instituto nacional de administracion publica, a.c....la tarea de desentrañar y divulgar el...
TRANSCRIPT
INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACION PUBLICA, A.C.
REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA
José Chanes Nieto
Director
ISSN 0482-5209certificado de Licitud de Título No.2654Certificado de Licitud de Contenido NO.1697
Publicación periódicaRegistro Número 102 1089características 210241801
EDlCIONCoordinación de Administración, Finanzas y Difusión
©Revisla de Administración PúblicaInstituto Nacional de Administración Publica. AC.Km. 14.5 Carretera México-TolucaCol. Palo AltoDelegación Cuajimalpa05110 México, D.F.Tels: 5706945 57071 40No. 78 Septiembre-Diciembre, 1990,Impreso y hecho en MéxicolPrimcd and madc in Mcxico
Los artículos que aparecen en esta obra son responsabilidadde los autores y no expresan necesariamente el punto devista del Instituto Nacional de Administración Pública, AC.
México, 1991
INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACION PUBLICA, A.C.
Sección Mexicana del Instituto Internaciane" de Ciencias Administrativas
CONSEJO DIRECTIVO
Raúl Salinas LozanoPresidente
Xavíer Ponce de LeónVíctor E. Bravo Ahuja Ruiz
Vicepresidentes
José Castelazo de los AngelesGabino Fraga Mouret
Arturo Núñez JiménezRaúl Olmedo Carranza
María del Carmen PardoCarlos Sierra Olivares
Fernando Solana MoralesJorge Tamayo
Ma. Elena Vázquez NavaConsejeros
Antonio Sánchez GochicoaTesorero
María Emilio Janetti DíazSecretaria Ejecutiva
COORDINADORES
Relaciones InternacionalesClarisa Catalina Torres Méndez
Centro de Estudios de AdministraciónEstatal y Municipal'Gustavo Martínez Cabañas
Consultoría y Formación PermanenteAlvaro Rodríguez Garza
Investigación y DocumentaciónMiguel Angel Chávez Alvarado
Administración, Finanzas y DifusiónGuillermo Hiriart Rodriguez
COMITEl EDITORIAL
María Emilia Janettí DíazGustavo Martínez Cabañas
Miguel Angel Chávez A1varadoClarisa Catalina Torres Méndez
Alvaro Rodríguez GarzaGuillermo Híriart Rodríguez
INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACION PUBLICA, A.C.
MIEMBROS FUNDADORES
Antonio Carrillo FloresGilberto Loyo
Rafael Mancera OrtizRicardo Torres Gaytán
Raúl Salinas LozanoEnrique Caamailo
Daniel EscalanteRaúl Ortiz Mena
Rafael Urrutia MillánJosé Attolini
Alfredo NavarreteFrancisco Apodaca
Mario Cordera PastorGabino Fraga MagañaJorge GaxiolaJosé IturriagaAntonio Martínez BaezLorenzo Mayoral PardoAlfonso NoriegaManuel PalaviciniJesús Rodrlguez y RodríguezAndrés Serra RojasCatalina Sierra CasasúsGustavo R. VelascoAlvaro Rodríguez Reyes
CONSEJO DE HONOR:
Gabino Fraga Magaña t : Gustavo Martinez Cabañas;Andrés Caso Lombardo; Luis Garcia Cárdenas; Ignacio Pichardo Pagaza.
INDICE
PRESENTACION
TRIBUNA
Propiedad de los em pleosFrancisco Carbajal
Plan general para la reforma de oficinas y empleadosFrancisco Carbajal
Amovilidad de los empleados en los diferentes ramosde la administración pública
I. Piquero
El municipioMiguelS. Macedo
Observaciones sobre varios puntos concernientes a laadministración pública del estado de ZacatecasLuis de la Rosa
7
13
23
45
61
95
LA Revisto tU Administración Pública No. 78 se terminé deimprimir en julio de 1991 en Fotolitográfica Kozmoz,Amacuzac 54, México 082200. D.F. El cuidado de la ediciónestuvo a cargo del Comité Editorial del INAP. El tiraje fue de
500 ejemplares.
PRESENTACION
La Revista de Administración Pública periódicamente ha difundido estudiossobresalientes de otras épocas, la mayoría desconocidos o de consulta dificil. Lasaportaciones pretéritas constatan la existencia de fuentes imprescindibles para el mejorconocimiento de la evolución de nuestras instituciones administrativas.
Además, con fundamento en ellas es dable construir una teoría general de laadministración, elucidar sus principios y.. gracias a las experiencias. evitar las merasespeculaciones. Una ciencia sin historia, sin fundadores, no existe; los pensadores deantaño permiten fijar la identidad y la evolución de la ciencia.
Los estudios sobre la administración mexicana tienen tradición; ésta se remonta alos albores de nuestra Independencia. No obstante, habian caido en el olvido. LaFacultad de Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Nacional Autónoma deMéxico y el Instituto Nacional de Administración Pública han contribuido a la difusiónde documentos esenciales para la ciencia de la administración y para el conocimientode nuestras instituciones. Asimismo han apoyado investigaciones sobre la historia denuestra administración a fin de comprender cabalmente la actual.
Hoy, con acierto se empieza a aquilatar el valor de nuestros autores -algunos yaclásicos- no por inclinación arqueológica o por veneración a tal patrimonio cultural,sino por haber probado, los pocos que han penetrado en la bibliografía administrativanacional, la existencia de un caudal trascendente para enriquecer a la ciencia de laadministración.
La tarea de desentrañar y divulgar el pensamiento administrativo mexicano esnecesaria por su escaso conocimiento: y, principalmente, debido a su funciónexplicativa, al revelar el surgimiento, el desarrollo y las perspectivas de la teoría y lasprácticas administrativas. Con perspicacia, A1exis de Tocqueville puso de relieve que"el arte de administrar es seguramente una ciencia; y todas las ciencias, para hacerprogresos, tienen necesidad de ligar entre si los descubrimientos de las diferentes
7
generaciones". (La Democracia en América, 2a. ed., Fondo de Cultura Económica,México, 1963, P. 223).
El número 78 de la RAP incluye aportes de Francisco Carbajal, proporcionados parasu publicación por el doctor Ornar Guerrero, a quien agradecemos esta nuevacontribución a nuestro Instituto.
Los Discursos delDiputado Francisco Carbajal sobre la Propiedad de los Empleos. PlanGeneralde Reformas de Oficinasy Proyectos de Ley para Restituira los Empleados queno Siguieron al Gobiernoa Querétaro (Imprenta de Ignacio Cumplido, México, 1848)ponen de manifiesto la permanente preocupación por desburocratizar a laadministración. En el primero, Propiedad de los Empleos, pronunciado ellO de agostode 1848, fundamenta la conveniencia de conservar el servicio civil. En el segundo, PlanGeneralpara la Reformade Oficinasy Empleados, insiste, el 18 de septiembre del mismoafio, sobre su propuesta -"fijar de una manera más conveniente los derechos depropiedad y escala"- y sefiala las bases para reformar las oficinas sin suprimir lainamovilidad, el escalafón y demás derechos de los empleados y militares. En la basetercera sugiere la creación en todas las oficinas de "una especie de academias, en quese cursarán las materias adecuadas" a las labores de sus empleados.
Igualmente el doctor Guerrero nos facilitó el estudio de I. Piquero sobre laAmovilidad de los Empleadosen los Diferentes Ramos de la Administración Pública. Estedocumento, fechado en 1858, es también una contríbucíén importante para conocer eldesenvolvimiento del servicio civil en nuestro país,
A continuación se incluyen las Observaciones sobrevariospuntos concernientes a Inadministración p¡1blica del Estado de Zacatecas (Juan Murphy y Cia., Impresor Librero,Baltimore, 1851), realizadas por Luis de la Rosa, fundador de la ciencia de laadministración en México. En ellas están contenidas "algunas reformas y mejoras enla administración pública del Estado" y los "principios y opiniones sobre varios puntosrelativos a la misma". Las Observaciones son "un programa administrativo" para lacitada entidad federativa, que el autor seguirla en caso de asumir el cargo degobernador.
El programa de gobierno del ilustre pinense está seguido por notas, no incluidas enla RAP, en las que trata temas significativos: educación, enseñanza e instrucciónpública; protección y fomento de la minerla; comercio interior de los estados; sistemade abastos; carros y otros medios de transporte; división de la propiedad territorial;emigración extranjera a México; colonias agrlcolas; aumento de población en laRepública; hospicios y casas de beneficencia; robos, salteadores y bandidos; fomentoy protección a la agricultura; robos de animales; desiertos de los Estados Unidos;fundación de nuevas poblaciones en el estado; derecho de denuncio en las minas;
8
terrenos realengos o nacionales; tierras dc comunidad de indios; colonias limítrofes dezacatecas; cárceles, casas correccionales y penitenciarías; organización de la policía;mílicia nacional; mala distribución de las riquezas; estadística de Zacatecas; aumentode población en el estado; catastro de las propiedades, rentas y giros; administraciónmunicipal; aranceles parroquiales, y los terrenos salinos del estado.
De la edición México su Evolución Social (J. Ballesca y Compañia, sucesor, Editor,México, 1901) se rescata la parte octava del tomo primero del segundo volumendestinada a un tema siempre vigente: El Municipio, desarrollado por Miguel S. Macedo.La maestra Maria del Carmen Pardo prestó su colaboración para obtener este ensayoque abarca desde los orígenes de esta institución hasta su transformación probable enel siglo XX.-
José Chanes Nieto
·Con el deseo deoonsenar el sabor de la época en que estaspublicaciones se editaron, se harespetado la ortA>¡¡ralla orllinal de los documentos.
9
PROPIEDAD DE LOS EMPLEOS*
Francisco Carbajal
Lamentable es, señores, que la esperiencia adquirida por la República en tantosaños de infortunios y de errores, no contribuya mas que á ecsasperar nuestrosmales ó á curarles con veneno, en vez deaplicarles adecuados remedios. Vemos unabuso ó un desórden, que sobresalensobreel desorden general, y ecsaltados ó vivamente conmovidos en cada ocasion queesto sucede, el celo o el ahinco para quitar un mal nos cubre los ojos, nos impideanalizar las cosas, y aun nos conduce ádesconocer la justicia y la verdadera conveniencia pública.
Así sucede con las proposiciones á quese ha dado segunda lectura: su autorhavisto el desórden y el favoritismo ~ue
reina en nuestras oficinas y en el ejército:la multitud de personas que no debían serni militares ni empleados, y lo mal que
*DISCURSO pronunciado por el diputado F. Carbajal en la seslon del dio 10 deAgosto de 1848, contra las proposiciones delSr. Payno, sobre quitar la propiedad de losempleados y militares.
anda en ámbos ramos el servicio de lanacion; y equivocando el origen de estosmales hasta llegar á atribuirlos á la mismacausa que los hubiera evitado, proponetocar el estremo peor que pudiéramosdiscurrir, y sin conocerlo, y con el mejordeseo, pretende dar la última mano á latotal desorganizacion del sistema administrativo.
Las proposiciones que nos ocupan, digoque son el peor estremo, porque en miconcepto las medidas que proponen, reagravan los males, alimentan la inmoralidad y la empleomanía, destruyen todoestímulo, son impollticas y contrarias á laconstitucion y á todas las leyes que hangarantizado el derecho de propiedad, yenvuelven por lo mismo la mayor injusticia.
Yo he servido al gobierno general como el señor autor de las proposiciones(aunque ya tengo la satisfaccion de no sersu empleado); pero lo he servido en todaclase de oficinas y durante veinte años, yjamas he visto un solo caso en que lapropiedad y la escala hayan sido perjudi-
13
ciales al servicio público. La propiedad seestableció, y es muy conveniente que seconserve y se garantice en todos los quesirven á la nacion, porque ella contribuyeá tener buenos empleados, como se notaba en tiempo del gobierno español, enque esa propiedad era mas respetada.Entonces se admitian meritorios, es decir, jóvenes que entrasen á las oficinas áaprender el mecanismo de éstas, sin perocibir sueldo, y cuando habia vacantes, lasocupaban ellos, por el órden de sus nomobramientos: se ascendia despues por unaescala rigorosa, y no se podía perder elempleo sino por causa justificada.
Cuando por intrigas ó cohechos, quese ponian en juego en la corte, veniaalgun favorito á ocupar un destino, corotanda la escala, casi siempre se resentiala oficina de la ineptitud ó mala conducta de aquel intruso, y aunque llegase áaprender á desempeñar las labores de sumesa ó seccion, padecia entre tanto elservicio notables atrasos y trastornos; yesto era consiguiente, porque el despacho de una oficina requiere conocímíentos y práctica que no se adquieren fuerade ella.
Despues de la independencia, toodos hemos creido que somos buenospara presidentes, para ministros, para diputados, para empleados y para generales y oficiales del ejército; y de esta neciapresuncion, que nos ha costado bastantecaro, se ha inferido sin duda, que paraservir en lasoficinas no se necesita aprender nada, sino solo haber recibido coníorme al desordenado método moderno deeducacion que por desgracia tenemos, unbaño de todas las ciencias, que nos pasó
14
por la cabeza con la violencia con quepasa el agua, dejándonos solo deñniciones en abundancia y charlataneria sobrada.
Pero si retlecsionamos con algun juicio, debemos conocer que para que hayabuenos empleados, se debe consideraresta carrera como una profesion, organízarla como tal, y garantizar el fruto de sustareas á los que la sigan con aplicacion yhonradez, y no confundir el servicio público con el servicio privado, como setrata de hacer hoy, cuando ecsiste entreámbos una notable diferencia.
Aquel que obtiene un destino en unacasa de comercio, por ejemplo, sirve áuna persona fisica, al patron ó amo, quesolo por la muerte puede faltar, y as! eldependiente hombre de bien sabe que sise porta con honor, actividad é intelígencia, no solo será conservado, sino mejorado en su suerte, y tal vez hará sufonuna.De este modo el hombre tiene estimulo,sirve bien y la negociacion prospera. Unempleado presta su servicio al gobierno,á una persona moral, que no puede sercomo un patron de casa de comercio,porque las personas fisicas que lo componen, se mudan en todas partes mas Ó
menos tarde, y entre nosotros con unafrecuencia asombrosa, y de aquí resultaque no cuenta con la garantia de queportándose bien, será conservado y ascendido, ya porque su nuevo gefe Ó ministro no sepa lo que trae entre manos,ya porque venga con una cauda de ahijados y parientes para darles empleos, yaporque concurran ámbas circunstancias,segun es mas comun: De esta manera nohabrá estimulo en el empleado, las ofici-
nasno estaránbienservidas, y la adrnlnistracíonquedaráen desórden, y padeceráatrasoscotidianos, que la conduzcan á sutotal ruina.
Estasconsecuencias no son teorlas leidas en algunlibrode economistas de gabinete,que quierencomponerel mundosinconocerlo; aunqueentre éstos, unodelos que son algojuiciosos recomienda lapropiedad en los empleos; son, repito,consecuencias prácticas; son las que seven todos los diasy lasque están apoyadas por multitud de hechos particulares ypor el tristeestadoen quese hallan nuestrasoficinas. En éstas, lo mismo queen elejército, hay gente inútil ó inepta, y suslabores se resienten de la movilidad deluS individuos que entranysalende ellas,por esa manla de poner agregados, dedestinar á losnatosde unaoficina en otra,y por el arbitrioque se ha inventado paraponer favoritos, y consiste en jubilar áaquellos cuyos destinos se codician. ¿Tanfeodesorden viene de que tengan propiedad losempleados? ¿Dimana de que tenganescala?
y los hombres inmorales ó de malaconducta, que por favor, por esplritu departido, ó por el influjo femenino, hanocupadodestinos'y han prostituidomuchasoficinas, ¿hanentradoá ellas porquese respeta la propiedad? ¿Esesta lacausadel malque han hecho?
Se medirá,que paraquitarlos se quiere abolir aquella garantla; pero ni la leypuede tenerefecto retroactivo, ni las proposiciones se contraená losque ya estáncolocados ó jubilados, sino á los que senombren nuevamente. Y bien, el reme-
dio paraqueno se pongan malos empleados iestriba en que no seanpropietarios?
El temor de ser removidos, seria unestimulo escelente si se tratara de que losgobiernos fueran como laspersonasparticulares, lo cual he demostradoque noes asl; resultando que el no conceder lapropiedad en los empleos públicos, esquitará cuantos lossirvan todo estimulo,toda esperanza de recompensa y de adelanto; 'Y yo desearia saber para qué esbueno un hombre que carece de todoesto,yvive sin porvenir.
Si aplicamos estas razones á lasoficinas de manejo de caudales, encontrarémos que son de tal peso y tanto masincontestables, cuantoque la práctica lasconfirma concluyentemente. En efecto,señores, Zdesde cuándo se sistemó elpeculado en las aduanas marltimas?¿Desde qué fecha datan los robos escandalosos que han formado las fortunas dealgunosmagnates? Desdeque el gobierno no respetóni la propiedad, ni la escalade los empleados, y desde que removiacada seis meses á los administradores yvistas, desanimando á los que eran hombres honrados, porquepor la facilidad dela remocion sabian que no seriansostenidos; y estimulando á los picaros á querobaran con descaro y con prisa, paraquedar bien puestos, en el concepto deque si se contenianen sus demaslas, estono lesserviria para conservar sus plazas.
Por otra parte, si cuandonuestrosgobiernos han tenido lasmanos atadas, hancolocado alguna malagente en las oficinas, ¿qué será de éstas y de los archivospúblicos el dia que haya la facilidad de
15
mudar empleados como se muda de camisas? ¿Cuál será el arreglo de las mesasyel giro de los espedientes con ese flujoy reflujo de empleados, y ese entrar y salirde gente que no conozca los negocios?Espanta el imaginarse, aunque sea rápidamente, el desórden y el atraso que reínarian. Y la rendicion de cuentas y suglosa, y la responsabilidad de los que manejan caudales, zcomo se salvaría cuandose les despojara y quisieran marcharse delos lugares de su residencia? ¿y cómo seles obligaria á permanecer sin recursospara subsistir? Estas dificultades, y la inseguridad, no harán mas que retraer á loshombres de bien, y animar á los malvadosá servir los empleos y á acabar de estender la desmoralizacion.
Contrayéndonos al ejército, los argumentos que he hecho en favor de la propiedad de los empleados, adquieren unafuerza grande, sin necesidad de que yome detenga en querer dársela, porquesiendo mayores los conocimientos que senecesitan para ser un buen oficial, mas laconsagracion al servicio y mayores lospeligros que se corren en este, las garantías de propiedad, premio, ascensos y elestímulo, deben ser mayores sin duda alguna. Sin embargo, se quiere que connada cuenten los que tanto deben esponer, ó se desea, mejor dicho, que cuantose ha practicado en nuestras funestas discordias para desmoralizar al ejército, seconvierta en ley.
¿Es la propiedad y la escala, es el apego á la Ordenanza y al escalafon del ejército, la que ha producido tanta multitudde oficiales sin colocacion, sin saber y sinvirtudes? ¿No es cierto que nuestro ma-
16
los gobiernos y nuestros miserables motines son la verdadera causa de que hayahabido una fuerza armada tan desordenada, y por lo mismo tan inservible y aunperjudicial? ¿y cuál es el remedio que sepropone contra mal tan grave? Que loque los gobiernos y los revolucionarioshan practicado contra la leyyen perjuiciodel orden, ahora se haga por la propiaautorizacion de la ley; es decir, que losbuenos oficiales no tengan garantía ninguna' que la oficialidad del ejército seacompuesta de casquivanos presuntuososó de ignorantes, que de esbirros ascienden á destinos de importancia; que soloperjuros, ladrones, asesinos y cobardes,opten á una carrera que debe ser patrimonio de los hombres instruidos, de moral y de honor; y que éstos se retraigan deentrar en ella, por la inseguridad y lasningunas esperanzas de adelantar lícitamente, que se les presentan.
Ademas, parece que hemos olvidadolos resultados que dió últimamente eldesorden y la falta de garantías y de estímulos en el ejército, y solo nos conformamos con declamar contra esta clase, queen lo general puede decirse ha hecho masde lo que debía, atendiendo á lo que conella se ha practicado. ¿Cómo se deseanoficiales y soldados valientes y arrojados,cuando si vencen, no oyen a1ahanzas dignas de sus acciones, ni ven el merecido galardon; si quedan mutilados, seconvierten en mendigos; y si mueren, susmugeres y sus hijos se hunden en laúltima miseria y en el desamparo maslastimero? ¿Así es como la Francia haformado á los compafieros de Napoleony á los vencedores de Constantina? ¿Asíes como las naciones han querido tener
un buen ejército que les dé victorias, honor y gloria? Vergüenza da que nosotroshablemos de nuestra fuerza armada y dela última guerra, no por las desgraciasque sufrió aquella, sino porque las atribuirnos á causas que no son verdaderas, yporque á fuerza de atacar con ridiculecesy chocarrerías á la profesion militar, laacabaron de desmoralizar, de quitarle suprestigio, y contribuyeron as! á sus derrotas. En el ejército removible que deberia formarse, segun las proposicionesque combato, no sé que haríamos de artilleros, ingeníeros y oficiales facultativos, porque seria el colmo de lainsensatez ponerse á estudiar y á practicaroperaciones penosas un individuo paraser empleado en la milicia por uno ó dosmeses, ó un año, entre tanto otro gobierno lo despojaba para poner un coheterode coronel de artillería, Ó un picador decomandante de escuadrono
Ofenderia el buen sentido de la cámara,si me propusiera desenvolver las razones infinitas que me ocurren en el asuntode que estoy hablando, y as! solo apuntoaquellas que mas fuerza me hacen, y losinconvenientes que se me presentan masabultados. Uno de ellos es la ínconstítucionalidad que envuelve la primera de lasproposiciones, pues aunque no comprende la esclusion de la propiedad á los queactualmente sirven en la milicia y en lasoficinas, habla de las vacantes que ocurran en lo sucesivo, y que por la escala deunas y el escalafon de la otra deben ocupar los actuales militares y empleados, áquienes se pone en el duro caso de quedar estacionarios, Ó de perder su propiedad al ascender, y creo que la medida queesto cause, es contraria á la constitución
Yá las leyes, porque éstas han declaradopropiedad los empleos civiles y militares,y aquella garantiza solemnemente estapropiedad, que consiste no solo en elgoce del empleo, sino de todas aquellasventajas que le eran anecsas al obtenerlo,como son los ascensos y el montepío,
y respecto de esto ¿ sabe el Sr. autorde las proposiciones lo que ha dicho enellas sobre asunto tan delicado? Yo creoque no. Si hace fuerza y si incomoda lapresencia de tanta infeliz viuda en la comisaría y en los corredores de Palacio,culpa es esto de los gobiernos que se hantomado el fondo de los montepíos, as!como se han tomado todos los depósitos,pues el montepío que no es mas que depósito, deberia haberse conservado as!para darlo á lasesposas é hijos de los quese privaron del dinero que se les descontaba con ese fin sagrado. Pero aun haymas: estinguidos los descuentos de montepío, y no teniendo ya derecho á él losdescendientes de los empleados, lo queéstos han dejado en arcas ¿nos lo hemosde tomar contra la voluntad de su dueño,ó se reembolsa á éstos de la cuantiosasuma á que debe ascender? Lo primeroes injusUsimo, inmoral; lo segundo, esimposible, á lo ménos por hoy.
A todos estos estremos, y á faltar á laequidad, nos conduciria la admision delas proposiciones, y tambien á trastornartoda la sociedad, si por desgracia se adoptaran, pues as! como hoy el fervor es contra los empleados y los militares, mañanaseria contra los médicos y los abogados:se diria que éstos han desmoralizadotambíen al país, formando todos los planes de revolucion, cohechando á los ge-
17
nerales, y pervirtiendo á los soldados: seharia valer que ha entrado bastante brozaen las profesiones de la jurisprudencia yde la medicina, y que los títulos adquiridos no daban propiedad ninguna paraejercer á los que los obtuvieron, porqueya eran demasiados, ó porque habia entreellos muchos ineptos. Y ciertamente quela misma injusticia que se cometeria enesto, es la que quiere cometerse con losmilitares y empleados buenos, es decir,con los que por su escala y sus méritosdisfrutan empleos, porque ellos, así comolos profesores en otras carreras, han tenido aprendízage, han hecho sacrificios yhan empleado en formarse lo mejor de sujuventud; y si en todo esto los estudianteshan escedido al empleado ó al militar,están sobradamente compensados con laindependencia que gozan en sus profesiones, y con no tener obligacion de vender sus vidas.
En todo lo judicial cabria igual providencia de remover arbitrariamentemagistrados y jueces, y de..acabar así deprostituir esta rama administrativa; y porfin, nada habria ya respetable ni nada seconsideraría seguro, ni con la estabilidad,que es la base del arreglo y de las positivasmejoras.
Si queremos que éstas tengan lugar,reformemos los abusos, mas no comohasta aquí, Cuando se ha tratado de lasreformas del clero, se ha dicho: Quítesetoda su propiedad á los eclesiásticos, ydéjeseles en la miseria: redúzcase á lamendicidad á miles de familias que vivende la administracion de estos fondos, ydilapldense éstos. Cuando se trata de reformar la hacienda pública, se dice: Des-
18
trüyanse todas las rentas; queden abolidos los sistemas de recaudación, que despues saldrémos con la sabia providenciade no pagar á nadie, ó de hacer contratosde préstamos ruinosos. Y ahora, siguiendo tan bello sistema de reformas, se pretende que para mejorar las oficinastrastornadas por el flujo y reflujo de ahijados y favoritos, colocados contra la ley,puedan éstos invadirlo todo con autorizacion legal. Y ahora que queremos reformar el ejército, moralizarlo y hacerlodigno de lo que debe ser, vamos á sancionar los escandalosos abusos de quitar yponer oficiales al antojo del que manda,que es precisamente lo que ha motivadotanto como tenemos que lamentar. ¿ypor qué todo esto? Porque se ha alzadoun tol/e tol/e contra militares yempleados, y porque se ha hecho de moda hablarmal de ámbos. No hay otra razono
La de disminuir las aspiraciones á losempleados, no puede alegarse en apoyode las proposiciones, porque obra en contra de ellas, y esto es muy claro. Siempreque se vea que en las oficinas solo sereciben meritorios y en el ejército alumnos de colegios militares, y que hay escalay escalafón que no se pueden interrumpir, ya se pensará en buscar de otro modola subsistencia, sean cuales fueren lasvariaciones que sufra el gobierno; perocuando éste tenga facultad de remover átodos arbitrariamente, el número de pretendientes subirá en una proporcion espantosa en cada crisis, contribuirán áque éstas sean frecuentes, principalmente por medios revolucionarios, y conla esperanza de alcanzar empleos paramalversarse, aunque sea por ocho dias, yano buscarán otros medios de vivir; se
acostumbrarán á la vagancia, y de estemodo se fomentarán los vicios, y sobretodo, la mas escandalosa empleomanía.
Si en otras naciones, en que ésta esmenor, porque hay comercio, artes é industria en que ocuparse, los empleos sedice que no son propiedad, yo no opinopor imitar servilmente lo que se haga enotras partes, porque las leyes no han deser sino adecuadas á las costumbres delpais en que deben regir, amén de que noes cierto que toda clase de empleadossean amovibles á voluntad del que mandaen ninguna nacion civilizada.
Sobre todo lo dicho hay que agregar,que la poca prevision con que se estánformando descontentos, es impoHtica,inconsiderada y muy peligrosa en las circunstancias del dia; porque no cegadoaun el gérmen de las discordias civiles,estamos amenazados de que tomen á envolvernos, y sucederá, si se reduce á ladesesperacion á millares de mexicanos yde familias, que tenian garantizada susubsistencia por las leyesque quieren derogarse; y esta es otra de las razonesporque me opongo á tan desacertadosconatos, pues aunque la cámara y el público me vean en el lado de la oposicion,deseo que esta sea solo constitucional,noble y desapasionada, y estoy resuelto ápromover y á sostener la estabilidad denuestros gobiernos y la paz pública.
Si se quieren reformas útiles, si sedesea el arreglo de la fuerza armada yde las oficinas, adóptense medidas prudentes, conciliadoras; establézcanse economlas verdaderas, ecsijanse ecsamenesy otros requisitos para obtener los em-
pleos, y póngase órden en la administracion pública; pero no atropellemos todoslos derechos, no violemos todos los contratos; no impulsemos el despecho de losdesgraciados, ni saquemos lágrimas delos mismos ojos que nos están mirandocon la tierna esperanza de mejorar desituacion. El arreglo de las oficinas meparece muy fácil, quizá porque las conozco, y tambien es fácil hacer cumplir biená los empleados y á los militares. Conbuenos y sencillos reglamentos paraunas, y con la observancia de la Ordenanza para los otros, y con atar la manoarbitraria de los gobiernos, estableciendola inviolabilidad de la propiedad y de laescala, remediarémos los males que pesan sobre nuestro desgraciado pais poresta parte, y no se dirá de nosotros quesordos con la grita de la época y ciegospor un odio mal fundado, hemos dadopruebas de que ni sabemos sobreponernos á las vulgaridades, ni discernir conjuicio; sino al contrario, que escuchamosla voz de la razon, que buscamos el acierto y acatamos los principios de la justiciauniversal.
Ultimamente, como á esto aspiro, ycomo la sola admision de las proposiciones que nos han ocupado, equivaldria ádesconocer aquellos principios,mi conciencia no me permite votar por la afirmativa, y mi deber me obliga á suplicarrespetuosamente á la cámara, se digne noadmitir las citadas proposiciones, dandoasi una prueba de su buen juicio, de susdeseos porque reine el verdadero órden,y de su acatamiento á la constitucion y ála justicia.
CAMARA DE DIPUTADOS.
Proposiciones con que concluye undictámende la comision de justicia.
l"-Ningun empleo ni cargo públicoes ni puede reputarse propiedad ni patrimonio de persona 6 corporacion alguna.
2"-Todos los empleados civiles, así losactuales como los que en lo sucesivo lofueren por nombramiento del ejecutivo,pueden ser removidos por éste siempreque lo creyere necesario para el mejorservicio público, observando las reglasque á continuacion se espresan. Esceptúanse de esta disposicion los jueces llamados propietarios, que no podrán serremovidos sino con total arreglo á lasleyes vigentes.
3"· Para remover al empleado, se formará espedíente instructivo, se oirá almismo empleado, y si fuere gefe ínmediatamente dependiente del gobierno, senecesita que en la resolucion constentan los cuatro ministros y el presidente.
4"·Si el empleado tuviese otro gefeinmediato entre el gobierno y él, pararemoverlo senecesitará el informe de sugefe y la mayoría del consejo de mínístros.
S"·La remocion del empleado, decretada en virtud de la facultad que conceden al gobierno los artículos anteriores,no es ni podrá considerarse como unapena; no infama al removido, ni será obstáculo para que aspire á otra colocacion,
ni petj udica los derechos que por las leyesle corresponden para obtener cesantia,jubilacion o pension, ni á su familia losque le asisten al montepío, Siempre quequiera imponerse la remocion como pena, el empleado será previamente juzga.do y sentenciado por sus jueces, conarreglo á las leyes.
6"· En todo caso de remoción, el empleado no gozará mayor pension de jubilacion ó cesantia de la que conceden lasleyes.
7"· En toda pension que haya de concederse por cesantía ó jubilacion, secalculará su monto por el sueldo del empleoque haya servido el empleado en los tresúltimos años, y si no llevare tres años enel último empleo, por el sueldo del anterior, si fuere menor, pues no siéndolo, seestará al menor.
g"-Se ecsaminarán por una junta, quese llamará revisora, todos los retiros, pensiones ó jubilaciones ecsistentes. Los queno hubieren sido concedidos con arregloá las leyes Ó en virtud de dispensa dealgun congreso, no subsistirán.
9"·La junta revisora se compondrá delministro de hacienda y dos personas nomobradas por la cámara de diputados, queservirán sin sueldo.
10"-A esta junta, que se instalará dentro de ocho días de publicada esta ley,ocurrirán todos los interesados dentro dedos meses: pasados ellos, no se admitiráocurso alguno.
1P-Si la resolucion de la junta fueredesfavorable y el interesado no se conformare, sin suspender la pension se remitirá el espediente á la suprema corte, yalguna de sus salas lo revisará, sin dictarotros trámites que los que juzgue necesarios para adquirir la perfecta instrucciondel negocio, confirmando 6 revocandodentro de ocho dias la resolucion de lajunta; de este fallo no habrá apelacion niotro recurso alguno.
12'-A los seis meses de publicada estaley, ningun pago podrá hacerse por lasoficinas de la federacion de pension ninguna, ni aun por cuenta de lo atrasado,sin que eesista allí la aprobacion de lapensíon, sea por la junta 6 por la supremacorte de justicia.
l3'-Esta ley no deroga el artículo de lade 14 de Junio del presente año.
21
PLAN GENERAL PARA LA REFORMA DEOFICINAS Y EMPLEADOS*
Francisco Carbajal.
SEÑüR.- Mucho se dice hoy que quieren emprenderse las reformas que el triste estado de la nacion reclama: la falta dedinero en las arcas públicas ha hechollamar la atención ácia los empleados cesantes, pensionistas y viudas, y se ha fija.do la idea de arruinar á todos éstos, paraque no haya á quien pagar, así como si unpadre de familia arreglara su casa, dejan.do á sus hijos sin calzado, vestido nialimento; y sin embargo, esas se llamangrandes concepciones.
Las oficinas en que hay algun desorden y en que sobran empleados, malesque han dimanado esclusivamente de nohaber respetado nuestros gobiernos ni lapropiedad ni la escala, se quieren retormar destruyendo legalmente esa propíedad y esa escala, y también esa es obra de
·DlSCURSO que pronunció el diputadoF. Carbajal en la sesión de 18 de Septlembede 1848, proponiendo UD plan general pan lareforma de oficinas y empleados
las grandes capacidades de nuestrostiempos de malandanza.
El contagio está invadiendo á los hombres de buena fe, de luces y de conocímientos prácticos, como 10demuestran eldietámen de la comision de justicia sobrepropiedad de empleados, y las reformasde oficinas iniciadas por el Sr. Payno ensu apreciable proyecto sobre presupues·tos. Mas como yo me considero libre aunde esa peste desoladora, deseando quehaya reformas, pero verdaderamente útí
les y radicales, voy á tomarme la libertadde presentar á la augusta cámara un pro·yecto que contenga respecto de reformasde oficinas y empleados algunas bases,que unidas á las presentadas por el Sr.Payno, puedan formar un plan vasto, queecsaminado y reformado por el congreso,nos dé el remedio de los males que seresienten por esta parte.
Para verificarlo, me será preciso esponer lo que pienso contra el dietámen quese ha quedado sin discutir, y hacer ligeras
23
observaciones para contrariar algunas delas ideas del proyecto de presupuestos,comenzando por la historia del espediente sobre propiedad de los empleados.
En Querétaro, donde todo parece quese hacia de paso, por estar alll de paso lospoderes supremos, presentaron una proposicion los Sres. Otero y Talabera paraquitar la propiedad á los empleados, y semandó pasar á las comisiones de justiciay hacienda.
La primera de éstas abrió un dictamen, que se imprimió; pero no pudo discutirse, sin duda por que las cosas que seproponen, ó se hacen sin saber lo que sedice ni lo que se hace, encuentran siempre obstáculos insuperables.
Posteriormente el Sr. Payno nos presentó una especie de copia de las proposiciones de Querétaro, incluyendo á losmilitares; y la cámara, por haber antecedentes sobre el asunto, la admitió á discusión, Ypasó á las mismas comisiones dejusticia y hacienda; pero es de notar quesolo la primera de éstas ha dictaminadoen el negocio, tanto en Querétaro, comoen México, siendo as! que el trámite dadoha sido de que ambas se ocupasen deaquel.
Esta razon iba á esponer cuando sediscutiera el dictámen en lo general parapedir volviese á las comisiones, apoyándome igualmente en la acertada objeciónque presentó el Sr. Torres Torija en lasegunda lectura, sobre que el punto de lapropiedad de los empleados es constitucional, porque tratándose de dar al ejecutI\'O mas facultadesque lasque leconcede
la atribucion 20, del articulo 110, del código de 1824,que dice lo único que puedehacer con los empleados, es claro que esoimportaba una reforma de la constitucíon, y yo queria que se ecsaminara tambien por este aspecto el negocio, alconsiderarse los argumentos y razones conque iba á impugnar el dictámen.
Mas como la comision, sin retirarlo, hapedido que no se discu ta todavía, movidapor su deseo de acertar, segun he entendido, y de tener mas datos á la vista, ycomo pienso que será de alguna conveniencia que sepa los motivos por qué pretendo que no subsista su dictamen, sinolas ideas que contiene este proyecto, meveo precisado á ocuparme de uno y otro;lo que servirá tambien de que la cámarapueda calificar si el último es digno deadmitirse, como espero de su bondad quelo haga.
La comisión, sin decir por qué, nocomprendió en su dictámen á los militares, por lo cual ahora me reduciré á hablar de solo los empleados civiles, contanto mas ánimo, cuanto que consideroque son la parte mas débil, mas injustamente perseguida y mas digna de defensa, y de una defensa que redunda en prodel servicio de la República, de miles demexicanos honrados que tienen aquellaprofesion, y de multitud de familias tanvirtuosas como desgraciadas.
