LOKALNE UPRAVE U CENTRALNOJ I ISTOČNOJ EVROPI

Poglavlje 3

Lokalna uprava

u Bosni i Hercegovini

Napisao Charles Jokay

Stabilizacija lokalnih uprava

Lokalna uprava u Bosni i Hercegovini Sadr�aj

1. Pravni i ustavni osnov 1.1. Kratki historijat lokalne samouprave 1990 1.2. Teritorijalna organizacija 1.3. Nivoi lokalne samouprave 1.4. Status gradova 1.5. Odnos između dr�avne uprave i lokalne uprave 1.6. Pravne reforme u toku

2. Lokalna politika, odlučivanje 2.1 Sistem lokalnih izbora

2.1.1 Historijat lokalnih izbora 2.1.2 Postupak lokalnih izbora 2.1.3 Općinski izbori u Bosni i Hercegovini 1997. godine

2.2 Oblici direktne demokracije i uče�će građana u odlučivanju 2.3 Unutra�nja organizacija odlučivanja u lokalnoj upravi 2.4 Nacionalna pitanja, multikulturalna vlada 2.5 Udru�ivanje lokalne uprave i međunarodni kontakti

3. Lokalna uprava, pru�anje usluga 3.1 Struktura i rad lokalne uprave 3.2 Kontrola, revizija i nadzor lokalne uprave 3.3 Pru�anje usluga na lokalnom nivou 3.4 Zaključci

4. Lokalno financiranje 4.1 Općinski i kantonalni prihodi 4.2 Općinski i kantonalni rashodi 4.3 Općinski rashodi u Republici Srpskoj 4.4 Potencijali za lokalno oporezivanje 4.5 Zadu�ivanje općina i druga pitanja 4.6 Konkretne prepreke općinskom zadu�ivanju i razvoju lokalne ekonomije

5. Naredni koraci u procesu tranzicije Nedavne publikacije o lokalnoj upravi u Bosni i Hercegovini Napomene Reference Aneks 3.1: Glavni opći pokazatelji Aneks 3.2: Stanovni�tvo, naselja i administrativne jedinice Aneks 3.3: Va�eći zakoni o javnoj upravi i lokalnoj upravi Aneks 3.4: Odgovornosti administrativnih nivoa

1.5. Odnos između dr�avne uprave i lokalne uprave Dr�ava Bosna i Hercegovina je praktično sporedna vezano za funkcioniranje regionalnih i općinskih uprava unutar dva entiteta. U Republici Srpskoj unitarna uprava koja se sastoji od uobičajenih ministarstava lokalne uprave i financija utvrđuje propise, formule za raspodjelu prihoda i dodjelu izdataka/zadataka. Budući da u Republici Srpskoj ne postoje konkurentne regionalne upravne ili političke jedinice, �ezdeset i četiti općine su u direktnom kontaktu sa resornim ministarstvima entiteta i Skup�tinom entiteta. Putem općinskog udru�ivanja, načelnici općina u Republici Srspkoj mogu vr�iti politički pritisak i ugovarati bolju raspodjelu prihoda. Općine u Republici Srpskoj se suočavaju sa značajnim geografskim barijerama i nedostaje im značajna ekonomija obima. S obzirom na oblik Republike Srpske � u su�tini oblik krivine koja pokriva sjeverne i istočne granice biv�e Bosne i Hercegovine � općine su izolirane u pogledu komuniciranja sa Banja Lukom, glavnim gradom tog entiteta. Slu�beni poslovi se obavljaju nakon dugog putovanja kroz teritoriju Federacije, kako za građane tako i za općinske du�nosnike. Općinski lobi je odbacio prijedlog da se �ezdeset četiri općine organiziraju u geografski i funkcionalno logične grupe, zvane "gradove". Očitim osvrtom na probleme izazvane tenzijama među kantonima, općinama i entitetom u Federaciji, općinski političari u Republici Srpskoj su se suprotstavili stvaranju regionalnih centara, regionalnih administrativnih jedinica ili novog sloja podentitetske uprave. Tenzije su se usmjerile na nemogućnost manjih, izoliranih i siroma�nih općina da ispunjavaju dodijeljene zadatke. Te izolirane općine su u većini slučajeva bile dio velikog naseljenog mjesta čija se druga polovica sada nalazi u Federaciji. S obzirom na "samoopredjeljenje" susjednih, a često i graničnih naselja i nedostatak funkcionalne saradnje unutar entiteta, ove izolirane općine u Republici Srpskoj i dalje lobiraju Banja Luku u cilju odobrenja grantova za hitne slučajeve i dodatnih sredstava kako bi mogle isplaćivati plate i obavljati osnovne funkcije. Imajući u vidu nefunkcionalnost entiteta Republike Srpske i izoliranost nekih njenih općina od prijestolnice entiteta, političke i psiholo�ke barijere koje stoje na putu saradnje sa obli�njim (nesrpskim) općinama u Federaciji će se na kraju morati prevazići osim ako entitet ne posjeduje sredstva za nastavak subvencioniranja nesolventnih zajednica daleko u budućnosti. Druga očita tenzija između većih općina i entitetskih organa vlasti se tiče "raspodjele izdataka". Na primjer, entitetske institucije kao pozori�ta i ustanove za srednje obrazovanje posluju sa sredstvima entiteta i čine dio bud�eta entiteta (analogno tome, to bi u Federaciji bile kantonalne institucije i kantonalni fondovi). Međutim, načelnici općina se suočavaju sa pritiskom građana da "dodijele" općinska sredstva za unapređivanje i pro�irenje materijalne osnove rada ovih institucija. Dakle, načelnik općine ne mo�e odbiti zahtjeve direktora ustanova u vlasni�tvu entiteta koji tra�e sredstva za unapređenje i pro�irenje materijalne osnove rada s obzirom na pritisak javnosti koja �eli da vidi da se vr�i stvarna rekonstrukcija. Ova implicitna dodjela tereta za unapređenje i pro�irenje materijalne osnove rada sa entitetskog nivoa na općine se ponavlja u Federaciji od strane kantonalnih institucija koje vr�e pritisak na općinske bud�ete iz potpuno istih razloga.

Entitetske vlasti u Federaciji odr�avaju neznatan direktan kontakt sa općinama po�to ne postoji nijedno ministarstvo ili odjel isključivo nadle�an za općine. Sedamdeset tri priznate općine u tom entitetu su podijeljene između deset kantona, od kojih svaki ima svoj zakon o lokalnoj upravi, kako je to propisano entitetskim Ustavom i entitetskim zakonom o lokalnoj upravi. Zakon o lokalnoj samoupravi Federacije čini osnovu za zakone deset kantona o lokalnoj samoupravi. Značajniji elementi u definiranju okvira potencijalnih i postojećih konflikata između općina i vi�ih nivoa vlasti su članovi 18. i 19. Federalnog zakona o lokalnoj upravi. Prvi navodi da kantonalni zakoni detaljno reguliraju financiranje lokalnih organa uprave, njihovo funkcioniranje, direktno učeć�e građana, općinske upravne organe, općinsku imovinu, lokalne poreze i druga pitanja koja nisu uređena okvirnim zakonom. Član 19. utvrđuje rok za usvajanje kantonalnih zakona o lokalnoj upravi koji su većina kantona ispo�tovali tek četiri godine nakon dono�enja Federalnog zakona. Prema tome, konflikti između općina i kantona u Federaciji su obilati kako u kontekstu prije dono�enja propisa tako i poslije. Privremeni propisi, koji se zasnivaju na Zakonu Federacije o lokalnoj upravi, su se tako primjenjivali na zadatke i nadle�nosti lokalnih vlasti u periodu od 1995. do 1999. godine dok svaki kanton nije donio svoj zakon. Raspodjela prihoda od poreza, utvrđena zakonom o bud�etu Federacije, između kantona i općina je stalni izvor sukoba (ovo pitanje se detaljnije obrađuje u dijelu o lokalnom financiranju). Kantoni i općine se ne sla�u oko svrsishodnosti podjele i prijenosa prihoda, kao i imenovanja stručnih saradnika u kantonalne i općinske institucije koje u su�tini financira kanton. Pored toga, isto kao i u Republici Srpskoj, kantonalne institucije često lobiraju načelnike općina za sredstva za unapređenje i pro�irenje materijalne osnove rada za ustanove kao �to su bolnice i srednje �kole. �to se tiče općih rashoda za sredstva rada, kantonalna zakonska regulativa se razlikuje pri čemu neki kantoni nadle�nost za velike kapitalne projekte u npr. sektoru vodosnabdijevanja, preči�ćavanja otpadnih voda i čvrstog otpada dodjeljuju općinama bez osiguranja dodatnih sredstava. Te nadle�nosti u drugim kantonima, mada preuzete od kantona, jo� uvijek opterećuju općinske bud�ete. Zakon o lokalnoj upravi i u Federaciji i u Republici Srpskoj sadr�i tekst koji eksplicitno navodi da općine "imaju pravo" da "odvoje izvore" financiranja za svoje obavezne zadatke, kao i na dodatna sredstva ako im se delegiraju drugi zadaci bilo sa entitetskog ili kantonalnog nivoa. To u praksi znači da općine u oba entiteta mogu s pravom lobirati za dodjelu grantova u cilju pokrića operativnih i bud�etskih praznina. Ovo vanbud�etsko post facto lobiranje crpi napore općinskih lidera i ljudima sa strane izgleda kao samovoljan i politički osjetljiv postupak. S tačke gledi�ta pravednosti i poređenja, različiti stepeni raspoređivanja rashoda, lobiranje za grantove za pokriće deficita, nedovoljno financirani kapitalni projekti i opći laissez faire (prepu�tanje pune slobode privatnoj inicijativi) pristup federalnih organa uprave čini prilično te�kim dono�enje općenitog zaključka o prirodi odnosa između kantona i općine, te mo�e dovesti do iskrivljenog prikaza osim ako se svih deset kantona ne opi�e eksplicitno.

