instytucje demokracji bezpośredniej w praktyce · instytucje demokracji bezpośredniej w praktyce...

Instytucje demokracji bezporedniej

w praktyce

redakcja Olga Haub

Mariusz Jaboski Mateusz Radajewski

Wrocaw 2016

Zamierzenia badawcze zespou autorskiego s czytel-ne, jasno wyoone, zasugujce na aprobat. Autorzy po-stanowili skoncentrowa si nie tyle na klasycznym zrefero-waniu ksztatw instytucji, bo to ma swj opis w literaturze przedmiotu, ale na zaprezentowaniu jak najszerszego wa-chlarza praktycznych rozwiza istniejcych w rnych pa-stwach wiata, w tym zwaszcza tych instytucji i procedur, ktre s mniej znane praktyce ustrojowej Europy rodko-wo-Wschodniej. W podejciu zespou autorskiego akcentu-je si zwaszcza wskazanie nowych procedur, istotnych dla przemian spoeczestwa obywatelskiego. Suszne jest bo-wiem zaoenie, e w spoeczno-politycznych procesach de-cyzyjnych istotnie way bd nowe techniki pozyskiwania i przekazu informacji.

Z recenzji wydawniczej prof. dr. hab. Andrzeja Szmyta

Instytucje demokracji bezporedniej w

praktyceISBN 978-83-65431-42-4 (druk)ISBN 978-83-65431-43-1 (online)

Redakcja Olga Haub,

Mariusz Jaboski, M

ateusz Radajewski

Instytucj_demokracji_bezposredniej_w_praktyce_okladka_02_06.indd 1 08-01-2017 13:44:56
http://www.uni.wroc.pl/

Instytucje demokracji bezporedniej w praktyce

Dostp online: http://www.bibliotekacyfrowa.pl/publication/80567

Prace NaukoweWydziau Prawa, Administracji i EkonomiiUniwersytetu Wrocawskiego

Seria: e-Monografie Nr 89
http://www.bibliotekacyfrowa.pl/publication/80567

Instytucje demokracji bezporedniej w praktyce

redakcja

Olga HaubUniwersytet Wrocawski

Mariusz JaboskiUniwersytet Wrocawski

Mateusz RadajewskiUniwersytet Wrocawski

Wrocaw 2016

KolegiumRedakcyjneprof. dr hab. Leonard Grnicki przewodniczcydr Julian Jezioro zastpca przewodniczcegomgr Aleksandra Dorywaa sekretarzmgr Boena Grna czonekmgr Tadeusz Juchniewicz czonek

Recenzent: prof. dr hab. Andrzej Szmyt, Wydzia Prawa i Administracji, Uniwersytet Gdaski

CopyrightbyWydziaPrawa,AdministracjiiEkonomiiUniwersytetuWrocawskiego

Korekta: Anna Noga-GrocholaProjekt i wykonanie okadki: Karolina DrozdSkad i opracowanie techniczne: Magdalena Gad, Tomasz Kalota eBooki.com.pl

Druk: Drukarnia Beta-druk, www.betadruk.pl

WydawcaE-Wydawnictwo. Prawnicza i Ekonomiczna Biblioteka Cyfrowa. Wydzia Prawa, Administracji i Ekonomii Uniwersytetu Wrocawskiego

ISBN 978-83-65431-42-4 (druk)ISBN 978-83-65431-43-1 (online)
http://www.ebooki.com.pl/www.betadruk.pl

Spis treci

Sowo wstpne .................................................................................................... 9

RozdziaIInstytucjedemokracjibezporedniej

MariuszJaboskiRola i znaczenie instytucji demokracji bezporedniej we wspczesnym pa-stwie .................................................................................................................... 13

RozdziaIIInstytucjedemokracjibezporedniejwpraktyceustrojowejSzwajcarii

JakubSworowski,AgataKamierczakDemokracja bezporednia w Szwajcarii inicjatywa obywatelska i referen-dum ..................................................................................................................... 27

KrzysztofSzczniak,KlaudiaSzerszeZgromadzenia Ludowe w Konfederacji Szwajcarskiej ...................................... 41

MagorzataKwella,MichalinaMarciaInstytucja weta ludowego w Szwajcarii w kontekcie projektu ustawy Gripen-Fonds-Gesetz ..................................................................................................... 53

RozdziaIIISpecyfikaprzedmiotugosowaniareferendalnego

wwybranychporzdkachprawnych

PaweBuryBezporedni wybr i odwoywanie prokuratorw na przykadzie Stanw Zjed-noczonych Ameryki ............................................................................................ 71

DominikKossakPraktyka revocatoria del mandato w Argentynie ............................................... 93

JustynaWgrzynReferendum w sprawie wyjcia Wielkiej Brytanii z Unii Europejskiej ............. 109

BartoszKralkaRevocatoria de mandato: instytucja recallu w Wenezueli na przykadzie refe-rendum w sprawie odwoania prezydenta Chveza z 2005 r. ............................. 123

AdriannaJacek,AleksanderGlapiakReferendum niepodlegociowe w wietle opinii Sdu Najwyszego Kanady w sprawie secesji Quebecu z 1998 r. .................................................................. 133

8

Spis treci

PatrykRejsInstrumenty demokracji bezporedniej w Republice Austrii ze szczeglnym uwzgldnieniem referendum konsultacyjnego ................................................... 161

PatrycjaBartosikExternal voting w wyborach bezporednich na przykadzie monarchii parla-mentarnej Hiszpanii i Republiki Austrii ............................................................. 187

RozdziaIVDemokracjabezporedniaawadzasdownicza

MagdalenaAbuGholeh,PaweBuryBezporedni wybr sdziw na przykadzie Stanw Zjednoczonych Ameryki ... 209

HannaWiczanowskaAppellation of sentence jako jedna z form demokracji bezporedniej ................ 231

RozdziaVNowoczesnetechnologieiichznaczenie

wpraktycefunkcjonowaniainstytucjidemokracjibezporedniej

IwonaDy-BranickaE-voting jako alternatywna procedura gosowania na przykadzie Estonii szan-se i zagroenia ..................................................................................................... 257

JagodaJanikHaktywizm i inne formy aktywizmu internetowego jako nowe mechanizmy demokracji bezporedniej ................................................................................... 273

JakubRzucidoReferendum w obliczu gosowania za porednictwem Internetu dowiadcze-nia Estonii, Norwegii i Szwajcarii ...................................................................... 289

9

Sowo wstpne

Wspczenie przedstawicielska forma jest zasadnicz, jeeli nie wyczn form sprawowania wadzy w wielu pastwach. Nie oznacza to jednak, e brak jest instytucji i towarzyszcych im procedur, ktre identyfikowa bdziemy z instytucjami demokracji bezporedniej, a wic takimi, ktrych celem jest umoliwienie osobicie dziaajcym obywatelom wyraenia swojej woli (rwnie w postaci przedoenia konkretnej propo-zycji rozwiza) w przedmiocie rozstrzygnicia konkretnej sprawy publicznej.

Najbardziej znan instytucj demokracji bezporedniej jest bez wtpienia referen-dum. Warto jednak pamita, e obok tej instytucji istnieje wiele innych procedur, ktre umoliwiaj obywatelom partycypacj w rnego rodzaju mechanizmach rzdzenia lub wsprzdzenia pastwem (wsplnot). Prezentowana publikacja ma w zaoeniu przed-stawi jak najszerszy wachlarz praktycznych rozwiza istniejcych w rnych pa-stwach wiata. Jej celem jest take wskazanie nowych procedur, ktre by moe w niedalekiej przyszoci zrewolucjonizuj (lub przewartociuj) dotychczasowe sposoby wykorzystania klasycznych do tej pory instytucji (procedur) demokracji bezporedniej. Majc bowiem na uwadze zachodzce przemiany spoeczne, czce si z procesem wzmacniania standardw spoeczestwa obywatelskiego, konieczne byo te zwrcenie uwagi na nowe techniki pozyskiwania i przekazu informacji, majce istotny wpyw na ksztatowanie si nowatorskich procedur i technologii wykorzystywanych w procesach decyzyjnych (szerzej wyraania woli).

Majc to na wzgldzie, zarwno Redaktorzy, jak i Autorzy poszczeglnych opraco-wa skupili si nie tylko na zaprezentowaniu praktyki wykorzystania klasycznych insty-tucji demokracji bezporedniej (te bowiem zostay ju w zasadzie kompleksowo zapre-zentowane w literaturze przedmiotu), ale przede wszystkim na tych instytucjach i procedurach, ktre s mniej znane w praktyce pastw Europy rodkowo-Wschodniej.

Prezentowana publikacja jest efektem kilkunastomiesicznej pracy czonkw Koa Naukowego Prawa Konstytucyjnego i zaproszonych goci. Autorzy, w przewaajcej czci bdcy doktorantami oraz studentami rnych rocznikw, podjli si zadania am-bitnego, wymagajcego wiele pracy i powicenia. Efekt ich pracy jest dowodem na to, e ciekawo i zacicie badawcze jest cech nie tylko zawodowych badaczy nauki, ale rwnie pasjonatw i to take takich, ktrzy dopiero zaczynaj studia prawnicze.

Redaktorzy oraz Autorzy maj nadziej, e niniejsza publikacja przyczyni si do pogbienia bada nad problematyk instytucji demokracji bezporedniej, a take stanie si rzeczow pomoc naukow i dydaktyczn.

RedaktorzyWrocaw, padziernik 2016 r.

Rozdzia I


13

Prof. dr hab. Mariusz JaboskiWydzia Prawa, Administracji i EkonomiiUniwersytet Wrocawski

Rola i znaczenie instytucji demokracji bezporedniej we wspczesnym pastwie

Wprowadzenie1.

Mechanizmy sprawowania wadzy w pastwie stanowi niezmiennie interesujcy przedmiot bada naukowych i to nie tylko prawa konstytucyjnego1. Wi si one bo-wiem z fundamentalnym zagadnieniem, ktrym jest kwestia zdefiniowania tego, kto i za pomoc jakich mechanizmw faktycznie w pastwie demokratycznym rzdzi i komu (lub czemu) rzdy te su2. Analiza zasadniczo koncentruje si na zestawieniu dwch form sprawowania wadzy, to jest: bezporedniej i przedstawicielskiej3. Wspczenie, majc na wzgldzie istniejce rozwizania ustrojowe, zdecydowanie wiksz uwag przywizuje si do pogbiania bada nad istot rozwiza charakteryzujcych przedsta-wicielsk form sprawowania wadzy4, jednak od czasu do czasu, najczciej gdy do-chodzi do praktycznego wykorzystania konkretnych instytucji demokracji bezpored-niej, odywa dyskusja dotyczca tego, jak rol i znaczenie odgrywaj te instytucje w demokracji, ktra charakteryzuje si przecie tym, e wadza zwierzchnia naley do suwerena, utosamianego z ogem obywateli danego pastwa. Bardzo czsto przy oka-zji podkrela si znaczenie bezporedniej formy sprawowania wadzy, podnoszone przez J.J. Rousseau, ktry zauwaa, e suweren (Lud, Nard) moe przekaza swoim przed-

1 Zob. np. Stan i perspektywy demokracji bezporedniej w Polsce, Lublin 2010; Demokracja bezpo-rednia. Wymiar globalny i lokalny, Lublin 2011; M. Matyja, Granice demokracji bezporedniej. Wpyw szwajcarskiego systemu politycznego na proces integracyjny muzumaskiej mniejszoci religijnej, Brzezia ka 2014. 2 Warto przypomnie, e sprawowanie wadzy w pastwie demokratycznym opiera si na trzech zasa-dach: wolnoci, rwnoci i wikszoci, zob. szerzej: M. Rachwa, Demokracja bezporednia w procesie ksztatowania spoeczestwa obywatelskiego w Polsce, Warszawa 2010, s. 1718 i zawarte tam odwoania do literatury. 3 Jak zauwaano demokracja przedstawicielska opiera si na wartociach kompromisu, kontynuacji i konsensusu, natomiast demokracja bezporednia na ideaach szerokiej partycypacji, otwartego dostpu do procesu politycznego, rwnoci politycznej, W. Sadurski, Wszyscy jestemy ustawodawcami, Rzeczpo-spolita 1997, nr 15, s. 17. 4 Por. M. Padzior, B. Szmulik (red.), Ewolucja demokracji przedstawicielskiej w krajach Europy rod-kowej i Wschodniej, Lublin 2013; A. Antoszewski, Modele demokracji przedstawicielskiej, [w:] A. Anto-szewski, R. Herbut (red.), Demokracje zachodnioeuropejskie. Analiza porwnawcza, Wrocaw 1997.

14

Mariusz Jaboski

stawicielom uprawnienia do sprawowania wadzy, ale nie oznacza to automatycznie, e przekazanie to identyfikowa mona z przeniesieniem woli. Wola ta zawsze pozostaje przy suwerenie, ma bowiem charakter pierwotny i niezbywalny5.

Partycypacja obywatelska w procesach rozstrzygania o sprawach 2. publicznych

Rosnca wiadomo spoeczna prowadzi do wzrostu zainteresowania obywateli rozstrzyganiem rnego rodzaju zagadnie publicznych (tzw. spraw publicznych), ktre bezporednio lub porednio maj wpyw na ich funkcjonowanie w ramach pastwa lub okrelonej wsplnoty (np. gminy).