La comision dice, que los empleos noson propiedad ni patrimonio de ningunacorporacion ó persona, y aunque supongoque este articulo se ha querido copiar deotro de la constitucion, para que hagaarmonia con él, no viene al caso absolu-
tamente, por una razon tan clara comosencilla. La propiedad que por las leyesvigentes gozan los empleados, no se puede llamar en ninguno de ellos un patrimonio, cuya palabra en sus acepciones masgeneralmente usadas, significa bienes heredados ó destinados á la subsistencia delos eclesiásticos; y si se mencionó en laconstitucion, fué por contrariar el principio de la monarquía absoluta, que considera como patrimonio de los reyes á ;lasnaciones. La palabra corporacion está demas, porque no sé que haya un empleoservido por toda una corporacíon,
En el dictámen se comprende no soloá los empleados que se nombren nuevamente, sino á los ya ecsistentes, siguiendoel espíritu de las proposiciones del Sr.Payno; espíritu que impugné dias pasados, porque es evidentemente contrarioá la constitucion y á las leyes, y en estaocasion agrego que es algo mas; puescuando un empleado ha obtenido un destino, la nacion ha empeñado con él supalabra de la manera mas solemne y formal, á saber, por una ley espresa, asegurándole la propiedad, haciendo unverdadero contrato y quedando obligadaá cumplirlo. Si 10quebranta, será tenidacomo un particular que no respeta loscompromisos sagrados que contrae, queviola sus contratos y que se burla de labuena fe.
Es necesario fijarse, en que la ideade propiedad en los empleos no importamas que la de permanencia, garantizadapor la ley, para no equivocarnos, y pararespetar esta garantia, porque es de justicia hacerlo así, y porque lo contrario nosconducirla á cometer un atentado contra
la seguridad, como le llama Benthan, alhablar de la supresion de empleos y pensiones sin indemnizar á los poseedores.Leeré lo que este sabio autor asienta,para apoyar mas mi humilde opinion:
"Esta especie de atentado (dice) merece una mencion particular, tanto mas,cuanto en vez de ser censurado como unainjusticia, es frecuentemente aprobadocomo un acto de buena administracion yde economía. Nunca la envidia está enmas anchura que cuando puede cubrirsecon la máscara del bien público; pero elbien público no ecsigemas que la reformade los empleos inútiles y no la infelicidadde los empleados reformados. -El principio de la seguridad pide que sea completa la indemnizacion en las reformas: elúnico beneficio que de ellas puede sacarse legítimamente, es el de reducir las rentas vitalicias. -Tal vez se dirá que lasupresion inmediata de estos empleos esuna ganancia para el público, pero esto esun sofisma. La suma que se ahorra, considerada en sí misma, seria en efecto unaganancia, si viniera de otra parle, si seadquiriera por el comercio, &c.; pero noes una ganancia cuando se saca de lasmanos de algunos individuosque son parte del mismo público. ¿Seria una familiamas rica porque el padre la hubiera quitado á uno de sus hijos para dotar mejorá los otros? Y aun en este caso, el despojode un hijo aumentaria la porcíon de sushermanos; el mal no dejaria de causaralgun provecho, y produciria un bien enalguna parte; pero cuando se trata delpúblico, el provecho de un empleo suprimido se reparte entre todos, en vez deque la pérdida entera recae sobre unosolo; y la ganancia repartida entre tantos,
2S
se reduce á partes impalpables: solo elque la sufre, siente la pérdida entera, y elresultado de la operación es no enriquecer á la parte que gana y empobrecer á laque pierde. En vez de un empleo suprimido, supongamos mil, diez mil, cien mil,el perjuicio total será siempre el mismo;porque el despojo de millares de individuos se repartirá entre millones. Vuestras plazas públicas os presentarán portodas partes ciudadanos desgraciadosque habeis sumergido en la miseria, yapenas vereis uno solo que sea sensiblemente mas rico en virtud de estas operaciones crueles. Los gemidos del dolor ylos gritos de la desesperacion se oirán portodas partes, y los gritos del gozo, si hayalgunos, no serán la espresion de la felicidad, sino de la antipatla que goza delmal de sus víctimas. Ministros de los reyesy de los pueblos: sabed que nunca hareisfelices á las naciones, haciendo infelicesá los individuos. El altar del bien público,como el de la Divinidad, no ecsige sacrificios bárbaros: tened presente que laslágrimas del dolor son abrasadoras,y nunca compondreis de ella una bebidarefrigerante.•.No puedo resolverme á dejar aunesta materia: tan esencial me parece, para establecer el principio de la seguridad,el perseguir al error en todos sus atrincheramientos. --lQué se hace para engallarse á sI mismo ó para engañar alpueblo sobre estas grandes injusticias? Serecurre á ciertas mácsimas pomposas,que tienen una mezclade verdad y de falsedad, y que dan á una cuestion sencillaen sí misma, un aire de profundidad y demisterio polftico. El interes de los individuos, se dice, debe ceder al interes público; pero l.qué significa esto en la materiaque tratamos? ¿Un individuo no es parte
26
del público como otro individuo? Esteinteres público que se personaliza, no esmas que un término abstracto, que solamente representa la masa de los interesesindividuales. Todos deben entrar en lacuenta, en vez de considerar á los unoscomo si fueran todo, y á los otros como sifueran nada. Si fuera bueno sacrificar losintereses de un individuo para aumentarlos otros, aun seria mejor sacrificar dos,tres, ciento, mil, sin que pueda señalarselimite alguno, porque cualquiera que seael número de los sacrificados, siemprehabrá la misma razon para añadir unomas: en una palabra, ó el interes del primero es sagrado, ó no lo es el de ninguno.Los intereses individuales son los únicosintereses reales: cuidad de los individuos;no les molesteis, no permitais jamas quese les moleste, y habreis hecho bastantepor el interes público....•
Ahora yodigo, señores que las opiniones de Benthan son muy adaptables ennuestro caso, porque aunque no se tratade supresion de empleos directamente,se quiere arrojar de ellos á los que losposeen, y esto equivale á lo mismo paraestos desgraciados, cuyos derechos no desconoce enteramente la misma comision,puesto que trata de no privarlos de lacesantía, jubilacion y montepío; gocesque son inherentes á la propiedad, noobstante que al llegar al artículo que tratade ellos, se pone en una contradiccionbien manifiesta, que voy á esplícar.
Supuesto que la propiedad en los empleados no es mas que la garantla de laestabilidad, al decir la comision que nohay propiedad, destruye esa garantfa yestablece que los empleados puedan ser
removidos libremente, es decir, sin causa,aunque bajo ciertas trabas, que despuesanalizaré para probar que son inútiles.Segun eso, los empleados que entren hoyen el concepto de ser despedidos mañana, ¿sufrirán descuento de montepio?Conforme á lo que consulta el dictámen,así parece, y no sé cómo puede conciliarse esta idea con la de la falta de propiedad, porque ámbas se escluyencompletamente, si consideramos lo quees el montepío, y lo que son las cesantíasy jubilaciones, de todo lo cual puede decirse lo mismo, esto es, que donde no haypropiedad, no debe haber ninguna deesas cosas.
Puede argüírscme con que no se tratade los empleados que se nombren nuevamente, sino de los que ecsisten, á quienesse despoja de la mitad de sus derechos yse les deja la otra mitad como por via deconsuelo; pero si es aSÍ, aquí veo una medida antieconómica y grandemente protectora de ese mismo desorden, de esepropio mal de la multiplicidad de gentesque viven del erario, y de que nos estamosquejando con tan patéticos lamentos todos los dias, pues que pudiendo los gobiernos quitar á unos para poner á otros,los primeros tal vez en buena edad y conaptitud quedarán gravando á la nacioncon lo que se les ministre sin que trabajen,entre tanto que los segundos disfrutandel sueldo de aquellos, viniendo á sancionar la ley, como probé otra vez, aquelmismo desórden de dar cesantías y jubilaciones á los que todavía pueden servir ytienen dónde, por el abuso de colocarahijados, parientes y cofrades.
Conque parece que no se debe privarde la propiedad á los actuales empleados,y que dejarles algunos de sus goces, esperjudicialísimo para el tesoro nacional.En cuanto á los que de nuevo se nombrensin aquel carácter, ya he demostrado enmi discurso del 10 de Agosto las desventajas que tan desacertada medida acarrearia, y por tanto voy á tratar de lastrabas que el dictámen y el proyecto depresupuestos ponen al gobierno para lavariacion de empleados, y se reducen ádos: la primera, que Sea la remocion poracuerdo de todos los miembros del gabinete, en ciertos casos; y la segunda, queen otros tenga lugar con la conformidaddel gefe del empleado y de la mayoría delos ministros.
No parece sino que la comision y el Sr.Payno, por su mismo celo, por lo abultadoque ven el mal, se han hecho estraños ánuestro país, cuando se desentienden deque el gobierno no solo conserva las oficinas generales residentes en la capital bajo su mando, sino las comisarías y aduanasmaritimas situadas á grandes distancias, loque haría imposible que el infeliz á quiense quisiese despojar se defendiera ante losministros, por tener que estarse desempeñando el destino, al propio tiempo que elpretendiente de éste, que se hallaría muycerca del gobierno, disfrutaba de un campomuyvasto para salirse con su solicitud; y deesto, que se quiere hoy sancionar por ley,tengo casos particulares, que no especificoporque son demasiado vergonzosos.
Se supone que los que componen elgobierno han de ser heterogéneos en todo, para que jamas puedan acordar ladestitucion de un empleado, si no está
27
apoyada en la justicia; mas esta suposicion es inesacta, porque si no hay conformidad de intereses mugeriles opecuniarios, la habrá de partido; cosa tannatural y tan autenticada, que no es racional dudarla.
Respecto de los gefes de los empleados, haytambienel inconveniente de quepor un choque ú otro motivo parecido,traten de lanzar á algunos, y en tal casocualquiera conoce que entre el gefey elsubalterno, el primero ha de tener masVOtos que el segundoentre los ministros.Asl, pues,esta no es una garantla.
Lasque se deben dar á los empleadosno deseo tampoco que constituyan enellos unos hombres inútiles ó perversos,que sea cual fueresu malaconducta, permanezcan en los empleos; no, no es esto:quiero que se les castigue y se les separe,si no cumplen ó se malversan; pero noque estén á la voluntad de un hombrerodeado de ahijadosy ahijadasá quienesdesee dar gusto. La comision quiere lomismo que yo en uno de los articulasdonde habla de la remocion como pena;y á la verdad, aunque esto me agrada, noentiendo por qué despues de fijar el destructor principio de la amovilidad arbitraria, viene á dar aquí la garantía de laestabilidad, que soloconsiste en no poderdespojarseá un empleadosino por motivo justo. iTales la fuerza de la razon, queasi se busca camino para penetrar en todas partes!
Pero la comision no considera comopena la destitucion de un empleado cuando es impuesta por el gobierno, cuya ideame parece ínesacta; y para probarlo, lee-
28
ré lo que asienta sobre esto el sabio Reinaso en su ecsámen de los delitos deinfidelidad á la patria, cuyas doctrinasservirán tarnbien de apoyar mis razonesacerca de la cuestion de que me ocupo:
"Las palabras mágicas de bien públicoy utilidad comun han impelido muchasveces los pueblos, que empiezan á gozarde su libertad, á procedimientos arbitrarios y despóticos en que no se atiende ála ruina de innumerables ciudadanos, como si no perteneciesen á ese pueblo mismo ni debiesen tener parte en aquellautilidad comun. Ecsaminemos, pues, pa·ra ilustrar ese sistemaespecioso sobre ladeposieion de los empleados, estas tresproposiciones: 1.' Losempicos tienen entre nosotros ciertos caractéres de propiedad. 2.' La privación de ellos es unaverdadera pena. 3.' Para desmerecer susposeedores la confianza pública, es menester que sean delincuentes.
"El concepto que todos tienen de losdestinos públicos, lleva en si cierta ideadc propiedad. Se distingue en el lenguage una comision de un empleo, un empleo temporal de otro perpetuo ó vialicio,un empleado interino de un propietario,Empleados en propiedad se llaman á losque se hanconferido loscargos perpetuamente,y así los nombran los mismos decretosde lascórtes. El idioma, que por suinstitucion debe ser una imagen de lasideas, no ha de desecharse, cuando repre.senta con esactitudel verdaderoconcepto de las cosas; y todos conciben en losempleos vitalicios una propiedad y peropetuidad á que aspira el que los solicita,que entiende recibir el que los obtíe-
ne, y que intenta el gobierno mismo quelos nombra.
"Es bien claro que yo hablo del órdenestablecido, y no trato de impugnar laconveniencia que pudiera tener en otrosistema la movilidad de los empleos. Juzgo, sí, que en todo caso se debiera fijartérmino á su duracion, dentro del cual nopudiesen ser removidos los poseedoressino por causas legales: creo ademas quela mejora de nuestra administracionnodebe comenzar por la amovilidad de losoficios; y estoy sobre todo persuadido áque las reformas, cuando destruyen losantiguos establecimientos, no debenarruinar la subsistencia de los individuos.A quien se ha dado un ministerio en elconcepto de perpetuo, no se puede alarbitrio desposeer justamente sin indemnizarle.
"Esa perpetuidad está fundada ennuestras leyes, de las cuales unas dantitulos de perpetuos á los oficios públicos,y otras señalan, como una pena, la privacion de ellos á los que en su desempeñoincurren en ciertos delitos y malversaciones. Leyes hay que determinan las causasporque deben ser depuestos los corregidores, los jueces, los alcaldes, los fiscales,los relatores, los escribanos y otros oficiales de la república; y estas causas designadas por las leyes, siempre soncrímenes. De lo cual se infiere, lo primero, que la deposicion es una pena, puestoque solo se impone por delitos; lo segundo, que las leyes miran los empleos comoperpetuos, porque las esclusiones particulares suponen en contra una regla general. Cuando la ley señala las causasporque debe ser privado de su cargo el
ministro público, supone que sin ellas nodebe privársele. Y ¿no acabamos de citaruna ley publicada, en córtes, en la que seconsideran los bienes y los oficios bajoigual concepto de propiedad? ¿Por la quese manda espresamente, que aun despuesde espedidas las cartas de privaciones porinfidencia, no se pierdan unos ni otros,sin ser ántes oidos y vencidos en juicio susposeedores? Tan cierto es este conceptolegal de perpetuidad, que el ministeriopara deponer algun empleado, ha procedido siempre por motivos culpables, delos cuales, si no han sido ciertos, se hajustificado á veces el poseedor y ha conservado su destino: nuestra constitucionprohibe determinadamente la deposicion de los magistrados y jueces, sin unasentencia dada en juicio, y aun la suspension sin acusacion intentada legalmente.¿Podrá dudarse que sus destinos estánasegurados por la ley?
"Un célebre jurisconsulto ingles (Jeremo Benthan) á quien no puede tacharsepor falta de ideas liberales, ni de filosofiay análisis, tal vez escesiva, ha impugnadocon reñecsíones muy sólidas, como unaviolacion de la seguridad y de la propiedad, la privacion de los empleos sin resarcir á sus poseedores. (Ya se ha leido loque dice ese escrito, y por eso no repitolo que copia Reinoso.)
"No Sean los empleos una propiedaden rigor de derecho, puesto que no pueden heredarse ni enagenarse: tampoco loson los beneficios eclesiásticos, y son perpetuos, y se llaman propios, por tenerciertos caraetéres de propiedad. Pero sonoficios permanentes y fundados en unaespecie de contrato, que puede reducirse
29
á los que se llaman innominados. El estado les ha prometido su sueldo, para quele sirvan; ellos le sirven para recibir susueldo. Este contrato, hecho por la voluntad libre de ámbas partes, obligaigualmente á los dos; y asl como los empleados no pueden abandonar su puestosin la voluntad del gobierno, que les admite el desistimiento del pacto, asl el gobierno no debe desposeerlos sin suvoluntad, ó sin una causa estendída en elcontrato como condiciono
"La idea de la propiedad consiste enuna confianza, ó sea persuacion autorizada, de percibir esta o aquella utilidad dealguna cosa, segun su naturaleza y circunstancias. Tal es la seguridad que sehalla en nuestros ministerios públicos.Sus poseedores tienen esta espectacion,esta confianza, que puede llamarse legal,de percibir las rentas asignadas á su servicio. El hombre que no está como lasbestias, limitado á lo presente en sus goces, que siente con anticipacion las penasy los placeres, no puede disfrutar sin zozobra el bien actual, cuando no está asegurado de que no le faltará al otro dia.Esta seguridad causa la tranquilidad desu vida, sin la cual está siempre en laangustia y temor de perecer, y no puedeformar un plan unido de su conducta. Elbracero mas infeliz, que solo gana el panpara hoy, sabe que mallana con igualtrabajo le ganará tambíen, En una nacion, donde los cargos de la sociedadconstituyen por desgracia uno de losprincipales recursos para la subsistencia,no habria clase ninguna tan desventuradacomo los empleados, si viviesen con esaincertidumbre. Ellos eran los únicoscuyohaber no estaba garantido por la ley; los
30
únicos que no podrían adoptar para suvida sistema ni método constante, queno podian contraer obligaciones, ni constituirse padres de amilia. Disponer libremente de los empleos en España, esarbitrar sobre toda la industria y el sustento de un sin número de ciudadanos. Sicreyesenéstos que los empleos eran amoviblesy perecederos, no librarian en ellossu bienestar y la educacion y la suerte desus hijos. Pero ni Godoy, para quien nadaera sagrado, dispuso de los empleos conesta arbitrariedad; y quiso mas bien retirar á los antiguos poseedores con su sueldo, ó crear nuevos destinos para susfavorecidos, que despojar á los empleados sin indemnizarlos. iCuánto deberialisonjearle una teoría, que le abria campoilimitado para premiar á sus incensadores y agentes, y formarse veinte mil críaturas en un dial Asl este sistema deamovilidad arbitraria, adoptado bajopretesto de un bien, cederia luego enmenoscabo del servicio público. Pueséquéhombre benemérito querria vivir enesa incertidumbre, ;' tener pendiente delacaso o del capricho su subsistencia?¿Qué sucedio, si no, con tantos de esosempleados interinos que han mirado sumisión como un destajo de vendimia?
"Los autores de sistemas brillantes suponen en los hombres una derechura yjusticia ideal, que no ecsiste, no mirándolos como son sino como debian ser; yhabiéndose instituido las leyes para enfrenar los desórdenes de los hombres, losconsideran sin desórdenes cuando lesquieren dar leyes. Este principio de libreamovilidad en los ministrospúblicos, ¿áqué arbitrariedades no daria márgen?Porque los primeros agentes y ministros
del gobierno, que serán siempre los dispensadores de sus gracias, tendrian en unmovimiento incesante á los empleados, yderribarian á cada momento los que lesfuesen contrarios o indiferentes, para colocar á sus parciales y protej idos. Losmanejos y negociaciones para la consecucion de los cargos, limitados ahora altiempo de las vacantes, serian perpetuosy sus resultas el vilipendio de unos destinos precarios, la corrupcion y deméritode sus dependientes y poseedores, y eldeservicio de la república. Supóngase álos hombres con pasiones, como son; supóngase á los que mandan con una propension y conato incensante aldespotismo y arbitrariedad, y está probada la verdad de esas consecuencias. Miradas en abstracto las leyes da lainviolabilidad del príncipe, de la perpetuidad del cetro en su persona y de lasucesion en su familia, no parecen tanútiles como sus contrarias: por eso las hanimpugnado muchos que han estudiado álos hombres en teorias filosóficas, masbien que en la historia de sus desastres.Sin embargo, la esperiencia ha doctrinado sobre este punto á las naciones, y Mcholas conocer, que la responsabilidad, ladeposicion y la eleccion de los reyes, sonlos medios mas eficaces para asolar unimperio.
"Siendo los empleos una cosa que lespertenece, y de cuya estabilidad justamente confian los posesores, ¿podrá dudarse, que su privacion es una penaverdadera? Pena no es otra cosa que dolor, o causa de dolor. Cuando este serecibe en el curso ordinario de la vida, obien de la naturaleza directamente, sin laintervencion de los hombres, o bien de los
hombres en su trato recíproco, sin unadisposicion de la ley, la pena es un efectonatural o social; mas cuando el dolor serecibe en consecuencia de una ley o determinacion de la república, la pena es unefecto legal. No es el castigo otra cosasino la aplicacion Oarrogancia de un dolor, o natural, esto es, procedente de lanaturaleza, como son las penas fisicas ócorporales, ó bien social, es decir, procedente de la union y comercio de los hombres, como las penas de destierro y deinfamia. El mismo dolor, pues, que, nacido espontáneamente, Ó de la naturalezaó de los hombres, se llama pena en ellenguaje comun, cuando se impone por laley, es la pena legal.
"La privacion de un empleo incluye lapérdida de un honor y de un interes: lapérdida del interes y del honor es unacosa de dolor, es una pena: dictada por laley, recibe el carácter de pena legal. Y nocomo quiera es una pena; es lo muy grave.El valor ó la gravedad de la pena ha deconsiderarse generalmente en si misma yen sus consecuencias, y ha de considerarse particularmente respecio de las personas á quienes se aplica. Consideradageneralmente la pena de deposicion deun empleo, es grave en si misma por suintencion, porque infiere una grave pérdida en el honor, y porque causa un perjuicio grave en la subsistencia, que pendede las rentas del empleo: es grave por suduracion, supuesto que á la privacion nose señala término. Es grave ademas estapena en sus consecuencias: lo primero.por su fecundidad, ya en la pérdida delhonor, que origina otras muchas de consideraciones legales o de atencion y estima popular, ya en la pérdida de los
31
bienes, que produce una multitud de miserias y dolores en la vida:10segundo, porsu estension, porque comprende y afectala mas veces á una familia numerosa,causando el menosprecio y la indigenciade todos sus individuos.
"Crece la gravedad de esta pena considerada particularmente respecto de laspersonas que la sufren; porque una causade dolor no produce en todos el mismodolor. Este se aumenta á proporcionque es mayor la sensibilidad de quien larecibe; y serian inicuas las leyes, que sinrelacion á los motivos personales de sensibilidad impusiesen un castigo igualmente vergonzoso al hombre de condicionelevada y al de la última clase del pueblo,Ouna misma multa á un poderoso y á uninfeliz. Tales castigos, iguales en sí mismos, son muy desiguales en las personasque los padecen, porque no sufren todasel mismo dolor. Ahora bien, en los empleados superiores debe considerarse elcarácter de primeros magistrados, que leshace muy sensible el decaimiento de suspuestos: deben considerarse proporcionalmente en éstos y en los de segundoOrden las ideas de honor, muy vivas enpersonas de una educacion delicada, lascuales los hacen mas sensibles á la pérdida de la opinion: deben considerarse enestas dos clases y en la de los empleadosinferiores las facultades pecuniarias, quepor 10 comun, naciendo únicamente delos sueldos de sus destinos, les hacen infinitamente sensible su perdimiento, quesuele ser la ruina de todos los recursospara su subsistencia; y el ahogo y miseriaque resultan de ahí, son mas dolorosossobre manera á las personas acostumbradas al descanso y á la abundancia.
32
"¿Puede dudarse que es una pena, quees muy grave pena la deposicion en losministros públicos? ¿Puede dudarse queuna pena tan grave no debe imponerse sino por un delito justificado, estoes, por el quebrantamiento de una ley,anteriormente establecida? Y ¿ cuál es eldelito justificado de los empleados, cuyaconducta no se ha justificado todavía?¿Qué ley han infringido en administrarinteriormente el pueblo y protejer á susindividuos, miéntras los oprimia un conquistador?
"Mas no se deponen por castigo, sinopor una providencia gubernativa, paraasegurar la confianza de los pueblos."Todos los castigos son providencias degobierno, para asegurar la confianzapública. El robo, el homicidio sucedido,hacen temer á todos los ciudadanos unmal semejante, y esparcen un sobresaltoy desconfianza en la sociedad. Se castigaal agresor, para retraerle de delinquir enadelante, y para contener á los demas porel escarmiento: el objeto y fruto del castigo es dar seguridad á los ciudadanos, yrestituirles la confianza de que no seránacometidos. ¿Qué se dice, pues, cuandose llama la remocion de los empleadosuna medida política para inspirar la confianza? ¿Pues la confianza pública debeperderse sin delito? ¿En qué ha desmerecido esa confianza el que ha desempeñado su cargo con celo, COn integridad?O lo ha servido bien y fielmente, O10 haservido mal: esto no puede decidirse sinel conocimiento de la conducta particular de cada uno. Si lo ha servido mal, seha hecho indigno justamente de la confianza pública, porque.ha delinquido: silo ha servidocon honor y probidad, ¿po-
drá desmerecer la confianza? ¿No tieneun derecho á ella el hombre de bien, queha satisfecho sus deberes? Y si el pueblo se la hubiese negado indebidamentepor un error, ¿debe la leyseguir ese error,y sancionar aquella privacion injusta? ¿Odebe mas bien pro tejer al inocente, é ilustrar al pueblo, para que no le prive sinmotivo de su confianza? La privacioninjusta de ella es una defraudacion delhonor, y el honor es una propiedad delciudadano, que debe asegurar la ley contra las defraudaciones."
¿Es posible que la ruina de esa multitud innumerable de españoles se haya creido conducente para el bien de laEspaña? Representantes de la nacion:"A vuestra humanidad correspondiasalvar del infortunio á tan gran númerode ciudadanos: á vuestra sabídurta tocaba conocer que el infortunio de tantosciudadanos no es otro que el de la sociedad". Jamas fué tan débil la fantasma deutilidad cornun, con que se alucinaron loshombres. Arrancar en un solo dia todoslos ramos de administracion de las manosque por largo tiempo los trataran, y ponerles todos de una vez en otras nuevas,desacostumbradas, ínespertas, ávidas dedestinos y dinero, ¿se pudiera hallar unsecreto mas eficaz, para desconcertar lamáquina de la administracion pública?Asilos célebres interinos, que no quisieron sufrir en las oficinas ni un amanuencede los antiguos, andaban luego tras de losempleados á quienes tal vez lanzaranignominiosamente, para mendigar suausilio y sus conocimientos. As! el viejoedificio de nuestra administracion derentas se acabó completamente de arruinar cuando era todavía necesario. As!...
pero los pueblos lo han visto, y no necesitan en esta parte de ílustracion."
Suspendiendo tratar sobre las pensiones de cesantlas y monteplos, de cuyospuntos hablaré después, recomendandose tengan á la vista reglamentos y otrosdatos que creo no ha consultado la comísion; voy á encargarme de contrariarle supensamiento de la junta revisora, comomuy injusto y altamente impolltico. Antes haré presente que esta junta va á ocuparse de calíficar los retiros, pensiones yjubilaciones, para que se sepa cuáles hansido dadas conforme á las leyes; ¿y ácuales leyes? A las que protejen la propiedad y la escala, porque no hay otrasaplicables al asunto. Luego se confiesaque esas leyes son buenas, que su infraccion ha sido perjudicial al servicio püblica, y que es conveniente su observancia.Entonces zpor qué se quiere su derogacion...?
Sin ningun motivo atendible se pidepara lo sucesivo, y por lo pasado preténdese que rijan las citadas leyes, estableciendo una junta revisora ó tribunal, queserá como todas nuestras juntas de estaclase, y cuyas funciones odíosas serviránde dar mas estension á la arbitrariedadpara quitar á cada uno lo que es suyo, ycausar los males que enumera el autorántes citado, sin ninguna ventaja para elpaís,y cuya pretension agrego que es muyinjusta, porque si los tltulos adquiridos lofueron por un abuso de la autoridad, laculpa no fué de quienes pedían, sino delos que concedieron. ¿Hasta cuándo hemos de cesar de esa manla con que violamos todos los pactos, deshacemos todoslos contratos y faltamos á todos los com-
33
promísos del gobierno, que debe considerarse como una persona moral invariable; dejando impunes por otra parte á losfautores de los abusos, de las órdenesilegales y de los malos contratos? ¿Hastacuándo dejarémos de desprestigiarnos yde herir nuestro crédito (si es que haquedado alguno) con estas medidas retroactivas y perniciosas? ¿No era mejor,mas provechoso y mas justo, castigar á unministro por haber colocado veinte ahijados y concluido algunos contratos ruinosos (haciendo efectiva la responsabilidad)que no retrotraer lascosas á donde legalmente no pueden ya volver, sino conperjuicio de muchos individuos y conmenoscabo del buen nombre de la nacion? No obstante, entre nosotros se hapracticado lo contrario, y los resultadosnos dicen lo que viene de esta manera deobrar.
Otra manía (porque no puede llamarse de otro modo) es esta de mantenertodas las cosas en incertidumbre, de nodar así estabilidad ni seguridad á nada, yde desquiciar el órden administrativo ycausar la ruina y el malestar de todos losque tratan con nuestros gobiernos ó penden de ellos, llegando al estremo de queen el dia es un acsioma no contra dichoéste: que vale mas entenderse con unacuadrilla de salteadores, que con nuestros gobiernos; y no nos espantemos,sel\ores, porque esta es la consecuenciaprecisa de tanta medida retroactiva y tanta nulidad y tanta variacion. Ya se estanca el tabaco, ya se pone libre; yase subenlos derechos de los aranceles, ya se bajan;yase forman fondos para el pago de ciertos acreedores y se les consignan especiales hipotecas, ya se les despoja de ellas,
34
sin compensarlos; ya se dan derechos álos empleados, ya se les arrebatan; y enfin, seria no acabar jamas si quisieraapuntar solo el cúmulo de medidas escandalosas y desacertadas que á cadamomento se toman sin meditacion y sinconsiderar los intereses de todos. No eseste, en mi concepto, el modo de reformar, y la triste esperiencia de veintisieteaños en que se ha seguido tal conducta,asIlo demuestra.
Decia que la formacion de esa junta esimpolltica, porque va á infundir desconfianza, y á crear mas descontentos, encircunstancias en que, como anuncié hace días, no estamos libres de las revoluciones. La que ve venir cualquiera quetenga un mediano conocimiento de nuestras cosas y de nuestros hombres, se estáfomentando por actos particulares verdaderamente injustos, y por esta continuaamenaza contra ciertas clases,como la deempleados y militares, que parece estánen pleito con la de abogados, médicos,poetas y estudiantes, porque parece tambien que todo se está convirtiendo engremios, ya que no hay partidos verdaderamente politicos. ¿y queremos nosotrosagregar combustible á esta hoguera, pormedio de una ley retroactiva y en nadaventajosa para la República? No hay queolvidar que los congresos y los gobiernoshan sido comunmente la causa de nuestros trastornos, y que si los queremosevitar, debemos llevar por guia la justiciay el respeto á todos los intereses y á todaslas clases. Sin esto, volverémos á los motines y á las asonadas, y no se cimentaráun gobierno, que es y debe ser hoy eldeseo de todo buen mexicano.
La comísíon deja á los jueces ese derecho de propiedad, sin dar las razones quehabrá tenido para hacer esta distincion, yyo la noto porque no las alcanzo. ¿Setrata de que los empleados civiles seanarbitrariamente removidos, es decir, porsolo la voluntad del gobierno, sin concederles una defensa legal, y negándoles 1;Isfórmulas tutelares, porque sean malos oinútiles? Pues bien: la perversidad ó ineptitud de un juez zdañan ménosque las deun empleado, por ejemplo, de un ministerio? Creo que no. Entonces ¿por qué áéste se le despide tan fácilmente y al otrose le concede la estabilidad? ¿Queremosobsequiar el clamor que se oye contra lasoficinas? ¿y qué no percibimos el queaturde ya en contra de los juzgados y desus procedimientos?
Por otra parte, la distincion que establecen los artículos del dictámen, consiste en que á los empleados civiles se lesjuzgue gubernativamente y por sola larazon de que el gobierno crea útil quitarlos, y á los judiciales se les continúe dispensando la proteccion de las leyes depropiedad de empleos, que previenen sepueden quitar solo por causa justificaday con los trámites comunes; y si la razonpara privar á los primeros de esta garantia ha sido lo inútil de las vias judiciales,segun he oido decir, y lo que con ellas seentorpecen los fallos, pregunto: ¿quiénespodrán burlarse mas fácilmente, los queno saben la chicana del foro, ó los juecesque tan bien la manejan, y que ademasvan á ser juzgados por sus mismos compañeros? Y si en éstos el peligro que sepretesta es mas inminente, épor qué nose les despoja tambien de la estabilidad Ó
propiedad? Lo único que puede respon-
derse es, que la necesitan para dedicarsecon confianza á sus importantes funciones y para mantener su integridad. ¿yqué no está en el mismo caso un empleado que recauda 6 distribuye los caudalespúblicos, el que conserva y maneja losarchivos, el que deposita los secretos delgabinete y el que da á éste los datos y leenseña el camino de los negocios?
Ademas, para nada se han tenido presentes aquellas leyessahiamente dictadasy calculadas para contener los abusos delpoder, que dan la garantia de la propiedad á ciertos empleados, que tienen quehacer frente á las demasías de ese mismopoder, para que puedan cumplir con estos deberes, pues de lo contrario seriailusoria esa traba; y para que se conozcaque tengo razon en estrañar este olvido,pondré el ejemplo de los ministros de latesorería general.
Estos pueden hacer observaciones álas ordenes del gobierno, cuando lascrean contrarias á las leyes, o fuera delcírculo de sus facultades, y en caso queinsista en darlas, deben pasar el negocioal tribunal de cuentas, lo cual forma unaespecie de acusacion. ¿y habrá ministrostesoreros que hagan esto, es decir, quecumplan con una ley tan benéfica, que sino se ha cumplido, es por el abuso conque se han despojado de esos destinos álos que no eran cómplices de los ministros, cuando este mismo abuso se sancione por leyy se autorice? ¿Se dividirán losmiembros del gobierno al votar para quitarse de encima un empleado recto, queno quiera pasar sus demasías? ¿y habrábastantes hombres que se espongan á perder sus empleos por no condescender con
35
los secretarios del despacho? Mucho lodificulto, porque el heroismo no es tancomun, y aunque lo fuera, el gobierno,quitados los sugetos de probidad, buencuidado tendria de colocar alguno deesos aspirantes, que sobrarian y lo rodearian á todas horas si por desgracia rigieselo que la comision y el Sr. Payno consultan.
Estos mismos inconvenientes resultarian respecto de otros empleados, y vendrian á alcanzar hasta á los del tribunalde cuentas, con perjuicios muy grandes yde funestlsimas consecuencias.
¿y por qué no hemos de pesar todosestos incidentes y pormenores, tan dignosde atencion? Porque nos olvidamos delos principios, porque hacemos caso deprevenciones siniestras, y porque las vulgaridades y el interes privado de los quelas fomentan, nos aturden y nos hacenincurrir en contradicciones.
Una de ellas veo todavía al leer elarticulo del dictámen, que asienta noquedar derogada, segun entiendo, la parte 3' del arto 14 del decreto ó ley, ó lo quequiera llamarse, espedido en 14 de Junioúltimo, pues ese articulo que no puedeconsiderarse sino como una de tantas plumadas que se dan sin calcular lo que sehace, despoja absolutamente de la propiedad á los empleados de hacienda; y losque consulta la comision establecen ciertas trabas, que aunque inútiles, dan masvisto de justificacion á la arbitrariedadque se pretende sancionar; y asl es evidente, que ó subsisten estos articulas, ósubsiste aquel, porque no pueden quedartodos vigentes.
36
Yo repito, que no opino ni por los unosni por el otro, porq ue respecto de losnuevos empleados hay grande prejuicioen nombrarlos sin esperanza alguna deestabilidad, y en cuanto á los ya ecsistentes, no quiero faltar á la moral y á lajusticia, desconociendo derechos sagrados, que se han respetado hasta en nuestras grandes transacciones nacionales,como rué el plan de Iguala, donde sereconacieron por su artículo 15; ratificándoseeste reconocimiento por el primer congreso mexicano, que solo dió por insubsistente la forma de gobierno y elllamamiento de un barban á la corona. Yhago mérito de aquel plan, porque variosde los que eran empicados, al proclamarse y sancionarse por la representacionnacional, van hoy á quedar tambien á lavoluntad de los ministros, sin que en nadase consideren sus derechos, así como nose han atendido tampoco los de ciertosempleos que casi se compraban con loque se llamaba media anata, y de la cualhasta el tanto de conduccion se pagaba, yera de un 18 por 100. Cuando no se quiereoir, todo se echa á un lado, á todo se llamaranciedad, y no sé, señores, si adquiriréun título nuevo por la defensa que heemprendido, ó si tal vez un apodo será laúnica respuesta que se dé á mis razones.No hago alusion aquí, ni á los señores dela cornísíon, ni á la cámara: hablo delenjambre de aspirantes á los empleos,que con el titulo de progresistas ó gobiernistas, quieren asaltarlos, procurando sedespoje á los que hoy los obtienen.
Habiendo rebatido lo principal del dietámen, cuya parte espositiva se refiere alpresentado en Querétaro sobre el asunto,y no conteniendo éste ningun fundamen-
to sólido en que se apoyen las medidasque consultó y que casi reprodujo la camision, agregando solo el artículo en favor de los jueces; voy á fundar miproyecto de las reformas de oficinas yempleados, porque cuando se conoce unmal, y se rechazan los remedios propuestos, y se indican otros, debe demostrarsesu justicia ó conveniencia, y probar as! larectitud de las intenciones con que seobra.
Aunque se tenga confianza en el gobierno, debemos no autorizarlo para quedespoje y grave á la nacion con jubilacíones y cesantías estemporáneas, pues queaun cuando colocara hoy personas dignasen los empleos, y con la mayor moderacion y prudencia usara de esa facultadque consulta el dictámen, mañana, á consecuencia de una varíacíon, constitucíonal ó revolucionaria, saldria una remesade empleados y entraria otra, y se sucederían estas mudanzas, que son tan nocivas, que dañan tanto al servicio público yá los individuos, y que fomentan la empleomanía, como demostré ya hablandode esto mismo.
Considerando al gobierno segun es,una persona moral, y no debiendo atender á lasque lo componen, porque si estose hiciera, no deberia normarse su condueta ni ponerle trabas cuando fuesenellas honradas, debemos ver para lo futuro y obrar sin afecciones particulares.Bajo tan sanos principios, de que supongo animada la cámara, podemos corotar el mal de raiz, sin necesidad dedestrozar derechos adquiridos, y sobretodo, sin abrir la puerta á la mas espantosaempleomanía.
