible a menos que lasciudades enteras sigan siendo socialmente equilibradas y estables.

La Carta de Leipzig pone de manifiesto que los Estados miembrostienen que actuar ahora, para ser capaces de abordar: 1) el cambio demo-grfico; 2) el cambio climtico, y 3) el impacto econmico mundial de loscambios estructurales en las ciudades. El documento realiza propuestasconcretas para la accin.

Esta Carta se dicta en cumplimiento de los objetivos asignados a laComunidad Europea con arreglo al art. 151 del Tratado: La Unin y losEstados miembros, teniendo presentes derechos sociales fundamentalescomo los que se indican en la Carta Social Europea, firmada en Turn el18 de octubre de 1961, y en la Carta comunitaria de los derechos socialesfundamentales de los trabajadores, de 1989, tendrn como objetivo el fo-mento del empleo, la mejora de las condiciones de vida y de trabajo, a finde conseguir su equiparacin por la va del progreso, una proteccin so-cial adecuada, el dilogo social, el desarrollo de los recursos humanospara conseguir un nivel de empleo elevado y duradero y la lucha contralas exclusiones 2.

III. Compromisos

Los ministros de los Estados miembros de la Unin Europea, respon-sables del desarrollo urbano, se comprometen en la Carta de Leipzig:

- A iniciar un debate poltico en sus pases sobre cmo integrar losprincipios y estrategias del documento dentro de las respectivas polticasde desarrollo nacional, regional y local.

2 Versiones consolidadas del Tratado de la Unin Europea y del Tratado deFuncionamiento de la Unin Europea (2008/C 115/01), Diario Oficial N C 115 de 9/5/08p. 0001 0388, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2008:115:0001:01:ES:HTML


- A hacer uso de la herramienta de desarrollo urbano integrado y lagobernanza asociada para su puesta en marcha.

- A fomentar la puesta en prctica de una organizacin territorialequilibrada basada en una estructura urbana europea policntrica.

Se ha demostrado que es insostenible la separacin de los lugares detrabajo, ocio y vivienda, los expertos vuelven la mirada hacia la idea deciudad policntrica: una ciudad compacta que integre los distintos usosalrededor de pequeos centros. La dispersin de los lugares de trabajo,ocio y vivienda ha conllevado a un aumento insostenible de los costes detransportes e infraestructuras. Una vez demostrado que el modelo deciudad difusa no funciona, se propone un urbanismo ms compacto conedificios que tengan usos mixtos y el control sobre el territorio para frenarla proliferacin de adosados 3.

Los ministros promueven un desarrollo urbano policntrico en la UninEuropea, con vistas a hacer un mejor uso de los recursos disponibles enlas regiones europeas, factor importante para lograr la integracin territo-rial de los lugares donde la gente vive. De esta forma se contribuir a unaEuropa cultural, social, ambiental y econmicamente sostenible. La Cartade Leipzig y la Agenda Territorial ayudarn en trminos de solidaridadterritorial, para garantizar mejores condiciones y calidad de vida, con igual-dad de oportunidades, independientemente si la gente vive en la zonancleo o en la periferia.

Las ciudades que funcionan como centros regionales deben coope-rar como parte de un modelo policntrico para garantizar su valor aadidoa otras ciudades de zonas rurales y perifricas. Se apoya la cooperacineuropea entre las regiones urbanas, as como con las pequeas y media-nas ciudades en las fronteras interiores, tambin ms all de las fronterasexteriores de la Unin Europea. Se propicia la creacin de redes y agru-paciones innovadoras entre la comunidad empresarial, cientfica y de tra-bajadores, a travs de las fronteras interiores y exteriores, incluyendo lospases vecinos. De esta manera, las zonas de crecimiento deben ampliarsems all de la zona ncleo econmico de la Unin Europea.

3 Diario El Pas, 17/7/02, nota: Un grupo de arquitectos defiende la ciudadpolicntrica para afrontar el futuro, disponible en Internet en http://www.elpais.com/articulo/cultura/MADRID/grupo/arquitectos/defiende/ciudad/policentrica/afrontar/futuro/elpepicul/20020717elpepicul_1/Tes/


IV. Dimensiones del desarrollo sostenible

La Carta de Leipzig seala que todas las dimensiones del desarrollosostenible han de tomarse en consideracin simultneamente y con elmismo peso:

Estas son la prosperidad econmica, el equilibrio social y unmedioambiente saludable. Al mismo tiempo debe prestarse atencin a losaspectos culturales y de salud.

Las ciudades europeas poseen cualidades culturales y arquitectni-cas nicas, poderosas fuerzas de inclusin social y posibilidades excep-cionales para el desarrollo econmico. [Las ciudades] son los centros deconocimiento y fuentes de crecimiento e innovacin.

Sin embargo, tambin sufren problemas demogrficos, desigualdadsocial y exclusin social de grupos especficos de poblacin, carencia deviviendas asequibles y apropiadas, y problemas medioambientales. A lar-go plazo las ciudades no pueden satisfacer su funcin de motor de pro-greso social y econmico, tal como se describe en la Estrategia de Lis-boa, a menos que sean capaces de mantener el equilibrio social, tantointraurbano como interurbano, de proteger su diversidad cultural y de es-tablecer una elevada calidad en lo que al diseo, la arquitectura y medioambiente se refiere.

V. Poltica integrada de desarrollo urbano

Una poltica integrada de desarrollo urbano implica tener en cuentasimultnea y equitativamente, las preocupaciones e intereses relevantespara el desarrollo urbano. Representa un proceso en el que se coordinanlos aspectos espaciales, sectoriales y temporales de las reas clave de lapoltica urbana.

El diseo y la planificacin urbana, asumen un papel estratgico, en-focando los temas ambientales, sociales, econmicos, de salud y cultura-les hacia el beneficio comn 4.

4 Compromisos de Aalborg (2004).http://www.ccre.org/docs/Aalborg03_05_span.pdf


La implicacin de agentes econmicos, partes interesadas y el p-blico en general es esencial con la participacin de actores ajenos a laadministracin, permitiendo a los ciudadanos desempear un papel activoen la conformacin de su entorno ms prximo. Los Estados miembrosdeben aceptar el desarrollo urbano como una tarea pblica, pero la plani-ficacin urbana no es exclusivamente responsabilidad del sector pblico,hay otros dos socios de la futura poltica de desarrollo urbano: la sociedadcivil y la industrial. Esto fortalecer la democracia y al mismo tiempopuede proporcionar una base ms slida para la planificacin y la inver-sin. Las ciudades tienen que forjar nuevas alianzas con sus vecinos. Laciudad necesita enfoques sobre la base de un equilibrio justo de intereses.

La cohesin territorial slo puede lograrse mediante un dilogo inten-so y continuo entre todas las partes interesadas en el desarrollo territorial.Este proceso de cooperacin se llama gobernanza territorial. El sectorprivado (sobre todo a nivel local y regional), los empresarios, la comuni-dad cientfica, el sector pblico (sobre todo autoridades locales y regiona-les), las organizaciones no gubernamentales y los diferentes sectores hande actuar juntos para utilizar mejor las inversiones de capital en las regio-nes europeas.

La conciliacin de intereses, lograda por una poltica integrada, pro-porciona una base viable para un consenso entre el Estado, las regiones,las ciudades, los ciudadanos y los agentes econmicos; sin dejar de con-siderar el principio de subsidiariedad.

Si los recursos financieros tienen en cuenta el conocimiento, los es-casos fondos pblicos sern usados de forma ms efectiva, habr mejorcoordinacin de las inversiones pblicas y privadas. Los ministros se com-prometieron a lograr un equilibrio entre los intereses de mercado y los delpblico y una mejor coordinacin de los sectores pblico y privado para lainversin en las ciudades.

En la Carta de Leipzig se recomienda que las ciudades europeas,diseen programas integrados para el progreso de la ciudad en su totali-dad; en su puesta en marcha deberan:

- analizar los puntos fuertes y dbiles de barrios y ciudades;- definir objetivos slidos de desarrollo e idear una estrategia de futu-

ro para la ciudad;- coordinar los diferentes planes vecinales, sectoriales y tcnicos;- coordinar el uso de fondos que hagan los agentes de los sectores

pblicos y privados, y


- estar coordinados a nivel local y urbano regional, involucrando a losciudadanos y otros agentes que puedan contribuir a conformar el futuroeconmico, social y la calidad ambiental de cada zona.

Debemos dejar de considerar las cuestiones y decisiones sobre po-ltica de desarrollo urbano de forma aislada de cada ciudad. Debe forta-lecerse la coordinacin a nivel local y urbano-regional, con el objetivo delograr una asociacin en trminos de igualdad entre las ciudades y laszonas rurales por un lado, y tambin entre las poblaciones pequeas, me-dianas y grandes y las ciudades metropolitanas, que extienden su influen-cia en la regin, por el otro. Las ciudades europeas deberan ser puntosfocales de desarrollo urbano-regional, por consiguiente sera de gran ayu-da establecer una red de relaciones ms estrechas a nivel europeo. Seapoya tambin la cooperacin ms all de las fronteras exteriores de laUnin Europea, creando oportunidades innovadoras de colaboracin, queincluya tambin las zonas transfronterizas.

