jaarrapport 2015 - trias ngo · 2016-10-05 · 6 jaarrapport ontwikkelingssamenwerking 2015 ons...

1Jaarrapport Ontwikkelingssamenwerking 2015

Jaarrapport 2015 De Ontwikkelingssamenwerkingontcijferd

© K

eom

a Z

ec

2 Jaarrapport Ontwikkelingssamenwerking 2015

InhoudSTAFEL

Voorwoord 3

1. Hoe verliep de ontwikkelingssamenwerking in 2015? 5

1.1. Hoe belangrijk is ODA voor de Belgische partnerlanden? 5

1.2. De eindafrekening van 2015: 0,42% van het bni 5

1.3. 327 miljoen euro minder in 2015 8

1.4. Winnaars en verliezers van de besparingen in 2015 10

1.5. 15% van het budget is geen echte hulp 12

2. Wat doet de ontwikkelingssamenwerking om andere relevante stromen te vermeerderen en/of te verbeteren? 16

2.1. Binnenlandse (publieke) financiering 16

2.2. Duurzaam schuldbeheer 18

2.3. Private financiering 20

2.4. Remittances 21

2.5. Handel en Aid for Trade 22

3. Conclusie en aanbevelingen 25


In 2015 kwam er een nieuw kader voor duurzame ontwikkeling. Dat gebeurde tijdens drie achtereenvolgende internationale topbijeenkomsten op drie verschillende con-tinenten. In Addis Abeba, Ethiopië, werd een kader voor ontwikkelingsfinanciering overeengekomen, in New York de 2030 Agenda met 17 Sustainable Development Goals (SDG’s) en in Parijs (eindelijk) een klimaatakkoord met perspectief. Meer dan over de zware processen van de internationale gemeenschap, zegt dat iets over de uitdagingen. Die zijn immers gigantisch, ook financieel. “We need trillions, not billions”, zei Wereldbankvoorzitter Jim Kim. Duizenden miljarden dus.

Welke rol kan ontwikkelingssamenwerking of official development aid (ODA) nog spelen in dat ‘triljoenenverhaal’? Die rol is steeds kleiner, horen we overal. Heeft de 0,7%-norm dan zijn beste tijd gehad? Hij zegt inderdaad niets over de reële noden op het vlak van duurzame ontwikkeling. Voor de rijke OESO-landen betekent 0,7% van het bni iets meer dan 300 miljard dollar. Dat staat mijlenver van wat werkelijk nodig is. De Verenigde Naties lieten verstaan dat de totale investeringsnoden om de SDG’s te halen in de ontwikkelingslanden alleen al tussen 3.300 en 4.500 miljard bedragen. Vergeleken met de huidige niveaus van publieke en private investeringen in deze landen, betekent dat een tekort van 2.500 miljard per jaar om de vooropgestelde ontwikkelingsdoelen te behalen.1

Natuurlijk kan en moet dat geld niet enkel uit ontwikkelingssamenwerking komen. De financiële stromen tussen ‘Noord’ en ‘Zuid’ laten zich ook niet enkel vatten in een verhaal dat focust op het aspect van de ODA, of de officiële ontwikkelings-samenwerking. Het cijfer dat daarover circuleert in menige beleidsnota laat weinig tot de verbeelding over: in 1970 zou het aandeel van ODA in de financiële stromen naar ontwikkelingslanden nog 70% geweest zijn, vandaag zou dat zijn dat terug-gezakt tot 13%. De precieze bron lezen we er niet bij, maar de trend willen we niet in twijfel trekken. Andere stromen worden steeds belangrijker: domestic resources mobilisation, remittances en leveraging van private geldstromen. We moeten bijge-volg meer aandacht besteden aan het potentieel voor duurzame ontwikkeling van die andere financiële stromen.

1 UN (2014), Report of the Intergovernmental Committee of Experts on Sustainable Development Financing; UNCTAD (2014), World Investment Report 2014: Investing in the SDGs, an Action Plan.

VOORWOORD


Dit betekent niet dat we de hulp moeten loslaten. Om het nieuwe kader voor duurzame ontwikkeling te halen, breekt 11.11.11 een lans voor internationale solidariteit. De financiële vertaling van die solidariteit is voorlopig nog steeds ontwikkelingssamenwerking. Die heeft – als we ze goed aanpakken – unieke kwaliteiten die alle andere stromen niet hebben: ze is stabiel en voorspelbaar, ze vaart tegen de stroom van de economische conjunctuur in en heeft als enige specifiek tot doel armoede en ongelijkheid aan te pakken en de omslag naar duurzame ontwikkeling te maken. Bovendien kan hulp een ‘multiplicatoreffect’ teweegbrengen.

Waar en hoe moeten we de schaarse middelen voor ontwikkelingssamenwerking aanwenden zodat die duurzame en inclusieve groei mogelijk wordt? Minister De Croo zet in op economische groei en de rol van de private sector omdat ontwik-kelingssamenwerking alleen geen mensen uit de armoede haalt, en economische groei wel.2 Toch is ontwikkelingssamenwerking cruciaal voor 11.11.11. Ze creëert de noodzakelijke randvoorwaarden om de private sector te laten bijdragen aan duurzame ontwikkeling. Dat betekent inzetten op herverdeling van groei via ‘klassieke’ sectoren als onderwijs, gezondheidszorg, watervoorziening, maar ook via sociale bescherming en de juiste instellingen en regelgeving.

Eén jaar na de conferentie over Financiering voor Ontwikkeling in Addis Abeba kijkt 11.11.11 naar de realisaties van ons land wat betreft die brede agenda van ontwikkelingsfinanciering. Naast de ODA brengen we ook de andere financiële stromen in kaart en bekijken we welke rol ontwikkelingssamenwerking daarin kan spelen. Maar ODA blijft een cruciaal, en daarom ook het eerste, hoofdstuk van dit rapport. Het is het enige instrument dat een minister van Ontwikkelings-samenwerking zelf in handen heeft. Als die het verschil wil maken, zal hij dat ook op dat vlak moeten doen.

2 De Croo (23 oktober 2014), persbericht: Inzetten op versterking KMO’s in het Zuiden.

© K

eom

a Z

ec


1. Hoe verliep de ontwikkelingssamenwerking in 2015?

– In 2015 gaf België 0,42% van zijn welvaart uit aan officiële ontwikkelingshulp. Nochtans was 0,7% het internationale streefdoel.

– 327 miljoen euro werd bespaard binnen het departement ontwikkelingssamenwerking, waarvan 195 miljoen door onderbenutting. Dit heeft een impact op de bevolking in de partnerlanden, op ons land als donor en op zijn buitenlandse relaties.

– 15% van het budget was geen echte hulp volgens de standaarden van internationale ngo’s. 12% van het totale budget ging naar opvang van vluchtelingen in eigen land.

1.1. Hoe belangrijk is ODA voor de Belgische partnerlanden?Opvallend is dat in discussies over de nieuwe financieringsagenda de rol van internationale publieke financiering (ODA) sterk wordt gerelativeerd. Ook minister De Croo deed dit nog recentelijk in het VRT-programma De Afspraak, waar hij stelde dat we over de gi-gantische tekorten kunnen blijven jammeren.3 In plaats daarvan wordt vooral gekeken naar alternatieve, private stromen. Specifiek voor de partnerlanden van de Belgische ontwikke-lingssamenwerking, vooral minst ontwikkelde landen, blijkt uit onderstaande overzichten voor partnerlanden Burundi en Uganda (Figuur 1)4 het relatieve belang van stromen als remittances (uit België), foreign direct

3 De Afspraak, aflevering 26 mei 2016, http://www.canvas.be/video/de-afspraak/voorjaar-2016/donderdag-26-mei-2016/alexander-de-croo-over-het-humanitaire-rampjaar.

4 Gegevens over belastinginkomsten, ODA, FDI en Illicit Finan-cial Flows afkomstig uit Pacolet, J. & Vanormelingen, J. (2015), Illicit Financial Flows: Concepts and First Macro Estimates for Belgium and its 18 preferred partner countries, Befind Working Paper nr. 10; Gegevens over remittances uit World Bank, Migration and Remittances Data (2015), http://www.worldbank.org/en/topic/migrationremittancesdiasporaissues/brief/migration-remittances-data); Gegevens over portfolio equity en ontvangen leningen uit World Bank (2015), World Development Indicators.

investment (FDI) en beleggingen in financiële activa (portfolio equity). Vooralsnog blijft een focus op nationale en internationale publieke financiering in deze landen erg belangrijk.

Figuur 1: Ontwikkelingsfinanciering in Burundi en Uganda in miljoen dollar

1.2. De eindafrekening van 2015: 0,42% van het bniBelgië gaf in 2015 0,42% van zijn welvaart uit aan officiële ontwikkelingshulp5. Dat is minder dan in 2014, toen nog 0,46% werd bereikt.

5 Hiermee bedoelen we ODA of Official Development Aid, de officiële geldstroom voor ontwikkelingssamenwerking die beantwoordt aan de criteria zoals bepaald binnen het ontwik-kelingscomité van de OESO.

Ontwikkelingsfinanciering in Burundi

Ontwikkelingsfinanciering in Uganda


Ons land haalde dus de doelstelling om 0,7% van zijn bni te spenderen aan internationale solidariteit niet, net als het gros van de EU- landen. Nochtans is deze ambitie in België wettelijk verankerd. De regering schuift de 0,7%-doelstelling expliciet op de lange baan.

Opvallend in 2015 is dat de uitgaven van het departement ontwikkelingssamenwerking (DGD) sterk daalden, het budget van de minister van Ontwikkelingssamenwerking zelf.6 Dit terwijl andere uitgaven binnen de totale ODA wél toenamen, die voor de opvang van vluchtelingen in België op kop. De DGD-uit gaven daalden in 2015 met maar liefst 17% en bereikten daarmee een dieptepunt van goed 1 miljard, oftewel 59% van de totale ODA. Vóór de besparingen, die startten in 2012, lagen die uitgaven gemiddeld op 1,3 miljard, ongeveer twee derde van het totaal. Als deze trend zich verder zet, zullen de uitgaven voor ontwikkelingssamenwerking

6 DGD spendeert slechts een deel van de totale ODA. Er zijn ook nog andere departementen, zoals Buitenlandse Zaken en Fedasil, die uitgaven mogen aanrekenen als ODA. Bovendien kijken we binnen de uitgaven van DGD enkel naar het ODA-aanrekenbare deel. Sommige uitgaven kunnen immers niet (of niet volledig) aangerekend worden als ODA. Dit betreft bv. de verplichte bijdragen aan een aantal organisaties en activiteiten van de VN en de betalingen aan Delcredere.

in de toekomst hoofdzakelijk door andere departementen dan dat van ontwikkelings-samenwerking worden gedaan.