Oczywicie, wiele problemw powstaje ju na paszczynie czytelnego zdefinio-wania pojcia sprawy publicznej. Wydaje si jednak, e w sytuacji, w ktrej mamy do czynienia ze spraw, ktra bezporednio lub nawet porednio dotyczy egzystencji kon-kretnej grupy jednostek zainteresowanych jej rozstrzygniciem niezalenie od stopnia jej skomplikowania pojawia si wsplnotowa identyfikacja pozytyww i negatyww podjcia dziaania (lub nastpstw bezczynnoci) oraz identyfikacji skutkw przyjcia konkretnego rozwizania, co prowadzi musi do spoecznego (oddolnego) procesu ksztatowania woli i chci jej wyraenia, rozumianego w szerokim tego sowa znaczeniu jako przejaw demokracji partycypacyjnej6.

W pierwszym z moliwych uj rozumienie sprawy publicznej sprowadza si do przyjcia zaoenia, zgodnie z ktrym kady przejaw aktywnoci wadzy publicznej (jej organw), a take osb penicych funkcje publiczne, mieci si w jej zakresie. W zasa-dzie chodzioby tu wic o wskazanie rnego rodzaju (zazwyczaj zdefiniowanych pra-wem) zada (kompetencji i obowizkw) publicznych, czcych si zazwyczaj z go-spodarowaniem (dysponowania) majtkiem publicznym czy wydatkowaniem rodkw publicznych. Nie mona wic wykluczy, e w ramach pojcia sprawy publicznej mieciby si kady przejaw dziaania (zaniechania) wadzy publicznej, ktrej funkcjo-nowanie nakierowane jest przecie na realizacj dobra wsplnego.

Z innego szerszego punktu widzenia mona uzna, e sprawa publiczna to taka sprawa, ktra bezporednio dotyczy pewnej zbiorowoci, funkcjonujcej wsplnie na okrelonym terytorium. Majc na wzgldzie immanentny zwizek pojcia wadzy z okrelonym terytorium (pastwa, jednostki samorzdu terytorialnego), mieszkacami

5 Twierdz wic, e zwierzchnictwo polegajce jedynie na sprawowaniu woli powszechnej, nie moe by nigdy pozbyte i e zwierzchnik, bdcy istot zbiorow, moe by reprezentowany tylko przez samego siebie. Wadza moe by przeniesiona, ale nie wola, J.J. Rousseau, Umowa spoeczna, d 1948, s. 118. 6 Na temat tego pojcia zob. A. Koomycew, Lokalne grupy dziaania jako forma partycypacji na szcze-blu lokalnym, Przegld Prawa Konstytucyjnego 2010, nr 12, s. 103 i n.

15


(obywatelami) i wreszcie z powoanym do jej sprawowania aparatem, widzimy, e w ra-mach pojcia tak rozumianej sprawy publicznej mog mieci si wszystkie moliwe kwestie towarzyszce funkcjonowaniu pastwa oraz okrelonej wsplnoty (czy o cha-rakterze terytorialnym, zawodowym, czy jeszcze szerzej wsplnoty interesw), a take jego funkcjonariuszy. Z tego te powodu pojcie sprawy publicznej mona rozumie nie tylko w aspekcie przedmiotowym (zadanie, rozstrzygnicie kwestii prawnej, spoecznej, gospodarczej itd., zdefiniowanie kompetencji), ale rwnie podmiotowym czyli bez-porednio dotyczcym oceny (weryfikacji) pracy (wywizywania si ze swoich obo-wizkw) przez konkretnego funkcjonariusza publicznego, w szczeglnoci tego, ktry wyoniony zosta wczeniej w drodze wyborw.

Teoretycznie mona zaoy, e pojcie sprawy publicznej dotyczy kadego dziaa-nia (lub zaniechania) organu, instytucji powoanej do realizacji okrelonych kompetencji. W takim ujciu sprawa publiczna to kada sprawa, ktra dotyczy wywizywania si przez pastwo i jego organy (instytucje) z konstytucyjnie oraz ustawowo zdefiniowanych kom-petencji i obowizkw, bez znaczenia, czy chodzi tu o organy wadzy ustawodawczej, wykonawczej, sdowniczej, czy te innych organw usytuowanych poza klasycznym po-dziaem wadz. Taka te identyfikacja sprawy publicznej koresponduje z uznaniem wspl-noty obywateli definiowanej jako Nard (Lud) za podmiot wadzy zwierzchniej w pa-stwie (lub wsplnoty mieszkacw na poziomie jednostki samorzdu terytorialnego).

Zaoenie, zgodnie z ktrym wszystkie sprawy mog by rozstrzygane w drodze bezporedniej, a w szczeglnoci w drodze referendum, jest pewnego rodzaju utopi. Nie oznacza to jednak, e dyskwalifikowa mona ewentualno poddania pod gosowa-nie referendalne pewnej kategorii spraw, ktra z istoty swej nie nadaje si do sprawowa-nia wadzy bezporednio przez suwerena. Oczywicie, biorc pod uwag moliwo zarzdzania takiego gosowania, koszty, racjonalno rozstrzygni, mona wyartykuo-wa wiele argumentw uzasadniajcych bezzasadno staego i wycznego odwoywa-nia si do tej instytucji demokracji bezporedniej.

Warto jednak pamita, e obok instytucji referendum istniej te inne procedury, ktre umoliwiaj obywatelom partycypacj w rnego rodzaju mechanizmach rzdze-nia lub wsprzdzenia pastwem (wsplnot).

Niewtpliwy wpyw na wzrost wiadomoci spoecznej i stay proces ewolucji spo-eczestwa obywatelskiego, wiadomego swych praw i potrzeb, ma rozwj nowocze-snych technologii. Wspczenie coraz bardziej staje si dostrzegalne, e spoeczestwo obywatelskie naley identyfikowa z pojciem spoeczestwa informacyjnego, a wic takiego, w ktrym informacja staje si nie tylko rdem, ale realnym rodkiem determi-nowania rnego rodzaju procesw, poczynajc od politycznych, spoecznych i kontro-

16

Mariusz Jaboski

lnych, a na gospodarczych i edukacyjnych koczc7. atwo pozyskania i przekazywa-nia informacji, swoboda prezentowania argumentw i prowadzenia rzetelnej dyskusji skutkuje moliwoci prostego i szerokiego udziau w dyskusji, a to prowadzi do uzy-skania wiedzy nie tylko co do przysugujcych jednostce praw, ale i moliwoci ich eg-zekucji oraz skutecznej ochrony. W praktyce wic ksztatujce si spoeczestwo infor-macyjne opiera swe dziaanie nie na przeczuciu, ale na wiedzy8. Wiedza ta jednoczenie staje si podstaw modyfikacji dotychczasowego znaczenia pastwa, gospodarki, proce-sw informacyjnych, systemw zarzdzania, a przede wszystkim identyfikacji roli i zna-czenia jednostki w ramach funkcjonujcych rozwiza ustrojowych9.

Majc na wzgldzie powysze, uwaam, e wspczesny model spoeczestwa oby-watelskiego nie moe przyj realnego charakteru bez jednoczesnego uznania, e funkcjo-nuje ono w ramach szerszego pojcia spoeczestwa informacyjnego. Co wicej, to wanie istnienie tego drugiego determinuje moliwo odpowiedniego funkcjonowania pierwsze-go. Nie ma bowiem moliwoci wykreowania spoeczestwa obywatelskiego bez wcze-niejszego pozyskania i rozpowszechnienia informacji przez jednostk. W takim te ujciu informacyjne procedury dostpowe staj si punktem wyjcia do stworzenia odpowiednich warunkw dla demokratyzacji ycia publicznego i rozwoju spoeczestwa obywatelskiego, a w konsekwencji do wzrostu zainteresowania tymi wszystkimi procedurami, ktre zapew-niaj obywatelom moliwo bezporedniego udziau w procesach rzdzenia i wsprz-dzenia (decydowania i wspdecydowania) w kadej sprawie, ktr uznaj oni za istotn10.

7 Wskazuje si, e spoeczestwo informacyjne to spoeczestwo [] ukonstytuowane [] przez powszechny dostp do komputerw, umiejtno ich wykorzystywania, rozwinit i relatywnie powszechn wiedz informatyczn, pozytywne ocenianie w spoeczestwie tych przejaww nie tyle na poziomie dyle-tanta, gracza czy kibica, ile na poziomie penego uytkownika. Komputer jest technologi bodaj najbardziej charakterystyczn dla wspczesnoci, M. Golka, Bariery w komunikowaniu i spoeczestwo (dez)informa-cyjne, Warszawa 2008, s. 85, 133136; zob. te: J. Rzucido, Elektroniczny rzd. Aspekty konstytucyjno-prawne, Warszawa 2015. 8 Na temat elementw skadowych pojcia spoeczestwo informacyjne wraz ze wskazaniem na istotn rol instrumentw technicznych towarzyszcych jego funkcjonowaniu zob. T. Burczyski, Elek-troniczna wymiana informacji w administracji publicznej, Wrocaw 2011, s. 15 i n. 9 Zob. szerzej: S. Grabowska, R. Grabowski (red.), Alternatywne sposoby gosowania a aktywizacja elektoratu, Rzeszw 2007. 10 Przyjmuj wic, e skutkiem dezaprobaty obywatelskiej wzgldem przedmiotu gosowania, sposobu ujcia pyta referendalnych, albo wrcz czysto politycznemu wykorzystaniu tej instytucji, jest przede wszyst-kim odmowa wzicia udziau w gosowaniu przez uprawnionych obywateli. Jak podkrela si, przeprowadza-jc analiz postanowie uchway Zgromadzenia Parlamentarnego pt. Instrumenty obywatelskiej partycypacji w demokracji reprezentacyjnej Niski stopie udziau obywateli w wyborach i referendach moe by [] odbierany jako wyraz niezadowolenia obywateli z funkcjonowania demokracji pluralistycznej, J. Jaskiernia, Referendum jako forma demokracji bezporedniej w systemie aksjologicznym Rady Europy, [w:] B. Tokaj, A. Feja-Paszkiewicz, B. Banaszak (red.), Aktualne problemy referendum, Warszawa 2016, s. 218.

17


Instytucje demokracji bezporedniej i partycypacyjnej3.

Modelowo mona przyj, e instytucje demokracji bezporedniej zapewniaj su-werenowi moliwo wyraania woli, ktra przyjmuje posta sformalizowanego aktu samodecydowania, prowadzc do podjcia konkretnego rozstrzygnicia (np. w trakcie gosowania referendalnego) lub precyzujc jego istotne elementy (np. w ramach przed-oonego projektu obywatelskiego), co w konsekwencji potwierdza realny charakter konstytucyjnej zasady zwierzchnictwa Narodu (Ludu). Przyjmujc takie zaoenie, mo-na stwierdzi, e im wicej w konkretnym porzdku prawnym wystpuje instytucji i procedur zapewniajcych obywatelom (w szerszym zakresie podmiotowym miesz-kacom) moliwo bezporedniej partycypacji w sprawowaniu wadzy, tym bardziej demokratyczny (legitymowany, obywatelski) jest jej charakter.

Katalog instytucji demokracji bezporedniej trudno uzna za zamknity i jedno-znacznie dookrelony11. Mona przyj, e ma on charakter dynamiczny w tym sensie, e obejmuje swym zakresem coraz wicej nowych procedur, ktre w istocie tworz re-alne paszczyzny (mechanizmy) umoliwiajce obywatelom bezporednie wyraenie woli w rnych sprawach publicznych. Majc na wzgldzie kontekst historyczny, uwa-am jednak za uzasadnione przyjcie pewnego klasycznego podziau i wyodrbnienie instytucji demokracji sensu stricto i sensu largo.

Pierwsze z wymienionych bd nazywa rwnie klasycznymi instytucjami demo-kracji bezporedniej, a wic takimi, ktre na tle dotychczasowych dowiadcze ustrojo-wych rnych pastw umoliwiaj obywatelom uczestnictwo w sformalizowanych pro-cedurach wspdecydowania (wsprzdzenia).

Do tej grupy zaliczam: referendum oglnokrajowe i lokalne, zgromadzenia ludowe, plebiscyt, weto ludowe, inicjatyw ludow, konsultacje spoeczne, odwoanie, ktre ze wzgldu na przedmiot podzieli mona na:

odwoanie osoby (osb) piastujcych funkcj publiczn z wyboruA) 12,

11 Zob. szerzej: K. Zwierzchowski, Amerykaskie instytucje demokracji bezporedniej, Biaystok 2005; S. Grabowska, Formy demokracji bezporedniej w wybranych pastwach europejskich, Rzeszw 2009. 12 Por. opracowania zamieszczone w monografii: autorstwa P. Burego, Bezporedni wybr i odwoywa-nie prokuratorw na przykadzie Stanw Zjednoczonych Ameryki; D. Kossaka, Praktyka revocatoria del mandato w Argentynie; B. Kralki, Revocatoria de mandato: instytucja recallu w Wenezueli na przykadzie referendum w sprawie odwoania prezydenta Chaveza z 2005 r.; M. Abu Gholeh, P. Burego, Bezporedni wybr sdziw na przykadzie Stanw Zjednoczonych Ameryki.

