inventario de atlas de riesgos en méxicola academia de ingeniería de méxico (aim) es una...

Inventario de Atlas de Riesgos en México Informe del estado actual ________________________________________________________________________________________________________________________________________


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El presente documento fue elaborado con el apoyo del

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Dr. Jaime Parada Ávila

Presidente

Dr. José Francisco Albarrán Núñez

Vicepresidente

Ing. José Antonio Esteva Maraboto

Secretario

Dr. Carlos Alfonso García Ibarra

Tesorero

Dr. Alberto Jaime Paredes

Prosecretario

Dra. Mónica Barrera Rivera

Protesorero

CONSEJO DIRECTIVO

2016 - 2018

©Academia de Ingeniería México

Calle de Tacuba 7, Centro Histórico, C.P. 06000, Ciudad de México, CDMX

Impreso en México Noviembre 2017 © Derechos reservados

Física Patricia Zúñiga Cendejas

Directora Ejecutiva

Diseño de portada:

Tania A. Zaldívar Martínez

Cualquier mención o reproducción del material de esta publicación puede ser realizada siempre y cuando se cite la fuente.


Dr. Jaime Parada Ávila

Presidente

Dr. José Francisco Albarrán Núñez

Vicepresidente

Ing. José Antonio Esteva Maraboto

Secretario

Dr. Carlos Alfonso García Ibarra

Tesorero

Dr. Alberto Jaime Paredes

Prosecretario

Dra. Mónica Barrera Rivera

Protesorero

Presidentes de la Comisión de Especialidad de ingeniería

Coordinaciones de Programas Multidisciplinarios

Dr. Oscar Monroy Hermosillo

Ambiental

Dr. Víctor Manuel Castaño Meneses

Biomédica

M.I. Mario Ignacio Gómez Mejía

Civil

Dr. Eduardo Alberto Castañón Cruz

Comunicaciones y Electrónica

M. I. Julián Adolfo Adame Miranda

Eléctrica

Dr. Gorgonio García Molina

Geofísica

Dr. Moisés Dávila Serrano

Geológica

M. I. Alberto Lepe Zúñiga

Industrial

Dr. Guillermo José Aguirre Esponda

Mecánica y Mecatrónica

Dr. David Morillón Gálvez

Municipal y Urbanística

M.C. Antonio del Río Soto

Naval

Dr. Edmundo Del Valle Gallegos

Nuclear

M.I. Miguel Ángel Lozada Aguilar

Petrolera

Dr. Antonio Alonso Concheiro

Prospectiva y Planeación

Dr. Felipe Rolando Menchaca García

Educación e Investigación en Ingeniería

Dr. Francisco Javier Trujillo Arriaga

Alimentos y Desarrollo Rural

Dr. Víctor Manuel López López

Recursos Naturales y Cambio Climático

Dr. Gustavo Alonso Vargas

Energía y Sustentabilidad

Dr. José Salvador Echeverría Villagómez

Competitividad e Innovación

M.C. Luis Gabriel Torreblanca Rivera

Manufactura y Servicios

Ing. Oscar Luis Valle Molina

Infraestructura, Transportes y Ciudades

Dr. Víctor Manuel Castaño Meneses

Salud

CONSEJO ACADÉMICO

2016 - 2018

Ing. Arturo Ricardo Rosales González

Química

M. I. Luis Enrique Maumejean Navarrete

Sistemas


Inventario de Atlas de Riesgos en México

Informe del estado actual

AUTORES REVISORES

María de la Paz Medina Barrios1 Demetrio Santamaría Orozco2

Mónica Paola Olguín Rodarte1 Moisés Dávila Serrano2 Alma Rosa Solorio González1 Vicente Arévalo Mendoza3 Leodegario Sansón Reyes1

1 Gerencia de Estudios de Ingeniería Civil, Comisión Federal de Electricidad

2 Comisión de Especialidad de Ingeniería Geológica, Academia de Ingeniería

3 Unión Mexicana de Asociaciones de Ingenieros


Contenido La Academia de Ingeniería de México ................................................................................... 1

Resumen ................................................................................................................................. 3

I. Introducción ................................................................................................................ 5

II. Antecedentes ............................................................................................................... 7

III. Justificación .............................................................................................................. 13

IV. Estudio Estratégico ................................................................................................... 15

Objetivo General ............................................................................................................. 16

Objetivos Particulares .................................................................................................... 17

V. Alcances .................................................................................................................... 17

VI. Definiciones Generales ............................................................................................. 19

VII. Clasificación de Fenómenos Perturbadores .............................................................. 30

VIII. Inventario de Atlas de Riesgos ................................................................................. 36

Atlas de Riesgo Estatales (AR-E) ................................................................................. 38

Atlas de Riesgo Municipales (AR-M) ............................................................................ 39

Programas de Financiamiento para AR Municipales en México ............................................ 47

Contenido de los Atlas de Riesgos .............................................................................. 52

Participación de Organismos Públicos y Privados en la Elaboración de AN en México .............................................................................................................................. 55

IX. Contenido Mínimo de Atlas de Riesgos Internacionales. ......................................... 56

X. Comparación de Metodologías entre Cenapred y Sedatu ......................................... 59

XI. Órgano Rector del Riesgo de Desastres a Nivel Internacional ................................. 62

XII. Conclusiones ............................................................................................................. 63

XIII. Recomendaciones ..................................................................................................... 64

XIV. Referencias ............................................................................................................... 66

1

La Academia de Ingeniería de México

La Academia de Ingeniería de México (AIM) es una asociación, sin fines de lucro, que agrupa y

promueve la participación y colaboración de los más distinguidos ingenieros y profesionales afines

del país y del extranjero, quienes se han destacado en la práctica, en la investigación y en la

enseñanza de las diversas ramas de la ingeniería, y que coadyuvan al desarrollo equitativo, creciente

y sustentable de México.

Es una institución reconocida y respetada por su liderazgo y participación activa en los sectores

público, privado y social de México, que tiene como propósito lograr una ingeniería mexicana

innovadora, competitiva y protagónica en temas que impacten en el desarrollo sostenible del país.

La AIM es un centro de pensamiento y reflexión estratégico sobre la ingeniería, en especial, la

nacional, dirigido a promover y difundir la vocación, la educación, el ejercicio profesional, la

investigación, y la innovación en la ingeniería al más alto nivel y con compromiso social.

México no se puede explicar sin la contribución de los ingenieros, tanto en su infraestructura, como

en la industria y servicios. En un entorno de cambios rápidos y profundos, de mayor competencia

interna y externa, así como de la urgente necesidad de resolver rezagos añejos, el país deberá

resolver los grandes desafíos para que pueda desplegar todo su potencial de desarrollo. Es por ello

que la AIM estableció, como prioridad estratégica, contribuir al debate público sobre el rumbo que

tomará nuestro país en los próximos años en temas prioritarios para el desarrollo. Se busca, así,

lograr la incidencia en las decisiones nacionales más relevantes, convencidos de que la ingeniería

mexicana tiene mucho que aportar en el análisis y evaluación de las políticas públicas relacionadas

con infraestructura, energía, telecomunicaciones, clústeres industriales, medio ambiente y muchas

otras áreas. Para lograrlo, la AIM decidió identificar los Grandes Retos de la Ingeniería Mexicana

(GRIM) para focalizar en ellos sus esfuerzos de reflexión y propuesta. Los nueve GRIM son:

1. Alimentos y Desarrollo Rural

2. Competitividad e Innovación

3. Energía y Sustentabilidad

4. Educación e Investigación en Ingeniería

5. Infraestructura, Transporte y Ciudades

6. Manufactura y Servicios

7. Prospectiva y Planeación

8. Recursos Naturales y Cambio Climático

9. Salud

La actividad editorial de la Academia de Ingeniería de México representa el principal medio de

expresión, en medios impresos y electrónicos, hacia el interior y el exterior, de su quehacer. Se ha

diseñado para contribuir eficazmente al logro de una ingeniería mexicana innovadora, competitiva y

protagónica ya que aborda temas estratégicos que impacten en el desarrollo equitativo y sostenible

del país.

La actividad editorial de la AIM está encaminada a la divulgación de la ingeniería, especialmente a

la difusión de su repositorio de conocimientos y de los resultados de reflexiones de los grupos

colegiados de pensamiento estratégico. Las publicaciones se encuentran estructuradas en series:

Prospectiva, Reflexiones, Memoria y Coyuntura, además de sus publicaciones periódicas, las cuales

le dan agilidad y pertinencia a la expresión del trabajo de la organización.


2


3

Resumen

De acuerdo con los registros internacionales del Banco Mundial, tan solo en 2013 se

registraron nueve mil cien muertes debidas a desastres causados por fenómenos

naturales, geológicos e hidrometeorológicos, como sismos, deslizamiento de terrenos,

erupciones volcánicas, ciclones, inundaciones y vientos fuertes, entre otros.

La ubicación geográfica y las condiciones geológicas ocasionan que México sea una

zona expuesta a estos peligros, por ejemplo, el sismo de 1985, los ciclones tropicales;

Gilbert, en 1988, o Wilma, en 2005, que afectaron a la población y al medio en forma

directa con muertes, heridos y daños materiales, así como en forma indirecta con

desabasto, desamparo, damnificados y desplazados, además de repercutir en aspectos

socio-culturales y político-económicos.

Aunado a lo anterior, el crecimiento poblacional, la concentración en las grandes

urbes, la escasa o nula planeación de las ciudades de México ha ocasionado que la

vulnerabilidad de los asentamientos humanos vaya en aumento.

Después del sismo de 1985, se creó el Sistema Nacional de Protección Civil, el cual,

en 1991, publicó una primera versión del Atlas Nacional de Riesgos. Posteriormente se

elaboraron muchos atlas de riesgo estatales y municipales que, hasta 2016 cubrían 97 por

ciento de las entidades federativas y únicamente 15 por ciento de los municipios.

Los atlas de riesgos, de acuerdo con su concepción, deben ser utilizados como

herramienta de prevención del peligro, ya que son sistemas que integran información

estratégica sobre los fenómenos naturales a los que está expuesta una comunidad.

Mediante el Estudio Estratégico (EE) Desarrollo de una Metodología Estandarizada

para Elaborar Atlas de Riesgos en México, la Academia de Ingeniería, pretende, con una

visión de gestión integral de los riesgos, apoyar los esfuerzos institucionales, que han

hecho el Centro Nacional de Prevención de Desastres (Cenapred), la Secretaría del

Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano (Sedatu), la Secretaría de la Defensa Nacional

(Sedena) y otras organizaciones para complementar al sistema de protección civil;.


4

El EE está dividido en varias etapas. Este documento corresponde a la primera; su

objetivo es presentar un Inventario de Atlas de Riesgos en México, además de un análisis

de los programas de financiamiento existentes y de la cantidad de atlas elaborados, en los

ámbitos estatal y municipal. También se comparan algunas de las metodologías

empleadas en cada una de las instituciones que han participado en la coordinación para

elaborar los atlas, y se identifican y comparan conceptos básicos, así como las

definiciones de cada fenómeno y propiedades espacio-temporales. Para finalizar, se

analiza el estado del arte del peligro, vulnerabilidad y riesgo, con la finalidad de proponer

reformas a los términos de referencia y una metodología homologada para la elaboración

de dichos atlas de riesgos.

En etapas posteriores, se realizará el análisis conceptual de los fenómenos,

incluyendo las técnicas actualizadas de identificación de los mismos y mejoras en el

cálculo de los índices de peligro, vulnerabilidad y riesgo, asimismo se identificarán otras

propiedades de los atlas de riesgos que puedan homologarse y estandarizarse para un

mejor uso, no sólo para la prevención, sino también para la planeación de desarrollos

urbanos, distribución equilibrada de presupuestos para obras de protección civil y mejoras

a la sociedad en general.


5

I. Introducción

Por la ubicación geográfica de México y sus condiciones geológicas, esta región se

encuentra expuesta a fenómenos naturales, tanto geológicos como hidrometeorológicos,

como sismos, erupciones volcánicas, deslizamiento de terrenos, ciclones tropicales,

lluvias intensas, inundaciones, sequías, ondas de calor, heladas, tormentas eléctricas,

vientos intensos, entre otros, los cuales tienen un gran impacto en la población y en los

recursos socioeconómicos del país.

De acuerdo con la Oficina de las Naciones Unidas para la Reducción del Riesgo de

Desastres (UNISDR, por sus siglas en inglés), el término desastre es una interrupción en

el funcionamiento de una comunidad o sociedad que ocasiona una gran cantidad de

muertes al igual que pérdidas e impactos materiales (UNISDR, 2009). El término desastre

natural se aplica a un desastre ocasionado por uno o varios eventos naturales.

En México, la escasa planeación, o ausencia de ella, en cuanto al crecimiento de las

ciudades, el aumento de la población y la concentración en grandes urbes ha ocasionado

un incremento en la vulnerabilidad para los asentamientos humanos en lugares de alto

riesgo que prevalecen a lo largo del territorio nacional, lo cual trae consigo un mayor

riesgo de desastre natural, que puede comprobarse a través de una tendencia a

incrementar año con año su impacto económico.

Entre 2005 y 2014, ocurrieron mil 968 muertes en México, por desastres naturales y se

gastaron, en promedio, $2,942 millones de dólares anuales (El Economista, 2015). Esto

indica la urgencia y necesidad de contar con un Atlas Nacional de Riesgo (ANR),

completo, actualizado y homologado en sus metodologías de elaboración y que cuente

con el cálculo de índices de riesgo, de acuerdo con la Ley General de Protección Civil

(LGPC) (DOF, 06-03-2014).


6

Según el Centro Nacional de Prevención de Desastres (Cenapred), los atlas de riesgos

(AR) deben ser sistemas que integren información prevención y orientación.