Ons land situeerde zich met 0,42% weliswaar boven het globale gemiddelde van het ontwik-kelingscomité van de OESO (0,30%), maar bleef ver verwijderd van de vooropgestelde doelstelling. Bovendien bleef België onder het Europese gemiddelde van 0,47%. De Europese cijfers zijn weliswaar ook opgekrikt door de stijgende kost voor de opvang van vluchtelingen, maar terwijl de andere ODA-aanrekenbare uitgaven in de EU groeiden, was dat in België niet het geval.7

7 Besluiten van de Europese Raad (12 mei 2016).

Net ODA in 2015 – as a percentage of GNI

Figuur 2


DGD (DIRECTIE-GENERAAL DEVELOPMENT) 2012 2013 2014 2015GOUVERNEMENTELE SAMENWERKING - Technische samenwerking (BTC) 168,24 172,19 175,85 148,86 - Acties van NGA’s in synergie 0,30 2,24 3,30 2,45 - Maatschappijopbouw en goed bestuur 4,17 7,60 1,77 - Bilaterale beurzen en stages 13,53 10,24 9,67 4,76 - Gedelegeerde samenwerking 26,18 14,03 24,11 9,54 - Regionale samenwerking 5,00 9,85 2,65 0,20 - Algemene en sectoriële begrotingshulp 25,84 25,67 24,50 16,88 - Microprojecten 2,38 1,58 0,87 - Lokale civiele maatschappij (vanaf 2013) 1,70 1,40 0,30 - Beheerskosten BTC 21,60 22,13 22,42 22,67 - Leningen van staat tot staat 2,35 13,06 3,60 19,92 - Belgisch Fonds Voedselzekerheid 22,76 20,52 15,80 12,45Subtotaal gouvernementele samenwerking 288,19 297,37 291,78 239,80

NIET-GOUVERNEMENTELE SAMENWERKING - Ngo-programmafinanciering 119,57 116,16 135,06 122,46 - VVOB 9,50 9,50 9,50 8,28 - APEFE 9,50 9,50 9,50 7,11 - VLIR - Vlaamse interuniversitaire raad 33,79 31,71 33,45 32,78 - CIUF/CUD - Interuniversitair centrum van CFWB 29,31 28,33 27,87 25,56 - Wetenschappelijke instellingen 17,13 17,37 19,46 20,10 - Lokale civiele maatschappij (tot 2012) 3,27 - Africalia 2,19 2,19 2,19 2,12 - Andere niet-gouvernementeel 8,44 13,87 11,83 10,28Subtotaal niet-gouvernementele samenwerking 232,71 228,62 248,86 228,68

MULTILATERALE SAMENWERKING - Verplichte multilaterale bijdragen 10,18 10,47 10,03 10,96 - Vrijwillige multilaterale bijdragen 103,81 92,18 120,58 115,79 - Europees Ontwikkelingsfonds en Bank 102,84 113,95 115,16 120,02 - Wereldbankgroep 130,00 130,05 128,05 12,50 - Regionale ontwikkelingsbanken 13,97 50,04 50,15 48,47 - Milieuverdragen 32,48 48,49 72,09 20,24 - Multilaterale Schuldkwijtschelding 20,59 21,97 20,96 16,50Subtotaal multilaterale samenwerking 413,87 467,14 517,03 344,49

Humanitaire programma’s 83,60 129,86 102,03 149,49Steun aan de privésector, BIO 5,92 25,98 54,93 42,23Sensibilisering in België (excl. ngo’s) 5,96 5,99 5,62 4,18Administratie, evaluatie, andere 1,73 1,88 1,31 1,68TOTAAL DGD 1.031,97 1.156,85 1.221,57 1.010,56

BZ - BUITENLANDSE ZAKEN (uitgezonderd DGD)Noodhulp, B-FAST 0,29 0,70 0,35 0,80Conflictpreventie / preventieve diplomatie 21,61 8,28 5,66 20,00Bijdragen aan internationale instellingen 11,27 12,38 13,16Rentebonificaties (vanaf 2010) 26,24 18,61 20,34 11,53Pers / communicatie 0,06 0,35 0,31 0,20Administratiekosten (ODA-deel) 42,70 41,18 44,05 42,00TOTAAL BZ (uitgezonderd DGD) 102,16 81,50 83,87 74,53

ANDERE OFFICIËLE BRONNENFOD Financiën - Aflossing staatsleningen -24,27 -22,84 -22,99 -23,24FOD Financiën - Multilateraal 14,22 35,46FOD Financiën - Andere 2,30 2,25 2,13 2,00Belgische hulp via Eur. Comm. (excl. EOF) 258,51 259,27 270,18 297,01Schuldkwijtschelding via Delcrederedienst 211,62 9,55 5,76Andere Federale overheidsdiensten 3,66 1,54 1,15 1,20Aangerekende studiekosten 39,38 42,74 43,23 45,00ODA-deel van de uitgaven van FEDASIL 97,84 117,53 140,70 205,64Vlaams Gewest en Gemeenschap 51,47 56,06 56,51 55,40Waals Gewest / Franse Gemeenschap 31,48 29,62 24,58 25,00Andere lokale overheden 10,58 9,93 10,87 10,00TOTAAL ANDERE OFFICIËLE BRONNEN 682,57 505,64 546,34 653,47Terugvorderingen en inkomsten 0,00 -11,01 -5,28 -14,65TOTAAL BELGISCHE ODA 1.816,70 1.732,98 1.846,49 1.723,91% TOTALE BELGISCHE ODA / BNI 0,47% 0,44% 0,46% 0,42%Bni 388,25 391.281 398.186 407.237Bbp 392,70 400,64 409,96

Belgische ODA per kanaal miljoen euro

**

*

*

**

**

20,00*

* Deze cijfers zijn voorlopige schattingen op basis van de waarden van de voorbije jaren. Bij het ter perse gaan waren nog geen definitieve cijfers voor 2015 bekend.

Tabel 1


1.3. 327 miljoen euro minder in 2015

In 2015 werd veel minder uitge-geven voor ontwikkelingssamen-werking dan oorspronkelijk begroot. Aanvankelijk was 1,205 miljard euro8 voorzien op de DGD-begroting, 132 miljoen9 minder dan de initiële begroting van 2014. Het bedrag werd voornamelijk gezocht bij de uit-gavenpost voor de Internationale Ontwikkelingsassociatie van de Wereldbank (IDA), net als in 2014. 11.11.11 maakte toen de analyse dat deze besparing enkel op korte termijn wat ademruimte geeft, aangezien de betaling aan IDA nu over negen in plaats van drie jaar wordt gespreid.10 De totale besparing voor 2015 zou 150 miljoen bedragen, zoals aangekondigd in de Solidariteitsnota.11 Een meevaller? Neen, want uiteindelijk bespaarde de regering in 2015 nog voor 195 miljoen ex-tra, wat het totaal op 327 miljoen bracht. Veel meer dan was aangekondigd. Hoe komt dat?

OnderbenuttingIn het laatste trimester van 2015 besliste de regering dat er moest worden onderbenut op het budget ontwikkelingssamenwerking en dit in het kader van de budgettaire behoed-zaamheid en maatregelen van budgettaire discipline. Onderbenutten is het administratief bevriezen van een begroting. De verschillende diensten van DGD (met uitzondering van humanitaire samenwerking) werden gevraagd om bepaalde uitgaven niet te doen (zie 1.4. ‘Winnaars en verliezers van de besparingen in 2015’).12 Dit bedrag liep in 2015 op tot

8 Enkel het ODA-aanrekenbare deel. Cijfer uit de Solidariteits-nota bij de begroting van 2015.

9 Enkel het ODA-aanrekenbare deel zoals blijkt uit de Solidari-teitsnota bij de begroting van 2014.

10 Het Rekenhof berekende dat deze spreiding op een meerkost van naar schatting 27 miljoen euro zou uitkomen. Zie 11.11.11 (2015), Jaarrapport ontwikkelingssamenwerking 2014-2015, p 7.

11 Belgische Kamer van Volksvertegenwoordigers (12 november 2014), Begrotingen van ontvangsten en uitgaven van het begrotingsjaar 2015. Algemene toelichting, p. 150.

12 Naast deze opgelegde onderbenutting bestaat ook ‘natuurlijke’ onderbenutting. Soms lopen programma’s of projecten vertraging op of kunnen ze om één of andere reden niet worden uitgevoerd, en het geld dus niet benut. Dit is eigen aan ontwikkelingssamenwerking.

195 miljoen.13 Daardoor kon slechts 84% van het voorziene budget gerealiseerd worden.14

Onderbenutting is besparing11.11.11 ziet onderbenutting als een bespa-ring. Het lijkt alsof het gaat om geld dat het departement ontwikkelingssamenwerking niet op krijgt. Het voorziene budget niet helemaal gerealiseerd krijgen is inderdaad een realiteit binnen ontwikkelingssamenwerking, waar onvoorspelbaarheid troef is. Maar het is nooit van deze grootteorde. Bovendien is het niet zo dat wat vandaag in de diepvries wordt gestopt, er volgend jaar als extraatje wordt uitgehaald. Integendeel, het wordt betaald uit het voorziene budget van dat jaar, waardoor er minder marge is voor nieuwe initiatieven. Op lange termijn is dit dus wel degelijk een besparing.

Onderbenutting is structureel 11.11.11 stelt vast dat opeenvolgende rege ringen al sinds 2012 op deze manier besparen en dat ze zich daarbij niet beperken tot het departement ontwikkelingssamenwer-

13 Het Rekenhof spreekt van 187,6 miljoen euro onderbenutting. 11.11.11 heeft de aangepaste begroting verminderd met de feitelijke realisaties en gebruikt dat bedrag als onderbe-nutting, namelijk 195 miljoen. Dit om de vergelijking over de jaren heen te kunnen maken, zoals te lezen in tabel 2. Bron: Rekenhof (juni 2016), Commentaar en opmerkingen bij de ontwerpen van aanpassingen van staatbegroting voor het begrotingsjaar 2016, p. 52.

14 Belgische Ontwikkelingssamenwerking (2016), Jaarverslag 2015.

Totale bespariNgeN 2015 departemeNt oNtwikkelingssameNwerkiNg

BEGROTING 2014: 1.337 miljoeNBEGROTING 2015: 1.205 miljoeN------------------------------------BESPARING 2015: 132 miljoeN

BEGROTING 2015: 1.205 miljoeN UITGAVEN 2015: 1.010 miljoeN------------------------------------ONDERBENUTTING 2015: 195 miljoeN

TOTALE BESPARING 2015: 327 miljoeN


king.15 Volgens berekeningen van 11.11.11 is er van 2012 tot vandaag op ontwikkelings-samenwerking 1,34 miljard euro bespaard via de begrotingsopmaak, begrotingscontroles en onderbenutting (Tabel 2)16. Het parlement bespreekt de eerste twee manieren en stemt daarover. Dat is niet het geval bij onderbenut-ting.17 Om het met de woorden van de voor-malige directeur-generaal van het departe-ment ontwikkelingssamenwerking te zeggen: de regering maakt het de facto onmogelijk om een door het parlement goedgekeurd bud-get uit te voeren.18 Op de totale besparingen van 1,34 miljard is er maar liefst voor bijna 950 miljoen bespaard via onderbenutting.