Para conseguir todo, mi sentir es quese reformen las oficinas; pero no comoquiere el Sr. Payno, fijando el congresolas minuciosidades propias de reglamentos interiores, sino dando bases para laformacion nueva de éstos, verificada porpersonas prácticas y de instruccion, queseparadamente analicen cada reglamento en particular.
En consecuencia,y bajo el supuesto defijar de una manera mas coveniente losderechos de propiedad y escala, porqueen este punto no cedo, opino porque elgobierno quede autorizado para formarunas comisiones de las personas indicadas, que se encarguen de reformar lasoficinas y empleados, bajo las bases siguientes:
l.' Se ha de fijar el número precisamente necesario de empleados, oyendo álos gefes para disminuir las plantas dondesean sobradas, y aumentarlas en donde lonecesitaren, estirpando para siempre elabuso de poner agregados con distintosnombres. En estas reformas se conciliarán los derechos de escala y de sueldos, yno podrá colocarse á ninguno que no seaempleado en servicio activo, cesante,pensionista ó jubilado en aptitud de servir. Nadie deberá entrar de la calle, comovulgarmente se dice, y as! quedará cortada de raiz la empleomanía; y habiendohoy la oportunidad de colocar en las nuevas é indispensables aduanas de la frontera á los empleados sobrantes, esteimportante ramo se arreglará completamente y con bien de la nacion y de todosellos, percibiendo sueldos, no trabajandosolo los que tengan un impedimento físico, sin que esto parezca una hipótesis,
37
pues ni son tantos los empleados como segrita, ni son generalmente ineptos los quehoy ecsisten. La ineptitud viene casisiempre de arriba: la ligereza y la presuncion para obrar es de los que sin saber ysin analizar lascosas, todo lo yerran, todolo desquician, y al fin se van dejando losnegocios peor que cuando los tomaron ásu cargo; y las disculpas son la tontera delos empleados, su pereza y sus faltas, porque de algun modo se ha de encubrir laimbecilidad y se han de sostener las reputaciones usurpadas.
2.' Para lo sucesivo debe establecerseel sistema de los meritorios, cosa queaunque es una antigualla, como dicen losaspirantes á empleos, dejará á éstos sinrecurso, por mas que adulen al poder;evitará que ellos y otros ineptos vayan áfumar y á pasearse en los salones de lasoficinas, y se creará en cada una de éstasun plantel de jóvenes dignos de servir á lanacion con provecho y capaces de honrarla. Para admitirlos se les ecsigirá unacompleta educacion primaria, el conocimiento de su idioma, y el de otro ú otrosestrangeros y algunas nociones generalessegun los ramos de las oficinas á queingresen; de manera que en este puntoestoy casi de acuerdo ron el Sr. Payno enque se ecsija saber algo para ser un empleado; mas no puedo combinar tan buena idea con la falta de estabilidad, ni estafalta con otro pensamiento de dicho Sr.,contraido á que para despachar bien unaoficina, se necesitan conocimientos practicos de su mecanismo, porque es evidente que éstos por sencillos que sean, no seadquieren fuera de las mismas oficinaspor aquellos que se desea entren improvisados de contadores, gefes de seccion,
38
&c., solo porque saben dos idiomas ótres.
Yo quiero tambien ese saber y esapráctica; pero no me pongo en torturapara verme en el caso de desechar una deesas dos cualidades, sino que trato defacilitar las cosas para lo futuro, de modoque los nuevos empleados las tengan, yese modo no pueden ser otro que el de lacreacion y permanencia de meritorios enlas oficinas, para los cuales ecsijo los ecsámenes.
Si queremos, como tanto se dice, cortar la aspiracion desmedida á los ernpleos, es preciso dar á la clase deempleados el tono, digamos así, de unaprofesion, porque al fin lo es; y asl comose forma el abogado, el médico, el ingeniero &c., que se forme tambien el empleado.
Antes de concluir esta parte, mi conciencia quiere que rechace con fuerza laidea del Sr. Payno, de que los actualesempleados se sujeten á un ecsámen, ysepan lo que no se les ecsigió cuandohicieron su contrato con la nacion; y larechazo por dos razones: la primera, encuanto a lo ecsístente, porque todos éstosson modos ó pretestos para quitar la propiedad y tener la franquicia de colocar áporcion de aspirantes, abogados sin bufete, médicos sin enfermos, comerciantessin tiendas, y decentes sin tener modohonesto de vivir, que están poniendo losgritos en el cielo contra esa ranciedaddelas propiedades; y la segunda, respectode lo futuro, porque adoptada mi base demeritorios, queda á los gefes de las oficionas la facultad de arreglar los trabajos
segun la aptitud de cada uno. Ademas,esos ecsamenes para lo de la prácticaserian ridículos, establecido el flujo y reflujo de empleomaniáticos.
3.' En todas las oficinas deberá haberuna especie de academia, en que se cursarán las materias adecuadas á sus labores, en horas de descanso ó señaladaspara el efecto; y de este modo no verérnosimprovisarse secretarios y oficiales de legaciones, que no saben ni lo que es unanota diplomática, poner acuerdos ridículos en forma de autos, y otras lindezas poreste jaez, que estamos cansados de observar diariamente, ni tampoco tendrémosgefes de oficinas de hacienda que por serimprovisados, no saben lo que es Unapóliza ó un billete de cargo.
Formados esos planteles con los meritorios y las academias en las oficinas, lasdel gobierno general en los Estados y enlos puertos se llenarán con personas radicadas allí mismo, estimuladas á manejarse bien por esta circunstancia y la de serconocidas de sus compatriotas mas cercanos: se estirpará el grave mal que hoyreina, de que de la residencia de los poderes de la Union salgan como del focode una corte corrompida tantos integrantes llenos de ignorancia, á ocupar las comisarías y las aduanas, y cuyo maltomarla un incremento espantoso con lasmedidas consultadas por la comision y elproyecto de presupuestos; y en fin,' sefomentará el espíritu federal, haciendoparticipes á los individuos de cada Estadode un beneficio, cual es el de poder entrarlícitamente á las oficinas citadas, y se estinguirá el odio con que se ven en ellos lasoficinas generales.
4.' En lo relativo al cumplimiento delas obligaciones, no debe seguirse la ridiculez de multar á los que concurran diezminutos despues de la hora de entrada,porque esto es enteramente ineficaz, sinoestablecer con la mayor esactitud que lostrabajos vayan con el dia, comprometiéndose el escribiente á poner cuanto seapreciso para esto ante su gefe de seccion;éste á despacharlo todo bajo la mismabase ante el de Suoficina, y éste á practicar lo propio, comprometiéndose á ellopara con el gobierno. La severidad enhacer cumplir este verdadero contrato,debe hacerse efectiva por medio de lasmultas: en casos mas graves, por suspension consultada por un jurado de los mismos empleados; y en último evento, porla acusacion formal ante el juez ordinarioy la formacion de un proceso, cuyo finserá aplicar la pena de destitucion. Si setrata de peculado, ó quiebra, entóncestendrá solo lugar la formacion de la causa, y deberá ser condenado el reo comoladron, en el grado mas criminal que conocen las leyes.
5.' Así como considero necesarias algunas bases, para que la misma estabilidad de los empleados sirva de que hayaen las oficinas hombres que sepan su mecanismo y tengan un estimulo, ast tarnbien observo la necesidad de conceder nosolo á los ministros, sino aun á los gefesde oficina, la libertad de nombrar unapersona allegada y de suma confianzaque les despache algunos asuntos muyreservados Ó semi-oficiales, que siemprepueden considerarse como conducentesal servicio;y partiendo de esta consideracion, que he adquirido en la práctica,propongo que los secretarios del despa-
39
cho puedan tener, por ejemplo, un secretario particular decentamente dotado, yde los demas gefes de oficina un escribiente, puestos y removidos por ellos sintraba ninguna.
6.' La organizacion que propone el Sr.Payno de departamentos, secciones ómesas, se halla establecida, y solo seráconveniente que se reforme donde fuerepreciso, y á esto se reduce la base quepongo, con el agregarlo de que los gefesde oficina puedan variar de una seccionó departamento á otro á los empleados,segun su aptitud, como ya indiqué cuando hablé de los meritorios. El buen reparto del trabajo hará que sean pocos losempleados y que no estén ociosos.
7.' Deberá reformarse el método de lacontabilidad, de acuerdo con lo propuesto por el Sr. Payno, con quien estoy tantomas conforme, en cuanto que tengo practicada la contabilidad que ha propuesto,es decir, la partida doble, adoptada conmodificacion para las oficinas recaudadoras y distribuidoras, y podré presentarmodelos de esas cuentas y hacer unacomparacion con las que hoy se llevan,para probar las ventajas de aquellas.
8.' Se emplearán en las oficinas,entretanto va poniéndose el plantel de meritorios, únicamente á los actualesempleados, sin perjudicarlos ni en su escala ni en sus sueldos; y á cesantes, jubilados y pensionistas no inutilizados, conlas dotaciones que disfruten. Y siendo elnúmero de estos tres últimos, aunque nosobrante hoy por las nuevas aduanas, sí el
40
necesario para cubrir cuantos destinostengan que dar el gobierno, no es embaorazosa sino muy saludable esta base, quenos conducirá á lo que se desea de buenafe, es decir, á que no se aumenten los quecomen del erario. Sin embargo, si sobraran empleados, podia destinárserles alarreglo de los archivos, para que una vezpuestos en órden, se estableciera el principio de la base 4a. para que todo se lleveen corriente.
9.' Cuando haya cesantes por supresion de oficinas, será conveniente fijarpor el gobierno que se les dén algunasocupaciones estraordinarias, como la formacion de memorias, el estracto de escelentes piezas que hay en los archivos, &c.,&c., &c.; y en lo sucesivo no habrá mascesantes que aquellos empleados cuyasoficinas hayan dejado de ecsistir por ley.
10 Adopto en su mayor parte las basesdel Sr. Payno sobre jubilaciones; perodebe fijarse de una manera eficaz, queéstas no se concedan como hasta aquf,con el perverso fin de dejar una vacantepara un ahijado, negando á éste tododerecho para permanecer en el destino,y que el propietario siempre pueda reclamar y volver á él.
11 Deberá seguir lo dispuesto sobreempleados encausados en cuanto á ministrarles parte de su sueldo, porque escontra la humanidad hacer lo que se diceen el proyecto de presupuestos; y si sequiere que los procesos no se eternicen,mándese que en término perentorio seconcluyan, y que pasando éste, se paguedel sueldo del juez la parte que deba
dársele al empleado. Entónces se castigará al verdadero culpable.
12 Trataré aquí del montepío, solo enlo conducente á este proyecto. Esta institucion sabia y benéfica, que para los interesadas no es mas que la misma de lascajas de ahorros, pero que se ve con repugnancia porque no tiene nombre demoda, se convirtió en recurso efectivo delos gobiernos cuando su fondo estaba 'endepósito ñsico: despues en negativo, porque se pagaba á los empleados ménos desu sueldo, y eon lo que dejaban los presentes, se cubrian los montepíos de lospasados; y últimamente, fué un gravamendesde que esta partida de egreso llegó áser mayor que aquella de ingreso. En eldia es una burla conceder esta pension, yuna desgracia disfrutarla, y no tiene dudaque se necesita una reforma. Debe adoptarse para lo que se adeuda el medio maseficaz, á juicio del gobierno, para pagarlo,porque este pago es una restitucion; es lomas sagrado, lo mas justo, lo mas moralbajo todos aspectos, que yo veo entretodas las atenciones de la nacion.
Para lo sucesivo, de conformidad Conel Sr. Payno, debe separarse el descuentoy el depósito de las oficinas del erario; ysiempre sobre la base de propiedad de losempleos, seria conveniente adoptar unaorganizacion del montepío, como la queestableció el Sr. Riquelme, aunque nocon la percepcion por una sola vez decierta cantidad, sino de unas pensiones,con las mismas reglas de alguno de losmontepíos que hemos conocido con losdistintos nombres de militar, de ministrosy de oficinas, cuyas denominaciones y diferencias no deben subsistir.
Yo pienso, que si deseamos no continuar en la perniciosa práctica de dar leyesá medias ó de circunstancias, debe tratarse de analizar los negocios y de decretarmedidas completas y radicales; y á estotienden mis ideas y mis deseos. Quierocortar la empleomania, cerrar la puerta ála arbitrariedad que tanto la ha fomentado, hacer que las labores de las oficinasse pongan en corriente, y tener buenosempleados, creándoles un noble estímulo. El dictámen y algunas bases delproyecto de presupuestos que he impugnado, van á causar contra la intencionde sus autores, todo lo opuesto, van ásumirnos en un caos, á trastornar el6rdenadministrativo con el flujo y reflujo deempleados, á fomentar la empleomanía,y á establecer por regla, que la estabilidadsolo se consiga por la adulación y la bajeza, y los que adulan no son hombres debien.
Por lo respectivo á la cuestion en general sobre la propiedad de los empleados, ya tuve el honor de esponer á lacámara mis ideas ellO de Agosto: hoy hecitado en su apoyo á dos autores célebres,y para concluir, me falta que dar dosrazones, nacidas de nuestras circunstancias, pero muy poderosas. La primera está á la vista al considerar el atraso en lossueldos, Ó su falta total en meses y aun enaños, que han sufrido y sufrirán qué se yohasta cuando los que sirven á la nación,¿Por qué la mayor parte de éstos ha podido soportar tanta escasez, tanta desgracia y tanta amargura como les ha venidopor la falta de sueldos? Por solo unacosa, señores, por solo la estabilidad desus destinos; y que venga á desmentirme quien haya visto lo contrario...
41
Aquellos que porque especulan conlos empleos poco les importa el sueldo,esos no pueden hacer fe, porque son cabalmente los que desprecian la garantíade la propiedad; son los que vendrán, sipor desgracia se destruye esa garantia.Hablo de los empleados honrados, de losünícos que convienen á la República.
La segunda razón no es ménos palpable que la primera, si tomamos en cuentala empleomanla, que se va á fomentarcon quitar la propiedad que hoy disfrutanlos empleados, y el interes y el empeñoque todos los que llegan á obtener undestino han de abrigar para quedarse enél, de lo que debe resultar precisamente,ya que entrada una gran remesa de aspirantes, los antiguos empleados á quienesse despoje para colocar á aquellos, han deseguir gestionando por su propiedad, losotros han de querer que se les declare, ylo que hasta la fecha se ha practicado encasos de algunos individuos, es decir, declarar dos propietarios de una plaza, vendrá ahora á hacerse con falanges enterasde entrantes y salientes, de despojados ydespojantes, porque los compromisos y lasituacion de nuestros gobiernos así lo hande ecsigir, sin que esto cause estrañeza álos que sabemos lo que son las cosas y loshombres de nuestro país.
Llamo fuertemente la atencion de lacámara ácia estas razones, y á las de mianterior discurso.
Ultimamente: 'habiendo admitido larespetable cámara, tanto la proposiciondel Sr. Payno, como sus proyectos de presupuestos y reforma, parece que está enla idea de que la materia se analice con
42
estension, para adoptar el remedio quepor su patriotismo y buena fe desea aplicar; y siendo esta produccion mia una detantas cosas, aunque la últimaen mérito,que las comisiones respectivas puedentener á la vista, suplico á los señores diputados, se dignen admitir el siguienteproyecto de ley, lo cual no importa masque declarar se ecsamine la materia, enlo que no veo inoonveniente alguno, sinoventajas, y tan grandes, que si desgraciadamente no se quisiere oir, se daria lugará decir que se obraba por inspiracionesde los que quieren tener destinos queprodigar, y que no se desean las verdaderas reformas y reales mejoras, sino continuar con el triste y miserable sistema dequítate tú, para ponerme yo.
PROYECTO DE LEY
ArUO Todos los empleados de las oficinas de la federacion que tengan despachos de propietarios, conservarán losderechos que las leyes les han dado á esapropiedad y á la escala de sus respectivasolicinas. Será nulo y de ningun valor elnombramiento que se haga de cualquierapersona para obtener un destino, interrumpiendo la escala de la oficina en queentrare.
2° En los sucesivo todo empleo de lafederacion será provisto en propiedad,y bajo las obligaciones y requisitos deque traten los reglamentos de las oficinas.
3° Se autoriza al gobierno para quepor medio de comisiones que nombre al
efecto, y oyendo á los gefes y á algunosempleados, reforme los reglamentos ecsistentes de las oficinas, y haga los deaquellas que se críen de nuevo, precisamente bajo las doce bases que se hanpresentado en este proyecto (y que lacomision á que se pase puede reducir áarticulas).
4° Dentro de seis meses deberán estarconcluidos dichos reglamentos: se pondrán en práctica con la fuerza de ley, y
NOTA.La mayoría de la cámara IW tuvo á bienadnúlirel anteriorproyectoá discusión.
pasarán al congreso para solo el objeto deque una comision especial ecsamine siestán conformes con las bases, en cuyocaso se archivarán, y si se ha faltado áellas, á mas de ecsigir la responsabilidadal ministro respectivo, se derogará lo quefuere contrario á aquellas.
México, Septiembre 18 de 1848.
F. Carbajal,
43
AMOVILIDAD DE LOS EMPLEADOS ENLOS DIFERENTES RAMOS DE LA
ADMINISTRACION PUBLICA*
l. Piquero
En los decretos de 20 y 29 de Mayo últimosobre nuevo arreglo de la administraciongeneral de correos y de la tesorería general, se dispone que los empleados no seandestituidos sino por declaración hecha enforma por el presidente de la Repúblicaen junta de ministros, oyéndose antes álos interesados.
Se ha declarado, pues, que son vitalicios los empleos, aunque no se espresaasí. No se ha declarado que son propiedad, aunque si se ha contrapuesto esacalidad de inamovibles á la de amovibles,á que redujo el artículo 90. de la leyde 31de Diciembre de 1855, llamada de presupuestos, á todos los que en consecuenciade ella fueran nombrados para los diferentes ramos de la administracián pública; convirtiendo, ensustancia, losempleosen "comisiones."
eDccumento fechado el 13 de octubre de1858.
Mas nada dicen esos decretos en cuanto á los descuentos para "montepío" quehubieran de disfrutar las familias de losempleados.
Ese silencio hace inferir que el legislador actual coincide con el legislador de1855 en la idea de que no continúe esainstitucion que descansa en robustos fundamentos considerada con relación á losempleados de nombramiento anterior álas leyes de 21 de Mayo de 1852 y 31 deDiciembre citada y en una razón de conveniencia social, identificada con la individual, respecto de los de nombramientoposterior.
Es de creer que el legislador actual nofijó la atención en las consecuencias de susilencio; y en ese concepto, y en el deque apercibido de ellas las remediará,me propongo demostrarlas.
4S
Habrá guardado ese silencio creyendoque es punto concluido, redondeado conlas medidas que contienen los artículos11 y 12 de esa ley de presupuestos quedispone se liquiden los descuentos hechos á todos los empleados para que seanconvertidos sus alcances en bonos del 3% del fondo comun de amortizacion; pero esa disposicion solo ha quedado escrita.
y no ha pasado á ser realidad, porq ueson insalvables los obstáculos que se presentan, unos de derecho y otros de hecho.Las medidas que subvierten los principios, son como el vendaval que va adelanle; pero derribando cuanto encuentra alpaso, aunque sin borrar los vestigios deaquello que descansaba sobre bases sólidas y que son un permanente recuerdo desu útil existencia.
Para que se aprecien en todo su valorlas consecuencias de aquellas medidas,preciso es ver la cuestión desde su principios.
Las leyes preexistentes a las en que seha pretendido establecer reformas benéficas al erario, aseguraron á los individuos que se dedicaren al servicio públicoen los diferentes ramos de la haciendanacional, la inarnovibílidad en sus empleos, ascensos con la misma inamovibilidad y una mesada á sus familias despuesde muertos, para la cual habian de contribuir en vida con una parte de sueldomensual.
Esa exhibicion que hacian en el actode percibir su haber, tenia por objetoacrecentar, ó al menos conservar el cuan-
46
tieso fondo llamado de "montepío", fondo que habiendo sido tomado por el gobierno, quedó reconociéndolo el erario.
Esos y otros goces garantizaron lasleyes á los empleados; bajo ese programase comprometieron ellos á servir, sujetándose á todas las condiciones contenidas en las mismas leyes; y eso es unverdadero pacto como cualquiera otro ¡J¡;
los que diariamente vemos ser objeto desentencias de los tribunales por falla decumplimiento de alguna de las partes.
Es un nzúnw convenio, á cuya observancia se obliga el poder público para concada uno de los empicados al nombrarlo,como ellos se obligan también á cumplirlo, al aceptar sus nombramientos.
Para variar alguna de las c1ásulas deese contrato escrito, no basta la voluntadde una de las partes, la sola voluntad delpoder público, aunque invoque la razonde conveniencia social, como no bastaque el empleado alegue razones de conveniencia personal para dejar de cumplircon IDs deberes que le imponen las leyesy demás disposiciones á que sesometió.
Ese es cl derecho que, puesto frente áfrente de esas disposiciones de la ley depresupuestos, las desvirtúa. Para llevarlas á práctica, ese derecho es un obstáculo insalvable, si no es haciendo violenciaá la recta razon, á los sentimientos delealtad para con la verdad, para con lajusticia, para con el órden; y es un acto derebeldía para con las demostraciones dela espcricncia.
Las dificultades prácticas forman elotro obstáculo insalvable. Habiendo sufrido las oficinas tantas transiciones de laindependencia acá; habiendo variado denaturaleza tantas veces, ya quedando alservicio de los Estados, ya volviendo ápertenecer al gobierno general, ya reuniendo el doble carácter de recaudadorasy distribuidoras á la vez, ya volviendo áquedar con solo el uno ó el otro, ya destinándolas al servicio de ciertos ramos, yaal de otros y en cada vez variando elpersonal de ellas; y lo que es aun masinlluente en el caso, habiendo sido removidos los archivos, trasladados en mas Ó
menos desórden de unos locales, y aun deunos pueblos, á otros y á grandes distancias y amontonados los papeles, endonde, ó como se ha dispuesto, tal vezindolentemente, ó entregados á manosestrañas, ó á empleados que ni la menoridea han tenido de los ramos de que tratan los documentos ni los espedientes deque son parte, dificil, y aun imposible es,que hallen los que se neoesitan para saberá qué cantidad ascienden los descuentosque se hicieron en cada oficina á cada unode los empleados que han servido; v. g.:una época en la administracion de tabacos de esta capital, otra en la comisaríageneral de Michoacán, otra en la administracion de alcabalas de Córdoba, otraen una comision, consignado el pago desus haberes á la pagaduría del batallanfulano, residente en Durango, ó la delotro residente en Sonora.
No hallandose en los archivos de alguna de esas oficinas las nominas de esasépocas en que consten los sueldos quepor ella haya percibido un interesado ylos descuentos que se le han hecho para
montepío, no se puede liquidar su aleance, y no pudiéndose liquidar, pierde esascantidades á mas de perder el derechoque habia adquirido bajo la garantía delas leyes, al auxilio mensual que creiadejar á su familia cuando falleciera. Todolo pierde, y no hay en el poder públicofacultad legal para herir asilos derechosy los intereses de una de las clases masnecesarias.
No hay, no, no hay facultad en el poderpúblico para destruir ese pacro, como nola hay para faltar á las condiciones decualquier otro contrato. Aun para la rescision de esos tantos y tan írrítos celebrados con los agiotistas, se le ha negado lafacultad; y el mismo poder público hareconocido no tenerla, en el hecho dehaberse reconocido obligado á cumplirlos, por mas nocivos que hayan sido alerario, ó lo que es lo mismo,á la sociedad.Eso está autenticado, eso está grabadoindeleblemente no solo por los gobiernos, no solo por los congresos, en lasdeclaraciones que han hecho en cada caso de reclamo de los interesados, sino porlos tribunales en las sentencias que handado cuando ha sido sometida á ellos ladecision.
Desenvolveré un poco mas los fundamentos de ese derecho, de ese primerobstáculo insalvable.
Desde la primitiva organizacion de lassociedades, se fueron creando los funcionarios y empleados que como delegadosdel poder publicodesempañaran todo aquello que él no puede ejecutar por si mismo.Por eso se crearon gobernadores de primero, segundo y tercer orden, hasta el
47
Infimo de las municipalidades ó congregaciones; por eso se nombraron desde losaltos tribunales hasta los de última clase;por eso se establecieron ejércitos con susgenerales, gefes y oficiales; y por eso, ypara acudir con las respectivas remuneraciones á todos aquellos, se establecieron los altos funcionarios de hacienda ylos gefes y oficiales, porque el Gefe supremo del Estado no puede por si mismoobrar desde la ciudad de su residenciahasta las pequeñas y remotas poblacionesde los confines nacionales: porque nopuede llenar sus funciones gubernamentales, administrar justicia, disciplinar losbatallones y adiestrar los escuadrones delos ejercítos, ni establecer, ni cultivar lasrentas, colectar las contribuciones y distnbuir los productos entre todos esos colaboradores que deben consagrarse allleno de sus respectivos objetos para quela generalidad de la sociedad, exenta deesos cuidados, se dedique á las ocupaciones personales de que subsiste, bajo losauspicios de la paz, del orden, de la seguridad y de la justicia, descansando en losdesvelos del hombre que ejerce el podersupremo, y de aquellos sus colaboradores, de esos empleados públicos que losperturbadores pretenden confundir conlos dependientes de los paniculares.
La esperiencia fué haciendo sen tir, yse ba seguido sintiendo, en las sociedadesmodernas, la necesidad de constituir áesos colaboradores en una posicion eseepcíonal, segun los ramos en que esténempleados, segun la categoría, segun laclase en que auxilien al poder público aldesempelio de su alta misiono
48
As! como al magistrado de un altotribunal, al juez, al alcalde se les hanimpuesto deberes y se les han declaradocienos goces, as! como al general, al gefe,al oficial del ejército se le han detalladoobligaciones y se le han asegurado prerrogativas, as! á los empleados de hacienda se les han prescrito atribuciones yfacultades y se les han garantizado retribuciones proporcionadas, contandocon su lealtad, con su incorruptibilidad,con su eficacia, entendidos de que porfalta de esas y otras cualidades, les seránaplicadas las penas especiales que determinan las leyes fiscales; y eso es un contrato.
En el conjunto de leyesdesde la Recopilacion de Indias hasta la Constitucionde 24, hasta la ley de 17 de Abril de 87 yhasta de 11 de Febrero de 54, han consignado unas y ratificado otras, las siguientes cláusulas que forman el cuerpo de esecontrato que estableció un derecho perfecto, que no se debe desconocer ni en elgobierno á su vez, ni en los empleados enla suya.
la Que no serán perturbados (sinomediante un crimen contra las leyes fIScales) en la quieta y pacífica posesion delos empleos para que fueren nombradosen calidad de vitalicios; empleos que seles daban y ellos recibian como una propiedad. 1
lEn todas las leyes y ordenes supremashasta 2l de Mayo de 1852, se bada distiociooentre empleos en propiedtul y empleos provi·sionales, empleos inUrinos y empleos en comi·sion.
2a Que serian ascendidos á las plazasinmediatas y á las demas para que fueranidóneos por su honradez, aptitud y dedícacion.
3a Que no serán promovidos á empleode menor categoría Ó clase del que obtienen aunque la dotacion de aquel sea mayor, porque deben preferir el honor almayor sueldo, porque el hombre á quienmueve el interés y no el honor, no esdigno de confianza.
4a Que se les dará con puntualidad susueldo el dia último de cada mes.
5a Que se les dará con la misma puntualidad cuando se hallen enfermos.
6a Que se les acudirá con una parte deesos sueldos ó con el todo, segun los añosde servicios que cuenten, cuando cesenen el desempeño de sus plazas por serestinguidas las oficinas, ó por otras causasindependientes de su voluntad.
7a Que vivirán exentos de cargas consejiles y de todo aquello que sea incompatible con sus ocupaciones oficiales.
8a Que se les concederán licencias conel goce' de sueldo para mudar temperamento ó descansar cuando el estado desu salud lo requiera.
9a Que se les tratará decorosamente,que se les dará mas y mas respetabilidaden proporción á la categoría de los puestos á que fueren ascendiendo; y que se lesdarán los demas testimonios públicos deestimacion y miramiento que las mismasleyes determinan.
lOa Que se les declarará su jubilacion,es decir, que se les dispensará de todoservicio que no sea conciliable con el estado de sus fuerzas morales y físicas,cuando por ancianidad notoria ó por enfermedad incurable se hallen incapacitados; acudiéndoles con el todo Ó parte desus sueldos, segun los años de serviciosque cuenten, conservándoles los miramientos y honores correspondientes á lacategoría á que llegaron, como se les conserva respectivamente á los generales, gefes y oficiales del ejército cuando se lesconcede suretiro.
11a Que se auxiliará religiosamentedespues de muertos, á sus familias con lacuarta parte del sueldo del último empleovitalicio que obtuvieron.
Era, pues, un pacto que celebraban elgobierno y los empleados; pacto cuyascláusulas están contenidas en esas leyes,en esas disposiciones, en esas condiciones recíprocamente obligatorias y benéficas que brindaban con esos y otros gocesá condiciono
la De que desde que se hallen en laclase de meritorios han de observar unaconducta decorosa y sujeta en el interiorde las oficinas y fuera de ellas, á la vigilancia de los gefes respectivos.
2a De que sean puntuales en la asistencia á la oficina, sin separarse de ésta,sino solo cuando algun motivo grave justifique la falta.
3a De que sean fieles observantes delas leyes, reglamentos y demás disposiciones supremas y de las superiores.
49
4a De que adquieran instruccion yapliquen sus conocimientos con celo yjustificacion al despacho de los asuntos.
5a De que los empleados en oficinasde manejo no comercien.
No se dediquen á asuntos que los conduzcan á contraer compromisos que losalejen de la imparcialidad.
No acepten dádivas que comprometan su fidelidad.
No se constituyan apoderados en asuntos que se versen en sus oficinas, ni deningun otro que los distraiga.
6a De que guarden secreto en cuantoá los asuntos que giren por sus oficinas,para que no comprometan la suerte delerario ó de las personas que se versen enellos.
7a De que se sujeten á las penas establecidas en las leyes ñscales para los delitos de:
Peculado,cabala,Vicio del juego,De embriaguez,Amancebamiento,
Para los que porten lujo que no puedan sostener con el sueldo que disfrutan:
y que se sujeten, en fin, á las demasleyes que miran á las buenas costumbres,que arraigan el respeto y la obedienciaque establecen las bases de una estricta ysaludable disciplina.
so
8a De queserán corregidos con multasy otras penas mayores, hasta la de muerte, por las faltas y por los delitos en queincurran en el ejercicio de sus empleos,calificados y sentenciados por los tribunales competentes.
9a De que por las faltas graves quecometan sufrirán la pena de suspensíonde empleo, que en los funcionarios caracterizados, equivale á la de muerte porquehiere de muerte el amor propio, porquemata al hombre en la estimacion pública;y por eso no se ha de aplicar (dicen lasleyes) sino con gran mesura.
lOa De que serán privados, en fin, delas escepciones, preeminencias, sueldo ymontepío para sus familias y demas goces, en los casos detallados por las mismas leyes.
11a De que se sujetarán al descuentoestablecido para ese montepio que, comoqueda dicho, antes tenia su capital propiofomentado con los desembolsos mensuales de los mismos empleados.
Mediante esas condiciones, los empleados de nombramiento anterior á lasleyes en que con disimulo se comenzó ásocavar la base de lapropiedad, adquirieron un derecho perfecto: y el poder público no ha podido, sin faltar á la fé deesos contratos, menoscavar esos derechos que la constitucion de 824, lquédigo! desde el plan de Iguala hasta las leyesde 1830Y31,Yhasta las de 37, respetarony robustecieron al reformar en esas épocas el sistema administrativo hacendario.
Pero vino la ley de 21 de Mayo de 852,canonizando las ideas disolventes conque el interés individual ha adquiridotantas ventajas sobre los intereses delerario.
En esa ley se dió el último golpe; enella se desconoció desembozadamente lapropiedadde los empleos por contcmporizar con esas insidiosas pretensionesde la ambicion; y tambien fué estinguidaaquella humanitaria institucion del monotepto.
Ese golpe terrible para los empleadosy funesto á los negocios públicos, fué pre·parado por la voceria que se levanta detiempo en tiempo contra las oficinas. Noes culpa de los buenos empleados quelosgobiernos hayan introducido en el servício público á hombres sin escuela oficialy ni aun social; no es culpa de ellos quelos que han ascendido á la clase de gefesno hayan adquirido antes la instruccion,el porte circunspecto y demas cualidadesnecesarias para llenar sus puestos, paradar buen ejemplo y para disponer trabajos que den fruto y honor á su oficina ymantener en órden y en respeto á cadasubalterno en su mesa, como mandan lasleyes. Por unos pierden todos en la estimacian pública; y los interesados en quehayan mutaciones para lograr sus fines,se aprovechan del frenesí que cunde, ygritan demandando reformas.
Pero por mas que se habia azuzadopara obtener aq uella declaracion, no sehizo como lo deseaban algunos para '1uese atropellaran de lleno esos derechosque ya habian adquirido los empleados:no se avanzaron á dar á esa disposicion
efecto retroactivo; y quedaron, por tanto,incólumes esos derechos, como habianquedado y quedaron los adquiridos porlos individuos de la clase militar. A éstosno se estendieron esas declaraciones deamovilidad de los empleados hasta que seespidió esa ley de presupuestos; de hecho, y no de derecho, se efectuaba esaamovilidad, mas sin tocar á las clases, esdecir, sin intentar los descensos. El general no era descendido á coronel ó á capitan, ni éste á sargento, como se ha hechorelativamente en la clase civil contra lasleyes; y olvidadas por eso las consideraciones debidas á las categorías, todo se haconfundido y todo se ha perdido en eldesórden.
Apareció el decreto de 11 de Febrerode 1854 poniendo coto á ese desórden,basando el restablecimiento de los efectos de aquellas leyes anteriores á esa de21 de Mayo de 52, asegurando que noserian removidos los empleados sino porcausa sentenciada por tribunal competente.
Mas se presentó despues esa ley depresupuestos de 31 de Diciembre de 55hiriendo de lleno esa cuestion, disponiendo que no tendrá el carácter de propietario ninguno de los empleados que áconsecuencia de ella sean nombrados para los diferentes ramos de la administración pública, y que desde lo Enero de 56quedaban estinguidos los descuentos para rnon tepío, &c.
Con esa sola plumada se pretendióborrar toda una legislacion fundada enlos mas sanos principios. Pululan en todaspanes, en las leyes, en las resoluciones
51
gubernativas, en las sentencias de los tribunales, pruebas indestructibles del general acatamiento que ban merecido esosprincipios y de la idea que han impresotantas ejecutorias, de la utilidad, necesidad y justicia de que los empleos públicossean vitalicios, de que sean vistos comouna propiedad.
Desde que se perdió el respeto á eseprincipio, todo está confundido, la flexibilidad y la firmeza, la infidelidad y lahonradez, la negligencia y la eficacia, lafatuidad deslumbradora y la pericia; enfin, servicíos, méritos, aptitudes y rangos.De aht viene el recargo asombroso denuestros presupuestos; y todo eso es debido á los partidos.
En los primeros años de nuestra independencia, se apeló al medio de lasjubilociones para lanzar á los empleados delos puestos y reemplazarlos con los queiban á comenzar su aprendizaje; despuesse halló otro medio mas espeditivo: declararlos cesantes ó escedentes y despuesamovibles, arrojando en un caos sus intereses y los de sus familias, con esa injustaé impracticable invencion de la liquidacion de los descuentos, que aun no habian caído en las garras del agio.
Precioso es deslindar los derechos adquiridos por los empleados segun las épocas en que han sido nombrados, paraded ucir las consecuencias.
Los nombrados antes del 21 de Mayode 1852, fecha de la ley que declaró amovibles los empleos en adelante, sonpropietarios en los empleos que antesdisfrutaran, menos los que, como los de
52
las aduanas marítimas, podian ser destituidos gubernativamente mediante un espedientillo que se instruia.
Los nombrados desde 31 de Marro de53, tuvieron el carácter de inamovibles,segun el decreto de esa fecha; pero el de26 de Abril inmediato nulíñcó esa declaraciono
Los nombrados despues de esa fechahasta 10 de Febrero de 1854, no fueronpropietarios ni tienen derecho á cesantia,jubilacion, ni montepío sino por los empleos que obtenían antes de aquella ley.
Los nombrados desde 11 de Febrerode 1854, hasta 30 de Diciembre de 1855,son propietarios, pues no pueden ser removidos sino mediante causa sentenciada por tribunal competente, segunel decreto de esa fecha; y tienen derecho,en consecuencia, á cesantía, jubilacion ymontepto por los empleos que entoncesobtuvieron.
Los nombrados desde 31 de Diciembre de 1855, son amovibles sin derecho ácesantía, jubilacion ni montepío, sino porlos empleos que obtenian hasta el díaanterior á esa fecha: declaraciones enque se dió un público testimonio de respeto á los derechos adquiridos por virtudde aquel decreto de 11 de Febrero de 54;porqué á ser esa la intención del legislador, hubiera dicho, que estimándose vigente, sin interrupcion, la ley de 21 deMayo de 1852, ningun empleado nombrado con posterioridad á ella, tendria elcarácter de propietario ni derecho áaquellos goces: y por el contrario, marcabien la época de la amovilidad señalan-
dola desde la fecha de esa misma ley depresupuestos.
En la ley de 21 de Mayo de 52, no seatrevió el gobierno á disponer la cesacíonde los descuentos para montepío, respetando acaso las consecuencias de esa confusion que se iba á provocar, como laprovocó la ley de presupuestos.
lo Porque derogándose, como se debederogar el articulo 90, y declarándoseinsubsistente ó de ningun valor ni efectoel lOo, es necesario que los empleadoscubran el importe de los descuentos quehan dejado de sufrir respectivos á las pagas de los meses corridos desde que sesuspendió el descuento hasta la fecha enque se dé esta resolución.
