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Grupo Funcional Desarrollo Social

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Instituto Nacional de las Mujeres

Acciones para Promover Una Vida Libre de Violencia contra las Mujeres

Auditoría de Desempeño: 11-1-00HHG-07-0039

DS-095

Criterios de Selección

Esta auditoría se seleccionó con base en los criterios cuantitativos y cualitativos establecidos en la Normativa Institucional de la Auditoría Superior de la Federación para la integración del Programa Anual de Auditorías para la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011, considerando lo dispuesto en el Plan Estratégico de la ASF 2011-2017.

Objetivo

Fiscalizar las acciones para erradicar la violencia contra las mujeres, a fin de verificar el cumplimiento de sus objetivos y metas.

Alcance

Los alcances de la auditoría fueron determinados por el contenido temático de la revisión, en los que se analizan los aspectos de eficiencia y eficacia.

Para el análisis de la eficiencia, se verificó el cumplimiento de las normas de control interno y la Matriz de Indicadores para Resultados de los programas presupuestarios P010 “Promoción y coordinación de las acciones para la equidad de género”, S010 “Fortalecimiento a la transversalidad de la perspectiva de género” y S229 “Fortalecimiento a las políticas municipales de igualdad y equidad entre hombres y mujeres” y los indicadores vinculados con las acciones para prevenir, atender, sancionar y erradicar la violencia contra las mujeres; se revisaron las actividades que el Instituto Nacional de las Mujeres (INMUJERES) realizó en su carácter de Secretaría Ejecutiva del Sistema Nacional para Prevenir, Atender, Sancionar y Erradicar la Violencia contra las Mujeres, así como los acuerdos suscritos en esa materia, vigentes en 2011, y los modelos de atención de mujeres consignados en el Centro de Documentación del INMUJERES y los que fueron evaluados; se constataron las acciones para implementar el sistema de monitoreo del comportamiento violento contra las mujeres y las campañas de promoción de la cultura de la no violencia contra las mujeres del periodo 2007-2011; se verificó la definición del Modelo de Atención en refugios para mujeres en situación de violencia, sus hijas e hijos y la atención de las solicitudes de investigación sobre la procedencia de declaratoria de alerta de violencia de género.

Para la eficacia, se analizó el avance en el cumplimiento de las metas establecidas en el Programa Nacional para la Igualdad entre Mujeres y Hombres 2009-2012 (PROIGUALDAD 2009-2012) en materia de erradicación de la violencia contra las mujeres, así como los registros de las mujeres víctimas de violencia atendidas mediante el Módulo de Gestión

Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011

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Social con acciones de orientación, asesoría y canalización a refugios para la atención de mujeres en situación de violencia, sus hijas e hijos.

Antecedentes

En 1981, con la adhesión de México a la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (CEDAW), 1/ se elaboró el Programa Nacional de Integración de la Mujer al Desarrollo, que tuvo por objeto promover el mejoramiento de la condición social de las mujeres; y para 1985, se participó en la Tercera Conferencia Mundial sobre la Mujer (Nairobi), en la cual se realizó una revisión y diagnóstico de los logros de la década de las Naciones Unidas para la mujer, en términos de desarrollo, igualdad y paz, y se reconocieron los esfuerzos realizados por México.

En el marco de la Asamblea General de la Organización de los Estados Americanos, en 1994 se reconoció la violencia contra la mujer como una forma de violación de los derechos humanos y de las libertades fundamentales que limita total o parcialmente a la mujer en el reconocimiento, goce y ejercicio de tales derechos y libertades, además de ser una ofensa a la dignidad humana y una manifestación de las relaciones de poder históricamente desiguales entre mujeres y hombres; por lo que, considerando que el reconocimiento y el respeto irrestricto de todos los derechos de la mujer son condiciones indispensables para su desarrollo individual y para la creación de una sociedad más justa, solidaria y pacífica, y convencidos de la necesidad de dotar al sistema interamericano de un instrumento internacional que contribuya a solucionar el problema de la violencia contra la mujer, los Estados participantes aprobaron la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer “Convención de Belém do Pará”, la cual fue firmada y ratificada por México. Esta convención estableció en su artículo 7° que “los Estados parte condenan todas las formas de violencia contra la mujer y convienen en adoptar, por todos los medios apropiados y sin dilaciones, políticas orientadas a prevenir, sancionar y erradicar dicha violencia”.

En 1995, México participó en la Cuarta Conferencia Mundial sobre la Mujer, también conocida como la Declaración de Beijing, en la que los gobiernos declararon estar decididos a asegurar a todas las mujeres y las niñas el pleno disfrute de todos los derechos humanos y libertades fundamentales, así como establecer medidas eficaces contra las violaciones de estos derechos y libertades, y prevenir y eliminar todas las formas de violencia contra las mujeres y las niñas.

Como resultado de la adhesión de México a los instrumentos internacionales, en el diag-nóstico del Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000 se reconoció que la violencia contra las mujeres transgrede sus derechos y obstaculiza el ejercicio pleno de su ciudadanía, por lo que se planteó como estrategia reformar el Código Penal para que se tipificaran y penalizaran con rigor ese tipo de delitos; asimismo, el Gobierno Federal puso en práctica el Programa Nacional de la Mujer 1995-2000, como un instrumento programático en el que se

1/ El 18 de diciembre de 1979, la Asamblea General de las Naciones Unidas firmó la CEDAW, considerada como la Carta

Internacional de los Derechos Humanos de las Mujeres; que tiene por objeto poner fin a la discriminación de la mujer en todas sus formas.


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definieron las líneas y las directrices para impulsar la formulación, el ordenamiento, la coordinación y el cumplimiento de las acciones encaminadas a ampliar y profundizar la participación de las mujeres en el proceso de desarrollo, en igualdad de oportunidades con los varones.

En materia de violencia contra las mujeres, las acciones que se desarrollaron en el marco del programa consistieron en la revisión de normas secundarias para promover que se sancionaran con rigor los actos de violencia contra las mujeres, así como el inicio de actividades de atención que consistieron en el asesoramiento, rehabilitación y apoyo terapéutico a las mujeres víctimas de violencia.

Por otra parte, en congruencia con las políticas nacionales y los compromisos internacionales, y en respuesta a las demandas de la sociedad civil, el Ejecutivo Federal instituyó la Comisión Nacional de la Mujer, integrada por un Consejo Intersecretarial y la Coordinación General de la Comisión Nacional de la Mujer, esta última como el órgano desconcentrado de la Secretaría de Gobernación (SEGOB) responsable de la consecución de los asuntos de la mujer. La actuación de esta Comisión presentó limitaciones en relación con las demandas de la sociedad, por lo que se propuso instituir un nuevo organismo público para remplazarla, con personalidad jurídica y patrimonio propios. 2/

El 12 de enero de 2001, se publicó en el Diario Oficial de la Federación la Ley del Instituto Nacional de las Mujeres, que dio origen al Instituto Nacional de las Mujeres (INMUJERES) como la instancia para el adelanto de las mujeres mexicanas, organismo público descentralizado de la Administración Pública Federal con personalidad jurídica, patrimonio propio y autonomía técnica y de gestión, que conforme al artículo 6° de la citada Ley tiene, entre otros objetivos, “la promoción de la cultura de la no violencia, la no discriminación contra las mujeres y de la equidad de género para el fortalecimiento de la democracia. La representación del Gobierno Federal en materia de equidad de género y de las mujeres ante los gobiernos estatales y municipales, organizaciones privadas, sociales y organismos internacionales”.

En 2003, con objeto de “obtener información sobre los diferentes tipos de violencia que sufren las mujeres de 15 y más años en los ámbitos del hogar, escolar, laboral y social; así como las consecuencias físicas y emocionales que padecen las mujeres violentadas por su cónyuge”, se aplicó la Encuesta Nacional sobre la Dinámica de las Relaciones en los Hogares (ENDIREH 2003), que reveló que en México, por cada 100 mujeres de 15 años y más, 38 su-frían de violencia emocional; 29 violencia económica; 9 violencia física y 8 violencia sexual. Las mujeres jóvenes que vivían en unión libre, las que tenían hijos, las que trabajaban y las que vivían en zonas urbanas declararon con más frecuencia maltrato por parte de su pareja, ya que de cada 100: 55 de las que vivían en unión libre, fueron maltratadas; 50 que trabajaban, padecieron agresiones; y 48 que habitaban en zonas urbanas sufrían violencia por parte de su esposo. En respuesta a los resultados de la encuesta, los legisladores manifestaron la necesidad de crear un marco jurídico nacional para atender los derechos humanos fundamentales de las mujeres y las niñas y con ello dar cabal cumplimiento a los instrumentos internacionales en la materia, ratificados por el Senado Mexicano; por lo que 2/ Exposición de motivos de la Ley del Instituto Nacional de las Mujeres, Cámara de Diputados, 27 de abril de 2000.