Bovendien kondigt deze regering aan dat ze de onderbenutting tijdens deze legislatuur zal verderzetten. In haar Solidariteitsnota (als onderdeel van de begroting 2016) maakt ze een inschatting van de onderbenutting die ze

15 In 2012 werd de kraan volledig dichtgedraaid en kon er niets meer worden uitgegeven op het budget ontwikkelingssamen-werking. In 2015 werd een vast bedrag vastgelegd voor de besparing, maar kon het departement ontwikkelingssamen-werking nog deels beslissen welke kranen het toedraaide en welke niet.

16 We hebben de berekeningen gemaakt op basis van de ODA-aanrekenbare begroting en uitgaven. Voor de besparing bij de begrotingsopmaak zijn we voor de regering-Di Rupo (2012-2014) uitgegaan van de beloften in het regeerakkoord, namelijk dat de begroting bevroren zou worden op het niveau van 2011. Voor de regering-Michel namen we 2014 als referentiejaar. Voor de besparing bij de begrotingscontroles hebben we het verschil tussen de initiële begroting en de aan-gepaste begroting berekend, en voor de onderbenutting het verschil tussen de aangepaste begroting en de uiteindelijke onderbenutting. De totale besparing is het totaal van de drie verschillende manieren van besparen.

17 De minister van Ontwikkelingssamenwerking heeft de beslis-sing van 2015 wel meegedeeld aan het parlement, tijdens de gedachtewisseling over zijn beleidsnota en begroting 2016 in de Commissie Buitenlandse Zaken. Het verslag van deze bijeenkomst staat echter niet op de website van de Kamer.

18 FOD Buitenlandse Zaken, Buitenlandse Handel en Ontwikke-lingssamenwerking (2012), Jaarverslag 2012, p 9.

de komende jaren zal doorvoeren bij ontwik-kelingssamenwerking. Voor de periode 2015-2019 komt dat neer op maar liefst 609 mil-joen euro.19 De regering kondigt dus openlijk een structurele verankering van het principe van onderbenutting aan. Deze komt bovenop de aangekondigde besparing van één miljard en brengt de totaalsom van de besparingen in deze legislatuur mogelijk op 1,6 miljard. Indien de ramingen realiteit worden en we de initiële begroting van 2014 als meetlat nemen voor deze regeerperiode, dan betekent dit een be-sparing van een vierde van het budget tijdens deze legislatuur.

Tussen januari en juni 2016 is 125 miljoen euro onderbenut op het budget ontwikkelings-samenwerking, ofwel 30% van de totale reeds onderbenutte som door de gehele federale re-gering. In de Solidariteitsnota werd 187,6 miljoen onderbenutting aangekondigd voor ontwikke-lingssamenwerking voor het volledige jaar. Is de schade beperkt of wordt er later dit jaar nog verder beknibbeld op het budget?

In een rapport naar aanleiding van de begro-tingsaanpassingen van dit voorjaar stelt het Rekenhof dat indien het de bedoeling is om de kredieten van ontwikkelingssamenwerking structureel niet te gebruiken, de regering deze kredieten beter effectief zou verminderen in de algemene uitgavenbegroting in plaats van ze in de loop van het jaar administratief te blokkeren. De begroting moet immers een zo getrouw mogelijke weergave zijn van de te

19 Belgische Kamer van Volksvertegenwoordigers (12 november 2014), Begrotingen van ontvangsten en uitgaven van het begrotingsjaar 2015. Algemene toelichting, p. 147.

Berekening totale besparingen ontwikkelingssamenwerking sinds 2012 in miljoen euro

Tabel 2

INITIËLE REALISATIES BESPARING BIJ BESPARING BIJ ONDERBENUTTING TOTALE BESPARING BEGROTING OPMAAK BEGROTING BEGROTINGSCONTROLE

2012 1.439,702 1.031,970 0,206 50,186 357,546

2013 1.339,028 1.156,850 100,674 26,083 156,095

2014 1.337,456 1.221,570 102,246 -0,020 115,906

2015 1.205,308 1.010,650 132,148 1,019 193,639

2016 1.227,494 -22,186 125,000

TOTAAL 313,088 76,419 948,186 1.337,693


verwachten uitgaven.20 Met andere woorden, als je bespaart, noem het dan ook zo.

Onderbenutting heeft een impact op België als donor, op ons buitenlands beleid en op de mensen in de ontwikkelingslanden zelfOnderbenutting maakt van België een on-betrouwbare en onvoorspelbare donor. De begrotingswet die in het parlement gestemd wordt, wordt niet uitgevoerd en het beïnvloedt ook ons Belgisch buitenlands beleid. We ver-namen dat dit in bepaalde landen wellicht niet zonder gevolgen zal blijven voor de bredere relaties van België met haar partners. Ten slotte worden ook de mensen in het Zuiden getroffen (zie 1.4. Winnaars en verliezers van de besparingen in 2015).

20 Rekenhof (juni 2016), Commentaar en opmerkingen bij de ontwerpen van aanpassingen van staatbegroting voor het begrotingsjaar 2016, p. 52.

1.4. Winnaars en verliezers van de besparingen in 2015

Weinig aandacht voor klimaat De grootste verliezers in 2015 zijn de multila-terale en de gouvernementele samenwerking. Naast een besparing op de uitgavenpost voor de Internationale Ontwikkelingsassociatie van de Wereldbank is het vooral opmerkelijk dat de minister vorig jaar niet investeerde in klimaat via de multilaterale kanalen, met uitzondering van de verplichte bijdragen. In totaal werd in 2015 18 miljoen euro minder uitgegeven aan klimaatfondsen dan voorzien. Een opmerkelijke keuze voor 2015, een jaar waarin dit thema zo prominent op de agenda stond.

Eind 2014 nog zegde De Croo 50 miljoen euro toe aan het Green Climate Fund (GCF), het VN-fonds dat ontwikkelingslanden steunt in hun strijd tegen klimaatverandering en om koolstofarm te ontwikkelen. Het fonds moet het belangrijkste multilaterale instrument voor de beloofde klimaatfinanciering worden. Op dit moment bevat het ongeveer 10 miljard dollar. Daarmee kon het in november vorig jaar zijn eerste projecten goedkeuren, zoals de aanleg

© T

im D

irven


van cycloonshelters en toegangswegen om gemeenschappen in ruraal Bangladesh te beschermen tegen extreme weeromstandig-heden. Het belang van het fonds is op dit ogenblik echter nog veel te klein omdat donoren er niet voldoende aan bijdragen. België vereffende in 2014 40 van de beloofde 50 miljoen euro. De overige 10 miljoen zou in 2015 worden betaald, maar door de onder-benuttingsoperatie sneuvelde de betaling. Ondertussen heeft minister De Croo in april 2016 alsnog groen licht gegeven om de overige 10 miljoen te betalen. Maar hij heeft daarvoor geen 10 miljoen extra voorzien in de begroting, dus de marge voor andere ini-tiatieven wordt kleiner.21

Hetzelfde geldt voor het Least Developed Countries Fund (LDCF). Dit fonds is enorm belangrijk voor de meest kwetsbare landen omdat het hen bijstaat in de identificatie en de aanpak van de meest prioritaire adaptatie-noden. Het focust op de vermindering van de kwetsbaarheid van sectoren die cruciaal zijn voor ontwikkeling, zoals water, landbouw en voedselzekerheid. Het fonds moet rekenen op vrijwillige bijdragen en is zwaar onderge-financierd: in 2015 was het geld op. Dit is illustratief voor het onevenwicht dat bestaat in internationale klimaatfinanciering: het gros van de middelen gaat naar de vermindering van broeikasgassen, terwijl de meest kwetsbare landen vooral nood hebben aan aanpassing. België geeft jaarlijks een vrijwillige bijdrage aan het LDCF en is daarmee de zesde grootste donor aan het fonds, maar ook hier moesten de geplande 8 miljoen euro sneuvelen. Minis-ter De Croo schrapt daarmee een bijdrage aan een belangrijk fonds dat over erg weinig middelen beschikt. Dat is eigenaardig, gezien De Croo in zijn ontwikkelingsbeleid focust op de minst ontwikkelde landen en het fonds essentieel is voor betekenisvolle ontwikkeling in deze landen. Voor de komende jaren lijkt het er wel op dat de minister opnieuw een bijdrage wil doen aan het fonds.

21 Bovendien moeten de bijdragen aan de internationale klimaat-financiering ‘nieuw en additioneel’ zijn. Dat betekent dat ze bovenop het ontwikkelingsbudget moeten komen. Door de bijdrage aan het Green Climate Fund uit het ontwikkelings-budget te halen, voldoet België niet aan deze criteria.

De gouvernementele samenwerking in het gedrangIn 2015 werd 52 miljoen euro minder voorzien in de begroting voor de gouvernementele sa-menwerking dan in 2014. Daarnaast werd een voorziene 124 miljoen euro niet uitgegeven. Dit kwam niet enkel doordat bepaalde zaken niet konden worden uitgevoerd (bv. door de crisis in Burundi) of vertraging opliepen, maar ook doordat de minister de opdracht had gegeven om enkele lopende zaken stop te zetten (bv. het relanceplan voor de Kivu’s, een initiatief van De Croo’s voorganger Labille, of de programma’s maatschappijopbouw in Afghanistan). Bovendien gaf de minister zowel aan BTC als BIO de opdracht om zelf op pro-jecten en programma’s te onderbenutten.

Ook 2016 lijkt een nieuwe aderlating te worden voor de gouvernementele ontwik-kelingssamenwerking. De 125 miljoen euro onderbenutting wordt gezocht bij bilaterale projecten en programma’s. In elk partner land, met uitzondering van de 2 nieuwe partner-landen Guinee en Burkina Faso, is er een budgetimpact. Voor landen als Burundi lijkt onderbenutting op dit moment gezien de crisis verklaarbaar, al vraagt 11.11.11 zich af wat de concretisering van de beloofde heroriënte-ring van de middelen inhoudt, in plaats van ze te onderbenutten. Voor andere landen is het een pak minder duidelijk waarom aangegane engagementen niet worden nagekomen. Zo werd beslist om een programma rond veeteelt in Mozambique ter waarde van 25 miljoen euro niet op te starten. Ook een door de minister zelf goedgekeurd programma voor gezondheidszorg in Congo eind vorig jaar moet het na deze onderbenuttingsoperatie met bijna de helft van de middelen stellen (5,5 miljoen i.p.v. de in december nog beloofde 9,5 miljoen).

Voor minister De Croo is dit alles niet gewoon een besparingsoefening. Hij vertrekt vanuit een efficiëntielogica en houdt de gouverne-mentele samenwerking kritisch tegen het licht. Welke critiria hij daarbij hanteert is niet altijd even duidelijk. Duidelijk is wel dat de minister resultaten wil zien van zijn eigen beslissingen, niet van die van zijn voorgangers. Dit heeft tot gevolg dat hij fondsen moet vrijmaken (o.a. door niet alle gemaakte engagementen van zijn voorganger te respecteren) en nieuwe


interventies moet lanceren die snel tot resul-taten leiden. De vraag is hoe realistisch het is om met drastisch minder middelen, toch meer impact te bereiken. Zeker wanneer we zien hoeveel concrete programma’s en engage-menten sneuvelen, wat uiteraard effecten heeft op het terrein. En wat betekent deze value for money op korte termijn in fragiele staten, het gros van de veertien partnerlanden van België? Daar is het juist moeilijker om resultaten te boeken en is het nemen van risico’s eigen aan de job. Het blijft ook daar belangrijk te investeren in minder zichtbare zaken, inclusief capaciteitsversterking van sta-ten. Dit alles vraagt engagementen op lange termijn, ook al is het vaak moeilijk te bepalen hoe duurzaam die zijn en hoe ze zich zullen vertalen in meer ontwikkeling.