Información sobre los fenómenos (naturales, como geológicos, hidrometeorológicos,

extraterrestres, geoquímicos, etcétera) a los que está expuesta una comunidad y su

entorno, además de ser una herramienta de prevención del peligro y riesgo existente en

un municipio o estado, así como orientar a los tomadores de decisiones en los planes de

desarrollo urbano y gestión del uso del suelo, entre otras aplicaciones (LGPC) (DOF, 06-

03-2014). Cabe mencionar que, a estos fenómenos naturales o amenazas, también los

han denominado como “fenómenos perturbadores”. Asimismo, por ley, las autoridades de

Protección Civil de todos los niveles de gobierno deben desarrollar y actualizar sus atlas

de riesgos (DOF, 2014). Sin soslayar estos esfuerzos, sólo 15 por ciento de los municipios

del país cuenta con un AR que cumple con la normatividad del Cenapred o de la

Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano (Sedatu).

Por otra parte, recientemente la Academia de Ingeniería México (AIM), se ha dado a la

tarea de proponer Proyectos Estratégicos que contribuyan eficazmente al desarrollo social

y económico del país e impulsar el rumbo de la ingeniería (Plan Estratégico 2014-2018

Academia de Ingeniería), por ello, la Comisión de Especialidad en Ingeniería Geológica

(CEIGeol) se ha interesado en el desarrollo de los AR en México para que estos

constituyan una herramienta útil para los tomadores de decisiones y la población en

general, y exista un mejor aprovechamiento de los recursos económicos del país, no sólo

para la atención de emergencias, sino para la inversión efectiva en la prevención de los

desastres naturales, por lo tanto, la AIM aprobó en 2016, la iniciativa para realizar el

Estudio Estratégico (EE)Desarrollo de una Metodología Estandarizada para Elaborar Atlas

de Riesgos en México cuyo objetivo es desarrollar una metodología homologada para

mejorar la elaboración de atlas de riesgos, con el propósito de constituirlos como

herramientas útiles que ayuden, de manera preventiva, a evitar pérdidas humanas y

minimizar las económicas ocasionadas por fenómenos naturales. Una vez que concluya el

EE de la AIM, se propondrá un consenso entre todas las instituciones que intervienen en

este esfuerzo para designar quién debiera ser el responsable de esta normatividad.

De acuerdo con lo expuesto, es claro que todas las ramas de la ingeniería y áreas afines,

y los tomadores de decisiones que tengan como objetivo la protección de la población

deben contar con información actualizada de los efectos de estos fenómenos naturales.


7

El presente informe es resultado de la primera etapa del Estudio Estratégico , desarrollado

por el esfuerzo combinado entre la Comisión Federal de Electricidad (CFE) y la Unión

Mexicana de Asociaciones de Ingenieros (UMAI), coordinado por la Academia de

Ingeniería de México (AIM), durante 2016, el cual presenta un inventario de los AR que

existen en México, además de identificar conceptos empleados, métodos de análisis de

los peligros naturales y el alcance que tienen respecto a lo que debe contener un AR

según lo normado por Cenapred y Sedatu, comparando las especificaciones de ambas

instituciones e incluso con los lineamientos disponibles de organismos internacionales

especializados en desastres naturales.

Para este trabajo se analizaron 403 AR que han sido publicados en los ámbitos estatal y

municipal hasta 2016. De estos los AR estatales se han publicado 31 (lo que significa que

sólo un estado no cuenta con AR), y de los AR municipales únicamente se han publicado

375, que representan sólo 15 por ciento del total de los dos mil 459 municipios que tiene

México.

En la segunda y tercera etapas del proyecto, se incluirá el esfuerzo de cerca de cien

científicos o profesionistas de más de 25 instituciones gubernamentales y privadas, ya

sean educativas o de investigación, que tienen experiencia sobre temas de riesgos

naturales y están avalados por sus publicaciones o trabajos inéditos, lo que permitirá

enriquecer este Estudio Estratégico y sobre todo llegar al objetivo principal que es la

creación de una metodología homologada y respaldada por estos investigadores

especialistas de México, incluyendo las mejores prácticas internacionales en prevención

de desastres por fenómenos naturales.

II. Antecedentes

En 1965, la Organización de las Naciones Unidas (ONU), en su Asamblea General,

extendió la obligación de la asistencia humanitaria, en situaciones de desastre como una

función del gobierno de cada país. Se pidió a todas y cada una de las naciones,

desarrollar sistemas de gestión de emergencias, que permitieran a cada estado responder

ante la sociedad civil de la mejor manera a los desastres, ya sean, de origen natural o

humano (Sedena, Plan DN-III, 1995).


8

Durante el mandato de Gustavo Díaz Ordaz surge el Plan DN-III-E en 1966, y se aplicó

por primera vez cuando se desbordó el Río Pánuco en Veracruz y Tamaulipas, el cual

causó daños graves a la población (Sedena, Plan DN-III, 1995). Más tarde en Irapuato,

Guanajuato (1973), se desbordó la presa de los Conejos (hoy conocida como La

Purísima), motivo por el cual se permitió la participación del Ejército en las labores de

auxilio a la población, al crearse el Plan de Defensa Número III (Plan DN-III), por parte de

la Secretaría de la Defensa Nacional (Sedena), (Sedena, Plan DN-III, 1995).

La oficina del Sistema de Protección y Restablecimiento de la Ciudad de México (Sipror)

se instaló en 1983 con el gobierno de Miguel de la Madrid Hurtado, sin embargo, dos años

más tarde esta oficina se desmoronó literalmente por el terremoto del 19 de septiembre

de 1985, evidenciando así, la gran vulnerabilidad de la Ciudad de México, y lo endebles

de los organismos gubernamentales. (Plan DN-III, 1995).

A raíz de ese sismo, se crea el Sistema Nacional de Protección Civil (Sinaproc), el 6 de

mayo de 1986, el cual se define como “el conjunto orgánico y articulado de estructuras,

relaciones fundamentales, métodos y procedimientos que establecen las dependencias y

entidades del sector público entre sí, con las organizaciones de los diversos grupos

sociales y privados y con las autoridades de los estados y municipios, a fin de efectuar

acciones de común acuerdo, destinadas a la protección de los ciudadanos contra los

peligros y riesgos que se presentan ante la eventualidad de un desastre” (Plan DN-III,

1995).

El sismo de 1985, trajo como consecuencia diversas iniciativas para crear una institución

que estudiara los aspectos técnicos de la prevención de desastres. Por un lado, el

Gobierno Federal emprendió la tarea de establecer el Sinaproc. Por otro lado, también

comenzó a gestarse el Centro Nacional de Prevención de Desastres (Cenapred).

Poco tiempo después, el Gobierno de Japón ofertó su apoyo para mejorar los

conocimientos existentes en relación con la prevención de desastres sísmicos.

Posteriormente, mientras que la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM)

decidió impulsar a su personal académico de alto nivel para que se dedicara a actividades

de investigación y desarrollo en prevención de desastres. Las tres iniciativas concurrieron

en la creación del Cenapred, el 20 de septiembre de 1988, con carácter de órgano


9

administrativo desconcentrado, jerárquicamente subordinado a la Secretaría de

Gobernación (Segob).

Con el apoyo económico y técnico de Japón se construyeron las instalaciones del Centro;

la UNAM aportó el terreno para su construcción y proporcionó personal académico y

técnico especializado. La Segob proveyó los recursos para su operación. Las actuales

instalaciones del Cenapred fueron inauguradas el 11 de mayo de 1990. (Cenapred, 2017)

Durante la gestión presidencial de Ernesto Zedillo Ponce de León, se creó el Fondo

Nacional de Desastres Naturales (Fonden), sin embargo, el Gobierno Federal de México

estableció el marco de su estrategia de gestión integral del riesgo con el propósito de

apoyar actividades de emergencia, recuperación y reconstrucción después de la

ocurrencia de un desastre, creado originalmente como un programa dentro del Ramo 23

del Presupuesto de Egresos de la Federación de 1996 y se hizo operacional en 1999

cuando se emitieron sus primeras Reglas de Operación, como un mecanismo

presupuestario para apoyar de manera eficaz y oportuna a la rehabilitación de la

infraestructura federal y estatal afectada por desastres naturales. (Fonden, 2012).

Los recursos del Fonden originalmente se destinaban únicamente a la realización de

actividades ex post de rehabilitación y reconstrucción de (i) infraestructura pública de los

tres órdenes de gobierno –federal, estatal y municipal; (ii) vivienda de la población de

bajos ingresos; y (iii) ciertos elementos del ambiente, selvas, áreas naturales protegidas,

ríos y lagunas.

En la administración de Vicente Fox Quesada, como parte del Plan Nacional de Desarrollo

2001-2006, se preparó el Programa Especial de Prevención y Mitigación de Riesgo de

Desastres 2001-2006 (PEPyM). En dicho documento se describen los principales

programas, proyectos y procesos de investigación, desarrollo tecnológico, difusión y

capacitación que se consideraban impostergables para reducir el efecto de los desastres

naturales y antropogénicos (PEPyM, 2001).

En este contexto, el Gobierno Federal, a través de la Secretaría de Desarrollo Agrario,

Territorial y Urbano, desarrolló para el ejercicio fiscal 2017, el Programa de Prevención de

Riesgos (PPR), inmerso en el marco de la Planeación del Desarrollo, como una estrategia

integral que buscaba la distribución y ordenación equilibrada de la población y sus


10

actividades económicas, con lo que contribuyó a la consecución de los objetivos del

desarrollo nacional, estatal y municipal en su dimensión territorial; además conceptualizó

una política pública encaminada a evitar la ocupación del suelo en zonas no aptas para

los asentamientos humanos y por ende prevenir la ocurrencia de desastres, así como

realizar obras de mitigación, elaboración de estudios de viabilidad y costo beneficio para

la reubicación de la población en zonas de riesgo, revirtiendo la tendencia que el país

había tenido en las últimas décadas de destinar gran parte de su presupuesto a la

remediación los que habían ocasionado los desastres y una mínima parte a la prevención

de éstos. (DOF, 2016).

El PPR surge de la fusión del programa de Prevención de Riesgos en los Asentamientos

Humanos (PRAH) y el programa de Ordenamiento Territorial y Esquemas de Reubicación

de la Población en Zonas de Riesgo (POTER), que operaban individualmente hasta 2015.

(DOF, 2016).

El PRAH-2011 se desarrolló en el sexenio de Felipe de Jesús Calderón Hinojosa e inició

operaciones con el propósito de mitigar los efectos de fenómenos perturbadores de origen

natural y para aumentar la capacidad de los gobiernos locales y la sociedad en la

prevención de desastres, el cual estuvo a cargo de la Secretaría de Desarrollo Social

(Sedesol) (DOF, 2016).

Ante los escasos instrumentos de ordenamiento territorial y de financiamiento para la

elaboración local de AR municipales, la Sedatu crea, paralelamente al PRAH, el Programa

Reubicación de la Población en Zonas de Riesgo (REPZOR), encargado de establecer

directrices para incidir en las entidades federativas con una estrategia integral de

planeación que apoya la elaboración de Programas de Ordenamiento Territorial y de

estudios para determinar la factibilidad de reubicar a poblaciones en zonas de riesgo,

posteriormente cambia su denominación a Programa de Ordenamiento Territorial y

Esquemas de Reubicación de la Población en Zonas de Riesgo (POTER), e incrementa

su ámbito de actuación para dar cabida a municipios y demarcaciones territoriales del

Distrito Federal, hoy Ciudad de México. (Ver figura 1) (DOF, 2016).

En el ámbito internacional, la Red de Estudios Sociales en Prevención de Desastres en

América Latina (La RED) fue creada por un pequeño grupo promotor y multidisciplinario

de investigadores en Puerto Limón, Costa Rica, que de manera distinta comenzaron a


11

entender y analizar los desastres, sentando las bases de lo que actualmente se conoce

como la Gestión del Riesgo. (La Red, 2017).

La Primera Conferencia Mundial sobre la Reducción de los Desastres Naturales (RDN) se

realizó en Yokohama 1994. Seis años más tarde, en 2000, la ONU creó el programa

Hábitat, que tiene el objetivo de promover ciudades y pueblos social y ecológicamente

sostenibles. La segunda conferencia mundial RDN se realiza en 2002 en Johannesburgo,

Sudáfrica, y después esta iniciativa se da sistemáticamente de 2005 a 2015 en el Marco

de Acción de Hyogo (MAH), Japón, y posteriormente cambia su sede a Sendai, Japón.

(Ver figura 2) (MAH, 2005).

Figura 1. Cronología de Programas Nacionales relacionados con los riesgos. Elaboración propia. GEIC-DHM.


12

Figura 2. Cronología de Acciones Internacionales ante los Desastres. Elaboración propia. GEIC-DHM.

Para una mejor comprensión del panorama actual en el tema de desastres se elaboró la

figura 3, que muestra la integración de los programas de riesgo y prevención de desastres

recientes, la fusión del POTER y PRAH al Programa de Prevención de Riesgos (PPR), y

como éste se alinea con los diferentes programas vigentes nacionales e internacionales.

Figura 3. Convergencia de Instituciones. Panorama actual. Elaboración propia. GEIC-DHM.


13

III. Justificación

En el transcurso de la historia de la humanidad ha habido catástrofes que tienen como

origen diferentes fenómenos naturales, los cuales han dejado a su paso grandes pérdidas

humanas y económicas.

Como ejemplo pueden mencionarse los siguientes: al inicio del siglo XXI; en Indonesia,

hubo un Tsunami en 2004, que ocasionó más de 226 mil muertes de personas, esta cifra

sigue en aumento, todavía el año pasado fueron encontrados 400 cadáveres más

(Excélsior, 2016). El huracán Katrina que devastó las costas del Golfo de México desde

Florida hasta Texas, en 2005, y causó mil 836 muertos, 705 desaparecidos y pérdidas

económicas de $151 mil millones USD (BBC, 2015). El terremoto de Psico en Perú

(2007), provocó 595 muertos, cerca de dos mil 291 heridos, 76 mil viviendas totalmente

destruidas y 431 mil personas damnificadas (La República, 2013).