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se presentó la iniciativa de la Ley de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia el 18 de noviembre de 2004. 3/

El 1 de febrero de 2007, se publicó la denominada “Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia”, con objeto de “establecer la coordinación entre la Federación, las entidades federativas y los municipios para prevenir, sancionar y erradicar la violencia contra las mujeres, así como los principios y modalidades para garantizar su acceso a una vida libre de violencia que favorezca su desarrollo y bienestar conforme a los principios de igualdad y de no discriminación, así como para garantizar la democracia, el desarrollo integral y sustentable que fortalezca la soberanía y el régimen democrático establecidos en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos”. Asimismo, la Ley prevé, en su artículo 35, la Conformación de un Sistema Nacional para Prevenir, Atender, Sancionar y Erradicar la Violencia contra las Mujeres, en el cual la Federación, las entidades federativas, el Distrito Federal y los municipios, se coordinarán para la integración y funcionamiento del Sistema, el cual tiene por objeto la conjunción de esfuerzos, instrumentos, políticas, servicios y acciones interinstitucionales para la prevención, atención, sanción y erradicación de la violencia contra las mujeres. Asimismo, el artículo 36 de este ordenamiento señala que el Sistema Nacional para Prevenir, Atender, Sancionar y Erradicar la Violencia contra las Mujeres estará conformado por los y las titulares de la Secretaría de Gobernación (SEGOB) quien presidirá el sistema, la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL), la Secretaría de Seguridad Pública (SSP), la Secretaría de Educación Pública (SEP), la Secretaría de Salud (SSA), el Consejo Nacional para Prevenir la Discriminación (CONAPRED), la Procuraduría General de la Republica (PGR), el DIF-Nacional, los Mecanismos para el adelanto de las mujeres en las entidades federativas y, como Secretaría Ejecutiva, el INMUJERES. 4/

El 5 de junio de 2007, se publicaron los resultados de la ENDIREH 2006, los cuales reportaron que el 67.0% de las mujeres mexicanas de 15 años y más declaró al menos una situación de violencia, ya sea en el ámbito comunitario, escolar o laboral, o en el espacio familiar y de pareja. La violencia contra las mujeres perpetrada por la pareja alcanzó 40.2% en el ámbito nacional.

La actual administración, en el Plan Nacional de Desarrollo 2007- 2012, en el Programa Sectorial de Gobernación 2008-2012 y en el Programa Nacional para la Igualdad entre Hombres y Mujeres 2009-2012, señala como prioridad la prevención, atención, sanción y erradicación de la violencia contra las mujeres.

3/ Exposición de motivos Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia.

4/ El 24 de abril de 2007 quedó constituida la conformación y operación del Sistema Nacional, con la celebración de su primera sesión ordinaria. Los resultados de la operación del Sistema Nacional para Prevenir, Atender, Sancionar y Erradicar la Violencia contra las Mujeres se presentan en el informe de la auditoría número 40 denominada “Coordinación de Acciones para Evitar la Discriminación y Erradicar la Violencia contra las Mujeres” correspondiente a la Cuenta Pública 2011.


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Resultados

1. Control Interno Institucional

Análisis de Control Interno

El diseño del sistema de Control Interno del INMUJERES presenta una base razonable para asegurar que los procesos se encuentran controlados y son supervisados a fin de lograr los objetivos y las metas institucionales, con excepción del establecimiento de un sistema de registro de los modelos empleados por la Federación, las entidades federativas y los municipios para prevenir, atender, sancionar y erradicar dicha violencia, así como de instrumentos y mecanismos que midan los avances y resultados obtenidos en la suscripción de convenios de cooperación, coordinación y concertación en materia de prevención, atención, sanción y erradicación de la violencia contra las mujeres, y la difusión de la cultura de la no violencia contra las mujeres, para estos dos aspectos.

El INMUJERES, durante el transcurso de la auditoría y con motivo de la intervención de la ASF, mediante el oficio núm. INM/DGTPG/DSSV/480/2012 del 21 de diciembre de 2012, determinó como acción de mejora la definición de indicadores y metas para las actividades de difusión de la cultura de la no violencia contra las mujeres y para la celebración de instrumentos de coordinación en la materia en la Matriz de Indicadores para Resultados 2013 del programa presupuestario P010 “Promoción y coordinación de las acciones para la equidad de género”, con lo que se solventa lo observado.

Véase acción(es): 11-1-00HHG-07-0039-07-001

2. Sistema de Evaluación del Desempeño

Análisis de los indicadores establecidos para evaluar el impacto de las acciones en materia de prevención, atención, sanción y erradicación de la violencia contra las mujeres

En 2011, el INMUJERES elaboró la Matriz de Indicadores para Resultados de los programas presupuestarios P010 “Promoción y coordinación de las acciones para la equidad de género”, S010 “Fortalecimiento a la transversalidad de la perspectiva de género” y S229 “Fortalecimiento a las políticas municipales de igualdad y equidad entre hombres y mujeres”.

Con la revisión de la MIR de los tres programas presupuestarios, se constató que en el programa presupuestario P010 “Promoción y coordinación de las acciones para la equidad de género” se incluyeron los indicadores “Porcentaje de líneas telefónicas estatales adheridas a la Red Nacional de Atención a la Violencia vía Telefónica (RENAVTEL)” y “Porcentaje de personas certificadas en estándares de competencias para prestadores de servicios del Modelo de Equidad de Género (MEG) y prestadores de servicios de asistencia telefónica a víctimas y personas relacionadas con la violencia de género”, que estuvieron vinculados con la promoción de la atención especializada y profesional de las diversas modalidades de violencia, la cual constituye sólo una de las atribuciones conferidas al INMUJERES en su calidad de Secretaría Ejecutiva, por lo que se omitió lo relativo a: la integración de las investigaciones y evaluaciones en materia de violencia contra las mujeres;


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el diseño y evaluación del modelo de atención a víctimas en refugios; la canalización de víctimas a programas reeducativos integrales; la difusión de la cultura de la no violencia contra las mujeres; la celebración de instrumentos de coordinación en la materia; el registro y evaluación de los modelos empleados por la Federación, las entidades federativas y los municipios; la sistematización de la información generada de la implantación del modelo de erradicación; el establecimiento y operación del sistema de monitoreo del comportamiento violento contra las mujeres; la atención de las solicitudes de investigación sobre la procedencia de la declaratoria de alerta de violencia de género, y la emisión de lineamientos normativos y metodológicos para prevenir, atender, sancionar y erradicar la violencia contra las mujeres, lo que impide conocer los resultados de la aplicación de los recursos públicos federales en la ejecución de dichas atribuciones y funciones.

El INMUJERES, durante el transcurso de la auditoría y con motivo de la intervención de la ASF, mediante el oficio núm. INM/DGTPG/DSSV/480/2012 del 21 de diciembre de 2012, determinó como acción de mejora, en la elaboración de la MIR del programa presupuestario P010 “Promoción y coordinación de las acciones para la equidad de género” para el ejercicio fiscal 2013, la definición de indicadores para las actividades de difusión de la cultura de la no violencia contra las mujeres; la celebración de instrumentos de coordinación en la materia; la emisión de lineamientos normativos y metodológicos aprobados por las comisiones de prevención, atención, sanción y erradicación y para medir el porcentaje de refugios que implementaron en modelo de atención del INMUJERES, por considerarse acciones de mayor relevancia en la materia, con lo que se solventa lo observado.

Respecto del análisis de la lógica horizontal de los dos indicadores, se obtuvo lo siguiente:


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INDICADORES EN MATERIA DE VIOLENCIA CONTRA LAS MUJERES INCLUIDOS EN LA MIR DEL PP P010 “PROMOCIÓN Y COORDINACIÓN DE LAS ACCIONES PARA LA EQUIDAD DE GÉNERO”, 2011

Nombre Objetivo Definición Método de cálculo Tipo /

Dimensión Meta

Tipo de valor de la meta

Criterios de

selección incluidos

Indicador del nivel de Componente Porcentaje de líneas telefónicas estatales adheridas a la Red Nacional de Atención a la Violencia vía Telefónica (RENAVTEL).

Asesoría a víc-timas de violen-cia otorgada.

Entidades federativas con línea telefónica para la atención a la violencia

Número de entidades federativas con línea telefónica adheridas a la Red Nacional / Número total de entidades federativas *100

Gestión / Eficacia

75

Relativa

Relevancia

Indicador del nivel de Actividad Porcentaje de personas certificadas en estándares de competencias para prestadores de servicios del Modelo de Equidad de Género (MEG) y prestadores de servicios de asistencia telefónica a víctimas y personas relacionadas con la violencia de género.