Stijging voor humanitaire hulpMinister De Croo heeft tot nog toe niet echt bewezen een fervent verdediger van zijn budget te zijn. Op één belangrijke uitzondering na: het budget voor de humanitaire ontwikkelings-samenwerking. Deze uitgavenpost is de laatste jaren stiefmoederlijk behandeld. Voor 2015 is er een duidelijke inhaaloperatie en wordt ook uitgegeven wat begroot was. In het verleden was dat toch wel anders.22 Ook voor 2016 voorziet men een stijging tot 177 miljoen euro. Dit is een goede zaak. Bij de VN alleen al was er in 2015 7,5 miljard dollar tekort aan midde-len voor humanitaire crisissen, oftewel 38% van de financieringsverzoeken.

Toch één kanttekening. Er blijven internatio-naal grote tekorten voor humanitaire hulp, maar tegelijk zien we dat de structurele hulp daalt. Zowel 11.11.11 als Oxfam wezen er in 2015 op dat het cruciaal is om te blijven investeren in preventie van conflicten, dus ook in structurele hulp en in het weerbaarder ma-ken van mensen tegen rampen en crisissen.23

22 Zo werd in 2014 50 miljoen euro van het oorspronkelijk begrote bedrag niet uitgegeven. 11.11.11 (2015), Jaarrapport ontwikkelingssamenwerking 2014-2015, p 7.

23 11.11.11 (2015), Naar een duurzamere crisisaanpak; Oxfam (2015), Omdat elk leven telt. Naar een sterker Belgisch huma-nitair beleid.

Ook de indirecte actoren (ngo’s, universiteiten, institutionele actoren ...) blijven tot nog toe gespaard van budgetverminderingen omdat hun budget voor meerdere jaren is vastgelegd. Hierin zal verandering komen vanaf 2017, waarvoor een besparing van 8,5% werd aan-gekondigd. Daarover werd ook onderhandeld met de sector. De besparingen voor onze sector blijven weliswaar minder drastisch dan wat andere actoren reeds hebben moeten en nog zullen moeten inboeten.

1.5. 15% van het budget is geen echte hulpDe internationale ngo-gemeenschap telt een aantal uitgaven systematisch niet mee als offi-ciële ontwikkelingshulp. Het gaat om de kwijt-schelding van oude commerciële schulden via de Delcrederedienst (in 2015 waren er echter geen schuldkwijtscheldingen), de bedragen van toegewezen studentenkosten (45 miljoen euro in 2015) en de uitgaven voor de opvang van vluchtelingen in België (205,64 miljoen euro in 2015). We vinden dat deze bestedingen niet bijdragen aan de ontwikkeling van ont-wikkelingslanden. Indien we ze aftrekken van het totaal, dan spendeerde België in 2015 slechts 0,36% van zijn welvaart aan ontwikke-lingssamenwerking, en geen 0,42% zoals de OESO-DAC berekende. De DAC beschouwt deze drie uitgaven echter wel als officiële ontwikkelingshulp.24

24 Voor gedetailleerde uitleg over waarom internationale ngo’s deze drie bedragen niet meetellen als echte hulp, verwijzen we naar de jaarrapporten van 11.11.11 van 2009 en 2010.

Figuur 3

Verhouding humanitaire hulp t.o.v. totale DGD-uitgaven


Het ontwikkelingscomité van de OESO (DAC) bepaalde na een discussie op 18-19 februari 2016 wat donoren mogen aanrekenen als officiële ontwikkelingshulp en wat niet. Punten van debat waren wat als

Het ontwikkelingscomité van de OESO (DAC) bepaalde na een discussie op 18-19 februari 2016 wat donoren mogen aanrekenen als officiële ontwikkelingshulp en wat niet. Punten van debat waren wat als ODA mag aangerekend worden voor de opvang van vluchtelingen, van militaire uitgaven en voor de onder-steuning van de private sector. Voor ngo’s is het belangrijk dat ODA-aanrekenbare uitgaven de duurzame ontwikkeling van landen in het Zuiden bevorderen. Militair personeel of opvang van vluchtelingen horen daar niet bij. De belangrijkste beslissing van de DAC op een rijtje:

1. Vluchtelingen: Er is geen consensus om de ODA-definitie uit te breiden opdat landen meer in-donor refugee costs (kosten voor de opvang van vluchtelingen in de donorlanden zelf) zouden kunnen aan-rekenen als ontwikkelingshulp. 11.11.11 is tevreden dat niet werd toegegeven aan de druk van een aantal landen om deze regels verder te versoepelen. Een transparant proces zal de harmonisering van de verschillende methodes die de donorlanden gebruiken om dit te berekenen, in goede banen moeten leiden. Harmoniseren mag echter niet betekenen dat de lat lager komt te liggen. Internationale ngo’s zullen dit proces dan ook van nabij opvolgen.

2. Militaire uitgaven: 11.11.11 vindt het goed dat de grote principes overeind blijven: de financiering van militair materiaal en personeel blijft niet-ODA-aanrekenbaar. Toch is daarmee niet alles gezegd. In de tekst zitten achterpoortjes die maken dat die principes in de toekomst uitgehold kunnen worden. Zo is het hoofdstuk ‘Preventing violent extremisme’ aan de tekst toegevoegd. Dat beschouwt activiteiten om vermeende extremistische dreigingen in donorlanden af te wenden nog steeds als niet-ODA-aan-rekenbaar, maar somt een beperkt aantal activiteiten op die toegestaan zijn indien “led by partner countries [where the] purpose is primarily developmental”. Ondanks de voorzichtige bewoordingen en de inspanningen om de draagwijdte van dit nieuwe hoofdstuk beperkt te houden, zal van heel nabij opgevolgd moeten worden hoe donoren dit invullen, des te meer omdat extremisme politiek erg gevoelig ligt.

3. Private sector: De laatste jaren wordt ODA steeds vaker gebruikt als financiële hefboom voor private middelen via mechanismen als garantieverlening of koppelen van grants aan commerciële kredieten. De DAC werkt aan een systeem om ook die publieke subsidies voor private investeringen en bedrijven een plaats te geven in zijn monitoring van ontwikkelingshulp en is een aantal principes overeengekomen over hoe ze als ODA kunnen worden aangemerkt. Het gaat specifiek over garanties voor private inves-teerders of directe participaties in private ondernemingen. Dankzij deze beslissing kan België een deel van de uitgaven voor de Belgische Investeringsmaatschap-pij voor Ontwikkelingshulp (BIO) aanrekenen als ontwikkelingshulp. De DAC wil dit soort instrumenten duidelijk aanmoedigen, terwijl ze niet altijd even ontwikkelingsrelevant zijn. De discussie ging vooral over de kwantiteit van dergelijke private financiering, terwijl 11.11.11 liever een focus op de kwaliteit had gezien. Daartegenover schuift de DAC het principe naar voren om ODA te beperken tot de daadwerkelijke financiële inspanning van de donor. Dat vindt 11.11.11 wel een goede zaak, ook al schuilen er een paar addertjes onder het gras. Het akkoord bevat enkel de algemene principes die nu door de DAC in opera-tionele criteria vertaald moeten worden. Die principes houden steek, maar het risico is niet onbestaand dat donoren ook de middelen waarmee ze hun eigen private sector subsidiëren (bv. exportkredieten) zullen aanrekenen als ODA. Dat kan het hulpbudget opblazen zonder dat daar lokale, duurzame menselijke ontwikkeling tegenover staat.

Wat is ODA en wat niet? Nieuwe afspraken binnen het ontwikkelingscomité van de OESO


Opvang vluchtelingen in eigen landDe grootste ‘vervuiling’ van het ODA-budget gebeurt door het feit dat ook de opvang van vluchtelingen in eigen land erin meegerekend wordt. Volgens de OESO-DAC-regels mogen donoren de kost voor eerstejaarsopvang van vluchtelingen mee tellen in de berekening van wat ze offi cieel aan ontwikkelingssamenwer-king (ODA) geven. Uiteraard vindt 11.11.11 dat waardige opvang van vluchtelingen nodig is. Maar voor ons kan dat niet aangerekend worden als officiële ontwikkelingshulp, omdat die bedoeld is om armoede en ongelijkheid in de ontwikkelingslanden te bestrijden.

In 2015 bereikte de ‘vluchtelingenkost’ binnen de Europese ODA-budgetten een ongeziene piek door de verhoogde instroom van asiel-zoekers. Heel wat Europese landen, zoals Nederland, Oostenrijk en Italië, werden de grootste ontvanger van hun eigen ‘ontwikke-lingshulp’. In België steeg de als ODA aange-rekende vluchtelingenkost tijdens de periode 2010-2015 van 71 miljoen naar 205,64 mil-joen euro. Als we kijken naar het percentage dat de totale vluchtelingenkost inneemt in de totale ODA, betekent dat een verviervoudiging van 3,2% in 2010 naar 12% in 2015 (Figuur 4). De zwaarste impact zal zich bovendien pas in 2016 aftekenen, aangezien België de opvangkosten pas aanrekent eens een asielzoeker erkend wordt als vluchteling.

De donorlanden gebruiken bovendien verschil-lende methodes om de kosten te rapporteren. Opvallend is dat België na Nederland het grootste bedrag aanrekent per vluchteling.25

Deze kosten komen in België niet uit het budget onder bevoegdheid van de minister van Ontwikkelingssamenwerking, maar uit het budget van de staatssecretaris voor Asiel en

25 OESO (2016), ODA reporting of in-donor refugee costs.

Migratie. Ze duwen echter wel het budget voor aanrekenbare ontwikkelingssamenwerking artificieel de hoogte in, terwijl het eigenlijke budget ontwikkelingssamenwerking steeds kleiner wordt.

Hoe echt is onze klimaatfinanciering?

In de berekening van de Belgische ODA zijn alle Vlaamse en federale bijdragen voor internationale klimaatfinanciering opgenomen. België maakt, zoals het gros van de andere OESO-landen, gebruik van de Rio markers26 om klimaatfinanciering te tellen. Een dubbele boekhouding: eenzelfde project wordt zo twee-maal gerapporteerd (bij de OESO en de VN), maar slechts eenmaal uitgegeven. In de praktijk wordt er geen extra inspanning geleverd.Daarnaast betaalt België zijn bijdragen aan internationale klimaatfondsen systematisch uit het ontwikkelingsbudget. Ook dat weegt op het dalende ontwikkelingsbudget.

Het gebruik van ontwikkelingsgeld voor klimaatfinanciering wordt gestaafd met het argument dat ontwikkelingssamenwerking en klimaat twee zijden van dezelfde munt zijn: ontwikkeling maakt gemeenschappen vaak weerbaarder tegen klimaatverandering en vice versa. Dat klopt, maar meer uitdagingen vragen om meer middelen.