Además, la inundación en Tabasco y Chiapas, México, empezó el 28 de octubre y terminó

el 15 de diciembre de 2007, con una duración de casi dos meses, ocasionó más de un

millón de afectados (Proceso 2014). El terremoto de Haití de 2010 en el que murieron 316

mil personas, 350 mil heridos y más de 1.5 millones de personas perdieron su hogar

(teleSUR, 2015). El terremoto en Chile en 2010, dejó un total de 799 muertes y 25

desaparecidos (Subsecretaria del Interior de Chile, 2011). El terremoto y tsunami de

Japón de 2011 en el que hubo 15 mil 893 muertos, seis mil 152 heridos y dos 556

desaparecidos (Damage Situation and Police Countermaesures, 2015) entre otros más.

Estos son sólo algunos de los desastres más catastróficos de los últimos 15 años. Lo que

permite evidenciar que todavía falta mucho por hacer en materia de riesgos.

De acuerdo con el Banco Mundial, en el ámbito global se registraron nueve mil cien

muertes tan solo en 2013 y se gastaron más de 42 mil millones de dólares en 2014 a

causa de los desastres naturales (El Economista, 2015).

La Base de Datos Internacional de Desastres (EM-DAT, por sus siglas en inglés) estipula

que la información de los desastres debe contar con tres indicadores principales:

Número de muertes


14

Número de afectados (dónde y cómo)

Pérdidas económicas (dónde y cómo)

En el caso de México, en el período de 1900-2016, la EM-DAT registró 252 eventos de

gran magnitud, causando alrededor de 28 mil muertes por Desastres Naturales y

Desastres Tecnológicos (146 eventos), y más de 19 millones de personas afectadas. En

este periodo las pérdidas económicas se estimaron en 46 mil millones de dólares, más los

recursos adicionales para la atención de las emergencias, que tan sólo en el periodo de

2003 a 2012, fueron más de 10 mil millones de dólares (EM-DAT, 2017). Los tipos de

desastres naturales de gran magnitud se representan en la figura 4.

Uno de los principales problemas en temas de Desastres Naturales, es que se gasta más

dinero en la recuperación, reparación y remediación de zonas afectadas que en la

prevención de los desastres en sí. Actualmente, en México por cada dólar ocupado en

medidas de prevención se gastan 34 más en ayuda humanitaria, rehabilitación y

reconstrucción. (El Economista, 2016).

En 2016, el Fondo de Prevención para Desastres Naturales (Fopreden) tuvo un

presupuesto de casi $370 millones de pesos, 3.5 por ciento más que en 2015; sin

embargo, este monto fue 22 veces menor a lo que se destinó al Fonden; es decir, se

invirtió más en la atención a las emergencias que en la prevención de las mismas. De

acuerdo con el Presupuesto Egresos de la Federación (PEF, 2016), el Fonden contó con

$8,277 millones de pesos, en 2016, lo que significó un incremento real de 34 por ciento

más de lo que se presupuestó en 2015; esto representa el mayor presupuesto desde

2011. (El Economista, 2016).

No obstante, el objetivo de los atlas de riesgos (AR) en México es el de diagnosticar los

niveles de peligro y de riesgo a través de sistemas organizados de información, es decir

que los AR deben constituir una herramienta de prevención (DOF, 2014). De ahí la vital

importancia conferida a estas herramientas en sus diferentes niveles: municipal, estatal y

nacional. (Cenapred, 2015).


15

Figura 4. Desastres Naturales Ocurridos en México. Periodo 1900-2016. Elaboración propia. GEIC-DHM.

Para crear el Atlas Nacional de Riesgos (ANR) es importante haber completado todos los

atlas de riesgos estatales (AR-E) y los atlas de riesgos municipales (AR-M). Como se

mencionó antes, actualmente México cuenta con 370 AR-M de los dos mil 459 existentes

en el país, en otras palabras, 85 por ciento de los Municipios de la República Mexicana no

cuenta con AR-M. Aunado a esto, una gran parte de los AR-M únicamente logran

caracterizar el peligro, pero no llegan a determinar índices de peligro, vulnerabilidad y

riesgo. En algunos otros, ni siquiera logran identificar el peligro correctamente por

ambigüedad o duplicidad de los conceptos o no aplican la metodología correcta para

evaluar el peligro.

IV. Estudio Estratégico

La Academia de Ingeniería, México, se propuso liderar un esfuerzo para realizar el

Estudio Estratégico (EE) Desarrollo de una Metodología Estandarizada para Elaborar

Atlas de Riesgos en México, cuyo objetivo general y objetivos particulares, así como

alcances se describen a continuación:


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Objetivo General

El Estudio Estratégico de la AIM tiene como objetivo general desarrollar una metodología

estandarizada para elaborar atlas de riesgos en México, particularmente en lo que se

refiere a riesgo por fenómenos naturales, ya sean geológicos o hidrometeorológicos.

Se propone la obtención de una metodología consensuada por la Academia de Ingeniería

que permita elaborar un ANR con un carácter preventivo y suficientemente dinámico para

tener una herramienta útil a las necesidades particulares de los tomadores de decisiones,

que sea capaz de adaptable a cualquier región y orden de gobierno.

Lo anterior en perfecta concordancia con la LGPC (DOF, 2014) que mandata las

siguientes características:

“El ANR es un sistema a integral de gestión, es decir, no se refiere únicamente

a mapas impresos, sino a un conjunto de sistemas de información y sus

interrelaciones con las instituciones responsables del uso óptimo de las

mismas" (Artículo 2, fracción IV).

La gestión integral de riesgos es el mecanismo a través del cual se asegura que el

Sistema Nacional de Protección Civil tenga un carácter Preventivo y Provisorio ante todo y

será obligación prioritaria de los tres niveles de gobierno (Artículo 10, fracciones. IV, V, VI,

VII); destacando el carácter estratégico y el papel de las Comisiones Locales de

Protección Civil (municipios) por su condición de proximidad a las zonas de necesidades y

soluciones específicas.

El artículo 26 de la LGPC señala claramente al Consejo Nacional de Protección Civil

como el organismo supremo en la materia, por lo que éste deberá identificarse como el

usuario final del producto de estudio estratégico y los gobiernos municipales como los

operativos básicos a considerar en el diseño de las nuevas herramientas que de él se

desprendan. Aunque la contraparte para la mejor realización de este esfuerzo documental

del estudio estratégico es el Cenapred.

La misma LGPC demanda en sus artículos 46, 47 y 48 la necesidad de profesionalizar la

gestión de protección civil y en el artículo 49 menciona la existencia de la Escuela

Nacional de Protección Civil. Esto podría ser la solución para formar cuadros


17

suficientemente capacitados que auxilien de manera óptima a los tomadores de

decisiones locales, principalmente en las presidencias municipales, a que exploten

debidamente la información que dinámicamente se incorpora al ANR, es decir las bases

de datos que deben dar forma al sistema integral de gestión y que deben ser usadas de

acuerdo con las necesidades propias de cada comunidad, los fenómenos que la

amenazan, pero sobre todo a la vulnerabilidad particular de cada región.

Objetivos Particulares

Primera etapa (que concluye con el presente documento): realizar el Inventario de

los Atlas de Riesgos existentes en México, a fin de elaborar un diagnóstico, que

incluya la evaluación, confiabilidad y calidad de la información, así como las

metodologías empleadas en la elaboración de cada uno de ellos.

Segunda etapa: investigar y analizar las mejores metodologías existentes sobre el

cálculo de índices de riesgo geológico e hidrometeorológico para la elaboración de

atlas de riesgos, con la participación de los expertos de la academia del país.

Tercera etapa: proponer una metodología estandarizada para la elaboración de

atlas de riesgos en México en los ámbitos municipal y estatal, en una plataforma

digital que promueva el desarrollo de políticas públicas más adecuadas en la

prevención de desastres.

V. Alcances

Dentro de los alcances se estableció que se tendrían diferentes metas a corto, mediano y

largo plazos (ver figura 5).

Las metas en el corto plazo son: (concluidas con el presente documento)

Revisar Programas y Reglas de Operación vigentes en México.

Hacer una recopilación y revisión de los AR existentes, tanto estatales como

municipales.

Revisar las afectaciones por Contingencias Climatológicas (Fonden, FAPRACC,

entre otras)

Hacer reuniones con los especialistas que se integren al EE.


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Elaboración de un documento donde se identifique el estado actual de los AR

existentes (este documento).

Las metas a mediano plazo (segunda etapa) son:

Convocar a expertos en materia de riesgos y desastres naturales para crear un

consenso de opiniones y aportaciones.

Identificar las mejores metodologías para estimar Índices de Riesgos de los

diferentes fenómenos naturales.

Elaboración de un documento preliminar de la propuesta de una Metodología

Estandarizada para la Elaboración de AR.

Las metas a largo plazo (tercera etapa) son:

Elaborar la Propuesta de la Metodología Estandarizada para la Elaboración de

AR, con procedimientos, conceptos teóricos y técnicos homologados.

Figura 5. Esquema de alcances a corto, mediano y largo plazos. Elaboración propia.


19

VI. Definiciones Generales

Este apartado se refiere al marco conceptual de los términos generales que involucran al

riesgo y por ende a los AR de las diferentes instituciones nacionales e internacionales, así

como los diferentes autores especialistas en la materia. En él, se plantean los conceptos

que cada institución identifica como relevante.

En concordancia con las instituciones encargadas del control, prevención y mitigación de

los desastres en México, como el Cenapred y el Sinaproc, estas deben regirse de acuerdo

con los lineamientos de la Ley General de Protección Civil (LGPC, 2012), que, en su

Capítulo I Disposiciones Generales, menciona en el Artículo 1: "La presente Ley es de

orden público e interés social y tiene por objeto establecer las bases de coordinación

entre los tres órdenes de gobierno en materia de protección civil. Los sectores privado y

social participarán en la consecución de los objetivos de esta Ley, en los términos y

condiciones que la misma establece".

Asimismo, el Artículo 2 de la misma Ley, proporciona las definiciones generales para

fenómenos geológicos e hidrometeorológicos, mismos que se analizan en el presente

informe, como sigue:

Artículo 2, para los efectos de esta Ley y la normatividad que de ésta derive, se entiende

por:

VI. Atlas Nacional de Riesgos: sistema integral de información sobre los agentes

perturbadores y daños esperados, resultado de un análisis espacial y temporal

sobre la interacción entre los peligros, la vulnerabilidad y el grado de exposición de

los agentes afectables;

XVIII. Desastre: al resultado de la ocurrencia de uno o más agentes perturbadores

severos y o extremos, concatenados o no, de origen natural, de la actividad

humana o aquellos provenientes del espacio exterior, que cuando acontecen en un

tiempo y en una zona determinada, causan daños y que por su magnitud exceden

la capacidad de respuesta de la comunidad afectada;

XXIV. Fenómeno Natural Perturbador: evento potencialmente perjudicial, natural o

derivado de actividades humanas, que puede causar pérdidas de vida o lesiones,


20

daños materiales, alteración de la vida social y económico o degradación

ambiental; iniciativa de Ley 11-02-2016.

XXV. Fenómeno Geológico: agente perturbador que tiene como causa directa las

acciones y movimientos de la corteza terrestre. A esta categoría pertenecen los

sismos, las erupciones volcánicas, los tsunamis, la inestabilidad de laderas, los

flujos, los caídos o derrumbes, los hundimientos, la subsidencia y los

agrietamientos;

XXVI. Fenómeno Hidrometeorológico: agente perturbador que se genera por la acción

de los agentes atmosféricos, tales como: ciclones tropicales, lluvias extremas,

inundaciones pluviales, fluviales, costeras y lacustres; tormentas de nieve, granizo,

polvo y electricidad; heladas; sequías; ondas cálidas y gélidas; y tornados;

XXVII. Gestión Integral de Riesgos: el conjunto de acciones encaminadas a la

identificación, análisis, evaluación, control y reducción de los riesgos,

considerándolos por su origen multifactorial y en un proceso permanente de

construcción, que involucra a los tres niveles de gobierno, así como a los sectores

de la sociedad, lo que facilita la realización de acciones dirigidas a la creación e

implementación de políticas públicas, estrategias y procedimientos integrados al

logro de pautas de desarrollo sostenible, que combatan las causas estructurales

de los desastres y fortalezcan las capacidades de resiliencia o resistencia de la

sociedad. Involucra las etapas de: identificación de los riesgos y/o su proceso de

formación, previsión, prevención, mitigación, preparación, auxilio, recuperación y

reconstrucción;

XXXI. Gestión del Riesgo de Desastres: Proceso de planeación, participación,

evaluación y toma de decisiones, que basado en el conocimiento de los riesgos y

su proceso de construcción, deriva en un modelo de intervención de los órdenes

de gobierno y de la sociedad, para implementar políticas, estrategias y acciones,

cuyo fin último es la previsión, reducción y control permanente del riesgo de

desastre, combatir sus causas de fondo, siendo parte intrínseca de los procesos

de planificación y del desarrollo sostenible. Logrando territorios más seguros, más

humanos y resilientes. Involucra las etapas de identificación de riesgos, previsión,

prevención, mitigación, preparación, auxilio, recuperación y reconstrucción;


21

XXXIV. Identificación de Riesgos: Primera etapa de la gestión del riesgo de desastres,

consistente en reconocer y valorar las pérdidas y daños probables sobre los

agentes afectables y su distribución geográfica, a través del análisis de los peligros

y la vulnerabilidad; Incluye el análisis de las causas de fondo que han generado

riesgos en el desarrollo y el ordenamiento del territorio. La herramienta básica de

la identificación de peligros, vulnerabilidades y sistemas expuestos es el Atlas de

Riesgos;

XXXIX. Mitigación: Etapa de la gestión del riesgo de desastres consistente en toda

acción orientada a disminuir el impacto o daños ante la presencia de un fenómeno

perturbador sobre un sistema expuesto;

XL. Peligro (o Amenaza): probabilidad de ocurrencia de un agente perturbador

potencialmente dañino de cierta intensidad, durante un cierto periodo y en un sitio

determinado;

XLI. Preparación: Etapa de la gestión del riesgo de Desastres, consistente en actividades

y medidas tomadas anticipadamente para asegurar una respuesta eficaz ante el

impacto de un fenómeno perturbador en el corto, mediano y largo plazo;