Capacitación en perspectiva de género.

Número de personas certificadas en estándares de competencias y de auditoría, y en normas de asistencia telefónica.

Número de personas certificadas / 100* 100

Gestión / Eficacia

100

Relativa

Ninguno

FUENTE: Elaborado por la Auditoría Superior de la Federación con la información proporcionada por el Instituto Nacional de las Mujeres con el oficio núm. INMUJERES/DGAF/0326/2012 del 24 de abril de 2012.

Ambos indicadores resultan inadecuados, ya que el indicador definido para el nivel de Componente no permite medir lo establecido en el objetivo determinado para ese nivel, en términos de las asesorías que se otorgan a las víctimas de violencia, y el indicador definido para el nivel de Actividad no establece relaciones entre variables que permitan evaluar el grado de cumplimiento de su objetivo.

Asimismo, la dimensión establecida en ambos indicadores es incorrecta, toda vez que miden la prestación de servicios y no el cumplimiento de objetivos.

Además, el indicador definido para el nivel de Componente sólo contiene uno de los seis criterios para su elección y el indicador establecido para el nivel de Actividad no contiene ninguno.



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3. Eficiencia

Cumplimiento de las funciones administrativas de la Secretaría Ejecutiva del Sistema Nacional para Prevenir, Atender, Sancionar y Erradicar la Violencia contra las Mujeres 5/

En 2011, el INMUJERES cumplió con el 91.7% (11) de las 12 atribuciones administrativas que le fueron conferidas en su calidad de Secretaría Ejecutiva del Sistema Nacional para Prevenir, Atender, Sancionar y Erradicar la Violencia contra las Mujeres. 6/

La atribución cuyo cumplimiento no fue acreditado por el INMUJERES en 2011 (8.3%) correspondió a la emisión de lineamientos normativos y metodológicos para prevenir, atender, sancionar y erradicar la violencia contra las mujeres, en las modalidades y tipos establecidos en la ley.


4. Suscripción de acuerdos y convenios en materia de prevención, atención, sanción y erradicación de la violencia contra las mujeres

A 2011, el INMUJERES firmó 19 convenios generales de colaboración y 3 específicos, de los que el 27.3% (6) fue suscrito en 2011 y el 72.7% (16) en años anteriores, pero ninguno de ellos correspondió a convenios de cooperación, coordinación y concertación.

Además, el INMUJERES no acreditó contar con una estrategia respecto de las instancias con las que se requiere suscribir convenios de cooperación, coordinación y concertación en materia de prevención, atención y sanción de la violencia contra las mujeres, a fin de coadyuvar con su erradicación.


5/ Para efectos del presente resultado se verificó el cumplimiento de la función administrativa que el INMUJERES realizó

en su carácter de Secretaría Ejecutiva para la operación del Sistema Nacional para Prevenir, Atender, Sancionar y Erradicar la Violencia contra las Mujeres, por lo que, en relación con su labor operativa, el análisis se presenta en los resultados subsecuentes del presente informe.

6/ Las 11 actividades a las que se dio cumplimiento se refieren a: 1) la elaboración y aprobación del Reglamento para el funcionamiento del Sistema Nacional; 2) la elaboración, suscripción y notificación de las convocatorias a las sesiones del Sistema Nacional; 3) la elaboración de las actas de las sesiones del Sistema Nacional; 4) convocar a los integrantes del Sistema Nacional con quince días hábiles de anticipación; 5) pase de lista de asistencia, declaración del quórum, y conteo de las votaciones de los acuerdos de las sesiones; 6) la elaboración de las convocatorias y la notificación a los integrantes de las comisiones de Prevención, Atención, Sanción y Erradicación de la celebración de las sesiones; 7) la solicitud de información para proveer a la presidencia del Sistema Nacional de insumos para informar al Ejecutivo Federal; 8) la promoción de programas y acciones para cumplir la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia; 9) la integración de las investigaciones y evaluaciones realizadas por la APF referentes a las causas, características y consecuencias de la violencia contra las mujeres; y los documentos generados por las instancias encargadas de promover los derechos humanos; 10) la sistematización de la información generada de la implementación del Modelo de Erradicación referente a avances legislativos federales y locales con perspectiva de género; y 11) la sistematización de la información referente a criterios y lineamientos jurisdiccionales federales y locales sobre los tipos y modalidades de la violencia.


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5. Sistema de monitoreo del comportamiento violento contra las mujeres

En 2011, el INMUJERES careció del sistema de monitoreo del comportamiento violento de los individuos y de la sociedad contra las mujeres reconocido en la normativa como el instrumento para evaluar el avance en la erradicación de la violencia contra las mujeres y determinar las posibles acciones que puedan implementarse para lograr dicha erradicación.


6. Difusión de la no violencia contra las mujeres

En 2011, el INMUJERES no estableció metas respecto de las acciones para promover la cultura de la no violencia contra las mujeres, por lo que no fue posible evaluar su desempeño en esta función. 7/

Con la revisión del convenio específico de colaboración suscrito por el INMUJERES con el Instituto Mexicano de la Radio (IMER) en 2011, se constató la transmisión de 23 productos en 17 emisoras en el último trimestre de ese año, con una cobertura de 19 (59.4%) de las 32 entidades federativas.

7. Diseño del modelo de atención a víctimas en refugios

En diciembre de 2011, el INMUJERES, en coordinación con los integrantes del Sistema Nacional para Prevenir, Atender, Sancionar y Erradicar la Violencia contra las Mujeres, concluyó la elaboración del “Modelo de Atención en Refugios para Mujeres Víctimas de Violencia sus Hijas e Hijos”, el cual se difundió a partir de 2012 para su aplicación, por lo que los refugios para mujeres en situación de violencia que operaron a partir de la promulgación de la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia en 2007 no lo hicieron bajo un mismo modelo.

Con la revisión y análisis del Modelo de Atención en Refugios para Mujeres Víctimas de Violencia y sus Hijas e Hijos, aprobado en diciembre de 2011, se verificó que se definió el 100.0% (9) de los servicios especializados que los refugios deberán de otorgar a las usuarias, relativos a: 1) hospedaje; 2) alimentación; 3) vestido y calzado; 4) servicio médico; 5) asesoría jurídica; 6) apoyo psicológico; 7) programas reeducativos integrales; 8) capacitación para el empleo, y 9) bolsa de trabajo, por lo cual se da por solventada la observación.

7/ La acción correspondiente a este hallazgo se considera en el resultado núm. 1, de este informe, para la cual el

INMUJERES durante el transcurso de la auditoría y con motivo de la intervención de la ASF, mediante el oficio núm. INM/DGTPG/DSSV/480/2012 del 21 de diciembre de 2012, determinó como acción de mejora la definición de indicadores y metas para las actividades de difusión de la cultura de la no violencia contra las mujeres en la materia en la MIR 2013 del programa presupuestario P010 “Promoción y coordinación de las acciones para la equidad de género”, con lo que se solventa lo observado.


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8. Evaluación de los modelos implementados para prevenir, atender, sancionar y erradicar la violencia contra las mujeres

En 2011 y al momento de la revisión, el INMUJERES careció de un registro de los modelos empleados por la Federación, las entidades federativas y los municipios que permitiera disponer de información oportuna y suficiente respecto de su elaboración, instrumentación, evaluación y mejora. 8/

Con la revisión del listado de los 95 modelos que el INMUJERES identificó en sus registros del Centro de Documentación (CEDOC), se determinó que el 8.4% (8) perteneció a la Federación: 4 de la SSP, 2 de la CONAVIM, 1 del INDESOL y otro del INMUJERES; el 86.3% (82) a 26 entidades federativas, ya que no se registraron modelos de Baja California Sur, Colima, Nuevo León, Querétaro, Tamaulipas y Zacatecas; el 4.2% (4) a cuatro municipios (0.2% de los 2,440 municipios y 16 delegaciones), que fueron: San Marcos, Gro.; San Miguel de Allende, Gto.; Tlaquepaque, Jal.; y Xalapa, Ver.; y el 1.1% (1) a una organización de la sociedad civil.

De los 95 modelos, el INMUJERES evaluó el 34.7% (33), que correspondió a los ejercicios de 2007 a 2009, de los que 1 perteneció a la Federación y 32 al ámbito estatal, y no evaluó ninguno de los 45 modelos de 2010 y 2011.