In 1970 – jaren voor men zich bewust werd van het klimaatprobleem – heeft België beloofd om 0,7% van zijn welvaart aan ontwikkelings-samenwerking te besteden. In 2009 beloofde België om bij te dragen aan de internationale klimaatfinanciering, die tegen 2020 minimum 100 miljard dollar per jaar moet bedragen. Het spreekt voor zich dat die laatste belofte niet na-gekomen kan worden als ze volledig onder het ODA-budget – dat zich steeds verder verwijdert van de beloofde 0,7% – valt.

26 De OESO-DAC vraagt donors om aan te geven in welke mate hun ontwikkelingsactiviteiten bijdragen aan de internationale milieuconventies voor biodiversiteit, verwoestijning en klimaat (mitigatie en adaptatie), afgesproken in Rio in 1992. Voor elk van deze doelstellingen wordt per project een score gegeven (0,1 tot 2). Veel donorlanden, waaronder België, geven ont-wikkelingsprojecten die 1 of 2 scoren op de Rio marker voor klimaat nu aan als bijdragen aan de internationale klimaatfi-nanciering.

Figuur 4

Verhouding totale ODA t.o.v. opvang vluchtelingen


Aanbevelingen voor de minister van Ontwikkelingssamenwerking

› Om zijn eigen wettelijk verankerde principes en internationaal afgesproken standaarden na te komen, moet België de dalende trend in de ODA omkeren en de uit-holling van het departement ontwikke-lings samenwerking tegengaan.

› De opeenvolgende besparingsrondes en de bewuste onderbenutting zijn nefast voor de voorspelbaarheid en betrouwbaarheid van de Belgische ontwikkelingssamen-werking. De regering moet haar tegenover ontwikkelingslanden gemaakte financiële engagementen nakomen. Over de nog te komen besparingen moet België tijdig, transparant en in samenspraak met de betrokken actoren zijn strategie aan de partnerlanden en partners duidelijk maken.

› België moet meer middelen voorzien voor meer uitdagingen. Waardige opvang

van vluchtelingen is belangrijk, maar kan niet worden aangerekend als ODA, zeker niet in verhouding met een dalend DGD-budget. Klimaatfinanciering moet additioneel zijn, zoals internationaal af-gesproken. Dat kan bijvoorbeeld door de inkomsten uit de Europese emissiehandel rechtstreeks naar internationale klimaat-fondsen te laten vloeien.

› België moet blijven inzetten op voldoende middelen voor humanitaire hulp, maar tegelijk moet het investeren in structurele ontwikkelingssamenwerking en in een grotere weerbaarheid van mensen tegen crisissen.

› België moet blijven inzetten op de verschil-lende kanalen van de Belgische ontwikke-lingssamenwerking. Een kwalitatieve gouvernementele samenwerking die over voldoende middelen en expertise beschikt, maakt daar integraal deel van uit.

© T

im D

irven

Ü


Het aandeel van de officiële ontwikkelingshulp (ODA) in de totale financieringsstromen tussen meer en minder ontwikkelde economieën neemt af. We moeten dus meer aandacht besteden aan het potentieel voor duurzame ontwikkeling van die andere financiële stromen, zonder daarbij de hulp maar meteen op te geven. De Addis Abeba Action Agenda, opge-steld op de internationale top over financiering voor ontwikkeling in juli 2015, bevat daarom gemeenschappelijke doelstellingen en enga-ge menten voor alle vormen van financiering voor duurzame ontwikkeling. Het gaat niet alleen om internationale hulp (en de herbeves-tiging van de 0,7%-doelstelling), maar ook om publieke middelen via belastingen, leningen, private investeringen en internationale handel. Daarnaast bevat de agenda ook actiepunten voor ‘systemische issues’ zoals het internatio-naal monetair beleid.

ODA is nog steeds de enige financiële stroom die specifiek bedoeld is voor duurzame ontwikkeling en armoedebestrijding. Voor private investeringen, commerciële kredieten of remittances is dat niet het geval. Meer dan de kwantiteit, is de kwaliteit van deze financiële stromen doorslaggevend. Cruciale vragen die we ons dan ook moeten stellen zijn: hoe kunnen we de tax gap (de kloof tussen potentiële en werkelijke fiscale inkomsten) op een duurzame en rechtvaardige manier dichten? Hoe kunnen we ervoor zorgen dat buitenlandse investeringen en handelsstromen duurzame ontwikkeling ten goede komen en dat binnenlandse besparingen gemobiliseerd worden? Hoe zorgen we ervoor dat schulden-last duurzaam blijft en crisissen rechtvaardig worden opgelost?

In dit deel nemen we die andere stromen onder de loep, geven we aan wat de Belgische ontwikkelingssamenwerking hierrond deed in 2015 en wat ze daar verder nog rond kan doen.

2.1. Binnenlandse (publieke) financiering– België nam zich voor om meer in te zetten

op de versterking van de capaciteit van belastingsystemen in partnerlanden. Het sloot daarvoor een kaderovereenkomst met het IMF.

– België engageerde zich in het kader van het Addis Tax Initiative tot beleidscoherentie voor ontwikkeling inzake internationale fiscaliteit. Concreet betekent dit de opmaak van een spillover analyse en een herziening van bilaterale belastingverdragen met ontwikke-lingslanden

Binnenlandse publieke financiering, in essen-tie belastinginkomsten, behoort tot het hart van de nieuwe financieringsagenda voor duurzame ontwikkeling. Minister De Croo bevestigde dat ook tijdens de VN-conferentie in Addis Abeba in juli 2015. Hij legde sterk de nadruk op de nood voor landen om de lokale belastbare basis te verbreden en een betere inning van belastingen te garanderen.27

In die context besliste België om het door het IMF beheerde Tax Policy and Administration Topical Trust Fund toe te voegen aan zijn lijst van multilaterale partners van de Belgische ontwikkelingssamenwerking. Dat fonds zet vooral in op capaciteitsopbouw in een aantal

27 http://www.alexanderdecroo.be/vn-conferentie-financing- for-development-addis-ababa/.

2. Wat doet de ontwikkelingssamenwerking om andere relevante stromen te vermeerderen

en/of te verbeteren?


landen, waaronder Burundi en de bezette Palestijnse gebieden. Een onafhankelijke evaluatie van het fonds is niet beschikbaar. In het voorjaar van 2016 vervelde het tot het Revenue Mobilization Trust Fund, waarover weinig informatie beschikbaar is.

In maart 2016 sloot ons land een Framework Arrangement met het IMF over capaciteits-versterking met het oog op de versterking van economische instellingen in ontwikkelingslan-den, waaronder fiscale administraties.28 Het akkoord voorziet in Belgische financiering van capaciteitsversterking door het IMF, en in de mobilisatie van meer Belgische expertise ten behoeve van de activiteiten van het IMF. Bovendien zullen het IMF en België inzetten op de organisatie van gezamenlijke events, meetings en uitwisseling van informatie.

Capaciteitsversterking van belastingadministra-ties is zeker nodig, maar een aantal cruciale principes moeten daarbij gerespecteerd wor-den. Technische bijstand op fiscaal vlak moet onafhankelijk gebeuren, vraaggestuurd zijn en in lijn liggen met de ontwikkelingsprioriteiten van het ontvangende land. De verantwoorde-lijkheid voor het dichten van de tax gap kan niet louter bij de ontwikkelingslanden gelegd worden. In deze landen schommelt de verhou-ding tussen de fiscale inkomsten en het bnp tussen 15 en 20%. In OESO-landen is dat gemiddeld 34%.

Daartegenover staat dat het IMF in zijn recentste schatting berekend heeft dat ontwikkelingslanden 200 miljard dollar per jaar verliezen doordat multinationals winsten doorschuiven. Hoewel België actief pleit om niet langer gebruik te maken van belasting-vrijstellingen voor ontwikkelingssamenwer-king, ligt hier voor ons land, en de Belgische ontwikkelingssamenwerking in het bijzonder, nog een grote uitdaging. Dat heeft ons land ook erkend op de financieringstop in Addis Abeba. Minister De Croo ondertekende daar het Addis Tax Initiative, dat bepaalt dat “all participants will ensure that relevant domestic tax policies reflect the joint objective of sup-porting improvements in domestic resource mobilisation in partner countries and applying

28 IMF (14 maart 2016), Belgium and IMF sign a Framework Arrangement to strengthen Partnership on Capacity Develop-ment.

principles of transparency, efficiency, effec-tiveness and fairness”.29 Beleidscoherentie dus, ook inzake fiscaliteit. Beleidscoherentie betekent dat dergelijke verdragen niet louter als een instrument voor fiscaal beleid worden beschouwd, maar ook voor ontwikkelingsbe-leid. Een voorbeeld zijn de bilaterale belas-tingverdragen die België afsluit met meer dan veertig ontwikkelingslanden, waaronder ook lage-inkomenslanden. Uit onderzoek van 11.11.11 blijkt dat dergelijke verdragen vaak onevenwichtig zijn en de capaciteit van ontwikkelingslanden om vennootschaps- en kapitaalbelastingen te innen ondergraaft.30


› Financieel bijdragen aan het Trust Fund for International Cooperation in Tax Matters, dat de activiteiten van het Committee of Experts on International Cooperation in Tax Matters ondersteunt.

› Bij de minister van Financiën aandringen op een evaluatie en herziening van het fiscale verdragsbeleid met ontwikkelingslanden, en met de minst ontwikkelde landen in het bijzonder. Uit onderzoek van 11.11.11 blijkt dat deze verdragen vaak bijzonder oneven-wichtig zijn. In een recent dossier formuleren we een aantal concrete en haalbare pistes om het verdragsbeleid in lijn te brengen met de doelstellingen van de ontwikkelings-samenwerking31.

› De coördinatie tussen de beleidsterreinen ontwikkelingssamenwerking en financiën versterken, zodat fiscale maatregelen met impact op derde landen bijdragen aan de doelstellingen van het ontwikkelingsbeleid. Een onafhankelijke spillover analyse die deze impact in kaart brengt, is een goed punt om van te vertrekken.

› Bij de OESO-DAC aandringen op een afzonderlijke rapportage van ODA bestemd voor tax administrative capacity.

› In het kader van de opvolging van de Addis Abeba Action Agenda pleiten voor een inclusief, intergouvernementeel orgaan rond fiscaliteit binnen de Verenigde Naties.

29 http://www.un.org/esa/ffd/ffd3/commitments/commitment/addis-tax-initiative.html

30 11.11. 11 (24 februari 2016), Belgische belastingverdragen kosten ontwikkelingslanden jaarlijks miljoenen.

31 11.11. 11 (24 februari 2016), Belgische belastingverdragen kosten ontwikkelingslanden jaarlijks miljoenen.

Ü


2.2. Duurzaam schuldbeheer– België nam internationaal het voortouw met

een ambitieuze wet om aasgierfondsen aan banden te leggen.

– België miste een kans door zich niet ondubbelzinnig uit te spreken voor een multilateraal mechanisme om soevereine schuldencrisissen af te wikkelen.