XLII. Prevención: Etapa de la gestión del riesgo de desastres consistente en el conjunto

de acciones y mecanismos implementados con antelación a la ocurrencia de los

fenómenos perturbadores, con la finalidad de eliminar riesgos o reducirlos, evitar

su impacto destructivo sobre las personas, bienes, infraestructura y medio

ambiente, así como evitar la generación de nuevos riesgos;

XLIII. Previsión: Etapa de la gestión del riesgo de Desastres, consistente en tomar

conciencia de los riesgos que pueden causarse y las necesidades para

enfrentarlos;

XLIX. Reconstrucción: Etapa de la gestión del riesgo de desastres, consistente en la

acción transitoria orientada a alcanzar el entorno de normalidad social y

económica que prevalecía entre la población antes de sufrir los efectos producidos

por un agente perturbador en un determinado espacio o jurisdicción. Este proceso

debe buscar la reducción de los riesgos existentes, asegurando la no generación

de nuevos riesgos y mejorando para ello las condiciones preexistentes;


22

L. Recuperación: Etapa de la gestión del riesgo de desastres, consistente en el proceso

que inicia durante la emergencia, consistente en acciones encaminadas al retorno

a la normalidad de la comunidad afectada;

LI. Reducción de Riesgos: Intervención sistemática preventiva sustentada en el

conocimiento de los riesgos, las vulnerabilidades y sus factores causales, para

eliminar o reducir el impacto adverso de los desastres. Considera entre otras

medidas, la reducción de vulnerabilidades, acciones de prevención y mitigación,

preparación, resiliencia y capacidades de respuesta, el desarrollo de una cultura

de la protección civil, el compromiso público y el desarrollo de un marco

institucional, la implementación de medidas de protección del medio ambiente, uso

del suelo y planeación urbana, protección de la infraestructura crítica, generación

de alianzas y desarrollo de instrumentos financieros y transferencia de riesgos, y el

desarrollo de sistemas de alerta temprana;

LIII. Resiliencia: es la capacidad de un sistema, comunidad o sociedad potencialmente

expuesta a un peligro para resistir, asimilar, adaptarse y recuperarse de sus

efectos en un corto plazo y de manera eficiente, a través de la preservación y

restauración de sus estructuras básicas y funcionales, logrando una mejor

protección futura y mejorando las medidas de reducción de riesgos;

XLIX. Riesgo: daños o pérdidas probables sobre un agente afectable, resultado de la

interacción entre su vulnerabilidad y la presencia de un agente perturbador;

L. Riesgo Inminente: aquel riesgo que, según la opinión de una instancia técnica

especializada, debe considerar la realización de acciones inmediatas en virtud de

existir condiciones o altas probabilidades de que se produzcan los efectos

adversos sobre un agente afectable;

LVIII. Vulnerabilidad: susceptibilidad o propensión de un agente afectable a sufrir daños

o pérdidas ante la presencia de un agente perturbador, determinado por factores

físicos, sociales, económicos y ambientales;

LIX. Zona de Desastre: espacio territorial determinado en el tiempo por la declaración

formal de la autoridad competente, en virtud del desajuste que sufre en su

estructura social, impidiéndose el cumplimiento normal de las actividades de la


23

comunidad. Puede involucrar el ejercicio de recursos públicos a través del Fondo

de Desastres;

LX. Zona de Riesgo: espacio territorial determinado en el que existe la probabilidad de

que se produzca un daño, originado por un fenómeno perturbador;

LXI. Zona de Riesgo Grave: asentamiento humano que se encuentra dentro de una zona

de grave riesgo, originado por un posible fenómeno perturbador.

De acuerdo con las instituciones encargadas del control, prevención y mitigación de los

desastres en México, como el Sinaproc y el Cenapred, entre otros, tienen las siguientes

definiciones en sus documentos oficiales:

Peligro= riesgo inminente de ocurrencia de un desastre. Signo de peligro, desgracia o

molestia (Sinaproc).

Amenaza= riesgo inminente de ocurrencia de un desastre. Signo de peligro, desgracia o

molestia (Sinaproc).

Se puede observar que para Sinaproc, peligro y amenaza son sinónimos.

Vulnerabilidad: facilidad con la que un sistema puede cambiar su estado normal a uno de

desastre, por los impactos de una calamidad (Sinaproc).

Riesgo: de acuerdo con el Sinaproc es la posibilidad de pérdida tanto en vidas humanas

como en bienes o en capacidad de producción. Esta definición involucra tres aspectos

relacionados por la siguiente fórmula:

𝑅𝑖𝑒𝑠𝑔𝑜 = 𝑣𝑢𝑙𝑛𝑒𝑟𝑎𝑏𝑖𝑙𝑖𝑑𝑎𝑑 ∗ 𝑉𝑎𝑙𝑜𝑟 ∗ 𝑃𝑒𝑙𝑖𝑔𝑟𝑜

El desastre de acuerdo a estas instituciones se define de la siguiente manera:

Desastre: evento concentrado en tiempo y espacio, en el cual la sociedad o una parte de

ella sufre un severo daño e incurre en pérdidas para sus miembros, de tal manera que la

estructura social se desajusta y se impide el cumplimiento de las actividades esenciales

de la sociedad, afectando el funcionamiento vital de la misma (Sinaproc).


24

Atlas de Riesgo: sistemas que integran información sobre fenómenos perturbadores a

los que está expuesta una comunidad y su entorno (Cenapred).

De acuerdo a algunos especialistas en el tema de desastres naturales, se tienen las

siguientes definiciones:

Peligro: la probabilidad de ocurrencia de un fenómeno potencialmente dañino de cierta

intensidad, durante un cierto periodo de tiempo y en un sitio dado (Guevara, 2006).

Amenaza: peligro o factor de riesgo externo de un sujeto o sistema, representado por un

peligro latente asociado con un fenómeno físico de origen natural, de origen

tecnológico o provocado por el hombre que puede manifestarse en un sitio

específico, durante un tiempo de exposición determinado, produciendo efectos

adversos en las personas, los bienes y/o el medio. Matemáticamente expresado

como la probabilidad de exceder un nivel de ocurrencia de un evento con una

cierta intensidad, en cierto sitio y en cierto periodo de tiempo (Cardona A., 1993).

Amenazas naturales: comprenden una condición latente de peligrosidad potencial y

tienen como base la potencial ocurrencia de un evento o fenómeno físico

determinado o una combinación de ellos. Su concreción como amenazas (peligros

latentes) se determina por la existencia de condiciones de exposición de

elementos sociales a sus potenciales efectos y la existencia de determinadas

condiciones sociales que predispone a la afectación (conocidos por las categorías

de impacto, daño y pérdida). La constitución de una amenaza por el proceso de

exposición a un evento físico, en condiciones de susceptibilidad al impacto

(conocido como “vulnerabilidad” social, ver adelante), capta la esencia del proceso

de construcción social implícita en su existencia (Lavell A., 2010).

Vulnerabilidad: es el grado de pérdida de un elemento o grupo de elementos bajo riesgo,

resultado de la probable ocurrencia de un evento desastroso, expresada en una

escala que va de 0 (sin daño) a 1(pérdida total) (Cardona A., 1993).

Vulnerabilidad: está determinada por las características de una persona o grupo de

personas que influyen sobre su capacidad para anticipar, prepararse, resistir y

recuperarse del impacto de una amenaza natural. Entonces, estar bajo riesgo de

un desastre significa que hay una alta probabilidad que características político-


25

económicas de las personas coincidan en tiempo y espacio con un evento extremo

al cual son vulnerables (Blaikie et al, 1994).

Riesgo: se define como la probabilidad de que se presente una pérdida sobre un

elemento o comunidad, como consecuencia de la ocurrencia de un evento con una

intensidad mayor o igual a i, es decir, la probabilidad de exceder unas

consecuencias sociales y económicas durante un periodo de tiempo t dado

(Cardona A., 1993).

Riesgo: la probabilidad de daños y pérdidas a futuro (Lavell A., 2010).

Construcción social del riesgo: esta noción hace alusión al hecho de que

independientemente de la presencia de eventos físicos o contextos físicos

naturales adversos, es en la relación e interacción de esos eventos o contextos

con la sociedad, y a través de procesos sociales concretos, que ellos se convierten

en un componente explicativo del riesgo de desastre de determinadas magnitudes.

Es la característica social del riesgo y de su construcción lo que nos permite

pensar en su reducción, prevención o mitigación, su gestión, interviniendo en los

procesos y contextos sociales que determinan su existencia, reconociendo a la vez

que la intervención directa sobre los procesos físicos per se no es opción en la

gran mayoría de los casos (Lavell A., 2010).

Desastre: la interrupción y transformación temporal severa en las condiciones normales

de existencia de una población debido al impacto de un evento físico adverso

(Lavell A., 2010).

Exposición: la ubicación de un elemento de la estructura social o de la naturaleza en el

área de influencia de un determinado tipo de evento o manifestación física (Lavell

A., 2010).

A partir de estos principios se puede afirmar que en México se han realizado pocos

estudios convenientes en atender estos temas en específico, porque no se detectó en los

diversos documentos revisados que comprenden los atlas de riesgos: a la probabilidad, a

la intensidad y a la temporalidad de los estudios que establece la LGPC. Incluso debemos

considerar su estimación según los sectores estratégicos de México, ya que hay

dependencias socioeconómicas y distintos estratos en la población.


26

Una de las definiciones esenciales de mayor relevancia es la estimación del peligro, ya

que, para su estudio es importante definir qué tipo de fenómeno perturbador es, y realizar

una medición numérica mediante parámetros cuantitativos con un significado físico

preciso y asociarse a otras relaciones físicas entre los efectos del fenómeno y los daños a

los bienes expuestos. Además, hay que considerar que los registros antiguos de algunos

eventos en el ámbito nacional solo han sido de carácter cualitativo, porque no se contaba

con los instrumentos de medición para ubicar exactamente la distribución espacial ni la

magnitud de los mismos. Muestra de esto son los registros del Servicio Meteorológico

Nacional (SMN) en sus bases de datos diarios a las nevadas y granizadas, los valores

estadísticos que reportan de estas variables son: 0= no ocurrió, y 1= si ocurrió. Lo cual

implica problemas en los registros de los sitios establecidos para la observación

meteorológica y climatológica, por la cobertura espacial que los observadores han

considerado dentro de su área de influencia (de 10 km hasta 25 km).

En la mayoría de los fenómenos pueden distinguirse dos medidas, una de magnitud y otra

de intensidad. La magnitud es una medida del tamaño del fenómeno, de su potencial

destructivo y de la energía que libera. La intensidad es una medida de la fuerza con que

se manifiesta el fenómeno en un sitio dado. Por ello un fenómeno tiene una sola

magnitud, pero tantas intensidades como son los sitios en que interese determinar sus

efectos (Guevara, 2006). En consecuencia, la selección de las metodologías adecuadas

para su estimación permitirá establecer las medidas adecuadas en la gestión de los

riesgos en los diferentes niveles de la administración federal, municipal y de las alcaldías

en México.

Por ejemplo, en los sismos asociados al movimiento de las placas tectónicas, la magnitud

se define en términos de la energía liberada por el súbito movimiento de dichas placas y

se mide en la escala de Richter. La intensidad sísmica refleja, en cambio, el grado de

movimiento que experimenta el terreno en un sitio dado, lo que dependerá

fundamentalmente de la distancia del sitio al epicentro y de las características del terreno

en el sitio. La intensidad se mide a través de la escala de Mercalli. Para algunos

fenómenos, la distinción entre magnitud e intensidad no es tan clara, pero en términos

generales el peligro está más asociado a la intensidad del fenómeno que a su magnitud, o

sea más a las manifestaciones o efectos que el fenómeno puede presentar en el sitio de

interés, que a las características básicas del fenómeno mismo. En este sentido, el estudio


27

del peligro lleva a la construcción de distintos escenarios, es decir, a la representación de

los efectos del fenómeno en la región de interés (Guevara, 2006).

La forma más común de analizar los eventos ha sido referenciada a un periodo temporal

de 30 años, tratando de representar el carácter probabilístico del fenómeno en términos

de un periodo de retorno (o de recurrencia), que es en teoría el lapso que en promedio

transcurre entre la ocurrencia de fenómenos de cierta intensidad, pero hay fenómenos

como los geológicos que no se ajustan a estos pronósticos. El concepto de periodo de

retorno, en términos probabilísticos, no implica que el proceso sea cíclico, o sea que deba

siempre transcurrir cierto tiempo para que el evento se repita.

En ocasiones se utiliza también el inverso del periodo de retorno llamada tasa de

excedencia, definida como el número medio de veces, en que, por unidad de tiempo,

ocurre un evento que exceda cierta intensidad. Para muchos de los fenómenos no es

posible representar el peligro en términos de periodos de retorno, porque no ha sido

posible contar con la información suficiente para este tipo de representación. En estos

casos se recurre a escalas cualitativas, buscando las representaciones de uso más

común y de más utilidad para las aplicaciones en el tema específico (Guevara, 2006).

Los desastres tienen que ver con poblaciones humanas, cómo cambian sus vidas y sus

actividades son amenazadas o alteradas, cómo reaccionan ante situaciones críticas, las

actitudes que tiene, los ajustes que llevan a cabo y cómo enfrentan los problemas

cotidianos productos del riesgo y la vulnerabilidad (Curson, 1989).

Maskrey A. (1993) categoriza a la vulnerabilidad en las siguientes dimensiones:

Natural. Determinada por los límites ambientales dentro de los cuales es posible

la vida y por las exigencias internas de su propio organismo.

Física. Se refiere especialmente a la localización de los asentamientos humanos

en zonas de riesgo y a las deficiencias de sus estructuras físicas para "absorber"

los efectos de esos riesgos.

Económica. Los sectores más vulnerables frente a los riesgos son también los

más deprimidos económicamente.

Social. Se refiere al nivel de cohesión interna que posee una comunidad.


28

Política. Constituye el valor recíproco del nivel de autonomía que posee una

comunidad para la toma de las decisiones que la afectan.

Técnica. Hace referencia al diseño y construcción de estructuras para eventos de

amenaza.

Ideológica. La respuesta ante una amenaza de desastre depende en gran medida

de la concepción del mundo que posean sus miembros.