Cada ciudad, cada regin debe tener ms en cuenta explcitamentesus contextos nacionales y europeos. Por otro lado, las polticas comuni-tarias deben tener ms en cuenta el nivel local, regional y nacional. Esimportante que las autoridades nacionales, regionales y locales se entre-lacen estrechamente con las preocupaciones polticas de la UE, sin dejarde tener en cuenta el principio de subsidiariedad. Esto se aplica en parti-cular a las polticas de desarrollo rural, medio ambiente, de transporte yde cohesin.

En Argentina existe consenso generalizado sobre la desarticulacinespacial en el ejercicio del poder-poltico administrativo del Estado. Sinembargo es necesaria la coordinacin de distintos niveles de gobierno. Anivel municipios / municipios bajo diversas modalidades, provincias-muni-cipios, municipios-nacin-provincia. La existencia de experiencias pre-vias de cooperacin entre los niveles de gobierno responsables de la pol-tica pblica, as como entre sus sociedades, facilita el pluralismoinstitucional. Hay que considerar tambin la acumulacin y distribucinde capital social, entendiendo por tal, las caractersticas de organizacinsocial, tales como la confianza, las normas y redes que puedan mejorar laeficacia de la sociedad mediante la facilitacin de acciones coordinadas.Para el desarrollo del entrelazamiento propio del pluralismo institucionaltienen una especial importancia las redes articuladas entre tcnicos yprofesionales de las administraciones pblicas; el intercambio de infor-macin, e incluso el trabajo en equipo a raz de distintos problemas van


generando pautas de comportamiento compartidas y relaciones de con-fianza que son muy importantes para la implementacin de las polticascoordinadas. En Amrica Latina, sin embargo, el desarrollo de estas re-des es bajo, en consonancia con los niveles de profesionalizacin y es-tabilidad. Argentina reitera, con sus caractersticas propias, la tendencialatinoamericana a la configuracin jerrquica y centralista de las relacio-nes intergubernamentales 5.

En la Carta de Leipzig se proponen estrategias de accin, para quemediante la poltica integrada de desarrollo urbano, se fortalezca lacompetitividad de las ciudades europeas:

a. Creacin y consolidacin de espacios pblicos de alta calidad

Los espacios pblicos y paisajes urbanos de creacin humana de altacalidad, desempean un papel fundamental en las condiciones de vida dela poblacin urbana. Adems son importantes para atraer negocios de laindustria del conocimiento, una mano de obra cualificada y para el turis-mo. Consecuentemente, la interaccin entre la arquitectura y la planifica-cin urbana deben intensificarse, para lograr la creacin de espacios p-blicos atractivos y humanos, y conseguir altos estndares mediambientales.

Baukultur 6 ha de entenderse en el sentido ms amplio de la palabra,como la suma de todos los aspectos culturales, econmico, tecnolgicos,sociales y ecolgicos que influyen en el proceso de planificacin urbana yla construccin. Este enfoque no debe limitarse a los espacios pblicos,es una necesidad para toda la ciudad y sus alrededores, es particularmen-te importante para la conservacin del patrimonio arquitectnico. Losedificios histricos, los espacios pblicos y sus valores urbanos y arqui-tectnicos deben ser conservados.

5 Myriam PARMIGIANI DE BARBAR, Notas para el estudio de las relacionesintergubernamentales, con particular referencia a la Repblica Argentina en Anuario VIII(2004-2005), Centro de Investigaciones Jurdicas y Sociales, Facultad de Derecho, U.N.C.;pg. 153, disponible en Internet en http://www.derecho.unc.edu.ar/archivo/anuarioVIII.pdf

6 En el texto traducido al ingls y al espaol se ha mantenido el trmino alemn,que significa cultura de la construccin.


El Fondo Europeo de Polticas Arquitectnicas sobre Cultura de laConstruccin celebrado en Hamburgo, el 27 de abril de 2007, en las con-clusiones llama la atencin sobre Baukultur como un componente queintegra la poltica urbana, y en particular, como una contribucin al desa-rrollo sostenible urbano. Este trmino describe cmo la sociedad tomamedidas dirigidas a mejorar el medio ambiente construido, su planifica-cin, su uso, su preservacin, y su evolucin. Baukultur vincula aspectostales como planificacin urbana, paisaje, desarrollo urbano, arquitecturacomo arte pblico, arquitectura paisajista, ingeniera civil, planificacinurbana, regional y de la infraestructura, conservacin del patrimonio, di-seo, industria de la construccin y procesos de planificacin para formarun todo. Abarca los resultados de la actividad de la construccin, comolos procesos que conducen a estos resultados.

El trmino Baukultur (cultura de la construccin) describe el procesode desarrollo del entorno construido y nuestro enfoque de l. Incluye laplanificacin, construccin, remodelacin y mantenimiento.

La calidad y la diversidad de Baukultur contribuyen a la identidad delas ciudades europeas y, por ende, al desarrollo en Europa. Conserva, res-peta y desarrolla el patrimonio arquitectnico. Existe un vnculo directo en-tre la calidad de Baukultur y el desarrollo de los pueblos y ciudades, ya quepuede contribuir de manera eficaz a la cohesin social, a la definicin de laidentidad, al desarrollo cultural y econmico de un pueblo o ciudad.

Baukultur es un componente de una poltica de desarrollo urbanosostenible. El desarrollo urbano sostenible se caracteriza por un equili-brio adecuado entre los aspectos econmicos, sociales y ecolgicos deldesarrollo, y tambin por la calidad de sus edificios y espacios. Estacalidad puede ser un factor de localizacin para las empresas y tambinpuede actuar como un imn para los trabajadores del conocimiento, paralas familias, los ciudadanos y visitantes. Asimismo, los procesos queconducen a estas cualidades hacen una contribucin a la integracin, laconvivencia pacfica, el desarrollo econmico, cultural y social de lasociedad europea.

Baukultur es a la vez un factor de la poltica econmica y un instru-mento para promover la integracin social y la cohesin. Una alta calidadde Baukultur alienta a las personas a identificarse con su ciudad. La ca-lidad de los resultados depende de la medida en que toda la sociedad sesienta responsable del entorno construido y su mantenimiento. Se aumen-ta la funcionalidad de la ciudad y las perspectivas de desarrollo. Especial


nfasis debe colocarse para el fortalecimiento de Baukultur como unacontribucin al desarrollo sostenible urbano, como un factor de ayudaestructural y como tema de investigacin.

El informe de los ministros del encuentro del 24 y 25 de mayo de2007 destaca que la ciudad tiene que ser bella, a medida que las ciuda-des compiten cada vez ms para atraer a las empresas, la Baukultur(cultura de la construccin), los aspectos del desarrollo urbano son cadavez ms importantes. Baukultur es una necesidad, no un lujo. Las cuali-dades de los edificios se convierten en poltica estructural.

b. Modernizacin de las redes de infraestructuras y mejora dela eficiencia energtica

Una contribucin esencial a la calidad de vida y del medio ambiente,puede hacerse a travs del transporte urbano sostenible, accesible y ase-quible, que posea enlaces coordinados con las redes de transporte urba-no-regionales. El transporte urbano debe conciliarse con las diferentesnecesidades de uso del suelo, con relacin a la vivienda, zonas de trabajo,medio ambiente y espacios pblicos. Se debe prestar especial atencin ala gestin del trfico e incluir infraestructuras para bicicletas y peatones.Los Compromisos de Aalborg (2004) reconocen la interdependencia deltransporte, la salud y el medio ambiente, y la necesidad de trabajar parareducir la dependencia del transporte privado motorizado, aumentar elporcentaje de desplazamientos en transporte pblico, peatonal y en bici-cleta, promover el cambio de vehculos con bajas emisiones y desarrollarplanes integrados de movilidad urbana sostenible.

La movilidad y la accesibilidad son requisitos esenciales para el de-sarrollo econmico en todas las regiones de la Unin Europea. Para cum-plir los requisitos de movilidad de un territorio europeo policntrico, inclu-yendo los pases vecinos, y contribuir a mejorar el medio ambiente urba-no, es importante garantizar un desarrollo integrado y sostenible del trans-porte multimodal. Se necesitan redes de transporte tanto para pasajeroscomo para mercancas, por diversas vas: ferrocarril, carreteras, por aire,vas navegables martimas y fluviales. Los ministros apoyaron el fortale-cimiento y extensin de las redes transeuropeas.

Las ciudades representan casi tres cuartas partes del consumo mun-dial de energa. Es imperativo desarrollar el transporte pblico local y la


movilizacin a pie o en bicicleta. Al mismo tiempo, la mejora de la eficien-cia energtica en el sector de los edificios es una contribucin fundamen-tal en la lucha contra el cambio climtico.