20 Porque en el caso de que algunosempleados no se crean comprendidos enlos articulos 10 y 20 de la ley de 3 deSetiembre de 1832,que obligan á sufrir eldescuento, alegando que son de nombramiento posterior á esa leyde 21 de Mayoó á la de presupuestos, quedaria frustrada la mira de la ley de "Montepío" quequiso aumentar el fondo con las cuotas detodos los individuos que percibiesen haber del erario, aun cuando ese no llegueá cuatrocientos pesos anuales.
30 Porque en aquella época aun serespetaban los preceptos de la ley naturaly las leyesque calcadasen ellas han puesto las propiedades en sagrado para queno las toque el uracan de las pasiones,presentando un dique al poder públicopara que ante esas propiedades detengalas reformas que emprenda, porque ellasson la base, ó mas bien dicho, el respeto
con que se les mire, es la base del orden,de la paz, de la justicia y convenienciapública.
Un ejemplo importante de respeto áese principio salvador, nos dió la comísion de crédito público de la cámara dediputados, en 1850, en un dictámen, diciendo: "Que el poder legislativo no puede tocar la fortuna privada, si no es,imponiendo contribuciones generalesque sean indispensables, para las necesidades del Estado; que todo lo demas ataca la propiedad; que los derechosadquiridos por un contrato, no están bajolapotestad del legislador".
Esas proposiciones asentó, cediendoacaso á la fuerza del raciocinio de una ley,que despues invocó una corporacion, enque dijo un monarca español: "Que aunque los Emperadores sean Señores detodos los del Imperio para ampararlos defuerza é para mantenerlos en justicia,contodo eso no pueden tomar a ninguno losuyo sin su plazer, porque aunque los romanos que antiguamente ganaron con supoder el poderio del mundo, fiziessenEmperador é le otorgasen todo el poderé señorío que avian sobre las gentes paramantener é defender el procomunal detodos, con todo esso, no fué su entendimiento de lo fazer Señor de las cosas decada uno, de manera que las pudíese tomar á su voluntad".
Por tales razones, concluyentes paratodo aquel que no esté deslumbrado porlas teorías disolventes, es de esperarseque la administracion actual tome enconsideracion este asunto y que en la
S3
resolucion que dicte muestre los principios que profesa.
Creo conveniente para contribuir alacierto, que se tenga presente lo que dijeá la anterior administracion en la siguiente consulta que dirigl como gefe que erade la oficina de Iiquidacion de la deudainterior.
México, Octubre 13 de 1858.-L Piquero.
Número 59.- Exmo. Sr-Desde que viel arto 11 de la ley de 31 de Diciembreültímo, llamada de presupuestos, prevílas dificultades prácticas con que trepezaría esta oficina al liquidar los créditosprocedentes de descuentos para monteplo, y las con que, antes que ella, tocarianlas oficinas que hayan de ajustar a losinteresados para que presenten esos ajustes á la misma; y los pasos y gestiones queemplearan éstos para recabarlos, no siendo pocos los que queden sin éxito.
Inferí que para salvar esas dificultades, espediria el supremo gobierno elreglamento indispensable, y aun iba ápromoverlo; mas en esos momentos seme dijo que se estaba redactando otra leyen que se iban á llenar los vacíos que senotan en aquella. He esperado hasta hoysu publicacion, y yacreo necesario elevará V. E. la presente consulta, en que protestando antes de todo mis respetos á lacitada ley vigente, espondré los obstáculos que hacen irrealizable en muchos casos la idea que contiene el mencionadoart.11.
54
El dice que todos los empleados quehubieren pagado montepío, presentensus comprobantes á esta oficina, para queformándose espedientes "con las formalidades con que se liquida la deuda pública" se les haga la conversion de su ajusteen bonos del 3 % del fondo de consolidacíon.
Si se trata de todoslosquehayan pagado montepío, como literalmente dice esearticulo, la operacion es magna; entonces, se requiere una ley que, recorriendolas generaciones que se han sucedidodesde los primeros funcionarios, empleados y militares que servian cuando seespidieron las reales cédulas por las cuales fueron quedando sujetos al descuentopara fondo de monteplos, declare el orden en que se ha de considerar que hanido heredando los descendientes el derecho á los alcances; en quiénes de éstosprescribe ese derecho; en qué casos, ytodo lo demas que seria necesario discernir [urídícamente, Entonces estenegociado seria de inconmensurablesdimensiones. Creo que no fué ésa la mente del legislador, y si en efecto no fué, esinesperable que el supremo gobierno sesirva declarar cuál es el sentido del citadoarticulo en esa parte.
El arto lo del reglamento de la ley de30 de Noviembre puntualiza las formalidades con que se han de liquidar los créditos, y previene que sean preesentadoslos documentos Ó titulas á la tesorerlageneral para que examine su validez ylegalidad, asl como si están pagados en eltodo o en parte ó convertidos en otraespecie de documentos Ó cerficados; yque hecho ese reconocimiento, que cer-
tificará el tesorero general, pasen los tenedores de esos documentos á esta oficina de liquidacion para que obre segun sele prescribe en los artículos posteriores.
Desde luego se advierten dos defectosde exactitud en esos articulas al aplicarlosal asunto de que se trata. El uno es, queal presentarse directamente á esta oficinalos documentos, es un paso inútil y nocivoal buen servicio de esta oficina y á laceleridad y exactitud de sus operaciones,porque tocando á la tesorería generalexaminar la validez y legalidad de losdocumentos, si está pagado su importe,&c., segun el arto lo de la ley de 30 deNoviembre, esta oficina de mi cargo debepasarlos á aquella luego que los reciba yantes de dar un solo paso. De ese órdende trámites solo resulta el aumento decorrespondencia reciproca de ambas oficinas y de asientos en el libro que ésta severia precisada á abrir para consignar todos los documentos que reciba y que paseá aquella, y anotar también los que ledevuelva requisitados ó no.
Ese trámite seria indispensable segunel art. 11 de la ley de presupuestos, puesquiere que se formen espedientes "conlas formalidades con que se liquida ladeuda pública". Es así que la primeraformalidad que puntualiza el arto lo citado, es el examen que debe practicar latesoreria general para espedir el certificado sin el cual no puede proceder estaoficina á la liquidacion; luego la presentacion directa de los documentos á estaoficina de mi cargo, es inútil, aumenta laslabores de ella y las molestias á los interesados. Así se va precisando á las oficinas inadvertidamente, al aumento de
manos, cuando con solo las de su dotacion podrian llenar sus peculiares deberes.
El segundo defecto, tratándose de estenuevo negociado de créditos procedentesde descuentos de montepíos, está en esearto lo que puntualiza las formalidades, ómas bien dicho, en la generalidad con quepreviene la presentacion de documentosá la tesorería general.
Esa oficina está en aptitud de descubrir si son ó no legales los comprobantesde alcances, ó si se ha dado alguna cantidad á cuenta ó en pago, cuando estos seanrespectivos á los funcionarios yempleados cuyos pagos hayan debido hacersepor ella ó por las oficinas de su resorte;mas no lo está en cuanto á los documentos relativos á empleados de oficinas recaudadoras y á las oficinas generales áque estas han estado sujetas, porque lascuentas de esas oficinas recaudadoras nohan sido presentadas á la tesorería general, sino á la direccion general de cadaramo, ó á la oficina general, que bajo otrotítulo las dirigia; por ejemplo, la administracíon general de correos, la superintendencia de las casas de moneda.
Por eso creo natural y debido que solopasen á la tesorería general los documentos de funcionarios y empleados, cuyospagos hayan estado cometidos á ella y ásus subalternas, y que los documentosrespectivos á empleados de oficinas recaudadoras, y de las superiores de ellas,se presenten á otra oficina, que designeel supremo gobierno, que recorriendo lascuentas de aquellas, descubra el montode los descuentos que ha sufrido cada
55
uno, si es que se puede descubrir. Enalgunos casos habia que registrar cuentas bastante antiguas, aun las del año de1801,si solo se trata de los empleados quevivian al darse esa ley de presupuestos,pues si se entiende el articulo 11 citado,tal como está redactado, ya dije cuándificiles son las disposiciones reglamentarias que se requieren.
La única oficina que por la naturalezade su institucion puede recorrer las cuentas de las recaudadoras, es la contaduriamayor de hacienda; porque ella al travesde las transiciones que ha sufrido y delcuasi marasmo á que á veces se le hareducido, ha sido y es el custodio del muyrespetable depósito de millones de documentos históricos y económicos masimportantes, el monumento en que losestadistas hallarian un tesoro inapreciable, de cuyo arreglo y conservacion depende que las arcas públicas sigan ó nosiendo la mina en que se cebe la rapiña,cuyo desarrollo progresa espantosamente.
En el archivo de esa contaduría mayor, cuyo aspecto hiere de muerte á todocorazon verdaderamente mexicano, sehallan las cuentas en que se deben rectificar los documentos que espidan lasoficinas respectívas á los gefes y empleados de la antigua dirección general dealcabalas, á los de la posteríor creada en1831 y estinguida en 1852, y á los de laúltima llamada vaga é impropiamente de"impuestos", y á los de las aduanas sussubalternas; á los de la díreccion generalde arbítrios que cesó en 1821, á los de lade aduanas marítimas, de pólvora, de naipes, de papel sellado, de lotería, de taba-
56
ca, de contribuciones y de los demas ramos; en fin, de reeaudacion.
Pero esas cuentas que pasaba la dirección general respectiva al tribunal decuentas ó contaduría mayor, no debensalir de allí, porque seria esponer al erario á las consecuencias de la perversidadque eludiendo las precauciones que hansido posibles en la lamentable situacionen que mas de tres épocas se ha halladoesa oficina, ha hincado sus uñas en eseerario, sacando de él por dos y aun tresveces el valor de un mismo crédito odañándolo de otros modos, salvando á unresponsable, ocultando ó estrayendo documentos que evidencien su quiebra y sucrírncn, ó perjudicando á otras personas.
Las transiciones políticas y las rentísticas, la invasion americana y las insensatas providencias dictadas por diversasautoridades en sus épocas, ya en la capital, ya en las localidades de fuera de ella,y ejecutadas aun mas insensatamente,hacen imposible la depuracion de los documentos.
Habiéndose hecho cesar en cada transicion política las oficinas que existían sinel orden y formalidades precisas para quese conservaran en buen estado sus archivos, hacinando los cspcdicntes en un rincon ó relegándolos á un local impropio yremoviéndolos cada vez que ha ocurrido,sin conservar coordinados y reunidos todos los que son parte de un negociado, asíen esta capital como fuera de ella, ¿quéoficina suple en cada lugar a las estinguidas para la formacion de la cuenta decada empleado, con presencia de las respectivas nóminas?
Aunque parece que se salvarian lasdificultades disponiéndose que se formeesa cuenta de los descuentos por la hojade servicios de cada empleado, quedanen pié; pues para que no se aventure alerario á devolver cantidades que no hayarecibido, es indispensable que se confronte esa cuenta con las nóminas de lasoficinas en que, segun esas hojas, hayanservido; y esas nóminas son parte de lacuenta de cada oficina que ha pagado elsueldo; y muchas de esas cuentas no existen ó no se sabe de ellas.
Si para que no pierdan la suma de esosdescuentos se resuelve en cada caso como parezca equitativo, seria aceptar lasconsecuencias que sobrevienen cuandono se reglamenta una ley con inteligencia,prescribiendo para su ejecucion reglasbien calculadas. Las resoluciones parcíales se van desviando del objeto fijo deaquella, y con el tiempo forman un conjunto de contradicciones en que fracasanlos asuntos mas justos, quedando siemprelastimado el pensamiento capital ó alguno de los accesorios de la ley. Reservarlas resoluciones para ir dándolas segunlos casos que vayan ocurriendo, es aventurar el acatamiento á la justicia y á lamoral del ramo de que se trate; porque larealidad es, que se resuelve discrecionalmente, y entonces es menos dificil la parcialidad.
En un negociado tan espinoso en lapráctica, como es el de que me ocupo, porbien calculadas que sean las disposiciones del reglamento, queda la conviccionde que no se han puesto diques bastantesá la astucia. En muchos casos apareceráel erario deudor de mayores cantidades
de las que se han descontado á los interesados, bien que respecto de otros, aquelresulta beneficiado, porque les ha quedado debiendo en varias épocas, de mas Ó
menos meses ó años cada una, los sueldosde que se debieron hacer esos descuentos.
Si como se ha publicado algunas veces,la distribucion hecha cada dia por la tesorería general, espresando nominalmente las personas á quienes se ha dadoalguna cantidad á cuenta ó en pago de sushaberes, se hubiera espresado tambien elmonto de lo que se les debe, ya que se hacomprometido su situacion privada, avisándose á todo el público que han recibido aquel auxilio, servirian hoy esos datospara el objeto de que se trata.
Mas esa esactitud no ha sido fácil á latesorerla general y á otras oficinas distribuidoras por la irregularidad en la cuentay razon á que mas ha de 30 años, hanimpelido las penurias del erario y las órdenes escritas ó verbales que han recibido sobre pagos por oficinas diversas delas que debian llevar la cuenta de haber ydebe de cada individuo, ó por cuenta dealgun negocio hecho con el gobierno, sinque la tesorería general ó comisaría, hayan tenido conocimiento oficial de esospagos oportunamente para asentar loscargos correspondientes á los interesados.
La diversidadde clase á que han penen"cido muchos empleados, aumenta la diñcultad para hacer con exactitud la cuenta de losdescuentos. Un empleado que obtenia unaplaza de planta, cuyo pago estaba radicadoen una oficina distribuidora, pasó á la clase
57
de cesante ocupado, y pagado por unaoficina recaudadora; el cese que le espidioaquella, solo dice que serán satisfechos susalcances por ella hasta fin del mes anterior,sin que tal pago se efectuara; despues quedode cesante sin ocupacion; luego pasó á unaaduana marltima ó á desempeñar algunacomision no de residencia fija; posteriormente ha pasado a otro lugar á servir unempleo del órden polítíco, pagándosele susueldo por la; fondos municipales o dcl Ól'
den judicial, ó del militar, percibiendo sushaberes por un fondo especial o por la cajade a1guncuerpo sin que (en algunos de esoscasos), se le hayan espedído ceses bien razonados, que espresaran si se han hecho losdescuenta; correspondientes á los meses áque se hayan aplicado las cantidadcs que harecibido.
Algunos empleados han recabadoesos documentos y los demas que les convienen, llegando su buena suerte hastasobreponerse á inconvenientes de hechoy de derecho, que otros muchos empleados por no haber podido vencerlos, sehallan hoy aun sin esperanza dc obtenerla; certificados del monto dc los dcscucntos que han sufrido ó que debieron sufrir,si se les hubieran satisfecho los sueldosque se les deben.
La remocion de los archivos de lasoficinas foráneas y la traslacion de los dealgunas á esta capital, es otro de los acontecimientos en cuyas consecuencias van áfracasar las gestiones de un gran númerode interesados.
Otras ocurrencias, en fin, ya generalesy ya particulares, han conspirado á impedir que se siga la historia de cada emplea-
58
do por la oficina que deba espedirle elcomprobante del importe de sus descuentos; y todas esas transiciones exigen unreglamento que espedüe el curso de estenegociado.
Al efecto me parece oportuno proponer á V. E. las cuestiones siguientes.
la. Las palabras "todos los empleadosque hubiesen pagado montepío" ¿ comprende á cuantos lo han sido desde quese resolvió su incorporación al fondo deese nombre'!
Za. i. La palabra empleados comprende á los funcionarios del órden político,dcl de hacienda, del judicial y dcl militar?
3a. A los individuos que han percibidosus haberes por oficinas recaudadoras, yá los que se han hallado en las diversasclases que he indicado. ¿qué oficinas leshan de cspcdir los documentos que acrediten la cantidad á que ascienden los descuentos que se les han hecho?
-la. ¿Qué documentos han de ser esos,y qué han dc csprcsar:
5a. ¿Qué Jatos han de tener á la vistaesas oficinas para formar la cuenta decada individuo?
6<\. Esa cuenta ha de comprender, como es justo, los descuentos eocrespon·dientes á las mesadas que, deducidos esosy los dernas descuentos, entraron ysiguenentrando con rebaja de un 20 % al fondode la deuda interior y los respectivos á lasque con posterioridad á la ley de 30 de
Noviembre de 850 se les han quedadodebiendo?
7a. ¿ Que oficina rectifica esa cuentacon las nóminas correspondientes y certifica estar esactamente formada, paraque sobre ese dato proceda esta oficinade mi cargo á la líquidacion, segun lasreglas que le están prescritas en las leyes,reglamentos y órdenes supremas sobrecrédito público?
Me parece bastante lo espuesto paraque V.E. se penetre de las dificultadesque se presentan á esta oficina para proceder á la liquidacion de créditos de la
procedencia de que se trata, de los cualesafortunadamente no se han presentadohasta hoy mas que tres, que están pendientes; y que se sirva acordar con elExmo. Sr. presidente las medidas que, ensu concepto, faciliten el curso de ese negociado.
Dios y libertad. México, Julio 8 de1856.- l. Piquero.
Acabó aquella administracion sin quehubiera resuelto la precedente consulta,y por consiguiente sin que se liquidaranlos descuentos, y sin que se haya devueltosu importe á los interesados.
S9
EL MUNICIPIO
Miguel S. Macedo
l. WS ORIGENES. EPOCACOLONIAL (1521-1821)
En la época de la constitución de la monarquía en los reinosde la Españacristiana (siglos XI y XII), los reyes crearon loscomunes ó concejos de los pueblos, paraestablecerseguridad yorden y para ponerfreno á losdesmanes de losgrandes señores, que, adueñados de la riqueza y de lajusticia, se convernan en azote de las comarcas.
A finde reducir el poder de los noblesy cimentar más tarde la autoridad realsobre basessólidas, impidiendo la constitución de un feudalismo absoluto, á quepor otra parte se oponía la premiosa necesidad de la reconquista, los reyes españoles depositaron la jurisdicción civil ypenal, así como el gobierno económicode los pueblos, en los concejos, que formaron con los principales habitantes decada lugar y especialmente con los jefesde familia, y de tal manera hicieronsurgirante el poder de la nobleza un nuevopoder apoyadoen el común del pueblo,y
que pudo conducir á la organización democrática de España, pero cuya evolución estaba condenadaá abortar antes dellegará tal fruto.
Los concejosdeliberaban sobre todoslos asuntos comunes del lugar, nombraban á los alcaldes y demás ministrosde lajusticiacivil y penal,as!como á los oficialesdel gobiernoeconómico, y tuvieronsufuerza militar con el doble carácter depolicía, como hoy decimos, para hacerefectivas lasdecisiones judicialesy perseguir a los malhechores, y de guerrera,para hacerse respetar de los noblesy aundel mismo rey, á quien auxiliaban en susguerras cuando ocurrían los casos convenidos en las cartas y fueros.
Más tarde, conseguido ya el objeto,sometida la nobleza al poder real, constítuída y casi unificada la monarquía, lasciudades y los pueblos,á quienesse habíafortalecido por necesidad política paraque fuesen aliados contra los nobles, fueron vistos por los reyescomo sus enemigos, al menos posibles, en lo porvenir, ycomo vasallos no suficientemente sumí-
61
sos y dóciles, sino celosos de sus fueros yprivilegios, inquietos y batalladores, áquienes á su vez era preciso someter. Deahl la lucha que terminó en los camposde Villalar, donde cayeron heridas demuerte las libertades municipales de Espafia, arrastrando con ellas el espirituforal y local y los gérmenes de toda libertad poUtica, en el reinado del emperadorDon Carlos, bajo el cual se desbordó sobre el continente americano la falange deaventureros valerosos y audaces que, movidos por su ambición, y más que por ellapor su espiritu batallador y por su codicia,vinieron á conquistar las tierras que acababan de surgir del Océano ante la mirada europea, invocando hacerlo paraponerlas bajo la soberanía del Papa y laautoridad del rey; pero contando siemprecon ser ellos los representantes de la autoridad real, y reservando para sí las mejores tierras y cuatro quintos del oro y dela plata que se ganaran, sin enviar al reysino el quinto restante. "Al esfuerzo individual de esos aventureros debióse laconquista de México. La dirección y losmedios, el plan y la ejecución, el intentoy la obra, todo fué exclusivamente deCortés, que tal hada en nombre de unsoberano que ni siquiera sabía que existiera un vasallo que tan inmensos servicios le prestaba". (Manuel Ortiz deMontellano).
2. Cortés, jefe y tipo de los conquistadores de México, traía acerca del municipio las ideas dominantes en aquellaépoca en España, que si vencidas en Villalar, no hablan muerto con Juan de Padilla ni desaparecido de las conciencias;respetaba al rey, en quien vela la autoridad suprema después del Papa, pero no
62
concebía un sistema de gobierno sinayuntamientos ó concejos. Al emprenderla expedición era alcalde mayor de Santiago (Cuba), pues ya en las islas hablaaparecido la institución municipal, y suprimer acto al decidir la conquista, trocando en política y guerrera la empresaque en sus comienzos fuera sólo de rescare, fué constituir en la Villa Rica de laVeracruz un ayuntamiento, con sus alcaldes ordinarios y demás oficiales, al cualse sometió como á primera autoridad,para á su vez recibir de él, con el nombrede Justicia mayor y Capitán general, autoridad y poderes distintos de los que delgobernador de la Fernandina recibiera,buscando legalizar, ante el espíritu de laépoca, la falta de cumplimiento de lasobligaciones contraídas para con DiegoVelázquez y la conquista que iba á emprender. De la misma suerte que el soberano no sabía que existiera Cortés,tampoco sospechaba que se constituyeseun concejo que comenzara á gobernar ensu nombre como primer representantede su autoridad en el continente americano.
Por otra parte, la enorme distancia áque el rey se encontraba y la absolutanecesidad en que Cortés se había colocado de subtraerse á las órdenes de losgobernadores de las Islas, única autoridad legítima á que hubiérase podido ocurrir, hacian imposible todo sistema enque el mando no radicase en los conquistadores mismos. Aun después de vencidos los meshica y debe lada la heroicaTenoshtitlán, el gobierno de la nueva colonia fué un problema erizado de dificultades, que no quedó definitivamenteresuelto hasta la institución del virreinato
y de las Audiencias, y hasta que la hábilmano de D. Antonio de Mendoza modeló la organización colonial.
Las instituciones municipales nacieron, pues, en la Nueva Espalla espontáneamente, merced al arraigo que teníanen el espíritu de los conquistadores, á lairregularidad con que la conquista se inició y á haber sido ésta obra personal deCortés y de sus compafieros por sí y antesi, y no bajo la dirección del poder constituido, que no la conoció sino cuando fuéun hecho casi consumado, que hubo deaceptar cualesquiera que fuesen sus inconvenientes, ya que sus ventajas para laCorona y para la metrópoli no permitlandesconocerlo.
3. En las cartas para nuevos descubrimientos y poblaciones se capituló á vecesque íos adelantados nombraran los ayuntamientos (justicia y regimiento); pero,generalmente, nada se asentaba, quedando todo á la arbitrariedad y procediéndose en cada caso según las necesidades delmomento 6 el buen deseo de cada uno.
Surgieron de ese modo los ayuntamientos en la Nueva Espafia sin basesfijas para su constitución ni para sus funciones, y fué mucho después cuando, pordiversas cédulas faltas de unidad y deplan, se comenzó á dictar algunas reglasacerca de ellos, sin llegar nunca á organizarlos completa y sistemáticamente.
Se ha observado ya por distinguidoshistoriadores, que, tomar las Leyes deIndias como datos ciertos para conocer lamanera de ser de la Nueva España, seria,sin duda, el medio más seguro de incurrir
en error, pues la ley dietada en la metrópoli perdía, al pasar los mares, mucho desu prestigio y de su eficacia; y aun en loscasos, poco frecuentes por cierto, en queno se recibiera el célebre gudrdese y 110 secumpla, contra ella y sobre ella se levantaban intereses personales y politicos,abusos administrativos y entidades sociales que constituían una resistencia insuperable.
Precísanos, sin embargo, conocer lasmás fundamentales disposiciones dietadas por los reyesespañoles; cotejadas conlos hechos, pueden dar una idea del estado de la institución municipal y de suevolución durante la época colonial.
En la recopilación de Indias sólo sehallan del emperador Don Carlos algunas leyes que, suponiendo la preexistencia de los concejos, se dirigen á regularsus funciones y asegurar su libertad deacción independiéndolos de las Audiencias, aunque siempre estuvieron sujetosal poder absoluto del rey y absorbidos enél, por más que otra cosa hayan queridover ciertos historiadores. No se registradisposición alguna relativa á creación deayuntamientos hasta el reinado de FelipeIl, quien, en sus Ordenanzas de Poblaciones, cuerpo de legislación desgraciadamente perdido para nosotros, pero que sesupone más completo, preciso y sistemado que los libros cuarto y sexto de laRecopilación, en que fué refundido, ordenó por primera vez que, "elegida latierra, provincia y lugar en que se ha dehacer nueva población, el gobernador encuyo distrito estuviere, ó confinare, declare el pueblo que se ha de poblar, si hade ser ciudad, vllla 6 lugar, y conforme á
63
lo que declarare, se forme el concejo,república y oficiales de ella, de forma quesi hubiere de ser ciudad metropolitana,tenga un juez con título de adelantado, óalcalde mayor ó corregidor, ó alcalde ordinario, que ejerza la jurisdicción insólidum, y juntamente con el regimientotenga la administración de la república:dos ó tres oficiales de la hacienda real,doce regidores, etc., y si diocesana ó sufragánea, ocho regidores y los demás oficiales perpetuos; para las villas y lugares,alcalde ordinario y cuatro regidores."Una cédula de Carlos Y, dada á peticionde los procuradores enviados por los concejos de Nueva España y repetida porFelipe II (1568) Ypor Felipe 111 (1610),fijó en doce el número de regidores paralas ciudades principales y en seis para lasotras ciudades, villas y pueblos.
4. La pérdida de las aetas de los cabildos celebrados por el ayuntamiento deCoyoacán, primer asiento del gobiernodespués de la toma de Tenoshtitlán, noshace ignorar cuál haya sido el personaldel ayuntamiento de la capital en su origen. Sólo sabemos que el que tomó posesión de la ciudad de México en Marzo de1524, cuando se acordó reedificarla, secompuso del alcalde mayor, dos alcaldesordinarios y ocho regidores; que el de1525 se redujo á dos alcaldes ordinariosy cuatro regidores, con un procurador sinvoto, agregándose en el curso del afta unalguacil mayor con voto y otros dos regidores; que en 1526 se aumentó á doceregidores, con más los dos alcaldes ordinarios; que en 1527 el número de regidores se redujo á siete y que desde 1528 secumplió con la cédula de Carlos Y, funcionando el ayuntamiento con doce regí-
64
dores. La presidencia de los cabildos correspondia á los alcaldes.
5. Aunque por cédula del emperadorDon Carlos (1523) la elección de regidores correspondía á los vecinos, á menosde haberse concedido nombrarlos á losadelantados de nuevos descubrimientosy poblaciones, los primeros regidores deMéxico fueron designados por los gobernadores ó sus tenientes. Los alcaldesfueron electos por los ayuntamientos.Además de los regidores anuales nombrados por los gobernadores, hubo otrosperpetuos, á quienes el rey concedía eloficio en calidad de renunciable y vendible, y cuyo número, al cabo de pocosaftas, llegó á exceder por si solo de losdoce que hablan de componer el ayuntamiento de México. Esos regidores perpetuos y de nombramiento real no fueronbien recibidos por los cabildos, y lasprimeras que de esas provisiones serecibieron, originaron resistencias y representaciones en que se pidió al rey quelos ayuntamientos fuesen cadañeros, paraque todos los vecinos pudieran gozar lahonra de ser regidores, y que, si habíande ser perpetuos, se dieran esos oficios álos conquistadores y pacificadores, siendo esto motivo de discusiones y trastornos en el cabildo de México, que al fin sesometió á aceptar los nombramientos reales. La facultad de vender los oficios seejercitó más de una vez.
Además de los regidores propiamentedichos, nombrados primero por el gobernador, después por él y por el rey, y mástarde sólo por éste, formaron parte delos ayuntamientos coloniales algunosoficiales reales, que, como función ac-
cesoria á su cargo, tenían la de asistir á loscabildos.
Por circunstancias de difícil explicación hubo en México, al principio, alcaldemayor, contra el uso establecido de erigiren corregimiento las ciudades principalesy no dejar como alcaldias sino los lugaresde escasa importancia y pocos recursos.Seguramente por anómalo desaparecióbien pronto el alcalde mayor y fué substituído por el corregidor, que entró áformar parte del ayuntamiento, cuyo personal se alteró también por dejar de pertenecer á él los oficiales reales.
Andando el tiempo, su personal llegóá ser de quince regidores perpetuos yhereditarios, que nombraban cada. añodos alcaldes, y cada dos años cinco corregidores y un síndico abogado. Los perpetuos y aun la mayor parte de loshonorarios, como se llamaba a los temporales, llegaron á ser criollos, y dc esa manera sucedió que los ayuntamientosfueron la única entrada de los hijos de latierra á la cosa pública, pues lo mismoque en la capital se observaba en la, otrasciudades, y por eso al iniciarse en 1808 elmovimiento de independencia, los cuerpos municipales, especialmente el deMéxico, fueron el centro de esa idea política.
6. Los funcionarios del Municipio notenían retribución fija y determinada; pero además de algunos emolumentos ó
propinas que percibían, y de los cualesquedan vagas huellas en las actas decabildo, y aun de algún salario cuandodesempeñaban ciertas comisiones, sebuscaba compensación y estímulo a sus
servicios concejiles con honores y prerrogativas que se les otorgaban. y aun con lapreferencia para los puestos retribuidos ylucrativos.
7. Las funciones de los ayuntamientostuvieron siempre límites muy inciertos yvagos, y aunque la institución españolaaparejaba lo mismo el gobierno local quela administración de justicia, ésta no fuénunca concedida de modo regular á losconcejos de Nueva España, quedando sinefecto en este punto las leyes de Indias.Cuanto á la administración local, tuvieron á su cargo los ramos y servicios destinados á satisfacer las necesidadescomunes del vecindario, tales como laapertura y conservacion de calles, plazasy paseos públicos, el abastecimiento deagua potable, la inspección de los mataderos y mercados, y en general, lo concerniente á la policia urbana, tal como aunhoy la entendemos, y agregándoseleotros ramos que el régimen de libertadindividual, particularmente en lo tocanteá industria y comercio, ha retirado de laacción del poder público. A este grupopertenecieron el pósito, institución regida por el Ayuntamiento y destinada áasegurar la provisión de cereales, en México maiz y trigo, para darlo barato á lospobres en las épocas de carestía; la reglamentación de las principales industrias yoficios por medio de sendas ordenanzas,la tasación de los precios de las subsistencias y la protección á los esclavos, en cuyadefensa se publicaron también ordenanzas especiales.
Sus facultades fueron asimismo vagasé indeterminadas. La ingerencia de losprimeros gobernadores y audiencias en
6S
las labores y decisiones del ayuntamientode México fué preponderante; los cabildos se celebraron repetidas veces, no enla sala capitular, sino en las casas de habitación de los gobernadores ó de otrosfuncionarios; allí quedaban los papelesde los archivos, y todo denuncia que lavoluntad de los superiores se imponía álos concejales, lo cual provocó varias cédulas encaminadas á corregir así los abusos de forma y de ritualidad como los defondo, en lo tocante á la libertad en lasdeliberaciones y acuerdos. Aun pasada laincertidumbre consiguiente á las agitaciones de los primeros días de la coloniay de la primera gestación de su sistema,fijadas yalas bases del gobierno y cuandose comenzó a dispensar al ayuntamientode México mayores atenciones y a tralársele con más miramiento, quedaron sinembargo á los virreyes y audiencias facultades, plenamente legítimas ya, de revisíón é inspección en los asuntosmunícipales, exigiéndose la previa aprobación de ciertas decisiones, tales comolos gastos que no fueran de insignificantecuantía, y las ordenanzas y reglamentosde carácter general y permanente; casoshubo en que la aprobación emanó directamente del rey, y en esto, como en todolo demás, imperaban la vaguedad y laincertidumbre, abriendo ancho campo ála arbitrariedad.
8. Los fondos de que fueron dotadoslos ayuntamientos se dividieron en propíos y sísas, derramas y contribuciones(arbitrios). Los primeros consistían entierras, que eran inalienables, y cuyasrentas o productos se aplicaban á los gastos comunes bajo estrecha inspección delas autoridades superiores; los arbitrios,
66
creados por el rey ó autorizados por losvirreyes, fueron de escasa importancia, yla mayor parte de las atenciones públicasfué cubierta con los productos de los propios.
9. Los ayuntamientos se extendieronpor toda la superficie de la Nueva Españaá medida que iba siendo conquistada ypacificada, y cubrieron toda la colonia,con excepción de las provincias extremasdel Norte y Occidente, donde no llegó áestablecerse gobierno civily que siemprefueron regidas militarmente, pues ni enrigor estuvieron incorporadas al virreinato, ni de hecho quedaron sometidos enellas los indios, á pesar de los heroicosesfuerzos de las misiones para civilizarlosy cristianizar1os. Mas en la parte sometida, toda ciudad, villa o lugar fundado opoblado por españoles, fué erigido enmunicipio; primero Veracruz, despuésSegura de la Frontera (Tepeaca), mástarde México y después centenares delugares. Las poblaciones españolas,siempre distintas de los sitios para reducción de los indios en comunidad (en México la Iraza fué el medio para separarambas poblaciones), fueron fundadas para satisfacer dos necesidades: la de pacificación y afianzamiento de la conquista,y la de la comunicación y tráfico; ésta fuéatendida erigiendo pueblos en los sitiosadecuados para servir de puestos de reparo á los caminantes ó de centro para elcomercio. Así nació la que es hoy Pueblade Zaragoza, la segunda ciudad de laRepública.
Más tarde, á las más premiosas necesidades de vida se unieron las de desenvolvimiento de la colonia, y fueron
surgiendo nuevos centros de población,ora agrícolas, ora mineros, que fué elmayor número, y los Reales de Minas aparecieron por doquiera sobre el enormemacizo mineralizado que constituye elsuelo mexicano, caracterizándose desdeluego el modo de ser del país, que en lofuturo iba á acentuarse más y más ámedida que se fueran delineando másclaramente sus condiciones de vida, dominadas por la explotación de la riquezaminera del territorio. Los pueblos deindios tuvieron un carácter distinto, ó
mejor dicho, opuesto: fueron simples lugares de reducción, en que, bajo la dirección del clero en lo religioso y bajo eldominio del encomendero en lo material,se hacía vivir á los indígenas en comunidad, repartiendo por completo su trabajoentre la encomienda, la iglesia y las tierras comunales del pueblo.
Dicho se queda cómo disponía la leyque se hiciera la fundación de las poblaciones, y la práctica no se alejaba sensiblemente del precepto; sólo que lacreación de la horca y la picota era lasolemnidad que confirmaba el nacimiento de cada nuevo centro.
A toda población se le asignaba sufundo legal para dividirlo en solares, quese concedían á los pobladores (para lospueblos de indios 600 varas por rumbo,tomando como centro la iglesia), y susejidos para el uso común, además de lastierras que constituían los propios.
10. En el siglo XVIII, las ordenanzasmunicipales de Felipe V (1728) Ylas ordenanzas de intendentes de Fernando VI(1749) Yde Carlos III (1786) dieron ya
mayor precision á la organización de losmunicipios, sin alterar las bases fundamentales sobre las cuales habían sidoconstituidos; pero las últimas, al fijar regias precisas á los intendentes en materiade policia, quitaron á los ayuntamientosmuchas de las facultades en ese ramo ylos privaron también de la administraciónde los propios y arbitrios, confiada á unajunta diversa de los ayuntamientos, quese formó de un alcalde, dos regidores y elsíndico, con sujeción estrecha e inmediata al intendente, que en las capitales tuvoasimismo la presidencia del Ayuntamiento.
La Constitución Española de 1812,que sin haber llegado propiamente a regir en la colonia, influyó en la opinión yen las ideas, siendo por esto un factor enla marcha ulterior, tampoco alteró profundamente la organización municipal,sino en lo relativo á nombramiento de losalcaldes, regidores y síndicos, que estableció por elección popular. Conservándolos bajo la presidencia de los jefespolíticos y la dependencia de las diputaciones provinciales, dió a los ayuntamientos facultades más amplias y precisó losramos de su cargo; pero los dejó siemprecomo autoridades subalternas del ordenadministrativo y de policia meramentelocal. Bajo la vigencia de esa Constitución, fueron reglamentados por los decretos de las Cortes de 23 de Junio y 11de Agosto de 1813.
11. La supremacia en la Nueva España correspondió naturalmente á la ciudad de México, que, bajo el nombre deTenochtitlán, había tenido la hegemoníadel Anáhuac hasta la conquista y que
67
habla sido reedificada, por haber impuesto Cortés su voluntad de afirmar la conquista levantando los templos cristianosy los palacios de los nuevos gobernadoressobre las ruinas mismas de los teocallís yde los palacios meshicas, contra la opinión de sus compañeros, que creían, yciertamente no seequivocaban, que parala salubridad y la facilidad de edificar eramejor poblar en O:lyoacán ó en las lomasde Tacubaya (Atlacuihuayan) que sobreel fondo cenagoso y deleznable de unlago, que la generación siguiente á lanuestra será la primera en ver consolidado y saneado.