18

Mariusz Jaboski

odwoanie orzeczenia sdu o niekonstytucyjnoci aktu legislacyjnegoB) 13.Druga grupa instytucji i procedur demokracji bezporedniej ma bardziej specyficzny

charakter. Wiele mechanizmw, ktre si do niej kwalifikuj, wie si z wykorzystaniem najnowszych zdobyczy technologicznych, modyfikujcych klasyczne procedury wyraa-nia woli, ktre zasadniczo do niedawna identyfikowane byy z osobistym uczestnictwem obywatela w sformalizowanej procedurze gosowania, w ramach ktrej opowiada si on za konkretnym rozwizaniem lub takiej, w ktrej swoim podpisem opowiada si za konkretn propozycj. Istniejce moliwoci bdce wynikiem doskonalenia rnego ro-dzaju procesw technologicznych, przede wszystkim wykorzystania elektronicznego przekazu14, a co za tym idzie dostpu do rnych danych, midzy innymi za porednic-twem Internetu15, wi si bowiem z wieloma nowatorskimi aspektami ksztatowania technik i procedur wspksztatowania bezpiecznych procesw decyzyjnych16. Kady czowiek ma obecnie nie tylko moliwo pozyskania informacji (funkcja informacyjna), ale rwnie zdolno bezporedniego wymieniania si nimi z innymi jednostkami (funk-cja komunikacyjna). Pojcie komunikacji uyte w tym zakresie moe zapewni konkret-nej osobie nie tylko dotarcie do podanych danych, ale rwnie moliwo uzyskania dodatkowych informacji przez dwustronn ich wymian.

Przekaz elektroniczny i zwizane z nim moliwoci zmodyfikoway klasyczne ro-zumienie wielu uprawnie informacyjnych, wpyny rwnie na sposb postrzegania dotychczasowych procedur ksztatowania i wyraania woli przez wszystkich uprawnio-nych. W konsekwencji uprociy i usprawniy pozyskiwanie informacji o rnego rodza-ju sprawach publicznych, a wic takich, ktre w najprostszym rozumieniu bdziemy identyfikowali z kwestiami dotyczcymi osb tworzcych okrelonego rodzaju wspl-not, czy to w ujciu terytorialnym (co jest istotn cech charakteryzujc praktyk od-woywania si do rnego rodzaju instytucji demokracji bezporedniej, czy te wsplno-t interesw). Przekaz ten ma jeszcze jedn cech istotn z punktu widzenia udziau okrelonych grup osb w procedurach decyzyjnych. Istniejce moliwoci techniczne pozwalaj bowiem na proste i szybkie przekazywanie swojej woli (decyzji) na odle-go, eliminujc wiele problemw organizacyjnych, cho z drugiej strony budzc oba-wy przed nieuprawnion technologiczn modyfikacj osiganych wynikw.

Do grupy instytucji, ktrych wykorzystanie w istotny sposb wie si z istniejcy-mi moliwociami technicznymi, zaliczy naley:

13 Zob.: P. Uzibo, Demokracja partycypacyjna, Gdask 2009; K. Zwierzchowski, op. cit., s. 16 i n., a take opracowanie H. Wiczanowskiej zamieszczone w prezentowanej monografii pt.: Appellation of sen-tence jako jedna z form demokracji bezporedniej. 14 Por. szerzej: T. Burczyski, op. cit., s. 30 i n. 15 J. Rzucido, op. cit., s. 67 i n. 16 Por. M. Golka, op. cit., s. 133 i n..; J. Rzucido, op. cit., s. 57 i n.

19


wysuchanie publiczne 17,budet obywatelski 18,projekty obywatelskie w zakresie realizacji konkretnego zadania publicznego 19,procedury sondaowe (w szczeglnoci tzw. sonda deliberatywny) 20.

Obok wyej wymienionych bliski zwizek z instytucjami szeroko rozumianej de-mokracji partycypacyjnej ma procedura suca obywatelom (grupom obywateli) do wystpowania z petycjami21, a take procedury suce do zorganizowania prawyborw (w szerszym zakresie stosowanie e-votingu)22 oraz realizacji prawa do wystpienia ze skarg konstytucyjn23.

Przyszo instytucji demokracji bezporedniej4.

Oczywicie, najbardziej rozpowszechnion, klasyczn, instytucj demokracji bez-poredniej wydaje si referendum24. Jest to procedura, ktra znana jest wikszoci usta-wodawstw krajowych. W Europie za kolebk tej instytucji uwaa si Szwajcari, w Ame-

17 Zob. szerzej: P. Kuczma, Wysuchanie publiczne jako metoda artykulacji interesw, [w:] J. Blicharz, J. Bo (red.), Prawna dziaalno instytucji spoeczestwa obywatelskiego, Kolonia Limited, Wrocaw 2009. 18 A. Rytel-Warzocha, Partycypacja spoeczna w sprawach budetowych. Model Porto Alegre jako pier-wowzr rozwiza europejskich, Przegld Prawa Konstytucyjnego 2010, nr 12; eadem, Budet obywatel-ski jako nowa forma spoecznej partycypacji, Przegld Naukowy Disputatio, Udzia podmiotw spoza ad-ministracji publicznej w realizacji zada jednostek samorzdu terytorialnego XV, Gdask 2013, s. 65 i n. 19 J. ukomska-Szarek, Budetowanie partycypacyjne jako instrument wspzarzdzania sfer publicz-n, Nierwnoci Spoeczne a Wzrost Gospodarczy 2014, nr 4 (40), s. 138 i n. 20 J. Skowyra, Nowe formy demokracji bezporedniej w systemie prawa polskiego, Przegld Prawa Konstytucyjnego 2016, nr 4, ktry wskazuje na nastpujce jego cechy: a) przeprowadzenie sondau ze-rowego z udziaem wylosowanej reprezentatywnej prby danej spoecznoci; b) wylosowanie podgrupy spord uczestnikw sondau zerowego; c) dostarczenie czonkom podgrupy odpowiednich materia-w, a nastpnie umoliwienie im udziau w debacie z ekspertami, co ma prowadzi do wypracowania sta-nowiska w przedmiocie debaty; d) przeprowadzenie kolejnego sondau, jednak wycznie z udziaem wy-losowanej podgrupy, ktrego wyniki s podstaw do podjcia decyzji o przedmiocie debaty. Ciekawe elementy wzbogacajce ten wtek wi si z uwagami J. Janik, Haktywizm i inne formy aktywizmu inter-netowego jako nowe mechanizmy demokracji bezporedniej, zamieszczonym w prezentowanej monografii. 21 R. Balicki, M. Jaboski (red.), Teoretyczne i praktyczne aspekty realizacji prawa petycji, Wrocaw 2015. 22 J. Rzucido, op. cit.; J. Skowyra, op. cit.; a take opracowanie I. Dy-Branickiej zamieszczone w pre-zentowanej monografii pt.: E-voting... 23 Zob. szerzej: P. Uzibo, op. cit., s. 39 i n. 24 Zob. szerzej: M. Musia-Karg, Referenda w pastwach europejskich. Teoria, praktyka, perspektywy, Toru 2008. Warto podkreli, e w samej Szwajcarii w latach 18482015 referendum na szczeblu federal-nym byo przeprowadzane 584 razy za A. Krasnowolski, Referendum jako instytucja demokracji bezpo-redniej w pastwach europejskich, [w:] Referendum jako instytucja demokracji bezporedniej w pastwach europejskich, Opracowania tematyczne OT-643, Kancelaria Senatu. Biuro Analiz i Dokumentacji, marzec 2016, s. 4.

20

Mariusz Jaboski

ryce najbardziej referendalne wydaj si rozwizania przyjte w Urugwaju, ktry ze wzgldu na nie tytuuje si tak zwan Szwajcari Ameryki.

Wspczenie, po wielu dowiadczeniach zwizanych z praktycznym wykorzysta-niem referendum oglnokrajowego (tak pozytywnych, jak i negatywnych), mamy do czynienia z procesem ksztatowania wzorcw dobrych praktyk na paszczynie organi-zacji midzynarodowych. Przykadem jest choby wypracowanie w systemie Rady Eu-ropy Kodeksu dobrych praktyk referendalnych, zawierajcych nie tylko odniesienia do formalnej strony regulacji procesw referendalnych, ale w szerszym ujciu do istoty i charakteru rozstrzygni tam zapadajcych25.

Referendum, co nie budzi wtpliwoci, jest instytucj, ktrej wykorzystywanie w aden sposb nie jest zalene od wystpowania i wspstosowania innych instytucji demokracji bezporedniej. Jednake w literaturze przedmiotu do powszechnie uwaa si, e funkcjonowanie pewnych instytucji demokracji bezporedniej pozbawione zwiz-ku z referendum traci na znaczeniu. W szczeglnoci ta swoista deprecjacja dotyczy in-stytucji inicjatywy ludowej (obywatelskiej). W celu uzasadnienia powyszej tezy wska-zuje si logiczny zwizek, jaki wystpuje midzy tymi dwiema instytucjami. Zwizek opiera si na zaoeniu, e obywatele, ktrzy wystpili z projektem aktu prawnego, po-winni mie moliwo odniesienia si do gotowego aktu prawnego, poddanego czsto tak zwanej obrbce parlamentarnej. Moliwe jest przecie parlamentarne modyfikowa-nie treci pierwotnego wniosku, nawet do tego stopnia, e zmieni on swj charakter i wyraz. Odmowa, w takim przypadku, prawa do zaakceptowania treci aktu w ostatecz-nym brzmieniu pozbawia go charakteru pierwotnie legitymowanego, zastpujc t pier-wotno porednim charakterem mandatu przedstawicielskiego. Dlatego te podnosi si, e przyjcie aktu bdcego nastpstwem wystpienia przez obywateli z konkretn ini-cjatyw powinno skutkowa zarzdzaniem referendum. Jeeli obywatele pozbawieni zostaj tej moliwoci, inicjatywa staje si instytucj o ograniczonym i pozornym cha-rakterze kreacyjnym oraz decyzyjnym, identyfikowanym bardziej ze swoistym prawem petycji, anieli klasyczn instytucj demokracji bezporedniej26.

Podkrela si przy tym, e inicjatywa ludowa jest procesem obywatelskiej kontroli dziaalnoci organw przedstawicielskich. Ta kontrola czsto utosamiana jest z odno-wieniem legitymizacji dziaa czonkw organw przedstawicielskich. Odmowa popar-cia aktu przygotowanego przez organy przedstawicielskie traktowana jest te czasami

25 Zob. szerzej: G. Krysze, Kodeks dobrej praktyki referendalnej, [w:] A. Szmyt (red.), Studia ustrojo-znawcze. Ksiga jubileuszowa Profesora Andrzeja Puo, Gdaskie Studia Prawnicze 2014, t. XXXI, s. 625 i n.; J. Jaskiernia, op. cit., s. 221231. 26 J.W. Garner, Le rfrendum et l`initiative populaire, Annuaire de l`Institut International de Droit Public 1930, s. 302.

21


jako swoiste wotum nieufnoci, ktre powinno skutkowa podaniem si reprezentantw do dymisji.

Rozwizanie polegajce na wzajemnym sprzeniu inicjatywy ludowej z referen-dum ma jednak charakter wyjtkowy. Jeli porzdki konstytucyjne przewiduj wyst-powanie obok siebie tych dwch instytucji, inicjatywa ludowa nie jest jednoznaczna z koniecznoci przeprowadzenia referendum ratyfikujcego uchwalony projekt oby-watelskiej inicjatywy ustawodawczej27.

Nie bdzie dla mnie zaskoczeniem uksztatowanie si w niedalekiej przyszoci praktyki swoistego porzucenia przez obywateli dziaa majcych na celu wykorzystanie nie tylko instytucji referendum, ale rwnie inicjowanie procedury wystpienia z pro-jektem ustawodawczym. Obecnie jest ju bardzo wiele przyczyn takiego stanu rzeczy. Przede wszystkim konieczne jest przeprowadzenie dugiej i skomplikowanej procedury zbierania podpisw pod wnioskiem czy to w sprawie procedury zarzdzenia referendum oglnokrajowego (w Polsce np. 500 tys.), czy zgoszenia obywatelskiej inicjatywy usta-wodawczej (w Polsce 100 tys.). Majc na wzgldzie fakt, e samo wystpienie z wnio-skiem najczciej nie obliguje organw przedstawicielskich do zarzdzenia referendum (odmiennie ni np. w Szwajcarii), a dotychczasowa praktyka potwierdza, e w tych sys-temach pastwowych, w ktrych taki wniosek nie czy si z obywatelskim prawem do zarzdzenia takiego gosowania referendalnego (np. aden ze zgoszonych w ostatnich trzech dekadach wniosek nie zosta przez polski Sejm zaakceptowany), optymistyczne byoby zaoenie, e w najbliszym czasie nastpi diametralna zmiana w sposobie po-strzegania przez wikszo parlamentarn kolejnych inicjatyw obywatelskich (szczegl-nie e cz z nich w najbliszym czasie mogaby dotyczy np. wyjcia kolejnego pa-stwa z Unii Europejskiej). Kada z takich inicjatyw de facto zmierza bowiem do samoograniczenia kompetencji organu przedstawicielskiego, co w pewnym sensie za-przecza racjonalnoci przenoszenia procesu decyzyjnego z paszczyzny parlamentarnej (o wiele prostszej, szybszej i taszej) na paszczyzn powszechnego gosowania referen-dalnego (duszego, droszego i o wiele bardziej skomplikowanego, w sumie te niepro-wadzcego do wypracowania konsensusu, a wyboru tylko jednego modelu rozwiza).