La eficiencia energtica de los edificios ha de mejorarse; esto ataea los edificios existentes como a los de nueva planta. Cada regin y ciu-dad debe contribuir a ahorrar energa, apoyando el desarrollo de bajas ocero emisiones de los asentamientos, el desarrollo de posibles nuevasfuentes de energa renovables con el fin de mitigar el cambio climtico.En particular, se debe procurar reducir la contaminacin debida a las par-tculas procedentes de los sistemas de calefaccin 7; y construccionescorrectamente aisladas, que ahorran ms del cincuenta por ciento de ener-ga entre gas y luz.

Una base importante para un uso eficiente y sostenible de los recur-sos es una estructura compacta de asentamientos, se puede lograr evi-tando la expansin descontrolada de las ciudades mediante un controlestricto del suministro del suelo y de la especulacin. La estrategia deintegrar los usos de vivienda, de empleo, de educacin, de suministros yde recreo en los barrios ha resultado ser especialmente sostenible.

Los planes de alta densidad y uso mixto, que evitan la proliferacinurbana, presentan ventajas ambientales, en cuanto al uso del territorio,transportes y calefaccin, favoreciendo un menor consumo per capitade los recursos. El urbanismo sostenible y la planificacin territorial ade-cuada ayudan a reducir la proliferacin urbana, la prdida de hbitatsnaturales y de biodiversidad, y a reducir la impermeabilizacin de los te-rrenos. Es indispensable con tal fin, la recalificacin y la reutilizacin delas reas olvidadas o postergadas y la planificacin territorial orientada alahorro del espacio 8. Se evitar la sobreexplotacin de los recursos

7 Ver Comunicacin de la Comisin al Consejo y al Parlamento Europeo sobreuna estrategia temtica para el ambiente urbano, Bruselas, 11/1/06 COM (2005) 718.

http://eurlex.europa.eu/smartapi/cgi/sga_doc?smartapi!celexplus!prod!DocNumber&lg=es&type_doc=COMfinal&an_doc=2005&nu_doc=718

8 Comunicacin de la Comisin al Consejo y al Parlamento Europeo sobre unaestrategia temtica para el ambiente urbano, citada. Sobre el tema ver el trabajo de miautora: Restricciones administrativas al dominio con finalidad ambiental en el derechourbanstico, en Tutela jurdica del medio ambiente, Crdoba, Ediciones de la Academia


ecolgicos y culturales, la prdida de biodiversidad, en particular median-te el aumento de la expansin y crecimiento urbano descontrolado, mien-tras que las zonas remotas se enfrentan a la despoblacin.

En los Compromisos de Aalborg sobre planificacin y diseo urba-nstico se asumen las responsabilidades de regenerar y reutilizar las zonasdegradadas y abandonadas; evitar el crecimiento urbano desmesurado,logrando densidades urbanas apropiadas y priorizando el desarrollo urba-no en zonas ocupadas frente a zonas verdes; asegurar un urbanismo deusos de suelo mixtos, con un balance equilibrado entre la actividad labo-ral, residencial y de servicios, dando prioridad a un uso residencial en elncleo urbano; asegurar una conservacin, renovacin y reutilizacin apro-piada de nuestra herencia cultural urbana; aplicar requerimientos para undiseo y construccin sostenibles y promover la arquitectura de alta cali-dad, favoreciendo las nuevas tecnologas de la construccin.

Asimismo, la Carta de Leipzig recalca la necesidad de mejorar lasinfraestructuras tcnicas, de forma especial, el suministro de agua, el tra-tamiento de aguas residuales y otras redes de suministros.

c. Innovacin proactiva y polticas educativas

La Carta afirma que las ciudades son lugares donde se crea e impar-te gran cantidad de conocimiento. La explotacin completa del potencialde conocimiento de una ciudad depende de la calidad de su educacinescolar, de las redes de comunicacin sociales y culturales, de las oportu-nidades de aprendizaje que se brinden a los ciudadanos de todas las eda-des, de la excelencia de las universidades e institutos no universitarios yde las redes de intercambio entre la industria y la comunidad cientfica.

Una poltica integrada de desarrollo urbano puede contribuir median-te la agrupacin de interesados, el apoyo a las redes de comunicacin y laoptimizacin de las estructuras de localizacin. El desarrollo urbano inte-grado promueve el dilogo social e intercultural.

Nacional de Derecho de Crdoba, vol. XLV, 2008, pg. 21 disponible en Internet en http://www.acaderc.org.ar/ediciones/tutela-juridica-del-medio-ambiente/at_download/file


El 75% de la poblacin de Europa vive en ciudades. Estas ciudadesson puntos focales de la integracin europea. Las ciudades son los luga-res en los que tradicionalmente se produjo la investigacin y la innovaciny, por lo tanto, el crecimiento econmico.

Los ministros responsables del desarrollo urbano apoyaron el uso dela telemtica a favor de un acceso libre y socialmente justo, a la informa-cin y la comunicacin en todas las regiones, para eliminar las barrerasterritoriales de accesibilidad, especialmente en zonas perifricas y rura-les, y para permitir trabajo descentralizado y la prestacin adecuada deservicios de inters general, incluyendo la atencin de la salud y la educa-cin. Se debe garantizar la infraestructura necesaria, como la coberturageneral de conexiones de banda ancha. Se recomienda la combinacin deinfraestructuras como banda ancha y cables en los nuevos programas detransporte y comunicaciones.

VI. Especial atencin a los barrios menos favorecidos

Las ciudades se enfrentan a enormes retos, especialmente a aque-llos relacionados con el cambio de las estructuras econmicas y sociales,y la globalizacin. Se mencionan entre los problemas especficos: la ele-vada tasa de desempleo y la exclusin social. Dentro de una misma ciu-dad pueden existir diferencias considerables, en relacin con las oportuni-dades econmicas y sociales existentes en cada zona, y en la calidadmedioambiental.

La Carta de Leipzig advierte que los desequilibrios sociales y el de-sarrollo econmico desigual tienden, por lo general, a incrementarse, loque lleva a la desestabilizacin de las ciudades. A continuacin afirmaque una poltica de integracin social que contribuya a la reduccin de lasdesigualdades y a la prevencin de la exclusin social ser la mejor ga-ranta para el mantenimiento de la seguridad de nuestras ciudades.

Para lograr los objetivos de integracin social en las ciudades y reasurbanas, pueden resultar herramientas efectivas, las polticas sociales devivienda bien concebidas. Una vivienda saludable, apropiada y asequiblepuede hacer las barriadas ms atractivas para los jvenes y los mayores,significa una contribucin a la estabilidad de los barrios.


Es mejor identificar las seales de forma temprana para subsanarlaseficientemente y ahorrar recursos. Una vez que la zona ha comenzado sudeclive, los costes y la dificultad para cambiar la situacin pueden multi-plicarse.

Para encontrar la mejor solucin en cada rea desfavorecida, cons-tituyen elementos esenciales la implicacin activa de los residentes y eldilogo mejorado entre los representantes polticos, los residentes y losagentes econmicos.

Los ministros en su informe recomiendan una estrategia explcitapara atraer a la gente, las actividades de inversin y la vuelta a las ciuda-des del interior. Dentro de las ciudades, no debe haber islas de prosperi-dad rodeadas por un mar de privaciones. A largo plazo, slo puede habercrecimiento y prosperidad de la ciudad en su conjunto.

La lucha contra la exclusin social en las ciudades, es un componen-te fundamental que integra los valores compartidos en la Comunidad Eu-ropea. La existencia de zonas urbanas desfavorecidas ponen en peligro elatractivo, la competitividad, las fuerzas de inclusin social y la seguridaden las ciudades.

Las siguientes estrategias de accin, dentro del marco de una pol-tica integrada de desarrollo urbano, son de crucial importancia para losbarrios desfavorecidos:

a. Bsqueda de estrategias para mejorar el medio ambiente fsico

Estn estrechamente interrelacionados la actividad econmica y lasinversiones con las estructuras urbanas de calidad, el medio ambientesaludable e infraestructuras y servicios pblicos modernos y eficientes.Por ello, es necesario mejorar la calidad de las construcciones en losbarrios desfavorecidos, teniendo en cuenta el diseo, las condiciones fsi-cas y la eficiencia energtica.

b. Fortalecimiento de la economa local y la poltica del mercadolaboral

Las polticas encaminadas a obtener estabilidad econmica en losbarrios desfavorecidos deben hacer uso de las fuerzas endgenas econ-


micas de stos. El mercado laboral y las polticas econmicas que seajusten a las necesidades de cada barrio sern los instrumentos apropia-dos. El objetivo es crear y asegurar empleo para facilitar la apertura denuevos negocios, especialmente debern ampliarse las oportunidades deacceso al mercado laboral local mediante una oferta de formacin orien-tada a la demanda.