Cultural. La forma de reaccionar de una comunidad ante un desastre depende de

los patrones culturales y los valores de cooperación.

Educativa. Representa la información respecto a los escenarios de riesgo.

Ecológica. La destrucción de los recursos del ambiente, que conduce a

ecosistemas altamente riesgosos para las comunidades que los explotan o

habitan.

Institucional. La preparación de la comunidad a través de los organismos

públicos y de socorro, para enfrentar una situación de desastre.

Un análisis de la vulnerabilidad y construcción social del riesgo lo realizó Virginia García

A. (2002), quien mencionó que hacia fines de la década de 1990 se generó un nuevo

contenido y uso del concepto de construcción social del riesgo, para esto parecen haber

influido varios factores, el primero surgió a partir de la declaración, por parte de la

Organización de las Naciones Unidas, del Decenio Internacional para la Reducción de los

Desastres Naturales;, después surgieron múltiples reflexiones entre los estudiosos del

riesgo y los desastres en diferentes partes del mundo, como resultado de estudios

empíricos que se habían venido desarrollando y que se intensificaron hacia fines del siglo

XX, los cuales han continuado hasta nuestros días.

Por otro lado, la misma autora comentó la creciente evidencia (derivada de estudios de

caso), que muchos de los desastres tradicionalmente atribuidos a causas naturales fueron

generados, en buena parte, por prácticas humanas relacionadas con la degradación del

ambiente, el crecimiento demográfico y los procesos de urbanización, todos estos

vinculados en gran medida con el incremento de las desigualdades socioeconómicas a

escala local, regional, nacional y desde luego, internacional.

Finalmente, Virginia García A. concluyó, que estas evidencias empíricas llevaron a la

necesidad de conceptualizar las probabilidades de exposición a la ocurrencia de

desastres de grupos sociales caracterizados por una elevada vulnerabilidad. Este


29

concepto, por su utilidad analítica, empezó a permear y pronto a dominar como eje

medular en los estudios sobre desastres.

La resiliencia, esta noción desarrollada en las ciencias de la ecología y ambientales, se

refiere a la capacidad de un ecosistema o complejo de elementos físicos, naturales vivos

de absorber sin alteración fundamental en sus estructuras y funciones, las cargas y

presiones ejercidas por elementos físicos externos, de naturaleza catastrófica o no

(impactos de huracanes sobre manglares o bosques; impacto de inundaciones sobre

sistemas naturales o incendios sobre ecosistemas, entre otros). Como se explica más

adelante, en este trabajo se sugiere que la noción de resiliencia se restrinja al tema de los

ecosistemas y complejos naturales, resistiendo su uso con referencia a sistemas

humanos, al tratar el tema de riesgo y adaptación al cambio climático (Lavell A., 2010).

Las definiciones correspondientes a la ONU y al Panel Intergubernamental de Expertos

sobre el Cambio Climático (IPCC, por sus siglas en inglés) son las siguientes:

Amenaza: un fenómeno, sustancia, actividad humana o condición peligrosa que pueden

ocasionar la muerte, lesiones u otros impactos a la salud, al igual que daños a la

propiedad, la pérdida de medios de sustento y de servicios, trastornos sociales y

económicos, o daños ambientales (UNISDR, 2009).

Vulnerabilidad: las características y las circunstancias de una comunidad, sistema o bien

que los hacen susceptibles a los efectos dañinos de una amenaza (UNISDR,

2009)

Vulnerabilidad: es la susceptibilidad a los daños y se caracteriza a menudo en términos

de uno o más de los siguientes: la sensibilidad a la o la exposición de un sistema

(personas o lugar) a las crisis, tensiones o disturbios, el estado del sistema en

relación a un umbral de daño y la capacidad del sistema para adaptarse a las

condiciones cambiantes (IPCC, 2014).

Grado de Exposición: la población, las propiedades, los sistemas u otros elementos

presentes en las zonas donde existen amenazas y, por consiguiente, están

expuestos a experimentar pérdidas potenciales (UNISDR, 2009).


30

Resiliencia: la capacidad de un sistema, comunidad o sociedad expuestos a una

amenaza para resistir, absorber, adaptarse y recuperarse de sus efectos de

manera oportuna y eficaz, lo que incluye la preservación y la restauración de sus

estructuras y funciones básicas (UNISDR, 2009).

Riesgo: es la combinación de la probabilidad de que se produzca un evento y sus

consecuencias negativas (UNISDR, 2009).

Desastre: una seria interrupción en el funcionamiento de una comunidad o sociedad que

ocasiona una gran cantidad de muertes al igual que pérdidas e impactos

materiales, económicos y ambientales que exceden la capacidad de la comunidad

o la sociedad afectada para hacer frente a la situación mediante el uso de sus

propios recursos (UNISDR, 2009).

Se deben considerar ciertos aspectos de estos conceptos, por ejemplo, dentro del

Cenapred hay términos que no se han conceptualizado, por lo que se puede inferir como

una falla dentro de la relación Sinaproc-Cenapred puesto que son instituciones que

trabajan conjuntamente en el tema de desastres naturales.

Cabe resaltar que, la terminología internacional coincide parcialmente con la terminología

nacional, puesto que muchos consideran conceptos que las instituciones nacionales no

consideran, o bien no consideran términos que las instituciones mexicanas sí; incluso los

especialistas en estos temas, también tienen poca o nula concordancia tanto con

instituciones nacionales como internacionales, por lo que, la homologación de conceptos

se vuelve imperativa. De hecho, es necesario encontrar los conceptos que definan al

riesgo y todo lo que éste conlleva, así como todos los conceptos teóricos y técnicos para

evitar confusión, duplicidad y por lo tanto, una posible ambigüedad.

VII. Clasificación de Fenómenos Perturbadores

Considerando que cada institución tiene una clasificación de peligro o amenaza, a

continuación, se presenta un análisis de los diferentes nombres que se utilizan para

identificar peligros o amenazas naturales. Este análisis se restringe a los peligros o

amenazas tanto de origen hidrometeorológico como geológico.


31

Las instituciones de las cuales se presenta el análisis de identificación de peligro o

amenaza natural son:

Protección Civil, que tiene como objetivo integrar, coordinar y supervisar el

Sinaproc para ofrecer prevención, auxilio y recuperación ante los desastres a toda

la población, sus bienes y el entorno, a través de programas y acciones

(Protección Civil, 2017).

El Cenapred, que tiene como objetivo "Promover la aplicación de las tecnologías

para la prevención y mitigación de desastres; impartir capacitación profesional y

técnica sobre la materia, y difundir medidas de preparación y autoprotección entre

la sociedad mexicana expuesta a la contingencia de un desastre". 0 bien, crear,

gestionar y promover políticas públicas para la prevención de desastres y

reducción de riesgos a través de la investigación, el desarrollo, aplicación y

coordinación de tecnologías; así como impulsar la educación, la capacitación y la

difusión de una cultura preventiva y de autoprotección para la población ante la

posibilidad de un desastre (Cenapred, 2017).

La Sedatu que tiene como objetivo promover el ordenamiento y la planeación

territorial como articuladores del bienestar de las personas y el uso eficiente del

suelo. Incentivar el crecimiento ordenado de los asentamientos humanos, los

centros de población y las zonas metropolitanas. Consolidar ciudades compactas,

productivas, competitivas, incluyentes y sustentables, que faciliten la movilidad y

eleven la calidad de vida de sus habitantes. Fomentar el acceso a la vivienda

mediante soluciones habitacionales bien ubicadas, dignas y de acuerdo a

estándares de calidad internacional. Fomentar el desarrollo de los núcleos agrarios

mediante acciones en materia de certeza jurídica territorial, productividad, suelo,

vivienda rural y gobernabilidad (Sedatu, 2017); sin embargo, la siguiente

terminología fue tomada de su Programa de Prevención en los Asentamientos

Humanos (Sedatu-PRAH, 2013).

La UNISDR que tiene como objetivo catalizar, facilitar, movilizar los recursos y el

compromiso a nivel nacional, regional e internacional de los actores de la

Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres (ISDR, por sus siglas en

inglés), para construir resiliencia en las naciones y las comunidades ante los

desastres a través de la implementación del Marco de Sendai para la Reducción

del Riesgo de Desastres 2015-2030 (UNIDR, 2017).


32

La EM-DAT, que tiene como objetivo racionalizar la toma de decisiones para la

preparación ante desastres, así como proporcionar una base objetiva para la

evaluación de la vulnerabilidad y el establecimiento de prioridades (EM-DAT,

2017).

En las tablas 1 y 2 se muestran los elementos que consideran cada una de las

instituciones mencionadas antes como fenómenos perturbadores, tanto de origen

geológico como de origen hidrometeorológico donde, TP es Tipo Principal, es decir, que

es considerado como el fenómeno principal o el que se entiende como manifestación

directa y posiblemente desastrosa de una variable principal como puede ser la

precipitación y que éste a su vez puede o no tener subtipos, en este caso con el acrónimo

de ST; y SST que es sub-subtipo, es una derivación directa de un Subtipo, por ejemplo,

en el caso de las avalanchas para Sedatu-PRAH este es un fenómeno de Tipo Principal,

mientras que, para la UNISDR es un subtipo de un fenómeno de TP. Las tablas tienen el

objetivo demostrativo de evidenciar la gran discrepancia y heterogeneidad que existe a la

hora de clasificar a los fenómenos naturales que posiblemente tengan un efecto negativo

en la sociedad.

En las revisiones documentales se detectó que existe una notable diferencia en cómo

llamar a los fenómenos perturbadores en México, es decir, el Cenapred y el Sinaproc los

llaman riesgos y fenómenos perturbadores respectivamente, mientras que, la UNISDR,

los llama amenazas.

El EM-DAT como se mencionó anteriormente, tiene como objetivo el establecimiento de

prioridades en el tema de desastres, es una base de datos actualizable donde se

contabilizan eventos desastrosos, la importancia de su análisis radica en que, si los

elementos contenidos en su clasificación fueran considerados dentro de las posibles

amenazas (UNISDR), riesgos (Cenapred) o fenómenos perturbadores (Sinaproc y

Sedatu) de las demás instituciones no existirían estos desastres históricos y servirían

como parte de la prevención de los desastres.

En la Guía metodológica de los Atlas de riesgos de 2006, Roberto Quaas Weppen asienta

en el prólogo lo siguiente: "Recordemos, los desastres no son naturales, se derivan de

una condición de riesgo. Consecuentemente, los atlas de riesgos son el vehículo y a la

vez guía estratégica indispensable para incidir, a través de la prevención, de manera


33

efectiva en la mitigación de los riesgos y consecuentemente en la reducción de los

desastres".

Esta terminología abre el debate para la búsqueda de la homologación en la terminología

técnica, debido a que existe duplicidad en los términos referentes al tema de desastres

naturales y por lo tanto a los atlas de riesgos, como es el caso sismo y terremoto.


34

Tabla 1. Clasificaciones por Institución de Fenómenos Perturbadores de Origen Geológico.

Elaboración propia. GEIC-DHM.

Grupo Principal FenómenoProtección

Civil 2016

Cenapred

2001Sedatu 2016

UNISDR

(ONU)

2009

EM-

DAT_2009

EM-

DAT_2016

Desastre Meteorológico x xDesastre Climatológico x xDesastre Hidrológico x xAmenaza Hidrometeorológica xRiesgos Hidrometeorológicos xFenómenos Perturbadores

Hidrometeorológicos x x

Terremoto TP TP

Sismo TP TP TP TP

Tsunami TP TP TP TP

Fallas TP

Deslizamiento de laderas TP

Susceptibilidad de laderas TP

Agrietamientos TP TP TP

Movimiento de masas TP

Subsidencia TP TP TP

Hundimientos TP TP TP TP TP

Avalancha ST TP

Avalancha de escombros ST

Avalancha de lodos ST

Deslaves TP

Derrumbe TP

Caída de rocas ST

Flujo de escombros TP TP

Desprendimiento de rocas ST TP

Licuación de suelos TP

Karst TP TP

Volcanes TP TP TP

Actividad volcánica TP TP TP

Caída de ceniza TP

Emisiones volcánicas TP

Erupción volcánica ST

Flujo piroclástico TP

Fenómenos atronómicos TP

ClaveTP- Tipo Principal

ST- Subtipo

SST- Sub-Subtipo


35

Tabla 2. Clasificaciones por Institución de fenómenos perturbadores de origen hidrometeorológico.

Elaboración propia. GEIC-DHM.

Grupo Principal Tipo principalProtección

Civil

Cenapred

2016Sedatu 2016

UNISDR

(ONU)

2009

EM-

DAT_2009

EM-

DAT_2016

Desastre Meteorológico x x

Desastre Climatológico x x

Desastre Hidrológico x x

Amenaza Hidrometeorológica x

Riesgos Hidrometeorológicos x

Fenómenos Perturbadores

Hidrometeorológicosx x

Tormenta TP TP

Tormenta genérica SST

Tormenta convectiva ST ST

Tormenta orográfica SST

Temperatura extrema TP TP

Onda de calor TP TP TP ST ST

Sequía TP TP TP TP TP TP

Incendio forestal TP ST ST

Condiciones de invierno severas ST ST

Tormenta de nieve TP TP SST SST

Tormenta invernal SST

Onda gélida TP TP TP ST ST

Nevada TP SST SST

Helada TP TP TP SST SST

Aguanieve SST

Inundación de la barrera de hielo ST

Lagos glaciares ST

Tempestades TP

Lluvias torrenciales TP

Tormenta eléctrica TP SST

Granizada/Tormenta de granizo TP TP TP TP

Niebla TP

Inundación TP TP TP TP TP

Inundación repentina ST ST ST

Inundación lacustre TP ST ST

Inuncación pluvial TP

Inundación fluvial TP

Ciclones tropicales TP TP TP

Inundación costera TP ST ST

Marejadas/Acción del oleaje TP ST

Ola gigante SST

Seiche SST

Tormenta tropical ST ST ST

Depresión tropical ST

Tormenta extratropical ST ST

Huracán ST

Tormenta de arena SST

Tormenta de polvo TP

Tornado TP TP TP SST

Avalancha (masa húmeda) TP ST SST

Clave

TP- Tipo Principal

ST- Subtipo

SST- Sub-subtipo


36

VIII. Inventario de Atlas de Riesgos

La Segob de México desarrolló el primer Atlas Nacional de Riesgos en 1991, con base en

las categorías conceptuales propuestas en 1986 en el documento titulado Bases para el

Establecimiento del Sistema de Protección Civil, que abarcaba tres aspectos principales:

a) descripción de los fenómenos (amenazas); b) ubicación geográfica de dichos

fenómenos y sus zonas de afectación o incidencia, y c) localización de los sistemas

expuestos al riesgo (población, bienes, actividades económicas) (Ruíz N., et al, 2014).