9. Oportunidad en la atención de las solicitudes de investigación sobre la procedencia de declaratoria de alerta de violencia de género

En 2011, el INMUJERES atendió la única solicitud de investigación sobre la procedencia de declaratoria de alerta de violencia de género que el Sistema Nacional para Prevenir, Atender, Sancionar y Erradicar la Violencia contra las Mujeres resolvió en ese año, en cumplimiento de los plazos y disposiciones establecidas en la normativa, ya que hizo del conocimiento del Sistema Nacional para Prevenir, Atender, Sancionar y Erradicar la Violencia contra las Mujeres la recepción de la solicitud, previno a los solicitantes para que subsanaran las deficiencias detectadas, recibió el desahogo de las omisiones e informó sobre la radicación de la solicitud en un plazo de 10 días hábiles, 12 días menos de los indicados en la normativa.

A partir de la fecha de radicación y hasta su resolución, se emplearon 15 días hábiles, de los que no fue posible evaluar su oportunidad, ya que la ley no especificó los plazos para su atención, ni el INMUJERES estableció lineamientos al respecto. Por lo tanto, el plazo empleado en la atención de la solicitud de investigación sobre la procedencia de declaratoria de alerta de género entre su recepción y conclusión fue de 25 días hábiles.


8/ La acción correspondiente a este hallazgo, se considera en la identificada con la clave 11-1-00HHG-07-0039-07-001

del resultado núm. 1, de este informe.


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10. Eficacia

Canalización de mujeres víctimas de violencia a programas reeducativos integrales

Se constató que, en 2011, el INMUJERES no canalizó directamente a las mujeres víctimas de violencia a programas reeducativos integrales, ya que mediante el Módulo de Gestión Social del instituto sólo canalizó a las mujeres a instancias especializadas para que se encargaran de valorar cada caso.

Al respecto, para determinar los casos que requieren ser canalizados a instituciones públicas u Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC) para su atención, el INMUJERES señaló como criterios empleados los siguientes:

1) Canalización geográficamente referenciada: derivación a la Instancia de la Mujer en la entidad federativa correspondiente al lugar de residencia de la solicitante.

2) Canalización de acuerdo a la problemática expuesta por la solicitante: derivación a la institución u organización de la sociedad civil competente para brindar atención de manera directa a la solicitante.

El INMUJERES no acreditó contar con lineamientos ni procedimientos para la aplicación de los criterios señalados que oriente al responsable de atender las solicitudes sobre el tipo de servicio que debe proporcionar, así como la institución u OSC competente que deberá brindar atención de manera directa y oportuna a la solicitante.

De 2007 a 2011, mediante el Módulo de Gestión Social, el INMUJERES recibió 11,271 solicitudes de atención, las cuales presentaron un crecimiento promedio anual de 27.6%, al pasar de 1,572 solicitudes en 2007 a 4,163 en 2011, como se muestra en el cuadro siguiente:

SOLICITUDES DE ATENCIÓN RECIBIDAS POR EL MÓDULO DE GESTIÓN SOCIAL DEL INMUJERES Y MUJERES

CANALIZADAS POR ÉSTE A INSTITUCIONES PÚBLICAS U OSC, 2007–2011

Concepto 2007 2008 2009 2010 2011 Total TMCA

Total (a)

% Total (b)

% Total (c)

% Total (d)

% Total (e)

% Total (f)

% (%)

Solicitudes recibidas 1,572 100.0 1,857 100.0 2,864 100.0 815 100.0 4,163 100.0 11,271 100.0 27.6 Asesorías otorgadas 1,554 98.9 1,807 97.3 2,747 95.9 766 94.0 3,825 91.9 10,699 94.9 25.3 Mujeres canalizadas 18 1.1 50 2.7 117 4.1 49 6.0 338 8.1 572 5.1 108.2

FUENTE: Elaborado por la Auditoría Superior de la Federación con información proporcionada por el Instituto Nacional de las Mujeres con el oficio núm. INM/DGTPG/DSSV/590/2012 del 25 de octubre de 2012.

TMCA=


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De las 11,271 solicitudes recibidas en el periodo, el 94.9% (10,699) se atendió por medio de asesorías y el 5.1% (572) fue canalizado para su atención, pero el INMUJERES no contó con lineamientos ni procedimientos para que el personal responsable de la atención de las solicitudes determinara el tipo de servicio que debió proporcionar, ni la institución u OSC competente para brindar atención directa a la solicitante.

El análisis por entidad federativa reveló que, de las 11,271 solicitudes de atención recibidas, el 76.3% (8,598) se concentró en el Distrito Federal (54.0%) y el Estado de México (22.3%), y el restante 23.7% (2,673) en 29 estados, ya que en el caso de Baja California Sur no se registraron solicitudes, como se muestra en el cuadro siguiente:

SOLICITUDES DE ATENCIÓN RECIBIDAS POR EL MÓDULO DE GESTIÓN SOCIAL DEL INMUJERES, 2007–2011

Entidad federativa Mujeres

mayores de 15 años

Mujeres víctimas de violencia

2007 2008 2009 2010 2011 Total TMCA

(%)

Mujeres recibidas por cada 100,000 víctimas

% Total 1/

Sol. (a)

Part. (%)

Sol. (b)

Part. (%)

Sol. (c)

Part. (%)

Sol. (d)

Part. (%)

Sol. (e)

Part. (%)

Sol. (f)

Part. (%)

Total 40,767,055 67.0 27,313,927 1,572 100.0 1,857 100.0 2,864 100.0 815 100.0 4,163 100.0 11,271 100.0 27.6 41 México 5,538,804 78.2 4,331,345 172 10.9 273 14.7 666 23.3 328 40.2 1,069 25.7 2,508 22.3 57.9 58 D.F. 3,564,888 76.8 2,737,834 1,117 71.1 924 49.8 1,732 60.5 418 51.3 1,899 45.6 6,090 54.0 14.2 222 Veracruz 2,849,971 62.0 1,766,982 24 1.5 26 1.4 33 1.1 6 0.8 50 1.2 139 1.2 20.1 8 Jalisco 2,655,442 78.5 2,084,522 23 1.5 47 2.5 32 1.1 5 0.6 74 1.8 181 1.6 33.9 9 Puebla 2,093,620 69.8 1,461,347 14 0.9 22 1.2 13 0.5 2 0.2 46 1.1 97 0.9 34.6 7 Guanajuato 1,988,676 59.0 1,173,319 14 0.9 17 0.9 24 0.8 3 0.4 51 1.2 109 1.0 38.2 9 Nuevo León 1,683,136 63.6 1,070,474 8 0.5 9 0.5 19 0.7 3 0.4 46 1.1 85 0.7 54.9 8 Chiapas 1,603,476 48.2 772,875 4 0.3 12 0.6 6 0.2 3 0.4 24 0.6 49 0.4 56.5 6 Michoacán 1,579,179 63.5 1,002,779 8 0.5 11 0.6 29 1.0 5 0.6 43 1.0 96 0.8 52.3 10 Oaxaca 1,384,574 61.2 847,359 7 0.4 14 0.8 7 0.2 5 0.6 39 0.9 72 0.6 53.6 8 Guerrero 1,179,268 61.5 725,250 4 0.3 7 0.4 12 0.4 0 0.0 26 0.6 49 0.4 59.7 7 Chihuahua 1,178,582 67.7 797,900 3 0.2 8 0.4 4 0.1 0 0.0 17 0.4 32 0.3 54.3 4 Tamaulipas 1,158,201 62.8 727,350 7 0.4 9 0.5 5 0.2 0 0.0 6 0.2 27 0.2 (3.8) 4 Baja California 1,101,554 62.2 685,167 16 1.0 10 0.5 11 0.4 5 0.6 37 0.9 79 0.7 23.3 12 Sinaloa 999,601 61.5 614,755 3 0.2 4 0.2 3 0.1 0 0.0 9 0.2 19 0.2 31.6 3 Hidalgo 980,054 59.0 578,232 8 0.5 17 0.9 11 0.4 0 0.0 39 0.9 75 0.7 48.6 13 Coahuila 973,377 59.2 576,239 5 0.3 3 0.2 2 0.1 0 0.0 2 0.0 12 0.1 (20.5) 2 Sonora 936,788 68.5 641,700 4 0.3 7 0.4 9 0.3 0 0.0 28 0.7 48 0.4 62.7 7 San Luis Potosí 925,688 60.4 559,116 9 0.5 4 0.2 3 0.1 1 0.1 27 0.6 44 0.4 31.6 8 Tabasco 795,996 66.1 526,153 2 0.1 6 0.3 5 0.2 1 0.1 12 0.3 26 0.2 56.5 5 Yucatán 722,055 59.8 431,789 4 0.3 3 0.2 5 0.2 1 0.1 7 0.2 20 0.2 15.0 5 Querétaro 665,880 65.8 438,149 11 0.7 17 0.9 10 0.3 2 0.2 16 0.4 56 0.5 9.8 13 Morelos 665,500 69.3 461,192 11 0.7 16 0.9 10 0.3 0 0.0 25 0.6 62 0.6 22.8 13 Durango 570,944 70.1 400,232 1 0.1 5 0.3 2 0.1 2 0.2 15 0.4 25 0.2 96.8 6 Zacatecas 532,460 56.5 300,840 0 0.0 3 0.2 3 0.1 3 0.4 19 0.5 28 0.2 n.c. 9 Quintana Roo 454,966 64.4 292,998 6 0.4 12 0.6 2 0.1 0 0.0 9 0.2 29 0.3 10.7 10 Tlaxcala 425,001 59.5 252,876 3 0.2 8 0.4 10 0.3 6 0.8 25 0.6 52 0.5 69.9 21 Aguascalientes 422,201 70.6 298,074 7 0.4 8 0.4 2 0.1 3 0.4 23 0.6 43 0.4 34.6 14 Nayarit 385,720 63.5 244,932 1 0.1 3 0.2 1 0.0 1 0.1 2 n.s. 8 0.1 18.9 3 Campeche 295,207 59.6 175,943 4 0.3 6 0.3 3 0.1 0 0.0 2 n.s. 15 0.1 (15.9) 9 Colima 236,964 71.3 168,955 6 0.4 7 0.4 9 0.3 1 0.1 7 0.2 30 0.3 3.9 18 Baja California Sur 219,282 59.2 129,815 0 0.0 0 0.0 0 0.0 n.e. n.c. 0 0.0 n.c. n.c. 0.0 0 n.e. n.a. n.a. n.a. 48 3.0 303 16.3 159 5.6 8 1.0 457 11.0 975 8.7 75.7 n.a. Extranjero n.a. n.a. n.a. 18 1.1 36 1.9 22 0.8 3 0.4 12 0.3 91 0.8 (9.6) n.a.