A la Unin Europea, a los Estados miembros y a las ciudades se lespide que creen mejores condiciones e instrumentos para fortalecer laseconomas locales y, consecuentemente, los mercados laborales, a travsdel fomento de la economa social y de la provisin de servicios orienta-dos al ciudadano.

c. Educacin y polticas de formacin para nios y jvenes

Un punto de partida crucial para el progreso de los barriosdesfavorecidos es la mejora de la educacin y de la situacin formativade las comunidades locales. Hay que dar ms y mejores oportunidadeseducativas y formativas que cubran las necesidades y carencias de losnios y jvenes de barrios desfavorecidos. A travs de polticas que secentren en la realidad social en la que viven, debemos posibilitar la parti-cipacin de estos nios y jvenes para que puedan llevar a cabo sus am-biciones, asegurndoles igualdad de oportunidades a largo plazo.

En este contexto, seala el informe de los ministros, ms educacines la clave para una mayor igualdad de oportunidades. Ms posibilidadesde educacin y formacin deben ser proporcionadas, sobre todo en losbarrios desfavorecidos, que respondan a las necesidades y carencias delos nios y jvenes que viven all.

d. Fomento de un transporte urbano eficiente y asequible

Muchos barrios desfavorecidos tienen carencia de sistemas de trans-porte adecuados, lo que produce efectos ambientales y reduce el valor deestas zonas. El desarrollo de un sistema de transporte pblico eficiente yasequible dar a los residentes de estos barrios las mismas oportunidadesde acceso y movilidad que tienen otros ciudadanos.


La planificacin de los sistemas de transportes, adems de dirigirse areducir los impactos negativos en el medio ambiente, deben organizarsede manera que estos barrios se integren convenientemente en la ciudad yen su rea metropolitana como un todo. Se necesitan tambin redes ade-cuadas para el trfico de peatones y ciclistas.

VII. Financiamiento del desarrollo urbano

Las ciudades europeas necesitan una base financiera slida que ge-nere estabilidad a largo plazo. Consecuentemente es importante que losEstados miembros tengan la oportunidad de usar los fondos estructuraleseuropeos para sustanciales programas integrados de desarrollo urbano.Asimismo, se recomienda el uso de instrumentos de ingeniera financiera,que aprovechan el uso de capital privado en la puesta en marcha de es-trategias integradas de desarrollo urbano, y ofrecen oportunidades pro-metedoras para la mejora de la efectividad de las fuentes de financiacinconvencionales.

VIII. Conclusiones

La Carta de Leipzig sobre ciudades europeas sostenibles estableceel modelo de ciudad europea del siglo XXI, estableciendo valores y prin-cipios fundamentales del moderno derecho urbanstico.

El desarrollo urbano debe orientarse al urbanismo integrado que con-temple dimensiones econmicas, sociales y ambientales, buscando el jus-to equilibrio de todos los requisitos e intereses de los habitantes y delmercado. Se debe dar prioridad a la promocin de los barriosdesfavorecidos y a la inclusin social.

La participacin en la gestin urbana de todos los implicados, autori-dades, polticos, ciudadanos, e inversores es indispensable y nos encami-na a una democracia plena.

Estos valores y principios de vanguardia, merecen ser incorporadosal derecho urbanstico argentino y latinoamericano, con el fin de lograr eldesarrollo sustentable de las ciudades, mejorando as la calidad de vida delos habitantes urbanos y tambin rurales.


EL TRANSPORTE DE MATERIALES PELIGROSOSPOR CARRETERA EN LA PROVINCIA DE CRDOBA YPOSIBLES SOLUCIONES ANTE INFRACCIONES A LA

NORMATIVA VIGENTE

por RAFAEL CONSIGLI

Sumario: Materiales o mercancas peligrosas (cuadro). I. Residuos peligrosos. II.Sustancias peligrosas.

Peridicamente la Divisin Patrulla Ambiental interviene en el con-trol de transportes de materiales peligrosos en la va pblica, detectando amenudo distintas infracciones a la normativa vigente en la materia. Elproblema radica en que, debido al tipo de carga de que se trata, no es fcilencontrar una solucin al destino de ella o de los vehculos que la trans-portan. Los materiales o mercancas peligrosas comprenden tanto a losresiduos como a las sustancias, es decir, a lo que se desecha como a loque va a ser utilizado como materia prima para distintas actividades.

A modo de sntesis se describen en las distintas normas que com-prenden la temtica, las autoridades de aplicacin y los requisitos estable-cidos para ambas.

Materiales o mercancas peligrosas

-Autoridadjudicial

-Secr. deAmbiente

-Secr. deTransporte

Ley Nac. 24.051Ley Prov. 8973Decreto 2149Decreto 779/95

RESIDUOSPELIGROSOS

Legislacin Autoridadde aplicacin Requisitos

- Conductor: Lic. Nac. Habil.- Carga: Manifiesto detransporte- Habilitacin del transporte- Identificacin externa (Rtulode Riesgo y Panel de Seguridad.


Comentaremos, en primer lugar, las generalidades, legislacin vi-gente, documentacin y requisitos establecidos para el transporte deresiduos peligrosos, para despus tratar de la misma forma a las sustan-cias peligrosas.

I. Residuos peligrosos

La ley 24.051 comprende las etapas de generacin, manipulacin,transporte, tratamiento y disposicin final de los residuos peligrosos. Laprovincia de Crdoba adhiri mediante la ley provincial 8973/02 y decr.reg. 2149. Comprende los residuos descriptos en el Anexo I (Categorassometidas a control: Y1 a Y48 - ej., residuos farmacuticos, patgenos,agroqumicos, industriales, etc.) o los que posean alguna de las caracte-rsticas enunciadas en el Anexo II (Lista de caractersticas peligrosas:explosivos, inflamables, oxidantes, corrosivos, txicos, infecciosos, etc.).

Una vez cumplidos los requisitos establecidos para la inscripcin seles otorga a los operadores un certificado ambiental, que es el documentoque acredita exclusivamente la aprobacin del sistema de manipulacin,transporte, tratamiento y disposicin final de los residuos generados. EsteCertificado Ambiental Anual implica la licencia de habilitacin para elvehculo que transporte residuos peligrosos (Contiene: Nombre de la empre-

- Conductor: Lic. Nac.Habilitante- Declaracin de carga- Carga: Remito o Factura- Identificacin:*Rtulo de Riesgo (clase dematerial peligroso)* Panel de Seguridad (N deNaciones Unidas y nmero deriesgo)- Habilitacin del transporte

-Secr. deTransporte

-Dep. Policial-Munic.Adherida(Aut.Juzgam.)

Decreto 779/95Art. 96 CFVLey Prov. 8.560

SUSTANCIASPELIGROSAS

Legislacin Autoridadde aplicacin Requisitos


sa, N de Certificado, Fecha de vencimiento, Dominio del vehculo, Firmade la autoridad de aplicacin).

Para el caso en que deban transportarse residuos se estableci elManifiesto de Transporte que es el documento que acompaa el traslado,tratamiento y cualquier otra operacin relacionada con este tipo de car-gas. Este debe contener: Datos identificatorios (del generador, operadory transportista); Datos del vehculo; Informacin de los residuos (tipo ynmero de contenedores, clase, caractersticas, cantidad, unidad de me-dida, estado fsico); Instrucciones de manipulacin para el operador en laplanta de tratamiento o en el sitio de disposicin final; Documentacinanexa (Plan de contingencia, Hoja de ruta); Informacin de emergencia(TE operador y transportista); Certificacin (Firma, Ttulo y fecha defirma del Generador, Transportista y Operador); Declaracin Jurada:Certificacin del Generador (Fecha de entrega del Manifiesto y Firma dela autoridad de aplicacin) y Certificado Ambiental del transportista

El Manifiesto Provincial consta del original y cinco copias. Eloriginal queda para la autoridad de aplicacin y la primera copia para elgenerador. El transportista circula con las cuatro copias restantes. Lavalidez del Manifiesto es de 30 das. Los conductores de vehculos deresiduos peligrosos deben poseer una licencia especial para su conduc-cin, la que tendr un ao de validez y ser otorgada por la Secretara deTransporte.

La normativa vigente prohbe el ingreso a nuestro territorio de resi-duos peligrosos provenientes de otras provincias, salvo que lo hagan encarcter de transporte de paso, o estn destinados a su tratamiento ydisposicin final en plantas ubicadas en el territorio provincial. En caso deser residuos en trnsito se debe fijar en la autorizacin respectiva el mxi-mo tiempo posible de residencia en la provincia (no podr superar los 10das) y los carriles de trnsito especficos.

Para el transporte de residuos originados en otra jurisdiccin y quetransiten dentro de la provincia de Crdoba, las autoridades de la jurisdic-cin que emiten el manifiesto y/o el transportista, deben comunicar pre-viamente a la autoridad de aplicacin, en un plazo no inferior a 10 das, eltrnsito por la provincia a los fines de acordar rutas y mecanismos decontrol. En este caso de transporte interjurisdiccional (desde una pro-vincia a otra, o desde/hacia lugares sujetos a jurisdiccin nacional) debenposeer el Manifiesto Nacional de Residuos Peligrosos.