2.2. Oblici direktne demokracije i uče�ća građana u odlučivanju Neki tragovi tradicije radničkog samoupravljanja u biv�oj Jugoslaviji su srećom pre�ivjeli petogodi�nji rat i razaranja. Konkretno govoreći, ustrojstvo dr�ave i osnovni zakoni oba entiteta koji se odnose na lokalnu upravu omogućavaju provođenje referenduma za svako va�no pitanje i ohrabruje uče�će građana u komisijama lokalnih organa uprave i raspravama. Međutim, u praksi je dokazano da su građani općenito zamoreni ne samo zbog rata i rekonstrukcije, nego i od javne korupcije, previ�e izbora od 1996. godine i opće "buke" politike. Kolektivni samoupravljački duh u očima mnogih je slu�io za legitimizaciju starog re�ima u Jugoslaviji i, mada bolji u poređenju sa tvrdolinija�kim sistemima koji su bili na snazi u Rumuniji, Čehoslovačkoj, Bugarskoj i Istočnoj Njemačkoj, u savremenoj Bosni ne postoji rezervoar korisne nostalgije za starim sistemom. Ovo je posebno tačno u smislu da nove vladajuće stranke, koje predstavljaju glavne nacionalne i političke podjele zemlje, su u fazi konsolidiranja svojih političkih i ekonomskih snaga i preipremaju se za konačno povlačenje stranih trupa i lagano nestajanje donatorske pomoći za rekonstrukciju. U ovakvom raspolo�enju, stvarno uče�će građana i "samouprava" ostaju formalni i retorični. Uz predstojeću privatizaciju i nadu za nekim stranim investitorima, općine (i kantoni) koji su konačno odgovorni za ekonomski razvoj mo�da neće �eljeti da naglase anga�man građana, s obzirom na rizik koji taj anga�man predstavlja za potencijalne transakcije u�ih krugova koje su dominirale u peocesu privatizacije u svim, čak i tehnički razvijenijim, ekonomijama u tranziciji. 2.3. Unutra�nja organizacija odlučivanja u organima lokalne uprave Stvarna moć u pogledu dodjele zadataka i raspodjele prihoda je bilo na kantonalnom nivou u Federaciji ili entitetskom ministarstvu za lokalnu upravu u republici Srpskoj. U oba entiteta nije upitno da su pitanja kao �to su standardi obavljanja zadataka općine, raspodjela i prikupljanje poreza, te pitanja financiranja i poslovanja i kapitalnih rashoda za obavljanje zadataka na općinskom nivou regulirana kantonalnim zakonom o bud�etu i zakonom o lokalnoj upravi ili, na minsitarskom nivou u Republici Srpskoj, putem upravnih odluka, dekreta, propisa i, konačno, zakona. Vlada Federacije je u obavezi samo prema kratkom zakonu o lokalnoj upravi i u su�tini delegira sva pitanja � osim fiskalnih i monetarnih pitanja na dr�avnom nivou, uključujući opću podjelu prihoda koje je prikupio entitet ili ih tra�i � kantonalnim skup�tinama. Ove skup�tine zauzvrat donose zakone kojim osnivaju odjele (ili ministarstva) financija i lokalne uprave koji, sa svoje strane, djeluju kao kontrolori, revizori, kreatori politike i konačno arbitri u općinskim predmetima. Kantonalne skup�tine, kao dr�avni upravni uredi u drugim zemljama u tranziciji, imaju pravo da preispitaju odluke koje su donijela općinska vijeća. Ove skup�tine mogu donijeti odluku o zakonitosti lokalnih uredbi i propisa i imaju pravo da ih stave van snage. Čini se da je ova ovlast nametljiva ali se u praksi ustvari mo�e iskoristiti za za�titu nacionalnih grupa koje su manjina u općini, ako to kanton smatra prioritetom. Dr�ava � definirana kao dr�ava Bosna i Hercegovina � i entitetska vlada Federacije se inače ne mije�aju u aktivnosti općina niti ih nadziru. U Republici Srpskoj, entitetska ministarstva nadle�na za lokalnu upravu obuhvataju jedan dio u Ministarstvu financija i Ministarstvu lokalne uprave. S obzirom da u Republici Srpskoj postoji ne�to manje

od sedamdeset općina, osoblje u ministarstvima, predsjednici lokalnih izvr�nih komisija (načelnici općina) i profesionalna lica koja rade u općinama mogu u�ivati u direktnoj komunikaciji i kontaktima sa svojim ministarskim kolegama. Na taj način, entiteti i sama dr�ava nemaju potrebu da odr�avaju paralelni sistem ureda javne uprave ili izvr�nih ureda i sugestije da se obrazuju distrikti ili prelazni nivo samouprave u Republici Srpskoj nisu nai�le na dobar prijem. Prijeporna tačka između općina u oba entiteta i kantona ili entitetskih organa uprave su imovina javnih preduzeća u dr�avnom ili entitetskom vlasni�tvu (voda, gas, struja i slično) koja se moraju reorganizirati u dioničarska dru�tva prije privatizacije odnosno prije nego �to bude moglo doći do značajnog priliva kapitala. Ba�tina nad nepokretnom imovinom i fizičkom infrastrukturom koje su naslijedili entiteti ili imovina koja je jo� uvijek u vlasni�tvu dr�ave Bosne i Hercegovine predstavljaju jo� uvijek nerije�eno pitanje. Ne samo da se u konačnoj liniji radi o vrijednosti imovine, raspolaganju imovinom i potencijalnom dobiti od privatizacije, nego, gledajući kratkoročno, na općinske bud�ete nepovoljno djeluju porezi i ostale naknade koje plaćaju ova kvazi-dr�avna javna preduzeća. Na primjer, bh. telefonska kompanija i elektroenergetska mre�a su plaćale dio poreza lokalnoj općini na osnovu izvr�enih aktivnosti u toj općini ili obima sredstava na teritoriji te općine. Porezi od preduzeća koji su uplaćivani kantonima i općinama od pru�anja javnih usluga bi mogli biti � i jesu � preusmjereni u Federaciju od strane entitetske vlade. Ba�tina nad imovinom biv�e dr�ave Bosne i Hercegovine, općinskom imovinom, javnim preduzećima i drugim oblicima komunalnog vlasni�tva nije rije�ena, �to u su�tini stvara nesigurnost u pogledu mnogih izvora općinskog prihoda i potencijala za ekonomski razvoj. Lobiranje u cilju kori�tenja i konačnog raspolaganja ovom imovinom će se nastaviti sve dok se ne izvr�i velika privatizacija i stvaranje dioničarskih dru�tava. 2.4. Nacionalna pitanja, multikulturalna vlada Pored neslaganja u vezi sa fiskalnim pitanjima unutar i između kantona i općina u Federaciji, te između dr�ave i općina u Republici Srpskoj, nacionalna dimenzija pro�ima upravljanje lokalnih organa vlasti i doprinosi iskrivljenom pona�anju. Kao �to je prethodno rečeno, općinska vijeća i načelnici općina koje biraju su odgovorni za imenovanje članova administrativnog osoblja, uključujući glavnog upravitelja, financijske slu�benike i drugo ključno osoblje kao �to su �efovi odjela i institucija koje vodi općina. Pored političkih razmatranja koja proističu iz sastava vijeća, on mora da izbalansira � sa nacionalne tačke gledi�ta � sastav profesionalnog osoblja; stoga, zamjenici odra�avaju nacionalne grupe ili grupe koje imaju mandat u gradskom vijeću. Ustvari, ovi pojedinci ispunjavaju vi�e od same uloge zamjenika; oni su jednaki partneri koji ne mogu donositi odluke bez neformalnog odobrenja drugog. Neki izvori informacija su naznačili da u Federaciji postoje općine koje neformalno imaju tri bud�eta: jedan koji se prezentira kantonu i predstavlja dio obaveznog javnog registra, i dva koja su nezvanično dogovorena između dominantnih nacionalnih grupa. Ovi nezvanični bud�eti su proizvod nagodbe i pregovaranja i ne odra�avaju nu�no u potpunosti namjere zakonskog i obaveznog bud�eta kojeg usvoji vijeće. Ovaj nezvanični bud�et na nacionalnoj osnovi i paralelna javna uprava i rukovođenje su u manjoj mjeri pojava u Republici Srpskoj, gdje se ovakvi aran�mani sklapaju po stranačkim i ideolo�kim linijama, budući da ove zajednice nemaj utakvu nacionalnu raznolikost �to je posljedica rata.