El segundo Atlas Nacional de Riesgos se publicó en 2001, el cual se titula Diagnóstico de

Peligros e Identificación de Riesgos de Desastres en México. Este documento plantea de

forma destacada la necesidad de disponer de mapas a escalas geográficas de mayor

detalle, particularmente en el ámbito municipal, con el objeto de representar

adecuadamente tanto los agentes perturbadores como los sistemas afectables (Ruíz N.,

et al, 2014).

En el estudio de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE)

sobre el Sistema Nacional de Protección Civil en México (OCDE, 2013), se reporta un

avance en la elaboración de AR para tres temas relevantes: terremotos, inundaciones y

huracanes, según el sitio Web del Cenapred. Se presentan las gráficas características de

estos temas, en el caso de terremotos se observa un avance de 80 por ciento entre

estudios básicos a avanzados, siete estados no reportan datos sobre este tema. Para

huracanes con 80 por ciento de avance, siete estados tampoco reportaron información.

Para inundaciones hay avance de 60 por ciento, 12 estados no reportan información de

este riesgo. En la parte inferior de cada tema están los nombres de los estados que faltan

de realizar estos estudios (figura 6).

Los estados que aún no tienen avances son Baja California Sur, Durango, Quintana Roo y

Tabasco (figura 7), sobresalen en este reporte los estados de Chiapas, Jalisco, San Luis

Potosí, Tamaulipas y Veracruz, con estudios avanzados en los tres temas mencionados.

En la actualidad, existe en el Cenapred el Sistema de Análisis y Visualización de

Escenarios de Riesgo (SAVER), que contiene los atlas de riesgos estatales y municipales,


37

una herramienta de planeación de emergencias basada en escenarios, así como la

información cartográfica para su visualización y análisis, el inconveniente del uso de esta

información es tanto a escala espacial como temporal, así como la obtención de los

mapas de peligro por la diversidad de metodologías usadas, ante la escasez y validez de

información de los diferentes fenómenos ya mencionados, lo cual puede ser debido a la

carencia de redes de monitoreo y observación permanente, etcétera.

Figura 6. Avances de los AR estatales en terremotos, inundaciones y huracanes. Elaboración propia.

GEIC-DHM.


38

Figura 7. Estudios de AR Estatales: terremotos, huracanes e inundaciones. Elaboración propia. GEIC-

DHM.

Atlas de Riesgo Estatales (AR-E)

De las 32 Entidades Federativas que tiene México, 31 cuentan con Atlas de Riesgos

Estatal lo que representa 97 por ciento del país, como se observa en la siguiente gráfica

(figura 8). El único estado que no cuenta con AR-E es Baja California Sur.

Figura 8. Atlas de Riesgo Estatales en México (%). Datos Cenapred, 2017. Elaboración propia. GEIC-DHM.

97%

3%

Atlas Estatales de Riesgos en México

Atlas Sin Atlas


39

Tlaxcala fue el primero en elaborar su AR-E en 2006, mientras que Zacatecas publicó el

propio hasta 2015, Los atlas de Colima, Quintana Roo y Sinaloa se concluyeron en 2016

siendo los últimos AR estatales registrados como completos (figura 9).

Figura 9. Año de Elaboración de los Atlas de Riesgo Estatales en México. Datos Cenapred, 2016. Elaboración propia. GEIC-DHM.

Atlas de Riesgo Municipales (AR-M)

De los dos mil 459 municipios existentes en México, únicamente 15 por ciento (375)

cuentan con AR-M, como se ilustra en la figura 10. Hay estados que tienen más

municipios que otros, también hay estados con porcentaje de AR-municipales mayor que

otros, tal es el caso de Baja California y Baja California Sur, ambos con cinco municipios y

cada uno sin un AR-municipal, en comparación con Oaxaca al ser un estado con una

fuerte fragmentación territorial, debido a su organización socioeconómica contando solo


40

Tabla 3. Número de Municipios con Programa de

Financiamiento. Cenapred, 2016

con el 6% de municipios con AR-M, pero que al contar con 570 municipios y de estos sólo

36 cuentan con atlas, su porcentaje es mucho menor en el ámbito nacional, como se

puede ver en la figura 10.

Figura 10. Atlas de Riesgo Municipales en México (%). Datos Cenapred mayo/2016. Elaboración propia. GEIC-DHM.

De los 375 Municipios que cuentan con AR-Municipal, 84 por ciento (315) solicitó la

aplicación del Programa de Prevención de Riesgos en los Asentamientos Humanos

(PRAH) para su financiamiento, mientras que 16% (160) se realizaron mediante el

Programa Hábitat, tal y como se muestra en la tabla 3 y en la figura 11.

Figura 11. Porcentaje de atlas de riesgos municipales por programa de financiamiento. Datos Cenapred, 2016. Elaboración propia. GEIC-DHM.

15%

85%

ATLAS DE RIESGOS MUNICIPALES EN MÉXICO (%)

ATLAS

SIN ATLAS

84%

16%

PORCENTAJE DE ATLAS DE RIESGOS MUNICIPALES POR PROGRAMA DE FINANCIAMIENTO

PRAH

HÁBITAT

PRAH HÁBITAT

CON ATLAS 315 60

PORCENTAJE 84 16


41

Estos programas han apoyado la elaboración de los atlas de riesgos municipales, y los

recursos han sido aprovechados por todos los estados; no obstante, cinco de ellos sólo

han utilizado el programa PRAH (Coahuila, Colima, Durango, Morelos, Querétaro, Sinaloa

y Tlaxcala), y a su vez Zacatecas y Guanajuato son los únicos Estados que ha ejercido el

Programa Hábitat, como se observa enseguida (figura 13).


42

Figura 12. Número de municipios y porcentaje con y sin atlas de riesgos por Estado. Datos Cenapred, 2016. Elaboración propia. GEIC-DHM.

5

4

4

3

20

9

10

4

8

4

2

3

22

10

32

10

30

13

7

36

36

4

7

2

12

9

3

8

7

33

14

4

6

1

1

8

98

58

6

34

2

35

44

78

62

115

81

23

95

7

44

534

181

14

2

56

6

63

14

35

53

179

92

54

0% 20% 40% 60% 80% 100%

Aguascalientes

Baja California

Baja California Sur

Campeche

Chiapas

Chihuahua

Cd. de México

Coahuila

Colima

Durango

Guanajuato

Guerrero

Hidalgo

Jalisco

Michocán

Morelos

México

Nayarit

Nuevo León

Oaxaca

Puebla

Querétaro

Quintana Roo

San Luis Potosí

Sinaloa

Sonora

Tabasco

Tamaulipas

Tlaxcala

Veracruz

Yucatán

Zacatecas

NÚMERO DE MUNICIPIOS Y PORCENTAJE CON Y SIN ATLAS DE RIESGOS POR ESTADO

ATLAS


43

Figura 13. Estados con atlas de riesgos municipales por programa de financiamiento. Fuente Cenapred, 2016. Elaboración propia. GEIC-DHM.

Los primeros atlas de riesgos municipales se elaboraron en 2010. La mayoría de los AR-

municipales se realizaron en 2011, con 133, este ha sido el mayor número de ediciones

realizadas en un año, por lo que ya tienen más de cinco años de elaboración. Esto

significa que la mayoría de estos atlas pueden estar ya obsoletos, debido al rápido avance

de la urbanización y al cambio del uso de suelo, lo que ocasiona grandes cambios en

materia de riesgo, ver figura 14.

2

1

1

2

1

3

1

2

2

1

6

3

2

1

2

3

2

3

1

1

1

5

9

1

4

3

3

3

1

19

6

9

4

8

4

1

21

4

29

10

28

12

5

33

34

4

4

1

12

8

2

3

7

24

13

0 5 10 15 20 25 30 35

Aguascalientes

Baja California

Baja California Sur

Campeche

Chiapas

Chihuahua

Cd. de México

Coahuila

Colima

Durango

Guanajuato

Guerrero

Hidalgo

Jalisco

Michocán

Morelos

México

Nayarit

Nuevo León

Oaxaca

Puebla

Querétaro

Quintana Roo

San Luis Potosí

Sinaloa

Sonora

Tabasco

Tamaulipas

Tlaxcala

Veracruz

Yucatán

Zacatecas

ESTADOS CON ATLAS DE RIESGOS MUNICIPALES POR PROGRAMA DE FINANCIAMIENTO

HÁBITAT PRAH


44

Figura 14. Fechas de elaboración de los atlas de riesgos municipales. Elaboración propia.

Por el contrario, 2015 fue el año con menor producción, con únicamente 37, como se

aprecia en la figura 15. La figura 16 muestra el número de atlas de riesgos municipales

por Entidad Federativa y por año de publicación, la escala de las barras muestra los años

en que se publicaron los estudios e indica el total de publicaciones.


45

Figura 15. Número de AR elaborados por año en México. Cenapred, 2016.

201016%

201136%

201211%

201311%

201416%

201510%

Numero de AR elaborados por año en México.


46

Figura 16. Estados con atlas de riesgos municipales y su fecha de elaboración. Cenapred, 2016.

2

1

1

2

1

3

1

2

2

1

6

2

3

1

2

3

2

3

1

1

9

1

4

1

2

1

19

2

4

1

1

1

2

7

13

7

2

9

10

2

3

1

6

8

2

23

1

3

1

1

2

1

1

2

1

2

3

9

11

1

1

2

1

2

6

10

5

3

6

6

4

2

2

2

1

1

3

6

2

9

6

4

3

6

1

1

1

3

2

1

5

2

1

1

3

6

2

4

1

2

3

6

2

3

1

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

Aguascalientes

Baja California

Baja California Sur

Campeche

Chiapas

Chihuahua

Cd. de México

Coahuila

Colima

Durango

Guanajuato

Guerrero

Hidalgo

Jalisco

México

Michoacán

Morelos

Nayarit

Nuevo León

Oaxaca

Puebla

Querétaro

Quintana Roo

San Luis Potosí

Sinaloa

Sonora

Tlaxcala

Veracruz

Yucatán

Zacatecas

ESTADOS CON ATLAS DE RIESGOS MUNICIPALES Y SU FECHA DE ELABORACIÓN

2010 2011 2012 2013 2014 2015


47

Programas de Financiamiento para AR Municipales en México

En México se cuenta con diversos programas para la atención a los riesgos, anidados

dentro de los programas sectoriales de las diferentes dependencias federales, los cuales

atienden a los sectores que representan en coalición con los diferentes sectores

socioeconómicos. Los problemas actuales son el crecimiento desordenado de las

ciudades mexicanas, la escasa planeación urbanística, los constantes cambios en el uso

de suelo, entre otros más, que plantean retos importantes para mantener y mejorar la

calidad de vida de sus habitantes y protegerlos de los desastres que los llegasen a afectar

(DOF 30-04-2014).

El Programa de Prevención de Riesgos (PPR) tiene como objetivo contribuir a incentivar

el crecimiento ordenado de los asentamientos humanos, los centros de población y las

zonas metropolitanas, mediante el apoyo para la elaboración de programas de planeación

y realización de acciones de prevención y mitigación de riesgos. (Catálogo de Programas

Federales para Municipios, 2017). Su cobertura es nacional, principalmente en zonas que

presenten problemáticas de ordenamiento territorial y/o sean susceptibles al efecto

destructivo de fenómenos perturbadores (Catálogo de Programas Federales para

Municipios, 2017).

Los beneficiarios son las entidades federativas, municipios y delegaciones de la Ciudad

de México que presenten problemáticas de ordenamiento territorial y que sean

susceptibles al efecto destructivo de fenómenos perturbadores. La población objetivo es

preferentemente los 975 Municipios y las Demarcaciones Territoriales de la Ciudad de

México que comprenden el Sistema Urbano Nacional (SUN), y los municipios calificados

como alto y muy alto riesgo por el Índice Global de Riesgos (Catálogo de Programas

Federales para Municipios, 2017).

La intervención pública para incidir en el proceso de desarrollo y en específico del

desarrollo urbano, así como las relaciones económicas, se articulan territorialmente a

partir del SUN, cuya estructura es dinámica; por ello, el desarrollo nacional se encuentra

estrechamente relacionado con la gestión de las ciudades (Catálogo Sistema Urbano

Nacional, 2012).


48

El desarrollo urbano en México se ha caracterizado por la expansión desordenada de sus

áreas urbanas, lo que ha generado zonas marginadas, segregación habitacional y la

ocupación irregular del suelo en las periferias (DOF 30-04-2014).

El PPR comprende tres componentes:

1. Componente de Instrumentos de Planeación Territorial. Comprende la elaboración

de Programas de Ordenamiento Territorial, estudios de viabilidad y de costo

beneficio para la reubicación de la población en zonas de riesgo y estudios

integrales y específicos derivados de un Programa de Ordenamiento Territorial.

2. Componente de Prevención de Riesgos en los Asentamientos Humanos.

Comprende la elaboración o actualización de atlas de riesgos, mapas de riesgos,

resiliencia, estudios geológicos e hidrológicos y la elaboración y/o actualización de

reglamentos de construcción.

3. Componente de Obras de Prevención y Mitigación. Comprende obras hidráulicas,

geológicas y ecológicas con fines preventivos o de mitigación.