Para el trnsito de residuos dentro de la provincia ser obligatoriocontar con el Manifiesto Provincial. Si el transporte se hace desde laprovincia de Crdoba hacia otra provincia, deber contar adems con elManifiesto Nacional. Igualmente si ingresa desde otra provincia a nues-tro territorio provincial.

Tanto en el egreso o como en el ingreso de residuos a nuestra pro-vincia, el transportista deber hacer constar su paso por la primera de-pendencia policial mediante firma, sello y fecha de la autoridad policial aldorso de la sexta copia del Manifiesto Nacional. El Manifiesto Provincialpuede ser solicitado en la Secretara de Ambiente u obtenido directamen-te desde su pgina web, en este ltimo caso, no es necesario contar con lafirma y sello del funcionario habilitante.

Para los que generan pequeas cantidades existe un Manifiesto deGeneradores Mltiples (un transportista inscripto recoge en el mismovehculo pequeas cantidades de distintos generadores, ej., lubricentros,residuos patgenos de clnicas, etc.) el que va acompaado de un Anexodonde figuran quines son los que generaron los residuos y la cantidadentregada por cada uno. Los vehculos habilitados deben ser lavados eninstalaciones autorizadas (normalmente los operadores tienen instalacio-nes de lavado en sus plantas)

A modo de sntesis, la documentacin para el transporte de residuospeligrosos es la siguiente:

- Documentacin:- Certificado de habilitacin del vehculo (Certificado Ambiental Anual)- Certificado de aptitud tcnica del vehculo (RTO)- Licencia Nacional Habilitante para el transporte de mercancas

peligrosas- Manifiesto Provincial (transporte dentro de la Pcia.), Manifiesto

Nacional (ingreso desde provincias vecinas)- Manifiesto Provincial y Nacional (transporte desde la Pcia. de Cr-

doba a otras jurisdicciones)- Pliza de seguro con cobertura especfica para el transporte de

residuos peligrosos- Instrucciones para casos de emergencia (Ficha de Intervencin)


- Equipamiento:- Elementos identificatorios de la carga (Rtulo de riesgo y Panel de

seguridad)- Elementos de seguridad de acuerdo a la ficha de intervencin del

residuo que transporta

La solucin prctica que se ha encontrado hasta el momento para elcaso de residuos transportados en forma irregular y hasta tanto se dis-ponga de lugares especficos para el depsito de stos, es la siguiente: seconsulta con la autoridad de aplicacin (Secretara de Ambiente), quiennormalmente enva un transporte de una empresa habilitada y comisionaun tcnico que confecciona un Manifiesto de Transporte donde se descri-ben los residuos transportados. Se procede al traspaso de la carga y seenva hasta un predio de un operador registrado, trasladndose los costosde transporte, depsito y tratamiento al infractor.

II. Sustancias peligrosas

La legislacin considera peligrosas a las sustancias que presentanriesgos para la salud de las personas, la seguridad pblica o el medioambiente. Las divide en nueve clases, de acuerdo a sus caractersticas yal riesgo que presentan.

Clase 1 ExplosivosClase 2 GasesClase 3 Lquidos inflamablesClase 4 Slidos inflamablesClase 5 Sustancias oxidantes o perxidos orgnicosClase 6 Sustancias txicas o infecciosasClase 7 Sustancias radiactivasClase 8 Sustancias corrosivasClase 9 Sustancias peligrosas diversas

Para el transporte de estas sustancias debern cumplirse los siguien-tes requisitos:


- Documentacin:- Certificado de habilitacin del vehculo- Certificado de habilitacin de la cisterna- Certificado de aptitud tcnica del vehculo (RTO)- Tarjeta RUTA (Registro Unico de Transporte Automotor - para

transporte interprovincial)- Certificado de capacitacin del conductor (Licencia Nacional

Habilitante)- Declaracin de carga emitida por el expedidor (conteniendo clase

o divisin, grupo de compatibilidad, N ONU, grupo de embalaje)- Instrucciones para casos de emergencia (Ficha de Intervencin)

- Equipamiento:- Elementos identificatorios de la carga (Rtulo de riesgo y Panel de

seguridad)- Equipamiento de emergencia- Extintores de fuego

Durante su itinerario, el transporte deber evitar en lo posible reasdensamente pobladas, reservas de agua o forestales o ecolgicas, o degran concentracin de personas o vehculos. Slo podr estacionar, paradescanso o pernocte, en reas previamente determinadas por la autori-dad competente. En caso de inexistencia de stas, deber evitar las reasnombradas. Solamente en caso de emergencia podr estacionar o dete-nerse en las banquinas, debiendo permanecer sealizado y bajo vigilanciade su conductor o autoridades locales.

A su vez establece las siguientes prohibiciones:- el transporte con productos incompatibles o alimentos, medicamen-

tos o productos para uso humano o animal- el transporte de animales vivos- el transporte de mercaderas mal estibadas o sujetas por medios

inadecuados- el transporte de unidades con ms de un remolque o semirremolque- llevar otras personas (viajeros) a excepcin de la tripulacin


- llevar mercancas peligrosas en transportes de pasajeros con ex-cepcin de los productos peligrosos de uso personal (medicinal ode tocador) en cantidades superiores a 1 kg. o 1 litro por pasajero.(prohibicin total para las mercancas de la Clase 1 o 7)

- manipular, cargar o descargar en lugares pblicos- entregar el vehculo a un conductor no habilitado- fumar en el interior del vehculo o en sus proximidades- no informar detenciones por accidente o avera, o no adoptar en

estos casos las medidas de seguridad- no prestar apoyo a requerimiento de las autoridades pblicas- no cumplir con las limitaciones de circulacin impuestas- no llevar la documentacin y equipamiento mencionados

Durante las operaciones de carga, descarga, transporte, trasbordo,limpieza y descontaminacin, los vehculos y equipamientos deben portarlos rtulos de riesgo, los paneles de seguridad identificadores de la cargay las instrucciones escritas (Ficha de Intervencin).

Elementos identificatorios de la carga: el vehculo deber contarcon dos smbolos identificatorios correspondientes a la sustancia trans-portada

Etiqueta o rtulo de riesgo principal:- Incluye un smbolo (explosin, llama, calavera, cruz sobre espiga,

lquido goteando, trbol, etc.) La Clase o Divisin indica el RiesgoPrincipal

- N de Clase o Divisin- Panel o Placa de Seguridad- N de Riesgo- N de Naciones Unidas

Nmero de Riesgo: mediante 2 o 3 nmeros se indica la intensidaddel riesgo de un producto determinado. El primer nmero indica el riesgoprincipal. Si va acompaado de 0 (cero) quiere decir que el riesgo essimple, es decir, no hay riesgo secundario. Si el primer nmero se repite


significa que el riesgo es ms intenso. Si va precedido con la letra X,significa que la sustancia reacciona peligrosamente con el agua.

Transporte de mercancas peligrosas en cantidades limitadas:en la octava columna del Listado de Mercancas Peligrosas, por ordennumrico, est indicada la cantidad mxima (masa bruta) que puede sertransportada en una unidad de transporte. Cuando la cantidad transporta-da supera esa cifra, esa carga se encuentra eximida de cumplir con lossiguientes requisitos:

- Elementos identificatorios de la carga (Rtulo de riesgo y Panel deseguridad)

- Equipamiento de emergencia- Certificado de capacitacin del conductor- Limitaciones en relacin con itinerario, estacionamiento y locales

de carga y descarga- Prohibicin de transportar en vehculos de pasajeros

Pero permanecen vlidas algunas condiciones como:- Declaracin de carga- Extintores- Precauciones en manipuleo- Disposiciones relativas a embalaje, etiquetado y marcado de los

bultos- Documentacin de transporte: N y nombre apropiado para el em-

barque, clase o divisinLas infracciones a las normas reguladoras del transporte de mercan-

cas peligrosas por carretera se clasifican en leves, graves y muy graves,mientras que las sanciones consisten en multa, suspensin del permiso ysu caducidad.

Dadas las caractersticas particulares de este tipo de cargas no siem-pre es fcil encontrar una solucin cuando se detecta una infraccin a lanormativa vigente. En caso de que un vehculo sea conducido sin contarcon la Licencia Nacional Habilitante, no puede continuar su marcha hastaque llegue al lugar un conductor habilitado de la empresa transportista.Ante la falta de documentacin de la carga (remito o factura) se procedepor el art. 96 del Cdigo de Faltas de la Provincia (carga indocumentada)


labrando el sumario contravencional y consultando con la autoridad deaplicacin el lugar donde quedar depositada transitoriamente la cargahasta que el titular acredite su propiedad presentando la documentacincorrespondiente. Si la infraccin detectada es la falta de habilitacin delvehculo o la ausencia de los elementos identificatorios se labra una actade constatacin que posteriormente es girada a la autoridad de aplicacinpara su resolucin.