Uksztatowana praktyka parlamentarnej obrbki projektw obywatelskich rw-nie w istotny sposb ogranicza zainteresowanie t instytucj demokracji bezporedniej. W wielu przypadkach okazuje si bowiem, e uchwalona ostatecznie ustawa nie przypo-mina zgoszonych zaoe pierwotnych. Majc ponadto na wzgldzie powtarzajce si kierowanie projektw obywatelskich do dugotrwaych prac w komisjach parlamentar-

27 Podkreli jednak trzeba, e gotowy projekt ustawy moe by przedmiotem gosowania referendalne-go zob. szerzej: A. Rytel-Warzocha, P. Uzibo, Kilka uwag o referendum oglnokrajowym (wnioski de lege ferenda w oparciu o dowiadczenia referendum z 2015 r.), [w:] B. Tokaj, A. Feja-Paszkiewicz, B. Ba-naszak (red.), op. cit., s. 82.

22

Mariusz Jaboski

nych, praktyka taka utwierdza w przekonaniu, e trud wielu obywateli woony w przy-gotowanie i zgoszenie inicjatyw obywatelskich po prostu idzie na marne lub suy reali-zacji doranych celw okrelonych ugrupowa politycznych.

Odnoszc si do innych klasycznych instytucji demokracji bezporedniej, w szcze-glnoci tych, ktrych wykorzystanie wie si z koniecznoci przeprowadzenia goso-wania powszechnego (np. plebiscytu28, weta ludowego29, odwoania urzdnika publiczne-go30, odwoania orzeczenia sdu o niekonstytucyjnoci aktu, konsultacji ludowej31, ktra bardziej identyfikowana jest z instytucj demokracji pbezporedniej32), mona przypusz-

28 Plebiscyt identyfikuje si z gosowaniem, ktrego przedmiotem jest wyraenie woli ludnoci za zmia-nami terytorialnymi lub przeciw nim, w ujciu szerokim oznacza za operacj, za pomoc ktrej mieszkacy okrelonego terytorium wyraaj swoj zgod albo sprzeciw w sprawie ustalenia statusu tego terytorium. Zasadniczo wyrnia si plebiscyt ratyfikacyjny, determinacyjny i konsultacyjny. W Urugwaju natomiast pojcie to odnosi si do referendum weta, w ktrym gosuje si przeciwko aktom ju wydanym, ale przed ich wejciem w ycie, zob. D.H. Martins, La legislacin electoral Uruguaya, [w:] Legislacin electoral com-parada Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Ecuador, Paraguay, Peru y Uruguay, San Jos 1988, s. 360. 29 Jest to procedura gosowania powszechnego, w ktrym uprawnieni do gosowania obywatele (posia-dajcy czynne prawo wyborcze) wyraaj swoj wol. Przedmiotem gosowania jest aprobata lub negacja aktu prawnego uchwalonego przez organ wadzy ustawodawczej (rzadziej organ wadzy wykonawczej). Jej praktyczne wykorzystanie wie si z ustawowym zdefiniowaniem uprawnionego do zainicjowania takiej procedury. Jest to sprecyzowana grupa obywateli, ktrej wniosek po spenieniu wymogw formalnych (pro-cedura musi by w peni zinstytucjonalizowana na gruncie prawa pozytywnego) skutkuje poddaniem przed-miotowego aktu pod gosowanie powszechne. Istota weta sprowadza si do zagwarantowania suwerenowi, ktremu przysuguje wadza zwierzchnia, zakwestionowania efektw dziaa podjtych przez wyonionych w drodze wyborw przedstawicieli (lub organu wadzy wykonawczej prezydenta). W takim ujciu insty-tucja ta nawizuje wprost do koncepcji J.J. Rousseau. 30 Prawo do odwoania (rewokacji popularnej) polega na formalnym wystpieniu uprawnionej grupy wyborcw z wnioskiem o odwoanie (wypowiedzenie mandatu) jednego, kilku lub wszystkich czonkw organw przedstawicielskich lub nominowanych. W Szwajcarii nie dotyczy np. sdziw. W odrnieniu od referendum i inicjatywy powszechnej ludowej odwoanie dotyczy bezporednio reprezentantw, a nie ich dziaa lub rezultatw dziaa. Tak wic, w przypadku odwoania moemy mwi o personifikacji tej insty-tucji. Moe ona dotyczy zarwno kadego z funkcjonariuszy publicznych indywidualnie (imiennie), jak i wszystkich czonkw podmiotu przedstawicielskiego. Co do zasady, jej zastosowanie powinno by wyni-kiem negatywnej z punktu widzenia wyborcw oceny wykonywania obowizkw przez wybranych lub powoanych piastunw organw. 31 W literaturze przedstawia si konsultacje jako procedur wyraenia w drodze gosowania powszech-nego opinii w jakiej sprawie. Wydaje si to obecnie jednak na paszczynie oglnokrajowej mao prawdo-podobne, w szczeglnoci, gdy wemiemy pod uwag praktyk szerokiego stosowania znacznie prostszych, ekonomicznie i bardziej uzasadnionych procedur, takich jak sondae spoeczne przygotowywane przez wy-specjalizowane podmioty i instytucje, sondy telewizyjne, uliczne, a nawet internetowe. 32 Cech charakterystyczn tej koncepcji jest to, e w jej ujciu wadza polityczna naley do ciaa poli-tycznego, ktrymi s wyborcy. Oprcz desygnacji tytularnej istnieje wic jeszcze prawo do wykonywania suwerennoci politycznej. I tak, demokracja pbezporednia podobnie jak reprezentacyjna odrzuca odr-nienie pomidzy rzdzcymi a rzdzonymi, ale wyciga z tego inne konsekwencje dotyczce wykonywania atrybutw suwerennoci. Mona by powiedzie, e demokracja pbezporednia przeciwstawia si repre-zentacyjnej. Ta opozycja dotyczy stosunkw midzy elektoratem a rzdzcymi. Podczas kiedy w demokra-cji reprezentacyjnej mamy do czynienia ze stosunkami nierwnoci, w demokracji pbezporedniej panuje rwno w zakresie wykonywania wadzy politycznej. Ta rwno wyraa si zarwno w sferze inicjatywy decyzyjnej, jak i w przypadku gdy chodzi o sprecyzowanie inicjatywy. Referendum bdzie w zakresie de-mokracji pbezporedniej oraz form zblionych do demokracji pporedniej procedur, dziki ktrej elek-torat wykonuje suwerenno przez bezporedni manifestacj swoich wyborw politycznych. W tym przy-

23


cza, e podobnie jak w przypadku referendum jeeli obywatele nie bd dysponowa prawem ich wicego zainicjowania, prowadzcego bezporednio do zarzdzenia odpo-wiedniej procedury gosowania, to ich rola i znaczenie bd stopniowo marginalizowane.

W praktyce wydaje si wic, e podstawowe znaczenie uzyskaj te instytucje de-mokracji bezporedniej, a w szerszym znaczeniu demokracji partycypacyjnej, ktre sku-tecznie inicjowane przez samych obywateli szczeglnie na poziomie lokalnym su-y bd rozstrzyganiu konkretnych spraw publicznych. Sprawy takie, z punktu widzenia wielu osobicie zainteresowanych jej podjciem, s bowiem powszechnie zrozumiae, podobnie jak identyfikacja skutkw ich rozstrzygnicia.

Przyj jednoczenie mona, e przyszo naley do tych instytucji demokracji bezporedniej, ktre da si wykorzysta atwo i szybko, przy jednoczesnym stworzeniu odpowiednich gwarancji ich oddziaywania na organy uprawnione do podejmowania wicych rozstrzygni. Z tego te powodu, majc na wzgldzie stay i dynamiczny rozwj technologii elektronicznego pozyskiwania i przekazywania informacji, naley si spodziewa, e wzronie rola procedur konsultacyjnych (sondaowych), niewyma-gajcych przeprowadzenia skomplikowanych, czasochonnych i obciajcych budet dziaa, a take tych umoliwiajcych wystpowanie przez jednostk (grupy jednostek) z petycjami (odpowiednio indywidualnymi i zbiorowymi). Mechanizmy te ju obecnie speniaj skutecznie swoj rol w zakresie definiowania (wyboru) zada publicznych, ktrych realizacja jest istotna z punktu widzenia spoecznoci lokalnej, oraz su czy-telnemu zdefiniowaniu sposobw ich finansowania.

The role and importance of the institution of direct democracy in the modern State

Abstract:The purpose of this elaboration is to present the characteristics of the institution (procedures) of the direct democracy. The directory of the direct democracy can not be considered closed and clearly. By covering more and more new procedures, which indeed create planes (mecha-nisms) allowing citizens the direct expression of the will in various public situations, it can be as-sumed to have a dynamic character. Therefore, having considered the historical context, the isolation of the institutions of democracy in the strict sens and the largo sens becames necessary.

padku referendum nie jest wyjtkow czy anormaln form wykonywania suwerennoci, lecz przeciwnie jest form normaln, instytucjonaln. Instytucjonalny charakter wiadczy take o tym, e przepisy konsty-tucji, a w szczeglnoci przepisy ustawowe okrelaj jasne i rwnoprawne w stosunku do mechanizmw demokracji poredniej zasady posugiwania si (zarzdzania i przeprowadzania) instytucj referendum S. Belaid, Essai dùne theorie generale du referendum, [w:] Referendum et democratie sous la directions du doyen Rousillon, Secondes assises de lÀssociation des auditeurs de lÀcademie internationale de droit constitutionnel (ler et 2 avril 1996 a Toulouse), Toulouse 1998, s. 16 i n.

24

Mariusz Jaboski

Keywords: institutions of direct democracy, referendum, citizens participation, a public hearing, the citizens budget, survey procedures, citizens projects, classic institutions of direct de-mocracy

Sowakluczowe: instytucje demokracji bezporedniej, referendum, partycypacja obywatelska, instytucje demokracji bezporedniej sensu stricto i sensu largo, wysuchanie publiczne, budet oby-watelski, procedury sondaowe, projekty obywatelskie

Rozdzia II


w praktyce ustrojowej Szwajcarii

27

Jakub SworowskiKoo Naukowe Prawa KonstytucyjnegoWydzia Prawa, Administracji i EkonomiiUniwersytet Wrocawski

Agata KamierczakKoo Naukowe Prawa KonstytucyjnegoWydzia Prawa, Administracji i EkonomiiUniwersytet Wrocawski

Demokracja bezporednia w Szwajcarii inicjatywa obywatelska i referendum

Wstp1.

Szwajcaria jest krajem szczeglnym nie tylko ze wzgldu na specyficzny ustrj parlamentarno-komitetowy czy zwizkowo (podzia na kantony i pkantony), ale przede wszystkim za spraw licznych instytucji demokracji bezporedniej wykorzysty-wanych na szerok skal. Ot mimo [] e w cigu ostatnich lat silnie wzrosa ten-dencja do popularyzacji i stosowania praw narodu, wci jeszcze ponad poowa wszyst-kich przeprowadzanych na wiecie gosowa ludowych odbywa si w Szwajcarii1. Ugruntowanymi zasadami szwajcarskiego systemu s przede wszystkim federalizm oraz bezporedni charakter demokracji. To wanie za spraw symbiozy tych dwch elemen-tw istniejcych w pastwie Helwetw zarwno nard jako suweren, jak i struktura kan-tonalna odgrywaj bardzo du rol w ksztatowaniu szwajcarskiej pastwowoci2. Ist-niej bowiem rne narzdzia, za pomoc ktrych druga z tych zasad jest realizowana, a sam poziom rozwoju bezporedniej demokracji stoi tu na bardzo wysokim poziomie i to wcale nie tylko ze wzgldu na komputeryzacj (e-voting), ale przede wszystkim z uwagi na to, jakie przeoenie na rzeczywisto maj decyzje podejmowane przez lud. To wanie one s kwintesencj demokracji bezporedniej w Szwajcarii, ktr mona bez ogrdek nazwa ewenementem na skal wiatow.

By nie pozostawa goosownym, mona chociaby wspomnie o zasadzie subsy-diarnoci, ktra wystpuje w pastwie szwajcarskim. To gminy oraz kantony maj wa-dz w ksztatowaniu wielu spraw od podatkw a po sprawy szkolne czy funkcjono-

1 A. Vatter, Demokracja bezporednia w Szwajcarii: historia, debaty i skutki, [w:] M. Gra, K. Kobia (red.), Demokracja bezporednia. Szwajcarska demokracja modelem dla XXI wieku?, Warszawa 2011, s. 29. 2 http://www.informatorekonomiczny.msz.gov.pl/pl/europa/szwajcaria/?printMode=true [dostp 10.06.2016].
http://www.informatorekonomiczny.msz.gov.pl/pl/europa/szwajcaria/?printMode=true

28

Jakub Sworowski, Agata Kamierczak

wanie policji. Na poziomie federalnym rozpatrywane s z kolei zagadnienia, ktre nie mog by przedmiotem zainteresowania organw na niszym szczeblu. Jednoczenie zasada federalizmu nazywana jest wrcz najwaniejsz lub te pierwsz w kolejnoci zasad konstytucyjn w pastwie szwajcarskim. Istnienie kadego kantonu jest zagwa-rantowane przez ten szczebel prawodawstwa i bytno adnego z nich nie moe by zagroona bez dobrowolnej zgody jego mieszkacw3. Dodatkowo kady kanton ma swoist autonomi w ksztatowaniu swojego porzdku wewntrznego, podobnie zreszt jak i gminy (w nielicznych przypadkach)4.