Administrativno osoblje koje imenuje zakonodavno tijelo po stranačkoj i nacionalnoj liniji ne mo�e biti jedinstveno za Bosnu i Hercegovinu. Prvenstvena namjena ovih aran�mana nije da lokalne organe uprave učini efikasnijim nego su prije dio "nadnice za mir" u neizvjesnu budućnost. 2.5. Udru�ivanje lokalne uprave i međunarodni kontakti Lokalni zakon o upravi i Ustav dozvoljavaju i ohrabruju općine u Federaciji da se slobodno udru�uju sa ostalim jedinicama uprave � u većini slučajeva sa drugim susjednim općinama � u cilju pru�anja javnih usluga. Implicitno, općine u Federaciji mogu obrazovati funkcionalne asocijacije, distrikte posebne namjene i slično između sebe sve dok se njihove aktivnosti uklapaju u okvir ustava i zakona. Ove vrste funkcionalnih asocijacija su u potpunosti dobrovoljne i osnivaju se po diskreciji obuhvaćenih općina. Ovo se mo�e posmatrati kao metod izbjegavanja stvaranja jo� jednog sloja administracije ili samouprave pored postojećeg entitetskog, kantonalnog i općinskog nivoa. Član 16. Zakona Federacije o lokalnoj upravi navodi sljedeće: "Pri obavljanju svojih du�nosti, općine imaju pravo da uzajamno sarađuju sa drugim općinama u cilju izvr�avanja zadataka od obostranog interesa i mo�e se udru�ivati u asocijacije općina ... Općine mogu pristupiti međunarodnim asocijacijama lokalne uprave... " Značajno je to da bi ova odredba u teoriji omogućila saradnju s agraničnim općinama u Republici Srpskoj ili čak u Hrvatskoj i drugim susjednim republikama biv�e Jugoslavije, ako usluga koja se pru�a zahtijeva ili mo�e imati koristi od većeg područja za pru�anje usluga. Nacrt zakona o lokalnoj samoupravi u Republici Srpskoj iz jula 1999. godine ne odobrava konkretno formiranje asocijacija; zapravo, on nabraja pregovaranje, vođenje i odobrenje sporazuma o saradnji kao zadatak izabranog izvr�nog organa, tj. predsjednika izvr�nog odbora, te gradske skup�tine. Dakle, mo�e se izvesti zaključak da općine u Republici Srpskoj mogu osnivati asocijaicje u cilju obavljanja javnih zadataka zajedno sa susjednim zajednicama. S obzirom na geografsku razuđenost srpskog entiteta, entitetska vlada dozvoljava otvaranje općinskih terenskih ureda u cilju pru�anja usluga udaljenim područjima koja su administrativno dodijeljena općini ali su u su�tini po prirodi ruralna i daleka. �to se tiče pozitivne strane, u Federaciji je počela sa radom asocijacija profesionalnih općinskih financijskih slu�benika i stručnjaka pod nazivom JAFIS, koja vr�i obuku i pru�a savjetodavne usluge. Načelnici općina su formirali svoje profesionalne asocijacije u oba entiteta sa različitim nivoima efikasnosti i aktivnosti. Sveukupno gledajući, razvoj političkog i administrativnog sistema na kantonalnom i općinskom nivou će trebati najmanje četiri godine mira poslije narednog ciklusa općinskih izbora (izabrani du�nosnici na izborima 1997. godine su imali manje od tri godine da se doka�u). Kada se prevaziđe zamor od izbora, razni entitetski i kantonalni zakoni se mogu provjeriti, a saradnja i povjerenje preko entitetskih granica mgu otpočeti.

3. Lokalna uprava, pru�anje usluga 3.1. Struktura i rad lokalne uprave Ne postoji standardni set pravila za rad niti upravna organizacija koja se mo�e jedinstveno iskoristiti za prikaz strukture i funkcioniranja općinskih ureda u Bosni i Hercegovini. Ustavne odredbe i kantonalni zakoni u Federaciji pozivaju lokalna vijeća da donesu svoje pravilnike o radu, d aimenuju odgovarajuće profile i broj javnih du�nosnika i da osnuju komisije, odbore i druga radna tijela u cilju izvr�avanja zadataka koja su im dodijeljena zakonima Federacije i konkretnim kantonalnim zakonima. Isto va�i i za Republiku Srpsku gdje se od lokalnih skup�tina tra�i da izrade pravilnike o radu i osnuju organizaciju koja ispunjava zadatke koje je dodijelila entitetska vlada. Osoblje koje radi u općinskim upravama je ili imenovano po političkoj liniji, i nema trajni status dr�avnih slu�benika, ili su to dr�avni slu�benici koji uglavnom rade u pomoćnim i administrativnim oblastima. Općinske korporacije i javna komunalna preduzeća ne zapo�ljavaju dr�avne slu�benike, ali čim se razrije�i pravni status ovih kvazi-javnih pravnih lica u pogledu naslijeđa i propisa, stvarni status njihovi namje�tenika će postati skori isti kao status namje�tenika u privatnim preduzećima. Općinski odjeli i institucije obavljaju upravne, rukovodne i personalne poslove isto kao i većina opoćina u Evropi. Međutim, s obzirom da se od općina često očekuje da pokriju kapitalne izdatke institucija u vlasni�tvu kantona ili entiteta, njihova uloga naspram kantona ili entiteta (u slučaju Republike Srpske) nije razja�njena. Drugačije rečeno, prosvjetne i socijalne radnike mo�e plaćati kanton ili entitet, a instituciju u kojoj rade posjeduje drugi nivo vlasti; od nadle�nog općinskog odjela se očekuje da se anga�ira u kapitalnom planiranju, odr�avanju i unapređenju materijalne osnove rada. Ovakve konfuzne situacije će i dalje nastajati sve dok kantoni ne razrije�e stvarnu funkcionalnu ulogu općina, a u Republici Srpskoj sve dok se u potpunosti ne procijeni i uspostavi kompenzacija za geografski udaljene i male ekonomije putem ragionalne upravne jedinice ili drugačija dodjela sredstava i zadataka. 3.2. Kontrola, revizija i nadzor lokalnih organa uprave Kontrolna, revizorska i nadzorna funkcija lokalnih organa uprave varira po kantonima i između Federacije i Republike Srpske. Kantonalni zakon o lokalnoj upravi utvrđuje ministarstvo ili odjel nadle�an za tehnički, funkcionalni i financijski nadtor općina. Općenito gledajući, ove cjeline su kantonalna ministarstva financija i lokalne uprave. U Republici Srpskoj taj nadzor obavljaju entitetska ministarstva financija i lokalne samouprave. Revizorska funkcija će sama po sebi postati značajnija kada entiteti i dr�ava osnuju glavne revizorske odbore, oslanjajući se na savjete i preporuke međunarodnih donatora i savjetnika. Stvarni zakonski nadzor nad općinama jo� uvijek nije jasan. Neki kantoni u Federaciji su sami sebe ovlastili da ukinu lokalna vijeća i imenuju povjerenike da vode općine pod konkretnim uslovima. Na primjer, član 45. Zakona o lokalnoj samoupravi u kantonu Herceg-Bosna predviđa da kantonalna skup�tina mo�e, na prijedlog vlade kantona, raspustiti općinsku skup�tinu u sljedećim slučajevima:

• ako se opći akti neprestano donose u suprotnosti sa ustavom, zakonom i drugim propisima ili zbog čestog kr�enja zakona i drugih propisa;

• ako se općinski načelnik ne imenuje u roku od devedeset dana nakon prve sjednice općinskog vijeća;

• ako se statuti ne donesu u skladu sa uslovima utvrđenim zakonom; • ako se ne usvoji općinski bud�et u skladu sa uslovima utvrđenim zakonom.

Značajno pitanje za Federaciju, u kontekstu politike, je da li je intervencija svojstveno funkcija kantona ili entiteta. Ako kreatori politike utvrde da je to funkcija na nivou entiteta, koje bi ministarstvo ili agencija trebala biti zadu�ena za pokretanje intervencije? �to se tiče Republike Srpske, da li bi to trebalo biti Ministarstvo financija ili Ministarstvo lokalne samouprave koje vr�i nadzor i inicira proces intervencije? Zakon o lokalnoj upravi u kantonu Herceg-Bosna sadr�i odredbu koja bi mogla ukazati ili na izvjestan nivo uplitanja kantona u negativnom smislu ili mogućnost za korisnu intervenciju od strane bolje obučenih profesionalaca u pozitivnom smislu. Član 44. navodi da se predsjedniku kantona mora dati kopija svakog općinskog akta i svakog naknadnog zakona koji je odobrilo lokalno vijeće. Predsjednik kantona ima pravo odbaciti zakonitost ili ustavnost općinskog akta: konačnu odluku donosi Ustavni sud. Ova ovlast ulaganja veta od strane predsjednika kantona, u kombinaciji sa njegovom mogućno�ću da izdvaja prihod od poreza, omogućava kantonima da vr�e tijesnu kontrolu općinskih organa vlasti, te da na taj način posiju sjeme nesloge između općina koje imaju nacionalnu ili političku većinu koja je drugačija od ostatka kantona. Situacija je ista i u Republici Srpskoj gdje entitetska vlada zadr�ava pravo da suspendira predsjednika izvr�nog odbora (načelnika), da odbaci lokalne odluke i da imenuje povjerenike da vode općinu koja je u te�koj financijskoj situaciji.13 Pravo kantona i entiteta Republika Srpska da revidiraju i odbace općinske odluke bi moglo dovesti do političke manipulacije zasnovane na bud�etskim i drugim prioritetima kantonalne ili entitetske skup�tine.Drugim riječima, stranka odana fiskalnim i drugim interesima organa vlasti na vi�em nivou vr�i administrativne i pravne revizije. 3.3. Pru�anje usluga na lokalnom nivou Obavezni zadaci nabrojani u zakonima o lokalnoj upravi, koje su donijele kantonalne skup�tine, u su�tini ponavljaju one zadatke koje utvrđuje federalni zakon. Međutim, formulacija i definicija ovih zadataka nije precizna �to omogućava velike razlike u tumačenju. Pored toga, veliki broj tehničkih uslova po sektorima utvrđuje radne obaveze i obaveze za unapređenje materijalne osnove rada za lokalne organe uprave koje oni ne mogu ispuniti. Postoje preklapanja u pogledu radnih odgovornosti, vlasni�tva, unapređenja i odr�avanja materijalne osnove rada. Svaki kanton ima slobodu da doda ili pojasni du�nosti koje im delegira Federacija. Prema federalnom zakonu, organi lokalne samouprave, općine i, u nekoliko slučajeva, gradovi imaju sljedeće opće funkcije:

13

• za�tita ljudskih prava i osnovnih sloboda; • "ispunjavanje potreba građana na lokalnom nivou" koje se tiču dječje za�tite,

obrazovanja, zapo�ljavanja, socijalne za�tite, kulture, sporta i slično; • provođenje stambene i urbane politike; • upravljanje općinskom imovinom; • osiguranje komunalnih usluga; • podr�ka lokalnoj televiziji i radiju; • promoviranje turizma; • upravljanje neizgrađenom imovinom; • osiguranje javnog reda; • ostalap itanja utvrđena Ustavom. Kantonalni zakoni o lokalnoj upravi utvrđuju dodatne ili konkretnije zadatke. Dvosmislena priroda ovih odgovornosti omogućava kantonima da nametnu uslove za unapređenjem materijalne osnove rada i te odredbe ne definiraju ko zapo�ljava osoblje u zdravstvenim ustanovama, �kolama ili socijalnim ustanovama. U praksi, ove institucije uglavnom financiraju i vode kantoni. U kantonu Herceg-Bosna, na primjer, od općina se očekuje da vode pitanja u vezi sa razvojem lokalnih preduzeća i da osnivaju institucije za socijalnu za�titu. Pored toga, od općina se tra�i da grade i odr�avaju puteve, vodovodne sisteme i ostalu infrastrukturu od lokalnog značaja. Kantoni od općina očekuju da ustanove izvore poreza i drugih prihoda kako to utvrđuje zakon u cilju popunjavanja svih financijskih praznina. Drugim riječima, kanton otvoreno daje mandat svojim općinama za koji ne postoji financiranje. Razlika između obaveznih i fakultativnih zadataka nije toliko relevantna koliko različitosti među kantonima u pogledu onoga �to se očekuje od općina i nejasnom prirodom standarda za obavljanje svakog zadatka. Nametanje tereta kapitalnih izdataka općinama od strane kantona u vezi sa obrazovnim, socijalnim i zdravstvenim ustanovama koje posjeduje i vodi kanton dodaje jo� jedan nivo nesigurnosti u pogledu toga �ta koji nivo radi u Federaciji. Ovaj isti model se ponavlja u manjem obimu u Republici Srpskoj u tome �to ne postoje regionalne razlike s obzirom na nedostatak srednjeg nivoa lokalne uprave. Umjesto toga, zbog geografske razuđenosti općina, njhova mala veličina i često podijeljen karakter (dijelovi naselja su u Federaciji i obratno), lokalnoj upravi nedostaje ekonomija obima �to ote�ava uvođenje univerzalne liste zadataka za općine bilo koje veličine. Ovi zadaci, prema nacrtu zakona o lokalnoj upravi, su sljedeći: • usvajanje i implementacija općinskog programa razvoja; • dono�enje općinskog bud�eta i godi�njeg financijskog izvje�taja; • reguliranje i osiguranje javnih komunalnih usluga; • usvajanje programa uređenja gradskog građevinskog zemlji�ta; • gradnja, odr�avanje i nadzor nad kori�tenjem lokalnih puteva, cesta i drugih

javnih objekata; • ispunjavanje potreba građana u oblasti kulture, obrazovanja, sporta, zdravstvene i

socijalne za�tite, informiranja, zanatstva, turizma i ugostiteljstva;

• provođenje zakona, propisa i općih akata republike, distrikta ili gradova koji su povjereni općini;

• osiguranje provođenja općinskih pravila i općih akata; • osnivanje i zakonsko reguliranje tijela, organizacija i slu�bi koje su neophodne u

općini; • obavljanje drugih aktivnosti utvrđenih Ustavom, zakonima i općinskim statutima. Ove odredbe su jako slične odredbama u zakonu o lokalnoj upravi Federacije i raznim kantonalnim zakonima o lokalnoj upravi koji su doneseni krajem 1999. godine. Načelnike općina i građane često sprječava udaljenost koju moraju preći da bi obavili posao u prijestolnici entiteta, Banja Luci, a manje općine se nadaju da će neke funkcije delegirati nazad na entitetski nivo. Ovo je opravdanije u Republici Srpskoj nego u federaciji ali je i te�e s obzirom na geografsku realnost ovog entiteta. Ustvari, član 29. nacrta zakona o lokalnoj upravi Republike Srpske (verzija iz jula 1999. godine) poja�njava da općine sa manje od hiljadu stanovnika ne moraju formirati lokalnu upravu; one mogu imenovati načelnika i skup�tinu. U tom slučaju, resorno entitetsko ministarstvo će utvrditi koje će susjedne općine obezbijediti usluge u i za manju općinu i dodijeliće sredstva manje općine njenom susjedu. Međutim, općina sa manje od hiljadu stanovnika mo�e izabrati da zadr�i svoju upravu i institucije mada bi, dugoročno gledajući, fiskalni problemi mogli dovesti do njihovog "dobrovoljnog" prijenosa. Imajući na umu da standardi za obavljanje zadataka nisu jasni, da svaki kanton ima svoj set zadataka, �eme financiranja i tumačenje nadle�nosti, da se u Republici Srpskoj zadaci delegiraju prema gore na entitetsku vladu kada je to primjenljivo, i s obzirom na otpor stvaranju novog srednjeg nivoa samouprave, tabela 3A.1 u aneksu 3.4 ukratko prikazuje �ta svaki nivo radi. U mnogim slučajevima vlasni�tvo, odgovornost za rad i zadaci za unapređenje materijalne osnove rada su podijeljeni između općinskog, kantonalnog i entitetskog nivoa u federaciji, �to ote�ava sagledavanje jasne distinkcije. Kolona označena "sve općine" nije u potpunosti tačna s obzirom da u Republici Srpskoj manje općine delegiraju zadatke entitetu, a u Federaciji neki kantoni implicitno zahtijevaju od općina da učestvuju u kapitalnim tro�kovima u slučaju institucija koje su u vlasni�tvu kantona, dok su u drugim kantonima općine počele zaračunavati naknade korisnicima čak i u zdravstvenim ustanovama koje su u vlasni�tvu kantona, s obzirom na zahtjeve građana za pru�anjem boljih usluga. Gotovo bez izuzetka, tradicionalne institucije i komunalna preduzeća kojima upravlja općina, kanton i entitet pru�aju ove usluge. Alternativni oblici pru�anja usluga u Bosni i Hercegovini su započeti 2000. godine s obzirom na probleme u vezi sa naslijeđem i neisprobane prirode većine kantonalnih zakona o lokalnoj upravi. Zajedničko pru�anje usluga, koje je omogućeno progresivnim odredbama u federalnim i kantonalnim statutima, je jo� uvijek daleko od toga da postane istinska alternativa tradicionalnim institucijama i javnim korporacijama. Dok se Bosna i Hercegovina oporavlja od građanskog rata, donacije stranih zemalja obezbjeđuju glavninu financijskih sredstava za izgradnju lokalne infrastrukture. Ni potencijalni zajmoprimci ni potencijalni zajmodacvi ne razmi�ljaju previ�e o budućoj pomoći privatnog sektora za općinsku infrastrukturu. Međutim, kako grantovi i krediti za subvencioniranje nestaju, bilo bi korisno uspostaviti okvir koji će olak�ati općinsko zadu�ivanje. Uzimajući u obzir jedan takav okvir, zajedno sa stabilnom i adekvatnom općinskom

strukturom prihoda, te odr�iv privatni financijski sektor i dobre općinske rukovodne sposobnosti, mo�emo očekivati razvoj tr�i�ta kapitala u općinama i preuzimanje većeg dijela tereta za financiranje infrastrukture. Općine i preduzeća za pru�anje javnih usluga u Bosni i Hercegovini su nadle�ni za osiguranje većine lokalne infrastrukture. Mada se vode razgovori o koncesijama u sektoru javnih usluga kako bi se privukao osnvni kapital i mada postoji rasprostranjen interes za ideju općinskog zadu�ivanja kako bi se privukao posudbeni kapital, ne postoji jasna politika na dr�avnom ili entitetskom nivou u pogledu toga da li bi se ili kako bi se privatne investicije trebale utvrditi u cilju pru�anja pomoći za financiranje lokalne infrastrukture. Također, ne postoji jasan, zajednički dogovor o tome kako i gdje će općine dobiti sredstva za ulaganje u infrastrukturu. Kretanje ka tr�i�noj ekonomiji je osnovni princip Daytonskog sporazuma i predviđeno je da se financijske institucije privatiziraju (ili da izrade jasnu strategiju za privatizaciju) do 2001. godine, ali jo� uvijek ne postoji privatni financijski sektor kojima se općine mogu obratiti za kapital. 3.4. Zaključci Glavni izazov koji stoji pred općinama u Bosni i Hercegovini je rekonstrukcija lokalnog građanskog dru�tva u psiholo�kom i fizičkom smislu dok obezbjeđuju osnovne usluge utvrđene zakonom. Ugovaranje, privatizacija, anga�iranje nevladinih organizacija u pru�anju usluga i ostale nove ideje koje imaju učinak u centralnoj Evropi su preuranjene u ovom kontekstu. Osnovna pitanja u vezi sa naslijeđem, privatizacijom i raspodjelom zadataka, prihoda i sredstava čekaju stabilnije rje�enje. Mo�da će opći i općinski izbori 2000. godine utvrditi četvorogodi�nji politički ciklus u kojem rekonstrukcija nakon rata ustupa mjesto usavr�avanju anga�iranja građana i nevladinih organizacija u pru�anju usluga u općinama. Mada je Bosna i Hercegovina jedna dr�ava, sačinjena je od dva entiteta. Svaki entitet utvrđuje svoju politiku prlema zadu�ivanju općina i prema samim općinama i njihovom financiranju uopće. Svaki entitet ima svoje banke i financijske institucije, vlastite općinske strukture i ministarstva nadle�na za ova pitanja. Najznačajnija razlika je ta da kantoni u Federaciji zadr�avaju velike ovlasti u pogledu ovlasti, aktivnosti i prihoda općina. Takva ovlast se ogleda naprimjer u tome da se udjeli prihoda nekih općina u Federaciji mijenjaju iz godine u godinu, �to ih čini isuvi�e nestalnim da bi se podr�alo dugoročno zadu�ivanje. Ako se ovlasti za prihod i odlučivanje zadr�e na kantonalnom nivou, vjerovatno je da će morati preuzeti teret zadu�ivanja za lokalnu infrastrukturu. Ovo se razlikuje od Republike Srpske gdje ne postoji srednji nivo vlasti i gdje se odui prihoda općine čini stabilnim. Ova razlika u osnovnoj politici prema općinama će zahtijevati ili fleksibilan okvir u kojem će se nalaziti obje strukture ili dva zasebna okvira politike.S obzirom da je zemlja mala, �to bude vi�e udru�enosti � to bolje, zajednički okvir za politiku čini zajedničko kreditno tr�i�te vjerovatnijim i očekuje se veća efikasnost od većeg broja potencijalnih zajmodavaca i zajmoprimaca. Za razliku od zemalja kao �to je Poljska, Mađarska i Ju�na Afrika, gdje su decentralizacija i ovla�ćenja općina prihvaćeni kao lijek protiv prethodnog sistema, čini se da ni Bosna i Hercegovina ni dva konstitutivna entiteta nemaju jaku političku