Para finalizar, es interesante comentar que en algunas oportunidadesse ha procedido de la manera descripta pero que las actas han sido gira-das a la Secretara de Ambiente de la Provincia o a municipios adheridosa la ley provincial de trnsito 8560, ya que la ley 7343 incluye artculosque sancionan infracciones cometidas en el transporte de mercancas omateriales peligrosos, haciendo referencia a lo dispuesto en las normasnacionales citadas que regulan dicha actividad.


ALGUNAS REFLEXIONES SOBRE GESTIN AMBIENTALEN MATERIA DE CABECERAS DE CUENCAS HDRICAS(LOS CONVENIOS ENTRE LA ADMINISTRACIN Y LOS

AGENTES PRIVADOS COMO INSTRUMENTO DEPROTECCIN AMBIENTAL)

por CRISTINA DEL CAMPO

Sumario: I. Introduccin. II. Los convenios entre la gestin pblica y los privadosen materia hdrico-ambiental. La negociacin ambiental. Los convenios ambienta-les. Algunos instrumentos con los que negociar. Algunas reflexiones generales.

I. Introduccin

La gestin del agua, como bien de dominio pblico, es rol esencial delEstado, lo que importa no slo la definicin de polticas en tal sentido sinola generacin y utilizacin concreta de instrumentos jurdicos y econmi-cos que viabilicen la efectiva proteccin de las cuencas hdricas y delpatrimonio hdrico-ambiental de la regin. Las cabeceras de cuencas, comosector prioritario de proteccin, constituyen el nacimiento de cursos ycuerpos de agua y pueden encontrarse en terrenos en dominio privado 1.

1 No todos son propietarios en el sentido estrictamente jurdico; esto es, titu-lares de un derecho real. El derecho real ms completo es el derecho de dominio, puesconfiere a su titular la prerrogativa de poseer la cosa, disponer o servirse de ella, usarla ygozarla conforme a un ejercicio regular, y de reivindicarla de quien injustamente la posea.El Cdigo Civil establece que nadie puede ser privado de su propiedad sino por causa deutilidad pblica, previa desposesin e indemnizacin justa. Dicha calificacin de utilidadpblica importa la base de la expropiacin, ya que es la garanta constitucional a lainviolabilidad de la propiedad. Le compete exclusivamente al Poder Legislativo.


El gestor pblico, en este caso, se encuentra frente al derecho indivi-dual -de propiedad privada- que cuenta con el suficiente andamiaje jurdi-co de proteccin y ante el deber de tutela ambiental sin suficientes herra-mientas que viabilicen tal obligacin estatal. Y si bien nuestra normativaofrece una amplia gama de espectros en lo que hace a dicha tutela am-biental, sigue siendo mayor la normativa desarrollada en torno a la propie-dad y a los derechos que la protegen -con ms de un siglo de jurispruden-cia que respalda el abordaje de ese tipo de conflictos-. De all que an-para el caso que nos convoca- sea muy difcil hablar de proteccin decabeceras de cuenca sin recurrir necesariamente, como punto de partida,a la regulacin sobre propiedad privada.

Desde lo pblico nos encontramos con un gran espectro de norma-tiva que obliga al Estado a tutelar derechos tales como a la biodiversidad 2,al ambiente sano y equilibrado y a velar por el uso sustentable de losrecursos naturales en general. Y si bien el privado, el ciudadano, el ha-bitante, est obligado a preservar el ambiente, esta obligacin es com-partida con el Estado.

La existencia de cabeceras de cuenca (por lo general situadas enreas naturales sensibles) en dominio privado importa una situacin com-pleja, habida cuenta de la diversidad de intereses entre lo pblico y loprivado. Lograr establecer vas -mediante instrumentos jurdico econ-micos- de fomento de estas reas, con la finalidad de que puedan cum-plirse objetivos ambientales, es un verdadero desafo para la gestinpblica ambiental.

El propsito de la presente es efectuar algunas reflexiones sobre lasposibilidades que ofrece la normativa en nuestro pas para utilizar los con-

2 En materia de biodiversidad, es interesante citar el concepto de diversidadfuncional, en particular aplicable a los servicios ecolgicos de un sistema fluvial, desdela perspectiva del anlisis econmico: desde la perspectiva del anlisis econmico,quizs el inters en analizar los valores ambientales asociados a la conservacin de deter-minados ecosistemas no reside tanto en la concepcin tradicional de la diversidad biol-gica (...) sino en el concepto de diversidad funcional. En l resulta posible la integracinde consideraciones en torno al valor econmico de los seres vivos del ecosistema en uncontexto en el que lo verdaderamente importante es la contribucin de las diferentesfunciones ecolgicas (entendidas como la interaccin entre estructura y procesos), albienestar de la sociedad (CEPAL-GTZ, Gua de Decisores. Anlisis econmico deexternalidades ambientales, CEPAL, Santiago de Chile, 2008, pg. 62).


venios -y los instrumentos que viabilicen objetivos de conservacin- entrela administracin pblica y los privados como una herramienta para laproteccin de cabeceras de cuencas hdricas 3.

II. Los convenios entre la gestin pblica y los privados enmateria hdrico-ambiental

La negociacin ambiental

Si partimos de considerar que no son objeto de negociacin las baseso presupuestos mnimos ambientales 4, (leyes calificadas de orden pbli-co) podemos acordar que los fines o intereses privados son negociables acambio de determinados instrumentos que el Estado puede utilizar paraintercambiar con el privado y que equilibren intereses entre ambos.

La negociacin es un instrumento -y a la vez constituye un proceso-mediante el cual se propende a la resolucin de los conflictos, buscandoventajas para las partes, mediante acuerdos consensuados, donde amboshan cedido algunos de sus intereses y donde acuerdan a fin de compartir

3 La gestin hdrico-ambiental se asienta en principios tales como los preventi-vos, de informacin de responsabilidad, de sustentabilidad, de equidad intergeneracional,de participacin, entre otros. Sin embargo, no siempre la administracin cuenta coninstrumentos acordes al objetivo propuesto (cumplir con los fines que tiene asignados) ylo preventivo se suele reducir al control y a las autorizaciones.

4 Recordemos que la Repblica Argentina en su Constitucin Nacional adscribe alsistema federal de organizacin, en el cual cada provincia conserva el dominio originariode los recursos naturales existentes en su territorio y conserva todo el poder no delegadoal gobierno federal, as como aquel que se hubiesen reservado por medio de pactosespeciales. Lo ambiental -ms all del dictado de los presupuestos mnimos ambienta-les (PMA)- es mbito de gestin concurrente; en donde partiendo de los presupuestosmnimos ambientales (dictados por el Congreso de la Nacin), la regulacin sobre recur-sos naturales coexiste con la ambiental, habiendo tantas regulaciones sobre aguas -porejemplo- como provincias hay, a lo que se le suma la citada regulacin de PMA, lanacional de adhesin, la comn y la federal.

5 La negociacin es la actividad dialctica en la cual las partes que representanintereses discrepantes se comunican e interactan influencindose recprocamente; para


objetivos 5. Y si bien en principio no hay o no habra conflicto explicitado,s en cambio se da el objetivo comn y la confrontacin de determinadosfines o intereses.

En esta particular negociacin tendremos que observar como pun-to de partida:

a. Lo que es objeto de negociacin. Verificar que la materia seanegociable, o algunos aspectos de ella (cules s y cules no). Esto es,partir de lo que est regulado por la normativa (en particular la de ordenpblico -no negociable, ej., ley 25.675-; los derechos reconocidos -su po-sible afectacin por el acuerdo- a terceros; las obligaciones indelegablesdel Estado, etc.

b. Los objetivos hdrico-ambientales perseguidos. Estos suelenestar previstos en la propia regulacin ambiental. Debe considerarse tan-to la regulacin de tipo ambiental como la recursista (recursos naturales)-cuyos fines y objetivos no siempre son coincidentes-.

c. Los lmites de la negociacin. Aparte de los explicitados en lanorma (como punto lmite de la administracin pblica) stos estarn da-dos por aquel punto a partir del cual las partes pierden el inters pornegociar; tal es el caso por ejemplo en que la administracin cargue conslo deberes al privado sin ofrecer nada a cambio o que condicione tantoel manejo del rea que vace prcticamente el dominio del bien.

d. Los compromisos. El acuerdo debe tener las partes identificadascon sus obligaciones.

El acuerdo debe contener clusulas claras 6 y la flexibilidad necesa-ria para reabrir la negociacin en cualquier momento. La inclusin declusulas claras reduce la incertidumbre sobre el posible accionar (u omi-siones) de los actores y de las consecuencias de ello, no slo en el reaobjeto de acuerdo sino en la negociacin en general. La claridad en la

lo cual utilizan tanto el poder como la disposicin que pueda existir para aceptarlo, conel fin de arribar a un acuerdo mutuamente aceptado que configura, desde entonces, unobjetivo comn en cuyo logro las partes se comprometen (C. ALDAO ZAPIOLA, La nego-ciacin. Un enfoque integral con especficas referencias a la negociacin laboral, BuenosAires, Macchi, 1992, pg. 40).