Mwic o owych narzdziach, mamy przede wszystkim na myli inicjatyw ludo-w, referendum, zgromadzenie ludowe oraz weto ludowe5. Szerzej warto poruszy kwe-sti dwch pierwszych instytucji z uwagi na ich duy udzia w yciu spoeczestwa. Wczeniej jednak warto podj kwesti samej kultury politycznej charakterystycznej dla demokracji bezporedniej.

Czsto mwi si, e w wyborach, referendach gosuje suweren, ale kim waciwie jest ten suweren? Przedstawmy t kwesti na przykadzie samej Szwajcarii chodzi tu wycznie o cz ludnoci. Czynne prawo wyborcze przysuguje kademu obywatelowi, ktry ukoczy 18. rok ycia, nie jest ubezwasnowolniony z powodu choroby psychicznej lub niedorozwoju umysowego (art. 136 ust. 1 Konstytucji Szwajcarii). Sumuje si to na czny odsetek 62% spoeczestwa uprawionych do gosowania (5,2 miliona Szwajcarw)6, z czego zaledwie okoo 40% udaje si do urn7. Oznacza to, e w przypadku projektw przyjtych niewielk przewag gosw decydujc wikszo stanowi nie poowa ludno-ci, ale tylko niewielka jej cz. Sytuacja jest i tak lepsza ni przed rokiem 1971, kiedy to gosowali tylko mczyni (kobiety nie miay wwczas jeszcze praw wyborczych)8. Zatem owa bezporednio ma czasem tylko pozorny i hipotetyczny charakter.

Rys historyczny2.

W perspektywie historycznej demokracja jest w Szwajcarii osadzona do mocno, rozwijaa si dugo, lecz jednoczenie samo ksztatowanie si jej ostatecznego wymiaru

3 P. Sarnecki, Ustroje konstytucyjne pastw wspczesnych, Krakw 2003, s. 337. 4 https://www.eda.admin.ch/aboutswitzerland/en/home/infografiken/politik/ausbalanciertes-system.html [dostp 10.06.2016]. 5 M. Marczewska-Rytko, Inicjatywa ludowa I referendum w Szwajcarii w latach 20002010, Polityka i Spoeczestwo 2012, nr 9, s. 272. 6 https://www.eda.admin.ch/aboutswitzerland/en/home/infografiken/politik/das-volk-hat-das-letzte-wort.html [dostp 10.06.2016]. 7 W. Linder, Demokracja szwajcarska. Rozwizywanie konfliktw w spoeczestwie wielokulturowym, Rzeszw 1996, s. 145. 8 https://www.eda.admin.ch/aboutswitzerland/en/home/infografiken/politik/2-raete-1-parlament.html [dostp 10.06.2016].
https://www.eda.admin.ch/aboutswitzerland/en/home/infografiken/politik/ausbalanciertes-system.htmlhttps://www.eda.admin.ch/aboutswitzerland/en/home/infografiken/politik/ausbalanciertes-system.htmlhttps://www.eda.admin.ch/aboutswitzerland/en/home/infografiken/politik/das-volk-hat-das-letzte-wort.htmlhttps://www.eda.admin.ch/aboutswitzerland/en/home/infografiken/politik/das-volk-hat-das-letzte-wort.htmlhttps://www.eda.admin.ch/aboutswitzerland/en/home/infografiken/politik/2-raete-1-parlament.html

29


umocnio silne przekonanie o jej istnieniu w spoeczestwie. Charakterystyczne jest to, e proces ten zachodzi przez kilka stuleci, a co wicej w sposb drabinowy, poczyna-jc od samego dou. Due znaczenie miay rwnie uwarunkowania geopolityczne go-spodarka rolna wymuszaa na rolnikach wsplne obrady dotyczce spraw biecych, ktre niosy ze sob wsplnie wypracowane decyzje. Jak wskazuje Jrg Steiner: Przy opracowywaniu konstytucji w 1848 r., ktra daa pocztek nowoczesnej Szwajcarii, jej twrcy opierali si na tych historycznych tradycjach9.

Punkt kulminacyjny rozwoju elementw demokracji bezporedniej w pastwie szwajcarskim przypada na wiek XIX. To wanie w 1831 r. rozpoczo si ksztatowanie ustroju nowoczesnego pastwa Helwetw. Zrezygnowano z systemu reprezentatywnego, ktry wydawa si zbyt niedostpny dla niszych warstw i jednoczenie zamknity w gro-nie elit spoecznych i przynosi cakowicie negatywne skojarzenia. Pomys ten porzucono na rzecz rozwiza w peni bezporednich, jednak koniec kocw efektem dziaa, ktre sam proces wywoa (wadza ludu dla ludu10), jest obecny caoksztat ustroju pbez-porednio, na ktry skadaj si elementy demokracji bezporedniej oraz przedstawi-cielskiej. Zmiany zachodziy falami, pocztkowe lady mona byo dostrzec w latach trzydziestych XIX stulecia, jednak prawdziw zmian przyniosa Konstytucja Federalna z 1848 r. zapocztkowaa ona instytucj referendum oraz inicjatywy ludowej wczeniej dostpnych tylko na poziomie kantonw. Za ostatecznym ksztatem ustroju wadzy zade-cydowaa kwestia dopuszczalnoci ingerencji zwykych obywateli w kad sfer prawo-twrstwa. Istniej strefy dziaa, w ktrych suweren nie mgby dziaa ze wzgldu na brak kompetencji do cakowitego sprawowania wadzy pastwowej per se. Cakiem susznie mona przyj, e oczekiwania historyczne byy przypuszczalnie zbyt optymi-styczne. Mimo to sfera dziaa ludzi jest w Szwajcarii przemona. Jak ju zostao wspo-mniane, historia demokracji bezporedniej zacza nabiera tempa na pocztku XIX w., by rozpdzi si w okolicach lat szedziesitych (kwestia wprowadzenia referendum ustawodawczego) i w kocu u progu XX w. przyzna uprawnionym do gosowania miesz-kacom bezporednie instrumenty ustawodawczego wspdecydowania11.

Wyrni mona trzy etapy krystalizacji obecnego stanu demokracji bezporedniej w Szwajcarii. Pocztkowo najwiksze znaczenie miay walki midzy silnie podzielo-nym spoeczestwem i zachowano zwierzchnictwo parlamentu. Byo to preludium do faktycznej zmiany stanu rzeczy. W drugiej fazie wprowadzone zostao referendum fa-kultatywne oraz referendum ustawodawcze. Maym niuansem pozostaje jednak fakt, e system reprezentatywny wci pozostawa ywy, w dodatku w niemaej proporcji w sto-

9 J. Steiner, Demokracje europejskie, Rzeszw 1993, s. 239240. 10 W. Linder, Demokracja szwajcarska..., s. 142. 11 A. Vatter, op. cit., s. 31.

30


sunku do narzdzi demokracji bezporedniej. Kocowy etap nastpi w wyniku nastro-jw spoecznych, ludzie domagali si powszechnego wprowadzenia instytucji znanych w poszczeglnych kantonach. Mowa jednak jedynie o szczeblu kantonalnym, te same narzdzia na poziomie federacji wyksztaciy si u schyku XIX w. Znamienne s tu lata 1874 (pocztek fakultatywnego referendum ustawodawczego) i 1891 (inicjatywa ludo-wa w sprawie czciowej zmiany konstytucji).

Caa lawina czynnikw dopenia samonapdzajcej si machiny, ktra w XX w. zadziaaa ze zdwojon si i po wprowadzeniu praw wyborczych dla kobiet, ustanowie-niu referendum rewolucyjnego, a take zniesieniu powszechnej inicjatywy ludowej w 2009 r. Szwajcaria uzyskaa obecny, cho nie wiadomo czy ostateczny, ksztat demo-kracji pbezporedniej.

Referendum3.

Instytucja referendum w Szwajcarii przybraa ostatecznie na gruncie federalnym dwie formy referendum obligatoryjnego oraz referendum fakultatywnego (inna jego powszechna nazwa to weto ludowe12). Obie znajduj oparcie w regulacjach ustawy zasad-niczej, umiejscowione s w jej rozdziale 2 tytule IV pod nazw Inicjatywa i referen-dum. Artyku 140 dotyczy referendum o charakterze obowizkowym z perspektywy koniecznoci przeprowadzenia. Enumeratywnie wymienia on w punkcie 1 przedmiot go-sowa. Mog nim by kwestie dotyczce: zmiany Konstytucji Federalnej, przystpienia do organizacji zbiorowego bezpieczestwa lub do wsplnot ponadnarodowych, a take ustaw federalnych uznanych za pilne, ktre nie maj podstaw konstytucyjnych i ktrych czas obowizywania przekracza rok (te ustawy federalne musz by w cigu roku po przyjciu przez Zgromadzenie Federalne przedstawione pod gosowanie). Warto zazna-czy, e w przypadku tego referendum gosowanie przedstawia si kantonom i narodowi. Cech szczegln pewnej grupy kantonw (zaliczaj si do nich Obwalden, Nidwalden, Bazylea-Miasto, Bazylea-Okrg, Appenzell Innerrhoden i Appenzell Ausserrhoden) jest fakt, e maj one gos poowiczny13. Referendum nie zawsze jednak nastpuje samoistnie ze strony rzdu po zajciu ktrej z wymienionych wyej przesanek. Gosowanie musi zosta przeprowadzone w odniesieniu do spraw dotyczcych inicjatywy ludowej w spra-wie zmiany cakowitej Konstytucji Federalnej i inicjatywy ludowej w sprawie zmiany czciowej tej samej konstytucji w formie propozycji o charakterze oglnym, ktra jed-nak zostaa odrzucona przez Zgromadzenie Narodowe. Co ciekawe, w sytuacji gdy nast-

12 M. Marczewska-Rytko, op. cit., s. 272. 13 M. Musia-Karg, Elektroniczne referendum w Szwajcarii. Wybrane kierunki zmian helweckiej demo-kracji bezporedniej, Pozna 2012, s. 122.

31


puje niejednomylno obu izb w procedurze zmiany cakowitej konstytucji, ostateczny gos ponownie naley do narodu. Zauway zatem mona prost zaleno w przypad-ku sytuacji wymienionych w pkt 1 Konstytucji Szwajcarii wymagana jest tak zwana po-dwjna wikszo (co sprowadza si do tego, e dany projekt moe by przyjty tylko wwczas, gdy jest tzw. Volksmehr, czyli wikszo gosw oddanych w caym pastwie i tzw. Stndemehr, czyli wikszo kantonw, w ktrych przyjto dany projekt)14. Zmia-ny w Konstytucji Federalnej mog by zatem wysuwane zarwno przez organy centralne (rzd/parlament), jak i w wyniku dziaa suwerena (inicjatywa). Proces w przypadku wspomnianego referendum obligatoryjnego wyglda tak, e podczas posiedze w parla-mencie nastpuje dyskusja nad poszczeglnymi zmianami bd to czciowymi, bd te caociow rewizj konstytucji15. Jak wynika z treci przytoczonego wyej artykuu, po-strzeganie tego instrumentu jako stricte dotyczcego materii konstytucyjnej jest bdne. Pozostaje bowiem kwestia referendum w sprawie partycypacji w traktatach, a take refe-rendum abrogacyjnego. To ostatnie wynika z tego, e kadorazowe wprowadzanie prze-pisw pilnych wymusza przeprowadzenie tego typu gosowania w cigu roku16. We wszystkich trzech materiach istnieje zatem wymg podwjnej wikszoci, co jedno-czenie utrudnia przeprowadzenie zmian, ale i podnosi rang owych regulacji. Drugi ro-dzaj referendum nosi miano fakultatywnego, warto jednak wspomnie, e owe dwa poj-cia nie oznaczaj zupenie przymusu partycypacji w referendum, ta jest dobrowolna, chodzi jedynie o wymg przeprowadzenia samej procedury. Tak wic, w przypadku refe-rendum fakultatywnego jego organizacja wie si z sam wol ludu bd kantonw17. Jego istnienie zagwarantowane jest przez art. 141 Konstytucji Federalnej Szwajcarii. Wy-nikaj z niego rnice w stosunku do referendum obligatoryjnego. Jedn z nich jest cho-ciaby opcjonalno przeprowadzenia referendum, wie si ona z podjciem tego dzia-ania bd to na wniosek 50 tysicy obywateli lub te omiu kantonw w cigu 100 dni od wprowadzenia regulacji, ktr chce si uchyli. Celem wyjanienia taki wanie jest skutek oraz generalny zamiar tego gosowania przeprowadza si je, by zakwestionowa decyzje rzdzcych. Uyte wczeniej pojcie weta ludowego dobrze odzwierciedla jego charakter, poniewa obie formy referendw maj charakter kontrolny, penic funkcj weta w procesie podejmowania decyzji18. Kwestie, ktrych moe dotyczy, to przede wszystkim ustawy federalne, ustawy federalne uznane za pilne, ktrych czas obowizy-wania przekracza rok, i uchway federalne, o ile przewiduje to konstytucja lub ustawa.