In juli 2015 keurde de Kamer quasi unaniem de wet “teneinde de activiteiten van de aasgierfondsen aan te pakken” goed. De wet, die mede dankzij 11.11.11 tot stand kwam, maait het gras voor de voeten van dergelijke aasgierfondsen weg. Deze fondsen kopen op de financiële markt schuldpapier van kwetsba-re landen voor een prikje en proberen – vaak jaren later – langs juridische weg de volledige oorspronkelijke waarde plus interesten en eventuele boetes te bekomen. Op die manier boeken ze monsterwinsten tot 2.000%. De Belgische wet zorgt ervoor dat aasgierfondsen in België nooit meer dan het bedrag dat ze betaalden bij aankoop van de schuld kunnen terugkrijgen. Zo haalt ze het businessmodel van de speculatieve investeerders die hier-achter zitten onderuit. Het Belgische initiatief kan op heel wat internationale bijval rekenen. UNCTAD organiseerde bijvoorbeeld een special event rond de wet in de marges van de ontwikkelingstop in Addis Abeba. Daar-naast bevat de Addis Abeba Action Agenda een aanbeveling voor landen om soortgelijke maatregelen te nemen.

De Belgische wet betekent natuurlijk niet dat de kwestie finaal van de baan is. Het gaat om een internationale aangelegenheid die inter-nationale oplossingen vereist. Het werkelijke probleem is dat er vandaag geen formele regeling bestaat voor publieke schuldenaren die in onvermogen verkeren om hun schulden terug te betalen. Voor die systeemfout betalen we een zware menselijke en economische prijs. Landen met schulden worden vaak gedwongen om hun contracten met schuld-eisers te honoreren met de beperkte fiscale mogelijkheden die er zijn, terwijl de meest elementaire rechten van burgers met de voe-ten worden getreden. Griekenland is daarvan een triest voorbeeld.

De laatste jaren heeft het IMF meermaals

geprobeerd een sovereign debt restructuring mechanism op te zetten. Onder druk van de machtige landen – vooral schuldeisers – is dat niet gelukt. De Verenigde Naties plaatsten de uitwerking van een debt workout mechanism op de agenda in de nasleep van de agressieve aanval op Argentinië. Omdat de VS en de EU weigerden om hierover het gesprek aan te gaan, raakten de VN niet verder dan een reso-lutie die een aantal principes vastlegt waaraan toekomstige schuldherschikkingen moeten voldoen. België onthield zich in de stemming daarover. De EU voert dergelijke discussies liever binnen het IMF omdat ze daar zelf aan de touwtjes trekt. Dat geeft ze ook toe: “the IMF is also a forum where the influence of the EU and of its Member States is significant in contrast with the EU’s structural difficulty to orient the work in the UNGA”.32

Ons land nam een moedige beslissing toen ze de activiteiten van aasgierfondsen kortwiekte. Zowel de betrokken parlementairen als de mi-nister van Financiën gaven op dat moment aan dat internationale actie noodzakelijk is. Een multilaterale oplossing vergt een multilaterale consensus.


› Bij Europese en internationale collega’s aandringen op soortgelijke wetgevende maatregelen om aasgierfondsen aan banden te leggen, in navolging van de Addis Abeba Action Agenda (paragraaf 100).33

› Op Europees en internationaal niveau zorgen dat een multilateraal raamwerk voor de herschikking van publieke schulden uitgewerkt wordt.

32 http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-11705-2015-INIT/en/pdf

33 “We are concerned by the ability of non-cooperative minority bondholders to disrupt the will of the large majority of bond-holders who accept a restructuring of a debt-crisis country’s obligations, given the potential broader implications in other countries. We note legislative steps taken by certain countries to prevent these activities and encourage all Governments to take action, as appropriate.”

Ü


© Dieter Telemans © T

im D

irven


2.3. Private financiering– België wou inzetten op innovatieve finan-

cieringsmechanismen die de private sector betrekken bij de financiering van ontwikke-lingsdoelen.

In navolging van de internationale trend wil ook minister De Croo de Belgische ODA sterker inzetten als katalysator voor private in-vestering. De logica daarbij is dat de publieke financiering als hefboom wordt gebruikt voor private middelen. Met de concrete uitwerking van deze agenda staat België echter nog niet zo ver. Recent nam minister De Croo wel een aantal initiatieven in die richting. Zo zullen private financiers de mogelijkheid krijgen om deel te nemen aan de activiteiten van BIO. Dat zal gebeuren via een nog op te richten fonds waarin private investeerders meestappen en dat wordt beheerd door BIO. Het zal bepaalde projecten die door BIO worden aangeboden of voorbereid in zijn portefeuille nemen. We verwachten dat dit fonds vooral projecten met gunstige rendementsverwachtingen zal opnemen.

Verder kondigde de minister in januari 2016 aan dat België en het Internationale Comité van het Rode Kruis (ICRC) werken aan een Humanitarian Impact Bond (HIB) ter waarde van 28 miljoen euro.34 Tijdens de Humanitaire Top in Istanboel op 23 en 24 mei 2016 deel-de hij mee dat hij 10 miljoen euro toezegde voor de DHIB.

HIB’s worden uitgeschreven door een service provider, in dit geval het ICRC. Het is de bedoeling dat sociale investeerders op de ‘obligatie’ inschrijven. Zij krijgen hun inves-tering terug, met inbegrip van een premie, (vergelijkbaar met de coupon van een klas-sieke obligatie) indien de service provider erin slaagt vooraf bepaalde doelstellingen (o.a. aantal bereikte begunstigden) te behalen. De terugbetaling aan de investeerders (inclusief premie) wordt gedragen door de donor, in dit geval België. De HIB is een variatie op een idee dat uit Groot-Brittannië is overgewaaid, waarbij private investeerders worden betrok-

34 De Croo (22 januari 2016), Internationale Rode Kruis en België bundelen krachten voor creatie ‘s werelds eerste ‘Humanitarian Impact Bond’.

ken bij de financiering van publieke diensten. In de UK werd het toegepast in een project om recidivisme van veroordeelde misdadigers te voorkomen. Private investeerders tekenden in op een obligatie uitgegeven door beheer-ders van penitentiaire instellingen. Ze kregen hun initiële investering plus return terug indien bepaalde streefcijfers inzake recidivisme behaald werden.

Bij dit innovatieve idee stellen we ons toch een aantal vragen. In het Britse voorbeeld toonden vooral caritatieve stichtingen en filantropische investeerders interesse. Dit kan ertoe leiden dat de directe financiering via giften door deze instellingen vermindert. Er is dus een reëel risico dat een dergelijk mecha-nisme geen ‘vers’ geld mobiliseert voor huma-nitaire doelstellingen. Bovendien kunnen ook interventies met een minder direct meetbare impact, zoals wanneer ngo’s en lokale organi-saties inzetten op de versterking van partici-patie, mensenrechten, etc. erdoor afnemen. Verder vragen we ons af wat er gebeurt indien de vooropgestelde doelstellingen niet worden gehaald door bijvoorbeeld politieke redenen (geweldescalatie e.d.). Private investeerders zullen dit waarschijnlijk niet als een gangbaar commercieel risico beschouwen en de kost op de overheid of service provider willen verha-len. Tot slot stelt zich de vraag over de grootte van de vergoeding voor de investeerder. Indien de premie hoger ligt dan de huidige financie-ringskost op de markt, riskeert dit vooral een dure financiering te worden voor de donor.


Als ontwikkelingsgeld wordt ingezet als hef-boom voor private financiering, zijn een aantal voorwaarden een sine qua non:› Gebonden hulp moet, net zoals vandaag

reeds het geval is, absoluut vermeden worden.

› De impact op het vlak van duurzame ontwikkeling en armoedebestrijding moet aangetoond kunnen worden.

› Er moet sprake zijn van een duidelijk ge-deeld belang voor alle betrokkenen. Private partners die financiering ontvangen uit ontwikkelingssamenwerking moeten criteria voor efficiënte ontwikkeling nakomen en internationale sociale normen en milieu-

Ü


standaarden respecteren. Dit moet gegaran-deerd worden met bindende voorwaarden.

› De additionaliteit van projecten en program-ma’s moet aangetoond kunnen worden. Financiële additionaliteit betekent dat ontwikkelingsgeld niet wordt ingezet voor interventies waarvoor marktfinanciering bestaat.

› Deze aanpak kan niet zonder een parallelle inzet op goed werkende instellingen, demo-cratie, mensenrechten en basisdiensten.

2.4. Remittances – In de SDG-agenda engageerde de wereld

zich tot het terugbrengen van de transactie-kosten van migrantentransfers tot 3%.

– In 2014 kondigde de minister van Ontwik-kelingssamenwerking een grondige reflectie aan over hoe remittances mee als hefboom kunnen dienen om de ontwikkelingsdoel-stellingen te realiseren. Hij heeft daarin nog geen verdere stappen gezet.

Remittances, het geld dat migranten opsturen naar familie en kennissen in hun herkomst-land, spelen een steeds belangrijkere rol in het financieren van ontwikkelingsdoelstellingen. Inmiddels bedragen ze drie maal de officiële ontwikkelingshulp. Ze vormen dan ook een belangrijke bron van inkomsten voor huishou-dens in ontwikkelingslanden. Ze maken het mogelijk om geld vrij te maken voor onderwijs, huisvesting en gezondheidszorg. Ze helpen miljoenen mensen om boven de armoede-grens uit te stijgen. Bovendien kunnen ze een rol spelen in de economische ontwikkeling van een land. De toegenomen consumptie van achtergebleven families vergroot de vraag naar arbeid en diensten. Daardoor groeit de werkgelegenheid, en daar hebben ook families zonder migranten baat bij.35

Migrantentransfers blijven private middelen die voor een groot stuk naar consumptie gaan en kunnen daarom nooit de officiële ontwikke-lingshulp vervangen. Ze kunnen een coherent, economisch ontwikkelingsbeleid niet vervangen, maar zijn een waardevolle aanvulling met een belangrijke lokale impact. In 2014 werd vol-

35 ILO, OESO, Wereldbankgroep (september 2015), The Contri-bution of Labour Mobility to Economic Growth.

gens de Wereldbank in totaal 436 miljard US dollar overgemaakt naar ontwikkelingslanden als remittances. In 2016 zal dit bedrag naar schatting oplopen tot 441 miljard. Dat is min-stens drie keer de officiële ontwikkelingshulp. Vanuit België werd in 2015 naar schatting 1,2 miljard US dollar als remittances naar ontwikkelingslanden verstuurd.36 Het werkelij-ke bedrag ligt nog een stuk hoger omdat veel geld cash of via informele kanalen vloeit.37 Bovendien blijken remittances relatief stabiel bij economische recessies, terwijl bijvoorbeeld buitenlandse investeringen de economische cycli nauwgezet volgen.

Doordat het aandeel van de remittances in de internationale financieringsstromen voor ontwikkeling stijgt, neemt ook de aandacht van onderzoekers en beleidsmakers ervoor toe. De internationale gemeenschap erkent dat de migrantentransfers belangrijk zijn om ontwikkelingsdoelstellingen als de Sus-tainable Development Goals te behalen.38 Internationale ontwikkeling is niet langer de exclusieve (financiële) verantwoordelijkheid van de klassieke ontwikkelingsactoren. Alter-natieve financieringsbronnen worden steeds belangrijker voor internationale ontwikkeling. Remittances nemen daarin een belangrijke plaats in.