6 V. Propuesta de la Comisin Europea del VI Programa de Accin Medioambiental(2001), pg. 17.


exposicin de los intereses en juego, en particular de los problemas am-bientales existentes (gravedad) como asimismo de los usos (niveles) delos recursos naturales existentes -como datos o informaciones relevantesa dar a conocer a las partes- posibilita un acuerdo ambiental cooperativo.

Es significativo -a los fines del logro de los objetivos propuestos- elconsiderar que no debera ser un proceso cerrado ni la negociacin en smisma -internamente- ni la apertura de instancias de participacin -exter-namente- (en instancias o fases especficas), fundamentalmente, en susinicios en donde la participacin de las diferentes reas del gobierno y deotros actores sociales vinculados al rea en gestin (ms all de los terce-ros como posibles afectados por el acuerdo) es importante para el logrosustentable de objetivos ambientales.

Los convenios ambientales

La necesidad de la realizacin de convenios negociados para acor-dar entre los fines pblicos y los privados sobre el patrimonio ambiental(objetivos ambientales) es una realidad innegable, habida cuenta que unodetenta la propiedad del bien y el otro la obligacin de tutela de los dere-chos ambientales, dependientes de ese bien (como asimismo la obligacindel Estado de cumplir con los fines que tiene asignados).

El acuerdo ambiental es un convenio negociado en el que la admi-nistracin pblica y los particulares que ocupan tierras en cabeceras decuenca -en este caso- convienen sobre determinados aspectos que vandesde simples acciones y restricciones concretas a la gestin compartidadel rea, con objetivos de tutela. Este importa un acercamiento entre losactores en el que ambas partes deben ponerse de acuerdo en lo que estndispuestos a ceder y cules los fines e intereses que tienen en comn. Elcontenido del acuerdo es producto de la negociacin entre las partes;donde partes pueden ser -con preferencia- los titulares de las tierras(uno o un grupo de ellos) o con sus poseedores o con quienes detentenalgn vnculo de gestin directa o de manejo con ese territorio. Segn seael caso sern los instrumentos a incorporar en la negociacin y a plasmaren el acuerdo negociado.

Si bien el contenido del convenio es a negociar (la negociacin debe-ra ser siempre una instancia preventiva y no reactiva en materia ambien-


tal, ya que no podemos esperar el conflicto ni mucho menos la produccindel dao), el objeto bsicamente consistir en metas de conservacin o degestin ambiental. Debera ser relevante la aplicacin de instrumentosque vinculen o sigan a la tierra y no a sus gestores. De lograr este puntoel convenio tendr ms visos de sustentabilidad en el tiempo y no se ago-tar en un inters determinado.

Es necesario el intercambio de informacin de toda negociacin. Esadems til, si sta es volcada en bases de datos y sistematizada por laadministracin pblica. Lamentablemente, la experiencia nos indica quela administracin no ha venido pudiendo -en la mayora de los casos-capitalizar la informacin que pasa por ella, ya que de otra manera secontara en las provincias -por ejemplo- con la suficiente informacin (ej.,autorizaciones de extraccin de aguas subterrneas, permisos de riego;de desmonte; planes de forestacin con regmenes de inversiones fores-tales; derechos mineros; incendios forestales, etc.) sobre las cabecerasde cuenca, que permita la gestin pblica integral de la cuenca -entreotras cuestiones-.

Los convenios ambientales requieren de la concertacin de los dife-rentes actores con incidencia en la gestin del rea. La participacin deellos importa en muchos casos una mayor posibilidad de xito en la ges-tin ambiental del rea inserta en la cuenca. Es en esta instancia de par-ticipacin que se debera convocar a las diferentes reas de la adminis-tracin (si es que no se abri la instancia de trabajo conjunto o deinterinstitucionalidad) con incumbencias en las distintas materias (usos,actividades, etc.) y de los diferentes actores sociales vinculadas al reaen cuestin.

Los convenios deben ser formalizados por escrito, tras un procedi-miento de negociacin, de lo que depender su eficacia. Estos tomarn laforma de convenio, acta acuerdo; acuerdo marco, con los conse-cuentes protocolos de implementacin o protocolos especficos. Los con-venios bien pueden ser de los denominados marcos, esto es, con el obje-tivo de ser una instancia de acercamiento entre las partes; en los que sebusca ir previendo acciones o conductas concretas o como meros acuer-dos con finalidades polticas de los que se espera continuar con la firmade protocolos de implementacin o acuerdos especficos de ejecucin.

En general, ms all de las variadas clasificaciones de acuerdos vo-luntarios, los que aqu nos interesan son los que tienen un alto grado de


compromiso de la administracin pblica y por lo general algn tipo derestriccin voluntaria al dominio o, de intervencin pblica. De estos acuer-dos voluntarios negociados, pueden nacer compromisos unilaterales (condeberes para stos, de admisin voluntaria, v.gr., adhesin a una normams exigente, o limitaciones a la propiedad, o actividades reguladas msall de lo que la norma establece) o de conservacin ambiental(autorreguladores) que consisten en programas por los cuales los agentesinvolucrados en el convenio asumen ciertos compromisos de conserva-cin, preservacin o de gestin ambiental en general.

El seguimiento de estos convenios es primordial, ya que se corre elriesgo que con el cambio de gestin se abandonen (es el principal riesgotal vez). Aunque tambin es importante el seguimiento del funcionamien-to mismo del sistema de gestin o de los compromisos asumidos, funda-mentalmente para hacer ajustes a ste, en consecucin de los objetivosprimigenios o del cambio de circunstancias. Para el caso (y considerandola persistente carencia de recursos humanos y de todo tipo de la adminis-tracin pblica) se puede recurrir a la utilizacin de convenios con lasuniversidades para que stas asuman la funcin de seguimiento de laactividad objeto del acuerdo voluntario o convenio de colaboracin (tam-bin puede recaer en una ONG, etc.) en el control de las actividadesobjeto del convenio.

Los convenios ambientales, pueden ser una va hacia el logro deobjetivos ambientales y -en el caso de los acuerdos de conservacinvoluntaria de cabeceras de cuenca- una va que le permita al Estadono tener que recurrir a expropiar las reas naturales de cabeceras decuenca. Al dejar en cabeza de los titulares su gestin, al Estado lequeda el colaborar coordinadamente con l en las obligaciones de pre-servar el ambiente. Por otra parte, con la expropiacin, se corre elriesgo de dejar estas reas sin el adecuado manejo para su conserva-cin, si luego otras gestiones no asignan recursos para ello (de no serpoltica prioritaria de Estado).

Algunos instrumentos con los que negociar

Entre los instrumentos existentes hemos seleccionado aquellos que sepresentan, por sus especificidades regulatorias o de aplicacin (y que lo-


gran equilibrar intereses entre las partes) como aptos para la proteccin decabeceras de cuenca. Describiremos brevemente cada instrumento de losseleccionados y reflexionaremos sobre su aplicacin desde lo ambiental.

Los instrumentos 7 que la parte pblica puede utilizar para la nego-ciacin -los que terminan por ser incentivos para la conservacin de reasnaturales en dominio privado- van desde instrumentos normativos (de re-gulacin directa, en particular, los instrumentos jurdicos para la conser-vacin) 8; instrumentos econmicos (de regulacin indirecta, econmicos,fiscales) 9; instrumentos de asistencia o de servicio (de soporte como deinvestigacin, informacin, educacin, etc.).

Dentro de los instrumentos de regulacin indirecta 10, podemos sub-dividir los tipos de incentivos en directos o indirectos conforme modifi-quen directa o indirectamente la rentabilidad privada de los agentes eco-nmicos.

Los incentivos directos pueden consistir -por ejemplo- en subsidios,reintegros, crditos blandos, etc. Un ejemplo de ello sera un prstamo o

7 No es el objetivo de este trabajo el desarrollo de stos, sino su simple menciny algunas de las caractersticas que los hacen relevantes para la utilizacin de acuerdos deproteccin de cabeceras de cuenca.

Ver: CEPAL, Desafos y propuestas para una implementacin ms efectiva deinstrumentos econmicos en la gestin ambiental de Amrica Latina y el Caribe, Docu-mento Conceptual y Trminos de Referencia para los Expertos Nacionales, CEPAL, julio2000 (R. HUBER - J. RUITENBEEK - R. SERA DA MOTTA, Market Based Instruments forEnvironmental Policy Making in Latin America and the Caribbean, World Bank discussionpaper, N 381, World Bank, 1998 (a).

8 Los instrumentos regulatorios -o de regulacin directa- corresponden a me-didas institucionales dirigidas a influenciar directamente el comportamiento ambientalde los actores econmicos de modo de regular los procesos productivos o los productos,y/o prohibir o limitar las descargas de ciertos contaminantes, y/o restringir actividadesen ciertos perodos o reas (CEPAL-PNUMA, Instrumentos econmicos para la ges-tin ambiental en Amrica Latina y el Caribe, Mxico, PNUMA, 1998, pg. 17).