14 http://www.szwajcaria.net/referendum.html [dostp 12.06.2016]. 15 G. Lutz, Inicjatywa obywatelska jako metoda kontroli politycznej w Szwajcarii, [w:] M. Gra, K. Ko-bia (red.), op. cit., s. 79. 16 W. Linder, Blaski i cienie demokracji bezporedniej, [w:] M. Gra, K. Kobia (red.), op. cit., s. 15. 17 Ibidem, s. 17. 18 G. Lutz, op. cit., s. 79.
http://www.szwajcaria.net/referendum.html

32


Ponadto odnosi si moe do kwestii umw midzynarodowych. Te z kolei musz spe-nia przesank bezterminowoci i nie przewidywa wypowiedzenia bd przewidywa przystpienie do organizacji midzynarodowych czy wprowadza wielostronne ujednoli-cenie prawa. W pkt 2 art. 141 ujawnia si jednak rwnie Zgromadzenie Federalne jako strona inicjujca gosowanie odnonie do innych umw midzynarodowych. Warto za-znaczy, i w przypadku przyjmowania w referendum wanie tego typu aktw niezale-nie od tego, na czyj wniosek zostao przeprowadzone gosowanie, to Zgromadzenie Fe-deralne przygotowuje odpowiedni zmian ustawy19.

Do dwch specjalnych kategorii referendw zaliczamy: finansowe i rezolucyjne. To ostatnie znajduje zastosowanie, gdy parlament przeciwny jest zmianom, nie chce przeprowadzi gosowania niezalenie od tego, czy dana regulacja zostaa wprowadzona zgodnie lub te wbrew z powszechnie obowizujcym prawem. Tu nastpuje rozwidle-nie istniej dwie opcje w przypadku niezgodnoci z konstytucj referendum staje si obligatoryjne, niesie to za sob skutki natury formalnej, midzy innymi wspomnian podwjn wikszo. Jeli jednak ten warunek nie zostanie speniony, to ludzie w celu obalenia decyzji federalnej musz zebra 50 tysicy podpisw20. Naley stwierdzi, e adne z referendw fakultatywnych nie wie si z potrzeb osignicia wikszoci na dwch polach, wystarczy jedynie ta na szczeblu federalnym, kantony nie maj w tym przypadku znaczenia. Istnieje jeszcze jeden typ referendum, ktry jednake nie tyle jest samodzielnym narzdziem, co po prostu wynika z procesu inicjatywy ludowej. Moe si bowiem zdarzy tak, e w stosunku do projektu inicjatywy ludowej zostanie wysunita kontrpropozycja Zgromadzenia Federalnego. Wtedy nastpuje gosowanie nad rozwi-zaniem proponowanym przez rzd21. Wida zatem, e referendum to nie wystpuje sa-modzielnie, a trwale jest zronite z instytucj inicjatywy ludowej.

Wspomniane wczeniej referendum finansowe jest niejako oddzielone od poziomu federalnego, dotyczy bowiem szczebla kantonalnego i to na jego gruncie funkcjonuje. Zwizane jest ono z praktyk poddawania pod gosowanie kwestii dotyczcych wydatkw w danym kantonie. Co ciekawe okazao si, e kantony, gdzie obowizkowo przepro-wadza si finansowe referenda, wydaj znaczco mniej pienidzy ni pozostae kraje zwizkowe22. Zauway zreszt mona swoiste odrbnoci midzy referendami w skali federacji oraz tymi w regionach. Oprcz tego liczne kantony posuguj si [] referen-dum administracyjnym, referendum dotyczcym umw pastwowych, referendum kon-kordacyjnym, referendami okrelajcymi opinie kantonw w sprawach owiadcze fede-

19 M. Musia-Karg, op. cit., s. 123. 20 A. Vatter, op. cit., s. 35. 21 M. Musia-Karg, op. cit., s. 126. 22 Ibidem, s. 143.

33


racji i referendami o przeprowadzeniu referendum kantonalnego23. Wida zatem, e lista jest o wiele dusza ni w przypadku, gdy rozpatrujemy kwesti caego pastwa. Dua w tym zasuga subsydiarnoci dane problemy przechodz na wysze szczeble wadzy tylko, gdy nisze nie mog sobie z nimi poradzi bd te nie ley to w ich gestii.

Zakres referendw mona podzieli na przedmiotowy i podmiotowy. Problematyka ta jest do rozlega i w duej mierze zaley te od tego, na jakim szczeblu gosowanie si odbywa. Jak pokazuje praktyka, tematy si rnicuj. Gosuje si na trzech szczeblach gminnym, kantonalnym i federalnym. Na tym pierwszym charakterystyczne s sprawy dotyczce na przykad budynkw uytecznoci publicznej czy policji lokalnej, zatem sprawy do partykularne. Wraz ze wzrostem szczebla ronie zasig regulacji i tak, pod-ajc tym tropem, na poziomie kantonw rozpatruje si midzy innymi sprawy obowiz-kowych przedszkoli czy zakazu palenia tytoniu w restauracjach. Szczebel federalny, jak mona si atwo domyli, dotyczy spraw caej federacji i porusza na przykad kwestie umw midzynarodowych i porozumie (np. SchengenDublin)24. Jeli chodzi o staty-styki, to najczciej referenda kantonalne dotykaj tematyki ustawodawczej (ok. 50%), co trzecie dotyczy finansw, a co dziesite spraw administracyjnych25.

Tak silne narzdzie jak referendum nie moe pozostawa nieczue na ksztatowanie pewnej rzeczywistoci w pastwie Helwetw. Niesie ono za sob pewne skutki nie tylko jako instytucja sensu stricto, ale zwaszcza przez wywieranie wpywu na demokracj bezporedni w kraju. Referendum przede wszystkim powoduje, e Zgromadzenie Fe-deralne musi zawsze mie na uwadze nastroje spoeczne nie tylko wyraane przez partie bdce w parlamencie, ale nawet i mniejszoci potencjalnie nieusatysfakcjonowane to-rem, jaki zosta obrany w danym procesie legislacyjnym. Zawsze bowiem istnieje ryzy-ko zniesienia danej regulacji w wyniku fakultatywnego referendum uruchomionego przez inicjatyw powszechn. Wystarczy do tego 50 tysicy podpisw. Przy zaoeniu niskiej frekwencji, ktra z reguy wystpuje (co zostao udowodnione wyej), [] ne-gatywne stanowiska atwo mog zniweczy wsplne, dugoletnie nieraz prace parlamen-tarne26. Warto zatem wspomnie o hamujcym efekcie referendum. Wyhamowujce referenda polegaj na tym, i kadorazowo wadza musi tak naprawd przekona spoe-czestwo co do zasadnoci swoich decyzji, nie moe opiera si na taniej propagandzie, gdy szybko wszelkie manipulacje mogyby zosta zweryfikowane przez prost inicja-tyw ludow oraz uchylenie danej regulacji. Wszystko to sprowadza si do koniecznoci osigania rwnowagi midzy oczekiwaniami ludzi a decyzjami wadz. Mona pokusi si o stwierdzenie, e referendum sprzyja utrzymaniu status quo. Uwaa si je za me-

23 A. Vatter, op. cit., s. 36. 24 https://www.youtube.com/watch?v=V9Ei50c2c1I [dostp 12.06.2016]. 25 A. Vatter, op. cit., s. 36. 26 P. Sarnecki, op. cit., s. 27.
https://www.youtube.com/watch?v=V9Ei50c2c1I

34


chanizm stosowany przez siy konserwatywne []27. Zatem najistotniejszym elemen-tem prawodawstwa szwajcarskiego jest uwzgldnianie interesw wszystkich, mniej lub bardziej sprecyzowanych, ugrupowa, nawet pozaparlamentarnych. Zignorowanie tego faktu moe narazi rzd na prby sabotowania jego decyzji ze strony niezadowolonego spoeczestwa. Narzdzie referendum skada si wic na ksztatowanie tak zwanej de-mokracji konsensusu. Due znaczenie ma tu formua magiczna charakterystyczny spo-sb tworzenia rzdu w Szwajcarii przez wybranie reprezentantw czterech najsilniej-szych ugrupowa28. Sia referendum nie tyle jest ujawniona w sposb bezporedni przez samo jego przeprowadzenie, ale wrcz przeciwnie jego znaczenie jest ukryte w formie nacisku na rzd i sprowokowania swojego rodzaju dialogu i denia do ugody. Tak wic, im wiksze porozumienie na linii parlamentspoeczestwo, tym mniejsze prawdopodo-biestwo przeprowadzenia referendum. Ono samo jest przecie wyrazem niezadowole-nia, prby zmiany nieodpowiadajcego suwerenowi stanu rzeczy. W sytuacji gdy wszyst-ko dokonao si za jego przyzwoleniem, nie ma takiej potrzeby. Statystyka tworzy pewn uud referendum przeprowadza si w 7% przypadkw, ale to pozostay odse-tek stanowi o jego faktycznej sile sprawczej w formie nacisku na wadze i wypracowa-nia porozumienia29. Udowadnia to tak naprawd wysiek woony w ksztatowanie hel-weckiego kompromisu, ktry wymaga zaangaowania i wzajemnych ustpstw z obu stron, by osign efekt oparty na pogodzeniu czsto sprzecznych interesw i zachowa-niu balansu midzy szwajcarskimi mniejszociami jzykowymi i kulturowymi30.

Inicjatywa obywatelska4.

Inicjatywa obywatelska jako instrument bezporedniego oddziaywania przez oby-wateli na ksztatowanie priorytetw politycznych pastwa na poziomie federacji funk-cjonuje w systemie prawnym Konfederacji Szwajcarskiej od 1848 r. Zrewidowana w 1891 r. konstytucja wprowadzia rozrnienie midzy inicjatyw w sprawie caocio-wej (Totalrevision) oraz czciowej zmiany konstytucji federalnej (Partialrevision). wczesna regulacja przewidywaa danie cakowitej lub czciowej (zmiana, uchyle-nie bd dodanie okrelonych przepisw) zmiany konstytucji przez grup 50 tysicy obywateli uprawnionych do gosowania. danie to mogo by przedstawione w formie

27 W. Linder, Demokracja szwajcarska., s. 159; http://www.informatorekonomiczny.msz.gov.pl/pl/europa/szwajcaria/?printMode=true [dostp 12.06.2016]. 28 http://www.informatorekonomiczny.msz.gov.pl/pl/europa/szwajcaria/?printMode=true [dostp 12.06.2016]; W. Linder, Blaski i cienie, s. 17. 29 W. Linder, Blaski i cienie, s. 17. 30 Ibidem, s. 18.
http://www.informatorekonomiczny.msz.gov.pl/pl/europa/szwajcaria/?printMode=true http://www.informatorekonomiczny.msz.gov.pl/pl/europa/szwajcaria/?printMode=true http://www.informatorekonomiczny.msz.gov.pl/pl/europa/szwajcaria/?printMode=true

35


oglnej propozycji lub ostatecznie zredagowanego projektu31. Na przestrzeni lat, w zwizku ze zmianami zachodzcymi w spoeczestwie szwajcarskim, nastpoway modyfikacje przepisw dotyczcych zasad przedkadania oraz procedowania ustaw wniesionych przez obywateli. Najbardziej znaczc zmian byo podwyszenie progu podpisw wymaganych przy inicjatywie obywatelskiej z 50 tysicy do 100 tysicy w 1977 r. Zmiana ta bya zwizana z wprowadzeniem w 1971 r. powszechnego prawa wyborczego dla kobiet, wobec czego liczba wyborcw wzrosa dwukrotnie32.

Warto rwnie pochyli si na kantonalnymi rozwizaniami dotyczcymi wnosze-nia projektw zmieniajcych regulacje krajowe. W wikszoci przypadkw wniosek taki moe dotyczy zmiany wycznie uregulowa konstytucyjnych, jednak w wielu kantonach inicjatywy mog dotyczy rwnie zmian przepisw szczegowych.

Regulacje prawne4.1.

Mechanizm inicjatywy obywatelskiej umoliwia grupom obywateli funkcjonuj-cym poza organami wadzy publicznej przedstawienie wasnych propozycji rozwiza prawnych. Na poziomie federalnym regulacja konstytucyjna przewiduje przedoenie poprawki do ustawy zasadniczej wedle reguy wyraonej w art. 138 i 139 Konstytucji. Przepisy szczeglne dotyczce procedury reguluje ustawa federalna z 17 grudnia 1976 r. o prawach politycznych.

Inicjatywa ludowa w sprawie cakowitej zmiany Konstytucji Federalnej (art. 138 w zw. z art. 193) przewiduje poddanie pod gosowanie powszechne, na wniosek 100 tysi-cy obywateli, nowego projektu ustawy zasadniczej. Przyjcie inicjatywy ludowej wymaga uzyskania podwjnej wikszoci. Jeeli nard opowie si za cakowit zmian, obie rady zostaj wybrane na nowo (art. 193 ust. 3). Nowo wybrane izby szwajcarskiego parlamen-tu zobowizane s wwczas przygotowa projekt nowej ustawy zasadniczej, ktra zosta-nie poddana narodowi pod gosowanie. Praktyka wskazuje, e przepisy regulujce t pro-cedur pozostaj jednak martwe. Do tej pory procedura ta miaa miejsce tylko raz, w 1935 r. Do jej uruchomienia doszo w wyniku inicjatywy Frontu Narodowego, jednak w gosowa-niu wniosek zosta odrzucony. Nie sposb nie zauway, e taki tryb procedowania teore-tycznie mgby zosta wykorzystany w celu rozwizania parlamentu. Niemniej jednak suszny wniosek formuuje w tej kwestii Georg Lutz, twierdzc, e z uwagi na czasochon-no obu przedsiwzi (postpowanie w ramach inicjatywy obywatelskiej i przeprowa-dzenie nowych wyborw) oraz konstytucyjne ograniczenie kadencji obu izb Zgromadze-nia Narodowego do czterech lat eliminuj sens takiego dziaania33.