Tipo y características de los apoyos del PPR

El tema central de este documento es el Desarrollo de una Metodología Estandarizada

para Elaborar Atlas de Riesgos en México para la elaboración de los AR, que está en

concordancia con el Programa de Gestión del Riesgo y Ordenamiento Territorial, el cual

es apoyado con subsidio federal para desarrollar atlas, estudios, esquemas de

reubicación y obras de mitigación, que deberán ser considerados a su vez, con recursos

aportados por los gobiernos locales.

En la tabla 4 se pueden ver los montos máximos de aportación federal con respecto al

Componente de Prevención de Riesgos en Asentamientos humanos. Es importante hacer

énfasis que, el apoyo federal para estas áreas es de los más bajos, ya que únicamente

eroga $400 mil pesos para la elaboración de estudios específicos, análisis de peligros,

vulnerabilidad y riesgos derivados de un atlas. Este monto podría ser insuficiente para

algunos municipios, debido a su extensión territorial, a su riesgo global o a la exposición

de los fenómenos perturbadores. Por lo tanto, la evaluación, el tipo y número de estudios

a realizar deberían estar acordes con los diferentes sectores socioeconómicos regionales.

Es fundamental que antes de la elaboración de los atlas de riesgos o de cualquier


49

actualización de éstos, exista una base teórica estudiada y analizada de las metodologías

a usar de acuerdo con la vulnerabilidad de estos sectores.

Existe una estrecha relación entre los asentamientos humanos, el ordenamiento territorial

y la prevención de riesgos; uno de los principales apoyos como ya se ha mencionado

antes para la prevención son los atlas de riesgos. La urbanización es uno de los

principales elementos al mencionar riesgos por fenómenos naturales; de ahí la

importancia de su ordenamiento y de un adecuado control en sus asentamientos para la

reducción de muertes o daños materiales durante los desastres naturales.

Es imprescindible que el gobierno de la República, a través de la Sedatu como rectora del

territorio nacional y de los asentamientos humanos, realice acciones para disminuir el

riesgo de la población localizada en zonas de vulnerabilidad y evite el asentamiento

humano en zonas susceptibles de fenómenos naturales y en las que sus moradores o su

patrimonio pueden sufrir algún daño (DOF 30-04-2014).

De aplicarse correctamente las líneas de acción de esta institución minimizarían gran

parte de la problemática nacional, dentro de éstas se considera la propuesta que nos

ocupa en este proyecto y por lo cual se ha convocado a los sectores académicos,

técnicos y científicos de nuestro país para su revisión y análisis.

Tabla 4. Componente de Prevención de Riesgos en Asentamientos Humanos. Catálogo de

Programas Federales para Municipios, 2017)


50

Las líneas principales del PPR son (DOF 30-04-2014):

1. Promover que todos los asentamientos humanos del Sistema Urbano Nacional

cuenten con atlas de riesgo estandarizados.

2. Incorporar atlas de riesgos a los instrumentos de desarrollo urbano y

vincularlos con la determinación de usos de suelo.

3. Impulsar la creación y actualización de reglamentos de construcción acordes

con los diferentes peligros y riesgos de los asentamientos humanos.

4. Homologar los criterios y metodologías de Cenapred y Sedatu para la

elaboración de altas de riesgos de los asentamientos humanos.

5. Integrar los atlas de riesgo que cumplan la normativa de Cenapred y Sedatu en

un sistema de información geoestadística.

6. Restringir el acceso a financiamiento federal al desarrollo de proyectos en

zonas de riesgo.

7. Integrar al Registro Nacional de Reservas Territoriales y al Registro Único de

Vivienda las zonas no susceptibles a ser urbanizadas.

8. Incorporar en la planeación y programación del desarrollo urbano y

ordenamiento del territorio la gestión integral del riesgo.

9. Incentivar mediante la focalización de recursos y subsidios la actualización de

los atlas de riesgos de los asentamientos humanos.

En la figura 17 se muestran los municipios y alcaldías considerados de alto riesgo de

acuerdo con el Índice Global de Riesgos que están comprendidos en el SUN.


51

Figura 17. Municipios y alcaldías con Índice Global de Riesgo Alto y Muy alto elegibles en el Programa de Prevención de Riesgo, elaborado hasta 2016. Elaboración propia. GEIC-DHM.

El SUN tiene la facultad financiera para la elaboración de atlas de riesgos tanto de

municipios como de alcaldías, que cuenten con aquellos requisitos necesarios para

solicitarlo, sin embargo, únicamente 33 por ciento de estos municipios y alcaldías cuentan

con AR, las siguientes gráficas muestran las cifras y porcentajes de los municipios

comprendidos en el SUN con Alto y Muy Alto Índice Global de Riesgo y cuales tienen o no

atlas de riesgos.

De los dos mil 456 Municipios que tiene México; 15 por ciento (375) SÍ cuenta con Atlas

de Riesgos elaborado (Cenapred, 2016); de estos 375 municipios, 55 por ciento (205)

cuenta con apoyo SUN, además de los 375 municipios, 72 por ciento (270) está incluido

en el Índice Global de Riesgo (Alto y Muy Alto), ver figura 18.


52

Figura 18. Municipios con Atlas de Riesgos elaborados con Índice Global de Riesgo y Apoyos SUN. Elaboración propia. GEIC-DHM.

Contenido de los Atlas de Riesgos

De acuerdo con la Guía Básica para la Elaboración de Atlas Estatales y Municipales de

Peligros y Riesgos publicada por Cenapred en 2004 se estipula que algunos de los

productos esperados sean:

Mapas de peligro por fenómeno, que identifiquen las zonas en donde afectan

los fenómenos con diferentes intensidades y periodos de retorno;

Mapas de vulnerabilidad de población, escuelas, hospitales, y otros, en los

cuales se señalen las zonas en donde el potencial de daño es mayor;

Mapas que desplieguen el tamaño de los sistemas afectables;

Mapas de riesgo que identifiquen las zonas en donde, para un fenómeno con

intensidad dada, las consecuencias del daño son máximas, medias o mínimas;

Mapas de afectación ante la ocurrencia de algún fenómeno;

Estadísticas sobre la ocurrencia y efecto de los fenómenos perturbadores;

Costo de los desastres;

Costo esperado de la ocurrencia de un fenómeno;

Uso de sistemas de datos georreferenciados a cualquier usuario con

aplicaciones web basados en Sistema de Información Geográfica (GIS, por sus


53

siglas en inglés) con funciones específicas para la generación automatizada de

mapas.

Todo lo anterior con la finalidad de que el ANR pueda facilitar lo siguiente:

Establecer políticas y estrategias de prevención;

Mejorar la toma de decisiones en relación con planes de desarrollo urbano;

Evaluar pérdidas humanas y materiales, tanto para eventos simulados como

inmediatamente después de ocurrido un fenómeno natural o antropogénico;

Atender las necesidades de una emergencia derivadas de la ocurrencia de un

fenómeno natural o antropogénico, es decir, estimar los recursos que deberían

ser destinados a la zona afectada;

Contribuir a la cultura de la autoprotección a través de la orientación y

concientización de la población sobre riesgo;

Mejorar la calidad en la contratación de seguros de la infraestructura pública,

tal como escuelas, hospitales, vías de comunicación, etcétera, ante la acción

de fenómenos naturales o antropogénicos.

En 2016, la Sedatu publicó el documento Términos de Referencia para la Elaboración de

Atlas de Peligros y/o Riesgos 2016, con la finalidad de que los usuarios finales del atlas

de riesgos cuenten con una herramienta geográfica para que sea capaz de ubicar e

identificar el tipo y grado de amenazas, susceptibilidad, peligros, riesgos y/o índice de

exposición existente de acuerdo con el origen de los mismos, a diferentes escalas.

En este documento se hace énfasis en que la interpretación de la cartografía contribuirá a

detectar, clasificar y zonificar las áreas de: peligros, vulnerabilidad y riesgos; se

identificará una correlación entre las zonas propensas al desarrollo de fenómenos

perturbadores y el espacio físico vulnerable tomando en consideración aspectos como

infraestructura, vivienda, equipamiento e indicadores socioeconómicos, demográficos,

entre otros.

La correlación evidenciará diferentes niveles de vulnerabilidad desde una perspectiva

cualitativa y/o cuantitativa; con ello permitirá establecer las prioridades aplicables a la

realización de acciones de ordenamiento territorial, prevención de desastres, reducción de


54

vulnerabilidad, riesgos y todas aquellas relacionadas con el desarrollo sustentable de los

asentamientos humanos.

Por lo tanto, el Atlas de Riesgos se convertirá en una herramienta rectora para definir

acciones programáticas y presupuestales enfocadas a guiar el desarrollo territorial en

espacios ordenados y sustentables.

Una de las diferencias principales entre el documento Guía Básica para la Elaboración de

Atlas Estatales y Municipales de Peligros y Riesgo con el documento Bases para la

Estandarización en la Elaboración de Atlas de Riesgos y Catálogo de Datos Geográficos

es que en este último, expresa que los Atlas de Riesgos serán una herramienta rectora en

la definición del desarrollo territorial, mientras que en el anterior estipulaba que

contribuiría en la mejora a la calidad en la contratación de seguros de la infraestructura

pública.

Otra notable diferencia es que el documento publicado por Sedatu ya hace uso de la

expresión “desarrollo sustentable” de los asentamientos humanos, mientras que el

publicado por Cenapred aún no lo considera.

También, se pueden detectar las diferencias entre el manejo de la vulnerabilidad, en el

documento Guía Básica para la Elaboración de Atlas Estatales y Municipales de Peligros

y Riesgo el alcance de los mapas de vulnerabilidad se acota a la población, escuelas y

hospitales. En el documento Bases para la Estandarización en la Elaboración de Atlas de

Riesgos y Catálogo de Datos Geográficos el alcance de la vulnerabilidad se amplía hasta

lograr una correlación que tome en cuenta aspectos como infraestructura, vivienda,

indicadores socioeconómicos, entre otros.

En el Diario Oficial de la Federación del 22 diciembre de 2016 se publicaron los términos

de referencia de la Guía de Contenido Mínimo para la Elaboración de Atlas Nacional de

Riesgo, elaborada por el Cenapred, los cuales reemplazan a los anteriores y además la

guía cuenta con mejoras sustanciales.

Por lo tanto, los atlas de riesgos, con los cambios propuestos por la metodología que

resulte de este Estudio Estratégico, se convertirán en una herramienta rectora para definir

acciones eficaces, enfocadas a guiar el desarrollo territorial sostenible, tal cual es el

objetivo fundamental del Atlas Nacional de Riesgos.


55

Participación de Organismos Públicos y Privados en la Elaboración de

AN en México

De los 375 atlas de riesgos municipales sólo 312 cuentan con una liga Web consultable.

Lo que representa 83 por ciento de los municipios con AR, como se representa en la

figura 19.

Figura 19. Atlas de riesgos municipales con información Web. Datos Cenapred, 2016. Elaboración propia. GEIC-DHM.

De estos 312 atlas consultables, 82 por ciento fueron elaborados por empresas de

consultoría, 8.3 por ciento no especifica quien lo elaboró; 5.8 por ciento tienen error en la

conexión Web; 2.9 por ciento lo realizaron universidades y únicamente 0.3 por ciento lo

elaboró el Servicio Geológico Mexicano. Como se representa en la figura 19.

83%

14%

Atlas de Riesgos Municipales CON y SIN INFORMACIÓN en la Web

Municipio con Información

Municipio sin Información

82.7%

2.9%

8.3%

5.8%

0.3%

6%

Organismos que Participaron en la Elaboración de los Atlas de Riesgos Municipales

Consultorías Universidades No especifican

Error en la Liga Web SGM


56

Figura 20. Organismos que participaron en la elaboración de los atlas de riesgo municipales. Datos Cenapred, 2016. Elaboración propia. GEIC-DHM.

IX. Contenido Mínimo de Atlas de Riesgos Internacionales.

En el ámbito internacional existen organismos como la UNISDR y la Organización para la

Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), que han organizado múltiples

reuniones para lograr una Reducción del Riesgo de Desastres, dentro de sus objetivos se

ha hecho el planteamiento de la necesidad de contar con atlas de riesgos locales.

Por ejemplo, en Bangkok, Tailandia, en 2009, se reunieron expertos en el tema de

desastres con la organización de la OCDE y el país anfitrión

(www.oecd.org/finance/insurance/43684372.pdf), en su segunda Conferencia de

Financiamiento y Gestión de Catástrofes de Larga Escala, el gobierno de China dio a

conocer el contenido mínimo que debería llevar un atlas de riesgos nacional, como se

muestra en la figura 20.

El contenido mínimo de los atlas de riesgos en China (ARCh), considera el sistema de

desastre y el sistema gubernamental para el riesgo de desastres. En el primero se ubica a

los atlas de riesgos. En su elaboración se consideran:

a) al Peligro que debe detallar los componentes naturales y antrópicos,

b) al Riesgo que debe contar con las condiciones de desarrollo socioeconómico de

las localidades y, por último

c) al Desastre el cual es la evaluación de las pérdidas humanas y económicas de

cada evento catastrófico (figura 21).

Se muestra el ejemplo de China que ha manifestado su estrategia para prevenir, mitigar y

adaptarse a las adversidades, como se observa en la figura 19, la estrategia comprende

dos niveles:

1. Uno para realizar los estudios que se visualizan en un Sistema de

Desastre, dentro del cual se considera al peligro con tres componentes

principales y la condición para que se origine un desastre.


57

2. Otro para desarrollar el ARCh, en un nivel paralelo se refiere la gestión del

riesgo del desastre, en el cual para atender al desastre se supone la

prevención, resistencia y la rehabilitación. Además, existen programas de

recuperación y reconstrucción, el aseguramiento y reaseguramiento, y de

la emergencia.

El siguiente nivel es un Sistema de Gobierno para el Riesgo de Desastre, el cual analiza

el desastre con tres etapas de gestión del mismo: prevención, resistencia y rehabilitación.

Paralelo al anterior existen programas de recuperación y reconstrucción, aseguramiento y

reaseguramiento, asimismo otro para emergencias.

Figura 21. Componentes de los atlas de riesgos de China. (www.oecd.org/finance/insurance/43684372.pdf).