9 Ibidem, pg. 221 y ss. V. la tipificacin que hace CEPAL de los instrumentoseconmicos.

10 Son aqullos que inciden en los costos y beneficios imputables a los cursos deaccin alternativos que enfrentan los agentes econmicos. En otras palabras, es uninstrumento econmico que afecta la rentabilidad de procesos o tecnologas alternativos,o el precio relativo de un producto, alterando, en consecuencia, las decisiones de produc-tores y consumidores inducindolos, eventualmente, a acciones que, en el agregado,contribuirn a reducir los niveles de deterioro ambiental (Ibidem, pg. 18).


un subsidio para manejar el suelo de un modo determinado. Tambin pue-den consistir -en especie- por ejemplo, en la entrega de determinadasherramientas, insumos, equipos, reintroduccin de animales autctonos,plantines de especies nativas para reforestar el rea; compra de tierraspara derivar ganado o animales de granja; animales de trabajo, riego,tierras, etc.

Entre los incentivos indirectos podemos citar los instrumentos fis-cales (deducciones y exenciones tributarias) -los que resultan en muchoscasos ser modalidades acogidas en nuestra regulacin 11-. Entre ellospodemos citar las exenciones impositivas, certificados para el pago detributos y la estabilidad fiscal. Estos se suelen encontrar previstos en de-terminadas leyes en vigor -para determinadas actividades- y que bienpueden complementar las citadas o ser objeto del convenio -el compromi-so del dictado de una ley al respecto, por ejemplo-.

Tambin podemos mencionar a los incentivos de asistencia ode servicio que son aquellos que proveen un apoyo o asistencia tcni-ca dirigida al manejo del rea. As por ejemplo, en lo referente a lascabeceras de cuenca, la asistencia de bilogos, ingenieros agrnomos,hdricos, etc., para el manejo del rea, en aspectos tales como planesde manejo, reforestacin de nativa, reordenamiento de pastoreo, or-denamiento territorial, etc.

Ya entrando en los instrumentos de proteccin de cabeceras de cuen-ca podemos citar algunos de regulacin directa; entre los que podemoscitar a los instrumentos jurdicos para la conservacin -en este caso, la

11 Ejemplo de ello -entre otros- es el de la provincia de Ro Negro, ley 2669/93.Art. 10. Por la va reglamentaria, se establecer un rgimen de promocin fiscal yeconmico, que signifique un estmulo concreto a particulares para que promuevan pors o por intermedio del Sistema Provincial de Areas Protegidas, las formas de conserva-cin que esta ley establece, para los casos de convenios de constitucin de Refugios deVida Silvestre y/o colocacin de inmuebles particulares bajo la jurisdiccin y competen-cia de la autoridad de aplicacin de la presente ley. La promocin podr consistir endiferimiento o eximicin de parte o el total de las cargas impositivas que graven estosinmuebles; crditos de promocin, fomento, asesoramiento tcnico, cientfico o de otrocarcter; diseo y realizacin de planes de manejo, sealizacin y toda otra accin quefacilite la sustitucin de la renta potencial del bien o derechos cedidos a la autoridad deaplicacin o colocados en el marco de los subsistemas y conservacin conforme a loestablecido en el Ttulo III - artculo 22.


seleccin de aquellos instrumentos normativos que pueden ser utilizadospara la conservacin/proteccin de cabeceras de cuenca-, tales como laservidumbre, que es un derecho pblico real, constituido sobre un inmue-ble privado, con el objeto de que ste sirva al fin de conservacin o tutelapblica ambiental. En una servidumbre deben existir dos predios: el do-minante y el sirviente. El predio sirviente es aqul sobre el cual se constitu-yen las servidumbres y el dominante es aqul en cuyo beneficio se hanconstituido derechos reales. En tal sentido, el Cdigo Civil (C.C.) establece:

Art. 3000. Se pueden constituir servidumbres cualquiera quesea la restriccin a la libertad de otros derechos reales sobre losinmuebles, aunque la utilidad sea de mero recreo; pero si ella noprocura alguna ventaja a aqul a cuyo favor se establece, es deningn valor.

Ms all de lo especfico de la servidumbre del C.C. (la existenciamnima de dos predios -el dominante y el sirviente-; que los predios perte-nezcan a distintos propietarios; la inscripcin de la servidumbre en el Re-gistro para que sea vlida frente a terceros) y de las tipologas (reales opersonales; continuas o discontinuas; aparentes o no aparentes; en nin-gn caso, pueden consistir en una obligacin de hacer y la constitucin dela servidumbre siempre debe establecerla el propietario de la heredadgravada, bien a ttulo oneroso (se rige por las disposiciones relativas a laventa), bien a ttulo gratuito (se rige por las disposiciones de las donacionesy testamentos). Pueden constituirse por plazo determinado y establecidascomo perpetuas las servidumbres reales, si no hay convencin que laslimite, lo que beneficia los objetivos de conservacin de un modo deviabilizar su sustentabilidad.

La servidumbre administrativa es un tipo de servidumbre regido porel derecho administrativo; en tal sentido, el Cdigo Civil establece:

Art. 2611. Las restricciones impuestas al dominio privado sloen el inters pblico, son regidas por el derecho administrativo.

La servidumbre administrativa es una restriccin al dominio privadoque deviene en una continuacin de la cosa pblica, con contenido de usopblico. El titular del derecho de propiedad sobre la cosa sufre un des-membramiento (al perder la exclusividad de su goce total), al tener quesoportar la actividad administrativa en dicha cosa. Debindose abstenerde ejercer derechos que podra ejercer de no interponerse esa relacinjurdica. Estas pueden constituirse (en general, se constituyen por un pla-


zo indeterminado) por leyes o actos y hechos administrativos. As porejemplo a travs de acto administrativo unilateral; acto administrativo bi-lateral (mediante convenio entre la administracin pblica y el propietariode la cabecera de cuenca); acto privado (mediante donacin), para locual es requerido el acto administrativo de afectacin. Este tipo de servi-dumbre es la incorporada en las leyes y cdigos de aguas provinciales 12y en general -en los de corte recursista- se prevn desde la perspectivade los usos y no con criterios ambientales (lo que va modificndose con lanueva normativa hdrico-ambiental).

Las denominadas servidumbres ecolgicas 13 o ambientales, comotipo de servidumbre, no se encuentran expresamente receptadas por elCdigo Civil. S en cambio es receptada en normativa provincial (provin-cia del Chubut entre las primeras). Podra ser encuadrada en el art. 3000C.C., citado supra. Como servidumbres no aparentes (no se presentanpor signos externos que revelen su existencia) y continuas (su uso esincesante sin la intervencin de ningn hecho del hombre).

12 Entre otras, las servidumbres de acueducto, de desage, de avenamiento. V. porej., Catamarca, Cdigo de Aguas, Ley 2577 de las servidumbres administrativas. Art. 172.Corresponde a la Direccin Provincial del Agua determinar y autorizar la constitucinde servidumbres administrativas, previa indemnizacin de daos y perjuicios cuyo mon-to no exceder del que resulte de aplicar en lo pertinente la Ley de Expropiacin 2210.Art. 176. Declrase de utilidad pblica y sujetos a expropiacin, los terrenos necesa-rios para establecer las servidumbres a que se refieren los artculos anteriores. LaRioja, Ley 4295, Cdigo de Aguas, Art. 235. Imposicin. Adems de las establecidaspor este cdigo para la mejor administracin, explotacin, exploracin, conservacin,contralor y defensa contra efectos nocivos de las aguas, la autoridad de aplicacin puedeestablecer restricciones al dominio privado, imponiendo a sus titulares o usuariosobligaciones de hacer, de no hacer o dejar de hacer. Art. 245. Requisitos paraimponer servidumbres. Se impondrn servidumbres administrativas cuando ello seanecesario para el ejercicio de los derechos emanados de una concesin, realizacin deestudios, obras, ordenamiento, edificios, poblaciones u obras de control de inundacio-nes, avenamiento y desecacin de pantanos o tierras anegadizas y no sea posible oconveniente el uso de bienes pblicos. Provincia de Corrientes, decr. ley 191/01,Cdigo de Aguas (art. 237 y ss.).

13 Centro de Derecho Ambiental y de los Recursos Naturales (CEDARENA),Conservacin de tierras privadas en Amrica Central -utilizando herramientas volunta-rias- (Carlos M. CHACN MARN y Rolando CASTRO CRDOBA (editores), CEDARENA,San Jos, Costa Rica, 1998). All se define a la servidumbre ecolgica como un acuerdoentre dos o ms propietarios, en el cual, al menos uno acepta voluntariamente limitar eluso de su propiedad para conservar los recursos naturales existentes en ella.


Pueden ser entonces consideradas condiciones para que exista unaservidumbre hdrico-ambiental o de tutela de cabecera de cuenca (comoun tipo de servidumbre ambiental): a. La existencia mnima de dos pre-dios (el dominante y el sirviente). b. Que los predios pertenezcan a distin-tos propietarios. c. La servidumbre debe inscribirse en el Registro deInmuebles para ser vlida fren

jornadas refle medioamb 2009

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