31 M. Aleksandrowicz, System prawny Szwajcarii: historia i wspczesno, Biaystok 2009. 32 G. Lutz, op. cit., s. 74. 33 Ibidem, s. 83.

36


Postulat czciowej zmiany Konstytucji Federalnej (art. 139 w zw. z art. 194) moe zosta zgoszony przez grup 100 tysicy obywateli uprawnionych do gosowania. Zo-enie takiego wniosku obliguje Rad Federaln do wydania opinii co do materii, ktr porusza inicjatywa. Zgoszenie projektu zmiany czciowej konstytucji przy jednocze-snym niestwierdzeniu przez parlament wczeniejszego zrealizowania postulowanego przez obywateli celu (oraz nieodrzucenie inicjatywy) bezwzgldnie prowadzi do prze-prowadzenia referendum w sprawie przyjcia lub odrzucenia zmian przez nard. Parla-ment i rzd nie dysponuj narzdziami umoliwiajcymi zablokowanie konkretnej ini-cjatywy, mog formuowa jedynie swoje zalecenia i opinie w tej kwestii. Rwnie Sd Federalny nie kontroluje treci inicjatywy. Mona zatem stwierdzi, e kada kwestia moe zosta poddana pod gosowanie powszechne. Wymg formalny, regulowany na poziomie Konstytucji Federalnej, nakada na inicjatorw warunek dochowania jednoci formy i materii. Konstytucja uniemoliwia natomiast przedkadanie zmian dotyczcych kilku problemw w formie jednej inicjatywy z uwagi na ograniczone moliwoci wybo-ru odpowiedzi, co mogoby skutkowa uzyskaniem wyniku bdnie odzwierciedlajce-go rzeczywiste nastroje spoeczne. Kada z poruszanych kwestii procedowana jest za-tem osobno. Przesank do uniewanienia wniesionego projektu jest orzeczenie o jego niezgodnoci z prawem midzynarodowym. W szwajcarskiej tradycji prawnej dotyczy to oglnych norm prawnych, gboko zakorzenionych w zachodniej kulturze prawnej, to jest zakazu tortur, ludobjstwa, niewolnictwa34. Istnieje jednak spr co do bezwzgld-noci obowizywania norm prawa midzynarodowego, niejasno tej kwestii wywouje niemae kontrowersje w sprawach wraliwej spoecznie natury. Wieloletnia praktyka stosowania tej procedury wykazuje, e odrzucenie inicjatywy obywatelskiej przez parla-ment jest zjawiskiem niezwykle rzadkim. Liczba zebranych podpisw oraz skala popar-cia dla konkretnego projektu przemawiaj za tym, aby odda gos suwerenowi. Do tej pory za niewane zostay uznane tylko cztery inicjatywy na 378 zgoszonych35. Instru-mentem w rkach rzdzcych jest natomiast instytucja tak zwanej kontrpropozycji, czy-li przedstawienie oddzielnego projektu zmiany konstytucji lub rozwiza ustawowych dotyczcych materii, ktr porusza inicjatywa. Ma to zapobiec wprowadzaniu rozwi-za radykalnych, bezkompromisowych. Wwczas pod gosowanie poddawane s oba projekty. Od 1987 r. funkcjonuje system przewidujcy dodanie trzeciego pytania poru-szajcego kwesti preferencji projektu w przypadku, gdyby oba wnioski uzyskay rwny wynik36. Nadto projekt inicjatywy ludowej musi uzyska tak zwan podwjn wik-szo. Konieczne jest, aby projekt dosta poparcie w gosowaniu powszechnym oraz

34 Ibidem, s. 84. 35 https://www.admin.ch/ch/f/pore/vi/vis_2_2_5_6.html [dostp 6.07.2016]. 36 G. Lutz, op. cit., s. 85.
https://www.admin.ch/ch/f/pore/vi/vis_2_2_5_6.html

37


w kantonach. Warunkiem uznania referendum w sprawie inicjatywy obywatelskiej za rozstrzygajce na korzy inicjatora jest zdobycie jednoczesnej aprobaty minimum 50% gosujcych oraz trzynastu i p kantonw.

Inicjatywa obywatelska w sprawie czciowej zmiany Konstytucji 4.2. Federalnej dotyczca wprowadzenia zakazu budowy minaretw

Relacje Kocipastwo w Szwajcarii reguluje art. 72 Konstytucji Federalnej. Stanowi on, e podmiotem waciwym w kwestii regulacji tych stosunkw s kantony. Ustp trzeci tego artykuu mwi, e biskupstwa mog by tworzone tylko za zgod fe-deracji. Wanie ten przepis sta si przedmiotem kontrowersyjnego do dzisiaj referen-dum z 2009 r. W tym wanie dniu obywatele szwajcarscy i kantony gosowali nad jego now treci37. Z wnioskiem o wprowadzenie do Konstytucji Federalnej przepisu o za-kazie budowy minaretw w szwajcarskich meczetach w 2007 r. wystpia grupa obywa-teli silnie sympatyzujcych z jednym z ugrupowa politycznych Szwajcarsk Parti Ludow38. Inicjatywa ta zakadaa zmian czciow Konstytucji przez dodanie art. 72 ust. 3 o nastpujcym brzmieniu: Budowa minaretw jest zabroniona39. Rada Federal-na ustosunkowaa si wwczas negatywnie do przedoonego projektu i zalecia wybor-com odrzucenie zmiany40. W referendum oglnokrajowym, do ktrego doszo 29 listo-pada 2009 r., mimo sprzeciww przedstawicieli wielu rodowisk, wikszo gosujcych obywateli i kantonw popara postulat inicjatywy polegajcy na wprowadzeniu konsty-tucyjnego zakazu budowy minaretw. W gosowaniu wzio udzia 2 709 287 obywateli na czn liczb 5 039 676 uprawnionych (frekwencja: 53,76%). Za zakazem opowie-dziao si 57,5% uprawnionych (1 535 010 osb), gos przeciwko zakazowi oddao 42,5% (1 134 440 gosw). Stosunek gosw kantonw wynis: za 17 i 5/2 wzgldem 3 i 1/2 przeciwko41. Przeciwnicy zakazu budowy zwyciyli jedynie w Bazylei, Waadt, Neuchatel i Genewie42. Wynik referendum jest wicy dla waciwych organw pa-stwa i obliguje je do uchwalenia nowelizacji Konstytucji Federalnej Konfederacji Szwaj-carskiej. Z uwagi na rozstrzygnicie, ktrego dokonali Szwajcarzy, w 2009 r. dokonano zmiany przepisu art. 72 ust. 3 Konstytucji Federalnej.

Kontrowersyjny przepis szwajcarskiej Konstytucji zosta zaskarony do Europej-skiego Trybunau Praw Czowieka w Strasburgu przez rodowiska zrzeszone wok or-

37 T. Branecki, Zakaz budowy minaretw w Szwajcarii punkt zapalny konfliktu ze spoecznoci mu-zumask, Wschodnioznawstwo 2012, t. 6, s. 105. 38 Wykorzystanie instrumentu zarezerwowanego dla obywateli wiadczy o istnieniu podnoszonego nie-rzadko problemu celowego korzystania z mechanizmw demokracji bezporedniej przez zrzeszone wok konkretnego interesu sformalizowane grupy spoeczne, np. partie polityczne. 39 https://www.admin.ch/ch/d/pore/vi/vis353t.html [dostp 10.06.2016]. 40 https://www.admin.ch/opc/de/federal-gazette/2008/7653.pdf [dostp 10.06.2016]. 41 https://www.admin.ch/ch/d/pore/va/20091129/index.html [dostp 10.06.2016]. 42 https://www.admin.ch/ch/d/pore/va/20091129/can547.html [dostp 10.06.2016].
https://www.admin.ch/ch/d/pore/vi/vis353t.htmlhttps://www.admin.ch/opc/de/federal-gazette/2008/7653.pdfhttps://www.admin.ch/ch/d/pore/va/20091129/index.htmlhttps://www.admin.ch/ch/d/pore/va/20091129/can547.html

38


ganizacji i instytucji dziaajcych na rzecz mniejszoci religijnych. Trybuna oddali zoone skargi z uwagi na niestwierdzenie naruszenia praw czowieka zagwarantowa-nych w europejskiej Konwencji praw czowieka i podstawowych wolnoci. Ewentualne uwzgldnienie skarg nie skutkowaoby jednak uchyleniem zaskaronego przepisu art. 72 ust. 3 Konstytucji szwajcarskiej, co moliwe byoby tylko po przeprowadzeniu kolej-nego referendum43.

Inicjatywa obywatelska w sprawie czciowej zmiany Konstytucji 4.3. Federalnej dotyczca wprowadzenia bezwarunkowego dochodu podstawowego

4 padziernika 2013 r. grupa lewicowych dziaaczy z poparciem 126 408 obywateli wystpia z inicjatyw ludow w sprawie czciowej zmiany Konstytucji44. Inicjatorzy zmian postulowali wprowadzenie do Konstytucji Federalnej przepisu art. 110a, ktry gwa-rantowaby mieszkacom Konfederacji Szwajcarskiej prawo do bezwarunkowego docho-du podstawowego45. Autorzy inicjatywy proponowali w dyskusjach, by kady dorosy mieszkaniec Szwajcarii niezalenie od swych dochodw, otrzymywa co miesic od pa-stwa nieopodatkowan kwot 2,5 tysica frankw, natomiast osoby w wieku do 18 lat 625 frankw. Tumaczono to wysokim bezrobociem spowodowanym rosnc robotyza-cj46. Zgromadzenie Federalne (w rozporzdzeniu z dnia 18 grudnia 2015 r.) po wysuchaniu opinii Rady Federalnej47 zalecio Szwajcarom odrzucenie postulatw wnie-sionych przez lewicowych dziaaczy48. Podnoszono argument zbyt wysokich kosztw re-alizacji tego pomysu, ktre w skali roku (przy uwzgldnieniu kwot postulowanych przez inicjatorw) mogyby sign nawet 208 miliardw CHF rocznie, co nieuchronnie dopro-wadzioby do ci w budecie i wzrostu podatkw. Przeciwnicy tej idei przekonywali rw-nie, e wprowadzenie tego rodzaju wiadczenia znacznie obniyoby aktywno zawodo-w nisko sytuowanych, gdy praca zarobkowa mogaby sta si zwyczajnie nieopacalna.

Referendum oglnokrajowe, ktre przeprowadzono 5 czerwca 2016 r., doprowa-dzio do ostatecznego rozstrzygnicia spornej kwestii. Inicjatywa wprowadzenia docho-du podstawowego zdobya poparcie 22% gosujcych, a 78% Szwajcarw opowiedziao si przeciwko wprowadzeniu nowego przepisu do Konstytucji. Najwiksze poparcie

43 T. Branecki, op. cit., s. 114. 44 http://www.bsv.admin.ch/dokumentation/gesetzgebung/00092/03399/index.html?lang=fra [dostp 10.06.2016]. 45 Peny tekst inicjatywy ludowej z dnia 10 padziernika 2013 r.: https://www.admin.ch/ch/f/pore/vi/vis423t.html [dostp 10.06.2016]. 46 http://www.forbes.pl/referendum-w-szwajcarii-bezwarunkowy-dochod-podstawowy,artykuly-,205164,1,1.html [dostp 10.06.2016]. 47 Zalecenie Rady Federalnej z dnia 27 sierpnia 2014 r.: https://www.admin.ch/opc/fr/federal-gazette/2014/6303.pdf [dostp 10.06.2016]. 48 Rozporzdzenie Zgromadzenia Narodowego z dnia 15 grudnia 2015 r.: https://www.admin.ch/opc/fr/federal-gazette/2015/8727.pdf [dostp 10.06.2016].
http://www.bsv.admin.ch/dokumentation/gesetzgebung/00092/03399/index.html?lang=frahttps://www.admin.ch/ch/f/pore/vi/vis423t.htmlhttps://www.admin.ch/ch/f/pore/vi/vis423t.htmlhttp://www.forbes.pl/referendum-w-szwajcarii-bezwarunkowy-dochod-podstawowy,artykuly,205164,1,1.htmlhttp://www.forbes.pl/referendum-w-szwajcarii-bezwarunkowy-dochod-podstawowy,artykuly,205164,1,1.htmlhttps://www.admin.ch/opc/fr/federal-gazette/2014/6303.pdfhttps://www.admin.ch/opc/fr/federal-gazette/2014/6303.pdfhttps://www.admin.ch/opc/fr/federal-gazette/2015/8727.pdfhttps://www.admin.ch/opc/fr/federal-gazette/2015/8727.pdf

39


projekt uzyska w kantonie Jura, najbardziej sceptyczni wobec inicjatywy okazali si mieszkacy kantonu Appenzell Rhodes-Int49.

Wnioski5.

Szwajcarzy, korzystajc z szerokiego wachlarza instrumentw demokracji bezpo-redniej, postulowali na poziomie federacji wprowadzenie wielu zmian do ustawy zasadniczej. Nie wszystkie jednak mogy podlega dalszemu procedowaniu z uwagi na nieuzyskanie ustawowo okrelonego poparcia50. Wiele z nich poruszao problemy lub interesy dotyczce konkretnych grup obywateli, niektre z nich w ocenie czci spoe-czestwa byway niemale absurdalne. Denie do regulowania konkretnych dziedzin ycia na poziomie Konstytucji Federalnej sprawia, e nabiera ono z biegiem czasu kazu-istycznego charakteru. Wiele ze zgaszanych projektw zmian Konstytucji postuluje ta-kie zmiany, ktre prowadz do wprowadzenia do porzdku prawnego norm indywidual-nych i konkretnych. Demokracja bezporednia w Szwajcarii daje obywatelowi do rki instrument inicjowania zmian w prawie federalnym z jednoczesnym uwzgldnieniem rozwagi spoeczestwa.