opredijeljenost za decentralizaciju do lokalnog nivoa. Mada se za općinske bud�ete tvrdi da su samostalni, ne postoji rasprostranjena vizija bilo o općinama kao nezavisnim akterima koji mogu odlučivati o investicionim prioritetima i njihovom financiranju (ovo se posebno odnosi na Federaciju) ili o privatnim financijskim institucijama koje mogu konkurisati u pogledu kapitala i investicija. Postoji �elja da se privuče privatni kapital za financiranje lokalne infrastrukture, ali vrlo malo osjećaja za to koji je politički izbor potreban da bi se to uradilo.14 4. Lokalno financiranje Prilikom analize financija poddr�avnog nivoa u Bosni i Hercegovini, potrebno je imati na umu da deset kantona u Federaciji obuhvata ogroman dio javne potro�nje i na dr�avnom nivou kantoni predstavljaju najveću jedinicu potro�nje. N aprimjer, 1998. godine kantoni su činili 23,0 procenta GDp-a, pri čemu je federalni nivo činio 15,³ procenata, a općine u kantonima 6,0 procenata. Dakle, 42,8 procenata GDP-a Bosne i Hercegovine je u 1998. godini pokrio potro�nju Federacije, kantona i općina i očekuje se da će se taj trend nastaviti i ubuduće ako ustavna i fiskalna struktura utvrđena Daytonskim sporazumom ostane nepromijenjena. Gotovo trideset procenata dr�avnog GDP-a otpada na izdatke lokalne uprave samo u Federaciji. Ove cifre odra�avaju ustavnu realnost da entiteti � i kantoni unutar jednog entiteta � dominiraju javnom potro�njom i obavljanjem javnih funkcija, ostavljajući dr�avu sa malim bud�etom i malim brojem zadataka. Ovo postaje evidentno prikazom apsolutnih brojeva (dalje u tekstu). Republika Srpska i dr�avni nivo dodaju oko dvadeset procenata udjelu GDP-a koji pokriva javni sektor, tako da je javna potro�nja krejem 1990. godine iznosila �ezdeset do sedamdeset procenata GDP-a. Gledano na drugi način, potro�nja kantona i općina u Federaciji je iznosila četrdeset osam procenata od ukupne javne potro�nje u Bosni i Hercegovini s obzirom na mali omjer potro�nje na dr�avnom nivou i relativno mali bud�et Republike Srpske. Ove cifre su u su�tini iste u 1997. godini.15 Ostatak dr�avne potro�nje odlazi na razne nezavisne fondove za zdravstvo, penzije i boračka pitanja. Podaci prije 1997. godine, u biti za 1996. godinu, nisu pouzdani s obzirom na nepostojanje sistema za prikupljanje podataka i iskrivljenog efekta velikog obima aktivnosti na rekonstrukciji koje su financirali donatori, koje ili nisu uvedene u slu�benu statistiku ili imaju tendenciju da uveličaju lokalnu ekonomsku statistiku. Na primjer, 1996. godine ukupna dr�avna potro�nja za Bosnu i Hercegovinu je iznosila 2,245 miliarde DM, od čega sedamdeset i pet procenata potiče sa federalnog, općinskog i kantonalnog nivoa. Samo je �esnaest procenata ukupne dr�avne potro�nje na svim nivoima nastalo u Republici Srpskoj, a sama dr�ava je učestvovala sa samo �est procenata u cjelokupnoj javnoj potro�nji. Međutim, kada se doda donatorska pomoć za 1996. godinu, ukupna cifra dr�avne potro�nje raste za 1,200 milijarde DM ili skoro pedeset procenata, do 3,414 milijarde DM. U takvoj raspodjeli udio Federacije na svim nivoima se povećava do osamdeset i pet procenata, uz samo dva procenta za dr�avu i trinaest procenata za republiku Srpsku.16 Zbog ovog razloga, podaci za 1996. godinu i prethodne godine će uglavnom biti isključeni iz diskusije u daljem tekstu. 14 15 16

Podaci za ratne godine kada je Bosna i Hercegovina u su�tini prestala da postoji kao jedinica uprave ne bi doprinjeli na�em znanju o relativnim udjelima lokalne uprave prema potro�nji dr�avne uprave. Precizno utvrđivanje udjela GDP na koji otpada javna potro�nja je iskrivljeno time �to je te�ko izmjeriti GDP u jednoj ekonomiji u kojoj postoji ogroman neoporezovan sektor, a visoki nivo rekonstrukcije koju financiraju strani donatori se pojavljuje u ciframa za potro�nju, ali se ne mo�e obuhvatiti tradicionalnim metodama za prikupljanje podataka. 4.1. Općinski i kantonalni prihodi Prihodi i u Federaciji i u Republici Srpskoj su dominantno javni prihodi budući da dr�ava Bosna i Hercegovina u velikoj mjeri zavisi od poreza koje dr�ava dijeli sa entitetima. Drugim riječima, uz izuzetak nekih manjih akciza, dva entiteta daju doprinose za podr�ku dr�avnog bud�eta. Federacija učestvuje sa dvije trećine a Republika Srpska sa jednom trećinom u operativnim tro�kovima dr�ave (u ovom sistemu, sto procenata jednakih carinskih prihoda pripadaju entitetima a ne centralnoj dr�avi, iako dr�ava utvrđuje stope i politiku). Federacija ubire prihod iz sljedećih izvora: carine i tarife, akcize, administrativne naknade, sudske naknade i novčane kazne. Kantoni ubiru sto procenata od poreza na dodatu vrijednost (na robe i usluge), poreza na promet preduzeća (javna preduzeća ovaj porez plaćaju Federaciji u nekim slučajevima), poreza na lični dohodak i kantonalnih naknada i kazni. U 1999. godini trideset i sedam procenata prihoda Federacije su ubirani od carina, četrdeset �est procenata od akciza (benzin, kafa i duham) i ostatak od poreza na dohodak i neporeskih prihoda.17 Kantoni zauzvrat doznačavaju dvadeset do trideset procenata od poreza na promet i poreza na dohodak općinama, pri čemu omjeri variraju između pedeset i osamdeset procenata koji ostaju kantonu u periodu od 1996. do 1999. godine. Tabela 3.1 prikazuje raspodjelu prihoda između kantona i općina. Kao �to je prethodno rečeno, svaki kanton ima svoju vlastitu formulu raspodjele prihoda koju mo�e godi�nje mijenjati.

Tabela 3.1

Podjela prihoda u kantonu i općini od zajedničkih poreza u Federaciji Bosne i Hercegovine u 1997. godini

Kanton Udio kantona Udio općine

Unsko-sanski 67% 33% Posavina 45% 55% Tuzlanski 78% 22%

Zeničko-dobojski 74% 26% Bosansko-podrinjski 82% 18%

Srednjo-bosanski 69% 31% Hercegovačko-neretvanski 73% 27%

Zapadno-hercegovački 75% 25% Sarajevo 93% 7%

17

Hercegbosanski 72% 28% Prosjek 80% 20%

IZVOR: Ekonomski fakultet, Univerzitet u Sarajevu "Struktura fiskalnog sistema u Bosni i Hercegovini" u dokumentu za konferenciju pod nazivom Fiskalna decentralizacija u Bosni i Hercegovini, Federaciji Bosne i Hercegovine, koji je pripremljen za Inicijativu fiskalne decentralizacije za centralnu i istočnu Evropu, Sarajevo, juni 1999. godine, 31. Do 1999. godine, tipična podjela prihoda se čvrsto kretala prema omjeru 80:20 u korist kantona. U 1998. godini tri zajednička poreza, koja su detaljno navedena u gornjem tekstu � porez na prihod, porez na dohodak i porez na dohodak iz radnog odnosa � su činili preko �ezdeset i sedam procenata kantonalnih prihoda a ostatak je ubiran od naknada, transfera zdravstvenog fonda i manjih lokalnih poreza i dohotka od rente.18 Svaki kanton nezavisno utvrđuje svoju formulu za podjelu poreza svake godine u raspodjeli prema zakonu o bud�etu mijenjajući omjer dva glavna poreza koja se dodijeljena kantonu, tj. porez na dohodak i porez na promet roba i usluga. U nekim slučajevima kantoni također imaju udio u porezu na dobit preduzeća. Tabela 3.2 pokazuje strukturu prihoda na federalnom, kantonalnom i općinskom nivou vlasti. Obratiti pa�nju na činjenicu da općine zavise od transfera sa kantonalnog nivoa i da se sama Federacija oslanja na carine i akcize, pri čemu se jedan dio tih poreza dodjeljuje dr�avi.