Los atlas de riesgos deben contar con ciertos componentes, como:

a) La identificación del peligro, dividido en aspectos naturales, tecnológicos,

ambientales y compuestos (figura 22).

b) La evaluación del riesgo, en el cual se considera e involucra a la vulnerabilidad,

la resiliencia, la adaptación y el nivel del riesgo.

c) Por último, la estimación del desastre que contempla las pérdidas humanas,

económicas y ecológicas (figura 22).


58

Figura 22. Componentes de los Atlas de Riesgo de China. (www.oecd.org/finance/insurance/43684372.pdf).

La diferencia entre los atlas de riesgos en México y los ARCh es que en estos últimos se

incluye en la elaboración de sus atlas los programas de gestión del riesgo como subtemas

del documento principal y en los de México no, porque estos existen como programas de

las secretarías de Estado.

Otra de las principales diferencias radica en que China incluye:

El sector ecológico en su análisis de pérdidas, así como a los fenómenos de

origen compuesto, es decir, que pueden ser de origen tecnológico-ambiental,

natural-ambiental o bien, natural-tecnológico.

También hacen la inclusión de las políticas públicas que deben ser impuestas

para la prevención de los desastres.

Existen también varias similitudes entre los contenidos mínimos de México y China, como

la caracterización del peligro y la vulnerabilidad; sin embargo, hace falta hacer un análisis

más detallado del glosario de los atlas de riesgos en China para poder entender lo que

ellos conceptualizan como peligro, desastre, amenaza, vulnerabilidad, etcétera.

Esta comparación puede dar una visión de cómo se realizan los estudios en otros países

y lo que a México le hace falta en sus principales políticas de prevención, así como

explicar su sistema de aseguramiento y reaseguramiento, para garantizar que el tomador

de decisiones y la población en general estén enterados de lo que pueden hacer en caso

de pérdidas o afectaciones por desastres naturales.


59

En un diagnóstico realizado al Fonden, se menciona que en materia de protección civil

existe un escenario de riesgo para los bienes expuestos (la población, sus bienes y el

entorno en que viven). Lo anterior se explica por una mayor vulnerabilidad, así como por

amenazas cada vez mayores, tanto naturales como producidas por el hombre. Se

requiere impulsar tareas de prevención que actualmente presentan las siguientes

dificultades:

Falta de información y difusión, así como de una cultura de la prevención entre

la población;

Una capacidad reactiva del Sistema Nacional de Protección Civil frente a las

emergencias y un rezago en su homogeneización;

Débil corresponsabilidad de gobierno, población y sectores sociales y privados

en la materia;

Excesivo centralismo en la toma de decisiones y en la captación de la

información;

Insuficiente reconocimiento de que los efectos adversos de los desastres se

concentran en la población más pobre y en grupos vulnerables (niños, mujeres,

tercera edad, con capacidades diferentes);

Débil articulación entre los investigadores y el Sistema Nacional de Protección

Civil;

Rezago en la infraestructura para el monitoreo de fenómenos perturbadores y

escasez de información geográfica sistematizada;

Falta constituirse 70 por ciento de las unidades de protección civil estatal y

municipal, hay una incipiente articulación de los esfuerzos gubernamentales e

institucionales

Escasas opciones de financiamiento para la prevención y atención de daños.

No ampara los sectores informales en los que predominan los estratos menos

favorecidos de la población.

X. Comparación de Metodologías entre Cenapred y Sedatu

Existen diferentes metodologías para la caracterización del peligro y los diferentes

fenómenos perturbadores, Sedatu propone una metodología basada en niveles, mientras

que Cenapred hace referencia a metodologías descritas en diferentes guías técnicas


60

publicadas por el mismo Centro, Aunado a estas, existen metodologías descritas en tesis,

libros y artículos de diferentes investigadores. En la tabla 5 se presenta un ejemplo de la

comparación entre las metodologías de dos instituciones para identificar tormentas de

granizo.

En el caso de la metodología de Cenapred, hace referencia al mapa del Nuevo atlas

nacional de México desarrollado por los investigadores del Instituto de Geografía (IG) de

la UNAM. Con los datos de dicho mapa calculan un índice de tormenta de granizo de

acuerdo con el número de días con granizo, posteriormente se hace un tratamiento con

un Sistema de Información Geográfica para identificar el grado de afectación por

municipio.

La metodología anterior no hace referencia a considerar ningún método de validación de

la información y da por válida la metodología utilizada en la elaboración del Nuevo Atlas

Nacional de México.

Mientras que la metodología descrita por Sedatu, primero se refiere como fuente de

información al informe Mapas de Índices de Riesgo a Escala Municipal por Fenómenos

Hidrometeorológicos, publicado por Cenapred, el cual se refiere al mismo mapa

desarrollado por el IG y en segundo lugar indica que se debe consultar una base de datos

climatológicos con los valores del número de días con granizo, lo cual es un trabajo

redundante, pero sin indicar la metodología de validación de datos e inclusive sin señalar

el criterio para elegir estaciones climatológicas válidas para el municipio o región de

interés, lo cual supone que ya fue realizado por los investigadores del IG.

En el Nivel 2 de la metodología de Sedatu se hace referencia al cálculo de periodos de

retorno el cual es discutible debido a la disponibilidad de información y al grado de

aleatoriedad de esta variable meteorológica, la cual se registra en las bases de datos del

GSMN, por su ausencia (valor 0) u ocurrencia (valor 1).

El Nivel 3 describe una metodología para identificar el gradiente térmico vertical y

distribución de temperaturas en las nubes, lo cual puede servir como una metodología de

pronóstico previa calibración con los datos registrados en superficie, pero al final de su

texto lo correlaciona con las heladas, las cuales no necesariamente se registran ligadas a


61

la tormenta de granizo, debido a que el registro de la ocurrencia de heladas ha

considerado regularmente solo la lectura de la temperatura mínima de 0°C.

Tabla 5. Comparación de metodologías Cenapred vs Sedatu

Para evaluar el riesgo por heladas, primero hay que obtener el peligro de este evento,

estimando la probabilidad de la fecha de ocurrencia de las primeras y últimas heladas, así

como el periodo libre de ellas, y relacionar a los sectores productivos que se ven

afectados.

CENAPREDRegistro de la afectación ambiental de las

granizadas

Consulta del informe: mapas de índices de riesgo

a escala municipal por fenómenos

hidrometeorológicos elaborado por el CENAPRED

Obtención de una base de datos climatológicos

con los valores de número de días con granizo

Trazo de isolíneas con los valores obtenidos

Establecimiento de los rangos para las isolíneas

de acuerdo a la distribución de las mismas

Ajustar una distribución de probabilidad para la

ocurrencia o no de granizada

Determinación de periodos de retorno a 5, 10, 25

y 50 años

Gradientes térmicos altitudinales

Obtención de escenarios probabilísticos por

estación

Trazo de isolíneas con días de ocurrencia de

modo estacional

Imágenes de satélite para la identificación del

gradiente térmico de las nubes

Determinación de las zonas de peligro de heladas

de acuerdo a los gradientes obtenidos

Metodología: Tormenta de granizo

SEDATUPara determinar el índice de peligro por tormentas de granizo

(IPTG) se utiliza como parámetro el número de días con granizo del

mapa del Nuevo Atlas Nacional de México (Vidal, y otros, 2007)

1. A cada uno de los intervalos se le asigna un valor, el cual se

calcula a partir de las diferencias de los límites superiores de los

intervalos de los números de días con granizo.

2. El cálculo del índice se realiza a partir de cada valor dividido

entre el dato más alto.

3. Para obtener el mapa de IPTG a nivel municipal se utilizan dos

archivos en formato shape (*.shp), uno con el número de días con

granizo y otro con información de municipios de acuerdo con el

censo 2010.

4. De esta manera se asigna una calificación a cada municipio,

según la capa de las áreas de número de días con granizadas.

Nivel 1

Nivel 2

Nivel 3


62

XI. Órgano Rector del Riesgo de Desastres a Nivel Internacional

El Marco de Sendai para la Reducción del Riesgo de Desastres 2015-2030, es el

instrumento sucesor del Marco de Acción de Hyogo 2005-2015, cuyo objetivo es el

aumento de la resiliencia de las naciones y las comunidades ante los desastres.

De acuerdo con Margareta Wahlström (ONU, 2005-2015), representante especial de las

Naciones Unidas del Secretario General para la Reducción del Riesgo de Desastres

(2015), en su informe indica que muchos comentaristas han señalado que los cambios

más importantes se han hecho en la gestión del riesgo de desastres, en lugar de la

gestión de desastres, y propone siete objetivos mundiales:

1. La reducción del riesgo de desastres como resultado esperado.

2. Evitar que se produzcan nuevos riesgos.

3. La reducción del riesgo existente.

4. Reforzar la resiliencia.

5. Establecer un conjunto de principios rectores, incluida la responsabilidad

primordial de los estados de prevenir y reducir el riesgo de desastres.

6. Incluir la participación de toda la sociedad y todas las instituciones del Estado.

7. Además, el alcance de la reducción del riesgo de desastres se ha ampliado

considerablemente para centrarse tanto en las amenazas naturales como de

origen humano, así como en las amenazas y los riesgos ambientales,

tecnológicos y biológicos conexos. Se promueve plenamente la resiliencia

sanitaria.

El Marco de Sendai también expresa lo siguiente:

La necesidad de comprender mejor el riesgo de desastres en todas sus

dimensiones relativas a la exposición, la vulnerabilidad y características de las

amenazas;


63

El fortalecimiento de la gobernanza del riesgo de desastres, incluidas las

plataformas nacionales; la rendición de cuentas en la gestión del riesgo de

desastres;

La necesidad de prepararse para “reconstruir mejor”;

El reconocimiento de las partes interesadas y sus funciones; la movilización de

inversiones que tengan en cuenta los riesgos, a fin de impedir la aparición de

nuevos riesgos;

La resiliencia de la infraestructura sanitaria, del patrimonio cultural y de los

lugares de trabajo;

El fortalecimiento de la cooperación internacional y las alianzas de trabajo

mundiales y la elaboración de políticas de los donantes y programas que

tomen en cuenta los riesgos, incluidos los préstamos y el apoyo financiero

brindados por las instituciones financieras internacionales.

Asimismo, la Plataforma Mundial para la Reducción del Riesgo de Desastres y las

plataformas regionales para la reducción del riesgo de desastres se reconocen

claramente como mecanismos que refuerzan la coherencia entre las agendas, el

seguimiento y las revisiones periódicas como apoyo a los organismos de gobernanza de

las Naciones Unidas.

XII. Conclusiones

Con la información recabada hasta diciembre de 2016, considerando 31 atlas de riesgos

estatales, y 375 atlas de riesgos municipales se desprende lo siguiente:

1. Se tiene la necesidad de homologar conceptos tanto de los fenómenos naturales

como de peligro, amenaza, vulnerabilidad y riesgo.

2. La mayoría de los atlas de riesgos llegan al nivel de identificación de los

fenómenos naturales, pero no de su intensidad o frecuencia de ocurrencia en

todos los casos,

3. La metodología empleada para identificar los fenómenos no está homologada, por

lo que hace difícil su integración en una sola plataforma donde se puedan

comparar y aplicar filtros o consultas que resulten de utilidad para el tomador de

decisiones o la población en general.


64

4. La mayoría de los atlas de riesgos fueron hechos por consultores independientes

(>80 por ciento), sin la supervisión de una institución gubernamental especializada

en estos temas, casi 10 por ciento no se pudo identificar quien los hizo, y sólo

cuatro por ciento fue hecho por instituciones gubernamentales con experiencia en

estos temas.

5. En la mayoría de los atlas de riesgos, el análisis de la vulnerabilidad no es

suficiente, esto se debe a que este término es un concepto complejo que debe

analizarse desde las perspectivas física y social, ambas variables no sólo deben

estimarse para cada municipio, sino también para diferentes comunidades de un

mismo municipio o incluso varios.

6. A pesar de que la misma Guía Básica para la Elaboración de Atlas Estatales y

Municipales de Peligros y Riesgo del Cenapred indica que los atlas de riesgos se

deben actualizar cada dos años. Los elaborados hace más de 10 años, no se han

actualizado.

7. De acuerdo con el documento Bases para la Estandarización en la Elaboración de

Altas de Riesgos y Catálogo de Datos Geográficos la mayor parte del territorio

nacional no cuenta con información confiable y actualizada.

XIII. Recomendaciones

Es necesario redoblar esfuerzos en materia de protección civil a través de:

Incorporar una visión de gestión integral de los riesgos por medio de mecanismos y

esquemas innovadores para hacer frente a las amenazas a las que está expuesto México

Reducir los riesgos que históricamente se han ido construyendo y mitigar el impacto de

los desastres, anteponiendo como premisas el carácter preventivo que solicita la LGPC

propugnando por la seguridad y la vida de las personas.

Eficientar el sistema para el monitoreo y registro de los fenómenos perturbadores

Actualizar los atlas de riesgos cada dos años


65

Participación de todas las dependencias federales para crear las redes de información

que sustenten los sistemas de alerta, así como regionalizar al país por cada peligro o

fenómeno perturbador de acuerdo con su intensidad y frecuencia.

Hacer una revisión detallada de:

1) La terminología utilizada y llegar a un consenso de la que se debe utilizar en

México.

2) Las metodologías empleadas para la identificación del peligro.

3) Proponer las metodologías adecuadas de identificación del peligro acorde con

los datos existentes en México,

4) Establecer metodologías homologadas para identificar la vulnerabilidad y

cálculo del índice respectivo.

5) Establecer la metodología adecuada para el cálculo del índice del riesgo.

6) Identificar las instituciones y fenómenos que deberían elaborar las capas de los

peligros en los ámbitos nacionales, en los atlas de riesgos.

7) Revisión de los conceptos de sector ecológico, sistemas de manejo integral de

cuencas, entre otros.

8) Establecer cuáles son los índices que se deben tomar en cuenta para un

sistema de alerta basado en los atlas de riesgos.

Finalmente, es importante mencionar que los atlas de riesgos también pueden servir

como base para el monitoreo de los fenómenos naturales.


66

XIV. Referencias

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