W 2011 r. grupa obywateli wnioskowaa o wprowadzenie do Konstytucji Federal-nej przepisw zapewniajcych wacicielom obiektw prawo do decydowania o ewen-tualnym zakazie palenia51. Inicjatywa ta nie uzyskaa jednak poparcia stosownej grupy obywateli52. Progu minimalnego poparcia nie przekroczy rwnie projekt wprowadze-nia do Konstytucji przepisu, ktry obligowaby wszystkich wacicieli gobi poczto-wych do oddania ich w sub pastwu na wypadek konfliktu zbrojnego lub katastrofy53. Pomys zosta zgoszony w 1995 r. i przed upywem terminu zbierania popisw nie do-czeka si oczekiwanego przez inicjatorw uznania w oczach spoeczestwa54.

Cige nowelizacje Konstytucji Federalnej wynikajce z postulatw obywatelskich ukazuj z biegiem czasu jej kazuistyczny charakter. Pod koniec XX w. zainicjowano wprowadzenie do Konstytucji przepisu (art. 27)55, ktry nakadaby obowizek podziau tunelu na autostradzie A2 Gotthard w taki sposb, aby droga miaa cztery pasy ruchu. Ta koncepcja, podobnie jak wiele innych, rwnie nie uzyskaa aprobaty Szwajcarw56.

49 Wyniki referendum oglnokrajowego przeprowadzonego w dniu 5 czerwca 2016 r.: https://www.ad-min.ch/ch/f/pore/va/20160605/det601.html [dostp 10.06.2016]. 50 https://www.admin.ch/ch/f/pore/vi/vis_2_2_5_2.html [dostp 10.06.2016]. 51 Peen tekst inicjatywy: https://www.admin.ch/ch/f/pore/vi/vis383t.html [dostp 10.06.2016]. 52 https://www.admin.ch/ch/f/pore/vi/vis383t.html [dostp 10.06.2016]. 53 Peen tekst inicjatywy: https://www.admin.ch/ch/f/pore/vi/vis257t.html [dostp 10.06.2016]. 54 https://www.admin.ch/ch/f/pore/vi/vis257.html [dostp 10.06.2016]. 55 Peen tekst inicjatywy: https://www.admin.ch/ch/f/pore/vi/vis278t.html [dostp 10.06.2016]. 56 https://www.admin.ch/ch/f/pore/vi/vis278.html [dostp 10.06.2016].
https://www.admin.ch/ch/f/pore/va/20160605/det601.htmlhttps://www.admin.ch/ch/f/pore/va/20160605/det601.htmlhttps://www.admin.ch/ch/f/pore/vi/vis_2_2_5_2.htmlhttps://www.admin.ch/ch/f/pore/vi/vis383t.htmlhttps://www.admin.ch/ch/f/pore/vi/vis383t.htmlhttps://www.admin.ch/ch/f/pore/vi/vis257t.htmlhttps://www.admin.ch/ch/f/pore/vi/vis257.htmlhttps://www.admin.ch/ch/f/pore/vi/vis278t.htmlhttps://www.admin.ch/ch/f/pore/vi/vis278.html

40


W 2004 r. rodowiska skupione wok organizacji zajmujcych si ochron przyrody podjy inicjatyw ludow w celu zmiany art. 79 Konstytucji. Postulowana zmiana za-kazywaaby pod grob kary owiectwa oraz wszelkiego rodzaju wdkarstwa na terenie Szwajcarii w celu utrzymania rnorodnoci gatunkw ryb, dzikich ssakw i ptakw57.

Demokracja bezporednia oraz inicjatywa obywatelska stay si dominujcymi ele-mentami wszystkich etapw procesu politycznego w Szwajcarii. Kampanie oraz debaty publiczne na temat przedmiotu gosowa w systematyczny sposb nadaj ksztat i struk-tur yciu publicznemu.

Partie rzdowe, parlament oraz organizacje polityczne peni istotn niemal de-cydujc rol w procesach demokracji bezporedniej. Kluczowi aktorzy systemu przedstawicielskiego wykazuj siln tendencj do inicjowania postpowania w sprawie zmiany lub wprowadzenia regulacji prawnych przy wykorzystaniu instytucji przysugu-jcych obywatelowi. Wyznaczaj cele programw politycznych, organizuj wiele inicja-tyw oraz referendw. Niezalenie od kontrowersji, jakie budzi wpyw demokracji bez-poredniej na przyjte rozwizania praktyczne, jej usytuowanie w systemie prawnym skania elity do pozostawania w staym kontakcie z rzeczywistoci spoeczn.

Jednym z wnioskw, ktre naley wycign z analizy dowiadcze szwajcarskich zwizanych z demokracj bezporedni, jest to, e nie istnieje zbyt wiele powodw do ostrej krytyki. Instrumenty demokracji bezporedniej w pastwie Helwetw sprawnie wspdziaaj z innymi narzdziami wpywu spoeczestwa na proces podejmowania decyzji58.

Direct democracy in Switzerland the popular initiative and referendum

Abstract: The authors of monograph develop the issue of instruments of direct democracy in Switzerland. The text focuses especially on two institutions of direct democracy: popular initiative and referendum containing examples of the use of each of them. The authors citing a well-known literature want to draw attention to the advantages and disadvantages of the in-text legal solutions. They included interesting use cases of these instruments focusing their special attention to those that have taken place in recent years. They make use of what already has been written to create a composi-tion of the most important informations on this subject.

Keywords: Direct Democracy; Switzerland; referendum; popularinitiative; voting; cantons; federation; constitution

Sowakluczowe: Demokracja bezporednia; Szwajcaria; referendum; inicjatywa ludowa; go-sowanie; kantony; federacja; konstytucja

57 Peen tekst inicjatywy: https://www.admin.ch/ch/f/pore/vi/vis324t.html [dostp 10.06.2016]. 58 G. Lutz, op. cit., s. 96.
https://www.admin.ch/ch/f/pore/vi/vis324t.html

41

Krzysztof SzczniakKoo Naukowe Prawa KonstytucyjnegoWydzia Prawa, Administracji i EkonomiiUniwersytet Wrocawski

Klaudia SzerszeKoo Naukowe Prawa KonstytucyjnegoWydzia Prawa, Administracji i EkonomiiUniwersytet Wrocawski

Zgromadzenia Ludowe w Konfederacji Szwajcarskiej

Geneza 1. Landsgemeinde

Wspczesne formy demokracji bezporedniej maj swoje korzenie w staroytno-ci. W tym okresie rozwiny si instytucje, ktre pozwalay uprawnionym obywatelom angaowa si w proces rzdzenia pastwem. Na publiczne wyraanie wasnej opinii zezwalao zgromadzenie ludowe. Jego wzorcow form moemy odnale w ateskiej polis. Obywatele decydowali zarwno o polityce wewntrznej, jak i zewntrznej pa-stwa. Instytucja zgromadzenia znana bya rwnie w staroytnym Rzymie oraz pord plemion w formie tak zwanej demokracji wiecowej1. Warto wiedzie, e pragermaski wiec o nazwie Thing, ktry skada si z wolnych, uzbrojonych mczyzn plemienia obradujcych w kole sta si prawzorem szwajcarskiego zgromadzenia kantonalnego. w wiec posiada kompetencje sdownicze, niekiedy decydowa o wojnie, a w innym przypadku by grup pospolitego ruszenia rycerzy. Wszechstronno ta sprawia, e wa-nie to plemienne zgromadzenie stao si prototypem Landsgemeinde2. Zgromadzenie ludowe jest rwnie opisywane jako znany od okresu kolonializmu sposb podejmowa-nia decyzji w niewielkich gminach USA, tak zwanych town meeting, oraz praktykowany te w nielicznych gminach Anglii pod nazw parish meeting3.

Wspczenie zebranie w okrelonym czasie i miejscu wszystkich uprawnionych obywateli w celu rozstrzygnicia najistotniejszych spraw wystpuje bardzo rzadko ze

1 . Jakubiak, Kantonalne Zgromadzenie Ludowe w Szwajcarii, Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i So-cjologiczny, 2010, nr 4, s. 107. 2 A. Mycielski, Ze studiw nad szwajcarsk demokracj kantonaln (na przykadzie Glarus), Spra-wozdania Wrocawskiego Towarzystwa Naukowego, seria A, 1970, nr 23, s. 6970. 3 P. Sarnecki (red.), Prawo konstytucyjne RP, Warszawa 2011, s. 207.

42

Krzysztof Szczniak, Klaudia Szersze

wzgldu na dzisiejsze rozmiary pastw4. Utrudnieniem jest take materia, ktra skada si na zoon regulacj prawn. Wszystkie te elementy sprawiaj, e zwoanie i prze-prowadzenie obrad zgromadzenia ludowego jest bardzo trudne, a wrcz niewykonalne.

Rozwizania instytucjonalne, ktrych powstanie oparte zostao na dawnej formie zgromadze ludowych, w maym stopniu przetrway jednak do dzi. W zwizku z tym naley zwrci uwag na szwajcarsk instytucj Landsgemeinde, wystpujc w niekt-rych kantonach. Demokracja bezporednia jest fundamentaln zasad ustroju szwajcar-skiego. Duy wpyw ma na to wielowiekowy charakter pastwa, opierajcy si na zwiz-kowoci i samodzielnoci gmin. Konstytucja Federalna Konfederacji Szwajcarskiej reguluje t kwesti w rozdziale drugim5. Szwajcaria znana jest rwnie z ciekawych roz-wiza instytucjonalnych, a swj ustrj opiera na federalizmie, wyej wymienionej de-mokracji bezporedniej i demokracji konsensualnej. Filary te zdeterminoway system oraz instytucje polityczne Konfederacji Szwajcarskiej. Jedn z nich jest omawiane Landsgemainde6. Jej wyjtkowy charakter nie wyczerpuje jednak caego szeregu uksztatowanych w tym pastwie nietypowych rozwiza ustrojowo-politycznych7.

Wspczesne zgromadzenia ludowe sigaj czasw XV- i XVI-wiecznej Szwajcarii. Szwajcarskie kantony poczone byy wwczas tradycj republikask, ktra utrwalia si w nich na stae. Na ich obszarach wystpowaa ywa kultura zgromadze ludowych oraz referendum federalne, ktrego pocztki sigaj redniowiecza8. Wtedy to wanie w niektrych kantonach Landsgemeinde przyjto jako metod sprawowania wadzy czy podejmowania decyzji na poziomie kantonu. Ciekawe jest to, e rzdy w dwch kanto-nach (Bern i Zurych) korzystay z opinii mieszkacw gmin i cechw rzemielniczych9.

Landsgemeinde to zebranie obywateli kantonu, wraz z zachowaniem tradycyjnego po-rzdku, podczas ktrego podejmuje si najwaniejsze rozstrzygnicia odnoszce si do spo-ecznoci kantonu10. Nazwa ta dosownie oznacza wsplnot zamieszkujc dany kraj11.

Geneza opisywanej instytucji siga redniowiecza. Pocztkowo byy to zgromadze-nia mczyzn noszcych bro. Kobiety i pozostajcy w zalenoci nie posiadali adnych praw politycznych. Jak pisze ukasz Jakubiak: w Uri oraz w Schwyz pierwszych ladw omawianej instytucji mona si doszukiwa ju w XIII w. W Unterwalden Landsgemein-

4 B. Banaszak, Prawo konstytucyjne, Warszawa 2015, s. 249. 5 B. Szmulik (red.), Ustroje konstytucyjne pastw wspczesnych, Warszawa 2012, s. 5. 6 E. Mylak, System polityczny Konfederacji Szwajcarskiej, Krakw 2014, s. 7. 7 . Jakubiak, op. cit., s. 107 8 R. Bchi, N. Braun, B. Kaufmann, Przewodnik po demokracji bezporedniej. W Szwajcarii i nie tylko, d 2013. 9 M. Musia-Karg, Demokracja bezporednia w szwajcarskich kantonach. Wybrane uwagi na temat re-ferendum, inicjatywy ludowej oraz zgromadzenia ludowego, Polityka i Spoeczestwo, 2014, nr 2, s. 65. 10 M. Marczewska-Rytko, Szwajcarski system demokracji bezporedniej, Annales Universitatis Mariae Curie-Skodowska Lublin Polonia vol. VIII, 2001, sectio K, s. 129. 11 P. Uzibo, Demokracja partycypacyjna, Gdask 2009, s. 40.

43

Zgromadzenia Ludowe w Konfederacji Szwajcarskiej

de istniao od 1300 r. W poowie XIV w., po powstaniu dwch mniejszych jednostek Obwalden i Nidwalden uksztatoway si w nich odrbne zgromadzenia ludowe. W 1376 r. do powstania omawianej instytucji doszo w kantonie Zug. W Glarus pierwsze Landsgemeinde obradowao w 1387 r.

instytucje demokracji bezpośredniej w praktyce · instytucje demokracji bezpośredniej w praktyce...

Documents