Tabela 3.2 Konsolidirani bud�etski prihodi Federacije Bosne i Hercegovine, kantona i

općina po vrsti izvora, 1998. godina (% od ukupnog prihoda)

Federacija Kanton Općina Porezi na plate - 13,60 11,94 Porezi na dohodak 1,33 ³,26 2,67 Porezi na prihod i akcize 41,52 48,53 28,59 Porezi na imovinu, darove, naslijeđe i drugo

- 0,33 2,51

Prihod od naknada i kazni - 2,72 6,97 Prihod po osnovu specijalnih propisa (dađbine itd.)

40,05 4,05 14,57

Zdravstvena za�tita - 15,79 - Obrazovanje, kultura i sport - 1,62 - Kapitalni prihod 0,00 3,32 19,94 Ostali prihodi 15,61 4,79 12,81 IZVOR: Ekonomski fakultet, Univerzitet u Sarajevu "Struktura fiskalnog sistema u Bosni i Hercegovini" u dokumentu za konferenciju pod nazivom Fiskalna decentralizacija u Bosni i Hercegovini, Federaciji Bosne i Hercegovine, koji je 18

pripremljen za Inicijativu fiskalne decentralizacije za centralnu i istočnu Evropu, Sarajevo, juni 1999. godine, 40. Preko četrdeset i tri procenta prihoda općine potiču od zajedničkih poreza koje dodjeljuje kanton. Ovo je svakako dr�avni prosjek i, ovisno od omjera tri poreza koji se dijele i koje kanton dodjeljuje općini, stepen moći kantona mo�e veoma da varira. Značajne su lokalne naknade i kazne od kojih se neke mogu pojaviti u obliku naknada korisnika za kori�tenje usluga zdravstvenih organizacija i kategorije "ostali prihodi" koja obuhvata manje lokalne poreze na imovinu, malu privredu i slično. Kapitalni prihodi u 1998. godini će vjerovatno obuhvatati veliki dio grantova za izgradnju koje dodjeljuju donatori, doprinose u naturi i koncesione kredite. Prema konsolidiranim ciframa makronivoa za Federaciju, kamatni tro�kovi su u biti bili na nuli u 1996. i 1997. godini, �to podrazumijeva da red u tabeli sa kapitalnim prihodom ne prikazuje previ�e stvarne posudbe općina. Situacija u Republici Srpskoj je slična gdje entitetska vlada direktno dijeli određene poreze sa općinama. Glavna razlika u odnosu na Federaciju je ta da entitetski zakon o bud�etu utvrđuje dio poreza na prihod koji se dodjeljuje općinama u visini od trideset procenata, uz ne�to vi�i iznos � trideset i pet procenata � za gradove (koji imaju vi�e općina unutar svojih granica). "Gradovi u krizi" imaju pravo na dodatni udio u prihodu od pet procenata mada su, prema mi�ljenju nehih izvora, kriteriji za odabir prilično proizvoljni i podlije�u političkim pregovorima. Porezi na prihod preduzeća ostaju entitetu dok se trideset procenata od poreza na samostalne djelatnosti dodjeljuje općinama. Porez na imovinu, isključujući nekretnine, se također dodjeljuje općinama u iznosu od trideset procenata, dok porez na lični dohodak u potpunosti pripada vladi entiteta. Ostali manji porezi i naknade za dozvole se u većini slučajeva ne dijele nego ih prikuplja i koristi onaj nivo uprave koji ih i donosi. Tako su se u periodu od 1996. do 1999. godine ova dva izvora prihoda pokazala stabilnim i predvidivim za općine u Republici Srpskoj, a entitet je uspio da izbjegne godi�nje cjenkanje koje se vr�i između kantonalnog i entitetskog nivoa u Federaciji.

Tabela 3.3 Izvori općinskih prihoda u Republici Srpskoj bazirano na uzorku od pet

indikativnih naselja (%)

Vrsta 1996. g. 1997. g. 1998. g. Porezi sa entitetskog nivoa 63,8 73,1 76,3 Lokalne naknade i kazne 2,6 6,7 7,7 Ostali javni prihodi 16,2 7,8 8,6 Pozajmice a. 2,1 2,1 2,1 Vanredni prihodi b. 15,2 5,5 2,8 Razno (lokalni porezi i sl.) 6,8 6,1 13,0

IZVOR: Proračuni autora na osnovu podataka Instituta za ekonomiju i organizaciju, Univerzitet u Banjaluci, Forum o fiskalnoj decentralizaciji u Bosni i Hercegovini, zbirka radnih dokumenata koji su pripremljeni za Inicijativu fiskalne decentralizacije za centralnu i istočnu Evropu, Sarajevo, juni 1999. godine, 14-15.

NAPOMENE: a. Varira između 0 i 4% b. Varira između 0 i 31%. Općine u Republici Srpskoj čak i vi�e zavise od entitetske vlade u pogledu transfera od općina u Federaciji, ali značajniji porast u udjelu lokalnih naknada i kazni, kao i manje kori�tenih lokalnih poreza, u periodu od 1996. do 1999. godine pokazuje da su ova naselja također u stanju stvarati vlastiti prihod. Ako definicija lokalnog prihoda iz vlastitog izvora podrazumijeva isključivanje zajedničkih poreza koje dodjeljuje entitet, onda je mogućnost općina u Republici Srpskoj da usmjere tok dohotka ka servisiranju duga (preko dvadeset procenata prihoda se uklapa u ovaj opis u 1998. godini, uz stalne transfere koji zavise od općeg stanja ekonomije entiteta) malo vi�a od mogućnosti općina u Federaciji da usmjere tokove dohotka imajući u vidu nepredvidivost udjela prihoda koji dolazi sa kantonalnog nivoa. 4.2 Općinski i kantonalni rashodi Javnoma potro�njom na nivou dr�ave, Federacije i Republike Srpske dominira pet sljedećih funkcija: obrazovanje, javni red i mir (entitetske i kantonalne policijske snage), socijalna za�tita, javna uprava i zdravstvena za�tita. Na ove funkcije (vidjeti tabelu 3.4) otpadaju sedamdeset dva procenta općih javnih rashoda (isključujući specijalne fondove koji iznose dvadeset procenata od ukupnih javnih rashoda iznad općih javnih rashoda) na ova tri nivoa vlasti. Specijalnim fondovima u svakoj upravnoj jedinici za sdravstvenu za�titu, nezaposlenost i penzije dominiraju penzije za boračku populaciju (�ezdeset i pet procenata od ukupnih izdataka specijalnih fondova).

Tabela 3.4 Javni rashodi u Bosni i Hercegovini po funkciji, 1996. � 1997. godina

(u milionima KM)

1996 1997 BiH FBH RS BiH FBH RS

Opći bud�et 1,809 1,423 268 2,233 1,719 354 Opća javna uprava 209 121 38 199 132 46 Odbrana 131 74 57 408 318 89 Javni red 236 212 22 263 211 52 Obrazovanje,kultura, sport 297 276 30 334 295 39 Zdravstvena za�tita 201 201 0 177 177 0 Socijalna za�tita 222 185 35 336 274 62 Stambena pitanja i okoli� 49 46 3 52 49 3 Energija, industrija i ekonomski razvoj

106 83 8 61 59 2

Transport, komunikacije i mediji

83 68 15 98 81 15

Poljoprivreda, �umarstvo i vodosnabdijevanje

14 13 1 15 13 2

Rekonstrukcija, ratni zločinci i SFOR

37 11 25 8 8 0

Ostali rashodi glavnih grupa

90 72 1 30 27 1

Doprinos dr�avi BiH 29 29 0 35 17 18

Doprinos kantonima i općinama

0 0 0 0 0 0

Plaćena kamata 37 0 0 130 0 0 Rezerva 68 41 23 87 57 25 Rashodi javnih fondova 436 328 108 485 377 108 Zdravstvena za�tita 91 46 45 100 55 45 Penzije 286 223 63 316 252 63 Obrazovanje 4 4 0 27 27 0 Nezaposlenost 40 40 0 25 25 0 Ostalo 15 15 0 18 18 0 Ukupno 2,245 1,751 366 2,719 2,096 463 IZVOR: Ekonomski fakultet, Univerzitet u Sarajevu "Struktura fiskalnog sistema u Bosni i Hercegovini" u dokumentu za konferenciju pod nazivom Fiskalna decentralizacija u Bosni i Hercegovini, Federaciji Bosne i Hercegovine, koji je pripremljen za Inicijativu fiskalne decentralizacije za centralnu i istočnu Evropu, Sarajevo, juni 1999. godine, 46. NAPOMENA: Strana pomoć za rekonstrukciju bi dodala oko pedeset procenata na javnu potro�nju, iskrivljujući relativne omjere rashodovnih funkcija. Rashodima na kantonalnom nivou dominira zdravstvena za�tita, obrazovanje, kultura, sport i istale takve usluge sa pedeset i �est procenata od kantonalnih rashoda, pri čemu administrativni tro�kovi uzimaju dvadeset I jedan procenat od kantonalnog bud�eta. Za razliku, na općinskom nivou u Federaciji, administrativni tro�kovi iznose preko četrdeset procenata od rashoda, pri čemu zdravstvena za�tita uzima samo osamnaest procenata od bud�eta. Ovo odra�ava ulogu koju kantoni imaju u institucijama unutar općina. Međutim, kapitalni rashodi na kantonalnom nivou iznose osamnaest procenata, a na općinskom nivou su varirali između dvanaest i sedamnaest procenata u 1997. i 1998. godini. Relativno govoreći, općine imaju značajne kapitalne rashode u odnosu na to kako su njihove funkcije poro�nje razlikuju od kantonalnog nivoa. Podaci iz 1997. i 1998. godine pokazuju da je svih deset kantona platilo samo 56 miliona na 506 miliona KM u kamatama na neisplaćene kredite, dok su sve općine u Federaciji u istom periodu platile 1,1 milion na 2,6 miliona KM u kamatama, iako su ukupni kantonalni bud�eti bili četvorostruki u odnosu na ukupne općinske bud�ete u istom periodu (vidjeti tabele 3.5 i 3.6 u daljem tekstu). Servisiranje duga u 1997. i 1998. godini za općine je iznosio samo 0,4 do 0,9 procenata od izdataka.19