A la supremacía política de México,sede del gobierno y con jurisdicción sobrequince leguas á la redonda, correspondiótambién la de su Ayuntamiento, consíderada como el primero de la Nueva España, y que á sus facultades naturales ycomunes con los demás concejos agregóotras que no se limitaban al cuidado de laciudad, sino que se extendieron á todoslos lugares conquistados y á la defensa detodos los pobladores de la colonia. Porcédula del emperador Don Carlos (1522)se le autorizó á pedir mercedes para losconquistadores y pobladores; erigiéndose el Ayuntamiento en procurador general de la colonia, como en 1808 quisohacerlo para asuntos polítícos, pidió yobtuvo varias disposiciones, de la que resultó la introducción de las plantas y animales europeos, y algunas franquicias,muy relativas por supuesto, en favor delcomercio y de la libertad de transitar yviajar. Más tarde tomó participación activa en empresas de interés común á todoel país:el desagüe del valle de México, ladefensa de las costas del Golfo contra los
68
piratas, yen diversas ocasiones alzó la vozcontra el clero y los conventos, abogandopor los intereses económicos que ellosoprimían y absorbían, Era que la vida dela colonia estaba presidida y dirigida porla de la capital, casi hasta el grado deconfundirse ambas. Y así como la ciudadatendía á la utilidad y servicio de toda laNueva España, el gobierno superior deésta cuidaba de la ciudad como de cosapropia y preferente, común a todo el país,como después ha seguido aconteciendo,según veremos; y de ahí que muchas delas más importantes mejoras municipalesfueran iniciadas y ejecutadas por los virreyes y que la suerte de la ciudad dependiera, en no escasa parte, de la habilidady empeño de éstos, y que algunos, comoBucareli y, sobre todo, el segundo condede Revilla Gigedo (D. Juan Vicente deGüemes Pacheco de Padilla, 1789-1794),se distinguieran por su celo, acierto, elevación de miras y energía, haciéndoseacreedores á la gratitud de la ciudad másque á la del resto de la colonia.
Débese á Revilla Gigedo el alumbrado público, la generalización de las atarjeas de desagüe y de los empedrados ybanquetas; él mejoró y casi creó la po liciade seguridad, abrió nuevas calles, haciendo desaparecer barrios infectos, y transformó la faz de la ciudad, iniciándola enlas medidas de higiene y de cultura.
12. Las ciudades de la Nueva Españanunca tuvieron fueros ni privilegios. Losconcejos nacieron en esta tierra espontáneamente, y dondequiera que se fundóuna ciudad, una villa, un pueblo, allí apareció un ayuntamiento. Mas su Municipio fué casi nada más que el nombre de
una división territorial y administrativa;no fué nunca una entidad política comoel de España, y con ese carácter no existióen la época colonial ni ha sido posiblecrearlo después. Los ayuntamientos fueron cuerpos de simple administración ypolicía local, "con mezquinas facultades,sin autoridad elevada ni respetable" (Ortiz de Montellano) y sin función políticapermanente. Sólo en la época de trastorno y de general vacilación que precedió ála lucha de independencia, reflejo de lahonda perturbación que conmovió la metrópoli, los ayuntamientos tuvieron algode actividad política y se les encomendóen algunas provincias el gobierno; masentonces su función administrativa fuéhondamente perturbada, y las inseguridades de la guerra, la disminución de lasrentas y el general estado de trastornollevaron la desorganización á los serviciosmunicipales. La política candente y tormentosa se substituyó á la administracióntranquila y serena.
¿Cómo, pues, sorprendernos de la falta de espiritu municipal y público de 'aspoblaciones mexicanas? Ese espíritu, como cualquier otro fenómeno social, nosurge de improviso, sin antecedentes, ;dela nada, sino que se crea y desenvuelvelentamente por las costumbres y la historia.
Si algunas veces, y no fueron pocas, elayuntamiento de México mostróse celosode sus prerrogativas y las sostuvo y defendió contra las autoridades coloniales, y enocasiones ante el rey mismo, desgraciadamente no fué nunca por verdaderasprerrogativas, por derechos políticos delas ciudades y de los concejos, sino por
facultades sobre materias de simple policia 6 de administración local, ó con motiva de precedencias de etiqueta y de meraforma. Verdadero sentimiento de patriotismo le animó empero en la crisis de1808, precursora de la insurrección; fuéentonces el centro del partido criollo, quepropugnaba ya la independencia, é inspirándose en los sentimientos y tradicionesde los viejos concejos españoles, pretendió que la acción política de la coloniafuese dirigida por unas cortes ó asambleade los procuradores de todas las ciudades. El esfuerzo Iué inútil y la conspiración de Yermo dió el triunfo al partidoespañol. Del seno del Ayuntamiento salió entonces su síndico, el licenciado Verdad, para sucumbir misteriosamente enun calabozo del arzobispado.
Las ideas de independencia se asociaron á las de libertades y fueros municipales. Hidalgo veía en el Municipio una delas bases naturales del gobierno, y al propio tiempo que aparecía esta tendenciaen la política insurgentc, la ConstituciónEspañola de 1812 y las elecciones queconforme á ella se verificaron en la Nueva España, elevada momentáneamentedel rango de colonia al de provincia, determinaron en los ayuntamientos desusados y efímeros movimientos de vidapolítica.
Así se cerr6 el primer perlado de nuestra historia. La era de calma y de tranquilidad mecánica que el régimen colonialhabía mantenido como bien supremo, ibaá concluir, é íba ya á abrirse el período delas agitaciones y revueltas, consecuencianecesaria del anterior. El paso de uno alotro fué la guerra de independencia, que
69
se prolongó, más o menos activa, poronce aflos y que fué siempre una crisistremenda que 10conmovió todo.
13. Administradores de los intereseslocales y directores de la policla urbana,buenos muchas veces, medianos las másy malos casi nunca, los ayuntamientos,nacidos con el primer acto de la conquistay extendidos sobre todo el territorio pacificado y civilizado, subsistieron todo elperiodo colonial, llevando en si un vagoreflejo del prestigio y del poder de losconcejos españoles, Nunca fueron dechado de perfección administrativa; pero sicumplieron con su humilde misión en laépoca de tranquilidad y equilibrio, nopudieron resistir la influencia disolventede los once afias de trastornos de la guerra de insurrección.
Al emanciparse la colonia la situaciónde los ayuntamientos era bien triste, yentregaban á la nacionalidad naciente unEstado corroldo por los males más gravesque pueden aquejar á las institucionesadministrativas: el desorden y la pobreza.
Lo que la nación mexicana iba á hacerde ellos en el periodo de su organización,ó más bien en los preparativos de ésta, noera difIcil de prever. Vamos á verlo.
11. MEXICO INDEPENDIENTE.
LA ANARQUIA Y LA REFORMA(1821·1867)
14. De los primeros actos de la Juntaprovisional, emanada del plan de Igualay de los tratados de Córdoba, fué habili-
70
tar y confirmar todas las autoridades exístentes, dándoles facultad para ejercer lasfunciones públicas, y de esta manera,naturalmente y sin transición brusca,entraron los municipios al régimen independiente, á la época de los ensayos y delas tentativas que la nueva nación iba áatravesar antes de encontrar las bases desu constitución definitiva.
Prontocomenzaron las innovaciones.Desde luego el ayuntamiento de Méxicohubo de hacerse cargo de las cárceles y delos hospitales, con la administración delos bienes y rentas de éstos, y el aumentode tales ramos debe de haber sido nopequeña carga y motivo de agravación enla desorganización administrativa y en laspenurias del erario municipal.
15. Vino la Constitución federal de1824, y aunque fué muda con relación áayuntamientos, surgió de ella una entidad que andando el tiempo habla deinfluir poderosamente en el régimen municipal de la capital: el Distrito Federal,residencia de los poderes nacionales, formado con la ciudad de México y un círculo de dos leguas de radio, con su centroen la plaza Mayor, sobre el cual ejercla elCongreso general las mismas facultadesque el legislativo de un Estado, y cuyogobierno político y económico quedó exclusivamente bajo la jurisdicción de lospoderes federales, sin rentas propias, sino refundidas en las de la Federación,con representantes en la Cámara de diputados, pero no en el Senado, y cuyopoder judicial, en las instancias superiores, se refundió en la Suprema Cortefederal. El gobernador del distrito substituyó al antiguo intendente y asl quedó
como superior inmediato de los ayuntamientos y se inició, bajo el nuevo régimenpolftico, la subordinación de éstos, quecontinuaron funcionando sin que se variaran expresamente las bases de su organización.
Bajo este sistema, aunque se aumentaron las rentas municipales, fuerongrandes las dificultades financieras delayuntamiento de México, pues variasveces tuvo el gobierno general que concederles auxilios extraordinarios, sea tomando á su cargo el pago de los gastos dealgunos ramos (cárceles y hospitales)' óconcediéndole subvenciones directas(1831). El gobierno general estableció escuelas de instrucción primaria directamente dependientes de él.
16.La nueva condición del país, caracterizada por la efervescencia política,contaminó bien pronto á los ayuntamientos, á pesar de carecer de funciones políticas, y en general los cuerposmunicipales siguieron la varia suerte delos partidos, renovándose á cada cambiode gobierno general. El año de 1833 elayuntamiento de Méxicofué disuelto porSanta Anna, por razones políticas, y llamado á substituirlo el de 1829.
17. La Constitución centralista de1836 (sexta ley constitucional) consagrócomo constitucionales á los ayuntamientos, disponiendo que fueran popularmente electos y los hubiera en todas lascapitales de departamento, en los lugaresen que los habla en 1808, en los puertoscuya población llegara á 4.000 habitantesy en los pueblos de más de 8.000. Elnúmero de alcaldes, regidores y sindicas
se fijaría por las juntas departamentalesy los gobernadores, sin exceder respectivamente de 6, 12 Y2. Los ramos á cargode los ayuntamientos fueron la policía desalubridad y comodidad, las cárceles, loshospitales y casas de beneficencia que nofuesen de fundación particular, las escuelas de instrucción primaria pagadas conlos fondos del común, los puentes, calzadas y caminos, y la recaudación é inversión de los propios y arbitrios. Losalcaldes ejercían las funciones de juecesconciliadores, conocían de los juicios verbales, dictaban las providencias urgentesen materia civil, practicaban las primerasdiligencias en materia penal y cuidabande la tranquilidad y el orden, con sujeciónen esto á los subprefectos y autoridadessuperiores. Los cargos municipales conservaron su carácter de concejiles y losalcaldes el derecho de presidir los cabildos.
Reglamentados los ayuntamientospor la ley de 20 de Marzo de 1837, sedispuso que la renovación de los alcaldesfuera anual y la de los regidores y sindicoscada dos años; y sin pretender ningunamodificación substancial en lo que hastaentonces habían sido los ayuntamientos,se definió su carácter y funciones pormedio de bases claras y concretas, haciéndolos depender de los gobernadoresde los departamentos por medio de losprefectos y subprefectos y confiándoles lapolicia en todos sus ramos, aunque distínguiendo la de orden y seguridad comofunción propia de los alcaldes, y dejandolos otros ramos á los regidores y á loscabildos; quedaron también como agentes administrativos secundarios, paraatender á las necesidades meramente
71
locales de las poblaciones y como administradores de sus fondos, sujetos á larevisión superior para todos sus gastos.De tal manera puede decirse que conservaron los ayuntamientos la doble funciónde policía y de administración local, como subalternos, y el carácter de últimaramificación de la autoridad, para llevarla acción gubernamental hasta los puntosmás alejados de los centros donde lasautoridades superiores residían.
Mas en esta ocasión, como en otrasmuchas, como en casi todas, el resultadopráctico no correspondió á la disposiciónlegislativa, cuyo exacto cumplimiento hubiera exigido una firmeza, energía y au ~
toridad de que hasta hace muy pocosaños han carecido los gobiernos mexicanos, y que acaso no sea hoy todavía tancompleta y eficaz como lo requiere laconstitución de un gobierno fuerte y efcctivo. La historia no conserva la huella delmovimiento iniciado para la reorganizació n municipal por el gobierno centralista, y la administración pública continuósiendo en el pais poco más o menos lomismo que había sido durante el régimenfederal. Sin embargo, consecuencia deese movimiento fueron las ordenanzasmunicipales expedidas por la junta departamental y por el gobierno del departamento de México, que en gran parte seconsideran vigentes hasta hoy y que hanregulado la acción del ayuntamiento dela capital desde entonces. Expedidas esasordenanzas por varios bandos, de los cuales el primero fué de 12 de Mayo de 1840y el último de 19 de Agosto de 1841,constituyen un cuerpo bastante homogéneo y completo, que precisa con suficiente claridad las funciones municipales y
72
determina los procedimientos del mecanismo administrativo, teniendo por baselos principios establecidos por las leyesde 1836 y 1837; atenúan algo en cuanto ádependencia de las autoridades políticas,aunque conservándola y estableciendoque ninguna decisión del cabildo podráser ejecutada antes de ser comunicada alsuperior y en tanto que éste no la hayadesaprobado dentro de los tres días siguientes de haberla recibido.
Fué éste sin duda el esfuerzo más importante para la organización municipalen la larga época de incesante agitaciónpolítica que medió entre la independencia y la constitución definitiva de la República, y de haber habido algunatranquilidad, habría hecho que la institución municipal, como humilde agente depolicía y administración local, se hubieraextendido y arraigado en todo el paíssobre las bases en tonces establecidas;mas tal ensayo corrió, en buena parte, lasuerte común de todas las medidas de laépoca, si bien fué bastante má,'¡ afortunado que la mayor parte de sus compañeras,por cuanto que no introduciendo innovaciones contrarias á las costumbres establecidas, sino tratando más bien dereglamentar y cimentar sobre las propiasbases de antaño practicadas, no la autoridad ni el prestigio de la ley, sino lacostumbre misma, sirvió para que no seintrodujeran reformas y continuaran rigiéndose los ayuntamientos por las quellamamos las Ordenanzas de 1840.
18. Mas aun así, la constante agitaciónpolítica, el ir y venir de los gobiernos, ycon ellos el cambio incesante de constituciones y de tendencias, hizo que la orga-
nización de los ayuntamientos volviera áquedar indecisa, resintiéndose de generalincertidumbre é inestabilidad. Las basesorgánicas de 1843, al hacer pasar á' lanación de un centralismo á otro centralismo, se limitaron á reconocer la municipalidad como la última división políticaterritorial y á dar facultades á las asambleas departamentales para establecercorporaciones y funcionarios municipales, expedir sus ordenanzas y reglame'ltarla policía urbana y rural; dejaron por tanto en pie á los ayuntamientos, y, como ;lasasambleas departamentales, en medio dela conflagración general que envolvia á laRepública, no tenían ni tiempo ni calmapara emprender obras de organizaciónadminstrativa, se conservaron en vígoríasreglas establecidas los años anteriores encuanto a régimen y organización, sin másque haberse dictado algunas disposiciones de orden secundario, al mismo tiempo que el gobierno general continuabatomando ingerencia en los asuntos de laciudad de México, como ordenar la reposición de los pavimentos (1842), la demolición del Parián y la apertura de algunascalles, y para hacerse de recursos dictabaprovidencias para retirar al Ayuntamiento la administración de algunos bienes.Hecho culminante de este período fue laimportante función de orden social y depatriotismo que el ayuntamiento de México desempeño á la ocupación y á laevacuación de la ciudad por el ejércitonorte-americano (1847-1848), cuandoasumió la autoridad, en defecto de todogobierno mexicano, y cuidó asl del ordenpúblico como de la defensa de los cíudadanos contra las autoridades del invasor.
19. La administración del general Herrera, que, firmada la paz con los EstadosUnidos, ensayó con fe y entusiamo lareorganización de la República, dictómedidas importantes con relación áayuntamientos, datando de esa época laprimera ley general de dotación del fondo municipal (1848) que se registra ennuestros anales, y cuyas bases ni se sepa·raban gran cosa de la práctica anteriormente establecida ni se han modificadosubstancialmente hasta hoy. Los impuestos municipales quedaron formados delos siguientes ramos: expendios de bebidas embriagantes (pulquerlas, vinaterías,cafés, fondas y figones), harinas (amasijos y expendios de pan), matanzas, fábricas de cerveza, diversiones públicas(teatros, maromas, gallos y toros), juegos(billares, bolos y pelota) y canales. Talesimpuestos estaban destinados á resarciren los fondos municipales la diminuciónque les ocasionaba una intentada abolición de alcabalas, con la que se velanreducidos á menos de la mitad. Mediosiglo más tarde, al consumarse definitivaé irrevocablemente la abolición del régimen alcabalatorio (1896), volvía á sernecesario entrar en combinaciones económicas para compensar á los ayuntamientos los recursos de que el cambio lesiba á privar, haciendo bajar sus ingresos.
En la misma época fueron suprimidoslos alcaldes municipales (1848), quedando nada más alcaldes de cuartel parapracticar las primeras diligencias en losjuicios penales, y el ayuntamiento de México, compuesto tan sólo de diez y seisregidores y dos slndicos abogados.
73
La agitación política, cuyo centro fuéel mismo Ayuntamiento cuando de él seadueñó en 1849 el partido conservadormoderado, haciendo presidente municipal á su jefe D. Lucas A1amán, que al finpor actos del Congreso y por la hostilidadpopular hubo de retirarse en medio deprofunda crisis, dió origen á numerosasdisposiciones sobre elecciones municipales y á que, no electo Ayuntamiento para1850, quedaran todos los asuntos municipales al cargo inmediato del gobierno delDistrito, y como jefe de los servicios eloficial mayor del Ayuntamiento, hastaque fué llamado de nuevo, en 18 de Septiembre de 1850, el Ayuntamiento de1848, y hecha elección para 1851, volvióá restablecerse la marcha regular de laadministración municipal.
20. Reglamentados los ayuntamientosde los Territorios federales (Baja California y TIaxcala), dotados de fondos losforáneos del Distrito Federal, parecíaque la organización municipal comenzaba á címentarse sobre bases firmes; perola desorganización general del país, lascontinuas convulsiones políticas y los anteriores desórdenes no podían menos deproducir sus naturales consecuencias, y elgobierno del general Arista, que hizo unnuevo y poderoso empuje para cimentarel orden y establecer el imperio de la ley,tuvo que continuar dictando frecuentesmedidas de directa intervención en losasuntos municipales de la capital; obligado por el déficit del presupuesto municipal, la completa desorganización de losservicios y el descubrimientos de abusosy peculados de gravedad, llegó á declararen documentos oficiales y públicos queconsideraba "vicioso todo sistema que
74
consista en encomendar los pormenoresde la administración á cuerpos colegiados, y más cuando sus labores debanrepartirse entre sus individuos y desempeñarse gratuitamente por personas ocupadas de otros negocios personales quereclaman preferentemente su atención,"y puso otra vez la administración de laciudad al cargo inmediato del gobernador del distrito, confiándole todo el manejo de los fondos y dejando alAyuntamiento con funciones de merainspección, como las que pudiera tenerrespecto de sus propios contratistas deobras o de servicios, después de declararque habían dado iguales malos resultados los dos sistemas ensayados de hacerlas obras por administración ó por contrata. Si el gobierno del general Arista nohubiera desaparecido casi á raíz de haberse tomado estas medidas, el régimenmunicipal habrfa cambiado radícalmente, evitando acaso nuevos y graves trastornos, como la nación misma se hubieravisto libre de muchos de los males quehablan de pesar sobre ella; pero su calda,que llamó otra vez al poder á Santa Anna,abrió un nuevo cauce á la marcha administrativa.
21. Ni siquiera mencionados en lassucintas Bases para la administración dela República que se dió á sí mismo elnuevo gobierno, se redujo consideroablemente el número de ayuntamientos,limitándolos sólo á las capitales de Estado, á las cabeceras de distrito o partido yá los puertos de altura; se impuso á losgobernadores el deber de cuidar de labuena administración é inversión de losfondos municipales y de los propios yarbitrios de los pueblos, dictando todas
las medidas y disposiciones convenientes,y el ayuntamiento de México, reducido áun presidente, doce regidores y un síndico, nombrados todos por el gobierno delDistrito, fué reglamentado por una ordenanza provisional, prohibiéndole expresamemte el ejercicio de cualquieraatribución relacionada con la politica delpais, su forma de gobierno ó con los actosde la administración pública, encargadaá los altos poderes de la nación, y fijándole algunas reglas generales, dictadas conbuen sentido y recta intención para introducir orden en el manejo de los fondos yde los ramos, algunas de las cuales se hanconservado hasta fines del siglo.
Derogada la ley de dotación del fondomunicipal de 1848, se intentó simplifiearlos titulos de ingreso, limitándolos para laciudad de México á los productos de lospropios, á la contribución directa sobrefincas, á las de carros, carruajes, caballosy bestias de tiro, al derecho de consumo,y á los impuestos sobre cerveza, diversiones públicas y canales (1853), que mástarde fueron ampliados á otros ramos,entre los cuales figuraron los perros y laspuertas y ventanas.
Continuada bajo esta administraciónla serie de ensayos y tentativas, resultadodel estado de desorden y de anarquia delpaís, á que llevaba á los gobiernos el punzante sentimiento de los vicios y dclicicncias de la administración de los negociospúblicos, se reglamentó el ramo de obraspúblicas de la ciudad, asignándole fondosespeciales y quitándoselo al Ayuntamiento para confiarlo á una junta especialpresidida por el ministro de Fomento,encargado de vigilar la inversión de los
fondos, y que poco después fué encargado ya directamente del ramo, quedandola junta de obras como cuerpo consultivosolamente. En la instrucción pública municipal también se concedió ingerenciadirecta al ministro de Justicia é Instrucción, con lo que las funciones delayuntamiento de México quedaron muymermadas y refundidas casi en el gobíerno general.
Por cuanto á los demás ayuntamientos, una ley general de Arreglo de municipalidades, los suprimió, confiando laadministración municipal á intendentes,bajo la inspección y vigilancia de Concejos, que más tarde, cuando lo permitierael estado del país, habrían de ser popularmente electos, pero que por lo prontoeran nombrados por el gobierno.
22. El triunfo de la revolución de Ayutia echó por tierra éste sistema antes deque se hubiera implantado, y volviendo alestado anterior, se trató empero de introducir las medidas de orden que la experiencia reclamaba con mayor urgencia. ElAyuntamiento nombrado para terminarel año de 1855 se formó de un presidente,doce regidores y un síndico, y el nombrado para 1856, de un presidente, quinceregidores y dos síndicos.
En el presupuesto general de la naciónpara 1856, aunque conservándose lasrentas del municipio de México, con suoficina recaudadora, se incluyeron todoslos servicios municipales, así como los delgobierno del Distrito y de policía, con locual se revelaba que aun al dictarse lasmedidas más loables en el camino delorden y de la organización, se descono-
75
clan los principias más elementales de ladivisión y separación de lasdiversas entidades administrativas, y se confundían, lomismo ó acaso más que en las épocasanteriores, los bienes y las rentas del municipio con los de la nación, sin establecerdistinción entre el gobierno general y elparticular del Distrito Federal, ni entreéste y el de la municipalidad de México,lo cual volvió á observarse cuando en1860 se intentó por el gobierno del señorJuárez reorganizar toda la administración pública, pues volvió á ponerse envigor el presupuesto general de 1856 y seexpidió uno especial para el Distrito, enque alIado de las oficinas generales y delos tribunales de justicia figuraron las oficinas y gastos del ayuntamiento de México, tendiendo á confundir la capital conel Distrito Federal mismo, el cual fuéconsiderado como una entidad administrativa, concediéndole para las atenciones de su administración ellO por 100 delproducto de la enajenación de bienes delclero.
23. No mencionados en el Estatutoorgánico de 1856,la Constitución de 1857presupuso la existencia de los ayuntamientos en algunos de sus artículos, ypara el Distrito y Territorios federalesordenó la elección popular de las autoridades municipales. Las leyes dedesamortización (1856) afectaron profundamente á los municipios obligándoles á enajenar sus bienes raices que noestaban destinados directamente al servicio público, lo cual les privó de la mayorparte de sus terrenos, de algunos edificiosy aun de la parte de los palacios municipales ó casas de cabildo que teníanarrendadas (así pasó en México, cuyo
76
ayuntamiento era dueño de toda la manzana de la Diputación), y aun las víaspúblicas, las plazas sobre todo, fueronobjeto de denuncias y de adjudicaciones,con lo que el espíritu de la Reforma seexageró y extremó mucho más allá de lodebido. Al lado de la necesidad legal,exagerada como acabamos de decir, sedesarrolló el espíritu de la enajenación ylos municipios perdieron numerosos y extensos terrenos que eran necesarios parael ensanche de las poblaciones, y que mástarde se han visto obligados á readquirirá precios muy superiores á los que ellosrecibieron, como ha tenido que hacerloinnumerables veces la ciudad de Méxicopara alinear y regularizar sus calles, construir sus colectores de desagüe y ejecutarotras obras.
24. La guerra de tres años abrió unparéntesis en la historia legal del municipio hasta 1861: restablecido el ordenconstitucional, aunque bajo el terribleamago de los próximos y profundos trastornos politicos que iba á traer la intervención, el gobierno del señor Juárez,para la reorganización municipal, dictónumerosas disposiciones que tendíanuna vez más á implantar y convertir enhechos reales, sacándolas de la esfera deleyes nada más escritas, las ideas dominantes hacia tiempo; se ordenó que losayuntamientos se renovaran cada añopor mitad, que el de Méxíco se formarade veinte regidores y dos sindicas, y los delos otros municipios, siempre que su población llegara á 4.000 habitantes, de siete regidores y un sindico, y que fuesenpopularmente electos, lo mismo que losjueces, aun los del estado civil, los magistrados y el gobernador del Distrito Fede-
ral, dividiéndose éste en cinco secciones:la municipalidad de México y cuatro partidos foráneos que tenían en junto diez ysiete municipalidades.
Las rentas habían disminuido considerablemente: de 603.000 pesos en 1860 yde un promedio de 491.000 en el deceniode 1851 á 1860, bajaron á 80.000 en 1861y á 169.000 en 1862; ocupados por elgobierno general los bienes de la bcneficencia pública, ésta había quedado á cargo de los ayuntamientos; la deuda de laciudad de México crecia más y más, y suerario era devorado por un déficit enorme. De ahí que se tomaran por el gobierno medidas tan extraordinarias como lade destinar á la amortización del pasivomunicipal el noventa por ciento de losingresos, lo cual hacia imposible atenderlos servicios y condenaba al Ayuntamiento al descrédito permanente; se decretóuna contribución extraordinaria para lareposición de los empedrados y para lalimpia de la ciudad, y se dictaron nuevasleyes de dotación de los fondos municipales, quedando como propios los productos de mercados, aguas y licencias deobras, y como arbitrios los impuestos deconsumo, licores, fondas, pulques, fábricas de cerveza, panaderías, empeños, expendios de tabacos, canales, carruajes,ordeñas, diversiones públicas y juegos,
Por el hecho de tener su asiento en laciudad de México, el gobierno federalcontinuó la tradición de providenciar enlos asuntos municipales de ella: decretóla creación de hospitales, creó la Administración de rentas municipales, refundiendo la antigua Contaduria de propios,puso la instrucción primaria municipal
bajo la inspección del ministerio de Jusricia é Instrucción, y favoreció el ensanche de la ciudad hacia el poniente pormedio de nuevas colonias (Arquitectos ySanta Maria de la Ribera), á las cuales seconcedieron algunos privilegios económicos.
25. La intervención abrió en seguidaotro paréntesis en la vida legal de la nación, y el gobierno de hecho del Imperiollenó los últimos afias del período de laanarquía y de la Reforma, que debía concluir en 1867. El Imperio estableció elrégimen municipal de alcaldes remunerados, de nombramiento del gobierno yencargados de toda la administración comunal y de la ejecución de las decisionesde los ayuntamientos, que eran simplescuerpos deliberantes é inspectores, deelección popular y sin función políticaalguna. Tal sistema dió buenos resultadosen la ciudad de México, mejores que losque habian producido los precedentes;las rentas subieron á 733.000, 840.000 Y956.000 pesos en los afias 1864 á 1866,para descender á 295.000 en 1867, año degrandes trastornos y del triunfo definitivode la República; y aunque esos resultadoshayan sido debidos en gran parte al celoy dotes poco comunes del distinguido alcalde de México D. Ignacio Trigueros, talrégimen, implantado por otro gobiernoque el imperial, hubiera llegado probablemente á arraigar en nuestro sistemaadministrativo, como más conforme conel buen principio de no confiar la administración á cuerpos colegiados y concejiles, sino á funcionarios unitarios yremunerados; pero el Imperio lo contaminó con su desprestigio y con el odio que
77
despertó en el pueblo mexicano,y lo condenó ast al olvido.
26_ La organización democrática de lanación dió á los ayuntamientos la funciónelectoral, erigiéndolos en base o punto departida del mecanismo de toda elecciónpopular, para lo cual se les confió el nombramiento de los ciudadanos encargadosde formar los padrones de los votantes y derepartir á éstos las cédulas o boletas, asícomo también el nombramiento de los instaladores de las casillas para recoger lasvotaciones. De esta manera los ayuntamientos se convirtieron en un factorelectoral de primera importancia, que legalmente habla de asegurar la pureza delvoto público; mas tal función fué en susmanos un elemento corruptor, y casi siempre se convirtieron en agentes sumisos yfieles del partido que ocupaba el poder,para captarse en su favor, por pequeñaspero irregulares tolerancias y por actos defavoritismo para con los caciques, el votode lasbajas clasespopulares, de los léperosde los barrios en Méxicoy de los indios enlos pueblos.
7:7. A la era de constitución definitiva dela República negaron los ayuntamientos,como á la de la Independencia, con latradición decuerpos administrativos desorganízados, abrumados por deudas enormesy sin elementos para atender sus servicios ysatisfacer las necesidades públicas. Suhistoria los presentaba sujetos á las autoridades superiores y arrastrados, aunque menos que las otras entidadesgubernativas, por los torrentes revolucionarios, no obstante que, en medio de laanarquía, hablan conservado algo más deunidad que los gobiernos generales, ha-
78
bian tenido mayor continuidad en su obray, en consecuencia, algo más de créditoeconómico.
Medio siglo de revueltas y de guerra,de lucha incesante de partidos y de ensayos siempre abortados, habia respetadolas bases de la institución creada por elsistema colonial, pero no habla podidohacerla progresar.
nr, LA REPUBLlCACONSTITUIDA (1867-1900)
28. El triunfo definitivo de la República sobre el Imperio, esto es, del partidoliberal federalista, convertido en partidoreformista, sobre el clerical retrógrado,abrió una nueva era en todas las manifestaciones de la vida nacional. La obra preparada por la Constitución de 1857y, másque por ella, por las leyes de Reforma, ibaá desenvolverse gradualmente y á permitir al pueblo mexicanoentrar de lleno porprimera vez á la senda de su evoluciónpacifica y progresiva.
Los movimientos revolucionariosdisminuyeron en número y variaron decarácter, siendo menos anárquicos yvandálicos, y sólo los hubo á la conclusión de los periodos presidenciales delos señores Juárezy Lerdo, terminandoel primero con la muerte del egregiorepública, y el otro con el triunfo delplan de Tuxtepec, que puso al frente delgobierno al general Díaz y que inició elfecundo perlado de paz que cerró paraMéxico el siglo XIX.
El régimen municipal, lo mismo quelas demás instituciones, entró al caminode la organización y de las funciones regulares y normales, desenvolviéndosecon tranquilidad y sin sufrir ya las consecuencias de las violencias revolucionarias, adaptándose á las necesidades delpaís, que pasaba de una democracia anárquica á un gobierno efectivo, dirigido porun estadista superior bajo las formas. legales.
29. La solidaridad del ayuntamientode la ciudad de México con el gobiernogeneral del pais, que existió desde 'lostiempos virreina les, ha ido acentuándosemás y más, y lo mismu ha sucedido entrelos gobiernos de los Estados y los ayuniamientos de sus principales ciudades, sobre todo de sus capitales.
El crédito de la nación y el de losmunicipios se han consolidado simultáneamente, aunque el primero Iué recenquistado en el extranjero antes de quepudieran contratar empréstitos exteriores los ayuntamientos, cuyo crédito empero, se cimentó en el interior antes queel de la Federación, por la experiencia desu menor inestabilidad politica y porque,menos poderosos que los gobiernos generales, trataban á sus acreedores con menor arbitrariedad. La adq uisici6n decrédito dió á la administración municipalun nuevo medio de proveer á la necesidad de ejecutar las grandes obras que lasrentas ordinarias son insuficientes paraemprender, y á sus ingresos comunes pudo agregar fuertes cantidades obtenidasen el exterior por medio de empréstitos ábajo tipo de interés y á largo plazo deamortización, Ó de los Bancos mexicanos
á plazos de menor duración. No en todoslos casos han sido esas operaciones modelo de habilidad y acierto; pero tampocohan expuesto á quebrantos irreparablesel crédito municipal, ni el equilibrio delos presupuestos de los ayuntamientos.
Por más que en México no hayan todavía abusado del crédito los municipios,como ha sucedido en muchas ciudades deEuropa y Norte-América, donde no hasido raro ver municipios en estado dequiebra, un loable sentimiento de prudente previsión ha hecho que se inicie yvote por las Cámaras federales una reforma constitucional que prohiba á los Estados, y naturalmente con ellos á susmunicipios, emitir títulos de deuda pública pagaderos en moneda extranjera ófuera del territorio nacional, contratarpréstamos con gobiernos extranjeros ócontraer obligaciones con sociedades óparticulares extranjeros, expidiendo tnulos al portador ó endosables. De estamanera, los ayuntamientos se verán Iímitados á los recursos que puedan obtenerde empréstitos nacionales y no podránocurrir al crédito exterior, cuyo uso afectanecesariamente á la Federación, sino pormedio de ésta, y siendo ella la que contrate y se obligue.
30. La amplia vía de progreso materialen que entró la nación, comprendió necesariamente las ciudades. El Méxicomedioeval que trazaron los conquistadores, que el gobierno colonial edificó yextendió y que el espíritu religioso de lossiglos XVI á XVlII llenó de iglesias, conventos y propiedades eclesiásticas, teniaque ser renovado, casi reconstruido, paraconvertirse en capital moderna. La Re-
79
•
forma había iniciado ya la transformación: nacionalizados los bienes del cleroy desamortizados los de las corporaciones civiles, los viejos conventos fueronconvertidos en edificios de servicio públiCO ó en propiedad particular; los innumerables bienes de mano muerta entraronen la circulación, y, poco á poco, casas yedificios ruinosos y vetustos fueron troeándose en casas modernas y cómodas,adecuadas al gusto y á las necesidades dela época. Muchas iglesias, sobre todo enel centro de la ciudad, fueron derribadascon el propósito ostensible de abrir nuevas calles y facilitar las comunicaciones;pero verdaderrnente para destruir el baluarte que por los recuerdos y por la magnificencia pudieran ofrecer al clero. Asícomo fueron erigidas por móviles políticos, como medio de consolidación delpoder colonial, por móvil político fueronderribadas, para consolidar la emancipación y la Reforma. La obra ha sido lentay el siglo XIX concluyó sin verla terminada; mas su curso ha sido incesante y sucompleta consumación está aseguradapara tiempos no remotos.
Al par de la capital, todas las ciudadesy poblaciones del país se van transformando, aunque en general con menorrapidez, si bien el movimiento de reformaes, en algunas, más rápido que en el centro, y otras han surgido enteramente dela nada ó se han elevado de pueblos ó
villas de último orden á ciudades de importancia.
31. El movimiento se acelera más cadadía, y de ahí la necesidad de que las instituciones municipales vayan transformándose también con mayor rapidez que
80
nunca, pues las nuevas necesidades seimponen con creciente exigencia. En lospaíses de usos y costumbres fijados paulatina y gradualmente, de crecimientolento, de progreso de muy atrás iniciadoy no interrumpido, y que, por lo mismo,no requieren ensanchamientos ni reformas considerables ni bruscas, las instituciones tienden también á una gradualfijeza; mas en los pueblos nuevos como elnuestro y en que un estado social anormal ha impedido durante luengos años lamarcha progresiva, todo se encuentra enperíodo de formación, más que de transformación, y todo tiene que ser creado, óal menos, tan radicalmente reformado,que los cambios importan una verdaderacreación, porque lo existente resulta rudimentario cuando el país entra en la vidanormal. En cambio, en tales pueblos elprogreso puede ser más rápido; se pueden adoptar, desde luego, los más recientes inventos, sin que lo existente sea unarémora para crear lo nuevo. El inconveniente de que todo progreso realizadoconstituye, por los intereses y los hábitosque crea, un obstáculo para otro progreso, no existe sino en pequeña escala ennuestras ciudades, que habían permanecido estacionarias muchos años y queconservaban el aspecto que les dió el sigloXVIII.
Los servicios municipales han venidoextendiéndose y complicándose sin cesardesde que la República quedó definitivamente constituida: en todas las ciudadesse han introducido mejoras de importancia, que principalmente han consistido enla erección de mercados y de rastros Ó
mataderos, en obras de desagüe y saneamiento, en la construcción de edificios
públicos, en el mejoramiento del alumbrado público. Desgraciadamente, en lamayoría de los casos las mejoras no hansido tan radicales como debieran y pudieran, sino que se han conservado los viejossistemas y sólo se han perfeccionado Sumanera de ejecución y los edificios á ellosdestinados. En algunos ramos el progresosi ha sido bien sensible y completo, comoha sucedido en el de alumbrado, servicioque en ciertas ciudades mexicanas ha llegado á ser modelo y á superar á la mayorparte de las poblaciones de primer ordeneuropeas y norte-americanas. Instaladoen México (1869) y en otras ciudades elalumbrado de gas, antes de mucho fuésubstituido por el eléctrico (1881), y éstese ha perfeccionado y extendido muy rápidamente, alcanzando ya, no sólo á lascapitales de los Estados, sino hasta poblaciones de quinto y sexto orden. El sistemade saneamiento de la ciudad de México,á punto de terminarse ya, puede tambiénser presentado como modelo de perfección y en nada cede á los de las ciudadesmás importantes del extranjero.