FUENTE: Elaborado por la Auditoría Superior de la Federación con base en el Censo Nacional de Población y Vivienda 2010, la ENDIREH 2006 y la información proporcionada por el Instituto Nacional de las Mujeres con el oficio núm. INM/DGTPG/DSSV/590/2012 del 25 de octubre de 2012.

1/ Calculado por la ASF con base en el número de mujeres mayores de 15 años obtenido del Censo Nacional de Población y Vivienda 2010 del INEGI y el porcentaje de mujeres víctimas de violencia por entidad federativa reportado en la ENDIREH 2006. Dado que el número de mujeres víctimas de violencia es resultado del cálculo de la ASF basado en el porcentaje reportado en la ENDIREH 2006 para cada entidad federativa y a nivel nacional, el número de mujeres víctimas a nivel nacional no es igual a la suma de las mujeres víctimas en cada estado.

TMCA=

Sol. Solicitudes recibidas. n.e. No especificado. n.c. No cuantificable. n.a. No aplica. n.s. No significativo. Ext. Se refiere a las mujeres de nacionalidad extranjera que solicitaron atención del INMUJERES.


13

Con base en las estadísticas de la ENDIREH 2006, la ASF estimó que, por cada 100,000 mujeres que reportaron haber sido víctimas de violencia en 2006, de 2007 a 2011, 41 acudieron al INMUJERES para solicitar atención. Por entidad federativa, el Distrito Federal fue la que presentó la mayor proporción de mujeres que buscaron atención en el periodo, con 222 por cada 100,000 mujeres víctimas de violencia.

Véase acción(es): 11-1-00HHG-07-0039-07-008 11-1-00HHG-07-0039-07-009

11. Atención ofrecida en los refugios para mujeres en situación de violencia

En 2011, el INMUJERES no definió acciones ni estrategias para impulsar la creación de unidades de atención y protección a las víctimas de violencia, ni mecanismos ni procedimientos para promover y vigilar que la atención ofrecida en las diversas instituciones públicas o privadas sea proporcionada por especialistas en la materia, sin prejuicios ni discriminación alguna.

Asimismo, la ASF constató que ninguna de las disposiciones establecidas en la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia y su reglamento definió los centros de atención y protección, ni los refugios, y tampoco se especificó la instancia gubernamental responsable de verificar, dar seguimiento y evaluar que los refugios se establezcan y operen con base en lo dispuesto en la normativa aplicable y en el Modelo de Atención en refugios para mujeres víctimas de violencia y sus hijas e hijos que para tal efecto definió el INMUJERES, situación que limita evaluar el grado en que la creación y operación de los refugios contribuye con el objetivo de la política pública de erradicar la violencia contra las mujeres.

En relación con las unidades de atención y protección a las víctimas de violencia, 9/ el INMUJERES informó que, de acuerdo con la Red Nacional de Refugios, A.C., en 2011 operaron 66 refugios de atención a mujeres víctimas de violencia, de los que, manifestó carecer de un registro que le permitiera determinar sus acciones de vigilancia para asegurar que las mujeres víctimas de violencia fueron atendidas por el personal especializado.

Asimismo, el INMUJERES indicó que el Centro Nacional de Equidad de Género y Salud Reproductiva de la Secretaría de Salud (SSA), como parte de las erogaciones para la Igualdad entre Mujeres y Hombres del Anexo 10 del Presupuesto de Egresos de la Federación 2011, operó el programa presupuestario P017 “Atención de la Salud Reproductiva y la Igualdad de Género en Salud”, mediante el cual otorgó apoyos a los refugios.

9/ Ante la falta de definición en la ley sobre estas unidades, la ASF consideró a los refugios.


14

En complemento a esta auditoría, la ASF requirió al Centro Nacional de Equidad de Género y Salud Reproductiva de la Secretaría de Salud, la información relacionada con los refugios. De acuerdo con la información remitida por este centro, se constató que en 2011, se otorgaron apoyos a 41 refugios para mujeres en situación de violencia, que representaron el 62.1% de los 66 refugios contenidos en un listado proporcionado por el INMUJERES, el cual fue elaborado por de manera conjunta con la Red Nacional de Refugios A.C., la SSA y el INDESOL.

De acuerdo con el Centro Nacional de Equidad de Género y Salud Reproductiva de la Secretaría de Salud, los 41 refugios otorgaron los servicios siguientes: hospedaje; alimentación; protección; atención médica, psicológica y social; asesoría y representación legal; programas reeducativos; capacitación; bolsa de trabajo, y educación para las hijas e hijos de las usuarias. Los servicios proporcionados por los refugios se correspondieron con ocho de los nueve servicios que establece la normativa, ya que ningún refugio proporcionó el servicio de vestido y calzado.

De los 41 refugios registrados por el CNEGySR, 33 (80.5%) pertenecieron a OSC y 8 (19.5%) a instituciones públicas, en los que se atendieron 2,118 mujeres y 3,714 infantes, y se otorgaron ocho de los nueve servicios que se establecen en la normativa, ya que ningún refugio proporcionó el servicio de vestido y calzado.

En comparación con 2007, el número de personas atendidas en los refugios significó un crecimiento promedio anual de 19.5% en el caso de las mujeres y de 17.2% en el número de infantes, como se muestra en el cuadro siguiente:


15

MUJERES ATENDIDAS EN LOS REFUGIOS PARA MUJERES EN SITUACIÓN DE VIOLENCIA, 2007-2011

Concepto 2007

(a) 2008

(b) 2009

(c) 2010

(d) 2011

(e) Total

(f) Part. (%)

TMCA

Personas atendidas en los refugios

3,019 928 4,177 4,548 5,859 18,531 100.0 18.0

Mujeres atendidas 1,037 245 1,470 1,677 2,118 6,547 35.3 19.5 Infantes atendidos 1,982 683 2,707 2,871 3,741 11,984 64.7 17.2

Personas atendidas en las OSC 3,019 928 4,116 4,198 4,783 17,044 92.0 12.2 Mujeres atendidas 1,037 245 1,447 1,552 1,753 6,034 32.5 14.0 Infantes atendidos 1,982 683 2,669 2,646 3,030 11,010 59.4 11.2

Personas atendidas en las inst. púb.

n.c. n.c. 61 350 1076 1487 8.0 320.0 1/

Mujeres atendidas n.d. n.d. 23 125 365 513 2.8 298.4 Infantes atendidos n.d. n.d. 38 225 711 974 5.3 332.6

Participación Porcentaje de mujeres atendidas en OSC

100.0 100.0 98.4 92.5 82.8 92.2 n.a. n.a.

Porcentaje de mujeres atendidas en inst. púb.

0.0 0.0 1.6 7.5 17.2 7.8 n.a. n.a.