Tabela 3.5 Javni rashodi u kantonima Federacije Bosne i Hercegovine

1997. � 1998. godina (u hiljadama KM)

1997. godina 1998. godina Opis Iznos % Iznos %

Tekući rashodi 237.961 21,7 265.148 21,2 Plate i rad organa vlasti 149.798 13,7 175.391 14,0

19

Odbrana 87.893 8,0 89.757 7,2 Kapitalni rashodi 184.485 16,8 151.062 12,1 Nabavka opreme 33.132 3,0 36.381 2,9 Transferi kapitala 151.353 13,8 114.681 9,2 Ostali organi vlasti 79.268 7,2 102.551 8,2 Ulaganja i subvencije 79.085 6,6 12.130 1,0 Zdravstvena za�tita, obrazovanje, kultura, sport i ostale usluge

615.196 56,1 672.180 53,8

Obrazovanje 268.945 24,5 318.152 25,5 Nauka, kultura i fizička kultura 20.643 1,9 31.192 2,³

Socijalna i dječja za�tita 20.642 1,9 36.996 3,0 Zdravstvena za�tita i osiguranje 187.947 17,1 176.176 14,1

Prava vojnika 83.239 7,6 67.457 3,4 Ostale usluge 33.960 3,1 42.207 3,4 Financijski rashodi 43 - 506 - Servisiranje kredita 43 - 506 - Ostali rashodi 52.976 5,5 160.788 12,9 Ukupno 1.097.391 100,0 1.249.684 100,0

Tabela 3.6 Javni rashodi općina u Federaciji Bosne i Hercegovine

1997. � 1998. godina (u hiljadama KM)

1997. godina 1998. godina Opis Iznos % Iznos %

Tekući rashodi 115.917 41,8 127.728 42,1 Plate i rad organa vlasti 113.030 40,8 125.883 41,5 Odbrana 2.887 1,0 1.845 0,6 Kapitalni rashodi 50.173 18,1 57.202 18,9 Nabavka opreme 14.100 5,1 17.314 5,7 Transferi kapitala 36.073 13,0 39.888 13,2 Ostali organi vlasti 15.577 5,6 15.071 5,0 Ulaganja i subvencije 20.496 7,4 24.817 8,2 Zdravstvena za�tita, obrazovanje, kultura, sport i ostale usluge

50.843 18,4 51.679 17,0

Obrazovanje 10.147 3,7 11.051 3,6 Nauka, kultura i fizička kultura

11.622 4,2 12.751 4,2

Socijalna i dječja za�tita 7.060 2,5 8.417 2,8 Zdravstvena za�tita i osiguranje

1.246 0,4 1.041 0,3

Prava vojnika 9.681 3,5 6.778 2,2 Ostale usluge 11.087 4,0 11.641 3,8

Financijski rashodi 2.609 0,9 1.149 0,4 Servisiranje kredita 2.609 0,9 1.149 0,4 Ostali rashodi 57.458 20,7 65.391 21,6 Vi�ak rashoda iz prethodne godine

- - 7.553 2,5

Rezerve - - 3.309 1,1 Ostali rashodi - - 54.529 18,0 Ukupno 277.000 100,0 303.149 100,0

4.3 Općinski rashodi u Republici Srpskoj Tabela 4.7 je bazirana na ograničenom uzorku pet općina, uključujući glavni grad entiteta Banjaluku i naselja čiji je bud�et manji za jedan red veličine. I pored velikih promjena i male veličine uzetog uzorka, opće tendencije i kategorije rashoda su indikativne za entitet u cjelini. Funkcije koje se obavljaju na kantonalnom ili entitetskom nivou u Federaciji, kao �to je obrazovanje, većina socijalnih usluga, transport i slično, su vidljive u bud�etu Republike Srpske a ne općina. Zadaci dr�avne uprave obuhvataju stavke kao �to su matične knjige rođenih, vjenčanih i umrlih i razne vrste dozvola.

Tabela 3.7 Općinski rashodi u Republici Srpskoj

Bazirano na uzorku od pet indikativnih naselja (%)

Vrsta 1996 1997 1998 Plate i porezi 34,6 3404 37,2 Zadaci dr�avne uprave 33,25 20,5 22,³ Transferi 3 4 3,³ Socijalne usluge 26,6 30 29,6 Ostalo 2,55 11,1 7,2

IZVOR: Proračuni autora na osnovu podataka Instituta za ekonomiju i organizaciju, Univerzitet u Banjaluci, Forum o fiskalnoj decentralizaciji u Bosni i Hercegovini, zbirka radnih dokumenata koji su pripremljeni za Inicijativu fiskalne decentralizacije za centralnu i istočnu Evropu, Sarajevo, juni 1999. godine, 16-17. NAPOMENA: Ostale kategorije rashoda odra�avaju velike promjene među uzorkom. Svi procenti su ilustrativni I bazirani su na raspolo�ivim podacima. 4.4 Potencijali za lokalno oporezivanje Općine u oba entiteta su u mogućnosti da prikupe prihode u obliku naknada, kazni, tro�kova za izdavanje dozvola i manjih lokalnih poreza. Kao �to je naprijed naznačebo, stvarni prihodi od lokalnih poreza u oba entiteta su bili ispod deset procenata u periodu od 1996. do 1998. godine. Zajednički prihodi, čak i oni koji su naprijed utvrđeni i koji su se pokazali stabilnim i u porastu u skladu sa prihodima entiteta od poreza, mogli bi se smatrati "lokalnim porezima" iz perspektive

financiranja. Zakonodavni i dud�etski rizik, izvan kontrole općine, bi trebali snositi potencijalni zajmodavci budući da se od kantonalnih skup�tina odnosno parlamenata entiteta očekuje da kontroliraju financijsku sudbinu općina daleko u budućnosti. Općine u Republici Srpskoj mogu utvrditi poreze na isključivo vlasni�tvo, �ume i poljoprivredu, neizgrađeno zemlji�te, reklamiranje, poker aparate, ugostiteljske objekte, odmarali�ta i hotele, naknade za kori�tenje vode, određene manje poreze na plate, kori�tenje zemlji�ta i druge manje ekonomske aktivnosti. Porezi na zemlji�te i imovinu se ne temelje na vrijednosti, nego na kvadratnom metru i obimu u kojem se zemlji�te koristi u stambene ili poslovne svrhe. U Federaciji, općine u su�tini mogu odrediti slične naknade, kazne i manje poreze na imovinu, zemlji�te i malu privredu. Na osnovu naprijed datih konsolidiranih tabela, općine su u 1998. godini bile u mogućnosti prikupiti sedam do dvadeset procenata svog prihoda iz lokalnih izvora (kategorije u konsolidiranim tabelama na nivou dr�ave ne definiraju uvijek jasno vrste prihoda koje su uključene u statistiku). 4.5 Općinske pozajmice i ostala pitanja20 Obilate prepreke stoje na putu općinskih pozajmica za kapitalne svrhe (posebno u Federaciji). Pored obilne pomoći izvana, nedodtaje povjerenje u dugoročnu stabilnost dr�ave i ekonomije. Iako se horizont povjerenja �iri, okru�enje koje se ne vidi kao stabilno stvara slab kontekst za dugoročne pozajmice. Potencijalnim zajmodavcima u Bosni i Hercegovini nedostaje i financijski i analitički kapacitet. Najveći problem je nedostatak investicijskog kapitala. Banke i druge financijske institucije jednostavno nemaju značajne akumulacije kapitala, na primjer, u obliku u�teđevina domaćinstava ili depozita privatnih preduzeća. U onoj mjeri u kojoj takvi depoziti postoje, to su kratkorični depoziti koji nisu po�eljna osnova za dugoročne pozajmice. Strane financijske institucije smatraju da je rizik u zemlji visok, uglavnom zbog političke i ekonomske neizvjesnosti i, kao rezultat toga, dugoročni strani kapital nije raspolo�iv na međunarodnim tr�i�tima. Takav dugoročni kapital koji je raspolo�iv zajmodavcima ili će vjerovatno biti raspolo�iv u neposrednoj budućnosti, se općenito obezbjeđuje programima stranih donatora. Da bi mogle odgovorno vr�iti pozajmice, općine moraju imati i sposobnost i informacije da sačine bud�et za tekuću godinu i buduće godine (uključujući i operativni i kapitalni bud�et); sposobnost shvatanja uticaja pozajmica za infrastrukturu na godi�nje servisiranje duga i godi�nje operativne rashode i rashode odr�avanja, te sposobnost da utvrdi, odredi prioritete i streta�ki planira za kapitalna ulaganja. Općine moraju biti u stanju utvrditi i analizirati tehničke i financijske opcije, te pokazati investitorima da imaju adekvatne i pouzdane prihode za ispunjavanje obaveza za servisiranje duga. Sumnje u pogledu stabilnosti i upravljanja na lokalnom nivou u Bosni i Hercegovini su čini se bačene u zasjenak zabrinuto�ću oko rizika u zemlji, ali kako se