32. La creciente complicación de losservicios ha exigido una más amplia dotación de los fondos municipales y que searbitren á los ayuntamientos nuevos ymás abundantes recursos, pues aun lamás rudimentaria observación ha demostrado á los hombres que, directa ó indirectamente, gobiernan las ciudades, quesi sus recursos crecen á medida que Sedesenvuelven los elementos del pais, lasnecesidades crecen más rápidamente todavía.
Clasificadas las rentas públicas por laley de 12 de Septiembre de 1857,que sólo
hizo la división de ellas entre la Federación y los Estados, sin tomar en consideración á los municipios, aunque sienumeró los productos que se han considerado siempre como municipales, asignándolos á los Estados y á la Federación,en la parte relativa al Distrito y á la BajaCalifornia, de hecho continuaron existiendo las rentas municipales y siguieronrecaudándose y distribuyendo con enteraseparación de las demás. Declarada vigente la ley de 1857 al restablecimientode la República, pero derogada poco después, se inició desde luego un acentuadomovimiento de separación y clasificación,que ha continuado sin cesar y que aun noacaba de deslindar, con entera precisión,las rentas meramente municipales y lasque corresponden á los Estados o la Federación; pues hasta el día el impuesto depatente á establecimientos mercantilesestá dividido, según los ramos, entre elmunicipio y el erario federal, sin que seaposible determinar los principios generales en que la división se haya fundado nideterminarla con exactitud, á menos detener á la vista y hacer un estudio minucioso de las leyes de impuestos.
Desde 1867 expidió el ejecutivo undecreto de dotación del fondo municipalde México, que, respetando las bases fundamentales de la ley de 1848, dió mayorextensión al derecho municipal de portazgo, consumo ó alcabala sobre los efectos nacionales introducidos á la ciudad,haciendo de tal derecho el ramo de ingreso más importante para el municipio, alcual concedió un tanto por ciento de lacontribución predial y del derecho federal de patente.
81
Leyes posteriores aumentaron paralas municipalidades del distrito, y especialmente para la de México, las cuotasestablecidas; les cedieron algunos ramosde la contribución de patente y les crearon como nuevos recursos el impuesto decarros de transporte (1885), el de pavimentos y atarjeas, graduado primitivamente por sólo la extensión de lasfachadas (1885), y después también porla ubicación de las fincas en las diversassecciones de la ciudad y la clase de pavimento usado en las respectivas calles(1897); el de 15 por 100 á entrada á corridas de toros (1886); el de hornos para lafabricación de ladrillo y el de canales(1888), y el de aguas, que de simple remuneración del servicio voluntario y contractual de abasto á las casas, se elevó ageneral, haciendo obligatoria la loma para toda finca que no tuviera merced enpropiedad ó pozo artesiano (1890). Lasmercedes de aguas en propiedad, concedidas por los ayuntamientos de la épocacolonial y por los de la República en susprimeros tiempos, cuyo origen fué el deremuneración á servicios distinguidosprestados á la ciudad, y más comúnmentela compra, aceptada en momcn tos degrave penuria del erario municipal y paracubrir atenciones urgentes, han sido reconocidas y respetadas en todo tiempo,constituyendo un motivo de diminuciónen la renta del ramo de aguas, aunque sunúmero no excede de doscientos cincuenta y hace muchos años no se otorganinguna nueva.
En 1885 se aumentó hasta 40 por 100la participación del ayuntamiento de México en el derecho de portazgo, imponiéndole en cambio la obligación de
82
destinar $ 400.000 anuales para el desagüe del valle, obligación que más tarde seconvirtió en la de destinar á esa obra lamayor parte del producto del empréstitomunicipal del 5 por 100, contratado enLondres en 1889 por .l: 2.400.000.
En las diversas leyes cuyas disposiciones quedan reseñadas, se observa, comotendencia principal, la de aumentar losfondos municipales; pero, en segundotérmino, aparece también la de procurar,por medio de algunos impuestos especiales, la mejor po licia bajo diferentes formas, ora gravando con cuotas mayoreslos objetos cuya reforma se quiso producir, ora haciendo obligatorio el pago deuna cuota, aunque no se recibiera el correspondiente servicio. Por tales motivos,y procurando la menor destrucción de lospavimentos, se estableció una cuota especial para los vehiculos con muelles,menor que la correspondiente á los demás, y, por razón de higiene, se hizo obligatoria la provisión de agua para todas lascasas.
33. La abolición de las alcabalas, decretada por precepto constitucional expreso, desde 1857, y cuya realizaciónhabía llegado á parecer una utopía, quedó consumada el lo. de Julio de 1896,merced á la autoridad efectiva adquiridapor el Gobierno Federal bajo la presidencia del general D. Porfirio Diaz y á laenergia y habilidad del distinguido estadista licenciado D. José 1. Lirnantour,ministro de Hacienda.
Con los derechos de portazgo ó consumo y demás alcabalarorios, los municipios perdieron parte importantísima de
sus rentas y vieron cegada la fuente principal de sus ingresos, recayendo sobreellos no pequeña parte de la crisis transitoria que produjo en todo el país la extinción de las aduanas interiores, rémora dclcomercio, de la industria y,en general, dela prosperidad de la nación. En consecuencia, hizose preciso substituir, en ladotación de los fondos municipales, elproducto de las alcabalas ó liberarlos decargas y servicios en cuanto fuera nccesario para conservar el eq uilibrio en lospresupuestos; para los municipios dclDistrito y Territorios federales el problema fué resuelto por la combinación dedos medios: uno, el de aumentar los ingresos por la creación de nuevos impuestos, por el aumento de su participación enlas contribuciones directas recaudadaspor la Federación (predial, patente, etc.)y por la concesión de subvenciones; yotro, el de disminuir sus egresos, retirándoles total y definitivamente algunos ramos de servicio ó librándoles de laobligación de contribuir á los gastos deservicios que hablan perdido ya el carácter de municipales, pero á cuyo sostenimiento continuaban cooperando losmunicipios. El de la ciudad de Méxicodejó de cubrir los gastos del Gobierno delDistrito y los de la inspección general depolicía, y de contribuir para la beneficencia pública, á la cual ministraba $ 500diarios; recibió $ 60.000 anuales para elsostenimiento de la cárcel y dejó de tenerá su cargo la instrucción primaria, lo mismo que los demás municipios del Distritoy de los Territorios.
Dando unidad al sistema que gradualmente se había establecido por las leyesanteriores, en 1897 se expidió la ley gene-
ral de ingresos de las municipalidades delDistrito, que clasificó los productos enrentas propias (aguas, arrendamientos,etc.), impuestos municipales, asignaciones de impuestos federales, subvencionesdel Gobierno General é ingresos extraordinarios y accidentales. Esa misma leycreó los impuestos á los materiales deconstrucción y á las apuestas públicas.
34. El progreso general del país y lasmedidas á que nos hemos referido hanhecho que los ingresos de la ciudad deMéxico hayan aumentado, en promedioanual, de $ 645.000 en el decenio 18611870 á $ 3.310.000 en el decenio 18911900, Y los de todos los municipiosde la República, que en 1889 fueronde $ 11.500.000, se hayan elevado á$ 14.600.000 como promedio anualen el decenio 1890-1899, llegando á representar 80 por 100 en comparacióndel ingreso total de los Estados, que fuéde $ 17.332.000 en el mismo decenio t
35. Al efecto favorable del aumento delas rentas propias ha venido á acumularseel del auxilio que los Estados hanprestado á sus respectivos municipios,
t Promedio anual de los Ingresos de la ciudadde México por decenios: 1851-1860, $ 491.000;1861·1870, $ 645.000; 1871-t880, $ 890.000;1881-1890,$1.844.000; 1891-1900,$ 3.778.000.
Ingresos de la ciudad de México á ñnes delsiglo XVIII, por promedios anuales: 1767·1770, $ 60.500; 1771-1780, $ 70.200; 1781·1789, $ 94.800
Ingresosde todos los municipiosde In República, según cálculo hecho sobre los datos de losanuarios de la Secretaría deFomento, de 1898y 1899: año 1889, $ 11.500.000; decenio1890·1899, promedio anual, $ 14.600.000;año 1899, $ 16.900.000.
83
especialnente á los de las capitales, y laFederación á los del Distrito y de algunospuertos, ya bajo la forma de subvencionesdirectas entregadas en efectivo, ya bajo lade pago de obras municipales de saneamiento, abasto de aguas, ensanche decalles y plazas, y otras mejoras análogas.
De muy atrás, los ayuntamientos delos puertos de altura han recibidoalguna parte de los derechos de impor tación, considerando el GobiernoFederal que la salubridad, la comodidad y el ornato de esas ciudades no es tansólo de interés local, sino que atañe átodo el país, en sus relaciones con lasdemás naciones.
36. Para la inversión de sus fondos,esto es, para los servicios y para la ejecución de las obras municipales, los ayuntamientos han empleado alternativamenteel sistema de administración y el de contratas, sin que ninguno de ellos haya dadonunca resultados bastante satisfactoriospara hacerlo adoptar en definitiva, sinoque sucesivamente se han puesto en práctica y se han abandonado uno y otro, yaun se han combinado ambos, según elgrado de capacidad administrativa y lasinclinaciones personales de los funcionarios de las ciudades, Los más aptos ylaboriosos han preferido que los ayuntamientos administren sus servicios y ejecuten sus obras por si mismos, comopudiera hacerlo un particular para satisfacer sus necesidades directamente;otros, alegando que el resultado del sislema de administración produce servicios muy deficientes en calidad y á preciomuy alto, han ocurrido á contratar conproveedores ó asentistas y contructores,
84
por precios de an temano concertados ysujetos á la vigilancia de los funcionariosmunicipales, vigilancia que también hapodido en muchos casos ser acusada deomisa y deficiente,
En la ciudad de México ningún sistema ha preponderado y se han alternadoambos, desde 1834, sin llegar a satisfacerninguno y pudiendo extenderse á toda laépoca posterior á la Independencia loque, en 1852, dijo oficialmente el Sr. D.Fernando Ramírez, ministro de Relaciones Interiores y Exteriores en el gobiernodel general Arista: el mal no está en elsistema de ejecución, sino en la falta deunidad en la dirección y en la ejecuciónmisma, por estar confiadas á cuerpos colegiados, sin unidad y sin cohesión.
En toda la República se ha observadocasi siempre la regla de contratar lasobras de mayor costo é importancia, puesprecisamente en ellas se han visto conmayor realce los defectos é insuficienciade la organización municipal, cuya eficiencia ha dependido, más que de ellamisma y de la capacidad de sus empleados permanentes y remunerados, de laaptitud y empeño de los presidentes municipales y de los regidores no remunerados y de renovación frecuente, que, segúnla ley, debería ser anual y que la prácticaha convertido en bienal ó trienal.
Diversa manifestación de la insuficiencia de la organización municipal es laconstitución y nombramiento de juntasespeciales, más ó menos dependientes delos ayuntamientos, pero siempre distintas de ellos y muchas veces sin términopara la renovación de sus individuos, que
toman á su cargo la administración dealgún ramo del servicio (beneficencia úotros) ó la ejecución de alguna obra determinada (desagüe, saneamiento, monumentos, etc.), y que no son sinoauxiliares y delegados de los cuerpos municipales, en cuya misión natural entranlas funciones que encomiendan á esasjuntas, y de las cuales se desprenden paraasegurar, sea á los poderes, de quienesreciben subvenciones destinadas á determinado objeto, sea al público mismo, queserán honrada y acuciosamente aplicadosá su objeto los fondos asignados.
Las juntas auxiliares han sido hastaahora de personal reducido y muy selectoy han prestado excelentes servicios á laadministración de las ciudades.
A medida que han ido creciendo ycomplicándose los servicios, las dificultades para obtener un resultado saustacrorio por medio de la organizaciónmunicipal se han acentuado más, y de ahiha resultado que el campo de acción delos ayuntamientos, sobre todo en las capitales de importancia, vaya restringiéndose y que se les retiren numerososramos, después de haber ido tomandoingerencia en ellos otras autoridades superiores. Sólo en las poblaciones de último orden y de ínfima imponaneiasubsisten ayuntarníentos que representay resumen toda la autoridad.
El ayuntamiento de México ha perdido, como otros muchos ayuntamientos,los ramos de justicia de paz o inferior, queejercieron antes los alcaldes; la policía deseguridad, hoy á cargo del Gobierno delDistrito, como jefe de todo el cuerpo po-
licial, aunque la gendarmería conserveaún el nombre (le municipal; el de beneficencia, que pasó primero á una juntaespecial y más tarde á la secretaria deGobernación; el de instrucción primaria,que es ya á cargo de la secretaría deInstrucción Pública; buena parte de lapolicía sanitaria, confiada al Consejo deSalubridad, y las prisiones, puestas bajola administración exclusiva de las autoridades políticas superiores.
37. Mas si por la imperiosa necesidadde dar cohesión á las funciones administrativas y satisfacer mejor los interesessociales, han perdido los ayuntamientosno escasa parte de atribuciones en cuantoá los ramos de su incumbencia, esa mismanecesidad y las ideas de orden gubernamental han hecho, en cambio, que vayana.Iquiricndo, no por leyes expresas, sinode una manera gradual y casi insensible,facultades que nunca se habla considerado pcncnecerles, aunque por la propianaturaleza de su institución debían caeren sus atribuciones. Por más extraño queparezca, íué el hecho que el ayuntamiento de México no tuvo sino hasta hacepocos años la facultad de reglamentar suspropias oficinas, ni crear empleos municipales, ni fijar su remuneración, ni orga
nizar sus servicios, sino que todo esoestuvo regido por leyes ó acuerdos emanados de los Poderes Federales superiores, habiendo llegado en vigor casi hastael último día del siglo XIX los reglamentos expedidos por el ministerio de Gobernación, en 1856, para la secretaria, latesorería, la obrería mayor 6 dirección de
obras públicas y el fiel contraste (comprobación de pesas y medidas).
85
Asl, pues, á las restricciones que losayuntamientos tenían de someter á laaprobación de las autoridades polilicaslodos sus actos y decisiones de observancia general ó que se referían á distribución de los fondos, se agregaba la enormerestricción de tener que desempeñar susfunciones precisamente con los procedimientos y el personal de antemano fijados por la autoridad superior, lo cual nosobliga á decir que la mezquindad de lospoderes confiados á los ayuntamientosno pudo ser más patente y que, como loharemos notar en las observaciones finales del presente estudio, jamás el Municipio fué entre nosotros ni un verdaderopoder ni siquiera una institución distintay separada de la que en general tuvo á sucargo la administración pública.
38. El Gobierno del Distrito Federal,entidad que surgió á virtud de la Constitución de 1824, ha subsistido desde entonces, pues aunque á las épocas derégimen federativo se sucedieron muchas de centralismo en que desaparecíanaturalmente el Distrito Federal, se variaba el nombre al Gobernador y se lellamaba Prefecto; pero sus funcionescontinuaban siendo las mismas, comoprimera autoridad política, jefe de la polícía y superior de los ayuntamientos. Susfunciones, todavía más vagas é indeterminadas que hoy, y que más que por la leyse fijaban por el carácter personal y laimportancia política del hombre que lasdesempeñaba, han ido delineándose lentamente y sus atribuciones aumentandoá medida que los ayuntamientos velanreducirse el campo de su acción, pasandoal Gobierno muchas materias de las quehablan sido municipales, y observándose
86
muy á menudo que no existía regla precisa para separar las atribuciones gubernativas y las municipales, y que, apenasfaltaba la harmonía personal entre unosy otros funcionarios, se producían ínrnediatarnente conflictos jurisdiccionalesque turbaban de profundo modo la marcha administrativa. No podía dejar desuceder; siendo el Gobernador del Distrito un funcionario clara é indudablemente del orden municipal, puesto quesus funciones se limitan á la policía bajosus diferentes fases y á la satisfacción delas necesidades locales, de interés inmediato para el vecindario, y confiada almismo tiempo la administración municipal á los ayuntamientos, la ley no podíahacer una división clara y precisa de funciones. Las ideas dominantes al elaborarse la Constitución de 1857 fuerontambién un elemento que perturbó laevolución tranquila de la institución delDistrito Federal: se creyó entonces queera posible y, más todavía, que era necesario trasladar la residencia de los poderes federales á otra población y que laciudad de México, con el Distrito, deberla formar el Estado del Valle, una entidad federativa igual á los demás Estados.Ha transcurrido ya medio siglo y lo irrealizable de ese pensamiento está hoy en laconciencia de todos los mexicanos; peroentretanto, la organización del Distrito yde sus municipios ha sido obra erizada dedificultades políticas de gran tamaño, yquc no ha sido abordada de lleno, limitándose todos los gobiernos á dictar disposiciones de importancia secundaria,que han dejado en pie todas las cuestiones de fondo y que sólo han servido parasatisfacer las exigencias de momento.
Hoy, el orden administrativo, la mayorprecisión de las ideas de los gobernadores y la mayor fuerza efectiva del gobierno, hacen sentir su influencia en lalegislación municipal, y es seguro que elmovimiento hace años iniciado, terminará antes de mucho por una reorganización fundamental de los municipios delDistrito Federal.
39. Las leyes vigentes al terminar elsiglo XIX carecen por completo de unidad. Teniendo por base las Ordenanzasde 1840 á 1841, muchas de cuyas disposiciones están en abierta pugna con laConstitución de 1857 y que han sidomodificadas por numerosas leyes poste.riores, que establecen disposiciones contrarias, la legislación municipal estáconvertida en un dédalo inextricable, enque sólo las disposiciones nuevas son observadas, mientras por el transcurso deltiempo ó por dejar de figurar en la administración sus autores, no caen en desuso.De hecho, más que las Ordenanzas, labase de la legislación han sido las leyesdeimpuestos y los reglamentos de los servícios, policía, salubridad, etc.
A pesar de la no interrumpida labor deorganización del último cuarto del siglo,la administración municipal ha continuado muy confusa é intrincada; en muchosde sus ramos, han tenido ingerencia directa é inmediata otras autoridades, yaunque mucho se hizo para poner término á la confusión, no llevándose la clasificación á todas sus consecuencias, lamisma materia se encontró regida al pro·pio tiempo por disposiciones emanadasdel Ayuntamiento, del Gobierno del Distrito, del Consejo de Salubridad y de
otras autoridades. El Gobierno y los Prefectos dictan las reglas sobre policla de lasvías públicas, en tanto que la construcción y conservación de pavimentos figuraen el catálogo de las funciones de losayuntamientos; el Consejo reglamentalos rastros municipales en todo lo relativoá higiene, y así en numerosos ramos.
40. Por lo que hace al personal de quese componen los ayuntamientos, la reglageneral es que se divida en regidores, queforman la mayoría del cuerpo municipaly de los cuales el primero tiene el carácterde presidente, y uno o dos síndicos, cuyasfunciones son las de procuradores de losmunicipios y sus representantes judiciales. Las leyes establecen que todos estosfuncionarios duren un año en su cargo ysean electos popularmente; pero la práctica ha consagrado que la renovación nosea anual, á lo que se llega por medio dereelecciones,y que la designación se hagapor las autoridades politicas superiores,obrando de entero acuerdo con ellas ysancionando siempre su determinaciónlos cuerpos electorales, sin que haya agitación ni lucha popular. Alguna vez queel Gobierno general se abstuvo de dirigirlas elecciones municipales (1876), elayuntamiento de México resultó de unacomposición tan heterogénea y de unpersonal tan notoriamente incompetentepara la dirección de los negocios de laciudad, que se hizo indispensable quefuera nulificada la elección. Este poderde designación de los funcionarios municipales, que de hecho ha concedido laRepública tanto al Gobierno Federal como á los locales de los Estados, ha probado ser muy superior al de la elecciónverdaderamente popular y ha contribul-
87
do en buena parte al progreso nacional,permitiendo que en los ayuntamientos,de la misma manera que en los cuerposverdaderamente pollticos, tengan entrada hombres de probidad, inteligencia ydotes administrativas, aunque carezcande popularidad entre las masas analfabetas que forman la mayoría de las poblaciones.
Ciertamente que tal divorcio de lapráctica y de la ley tiene que ser transitorio en este punto, como en todos los demás de las instituciones mexicanas, y queen un porvenir no remoto habrá de sancionarse por la ley algún sistema capaz deser practicado sin comprometer los intereses sociales; mas en el último cuarto delsiglo XIX el hecho ha sido el que dejamossellalado, como un caso especial del fenómeno característico de ese período depaz en que la Nación ha entrado francamente en el sendero de su organizaciónsocial y política, depositando por tácitoconsenso, en manos de un jefe por todosacatado, un poder omnímodo y generalpara la dirección de los negocios püblícoso
41. Al abrirse el siglo XX, los ayuntamientos se encuentran, lo mismo que lasdemás instituciones nacionales, en plenoperiodo de desenvolvimiento y de rápidatransformación: dotados de mayores elementos pecuniarios que nunca, pero antela ingente necesidad de satisfacer exigen.cias crecientes, que pueden resumirse enuna sola: la de convertir en poblacionescómodas y salubres, para grupos numerosos y de vida activa, las que fundó elrégimen colonial en una época de quietud y de vida reposada, y que el período
88
revolucionario conservó pequeñas.estrechas, insalubres é incómodas. Adaptarlas ciudades mexicanas al tipo moderno,para una vida amplia y activa, es la actualmisión de los ayuntamientos, y de la manera de cumplirla dependerá en gran parte el porvenir de la Nación, pues aun parasubsistir necesitan los pueblos seguir lamarcha del progreso general de la humanidad.
De ah! tremendos problemas hacendarios y de organización municipal, queurge resolver con acierto, tanto más intrincados y difíciles cuanto más extensasé importantes sean las ciudades.
42. Bien diversa de las ciudades hasido la historia de las poblaciones peque·ñas, y especialmente la de los que llamamos pueblos de indios. En vano las leyesmexicanas se han empeñando en borrarla honda división de las razas que constítuyen la población nacional y que en lalegislación colonial española dió origen ádos leyes, una para el blanco, europeo ocriollo, y otra para el indio. La Repúblicaborró de sus códigos toda diferencia y dióá su legislación, como base fundamental,la más completa igualdad civil y pollticade todos los mexicanos; pero desgraciadamente el esfuerzo ha sido en gran parteestéril, y el indio ha continuado y continuará aún por muchos años sentado á lapuerta de su jacal ó cultivando y expíotando por los procedimientos más primitivos sus tierras y montes, que conservaen común contra la ley, hasta que el alzadel jornal y la instrucción, tanto alfabética como industrial, lo curen de susenfermedades crónicas: la miseria y laignorancia, que hoy lo tienen condenado
á la apatía y á la triste inmovilidad de losídolos sedentes de sus antepasados.
La ley ha hecho, ó mejor dicho, haquerido hacer del pueblo de indios unapoblación regida y administrada conforme á los mismos principios que las deblancos y mestizos, y aun ha confiado ásus ayuntamientos la misión de vigilar elreparto de los terrenos de comunidad,alma de los viejos pueblos y cuya desamortización fué decretada desde 18$6;pero tales disposiciones han sido inútiles,y en vano al restablecerse la República(1868) se insistió en el reparto y reducción de las tierras comunes á propiedadindividual. Esos ayuntamientos, faltos detoda iniciativa en cuanto á administración municipal, han continuado amparando y defendiendo con toda clase deardides y subterfugios legales los bienesde comunidad, y ni siquiera han hechodesaparecer los viejos cacicazgos locales,pues los caciques han sido siempre losregidores y presidentes municipales, robusteciendo y legalizando asi su podersobre los indios.
CONCLUSION
43. ¿Qué ha sido el Municipio en lahistoria mexicana? ¿Qué es hoy? ¿Cuálsea el porvenir que su pasado y su presente permiten conjeturar para el? Tales sonlas cuestiones que en breve sintesis trataré de resolver.
44. El Municipio ha sido la unidadadministrativa elemental y la primera base de la división territorial. Lo mismo que
las provincias é intendencias de la épocacolonial, y los departamentos durante lasépocas de centralismo, los actuales Estados de la Federación y el Distrito y Territorios Federales están divididos enmunicipalidades, que forman, por la reunión de varias, una división administrativa superior bajo el nombre de partido,distrito, prefectura ó cantón, aunque Estado hay cuya división se hace directamente en municipios, sin el intermediode distritos.
45. El Municipio ha constituido siempre una persona jurídica, capaz de derechos y obligaciones, que puede adquirir yposeer bienes, así como contratar, y forma hoy con la Unión y los Estados latrilogía de las personas morales de la administración pública, distinguiéndosepor este carácter de los distritos ó prefecturas, y también del Distrito y de los Territorios Federales, que carecen depersonalidad civil.
46. La función general del Municipioha sido la de satisfacer en cada localidadlas necesidades más directas y primordiales de la vida, tales como el abasto deagua potable, el desagüe, el alumbrado yla pavimentación de las callesy plazas, losparques públicos, la salubridad general yla policía, Necesidades más imperiosas éingentes que cualesquiera otras, su satisfacción es más urgente y la manera derealizarla se hace más patente y sensibleá todos, resultando por lo mismo de mayor importancia. Los habitantes de unaciudad tendrán siempre un interés másclaro y perceptible en estar bien dotadosde agua, en disponer de calles limpias,bien pavimentadas y alumbradas, y en
89
contar con buenos mercados donde adquirir sus comestibles, que en la mayorparte de las materias sometidas á la legislación federal, pues por grande que sea laimportancia de éstas, será ordinariamente indirecta.
Así, pues, la deficiencia de los servicios municipales ha sido prueba irrecusable de que la vida no ha llegado á elevarseá un grado superior de cultura y que elhombre no ha alcanzado, en la satisfacción de sus necesidades materiales é inferiores, una facilidad que le permitaconsagrar la mejor parte de sus actividades al desenvolvimiento de sus más altasfacultades.
47. Aunque el poder municipal implica naturalmente la función legislativa enlo tocante á la organización de las ciudades, sus ordenanzas de policía y los impuestos locales, como se observa envarias naciones europeas, en Méxiconunca los ayuntamientos han tenido talfunción; considerados como agentes subalternos del poder ejeeu tivo y dependientes de él, ni han arreglado ellos lasbases del gobierno de las ciudades, nihan dietado disposiciones sino de mera é
lnfima poliela, ni menos aún han decretado impuestos para cubrir sus presupuestos. Sujetas al Congreso Federal enel Distrito y en los Territorios, y á lasLegislaturas en los Estados, como losotros poderes y todas las autoridades, nohan dependido sin embargo del PoderLegislativo, como acontece con las corporaciones municipales norte-americanas, rti nunca han rendido sus cuentas áese Poder ni le han sometido sus actos,para ser revisados ó aprobados, sino que,
90
como queda dicho, en todo y para todo sehan considerado como una rama y dependencia del Ejecutivo, lo cual ha contribuido de algún modo á substraerlos á lasagitaciones políticas y á darles unidad.
48. En rigor, tampoco han tenido funciones judiciales los ayuntamientos de este país, pues si en la época colonialejercieron jurisdicción los alcaldes, ellosno se confundian con los Concejos, pormás que fueran funcionarios municipales; sus decisiones eran ejecutadas contotal independencia del cabildo y comoemanadas de una facultad propia y personal.
49. En lo general, han sido y son losayuntamientos cuerpos que administranpor si mismos y directamente, y cuyasresoluciones se ejecutan por comisionesde suseno,sometidas en todo caso á losacuerdos de la corporación, y por endesin unidad ejecutiva, no obstante la existencia de presidentes municipales, pueslas funciones propias de éstos se limitanlegalmente á la dirección de las deliberaciones y á distribuir las labores, sin llegará dictar providencias superiores y fundamentales ni á ejecutar los acuerdos de losayuntamientos. A diferencia del mayorde las ciudades de los Estados Unidos,facultado para nombrar empleados, expedir ordenanzas y oponer el veto á lasdecisiones del cuerpo municipal, los presidentes municipales mexicanos son tansólo los primeros regidores, encargados,lo mismo que, en defecto de ellos, losregidores segundos, terceros, etc., de lamarcha material de los ayuntamientos,pero no de imprimirles su dirección ad-
ministrativa ni de trazarles sus planes.generales de acción.
50. El sistema pudo subsistir sin gravesinconvenientes durante la tranquilidad, ómás bien, el quietismo de la épocacolonial. Subsistió también en la época revolucionaria, porque precisamenteel estado permanente de crisis impedíareorganizar la administración. Pero después, en la época de desenvolvimientodel país bajo la República, definitivamente constituída, ha entrado en un periodode transformación radical, que mucho seaproxima á su disolución.
Compuestos de funcionarios sin remuneración ni responsabilidad, y caracterizados por su falta de previsión y por laincapacidad de satisfacer las crecientesnecesidades de ciudades extensas y populosas, los ayuntamientos van dejando decumplir su misión, y la creciente complicación de sus negocios pone de relieve lainsuficiencia de su organización, insuficiencia que se trata de atenuar poi lacreación de juntas auxiliares, pero independientes. En vano el Gobierno Federaly los de los Estados, cada uno enlosMunicipios que le corresponden, han Iratado de poner remedio al mal, enviandoá la administración municipal á los hÓmbres de mejores dotes de gobierno, demás inteligencia y más probidad; muchosde ellos han sido llamados más tarde áfunciones de jerarquía y responsabilidadsuperiores, y aun han desempeñado conhabilidad Secretarías de Estado; pero ápesar de sus dotes personales, el Municipio continuó bajo su administración lomismo que ha sido en todo tiempo, con
sólo diferencias de grados: un cuerpo deeficiencia muy escasa y poco coherente.
De ahí que, aun sin conciencia precisadel hecho, cada vez que se ha queridomejorar notablemente un ramo Ó hanaparecido necesidades más imperiosasque las ordinarias, se haya reducido laesfera de las atribuciones municipales ylos Gobiernos superiores hayan ido absorbiendo gradualmente las funciones delos ayuntamientos.
51. No parece, pues, aventurado prever que tal absorción continuará su cursoy que en porvenir poco distante los ayuntamientos habrán desaparecido de lasgrandes poblaciones, ó que al menos setransformará radicalmente su organización, perdiendo su carácter de administradores, y sólo quedarán en los pueblosde segundo ó inferior orden, para desempeñar en ellos las funciones de últimaramificación del poder administrativo, ásemejanza de los vasos capilares en elsistema de la circulación en el organismoanimal.
Por cuanto á los ayuntamientos delDistrito y Territorios Federales, puestospor la Constitución bajo la dependenciainmediata de los Poderes de la Unión, ysobre todo, en lo tocante al de la capitalde la República, residencia de esos Poderes y del Cuerpo diplomático, á las razones propias del gobierno de una granciudad se unen consideraciones de ordenpolítico que exigen que los altos funcionarios de la Nación no estén, ni aun indirectamente, bajo la jurisdicción deautoridades que no sean exclusivamentefederales.
91
52 La creencia de que la elección delos funcionarios municipales y la rotaciónde esos cargos entre los vecinos constituye una escuela de democracia y es necesaria preparación para la vida pollticanacional, hase ido abandonando con tanta mayor rapidez, cuanto que la experiencia de un cuarto de siglo de paz y deprogreso ha demostrado al pueblo mexicano que no son precisamente losprincipios jacobinos de una democraciaabsoluta los que pueden curar de sus males á la Nación y hacerla perdurar en lasenda de la civilización y del engrandecimiento. Los principios de la polftica abstracta é ideal han sido substituidos más ymás por las ensefianzas de la sociologíapositiva. Y aunque el actual estado polftico del país no deba ser considerado sinocomo transitorio, preparación de otromejor y más elevado, las inducciones basadas sobre el pasado y el presente hacencreer que la organización definitiva de lasinstituciones pollticas de esta tierra sehará sobre bases totalmente diversas quelas que trataron de establecer los conrtituyentes de hace medio siglo.
53. Los últimos treinta años han abierto al gobierno de las ciudades nuevos yamplios horizontes, y en algunos paises laadministración municipal fué radicalmente transformada, después de profundos estudios y largas discusiones. En lamayor parte de las naciones seabrió pasola convicción de que los reglmenes establecidos eran deficientes é ineficaces para satisfacer las necesidades de loshabitantes, y más ó menos, en todas partes se introdujeron grandes reformas,siendo acaso la más importante la llamada municipalización de los servicios
92
públicos, que consistió en elevar á obligación de los ayuntamientos dar al vecindario, no sólo agua, vías públicas ymercados, sino también transportes urbanos, alumbrado, fuerza y calor para lashabitaciones y edificios privados, declarando que esas necesidades, y otras análogas, son, en los tiempos modernos,tan ingentes como las de agua potable,desagüe, etc., y que, por ende, es la admínístracíon pública,y no la empresaparticular, quien debe tomarlas á su cargo, paraque no se convierta en objeto de especulación comercial lo que es de primeranecesidad para la vida culta y superior.Para fundar el nuevo sistema se ha invocado el ejemplo de los servicios que deantaño tiene á su cargo el Estado: el correo, los telégrafos, los muelles, los caminos, etc.
Planteado por primera vez el sistemaen Inglaterra (Glasgow, 1870; Birmingham, 1873; Manchester, 1875), ha idogeneralizándose, y la noción del Municipio se ha transformado allí hasta decirseque "el concejo municipal de una ciudades el director de una gran sociedad cooperativa en la que cada vecino es accíonista y cuyos dividendos consisten en elmejoramiento de la salud, del recreo y dela felicidad de todos." (Lord Chamberlaín.)
Poco disciplinados los ayuntamientosmexicanos para la dirección de negociosindustriales, sin la unidad de acción necesaria para tales empresas, no ha sidoposible que entren en la nueva vía, y hemos visto que, por el contrario, han abandonado diversos de sus ramos másimportantes en las manos más enérgicas
y fuertes de los Gobiernos superiores óde juntas delegadas.
54. La obra del siglo XX será dar á lasinstituciones municipales, es decir, á larama del poder público que tiene á sucargo la satisfacción de las más ingentesnecesidades locales del vecindario, unaorganización más fuerte y eficiente, privando á los ayuntamientos de la administración directa é inmediata, y dejándolescomo función política la de continuarsiendo el elemento primordial en el organismo electoral, can el cargo de formarlos padrones de los votantes é instalar loscentros de votación.
En lo concerniente al aumento de bicnestar en las ciudades y á su progreso, esde creerse que habrán de complicarse losproblemas que ya están planteados, conotro que comienza á iniciarse en nuestropaís: el de la despoblación de los camposy de los pueblos para concentrarse todos
los habitantes en las grandes ciudades,que ejercen un poder de incontrastableatracción por las comodidades y placeresque ofrecen, determinando con ello unéxodo que trastorna el orden social profundamente, sobre todo en su parte moral. Es claro que para combatir esefenómeno perturbador son más eficaceslas medidas económicas que el buen arreglo municipal de las ciudades y pueblospequeños; pero éste será en todo caso unelemento favorable, que entre otras consecuencias producirá la de arraigar á sushabitantes y hacerles vivir conformes ycontentos con su tranquilidad.
El problema municipal es, sin duda,muy arduo; pero hay que tener fe en quelos gobernantes mexicanos. sabrán resolverlo. ¿Por qué no, si ya han dado satisfactoria solución á otros no menoscomplejos y trascendentales para la constuución de la nacionalidad y para el engrandecimicnto de la patria?
93
OBSERVACIONES SOBRE VARIOSPUNTOS CONCERNIENTES A LA
ADMINISTRACION PUBLICA DELESTADO DE ZACATECAS
Luis de la Rosa
1. Hace muchos dias que el mal estado demi salud no me permitía ocuparme sinoen pocas horas del dia en el despacho delos negocios que están á mi cargo. Aprovecho los primeros días de alivio paracontestar la atenta nota del V.E. fecha 13de Marzo en la que me excita á volver lomas pronto posible á la República yencargarme del Gobierno del Estado.
2. Veo con pesar por la citada nota,que las circunstancias en que se halla elEstado de Zacatecas son penosas y dificiles; pero me parece que el celo patrioticode V.E. le ha hecho considerar la situasion de Zacatecas, no solo como dificil,sino COmo verdaderamente deplorable.Yo me consuelo al ver por los mismosdocumentos publicados en el periodicooficial del Estado, que su situacion aunque penosa, no es tan desgraciada.
3. V. E. me dice que el Estado se hallasin hacienda. Veo por los documentospublicados en el periodico oficial, que losingresos del erario no son suficientes para cubrir todos los gastos públicos; pero
no por eso puede decirse que el Estadocarezca absolutamente de recursos parasus mas urgentes atenciones.
4. Me dice tambien V. E. que en elEstado no hay seguridad pública. Veopor los principales periodicos deMejicoque aunque se habian cometido en elEstado de Zacatecas y principalmente ensus despoblados algunos robos y asaltosde bandidos, no por eso se podría decirque la seguridad de las personas y propiedades estaba sin garantias.
5. Me dice tambien V.E. que en elEstado no hay enseñanza pública. Sinduda que este ramo es todavía suceptiblede muchas mejoras en Zacatecas; perome parece que aun en su estado actual, ysegun lo que el periodico oficial publíca en orden á esto, la ínstruccíon primaria y la instruecion secundaria que sedá en Zacatecas á la juventud y á laniñez, harían honor á cualquier pais civilizado.
95
6. Finalmente me dice V.E. que en elEstado de Zacatecas no ha quedado yaninguno de los elementos que constituyen la felicidad de los pueblos y que todoes preciso organizarlo. Si yo tomase al piede la letra esta asercíon, debería creerque la población habia disminuido de unamanera extraordinaria y lamentable.Que la mineria estaba casi del todo paralizada; la agricultura completamentearruinada, y la industria y el comercio enla mas absoluta decadencia. Afortunadamente no es asi, y solo el vivo deseo queanima á V.E. de ver á Zacatecas prosperar mucho mas que los otros Estados dela República, le ha hecho formar una ideatan triste de la situasion actual del mismoEstado.