In de SDG-agenda engageerde de internatio-nale gemeenschap zich tot het terugbrengen van de transactiekosten van migrantentrans-fers tot 3%. Deze maatregel kan de ontwikke-lingslanden heel wat opbrengen, want door de

36 Wereldbank (2016), Bilateral Remittance Matrix 2015.37 UNDP (2011), Remittances. 38 UN (2015), https://sustainabledevelopment.un.org/

post2015/transformingourworld

Figuur 5

Remittances flows are large, and growing


hoge transferkosten lopen zij veel inkomsten mis. Twee derde van alle transacties naar Afrika gebeurt via Moneygram en Western Union. De oligopoliepositie van deze bedrijven laat hen toe transactiekosten tot 12% van de som te vragen. De transferkost terugbrengen naar 1% zou de ontwikkelingslanden jaarlijks 30 miljard US dollar opbrengen. Dat is meer dan de integrale bilaterale ontwikkelingshulp voor Afrika.39

Ook België moet dus stappen zetten om de kosten terug te dringen. De Belgische regering erkent het belang van remittances. Minister van Ontwikkelingssamenwerking Alexander de Croo benadrukt hun relevantie als financieringsbron voor ontwikkeling naast de klassieke ontwikkelingshulp. In zijn be-leidsnota van 2014 kondigde hij een grondige reflectie aan over hoe remittances mee als hefboom zouden kunnen dienen om ontwik-kelingsdoelstellingen te realiseren.40 Vandaag heeft hij daarvoor nog niets ondernomen.


11.11.11 vraagt België om maatregelen te nemen om de transferkost van remittances te beperken tot maximaal 3%, zoals vastgelegd in de Agenda for Sustainable Development, en om te onderzoeken hoe de ontwikkelings-impact van remittances vergroot kan worden.

› De activiteiten van Western Union en Moneygram onderzoeken. Regulerend op-treden en zorgen voor meer competitiviteit, voor alternatieven en, aansluitend bij de digitaliseringsagenda van de Belgische ontwikkelingssamenwerking, voor innovatie (via mobiele telefonie en online betalings-diensten) in deze sector.

› Innovatieve pistes onderzoeken om de ontwikkelingsimpact van remittances te vergroten zoals vastgelegd in de beleids-nota. Daarbij kan gedacht worden aan een investeringsfonds (remittances leverage fund) in samenwerking met Triodos, BIO, DGD, Fedasil etc.

› De financiële infrastructuur en het in-

39 ILO, OESO, Wereldbankgroep (2015), The Contribution of Labour Mobility to Economic Growth.

40 Minister van Ontwikkelingssamenwerking (2014), Beleidsnota Ontwikkelingssamenwerking.

vesteringsklimaat in de herkomstlanden van migratie versterken. Vaak zijn die niet bevorderlijk voor financiële transfers of in-ternationaal ondernemerschap van migran-ten. Daarvoor kan samengewerkt worden met banken, maar ook met postdiensten, microfinancieringsinstellingen, coöperaties en mutualiteiten.

2.5. Handel en Aid for Trade – De bevordering van handel en de Doha

Ontwikkelingsagenda (DDA) van de Wereld-handelsorganisatie (WTO) maken deel uit van de Addis Abeba Action Agenda en de SDG-agenda, maar toch weigeren ontwik-kelde landen de DDA sinds december 2015 te bevestigen.

– Hulp en handel zijn geen of-of- maar een en-enverhaal; een derde van de mondiale hulp wordt besteed aan de bevordering van de handel.

– Zowel het handelsbeleid als AfT hebben te weinig aandacht voor de sociale en ecologi-sche dimensie van duurzame ontwikkeling.

– De Belgische Aid for Trade is klein en kent een grillig verloop.

Handel en de Addis Abeba Action AgendaHandel is een van de pijlers van de Addis Abeba Action Agenda (2015) over de finan-ciering voor duurzame ontwikkeling. In lijn met de traditie verwijst hij naar het tot stand brengen van een open en rechtvaardig mon-diaal handelssysteem en naar de onderhan-delingen voor de Doha-ontwikkelingsronde in de Wereldhandelsorganisatie (WTO). Hoe veel de handel dan wel bijdraagt aan ontwikkeling en hoe groot het aandeel van multilaterale en bilaterale vrijhandelsakkoorden daarin is, komt in de agenda niet aan bod.

De WTO zelf herhaalt graag dat internationale handel de motor is van mondiale economische groei en dat handel miljoenen mensen uit de extreme armoede heeft geholpen. Maar de controverse over hoe dit (het best) gebeurt, blijft. Studies over de effecten van handels-liberalisering slagen er niet in om sterke oorzakelijke verbanden te leggen tussen liberalisering, groei, armoedevermindering en vermindering van ongelijkheid. Recente

Ü


impactstudies over handelsakkoorden zoals het Trans-Atlantisch Vrijhandels- en Investe-ringsverdrag (TTIP), het grootste en meest ambitieuze handelsakkoord ooit, of over het Economische Partnerschapsakkoord (EPA) tussen de EU en West-Afrika – nochtans een ‘instrument voor ontwikkeling’ – geraken niet verder dan een eenmalige extra groei van het bnp van 0,5%, na de volledige uitvoering van de akkoorden weliswaar. Dat willen zeggen na zeven jaar voor TTIP en na maar liefst vijfen-dertig jaar voor de West-Afrikaanse EPA.

Toch nog even dit: in de Addis Abeba Action Agenda (juli 2015, § 83) en in de Duurzame Ontwikkelingsdoelstellingen aangenomen bij de VN in New York (september 2015, uitvoe-ringstarget 17.10) engageren de leden van de WTO zich tot de succesvolle afsluiting van de Doha Ontwikkelingsagenda. Slechts vier maanden later, tijdens de WTO-ministerconfe-rentie in Nairobi in december 2015, weiger-den de EU, de VS, en enkele ontwikkelde landen om de Doha Ontwikkelingsagenda te bevestigen.41 Zelden is een mondiale ontwik-kelingsdoelstelling zo snel gesneuveld.

Ontstaan van Aid for TradeHet ontstaan van Aid for Trade (AfT), ontwik-kelingshulp gericht op het ondersteunen van handel en handelsbeleid, is nauw verbonden met de Doha-onderhandelingsronde in de Wereldhandelsorganisatie (WTO). De rijke landen legden vergaande liberaliseringseisen op tafel, maar veel ontwikkelingslanden vreesden dat hun economieën nog te zwak waren om hun handelsbescherming af te bouwen of om gebruik te kunnen maken van de grotere marktopening die de rijke landen in ruil zouden bieden. Tijdens de zesde WTO-mi-nisterconferentie in Hong Kong in december 2005 werd Aid for Trade verwelkomd als een belangrijke aanvulling voor de Doha-onder-handelingsronde.42 Sinds toen is de WTO AfT blijven promoten.43 Ook de Europese Unie en

41 WTO (19 december 2015), Nairobi Ministerial Declaration, WT/MIN(15)/DEC; UN DESA (februari 2016), 54th Session of the Commission for Social Development; UN (12 februari 2016), Poverty Remains World’s Biggest Challenge, Social Development Commission Chair Says as Session Concludes with Approval of 3 Texts, Election of New Vice-Chairs.

42 WTO (18 december 2015), Officiële Verklaring van de zesde WTO-ministerconferentie, §57; WTO AfT-webpagina.

43 S. Page (2007), The Potential Impact of the Aid for Trade Initiative (UNCTAD G-24 Discussion Paper Series, N°45).

de Belgische regering namen respectievelijk in 2007 en 2008 een AfT-strategie aan.44 Eind juni 2015 kondigde de directeur-generaal van de WTO, Robert Azevêdo, aan dat er tussen 2005 en 2013 264,5 miljard US dollar gemobiliseerd was voor Aid for Trade.45

Sterke toename van Aid for TradeWie meent dat er minder moet ingezet worden op hulp (ODA) en meer op handel, kijkt best eens naar de geweldige groei van Aid for Trade (AfT) tijdens de afgelopen tien jaar. Daaruit blijkt dat hulp en handel geen of-of- maar eerder een sterk en-enverhaal zijn: handel vervangt hulp niet. Integendeel, handel heeft hulp nodig en slorpt veel hulp op, ondertussen al één derde van de mondiale ODA.

In 2013 (laatste bekende cijfers) bedroeg de mondiale AfT 37,6 miljard euro, goed voor 35% van de totale officiële ontwikkelingshulp. De EU besteedde 11,2 miljard euro – 30% van het mondiale totaal – en is daarmee de grootste AfT-donor. Opvallend is wel dat haar AfT voor ACP-landen (Afrika, Caraïben, Pacifisch) daalde van 39% in 2002-2005 tot 31% in 2009-2011, om nadien terug te klimmen naar 34% in 2012 en 37% in 2013. Het aandeel voor de minst ontwik-kelde landen liep nog sterker terug: van 28,5% in 2002-2005 tot 17% in 2012. In 2013 was het weer gestegen tot 24%, maar het is niet duidelijk of dit zo zal blijven in 2014 en 2015. Met deze cijfers blijft de EU onder het mondiale gemiddelde. Anderzijds besteedt ze veel AfT in haar buurlanden en in kandidaat-lidstaten.

Effectiviteit van Aid for TradeDe AfT groeit en neemt een steeds groter deel in van de ontwikkelingshulp. Maar ook de effec-tiviteit neemt toe: evaluaties tonen aan dat AfT inderdaad bijdraagt tot de groei van de export en de economie van de ontvangende landen. Net zoals bij handels liberalisering varieert het effect echter, namelijk naargelang het type van de interventie, het inkomensniveau van het betrokken land, de sector en de geografische regio. Vooral grens-

44 (juni 2008) Belgische Aid for Trade strategie (niet gepubliceerd); EU Aid for Trade Strategy aangenomen op 15 oktober 2007: http://register.consilium.europa.eu/doc/srv?l=EN&f=ST%2013070%202007%20INIT

45 WTO, OESO (2015), Aid for Trade at a Glance 2015, Parijs; WTO (30 juni 2015), Aid for Trade Fifth Global Review: OPening plenary session.


overschrijdende projecten, regionale steun en vermindering van de kosten van de handel (vervoer, infrastructuur, douaneverrichtingen) blijken effectief. De identificatie van noden en de donorcoördinatie kunnen beter. De verbetering van de toegang tot krediet komt weinig aan bod, terwijl dat net een belangrijke factor is om handelsliberalisering te kunnen doen slagen.46

Uit de evaluaties blijkt eveneens een geringe aandacht voor de sociale en zeker de eco-logische dimensies van AfT. Er wordt nog steeds te veel verondersteld dat meer handel automatisch de armoede en de ongelijkheid doet dalen. De geïdentificeerde AfT-sectoren zijn vooral gericht op een verbetering van de economische prestaties. Maatregelen om ervoor te zorgen dat de groei van de handel de armsten bereikt en het milieu spaart, komen nauwelijks aan bod. Enkel onder de categorie ‘handelsgerelateerde aanpassingen’ is er ruimte voor begeleidende maatregelen. Tot slot zijn ook de effectiviteitsevaluaties zelf vooral gericht op economische prestaties en te weinig op de sociale en milieu-impact.