Porcentaje de infantes atendidos en OSC

100.0 100.0 98.6 92.2 81.0 91.9 n.a. n.a.

Porcentaje de infantes atendidos en inst. púb.

0.0 0.0 1.4 7.8 19.0 8.1 n.a. n.a.

FUENTE: Elaborado por la Auditoría Superior de la Federación con información proporcionada por el CNEGySR con el oficio núm. CNESGR/DG/304/5543/2012 del 3 de octubre de 2012.

1/ La TMCA de las personas, mujeres e infantes atendidos en las instituciones públicas se calculó de 2009 a 2011, dado que no se dispuso de información para 2007 y 2008.

TMCA=

n.d. No disponible.

n.c. No cuantificable.

n.a. No aplica.

0SC Organizaciones de la Sociedad Civil.

La ASF estimó que, de 2007 a 2011, el número de mujeres que recibieron atención en los refugios para víctimas de violencia familiar y de pareja se ubicó en 6,547, lo que significó que, de acuerdo con datos de la ENDIREH 2006, por cada 100,000 mujeres que en 2006 manifestaron ser víctimas de violencia familiar, 115 fueron atendidas en refugios, 23 mujeres en promedio al año, y por cada 100,000 mujeres que en 2006 manifestaron ser víctimas de violencia de pareja, 46 ingresaron a los refugios, 9 mujeres en promedio al año.

Véase acción(es): 11-0-01100-07-0039-07-001 11-1-00HHG-07-0039-07-010 11-1-00HHG-07-0039-07-011

12. Avance de las metas de mediano plazo para erradicar la violencia contra las mujeres

En el Programa Nacional para la Igualdad entre Mujeres y Hombres 2009-2012 se incluyeron los objetivos estratégicos 3 “Garantizar el acceso de las mujeres a la justicia, la seguridad y la protección civil” y 4 “Garantizar el acceso de las mujeres a una vida libre de violencia”, a los que se alinearon tres indicadores con sus respectivas metas, para los cuales el INMUJERES, en 2011, reportó los avances siguientes:


16

INDICADORES ESTABLECIDOS EN EL PROIGUALDAD 2009-2012 EN MATERIA DE ERRADICACIÓN DE LA VIOLENCIA CONTRA LAS MUJERES

Objetivo estratégico Indicador Línea base o

situación inicial

Meta 2012

Resultados al 31 de

diciembre de 2011

Variación porcentual

respecto de la meta 2012

(%)

Fuente

3 “Garantizar el acceso de las mujeres a la justicia, la seguridad y la protección civil”

Incidencia delictiva contra las mujeres

10.1% Situación

2004

9.0%

8.6% (4.4) Encuesta Nacional Sobre Inseguridad 2010

4 “Garantizar el acceso de las mujeres una vida libre de violencia”

Porcentaje de mujeres víctimas de violencia sexual y/o física por parte de su pareja

13.3%

Situación 2006

5.0%

5.9% 18.0 Encuesta Nacional sobre la Dinámica de las Relaciones en los Hogares 2011

Porcentaje de mujeres mayores de 15 años que hayan sido víctimas de violencia comunitaria

39.7% Situación

2006

20.0%

27.3% 36.5 Encuesta Nacional sobre la Dinámica de las Relaciones en los Hogares 2011

FUENTE: Elaborado por la Auditoría Superior de la Federación con base en información proporcionada por el INMUJERES en la reunión celebrada el 2 de octubre de 2012, como consta en el Acta Administrativa Circunstanciada de Auditoría núm. 004/CP2011 de la auditoría núm. 39/2011.

PROIGUALDAD: Programa Nacional para la Igualdad entre Hombres y Mujeres

En 2011, el indicador “Incidencia delictiva contra las mujeres” del objetivo estratégico 3 “Garantizar el acceso de las mujeres a la justicia, la seguridad y la protección civil” registró un índice de 8.6%, inferior 4.4% en relación con la meta de 9.0% prevista para 2012, lo que significó un resultado satisfactorio al lograrse la reducción de 14.9% respecto de la línea base de 10.1% registrada en 2004.

Respecto de los indicadores del objetivo estratégico 4 “Garantizar el acceso de las mujeres una vida libre de violencia”, se verificó que el indicador “Porcentaje de mujeres víctimas de violencia sexual y/o física por parte de su pareja”, cuya meta a 2012 fue reducir a 5.0% dicho porcentaje respecto del registrado en el año base (2006) de 13.3%, se situó en 5.9%, lo que significó una disminución de 55.6% respecto del año base (13.3%), pero fue superior en 18.0% a la meta prevista (5.0%); mientras que el indicador “Porcentaje de mujeres mayores de 15 años que hayan sido víctimas de violencia comunitaria”, cuya meta a 2012 fue disminuir a 20.0% dicho porcentaje respecto del registrado en el año base (2006) de 39.7%, se ubicó en 27.3%, lo que significó una reducción de 31.2% respecto del año base (39.7%), pero fue mayor 36.5% que la meta programada (20.0%).

Con base en los resultados presentados en la ENDIREH 2006 y 2011, los resultados presentados en ambos indicadores revelaron que los esfuerzos realizados por el INMUJERES en cinco años resultaron limitados para alcanzar las metas previstas. Con base en los resultados registrados en 2011, la ASF estimó que de seguir el mismo comportamiento para 2012 el indicador “Porcentaje de mujeres víctimas de violencia sexual y/o física por parte de su pareja” se ubicará en 5.0% y el indicador “Porcentaje de mujeres mayores de 15 años que hayan sido víctimas de violencia comunitaria” se situará en 25.3%, como se detalla en la gráfica siguiente:


17

PROYECCIÓN DE LOS INDICADORES DEFINIDOS PARA MEDIR EL OBJETIVO ESTRATÉGICO 4 “GARANTIZAR EL ACCESO DE LAS MUJERES UNA VIDA LIBRE DE VIOLENCIA” DEL PROIGUALDAD 2009-2012

FUENTE: Elaborado por la Auditoría Superior de la Federación con base en información proporcionada por el INMUJERES en la reunión celebrada el 2 de octubre de 2012, como consta en el Acta Administrativa Circunstanciada de Auditoría núm. 004/CP2011 de la auditoría núm. 39/2011.

De continuar la tendencia actual, la ASF estimó que la meta 2012 del indicador “Porcentaje de mujeres víctimas de violencia sexual y/o física por parte de su pareja” se alcanzará en el 2012, mientras que la meta del indicador “Porcentaje de mujeres mayores de 15 años que hayan sido víctimas de violencia comunitaria” se logrará en el 2016, lo que pone en riesgo el cumplimiento del objetivo estratégico 4 “Garantizar el acceso de las mujeres una vida libre de violencia” del PROIGUALDAD 2009-2012.


Acciones

Recomendaciones al Desempeño

11-0-01100-07-0039-07-001.- Para que la Cámara de Diputados, por conducto de la Comisión de Equidad y Género, evalúe la pertinencia de que se estudie y, en su caso, analicen las reformas legales para que en la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia se especifique la instancia gubernamental responsable de verificar, dar seguimiento y evaluar que los refugios para la atención de las mujeres víctimas de violencia y sus hijas e hijos operen en los términos que disponen los artículos 54, 56 y 57 de la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia. [Resultado 11]


18

11-1-00HHG-07-0039-07-001.- Para que el Instituto Nacional de las Mujeres implemente un registro de los modelos empleados por la Federación, las entidades federativas y los municipios para prevenir, atender, sancionar y erradicar la violencia contra las mujeres, en el que se especifique el eje de acción al que corresponda cada modelo. [Resultado 1]

11-1-00HHG-07-0039-07-002.- Para que el Instituto Nacional de las Mujeres gestione la inclusión de un programa presupuestario de las actividades que realiza en su carácter de Secretaría Ejecutiva del Sistema Nacional para Prevenir, Atender, Sancionar y Erradicar la Violencia contra las Mujeres, a efecto de rendir cuentas sobre las acciones de prevención, atención y erradicación de la violencia contra las mujeres que lleva a cabo. [Resultado 2]

11-1-00HHG-07-0039-07-003.- Para que el Instituto Nacional de las Mujeres elabore un estudio que identifique los lineamientos que se deberán emitir para instrumentar y operacionalizar la política de prevención, atención, sanción y erradicación de la violencia contra las mujeres y, a partir de ello, defina un programa de trabajo con plazos y responsables de su elaboración, previa autorización de los miembros del Sistema Nacional para Prevenir, Atender, Sancionar y Erradicar la Violencia contra las Mujeres. [Resultado 3]