Sin duda que la desastrosa epidemiaque sufrió recientemente Zacatecas, y lafalta de lluvias y escasez de viveres que lehan sucedido, son dos calamidades deque se resentirian profundamente aunlos Estados mas opulentos. Pero yo veocon el mayor placer que los esfuerzos dela Honorable Legislatura, los de V.E. ylos de muchos ciudadanos benéficos, habian logrado que disminuyesen notablemente los estragos del hambre, y que elEstado iba saliendo ya, aunque penosamente, de esta fatal crisis.
7. V.E. me escita á que pase cuantoantes á encargarme del Gobierno del Estado. Así lo haría si pudiera verificarlo,para corresponder á la confianza de misconciudadanos; pero nunca apresurariami viaje solo por los motivos que V.E. sesirve esponerme y sobre los que creo conveniente hacerle algunas observaciones.Antes debo decir á V.E. que mi deber y
96
mi honor mismo exigen que continue todavia por algun tiempo desempeñandoésta Legación. Si no fuese ésta consideracion, prescíndlna de cualquiera otra yregresaria muy pronto á mi pais como tanvivamente lo deseo. Sin embargo, apresuraré mi vuelta á él cuanto me sea posible.
V. E. se cree embarazado hasta ciertopunto para dirijir los negocios de la Administración pública, temiendo, segunpuedo entender, que si yo llego á encargarme del Gobierno del Estado, haga ópromueva cambios ó reformas que trastornen enteramente el sistema administrativo adoptado por V.E., lo que sinduda seria muy perjudicial á los interesesdel Estado. Creo que no hay motivo alguno que justifique este temor.
Por los periodicos de toda la República y principalmente por el periodieo oficial de Zacatecas, veo cuales son losprincipales obstaculos y dificultades quese presentan á V. E. en los negocios de laAdministración, y los medios que haadoptado para hacer en ella mejoras importantes. Puedo asegurar á V. E. quepocos serán los puntos en que lleguemosá disentir en orden al sistema administrativo que convenga adoptar para el bienestar de Zacatecas.
8. La calamidad de la hambre que hasufrido una gran parte de la República,creo que se ha agravado notablementepor las leyes dictadas en algunos Estados,prohibiendo ó restringiendo excesivamente la exportadon de víveres y principalmente de granos para el consumo deotros Estados. Considero éstas leyes in-
compatibles con los sentimientos de justicia y de benevolencia que deben existirentre Estados que forman una sola nacion, y las considero tambien comoopuestas al espiritu de la ConstitucionFederal que ha declarado como una delas facultades esclusivasdel Congreso nacionalla de arreglar el comercio interíorentre los diferentes Estados de la Federaciono No recuerdo que se haya dictadoalguna ley con el espreso objeto de fijarlas bases á que debe arreglarse el comercio de los Estados entre si; pero seguramente que una de las principales de éstasbases debe ser, la de que ningun Estadopueda dictar leyes ó providencias gubernativas á virtud de las qué se prohiba ó serestrinja la libre circulacion y cambio delas producciones y mercancias de cadaEstado en lo interior de la República.Una ley especial sobre ésta materia seriapues de primera necesidad para los intereses y bienestar de toda la nacion.
El fatal sistema de alcabalas y gabelasmunicipales impuestas á los viveres; elsistema antí-económico de abastos establecido por el Gobierno Español, y delque todavía quedan restos en nuestropais; los peajes, el mal estado de los caminos y la falta ó suma escasez de carrosligeros y aproposíto para el trasporte delas mercancias, son tambien causas queinfluyen mucho en la frecuencía con quese sufre en Méjico la carestía de viveresyde toda especie de mantenimientos. Si seabolieran las alcabalas y pensiones municipales impuestas á todas las cosas queson de primera necesidad para la vida; sise mejorasen notablemente nuestros caminos y si se permitiese libre dederechosla importacion de carros del estrangero,
para sustituir con ellos las carretas quenos enseñaron á construir, los Españolesdesde los días de la conquista, seria muyraro en Méjico el año en que se llegase ásufrir una notable escasez de mantenimientos.
Pero me parece que la causa radical deesas calamidades de hambre ó suma escasez y carestia de viveres que sufreMejico con frecuencia, consiste principalmente en la mala distribución de lapropiedad territorial; en la circunstanciaverdaderamente lamentable de que losterrenos de la República, por resultadode causas muy lejanas, se hallen todaviaacumulados en un corto número de propietarios, y la muchedumbre reducida ála triste condicion de proletaria. No podran menos de ser frecuentes en Mejicola hambre ó la carestia ó escasez de viveres mientras unos cuantos millares depersonas posean infructuosamente muyestensos terrenos suceptibles de cultivo,al mismo tiempo que millones de familiasde la clase agricola carecen de los beneficios de la propiedad territorial y estánreducidas á la precaria condicion dearrendatarios, ó á la condicion mas miserable todavia de simples jornaleros.
Si yo llegara pues, á encargarme delGobierno del Estado, promovería con todos mis esfuerzos la sancion de leyesdirigidas a hacer una distribucion deterrenos entre millares de familias ahoracasi indigentes; pero sin que las tierras sediesen gratuitamente, para no hacer alpueblo perezoso é indolente, y sin heriren lo mas minimo los derechos de ningunpropietario territorial, ni los de ningunaclase, corporacion o establecimiento.
97
Estoy dispuesto no solo á promover enel Estado esta grande mejora, sino á contribuir yo mismo á ella distribuyendo enenfiteusis 6 renta perpetua (y si pudiera loharia en venta) la mayor parte de losterrenos que poseo en el Estado; y arreglando esta distribucion de manera quelos solares en que se dividan los terrenos,(y cada uno de los qué podrá, con un buencultivo, alimentar á una familia,) seanocupados por familias pobres y laboriosas. Quizá ya se hubiera adelantado mucho en esto si las personas que tienen asu cargo aquellos terrenos hubiesen comprendido mis ideas y las hubieran realizado aunque les pareciese á primera vistaque el plan era perjudicial á mis intereses.
9. Esta especie de colonizacion agricola, que no tiene por base la emigracionestrangera, sino el aumento de la poblacion por la abundancia de recursos y medios de subsistencia, es en mi concepto launica que por ahora conviene á la República.
Para hacer por mi parte un ensayo deesta especie de eolonizacion, he invertidoya en este pais una parte considerable demis escasos fondos en la compra de rnaquinas é instrumentos agrarios y de ínstrumen tos de toda clase de oficios y artesmecanícas que debo remitir muy pronto.y que me propongo distribuir á precioscornadas entre las familias que colonicenmis terrenos, dándoles largos plazos parael pago.
Hablo de todo esto á V.E. porque meha hecho una dolorosa ímpresíon de loque se ha escrito bajo el rubro de "Miseria pública" en el periodico oficial de
98
Zacatecas, Considero como muy útileslos hospicios y toda clase de establecimientos de caridad; pero me parece queel acto mas grande de beneficencia paracon un pueblo, consiste en mejorar susuerte de tal modo que no se vea en lanecesidad de mendigar su subsistencia nien los hospicios, ni en las calles y caminos.
lO. Veo con mucha pcna que á consecuencia de la escasez de vive res, habiaaumentado considerablemente en el Estado el número de bandidos y salteadoresde caminos. Diré á V.E. con franquezacuales son en mi concepto las causas deeste grave mal y los medios de remediarlo.
Los subidos derechos de importacionimpuestos á las mercancías cstrangeras;las leyes prohibitivas; el estanco del tabaca; y el fatal sistema de alcabalas, derechos de consumo y gabelas municipaleshan creado en Mejico la infame profesionde contrabandistas, fomentada algunasveces aun por comerciantes acaudalados;y esta clase de contrabandistas á la quedesgraciadamente pertenecen en la República muchos millares de familias, espor decirlo asi el plantel donde se crianlos bandidos y salteadores de caminos. Esen vano esperar que esta plaga que dcsola nuestro pais y que tanto lo deshonra.llegue á desaparecer mientras subsistanlas causas que la han producido y queincesantemente la fomentan.
11. Otra de las principales causas deesta inmoralidad consiste también en lamiseria á que está reducida la clase proletaria, que desgraciadamente es la masnumerosa del Estado. V.E. sabe muy
bien cuan desdichada es en nuestro paisla suerte de todas esas clases que conocemos con los nombres de menestrales,gañanes, peones y jornaleros, principalmente la de aquellos que vivenen el campo. Mientras no mejore la condicion de estos millares de familias, esimposible que dejen de salir de ellas tambien millares de hombres que se entreganmuchas veces al robo y á otros vicios,cansados ya de haber pasado una granparle de su vida ocupados en un trabajoincesante, improbo, y apenas remunerado con un jornal tan miserable que, nobastandolcs ni aun para satisfacer las primeras necesidades de la vida, no les dejani aun la remota esperanza de que mejoresu porvenir Ó el de sus hijos. Yo he vividomuchos años en el campo, he visto muyde cerca las horribles miserias de la clasepobre; he hecho por mi parte algunosdcbiles esfuerzos para mejorar su condícion, y me he convencido hasta la evidencia de que el sistema de cultivar lasgrandes propiedades territoriales pormedio de jornaleros á que se da el nombre de peones, es funestisimo para la moralidad pública y cada dia ha de ser masperjudicial para los intereses de los grandes propietarios.
De entre los labradores, por miserableque sea su eondicion, es muy raro quesalga un hombre que se haga ladrón, nimenos un bandido ó ladron de caminos.En todos los paises del mundo y principalmente en Mejico los labradores forman la clase más recomendable de lasociedad por sus buenas costumbres, porsu laboriosidad y por su caraeter pacificoy naturalmente benevolo. Pero en Mejicodonde el giro del campo consiste princi-
palmente en la ganaderia y en la cria deanimales, hay en las rancherias otras clases de hombres que no pueden llamarsepropiamente agricultores y cuyo caracter,ocupaciones, costumbres y genero de vida son muy diferentes del caracter y costumbres de los labradores.
Hablo de los que se conocen en lashaciendas de Mejico con los nombres dearrimados, arrendatarios, pastores y vaqueros ó campistas. Los arrimados sonartesanos ó menestrales ordinariamentemuy atrasados en sus oficios, ó mercaderes de muy corto capital que se avecindanen las haciendas con consentimiento deldueño ó contra su voluntad. Viven enperpetua contradicion y enemistad con elmismo dueño, propenden sobre todo áhacer el comercio al menudeo; ycomo noestá en los intereses del propietario de lahacienda permitirlo, hacen siempre el comercio fraudulentamente y sacrifican átodos los campesinos con los contratosmas sordidos y usurarios. Se dedican losmas á comprar y vender tabaco de contrabando; tienen relaciones con todos loscontrabandistas, proveen á las poblaciones del campo de naipes y licores embriagantes; compran á los vaqueros y pastoreslos animales que roban al dueño de lahacienda; tienen en sus casas cantinas ygaritos de juego, dan hopitalidad á losvagos y bandidos y son en fin, los receptadores de los robos y principalmente delos robos de bestias.
Los llamados arrendatarios crian ungran número de animales y principalmente de mulas y caballos, oeupaeionque requiere muy poco trabajo; defraudan por lo eomun la renta que debian
99
pagar por la pastura de sus animales;rehusan dedicarse al cultivo y pasan lomas del día, como unos arabes, montadosen muy buenos caballos, vagando por loscampos desiertos, ó promoviendo pleitosy riñas en las rancherlas. Lo restante desu tiempo y principalmente los dlas festivos lo pasan en fandangos y borracheras,yen el juego de albures y de gallos á quetienen una inrresistible y funesta propension.
Los pastores forman en Mejico la clase mas ignorante y ruda de nuestra sociedad. Son una mezcla incomprensible deestupidez y dé malignidad; hacen una vida casi nomada y en la soledad de loscampos se entregan á toda especie devicios y de excesos. Se apropian para si ysus familias y roban tambien para venderlos mejores animales de cuantos tienen ásu cargo y burlan toda la sagacidad yprevision con que un buen administradorde campo procura evitar sus fraudes y susrobos.
Los vaqueros ó campistas viven tarnbien en la soledad como los pastores;andan siempre montados en muy buenoscaballos, recorriendo los campos ú ocupados en ejercicio de equitacion.
Como sus salarios son muy miserablesse adeudan en muy grandes cantidadescon los dueños de las haciendas; robanmuchos de los animales que tienen á sucargo y los venden por lo comun á lossalteadores de caminos ó á los contrabandistas; y cuando ya no pueden soportaruna vida llena de privaciones y miserias,entran tambien de contrabandistas Ó sevan á las grandes poblaciones á vivir de
100
picadores ó sirvientes. Alli se ponen encontacto con los ladrones y foragidos deprofesion que vivenen los barrios; y comoson hombres habiles en el manejo delcaballo, se alistan, por fln, en una cuadrilla de ladrones. En todo esto no hablosino de la generalidad, habiendo comohay muy honrosas excepciones personales.
Por todo esto verá V.E. que, (en miconcepto por lo menos) la principal causade los robos y asaltos de caminos, se encuentra en el desorden é inmoralidad deesas grandes rancherias que conocemoscon el nombre de Haciendas. Ninguno deesos males sufren los paises (á la verdadmuy venturosos) en los qué la propiedadterritorial está dividida en suertes ó solares de pequeña estension, y estos, distribuidos entre muchos millares depropietarios. Donde está distribuida deésta manera la propiedad territorial nohay campos desiertos; y aun en medio delos pequeños bosques hay una ó mas familias y un caserio mas ó menos grande;en estos paises cada propietario territorial cria un pequeño número de caballosó yeguas, vacas, cabras, ovejas ú otrosanimales, que reunidos formarian muchos millares de bestias; pero no hay ganados númerosos y transumantes, nipastores nomades y rudos que vaguenpor los campos despoblados incultos ydesiertos; ni vaqueros ó campistas que,como los arabes del desierto, pasen suvida en la soledad, adiestrandose en elmanejo de briosos y ligeros caballos, paraentregarse un dia en los despoblados ycaminos a las aventuras y peligros de unavida de asaltos y rapiñas; no hay, en fin,en esos paises esas grandes rancherias,
esas poblaciones desordenadas é indefinibles, sin escuelas, sin cárceles, sin policia, sin regularidad en sus caserios, queconocemos con el nombtre de haciendas.Están formados estos burgos de tres ,ócuatro casas, algunas veces suntuosas ymagnificas; pero rodeadas por lo comunde centenares de barracas y chozas miserables.
12. Si se han de atacar de raíz las causas de los vicios y desordenes que hay ennuestro país, una de las principales reformas debe consistir en que las grandeshaciendas de campo, en las que con eltrascurso del tiempo se ha reunido unanumerosa población, se trasformen envillerios ó municipalidades siempre ql/esu situasion topografica, su salubridad, suabundancia de agua y combustible lashagan aproposito para aquel objeto. Hasta entonces no habrá en esas poblacionesregularidad en sus caserios, orden y policía, carceles y escuelas y sobre todo libertad para ejercer toda especie de comercioo industria que no esté prohibida por Ialey.
¿Pero como puede hacerse esta trasformacion? Yo creo que se puede verificar de una manera pacifica y legal y conventajas de los mismos propietarios.
Primeramente convendria que el Estado comprase á los propietarios el terreno en que está situado el caserio de lashaciendas y otro terreno de bastante estension al derredor de él; no para ejidos,(que creo no debe haberlos en nuestraspoblaciones,) sino para distribuirlo en solares para casas ó edificios en el centro, ypara huertas ó pequeñas casas de campo
en las orillas. Comprado el terreno sedeberia formar el plano topograñco de lanueva poblacíon, trazando en él sus calles, plazas y solares. Despues se procederia al avaluo de los solares, y se pondrianen venta por cuenta del Estado, reservando en los puntos convenientes los solaresnecesarios para mercados, alhondigas ógraneros públicos, iglesia y cementerio,carceles, hospital, casas consistoriales,escuelas, etc. Si el propietario se prestabaespontaneamente á vender sus principales casas ó edificios se le podrían comprarpara establecimientos públicos, as; comolas iglesias ó capillas de cada hacienda;pero si se rehusaba á hacer aquella ventadeberían dejarsele en propiedad dichosedificios, y aun se le deberia permitir quese reservase, como una especulación basta la tercera Ó cuarta parte de los solaresque debian formar la nueva poblacion.Asi tambien podria reservarse, si queriahacerlo, sus huertas y jardines; pero dejando siempre los manantiales de aguapotable necesarios para la poblacion queiba á establecerse.
Ningun propietario puede rehusarselegalmente á vender por su justo preciolos terrenos necesarios para la fundaciónde nuevas poblaciones. Esta es en Mejicouna de las condiciones con que las tierrasfueron primitivamente mercenadas y nohan pasado sino con esa servidumbre álos actuales propietarios. Pero de ninguna manera convendria abusar de esa círcunstancia para obligar al propietario ávender sus terrenos en un infimo precio;al comprarlo debe tenerse presente porel Estado que muy pronto la acumulacionde pobladores les dará un valor considerable.
101
En cuanto á franquicias concedidas áestas nuevas poblaciones, yo creo quebastarian estas: la Que por diez allos porlo menos, no se cobraran en ellas alcabalas ni por la venta de mercancias, ni porla de fincas y solares; 2a Que no se puedarestringir ni embarazar en manera algunala libre importacion, exportacion, acopioy venta de toda clase de granos, semillas,viveres y mantenimientos, ni imponersepension alguna municipal, o derecho deninguna clase por la venta de dichas mercanelas. No habrá en esto mas escepcíonque la de los licores embriagantes. Por lodemas se podrán imponer derechos depatente á las tiendas ó almacenes de vi·veres y mantenimientos, y exijirse pensiones moderadas cuando su venta se hicieseen los mercados públicos, debiendo tenersiempre la autoridad municipal toda laintervencion necesaria para evitar la venta de viveres perjudiciales á la salud y lafalsificacion de pesos y medidas; 3a Quetodo lo que la naturaleza produce ó hadepositado en la superficie de la tierra oen el seno de ella fuese propiedad delduello del terreno; que nada fuese denunciable por los mineros, aun cuandocon el tiempo un cultivador ó propietarioque cavasesu terreno encontrara en él uncriadero de plata, un placer de oro o unaveta de esmeraldas. Esta ultima concesion podra parecer estravagante; perohablare despues sobre ella á V.E. masdetenidamente.
13. La frecuencia con que se cometenlos robos y asaltos de bandidos, resultatambien de hallarse desiertos en muchaparte los terrenos del Estado y principal.mente los inmediatos á los caminos.
102
14. Me parece pues, que desaparece.rán de nuestro pais las principales causasdel robo y de la inseguridad pública cuando haya sido posible hacer cesár las causas del contrabando, y cuando por otraparte haya mejorado considerablementela condicion de las clases proletarias. Nocreo posible esta mejora sino cuando míllares de familias pobres hayan adquiridoen propiedad terrenos cultivables de corta estension; pero suficiente cada uno deellos para asegurar con un buen cultivo lasubsistencia de una familia.
15.Todo lo relativoá la venta de terrenos realengos, ahora nacionales, ha estado tan completamente desarreglado enMejico desde los dias de la conquistahasta nuestra epoca, que no es posiblecalcular ni vagamente cual sea en cadaEstado ó Territorio la estensíon, calidady valor de dichos terrenos. Pero no cabeduda en que cada Estado tiene mayor ómenor estension de terrenos realengos yque la distribucion de ellos en pequellassuertes o solares, haria la felicidad demilllares de familias. Soy de opinion queestos terrenos deben pertenecer á la nacion y no á los Estados; que deben venderse por el gobierno general despues demedidos, mapeados y divididos en pequeñas suertes. y que su valor debe aplícarse esclusivamente á la amortizacionde la deuda pública. Creo que una de lasmas grandes ventajas que resultarian deeste arreglo para los Estados seria la deque la riqueza territorial comenzara ádistribuirse entre muchos propietarios.
16. Considero que todavia los pueblosde indigenas del Estado poseeran variosterrenos de los que se llamaban tierrasde
comunidad. V.E. sabe cuan funesta hasido para los indigenas y en general paralos intereses de la agricultura esa especiede comunismo establecido desde los díasde la conquís.a, Grande oposision se hahecho siempre al complimiento de lasley..s que previenen que aquellas tierrasse distribuyan en propiedades personalesentre las mismas familias indigenas. Yocreo que la principal causa de esta oposision ha consistido en que las tierras decomunidad y de cofradias ó de parcialidades de indios, no tienen bastante esténsion para que, distribuidas entre lasfamilias que ahora las poseen en comun,correspondiese á cada una de ellas unasuerte ó solar suficiente para asegurar susubsistencia. Me parece por lo mismo queel Estado allanaria esta dificultad si obtuviese por compra algunos terrenos colindantes con los pueblos indigenas.
17. Mejorada la situasion del erario enel Estado se podrian comprar terrenos enlas orillas de los caminos y en los masgrandes despoblados, y distribuirlos tambicn entre muchos propietarios que loscultivasen. Creo que este seria el unicomedio de evitar del todo ó hacer disminuir muy notablemente los asaltos, robosy ultrajes que se cometen por los bandidos en los despoblados y caminos. Yorecuerdo quc en 1821 y en 1822 erantodavia muy frecuentes los robos y homicidios que se cometian en los palmaresque rodean á la ciudad de Zacatecas, yaquellos delitos fueron disminuyendogradualmente, hasta llegar casi á cesardel todo, á proporcion que se fueron estableciendo ranchcrias y cultivandose elterreno en aquellos despoblados. V.E.sabe tambien que las ciudades de Aguas
calientes, Lagos y algunas del bajio nofueron fundadas por el Gobierno Español, sino con el objeto de hacer cesárcomo cesaron los robos y asaltos que enlos despoblados se habian hecho tan frecuentes.
18. Considero que la parte mas despoblada de los terrenos del Estado es la queforma su frontera con los Estados deCoahuila, Nuevo Lean y Durango. AIlies, en mi concepto, d ..de mas convendria establecer r-evas poblaciones. Ellasserian tambien ".• ante-mural para evitarlas incursiones de los indios salvajes quealgunas veces se han internado hastaaquellos puntos. Es tanto el ínteres quetienen los grandes propietarios terrioriales en la fundacion de esas nuevas poblaciones, que yo creo muy probable que,excitados por V.E. cedan aquellos propietarios algunos terrenos aproposito para la fundación de esas poblacionesfronterizas. De esa manera fue como elGobierno Español comenzó á poblar lasfronteras del norte de Mejico. El Condede Sierra-gorda, el Marquez de San Miguel de Aguallo y otros ricos propietariosterritoriáles, cedieron al Gobierno Español grandes y muy buenos terrenos parael establecimiento de nuevas poblaciones, y ellos mismos fueron sus fundadores. Muy recientemente el Señor DonGregorio de Mier y Teran ha cedido COnla mayor generosidad al Estado de NuevoLean grandes y excelentes terrenos parala fundación de colonias agricolas.
Ya fuese por cesion ó por compra deterrenos, seria muy conveniente á los intereses de zacatecas, y muy utll á losEstados con él limitrofes, el establecí-
103
miento de nuevas poblaciones agricolasen las fronteras inmediatas á los minerales de Mazapil, Sombrerete y Nieves.
Por la grande despoblacíon de estosterrenos y por otras circunstancias, convendría dar grátis á los nuevos pobladoressolares para construir sus habitaciones ysuertes de tierra de suficiente estensionpara que bien cultivadas proporcionasecada una de ellas la comoda subsistenciade una familia. Seria tambien muy conveniente que á cada colono se diese porcuenta del Estado una habilitacion ensemillas, animales de labranza é instrumentos agrarios, y un rifle ó carabina consu polvorin y demas utiles correspondientes.
La grande dificultad que se presentaria para el establecimiento de estas colonias, seria la escasez de agua en losterrenos en que debian fundarse; pero enel dia se conoce tanta diversidad de maquinas hidraulicas, que el Estado podriaá poco costo establecer allí las mas convenientes. No serian necesarios gastosexcesivos para formar en aquellos terrenos los pozos artesianos. La inmediacionde las nuevas colonias á algunos minerales, y la circunstancia de que aquellosterrenos son aproposito para el cultivo dela viña, influirian mucho en sus progresos.
19. Ignoro cuales sean las leyes que sehayan sancionado recientemente en elEstado con el objeto de acelerar los procedimientos judiciales y para hacer pronta, segura é indefectible la pena impuestaá los ladrones y bandidos. No he llegadoá ver la ley que establece una especie de
104
jurado para conocer de las causas de robo. Veo solamente por lo que se ha escríto en el periodico oficial sobre aquella leyque no se considera compatible con lasgarantias concedidas por la Constitucióná toda especie de reo, sea cual fuere eldelito de que sea acusado. Diré francamente á V.E. que si una ley de esta naturaleza existe en el Estado, yo creria de mideber pedir su derogacion al HonorableCongreso.
20. Con la misma franqueza debo decir á V. E. que me propongo, si llego áencargarme del Gobierno del Estado, hacer uso en todo caso de la facultad deindultar, de tal manera que durante miadministracion jamas llegue á haber unaejecución de la pena de muerte en elEstado. Mas bien opinaria por la imposición á los ladrones y bandidos de la penade azotes, ya adoptada en algunos de losEstados de la Federacion, si este rigor eranecesario por dificultarse mucho el establecimiento de una Penitenciaria.
21. La fundación de este establecimiento,asi como la mejora en lo materialy moral de nuestras carceles, lo considerode absoluta necesidad para la moralidadpública del Estado. He examinado detenidamente en este pais los mejores presidios, penitenciarias y casas correccionales;he visto practicamente su regimen interior; he adquirido sus planos y reglamentos y estoy persuadido de que elestablecimiento de una Penitenciaria general para todo el Estado no exije gastosque sean superiores ~ los recursos de unpaís como Zacatecas.
22. Considero tambien de absoluta necesidad para la policia general del Estadoy principalmente para la persecucion yaprension de los ladrones y bandidos, elestablecimiento (á la verdad muy costoso) de algunos cuerpos de gendarmes; yme parece que no se puede sustituir lagendarmeria con piquetes o compañiasde milicias rurales, que tienen cuandomenos el inconveniente de hacer recaertodo el gravamen de la seguridad públicaen la clase de propietarios territoriales yhabitantes del campo, lo que me ha pa¡ecido siempre una enorme injusticia. Tampoco puede encargarse la policia .deseguridad de los despoblados y caminos,de las carceles etc. á la milicia del Estado,por que esto la haria degenerar del principal objeto de su institucion, y hariaodíoso á los ciudadanos el servicio-mílitar. Si los terrenos por los que pasan losprincipales caminos del Estado llegaraná poblarse y cultivarse como en otro lugarhe dicho á V. E., nada seria mas facil queestablecer en esas poblaciones una estricta policia. Una gran parte de los vecinosde ellas, sin alejarse de sus lugares y sinabandonar sus intereses, podrian hacerentonces con poco costo para el Estadoel servicio de la gendarmeria.
23. La organización de la milicia nacional ha presentado á V.E. graves dificultades segun veo por una iniciativasobre este asunto que V.E. dirigió al Honorable Congreso. Me parece que las dificultades casi insuperables que sepresentan en Mejico para la organizacionde la milicia están en la naturaleza mismade nuestra sociedad, en los elementos deque ella se compone. Como por desgraciala mayoria de la poblacion está formada
de miserables proletarios que no tienenni una propiedad raiz, ni un giro, ni unpequeño capital que los arraigue al pais yque les dé un vivo interes en conservar elorden, falta en nuestra sociedad una clasemedia muy nümerosa que es la base deque se forma la milicia nacional en lospaises libres. Aun en estos paises rara vezpertenecen á la milicia los ricos ó grandescapitalistas, que pagan gustosos cualquier contribucion por no hacer el servicio militar. Tampoco pertenecen á ellapor lo comun los menestrales y jornalerosque, aun en paises donde los jornales sonmuy subidos,se prestan mas bien á hacercualquier otro servicio público, como elde bomberos ó el de operarios en loscaminos múnicipales, que á servir en uncuerpo de milicia. Esta se forma pues dela clase media y principalmente de la juventud que, con el permiso correspondiente del gobierno, forma compañias devoluntarios de diferentes armas. En estascompañias, por lo comun, asi los soldadoscomo los oficiales se visten y uniformanmuy decentemente, se arman y municionan á sus expensas y costean también porsuscrision los gastos de musica, cuartel yejercicio de fuego. V.E. conocera desdeluego que milicias de esta naturaleza noson una carga para la sociedad; son el masfirme apoyo del orden público y una garantia de la estabilidad de los gobiernos.Pero tambien es sierto que á estas miliciasno se les impone el gravamen de cuidarde la policia, ni de conducir presos, ni dehacer guardias en los cuarteles, carcelesú hospitales; y en fin, los milicianos noesta n obligados sino á presentarse armados y equipados á la casa municipal al porun toque de alarma y obrar despues, segun las ordenes del Mayor de la ciudad,
105
de la manera que se crea convenientepara conservar 6 restablecer el orden público. Tampoco tienen estos milicianos niaun en el acto del servicio el fuero militarde las tropas veteranas.
Si algun dia por el esfuerzo unanimede los hombres mas ilustrados, generososy beneficos de nuestro pais se logra quela muchedumbre salga de la triste condicion de proletaria á que se haya reducida,entonces tendremos en una clase media,acomodada y muy númcrosa la base necesaria para el establecimiento de las milicias. Entre tanto los hombres públicosque se hallan en la situasíon de V. E., severan á cada paso rodeados de dificultades y de obstáculos para plantear aquelestablecimiento.
24. Veo con placer por el periodicooficial de Zacatecas las medidas que habia dictado el Han. Congreso para el establecimiento de comisiones que seencarguen de la formacion del mapa y dela estadística de Zacatecas, Creo que lostrabajos de estas comisiones serviránmuy pronto al gobierno para dirijirse enlos negocios de la administracion.
25. Aprovecho esta ocasion para decirá V.E. que esta Legacion tiene actualmente en deposito el Mapa general de laRepública y uno particular de cada Estado, formados por el Instituto Nacional deGeografia y Estadistica de Méjico. Setrata de grabar estos mapas cuya propiedad justamente se ha reservado el mismoInstituto. Son seguramente los mapasmas exactos y perfectos de la Repúblicade cuantos hasta aqui se habian formado,y convendria mucho que V.E. fuese auto-
106
rizado para arreglar con el Instituto deEstadistica la pronta publicacion del mapa de Zacatecas,
26. La formacion de un censo generalde la poblacion del Estado será otro delos importantes trabajos de que se ocupará la Junta de Estadistica. Por el artículo12 de la Constitucion Federal se dispusoque un censo de toda la Federacion seformaria dentro de cinco años y se renovaria despues cada decenio. Parecia regular que se hubiese dado por el Congresogeneral una ley que contuviese las basessegun las que se pudieran formar conuniformidad los censos particulares decada Estado. No sé que se haya dado estaley, y sin duda que el Instituto Nacionalde Geografia y Estadistica seria el cuerpocientifico mas aproposito para prepararel proyecto 6 iniciativa de ella. Entre tanto cada Estado estará en la necesidad deformar su respectivo censo sin que puedahaber en esto la unidad de plan que seriatan importante.
27. El Catastro 6 descripcion y apreciacion general de todas las riquezas delEstado, será otro de los mas importantestrabajos de la Junta de Estadistica. Eldeberia ser la base del establecimiento deun sistema de contribuciones directas,muy equitativo y bien calculado, que sustituyese con muchas ventajas pata el erarioy para la riqueza 6 moralidad pública, elfunesto sistema de alcabalas, derechos deconsumo y arbitrios municipales. Pero yocreo que se van á presentar á V. E. muygrandes obstaculos para realizar estaobra. Uno de los errores muy generalizados en nuestro país por lo menos entreciertas clases de la sociedad, consiste en
creer que bajo instituciones libres y principalmente bajo instituciones republicanas, el gobierno no puede tener facultadpara investigar las rentas, capitales y biencs que posee cada persona ó corporacion en el Estado. Este error es tanto masfunesto cuanto que ningun gobierno podrá acertar jamas con el mejor sistematributario que convenga establecer, si notiene el mas exacto conocimiento que seaposible adquirir, del valor de la riquezapública, de las diferentes clases de bienes,capitales y giros que la forman y de lamanera con que está distribuida entre lasdiferentes clases del Estado. Seguramente que en este país se entienden y practican mejor que en cualquier otro losprincipios que constituyen la verdaderalibertad política, civil y personal. Puesbien, aquí, todos los habitantes de estabasta República que poseen en ellacualquier especie de riqueza, hacen periodicarncntc una franca y leal rnanifcstacion de sus propiedades de todogenero, y esta es en todos ó en la mayorparte de los Estados la hase del sistematributario; y nadie pone aqui en duda lafacultad que tiene el gobierno de un Estado para hacer cuantas investigacionescrea convenientes sobre el estado de laspropiedades, rentas y giros, y para castigar al que cometa una defraudaeion almanifestar el estado de sus giros é intereses.
En esto como en casi todos los gravesnegocios de la Administración pública,los principales obstaculos que se presentan al gobierno para su arreglo, consisteen la mala distribucion de la riqueza. Como la riqueza está acumulada en pocasmanos, los opulentos propietarios y capi-
talistas, (con pocas pero honrosas excepciones) son los primeros que se oponencon todo su poder é influencia á que sehagan investigaciones dirigidas á conocerel estado de la riqueza. Como ellos preveen que estas investigaciones deben deservir de base para el establecimiento deun sistema de impuestos distribuidos conproporcion á la riqueza de cada individuo, y como ellos calculan que las contribuciones que bajo este sistema se les hande imponer han de ser, proporcionalmente hablando, tan cuantiosas como suriqueza, resisten cuanto está en su poder
semejante arreglo; y como es tan fácil queun corto número de personas que poseenlas riquezas se pongan de acuerdo entudo lo que conviene á sus intereses, el
gobierno se encuentra á cada paso dete
nido por una formidable oposicion.
Obstaculos de la misma naturaleza sepresentan siempre por la propension quedesgraciadamente hay en nuestro pais ásolicitar y conceder exepciones, principalmente cuando se trata de distribuirentre los contribuyentes cualquier genero dc impuestos. El clero es el primeroque pretende substraerse de la obligacioncomun de contribuir para los gastos públicos. La mineria pretende tambienexenciones y privilegios; los solicita igualmente el comercio. La industria manufacturera expone que en su estadonaciente no puede pagar contribucion alguna; y en fin, de exencion en exencion,de privilegio en privilegio, toda ley vieneá ser ineficaz y todo plan para un arreglofinanciero queda nulificado enteramente.
107
Será pues precisa una grande energiay constancia por parte del gobierno paraformar el Catastro de las riquezas delEstado. Creo que las bases principalespara la formacion de esta obra impartantisima son las siguientes: los titulas,planos y acordonamientos de las propiedades territoriales y sus ultimas inventarios y avalúos: los titulas, planos,inventarios y avalúos de las fincas urbanas y las ultimas escrituras de venta detoda clase de propiedades raices: los registros de hipotecas: los libros que todocapitalista que gira por el comercio debellevar segun las leyes. No creo que hayaun solo habitante del Estado que tengaderecho para negar al gobierno la presentacion de estos documentos. Bajo elGobierno Español se hizo por dos vecesen 17% y en 1813 el Catastro general delas fincas de la ciudad de Mejico, documento curioso y de interes que tenga ahora á la vista.
28. Recien establecida la Federacionlos curas parrocos de todo el Estado remitian á la capital con toda oportunidadlos estados mensuales de nacidos, casados y muertos, que se publicaban en elperiodico de la Sociedad patriotica dezacatecas. V.E. conocera cuan util debeser para la farmacia n de la estadistica lareunion y publicacion de tan importantesdocumentos.
29. Paso ahora á hablar á V.E. sobre elestablecimiento en el Estado de un sistema dehacienda. He visto con mucho gusto por el periodico oficial de Zacatecas,que V.E. estaba ya, casi decidido á iniciaral Han. Congreso la abolicion del sistemade alcabalas. Considero esta contríbu-
108
cion, asi como el derecho de consumo ylas pensiones municipales impuestas sobre el valor de las mercancias, como unade las mas grandes calamidades de nuestro pais. Me parece imposible que se desarrolle en él el espíritu de empresa: queel comercio se anime: que la industria sevivifique: que la agricultura salga de sudecadencia actual y que la mineria vuelva alguna vez á su antigua prosperidad,mientras subsista el sistema de alcabalas.Este sistema de contribuciones entorpece todos los giros, pone trabas y obstaculos á la actividad del comercio: dificulta yretarda todos los cambios: pone al contribuyente en la mas vehemente tentacionde cometer el fraude: cria el contrabando, la delacion y la corrupcion de losempleados publicos: somete al contribuyente á vejaciones y humillaciones muyfrecuentes; le obliga á sufrir el registro ycateo no solo de sus mercancías, sino aunde las cosas mas secretas que querriaocultar de la vista de los hombres; sobretodo, los mercaderes pobres estan siempre expuestos en el sistema de alcabalasal orgullo, á las vejaciones y á la rapacidad de los empleados subalternos. Algunas veces, cuando con templo conadmiracion la prosperidad de este pais, laactividad asombrosa de todos sus giros, lacirculacion rapida é incesante de todassus riquezas, y el movimiento y vida queel comercio dá aqui á toda la sociedad,me pongo á considerar cuan facil seriaparalizar todo este grande movimiento,extinguir toda esta animacion y reducir lasociedad á un estado de inaceion y languidez, sin hacer mas que establecer aqui lasalcabalas. En el momento se frustraríantodos los calculas de prosperidad, se extinguirla el espiritu de empresa, se para-
Iízarían todos los giros; el comercio entraria en la mas completa inaceion y loshabitantes de este pals no podrian CQmprender como, para trasportar sus merocancias por lo interior de esta República,para importarlas ó exportarlas de cualquier lugar, para venderlas ó dejarlas endeposito se les exijian facturas, pases,guias y tornaguias; se les obligaba á seguirprecisamente ciertos caminos, á andar deoficina en oficina, á sufrir por todas partes el espionaje del resguardo, el cateo yregistro de los vistas y administradores, yse les embrollaba en cuestiones íntermínables sobre la calidad y valor de susmercancías.