20

makroekonomska i politička situacija stabilizira, stabilnost i kapacitet na lokalnom nivou će vjerovatno postati značajniji. 4.6 Konkretne prepreke općinskim pozajmicama i razvoju lokalne ekonomije Nijedna općina u biv�oj Jugoslaviji, bez obzira na veličinu, nije mogla izvr�iti pozajmicu21 a kantoni nisu postojali. Općinske pozajmice su sada dozvoljene zakonom o bud�etu (ne zakonima o lokalnoj upravi) i u Republici Srpskoj (u obliku nacrta) i u Federaciji (postojeći).22 Član 38. i 39. u oba ova zakona su veoma slični po sadr�aju i očito imaju isto porijeklo. Ovi članovi dozvoljavaju kantonima (u Federaciji) i općinama i gradovima u oba netiteta da uzimaju pozajmice. Ove odredbe i politike na kojima se one zasnivaju su nejasne. �tavi�e, neki nosioci vlasti ih pripisuju tumačenja koja je te�ko uskladiti sa običnim jezikom zakonodavstva. Čini se da je namjera člana 38. u oba zakona da dozvoli kratokročne pozajmice. Njime se odobravaju općinske pozajmice samo za onaj dio bud�eta koji se odnosi na investicione rashode, te samo is bud�eta Republike Srpske/Federacije za kratkoročne deficite. Pored toga, član 38. predviđa da pozajmica ne mo�e prekoračiti dvadeset procenata ukupnog bud�etskog prihoda, te da se dug mora otplatiti u istoj fiskalnoj godini. Čini se da član 38. regulira kratkoročne pozajmice da bi se pokrile nepravilnosti u novčanim tokovima. Međutim, ako je cilj da se obezbijedi način za pokrivanje kratkoročnih novčanih problema, nije jasno za�to općinski organ koji vr�i kratkoročnu pozajmicu treba biti ograničen na investicijske tro�kove. Uslov da se kratkoročni deficiti financiraju samo pozajmicama iz Republike Srpske ili Federacije nepotrebno opterećuje financije entiteta.23 Ako je njegova svrha kontrola obima pozajmica, ne čini se efikasnim � bez obzira na taj uslov, kratkoročna pozajmica od lokalnih banaka nije rijetka. Član 39. oba zakona se čini usmjerenim na dugoročne pozajmice i dozvoljava zadu�ivanje, i u zemlji i u inostranstvu, za financiranje rashoda "kapitalnih investicija" u skladu sa kriterijima koji se trebaju utvrditi. Pored toga, član 39. oba zakona predviđa da skup�tina općine (u Republici Srpskoj) ili kantonalna skup�tina (u Federaciji) donese odluku o zadu�ivanju24 a pozajmica ne mo�e prekoračiti dvadeset procenata od ukupnih bud�etskih prihoda. Nije jasno da li je planirana razlika između termina "investicioni rashodi" upotrijebljenog u članu 38. i "kapitalnih investicionih rashoda" upotrijebljenog u članu 39. Kriteriji spomenuti u članu 39. nisu usvojeni ni u jednom entitetu �to za posljedicu ima nejasnoću u vezi sa tim koja je dugoročna pozajmica dozvoljena. Osnovno pitanje u Federaciji se odnosi na prirodu općine i njene uloge i nadle�nosti, posebno u poređenju sa nadle�nostima kantona. Ako su općine zami�ljene da budu zasebni, nezavisni politički i fiskalni akteri unutar svojih nadle�nosti, onda proizilazi 21 22 23 24

da će im trebati pouzdani prihodi (mo�da i ovla�tenje da utvrde vlastite politike prihoda), da bi trebale izraditi svoje vlastite investicione planove i bi vjerovatno trebale biti ovla�tene da vr�e pozajmice po svom vlastitom nahođenju. S druge strane, ako je planirano da općine jednostavno provode politike kantona i da nemaju ni pouzdane ni adekvatne prihode, onda bi svaka pozajmica općine vjerovatno zahtijevala garanciju kantona, a općine ne bi imale realnu potrebu za ovla�tenjem za nezavisne pozajmice. Ovo pitanje uloge općina u Federaciji danas je nejasno zbog toga �to općinski prihodi i upravljanje infrastrukturom i planiranjem u velikoj mjeri zavisi od kantonalnog zakonodavstva. Zakoni nedostaju u tri od deset kantona. Čak i tamo gdje postoje zakoni, oni ne reguliraju sve aspekte dodjele zadataka i prihoda.25 U najmanje dva slučaja, kantonalni zakoni zadr�avaju veliku diskreciju u pogledu politika i praksi kantonalnih organa vlasti. Neki kantoni dodjeljuju značajne kapitalne i operativne nadle�nosti za infrastrukturu općinama bez obezbjeđenja adekvatnih prihoda. U nekim kantonima lokalni udjeli prihoda koje kontrolira kanton opadaju.26 Nesigurnost prihoda općina, nesigurnost u pogledu nadle�nosti općine i �iroki nefinancirani mandati ne slute dobro za odr�ivost općine, a kamoli za općinske pozajmice. Kada uloga općina bude jasnija, kao u Republici Srpskoj, postoji jo� jedno pitanje politike a to je da li sve općine trebaju biti ovla�tene da vr�e pozajmice ili da li se pozajmice trebaju ograničiti na gradove određene veličine ili klasifikacije. Argument za ograničavanje na to koje općine mogu vr�iti pozajmice je često paternalistički: da manje jedinice neće imati rukovodne kapacitete ili prihode za vraćanje dugova ili da pozajmice mogu načiniti vi�e �tete nego dobra. U zemljama koje dozvoljavaju svim općinama da vr�e pozajmice, osnovna teorija je ta da su pozajmice korisno sredstvo i da treba biti raspolo�ivo svima, pri čemu pozajmice manjeg obima idu manjim općinama a veće pozajmice većim općinama koje imaju veće financijske kapacitete. 5. Naredni koraci u procesu tranzicije Uz pretpostavku da oba entiteta u Bosni i Hercegovini nastave sa oporavkom od rata i da politički sistemi utvrđeni Daytonom pre�ive naredni izborni ciklus i uz postepeno povlačenje UN administracije i stranih vojnih snaga, politika lokalne uprave će se trebati stalno dorađivati. U oba entiteta se treba rije�iti pitanje kapitalnog financiranja �kola, ustanova za socijalnu za�titu, institucija za zdravstvenu za�titu i infrastrukture. Ove vrste usluga općenito financiraju kantoni u Federaciji i entitetski organi vlasti u Republici Srpskoj, ostavljajući otvorenim u oba entiteta mandat za zamjenu i unapređenje nefundiranog kapitala. Postoje obilni dokazi da unapređenje i renoviranje ovih jedinica u nekim prilikama je de fakto nepisana obaveza općina koje nemaju vlastite resurse kapitalnog financiranja (dovoljna poreska moć, stabilni, predvidivi transferi). Općine u kojima su ove jedinice locirane se suočavaju sa političkim pritiskom na lokalnom nivou da izvr�e kapitalna unapređenja koja tehnički ne spadaju u njihovu nadle�nost. Pitanje sredstava "za hitne potrebe" za nesolventne ili pogođene zajednice o oba entiteta se treba razjasniti. "Meka" bud�etska sredstva u kantonima, koja podlije�u 25 26

političkoj manipulaciji i cjenkanju, kompenziraju općine sa privremenim financijskim problemima. U Republici Srpskoj općine u izvjesnom smislu imaju garancije entiteta da imaju dovoljna sredstva za provođenje svih aktivnosti, i to je dovewlo do izvjesne zloupotrebe od strane manje a ne istinski ugro�enih zajednica. Pitanje kompenziranja općina od strane entiteta za nepokrivene tro�kove sugerira da općina koja vr�i pozajmicu mo�e imati stvarnu garanciju za plaćanje svojih dugova. Postoji također obilje nesigurnosti u pogledu tumačenja granica duga ili granica za servisiranje duga, te opsega pregleda odnosno odobrenja kantona, koje se u federaciji tra�i za općinske pozajmice. Obim potencijalne općinske pozajmice je također nesiguran u Federaciji budući da neki kantoni eksplicitno prenose teret kapitalnih izdataka na općinski nivo dok drugi, barem na osnovu svog kantonalnog zakona o lokalnoj upravi, ne računaju eksplicitno na odgovornost za kapitalne izdatke. Kako poslijeratni grantovi za rekonstrukciju od raznih donatora nestaju, pitanje uloge same dr�ave će se ponovo postaviti s obzirom na manjak infrastrukture koja prelazi sve granice unutar dr�ave. U su�tini, ako se izbori 2000. godine ispostave dobrim za dr�avni, entitetski, kantonalni i općinski nivo, onda dijalog o politici mo�e početi sa rje�avanjem nekih od ovih pitanja uz postepenu profesionalizaciju gornjeg sloja organa uprave, nastajanje nevladinih organizacija i zastupničkih grupa i legaliziranjem crne i sive ekonomije u transparentni sektor za plaćanje poreza.