11-1-00HHG-07-0039-07-004.- Para que el Instituto Nacional de las Mujeres determine las instancias federales, estatales y municipales, así como privadas, académicas y sociales, a nivel nacional e internacional, con las que se requiere suscribir convenios de cooperación, coordinación y concertación para instrumentar y operacionalizar la política de prevención, atención, sanción y erradicación de la violencia contra las mujeres. [Resultado 4]

11-1-00HHG-07-0039-07-005.- Para que el Instituto Nacional de las Mujeres, en su carácter de Secretaría Ejecutiva del Sistema Nacional para Prevenir, Atender, Sancionar y Erradicar la Violencia contra las Mujeres, establezca un programa de trabajo conjunto con las instancias encargadas de seguridad pública y los Mecanismos para el Adelanto de las Mujeres en las Entidades Federativas para conformar el sistema de monitoreo del comportamiento violento de los individuos y de la sociedad contra las mujeres, en el que se definan las acciones por desarrollar, los plazos de ejecución y los ámbitos de responsabilidad de cada una de las instancias que participen en la ejecución del programa y la operación del sistema. [Resultado 5]

11-1-00HHG-07-0039-07-006.- Para que el Instituto Nacional de las Mujeres, en su carácter de Secretaría Ejecutiva del Sistema Nacional para Prevenir, Atender, Sancionar y Erradicar la Violencia contra las Mujeres y en colaboración con los integrantes del mismo, determine los criterios para la evaluación de los modelos de prevención, atención, sanción y erradicación de la violencia contra las mujeres empleados por la Federación, las entidades federativas y los municipios, así como la temporalidad en que los mismos deberán estar evaluados a partir de su registro por parte del instituto. [Resultado 8]

11-1-00HHG-07-0039-07-007.- Para que el Instituto Nacional de las Mujeres establezca procedimientos y lineamientos para la atención de las solicitudes de investigación sobre la procedencia de declaratoria de alerta de violencia de género en los que se especifiquen los plazos que se deberán cumplir para el desahogo de cada uno de los procesos, con el fin de


19

garantizar que la procedencia o improcedencia de la alerta se dictamine de manera oportuna. [Resultado 9]

11-1-00HHG-07-0039-07-008.- Para que el Instituto Nacional de las Mujeres elabore un estudio para identificar las instancias públicas y privadas que ofrecen atención a las mujeres mediante programas reeducativos integrales y, con base en ello, elabore un catálogo respecto de su ubicación y los servicios que ofrecen, a fin de canalizar a las distintas instancias los casos de mujeres víctimas de violencia que acudan al instituto. [Resultado 10]

11-1-00HHG-07-0039-07-009.- Para que el Instituto Nacional de las Mujeres establezca los procedimientos y lineamientos respecto de los servicios que se ofrecen mediante el Módulo de Gestión Social, a efecto de que el personal que ofrece atención a las solicitudes de mujeres víctimas de violencia determine el tipo de servicio que deberá proporcionar y, en su caso, la instancia pública o privada a la que deberán turnar los casos. [Resultado 10]

11-1-00HHG-07-0039-07-010.- Para que el Instituto Nacional de las Mujeres realice un estudio para identificar las unidades de atención, protección y refugios para las víctimas de violencia que existen en el país, así como su ubicación y los servicios que proporcionan y, a partir de esta información, defina las estrategias y acciones por desarrollar para continuar con la creación de estas unidades en las zonas y los lugares de mayor prioridad y riesgo para las mujeres víctimas de violencia. [Resultado 11]

11-1-00HHG-07-0039-07-011.- Para que el Instituto Nacional de las Mujeres, a partir de la identificación de las unidades de atención, protección y refugios para las víctimas de violencia, elabore anualmente un programa de visitas a este tipo de unidades para verificar que la atención sea proporcionada por especialistas en cada materia. [Resultado 11]

11-1-00HHG-07-0039-07-012.- Para que el Instituto Nacional de las Mujeres, en la elaboración de los próximos programas de mediano plazo en materia de género, establezca metas e indicadores que resulten factibles y viables de alcanzar mediante las acciones que realiza. [Resultado 12]

Consecuencias Sociales

La Encuesta Nacional sobre la Dinámica de las Relaciones en los Hogares 2006 (ENDIREH) reveló que 25,567,410 mujeres de 15 años y más habían sufrido algún tipo de violencia, lo que representó el 67.0% de las 38,160,314 mujeres en ese grupo de edad registradas por el INEGI en 2006. 10/

Para la atención de las mujeres víctimas de violencia, el INMUJERES operó el Módulo de Gestión Social, mediante el cual recibió 11,271 solicitudes de atención entre 2007 y 2011, que registraron un ritmo de crecimiento anual promedio de 27.6%, al pasar de 1,572 en 2007 a 4,163 en 2011, lo que significó que, por cada 100,000 mujeres que reportaron haber

10/ El número absoluto de mujeres víctimas de violencia fue calculado por la ASF con base en el porcentaje de mujeres

víctimas de violencia reportado en la ENDIREH 2006, ya que ese fue el dato que arrojó la encuesta.


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sido víctimas de violencia en la ENDIREH 2006, 41 acudieron al INMUJERES para solicitar atención entre 2007 y 2011.

Asimismo, con base en la información que la ASF tuvo al alcance sobre la operación de 41 refugios para mujeres en situación de violencia, que recibieron recursos presupuestarios en 2011 por parte del Centro Nacional de Equidad de Género y Salud Reproductiva de la Secretaría de Salud, se constató que se atendió a 6,547 mujeres en ese mismo periodo, cuyo ritmo de crecimiento anual promedio fue de 19.5%, al pasar de 1,037 mujeres en 2007 a 3,741 en 2011, lo que significó que, de acuerdo con datos de la ENDIREH 2006, por cada 100,000 mujeres que en 2006 manifestaron ser víctimas de violencia familiar, 115 fueron atendidas en refugios, 23 mujeres en promedio al año, y por cada 100,000 mujeres que en 2006 manifestaron ser víctimas de violencia de pareja, 46 ingresaron a los refugios, 9 mujeres en promedio al año.

Lo anterior reveló que, si bien existieron mecanismos para atender a las mujeres víctimas de violencia, los esfuerzos resultaron marginales por debilidades en el diseño de la política pública en relación con la falta de control de los modelos de atención, prevención, sanción y erradicación de la violencia contra las mujeres, la indefinición de la instancia encargada de verificar, dar seguimiento y evaluar que los refugios para la atención de mujeres víctimas de violencia operen con base en lo dispuesto en la normativa, y la ausencia de programas de difusión para promover la cultura de la no violencia contra las mujeres.

Resumen de Observaciones y Acciones

Se determinó(aron) 11 observación(es), de la(s) cual(es) 1 fue(ron) solventada(s) por la entidad fiscalizada antes de la integración de este informe. La(s) 10 restante(s) generó(aron): 13 Recomendación(es) al Desempeño.

Dictamen: negativo

La auditoría se practicó sobre la información proporcionada por la entidad fiscalizada, de cuya veracidad es responsable; fue planeada y desarrollada de acuerdo con el objetivo y alcance establecidos, y se aplicaron los procedimientos de auditoría que se estimaron necesarios. En consecuencia, existe una base razonable para sustentar el presente dictamen, que se refiere sólo a las operaciones revisadas.

La Auditoría Superior de la Federación considera que, en términos generales, el desempeño del Instituto Nacional de las Mujeres no cumplió con las disposiciones normativas aplicables para prevenir y atender la violencia contra las mujeres a efecto de avanzar en su erradicación por los resultados que se precisan en el apartado correspondiente de este informe y que se refieren principalmente a:

Para prevenir la violencia contra las mujeres, en 2011, el INMUJERES no se coordinó con la Secretaría de Seguridad Pública y los Mecanismos para el Adelanto de las Mujeres en las entidades federativas para sistematizar las áreas geográficas y los ámbitos de la sociedad con comportamiento violento contra las mujeres, a fin de establecer y operar el sistema de monitoreo del comportamiento violento de los individuos y de la sociedad contra las mujeres.


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En materia de atención, el instituto careció de un registro de los modelos empleados por la Federación, las entidades federativas y los municipios; y durante 2011 evaluó el 34.7% (33) de los 95 modelos que identificó en su Centro de Documentación, los cuales correspondieron al ámbito Federal (1) y estatal (32), correspondientes a los ejercicios de 2007 a 2009, pero no evaluó ninguno de los 46 modelos de 2010 y 2011.