46 WTO, OESO (2013), Aid for trade at a glance 2013, Parijs; WTO, OESO (2015), Aid for trade at a glance 2015, Parijs; ODI 2012), Increasing the effectiveness of Aid for Trade: the circumstances under which it works best (Working paper 353), Londen.

België en Aid for TradeDe Belgische AfT-strategienota dateert van 2008 en is sindsdien niet gewijzigd. Hij geeft twee prioriteiten aan: “institutionele ondersteu-ning van het handelsbeleid van partnerlanden” (onderhandelingen en uitvoering van akkoor-den) en “steun aan lokale, duurzame land-bouwproducenten en kleine en middelgrote bedrijven”. Bij dat laatste speelt BIO een grote rol. De nota mikt bovendien op een geleidelijke groei van de Belgische AfT. Maar ondanks het belang dat in deze nota gehecht word aan handel en ontwikkeling en ondanks de gestage groei van de mondiale AfT, kent de Belgische AfT een grillig verloop. Hij schom-melt tussen 8 en 15% van de totale hulp en steeg van 155 miljoen euro in 2005 tot 389 miljoen euro in 2009. Vervolgens daalde hij naar 108 miljoen euro in 2012. In 2013 bedroeg hij dan weer 150 miljoen euro.47 De cijfers voor 2014 en 2015 zijn nog niet bekend. We zijn benieuwd of minister De Croo AfT een nieuw elan gegeven heeft.


› Gezien de aandacht van België voor de minst ontwikkelde landen en voor de bijdrage van handel aan ontwikkeling, in de komende jaren de voorbereidingen voor een eventuele uitvoering van de EPA’s in Afrika beter ondersteunen.

› Lessen trekken uit de evaluaties van AfT en meer aandacht besteden aan de sociale en milieueffecten van handel en de verbetering van toegang tot krediet.

47 Zie noot 34 en Europese Commissie (2015), Aid for Trade Report 2015, Brussel.

Ü


3. Conclusie en aanbevelingen

In het verleden focuste het Jaarrapport van 11.11.11 bijna uitsluitend op de officiële ontwikkelingshulp (ODA) en de besteding ervan. Dit jaar hebben we het over een andere boeg gegooid. Eén jaar na de conferentie over financiering voor ontwikkeling in Addis Abeba, Ethiopië, schetsen we een breder verhaal. We zoomen in op de verschillende dimensies van de Addis Abeba Actieagenda. Uiteraard blijft ODA een belangrijk (en ook het eerste) hoofdstuk van dit rapport. Want “we moeten het ook zeker over die ODA hebben, anders is de rest niet geloofwaardig”48, om het met de woorden van minister De Croo te zeggen. Maar daarnaast hebben we dus ook de andere financiële stromen in kaart gebracht en zijn we nagegaan welke rol ontwikkelingssamen-werking daarin kan spelen.

ODAVoor de Belgische partnerlanden blijft ontwik-kelingssamenwerking en de financiële stroom (ODA) die ermee samenhangt, cruciaal. Desalniettemin daalde het percentage van het bni dat België uitgeeft aan ontwikkelings-samenwerking in 2015 tot 0,42%. In totaal werd er voor 327 miljoen euro bespaard, waarvan 195 miljoen via onderbenutting. Zo voorkwam de regering de uitvoering van een door het parlement goedgekeurde begroting. Maar een begroting is een door het parlement gestemde wet en regeringen moeten wetten uitvoeren. Het Rekenhof heeft de regering dan ook op de vingers getikt. Besparingen gebeuren beter in alle transparantie en niet door structurele onderbesteding van middelen.

Toch ging onze regering in 2015 nog een stapje verder door de onderbenutting structu-reel te verankeren. Ze kondigde aan dat ze tij-dens haar legislatuur naar schatting voor maar

48 GORIS (juli 2015), Alexander De Croo, Mislukken is erger dan falen zonder leren, in MO*.

liefst 608 miljoen euro zal onderbenutten op ontwikkelingssamenwerking. Dit betekent, bo-venop het miljard aangekondigde besparingen, alweer een harde slag voor de internationale solidariteit. Om zijn eigen wettelijk verankerde principes en internationaal afgesproken stan-daarden na te komen, moet België de dalende trend in de ODA omkeren en de uitholling van het departement tegengaan. Want het is duidelijk dat die besparingen wel degelijk gevolgen hebben voor de mensen om wie het draait op het terrein. Bovendien tasten derge-lijke maatregelen de geloofwaardigheid van België als internationale speler aan. Ons land dreigt aanzien te worden als onvoorspelbaar en onbetrouwbaar. Dit voelen we nu al hier en daar in onze diplomatieke relaties.

De totale ODA komt nog verder onder druk te staan omdat het budget steeds meer doelstel-lingen moet financieren zonder extra midde-len. Een belangrijke hap uit het totale budget, maar liefst 12%, ging naar de opvang van vluchtelingen in eigen land. Natuurlijk is het fundamenteel dat deze mensen in optimale omstandigheden worden opgevangen, maar het is niet opportuun dat dit ten laste valt van de officiële ontwikkelingssamenwerking. Die heeft immers als doel bijdragen aan de duurzame ontwikkeling van ontwikkelingslan-den. Van dezelfde aard is de internationale klimaatfinanciering. Een nieuwe belofte voor een extra uitdaging, die momenteel wordt ‘nagekomen’ op de kap van het ontwikkelings-budget.49

ODA als hefboom voor andere financieringsstromenHet aandeel van de officiële ontwikkelings-hulp (ODA) in de totale financieringsstromen tussen meer en minder ontwikkelde econo-

49 Dit geld komt wel degelijk uit het DGD-budget, in tegenstelling tot het budget van FEDASIL.


mieën neemt af. Dit betekent niet dat we de ODA dan maar moeten loslaten, maar wel dat we meer aandacht moeten besteden aan het potentieel voor duurzame ontwikkeling van die andere financiële stromen. We focusten daarom op ODA als hefboom voor binnenland-se publieke en private investeringen en we gingen dieper in op remittances, schulden en Aid for Trade.

1. België nam zich voor meer in te zetten op de versterking van de capaciteit van belastingsystemen in partnerlanden en sloot daarvoor een kaderovereenkomst met het IMF. Op zich een positieve evolutie, maar ons land moet waken over een aantal cruciale principes. Is de technische assis-tentie voldoende vraaggestuurd? Gebeurt ze onafhankelijk, met sterk eigenaarschap van het land in kwestie? Belangrijker nog is dat ons land zich in het kader van het Addis Tax Initiative engageerde voor sterke beleidscoherentie voor ontwikkeling inzake internationale fiscaliteit. Vandaag zien we onvoldoende dat het dit engagement ook concreet waarmaakt.

2. Op het vlak van duurzaam schuldbeheer nam België internationaal het voortouw met een ambitieuze wet om aasgierfondsen aan banden te leggen. Maar tegelijkertijd miste ons land een kans door zich niet ondubbel-zinnig uit te spreken voor een multilateraal mechanisme om soevereine schuldencrisis-sen af te wikkelen.

3. Minister De Croo wil inzetten op innovatieve financieringsmechanismen die ook de pri-vate sector betrekken bij de financiering van ontwikkelingsdoelen. De logica daarbij is dat de publieke financiering als hefboom voor private middelen wordt gebruikt. Maar dan zijn een aantal voorwaarden een sine qua non. Interventies moeten ongebonden gebeuren, additioneel zijn aan de markt en een aantoonbare impact hebben op duurza-me ontwikkeling en armoedebestrijding. Zo’n aanpak kan bovendien niet slagen zonder gelijktijdig in te zetten op goed werkende instellingen, democratie, mensenrechten en basisdiensten. Bij de concrete uitwerking van dit programma staat België echter nog niet zo ver. Een concreet voorbeeld zijn de Humanitarian Impact Bonds. Hier zit

potentieel in, maar tegelijkertijd waarschuwt 11.11.11 ervoor dat zij een aangepaste aanpak vereisen, waarbij de risico’s goed afgewogen moeten worden.

4. Remittances spelen een steeds belangrij-kere rol in de financiering van ontwikkelings-doelstellingen. Inmiddels bedragen ze drie maal de officiële ontwikkelingshulp. In de SDG-agenda engageerde de wereld zich tot het terugbrengen van de transactiekosten van migrantentransfers tot 3%. Ook minister De Croo kondigde een grondige reflectie aan over hoe remittances als hefboom kunnen dienen voor de realisatie van ontwik-kelingsdoelstellingen. Hij heeft daar tot nu toe nog geen stappen voor gezet. 11.11.11 vraagt België om maatregelen te nemen om de transferkost van remittances te beperken tot maximaal 3% van het overgedragen bedrag, zoals vast gelegd in de Agenda for Sustainable Development, en om te onder-zoeken hoe de ontwikkelingsimpact van remittances vergroot kan worden.

5. Hulp en handel is geen of-of- maar een sterk en-enverhaal: handel vervangt hulp niet. Integendeel, handel heeft hulp nodig en slorpt veel hulp op. Ondertussen is dat al één derde van de mondiale ODA. De effectiviteit van Aid for Trade (AfT) neemt toe. Evaluaties tonen aan dat AfT inderdaad bijdraagt tot de groei van de export en de economie van de ontvangende landen. Maar net zoals bij handelsliberalisering varieert het effect naargelang het type van de interventie, het inkomensniveau van het betrokken land, de sector en de geogra-fische regio. De Belgische Aid for Trade was en is klein en kent een grillig verloop. 11.11.11 kijkt uit naar de cijfers voor 2014 en 2015 en is benieuwd of minister De Croo de Belgische Aid for Trade een nieuw elan gegeven heeft. Gezien de aandacht van België voor de minst ontwikkelde landen en voor de bijdrage van handel aan ontwikkeling, moet ons land in de toekomst de voorbereidingen voor een eventuele uitvoering van de EPA’s in Afrika beter ondersteunen. De Belgische AfT moet bovendien lessen trekken uit de evaluaties van AfT en de sociale en milieueffecten van handel en de verbetering van toegang tot krediet meer in rekening nemen.


colofon Dit jaarrapport is een beleidsdocument van de Koepel van de Vlaamse Noord-Zuidbeweging - 11.11.11 vzw.De informatie in dit rapport is correct t.e.m. juni 2016.

COÖRDINATIE: Griet YsewynREDACTIE: Flor Didden, Marc Maes, Lien Vandamme, Jan Van de Poel, Griet YsewynVORMGEVING: MetronoomEINDREDACTIE: Marieke BastiaensPERSCONTACT: Hendrik Van Poele, [email protected]. UITGEVER: Bogdan Vanden Berghe, Vlasfabriekstraat 11, 1060 Brussel

11.11.11 vzwVlasfabriekstraat 11 - 1060 Brusselwww.11.be - 02 536 11 11 - [email protected]

jaarrapport 2015 - trias ngo · 2016-10-05 · 6 jaarrapport ontwikkelingssamenwerking 2015 ons...

Documents