Con la operación del Módulo de Gestión Social, el INMUJERES atendió 11,271 solicitudes recibidas en el periodo 2007-2011, de las que el 94.9% (10,699) se atendió por medio de asesorías y el 5.1% (572) se canalizó para su atención; aunque el INMUJERES no contó con lineamientos ni procedimientos para que el personal responsable de la atención de las solicitudes determinara el tipo de servicio que debió proporcionar, ni la institución u organización de la sociedad civil (OSC) competente para brindar atención de manera directa a la solicitante. La ASF estimó que, por cada 100,000 mujeres que la ENDIREH 2006 registró haber sido víctimas de violencia, 41 solicitaron atención al instituto en ese periodo.

En relación con la erradicación de la violencia contra las mujeres, en 2011, el INMUJERES no definió acciones ni estrategias para impulsar la creación de unidades de atención y protección a las víctimas de violencia, ni mecanismos y procedimientos para promover y vigilar que la atención ofrecida en las diversas instituciones públicas o privadas que atiendan a mujeres víctimas de violencia sea proporcionada por especialistas en la materia, sin prejuicios ni discriminación alguna. Se constató que en los 41 refugios para mujeres que fueron apoyados por el Centro Nacional de Equidad de Género y Salud Reproductiva de la Secretaría de Salud, en el periodo 2007-2011, se atendieron 6,547 mujeres, lo que representó que por cada 100,000 mujeres que en 2006 manifestaron ser víctimas de violencia familiar, 115 fueron atendidas en refugios, 23 mujeres en promedio al año, y por cada 100,000 mujeres que en 2006 manifestaron ser víctimas de violencia de pareja, 46 ingresaron a los refugios, 9 mujeres en promedio al año.

Asimismo, en 2011, el avance en el cumplimiento de la meta del indicador “Porcentaje de mujeres víctimas de violencia sexual y/o física por parte de su pareja”, cuya meta a 2012 fue reducir a 5.0% dicho porcentaje respecto del registrado en el año base (2006) de 13.3%, se situó en 5.9%, con lo cual se estimó que el índice previsto se alcanzará en el 2012; y en el caso del indicador “Porcentaje de mujeres mayores de 15 años que hayan sido víctimas de violencia comunitaria”, cuya meta a 2012 fue disminuir a 20.0% dicho porcentaje respecto del registrado en el año base (2006) de 39.7%, se ubicó en 27.3%, lo que significó una reducción de 31.2% respecto del año base (39.7%), pero mayor en 36.5% que la meta programada para 2012 (20.0%) y, conforme a las estimaciones que la ASF realizó, este nivel se logrará en el 2016.


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Apéndices

Procedimientos de Auditoría Aplicados

1. Aplicar cuestionarios de control interno a los servidores públicos de los niveles estratégico, directivo y operativo.

2. Verificar documentalmente el cumplimiento de cada una de las cinco normas por nivel de aplicación: estratégico, directivo y operativo.

3. Identificar en la Matriz de Indicadores para Resultados (MIR) de los programas presupuestarios a cargo del INMUJERES los indicadores para evaluar su desempeño en materia de prevención, atención, sanción y erradicación de la violencia contra las mujeres.

4. Analizar los indicadores para evaluar el desempeño del INMUJERES en materia de prevención, atención, sanción y erradicación de la violencia contra las mujeres establecidos en cada uno de los niveles de la MIR, en relación con el tipo de indicador, el método de cálculo y la definición del indicador, entre otros aspectos (Lógica horizontal y vertical).

5. Identificar las funciones administrativas que el INMUJERES debe realizar en su carácter de Secretaría Ejecutiva del Sistema Nacional para Prevenir, Atender, Sancionar y Erradicar la Violencia contra las Mujeres.

6. Verificar el cumplimiento de las atribuciones administrativas que la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia, su Reglamento y el Reglamento para el funcionamiento del Sistema Nacional para Prevenir, Atender, Sancionar y Erradicar la Violencia contra las Mujeres le confieren al INMUJERES como Secretaría Ejecutiva.

7. Verificar la celebración de convenios de cooperación y coordinación en materia de prevención, atención, sanción y erradicación de la violencia contra las mujeres.

8. Verificar que el INMUJERES estableció el sistema de monitoreo del comportamiento violento contra las mujeres.

9. Constatar que el INMUJERES puso en operación el sistema de monitoreo del comportamiento violento contra las mujeres.

10. Identificar los programas de difusión elaborados por el INMUJERES en materia de violencia contra las mujeres por tipo y modalidad, en el periodo 2007-2011.

11. Constatar la cobertura de la difusión que el INMUJERES llevó a cabo en términos de los tipos y modalidades de violencia, en el periodo 2007-2011.

12. Verificar que el INMUJERES definió el modelo de atención en refugios para mujeres en situación de violencia, sus hijas e hijos.


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13. Constatar que el modelo definido por el INMUJERES considere las características establecidas en la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia.

14. Verificar que los refugios para la atención de mujeres en situación de violencia, sus hijas e hijos operaran bajo el modelo definido por el INMUJERES.

15. Constatar que el INMUJERES elaborara el registro de modelos para prevenir, atender, sancionar y erradicar la violencia contra las mujeres empleados por la Federación, las entidades federativas y los municipios.

16. Verificar que el INMUJERES evaluó que los modelos para la prevención, atención, sanción y erradicación de la violencia contra las mujeres empleados por la Federación, las entidades federativas y los municipios cumplieran con las características establecidas en la normativa.

17. Verificar que el INMUJERES atendió las solicitudes de investigación de declaratoria de alerta de violencia de género conforme a la normativa.

18. Verificar los mecanismos de canalización utilizados por el INMUJERES para que las mujeres víctimas de violencia se integren a programas reeducativos integrales.

19. Identificar el número de mujeres que se dieron de alta y se atendieron en los refugios para la atención de mujeres en situación de violencia, sus hijas e hijos, en el periodo 2007-2011.

20. Verificar los servicios que recibieron las mujeres que se dieron de alta en los refugios para la atención de mujeres en situación de violencia, sus hijas e hijos, en el periodo 2007-2011.

21. Verificar la efectividad de la atención recibida por las usuarias de los refugios para la atención de mujeres en situación de violencia, sus hijas e hijos, con base en el porcentaje de mujeres que reingresaron en el periodo 2007-2011.

22. Identificar los indicadores y metas establecidos en el PROIGUALDAD 2009-2012 en relación con la erradicación de la violencia contra las mujeres.

23. Analizar el avance en el cumplimiento de las metas de los indicadores definidos en el PROIGUALDAD 2009-2012 en relación con el avance en la erradicación de la violencia contra las mujeres.

Áreas Revisadas

Las Direcciones generales de Transversalización de la Perspectiva de Género, y de Evaluación y Desarrollo Estadístico, y la Dirección General Adjunta de Comunicación Social y Cambio Cultural.


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Disposiciones Jurídicas y Normativas Incumplidas

Durante el desarrollo de la auditoría practicada, se determinaron incumplimientos de las leyes, reglamentos y disposiciones normativas que a continuación se mencionan:

1. Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria: Artículos 42 y 110, párrafo cuarto.

2. Otras disposiciones de carácter general, específico, estatal o municipal: Acuerdo por el que se emiten las Disposiciones en materia de Control Interno y se expide el Manual Administrativo de Aplicación General en materia de Control Interno, Artículo Tercero, numeral 14, fracción II, nivel II.1, PRIMERA norma "Ambiente de Control", inciso i); Criterios para la elaboración y revisión de la Matriz de Indicadores para Resultados de programas presupuestarios incluidos en el Presupuesto de Egresos de la Federación 2011, Numerales 12, 13, y 20; Guía para el Diseño de Indicadores Estratégicos, Numeral V; Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia, artículos 48 fracciones V, VI, VII y IX; 54 fracción III; Reglamento de la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia, artículos 6, 8, 27, fracción III; 28, 29 y 44.

Fundamento Jurídico de la ASF para Promover Acciones

Las facultades de la Auditoría Superior de la Federación para promover las acciones derivadas de la auditoría practicada, encuentran su sustento jurídico en las disposiciones siguientes:

Artículo 79, fracción II, párrafos tercero y quinto y fracción IV, párrafos primero y penúltimo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Artículos 6, 12, fracción IV; 13, fracciones I y II; 15, fracciones XIV, XV y XVI; 32; 39; 49, fracciones I, II, III y IV; 55; 56, y 88, fracciones VIII y XII, de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación.

Comentarios de la Entidad Fiscalizada

Es importante señalar que la documentación proporcionada por la entidad fiscalizada para aclarar o justificar los resultados y las observaciones presentadas en las reuniones fue analizada con el fin de determinar la procedencia de eliminar, rectificar o ratificar los resultados y las observaciones preliminares determinadas por la Auditoría Superior de la Federación, y que se presentó a esta entidad fiscalizadora para los efectos de la elaboración definitiva del Informe del Resultado.

Se anexan los comentarios del ente:


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