30. Se ha escrito ya en la "Razón General de Real Hacienda" la historia de lasalcabalas en Mejico desde su funesta introduccion hasta el Vireynato de Revillagigedo, y bastaria leer esta historia ronalguna atencíon para ver en ella las causas principales de la decadencia y malestado de Méjico, del atraso de su agricultura y de su industria bajo el Gobiernocolonial. Hecha la independencia nacional y establecida despues la Federacion,las alcabalas se asignaron como una delas rentas pertenecientes á los Estados.Increibles habrian sido á no verlos losabusos y excesos que entonces se cometieron, gravando algunos de los Estadoslos productos y mercancias de otros contan subidas alcabalas, que la imposicionde tales derechos equivalia ya casi á unaprohibicion. Si tal desorden hubiese seguido por mas tiempo, el comercio interior casi se habria paralizado, y habríallegado á ser preciso para darle garantías,que los Estados hubiesen celebrado entresí tratados de comercio como lo hacen las
naciones independientes. Establecido elGobierno central, los abuses fueron deotra clase. Las alcabalas causaban vejaciones incalculables y casi nada producian. Entonces se cometió tambien lafalta funestisima de haber establecido lascontribuciones directas, ofreciendo quecesarian las alcabalas; y llegado el tiempode que aquella promesa se realizara, secontinuo cobrando las alcabalas y lasnuevas contnbuciones. Asi se hizo odiosoé insoportable todo genero de impuestos.
Refleccionando atentamente sobreesta materia, yo no puedo concebir comoen el sistema federal los Estados puedanimponer alcabalas á los productos y mercancias de los otros Estados que formanla Confederacion. Nada mas facil que elque un Estado imponiendo alcabalas excesivas ó exigiendo para su cobro formalidades, tramites y condiciones vejatorias,excluya de sus mercados los productos ymercancias de los demas Estados de laRepublica. Si el Congreso nacional (conforme á lo prevenido en el artículo 50parrafo 11 de la Constitucion Federal)llega á dar una ley que fije las bases delcomercio interior de los Estados, yo no sécomo pueda arreglar esta materia si sereconoce en los mismos Estados el derecho de imponer las alcabalas.
31. Pero sea de esto lo que fuere, estácasi generalmente reconocido en la República que el sistema de alcabalas noconviene á los intereses de los Estados, ycon respecto ál de Zacatecas las observaciones que V.E. ha dirijido al Hon. Congreso y otras interesantes refleccionesque se han públicado en el periodico oñcial, no dejan la menor duda sobre lo
109
conveniente que es para los intereses ymoralidad del Estado la pronta aboliciondel sistema de alcabalas, sustituido por elestablecimiento de contribuciones directas.
Yo creo que los trabajos de las comisiones de estadística del Estado, reunirány prepararán muchos datos importantespara el establecimiento de dichas contribuciones. Creo que no debe desalentarpara esta reforma el mal exito que hantenido hasta aqui los ensayos hechos coneste mismo objeto. En mi concepto el malresultado de estos ensayos se ha debidoprincipalmente á dos causas: la á la circunstancia de haberse hecho de las contribuciones directas un ramo de las rentasfederales; pues era imposible que la Direceion general de contribuciones establecida en Méjico pudiese desde aquellacapital reunir con oportunidad todos losdatos estadísticos, y resolver todas las dudas que se presentan al plantearse unnuevo sistema tributario, no pareciendopor otra parte conciliable con los verdaderos principios del sistema federal quelas contribuciones directas pertenezcan álas rentas generales. La segunda circunstancia que ha hecho malograr todos losesfuerzos dirigidos á plantear las contribuciones directas, ha sido la de que se haobligado al pueblo á pagar á un tiempoestas contribuciones y las alcabalas.
Entre tanto no se establezcan las contribuciones directas serán siempre grandes y penosas las escaseces del erario.
32. El H. Congreso ha autorizado áV.E. para adquirir por via de prestamoalgunos fondos que debian invertirse en
110
socorrer las necesidades públicas del Estado. Ninguna persona mejor que V.E.puede negociar de la manera mas ventajosa para el mísmo Estado esos pequeñosprestamos para los que y aun para otrosmas cuantiosos dan suficientes garantíasasi los recursos que puede proporcionaral erario la riqueza pública, como la reputacion de V.E. y sus vastas relacionescon las principales casas de la República.
33. Sicrnpre ha creído que para mejorar muy notablemente la suene del Estado era necesario comenzar por intraducirmejoras muy importantes en la Adrninistracion municipal. Si se lograse que nohubiera una sola población del Estado siniglesia. sin escuelas, sin curcel, y sin casamunicipal, y que en todas las principalespoblaciones como las cabeceras de partido hubiera casas municipales, archivosbien arreglados, alhondigas y granerospúblicos, mercados, fuentes, acueductos,baños y labadcros públicos, hospital, escuelas de niños y de niñas, una bibliotecapública, una imprenta y un diario económico, una academia de dibujo aplicada álas artes, empedrados y cmbanquetados.un paseo público, alumbrado. una juntade sanidad y una oficina de vacunación.un bosque" grande arbolado pcncncciente á la municipalidad, y buenos caminos, puentes y calzadas. asi como unacarcel en la que los reos recibiesen instruccion religiosa y moral y estuvierancontinuamente ocupados en trabajos mecanieos, creo que eso bastaría para elbienestar, para la comodidad y progresode cada municipalidad, y que de este conjunto de beneficios y mejoras locales, resultaria el bienestar y la prosperidadgeneral de todo el Estado, aun cuando
por lo pronto no fuese posible realizarotras grandes mejoras que no pertenecenya á la Administracion municipal, sino algobierno general del mismo Estallo.Creo que la Administracion municipal,tal como se halla organizada actualmenteen Mejico tiene tres grandes defectos introducidos en ella desde en tiempo delgobierno colonial. Considero como elprimero, la funesta intervencion que seha dado á los Ayuntamientos y cernasautoridades municipales en asuntos puramente políticos. Nada es mas comun ennuestro pais que ver á los Ayuntamientostomar la voz del pueblo en cuestiones ydisenciones políticas, constituirse sus representantes; declararse interpretes de lavoluntad popular y organos de la opinionde las facciones y partidos. Esto era disimulable cuando, bajo el gobierno colonial eran desconocidos los principios delverdadero sistema representativo, ycuando ni habia ni podia haber cuerposlegislativos electos libremente por el pueblo y sin mas objeto que el de ser susrepresentantes, los organos de su opiniony los interpretes de su voluntad en materias polfticas. Pero ahora que cada Estado está representado en el Congresonacional por sus diputados y senadores, ycada partido y cada municipalidad y cadapoblación están representados por susdiputados en la legislatura del Estado, nose puede tolerar absolutamente que JosAyuntamientos tengan una intervencionpolítica, sin exponer los Estados á la anarquia y sin fomentar el espiritu de escisionque desgraciadamente existe en algunoscuerpos municipales para segregar suspoblaciones, haciendo de ellas entidadespolfticas é independientes, sin poder,sinrecursos y sin esperanza de mejorar su
situacion en un estado de aislamiento.Por otra parte son demasiado importantes y dificiles de cumplirse las atribuciones y deberes de los Ayuntamientos, paraque todavia se dificulte mas una buenaAdministracion municipal, distrayendose en cuestiones y disenciones politicasunas corporaciones que solamente conmucho trabajo y dedicacion podran arreglar todo lo relativo á la provision y abundancia de viveres y mantenimientos, á lahigiene y salud pública, á la ínstruccionelemental de la niñez, á la conservacionde las costumbres públicas y represion dela inmoralidad y de los vicios, al ornato ymejoras materiales de cada municipalidad, á la reposicion y mejora de los caminos, y sobre todo á la seguridad ygarantias de las propiedades, del honor yde la vida de los transeuntes y vecinos. Seconoce todavia mas la necesidad de separar á los Ayuntamientos y demás autoridades municipales de toda intervencionen materias políticas, cuando se reflecciona que en casos de desorden y perturbacion interior de las poblaciones, ó deuna grande exaltacion de los partidos políticos, solamente la imparcialidad conque se haya conducido en materias politicas los Ayuntamientos, puede darles todo el prestigio y respetabilidad de quenecesitan en tales circunstancias paracalmar la irritacion de las pasiones, y paraser como son, por la misma naturaleza desu institucion, los mediadores y conciliadores de todos los partidos.
34. Otro defecto radical que me parece existe en la Administracion municipalde nuestro país es la excesiva sumision ydependencia en que están los Ayuntamientos con respecto al gobierno del Es-
111
tado. Me parece que una vez fijadas poruna ley las bases de la Administracionmunicipal y una vez aprobadas por elCongreso las ordenanzas municipales decada poblacion, se debe dejar á los Ayuntamientos cuanta libertad sea posible para ejercer las importantes atribucionesque les han sido asignadas por la ley ybajo la responsabilidad que ella mismaestablezca. Sin esta especie de holgura ylibertad concedida á cada poblacion, esimposible que cada municipalidad puedadesarrollar todos sus recursos locales,proveer cómodamente á sus necesidades,méjorar bajo todos aspectos su situasiony tomar en fin, aquel caracter peculiarque dan á cada poblacion su clima, laconfiguracion de su territorio, sus producciones naturales y otras circunstancias que influyen siempre demasiado enel bienestar y prosperidad de cada pueblo.
35. Otro de los grandes defectos queme parece existe en la Administracionmunicipal consiste en la escasez de recursos y en ocasiones en la verdadera indigencia á que están reducidos los fondosmunicipales, estando todavía sumamenterestringidos los Ayuntamientos aun paraemplear estos recursos tan escasos enbeneficio público. Pocos son los Ayuntamientos que tienen aseguradas cuantiosas rentas en esa clase de bienes queconocemos con el nombre de Propios.Las mas de las municipalidades casi notienen otros recursos que los que provienen de esas gabelas odiosisimas conocidas con el nombre de Arbitriosmunicipales. Es imposible que desprovistos asi los pueblos de los fondos necesarios para proveer á todos los objetos de
112
utilidad y beneficencia pública, encomendados á la Administracion municipal, puedan salir jamas de la decadenciay atraso en que ahora se hallan. Pero alhablar de este atraso y decadencia estoymuy lejos de creer, como aparentan creeralgunas personas, que nuestras poblaciones esten actualmente en peor sitúacionque en la que se hallaban bajo el gobiernocolonial. Demasiado bien conozco por lahistoria de mi pais y por lo que yo mismoobservaba pocos afios después de su independencia, cuan grande era el abatimiento y el atraso y abandono en que sehallaban bajo el gobierno Español nuestras principales poblaciones. Sus adelantos y mejoras bajo todos aspectos sonincontestables para todo el que conozcalos hechos y compare la situacion denuestras municipalidades en una y otraepoca. Pero al fin las mejoras materialesy morales de nuestras poblaciones no hansido tales como debia esperarse que lofueran cuando han existido durante muchos años bajo gobiernos tan moderados,justos y beneficos y bajo instituciones tanlibres como las que pueden disfrutar lospaises mas civilizados de la tierra.
Si llega á realizarse el establecimientode un buen sistema de contribucionesdirectas en el Estado, podrá proveersesuficientemente á los mas importantesgastos de las municipalidades, asignandoles una cuarta parte del producto liquido de aquellas contribuciones. Estearreglo tendra tambien la ventaja deidentificar los intereses de cada municipalidad con los intereses del erario delmismo Estado. Veo con mucho gusto porel periodico oficial de Zacatecas, que yase habia adoptado este buen principio de
Administracion, asignando á los Ayuntamientos para gastos municipales, unaparte considerable del producto de lasalcabalas.
36. Despues de lo que he observado enmis viajesy excursionespor este pais y porel Canada, me parece que no son necesarios tan cuantiosos fondos para construiren cada municipalidad una casa correccional, una carcel, un mercado y alhondígas, dos ó mas escuelas para niños y niñas,un hospital y una casa de pobres, y otrosedificios de primera necesidad para quela Administracion municipal pueda llenar los importantes objetos de su benefica y pacifica institucion. En nuestro paisempleamos muy grandes sumas de dinero en la construccion de esos edificiospúblicos, por que estamos habituadostiempo ha, á no considerar como util ycomo bueno sino lo que es esplendido ygrandioso, lo que respira por todas partessuntuosidad, buen gusto y elegancia.Aqui admiro la prontitud, la sencillez y laeconomia con que se construyen aun enlas grandes poblaciones los edificios públicos. Paredes y tabiques de ladrillo, pisos formados solo por tablas y algunasvigas, tejados de pizarra, puertas y ventanas de madera de pino, vidrieras y chimeneas, que aqui son de primera necesidad;todo pintado y adobado de la manera masconveniente para darle una buena apariencia, esto es todo cuanto aqui se necesita para construir una escuela, unatemplo, un colegio, un hospital, una casade pobres, una casa consistorial ó cualquier otro edificio público. La construccion de los mercados es mas sencillatodavia y reunen en si las ventajas de laeconómia, de la comodidad y de la ele-
gancia y buen gusto algunas veces. En elCanada hay templos y colegios magnificos, suntuosos mercados y edificios públicos notables por su hermosa y correctaarquitectura; pero no hay un número deestablecimientos públicos y de beneficencia, proporcionado como en los EstadosUnidos á las necesidades de la poblacion.
Una vez construido en una municipalidad un colegio, escuelas, hospital, casade pobres ú otro establecimiento de utilidad ó beneficencia pública, se reunenfondos por suscrision entre los hombresbeneficos para proveer aquel establecimiento de muebles y utensilios. Despuesse arbitran recursos para sostenerlos. Sise trata por ejemplo, de una escuela deniños ó de niñas que no sea costeada porla municipalidad, se forman asociacionescristianas parecidas á nuestras confradiasque toman bajo su protecion aquella escuela. Si se trata de un hospicio se proveeá los pobres por medio de una suscrisionde telares y de instrumentos de artes yoficios, y con su trabajo proveen en mucha parte á los gastos de su subsistencia.Sucede tambien que una comunidad dereligiosas como las capuchinas de Montreal en el Canada están encargadas deuna casa de pobres y dérijen ellas mismassus trabajos mecanicos principalmenteen el departamento de mugeres. Haytambien otras religiosas como las de laVisitacion en Nueva York, que se encargan como las monjas de la Enseñanza enMéjico, de la educacion y enseñanza delas niñas. Cada una de estas institucioneso corporaciones de beneficencia existepor una carta ó titulo por él que ha sidoreconocida por el Congreso del Estado,en la que se le conceden ciertos derechos
113
y la facultad de adquirir fincas y terrenoshasta cierta cantidad y bajo ciertas restricciones. Los hospicios y hospitales subsisten por lo comun con el producto deuna pension de pobres equivalente cuando mas á la contribucion voluntaria conque en nuestro pais fomentamos con tímosnas la mendicidad por falta de edificios en que mantener y hacer trabajar álos mendigos. Yo he visitado en este paismuchos de esos establecimientos públicos y de beneficencia: he observado practicamente su regimen interior: herecojido los planos de sus edificios y susreglamentos; y si Dios me concede volverá mi pais como tanto lo deseo, no dudoque hallaré entre mis compatriotas todoel apoyo y cooperacion necesaria pararealizar grandes mejoras.
37. He visto en el periodico oficial dezacatecas las importantes observacionesque se han públicado sobre la necesidadde reformar y moderar los aranceles parroquiales. Es este un asunto sobre el queno puedo pensar sin contristarme. Pareceque Dios por un designio incomprensibleha puesto una venda al clero catolico deMejico y lo ha cegado enteramente parano dejarle conocer todos los peligros áque se espone la unidad religiosa denuestro pais y su misma nacionalidad,solo por la existencia de los arancelesparroquiales. Son absolutamente incompatibles con el espiritu del Evangelio, conla dignidad y santidad del culto catolico,con el decoro mismo de sus ministros. ysobre todo, son una causa perpetua deinmoralidad y disolucion en las costumbres por los obstaculos que oponen á lacelebracion de los matrimonios y por lanecesidad en que ponen á millares de
114
jovenes de viviren el celibato, estorbandolos progresos de la poblacion, corrompiendo á las jovenes y llenando á las familias de inmoralidad, de alliccion y demiseria. Pero es imposible obtener porningun medio la reforma ó la abolicion delos aranceles parroquiales. La inutilidadde los esfuerzos hechos con este objeto,hace mas de cuarenta años debe ya convencernos de la imposibilidad de obtenerbuen resultado. Es por otra parte unareforma que presenta gravisimas dificultades, por que ni puede ni debe hacersesin dejar enteramente asegurados losgastos del culto y la comoda y decentemantencion de sus ministros. Si á los ministros del culto catolico se les asignansueldos pagados del erario como á losempleados públicos, se les reduce á unadependencia del gobierno incompatiblecon la santidad de su ministerio; se lesexpone á las necesidades y privacionesque sufren muchas veces los empleadospúblicos por la falta de sus sueldos, y seda á los gobiernos una influencia sobre elsacerdocio, que si llegara á existir, seriafunesta para la libertad de los pueblos. Sila conservacion del culto y la mantencionde sus ministros se deja solo á la caridado liberalidad de los fieles, muy prontoveremos á los ministros catolicos reducidos á la indigencia, y el culto público sinesplendor y casi sin decoro como sucedepor la pobreza de las iglesias en algunospaises en que el clero no cuenta sino conlas limosnas voluntarias de los fieles. Yono tengo sino una remota esperanza deque todo lo relativo á los aranceles parroquiales llegue á arreglarse en Zacatecas,cuando en el Estado se erija una Diocesiscon un Obispo sin cavildo eclesistico queconsuma la mayor parte de los diezmos,
y con todos los recursos que puede proporcionar para los gastos eclesiasticos elcuantioso fondo de obras pias. Puede serque entonces el gobierno del Estado conferenciando francamente con un preladoque tenga á la vista todos los recursos ynecesidades de su iglesia, obtenga unareforma que hasta aqui hasta aqui ha sidoimposible alcanzar apesar de los masconstantes y de los mas grandes esfuerzos.
38. Como veo el mucho empeño quese ha tomado en dar una leysobre denuncios de terrenos para la esplotacion de lasal, y lo mucho que se ha escrito en elperiodico oficial Zacatecas para sosteneraquella ley, tengo un verdadero sentimiento en decir á V. E. que si yo meencargara del gobierno del Estado iniciaria su derogacion ante el Han. Congreso;y lo haria, no porque soy propietario deuna laguna de agua salada, cuya miserable utilidad jamas me haria desconocenlos intereses dcl Estado, sino por razonespoderosas que indicaré á V.E. Fijaré primeramente los hechos.
El Gobierno Español que recien hecha la conquista habia convertido casiladas las riquezas del pais en un estancoÓ monopolio, intentó tambien estancartodas las salinas de Mejico. Segun refierela ley 13 lib. 8, lit. 23 de la Recopilacionde leyes de Indias, se llegó á mandar porla corte de España que todas las salinasde las colonias se pusiesen en estanco yse declarasen una regalia. Pero se reconoció, dice la misma ley, que resullabadaño y perjuicio á los indios, y se desistióde llevar á efecto el estanco asi por estarazon como por otras sobre las que guaro
da silencio la ley. Este silencio provienesin duda de que no se quiso decir cuangrande oposicion se habia presentado para el estanco, por parte de los propietarios territoriales, dueños de las salinassituadas en sus terrenos. Pasado alguntiempo se dispuso por la citada ley que seestancasen todas las salinas que no pertenecian á los indios y todas las que á juiciode los Vireyes diesen bastante utilidadpara ser administradas por cuenta delerario.
Con efecto, se apropio el gobierno lassalinas mas productivas; pero un gran número de lagos, lagunas y terrenos saladosquedaron, como habian sido hasta entonces, como una propiedad de los dueñosde los terrenos en que aquellas salinasestaban situadas. En 1771 vino á estorcionar á Méjico con el caracter de visitadorD. José de Galvez despues Marquez deSonora. Este visitador (como se ve por laInstrucción reservada que dejo al VireyBucareli) hizo inútiles esfuerzos por reducir á estanco todas las salinas ó terrenos salinos de Méjico, aun los que soloproducian el tequezquite, especie de salmuy diferente de la sal comun de quehabla la ley de Indias. El mismo visitadorexpone que no se habia llegado á lograrestablecer el monopolio: que en la California los Jesuitas disponian de las salinaspara gastos de sus misiones ó de sus conventos: que en todas partes los indigenassostenian su derecho á las salinas situadasen .sus terrenos; y que en Colima dondese recoje la mayor cantidad de sal y de lamas excelente calidad de toda la República, el vecindario se habia opuesto al estanco, habia presentado los titulas de lapropiedad de sus terrenos, y habia sido
115
necesario respetar sus derechos. El visitador dictó muchas medidas, pero inutilmente para llevar á efecto el monopoliodespojando de su propiedad á los dueñosde tierras.
En 1774 se sancionaron las Ordenanzas de Mineria. Por el artículo 22 lit. 6 deestas Ordenanzas se especifican, aunqueno con mucha claridad las sustancias minerales que pueden denunciarse, aunquesean de propicdad particular, para seresplotadas por los mineros. Entre estassustancias se encuentra la salgema y segun esto parece no cabe la menor dudaen que los criaderos de esta sal, aun cuando sehallasen en terrenos de particularesdebian ser denunciables por los minerospara adquirirlos en propiedad y para esplotarlos como cualesquiera otro producto mineral. Pero no sucede así,porque el legislador tuvo por conveniente el sancionar en el art. 15 tit. 13 de lasmismas Ordenanzas una disposicion especial sobre los pozos de agua salada yvenas de salgema. Si se lee este articulode la Ordenanza con atención, se observará desde luego el artificio y capciocidadcon que ha sido redactado. Con efecto,por él se declara que son denunciablesaun cuando pertenescan á un particularlos pozos de agua salada y venas de salgema, y se excita y estimula á los mineroscon la esperanza de una remuneración ádescubrir nuevos criaderos de sal; pero seguarda muy bien el legislador de decirque se pondra al denunciante en posesion de los pozos ó venas de sal que hayadescubierto, para que los esplote y seaproveche de ellos. Este provecho se reserva para el erario y por eso se dice en lamisma ley que se dé cuenta con los de-
116
nuncios al Vireynato: que el gobiernoarregle todo lo relativo á la extraccion yprecio de la sal y que se atienda y sebeneficie en lo que fuere posible al descubridor y denunciante. Este es exactamente el mismo artificio de que se valióel gobierno Español cuando en el arto 22tit. 6 de las Ordenanzas excita á los mineros al descubrimiento de las minas deazogue que tambien habia monopolizadoaq uel Gobierno.
Se infierc de todo esto y es un hecho,que jamas scgun la Ordenanza de Mineria han podido los mineros adquirir enpropiedad y para su esplotaeion los criaderos de sal eomun. De estos criaderos,los que llegaron á ser puestos en estanco,y cuya mayor parte ya se han enagenado,fueron propiedad de la corona, y los quequedan aun pertenecientes á aquel estanco, son propiedad de la nacion. Aunhay algunas salinas de esta clase, pues yorecuerdo que teniendo á mi cargo el Ministerio de Hacienda en circunstanciasmuy aflijidas para la República, obtuveun pequeño prestamo, hipotecando alpago de él una de aquellas salinas nacionales. Los demas criaderos de sal comunque se hallan en terrenos de propiedadparticular, por que nunca llegaron á serestancados, han sido siempre en el Estado de Zacatccas y en toda la Repúblicauna propiedad del dueño del terreno. Nolo serán ya (si es que hay tales criaderosde sal COnJUfl en el Estado de Zacatccas)en el caso de que subsista la ley que elHon. Congreso ha sancionado.
Pero yo creo que realmente no hay enel Estado de Zacateca.'> los pozos de aguasalada y venas de salgema de que habla
la Ordenanza de Mineria en los artículosya citados. Es una sal muy diferente laque forma la base de los lagos ó lagunassaladas de Zacaiecas.
Me permitirá V. E. que le recuerde lasnoticias que da sobre esto Mr. Humboldten su ensayo sobre la Nueva España. Hablando de la Intendencia de Zacatecasdice que hay en ella nueve lagos en losque se encuentra algun muriato de sosa ó
sal comun; pero que verdaderamente,tienen por base el carbonato de sosa ótequezquite. El Sr. O. José Oarzes yEguia mineralogista de Zacatecas, llamóla atencion de los mineros sobre aquelloslagos; pero no porque los reputase criaderos de sal comun, sino porque habiainventado un metodo para la fundicionde metales de plata, en el que se usabacomo fundente del tequezquite. Pareceque á consecuencia de esto algunos de losmineros de Zacatecas llegaron á pretender que se declarase denunciable el tequezquite, como tan util para la minería;y aun creo poder asegurar que mi abueloO. Anastacio de la Rosa y mi tio O. Pablode la Rosa, que aunque mineros erantambien propietarios territoriales, sostuvieron á principios del siglo actual unpleito con el mismo Sr. Garzes, para impedir como impidieron que los criaderosde tequezquite ó carbonato de sosa (enque abundan los terrenos de Zacatecasmas quiza de lo que fuera necesario) sedeclarasen denunciables. No lo fueronjamas bajo el gobierno Español. Los dueños de ellos los aprovecharon siemprecomo una propiedad, recojiendo el tequezquite para la fabricacion del jabonovendíendolo á los mineros para sus fun-
diciones y aprovechando las aguas de laslagunas para abrevaderos de los ganados.
Los atentados contra esta especie depropiedad comenzaron en el Estado deZacatecas por los años de 1827 ó 1828, ycreo que mi casa fué la primera que sufrióuno de estos atentados. Las personas quehabian arrendado á la nacion las salinasdel Peñon Blanco hicieron una tentativapara agregar á aquellas salinas la lagunallamada del Salitre perteneciente á mifamilia y situada en la hacienda del Lobo.Se apoderaron de ella y comenzaron árecojer una abundante cosecha de sal-tierra y tequezquite. Yo me quejé de despojo ante el juez de la instancia del mineralde Pinos; exhibi los titulos de mi familiaé inmediatamente le fué restituida supropiedad. No se habia logrado pues, reducir á estanco aquellas salinas de propiedad particular; pero siguieron lastentativas de los emprendedores que sellamaban mineros y que denunciaron varias veces las orillas de la laguna, no paracosechar eltequezquite, sino para extraerde los mismos terrenos una corta cantidad de sal comun que suponen está mezclada alli con el carbonato de sosa, conel nitro y otras sales. Unas veces se admítian y otras se desechaban estos denuncios, por que realmente los juzgados nohabian tenido hasta ahora una ley en queapoyarse para declarar denunciablesaquellos terrenos. Creo que otro tantohabra sucedido con sus salinas á los demas propietarios territoriales del Estadode Zacatecas.
Está pues fuera de toda duda que elHon. Congreso del Estado, al sancionarla ley sobre esplotacion de terrenos sali-
117
nos, ha dado á los mineros, ó mas bien álos empresarios de un cierto genero deindustria, derechos que jamas habian tenido, y ha privado á los propietarios terrítoriales de un derecho, de una propiedadque adquieren por justo titulo al comprarsus terrenos y que defendieron durantetres siglos contra el espiritu de monopolio de rapacidad que animaba al Gobierno colonial.
Nadie puede dudar de la buena fe y delas patriotícas intenciones con que laHon. Legislatura del Estado ha dictadoaquella ley; pero lo que conviene examinar es si ella puede apoyarse, no en leyespreexistentes, ni en costumbres legitimas, que ciertamente no las ha habidocon respecto á esto, sino en los principiosde la utilidad pública bien entendida, quees la base mas segura de una buena legislacion.
Permítame V.E. que aunque sea ligeramente entre á este examen.
Desde luego que no convendra tomarpor base para una buena legislacion sobre minas los principios adoptados por elgobierno Español en esta materia. Segunestos principios, casi no hay cosa algunaque contenga un terreno y de la que seadueño el propietario del mismo terreno.El propietario territorial no es pues, sinoun depositario de la tierra, que puedesacar de ella algun provecho mientras elminero viene á disfrutarla.
Conforme estos principios el gobiernoEspallol se declaró dueño de todos loscriaderos minerales de sus colonias, y segun las leyes primitivas que se ven en el
118
codigo de Indias, todas las vetas y todoslos criaderos minerales de cualquier naturaleza que fuesen debian ser esplotados por cuenta de la corona. Solamentese debian vender ó arrendar aquellas minas cuya esplotacion no fuese muy productiva Hasta pasado algun tiempo no secomenzo á conceder á los particulares elderecho de adquirir minas por denuncio;pero todavia asi se les exigió que debianpagar una quinta parte de los productosde sus minas sin deduccion de gastos.Solo con el trascurso del tiempo y conmuy grandes esfuerzos se Iué disminuyendo aquella asignacion hasta llegar áreducirse á los derechos de quinto. A masde los excesivos derechos que al principiose habia reservado el gobierno Español,monopolizo ó procuró monopolizar pormucho tiempo las minas de cobre,las dealumbre y otras sustancias minerales deque podia hacerse uso en la tintoreria;prohibió en Méjico la esplotacion de lasminas de azogue y de los minerales dehierro; monopolizó el salitre y el azufre yla fabricaciondel acido nitrico y del acidosulfurico; intentó en fin, como hemos visto monopolizar los criaderos de sal, desuerte que el propietario terítoríal no eradueño ni de lo que contiene la tierradentro de su seno, ni de lo que produceen su superficie; por que las sales, porejemplo, se encuentran mas bien en lasuperficie que en el seno de la tierra.
Cuando el gobierno Español comenzoá ceder en sus pretenciones de monopolizar todos los minerales, los mineros óesplotadores de minas comenzaron á serbeneficiados; pero este beneficio se lesconcedió sin tomar en cuenta para nadalos derechos é intereses de la agricultura,
y principalmente de la propiedad territorial; como si se hubiese creido que elcultivo de la tierra tan honrado y protejído en todas las naciones civilizadas no erasino una ocupacion inutil, frívola y despreciable comparada con la explotacionde minas. Se concedió pues á los minerospor la Ordenanza (arto. 22 tit. 6) quepudiesen denunciar, aunque estuviesenen terrenos de propiedad particular, lasminas de oro y plata, las de piedras preciosas, las de cobre, plomo, estaño, azogue, antimonio, calamina, bismuth,salgema, y en general todos los fósiles,todo lo que se llamaba antes metales ysemi metales, los betunes y lo que la Ordenanza llama jugos de la tierra. Ya porotras leyes se habian declarado denunciables el alumbre, el azufre y el salitre.Ahora bien: cuando se considera todaslas especies de minerales que puedencomprenderse bajo el nombre genericode piedras preciosas, todo lo que la ciencia entiende por fosiles, todo lo que lacabilosidad de los mineros puede hacercomprender bajo los nombres de metalesperfectos ó medios minerales (palabrasde que usa la Ordenanza;) cuando sereflecciona sobre la diversidad de sustancias que se comprenden bajo el nombrede betunes, y lo vaga que es la significacion de lo que llama la misma Ordenanza"jugos de la tierra", no se puede menosde conocer que si tal ley se ha de llevar áefecto á beneplacito de los mineros, lospropietarios territoriales del Estado denadasondueños, por que cuanto la tierracontiene y cuanto produce; es decir, todocuanto constituye su valor les puede serdenunciado. Aun es peor la condicion delos propietarios territoriales por otrasdisposiciones que contiene la ordenanza.
Por el artículo 12, tit. 13 de ella misma sedeclara que los montes y selvas proximasá las minas deben servir para proveerlasde madera con destino á sus maquinas yde leña y carbon para el beneficio de susmetales. De suerte que desde que unamina se abre en un terreno de propiedadparticular, ya el propietario no puede extraer madera, leña y carbon de sus montes y selvas (sin que la ley fije limites enesta materia) sino que está obligado áreservar toda aquella riqueza para quesea debastada por los mineros; y aunquela ley previene que se le indemnize por elvalor de la leña, carbon y madera, es unhecho que los propietarios jamas hanobtenido en esto una competente indemnizacion; y realmente nada puedeindemnizar á un propietario de la perdidade sus bosques y arbolados y de la esterilidad del terreno que es su consecuencia.Por otra disposicion de la Ordenanza seobliga á los propietarios territoriales ádar terrenos á los mineros para que pasten en ellos las bestias que trabajen en lasminas (art. 4, tit. 13); el propietario territorial está obligado tambien por el arto 14tit. 6 de la Ordenanza á ceder á los mineros todo el terreno de que necesiten paraconstruir las oficinas de amalgamacion ó
fundicion que conocemos con el nombrede haciendas de beneficio, y debe cedercon el mismo objeto los manantiales deagua necesarios. V.E. sabe muy bien queen un pais como Méjico y mas aun en elEstado de Zacatecas, un manantial esmuchas veces lo que constituye todo elvalor de un terreno.
Pero yo seria interminable si me pro.pusiera demostrar todos los abusos yatentados contra la propiedad, todas las
119
disposiciones anti-económicas y ruinosaspara todos los giros, que han sido adoptadas por el gobierno Español como basede la legislacion de minas. Todos los intereses y los mas sagrados derechos de lapropiedad y del trabajo se han sacrificadobajo aquel gobierno á la mal entendidaproteceion que dispensaba á la mineria.No solamente se ha pretendido que losmineros se hiciesen dueños por denunciode todo cuanto la tierra contiene en susuperficie y en su seno, sino que se hancometido todo genero de injusticias y violencias para hacer que los mineros pudiesen comprar á bajo precio todo cuantonecesitaran para la esplotacion y beneficio de los metales. El sistema de abastosdel gobierno colonial era injusto y antieconómico limitado á los objetos de primera necesidad para la vida; pero llegó aser inicuo, ruinoso y detestable cuandopor la Ordenanza de Mineria se le hizoextensivo á todo cuanto puede ser utit ó
necesario para el consumo de las minas,para su esplotacion, para la exportaciónde sus productos y para todas las operaciones metalurgicas que son indispensables para aprevechar los minerales.
Ya una gran parte de esa funesta legislacion de minas ha sido derogada comoabsolutamente incompatible con losprincipios de un gobierno libre. Peronuestro pais está ya demasiado ilustradoen las ciencias económicas, y conoce demasiado bien sus verdaderos interesespara que puedan subsistir por mas tiempo muchas disposiciones injustas y ruinosas á la riqueza pública sancionadas comobases fundamentales de las Ordenanzasde la Mineria; y en cierto modo debemosalegrarnos de que la cuestión sobre de-
120
nuncios de criaderos de sal haya alarmado tanto y tan justamente á los propietarios territoriales de Méjico, porque estaalarma dará lugar á una discusion profunda y luminosa sobre la necesidad deadoptar una nueva legislacion de minascompatible con los principios de justiciamas generalmente reconocidos y con losintereses bien entendidos de todas lasclases productoras y laboriosas de la sociedad.
Permitame V.E. manifestarle cualesson en mi concepto los principios de legislacion que convendria adoptar en estamateria.
Segun espone Don Joaquin Escricheen su Diccionario de legislacion, es indudable que, "por el antiguo derecho Romano las minas de oro, plata, cobre,hierro, plomo, y otras, pertenccian al propietario del fundo en que se hallaban."Este debia ser en mi concepto el principiofundamental de la legislacion en materiade minas, y esplotacion yaprovechamiento de toda especie de minerales. La codicia de algunos gobiernos, no satisfechacon imponer derechos sobre los productOS de las minas, destruyó aquel principiofundamental de una buena legislacion,declarando propiedad de los mismos gobiernos, casi todas las producciones minerales de la tierra.
Benthan y su sabio comentador D. Ramon Salas que han esclarecido mejor queningun otro escritor los principios fundamentales de la legislacion, han reconocido la justicia y conveniencia de lalegislacion romana primordialmente establecida en materia de minas. "La pro-
piedad de una tierra, dice Benthan, comprende todo lo que ella contiene y todolo que puede producir: ¿puede consistiren otra cosa su valor que en 10 que ellacontiene y 10 que produce? Se entiendepor contenido todo lo que está debajo desu superficie como las minas y las canteras, y por producto todo lo que perteneceal reino vegetal. Todas las razones posibles se reunen para dar esta estension alderecho de propiedad de la tierra; la seguridad, la subsistencia, el aumento de lariqueza general, el bien de la paz." PeroBenthan, preocupado con el respeto queestaba acostumbrado á tributar á la leyinglesa, no fué muy consecuente con esegrande principio de justicia y utilidad comun que acababa de establecer, cuandohablando de la esplotacion de minas enla finca de otro dice lo siguiente: "Unatierra tuya encierra en su seno algunostesoros; pero sea que carezcas de conocimientos ó de medios, ó sea que tengaspoca confianza en el buen exito, no teatreves á tentar la empresa, y los tesorosquedan enterrados. Si yo sin tener parteen tu finca, tengo todo 10 que te falta paratrabajar la mina, y pretendo hacerlo; seme deberá conceder este derecho sin tuconsentimiento? ¿y porque no? En tusmanos estas riquezas enterradas no serian un bien para nadie: en las mias adquiririan un gran valor, y puestas encirculacion animarán la industria: ¿queperjuicio se te hace? Tu nada pierdes,pues la superficie que es la unica cosadeque te aprovechas queda siempre en elmismo estado." Quiza despues de haberrefleccionado Benthan por un momentosobre estos principios tan funestos á losderechos é intereses de la propiedad lerritorial, agregó lo siguiente: "Pero 10 que.
la ley,atendiendo á los intereses de todos,debe hacer por ti, es darte una parte masó menos considerable en el producto;porque, aunque este tesoro fuese nulo entus manos, te dejaba una cierta esperanzade aprovecharte de él algun dia, y no sete debe quitar esta probabilidad sin indemnizacion. -Tal es la ley inglesa, diceaquel escritor. Ella permite, bajo de ciertas condiciones, seguir una veta de metal,descubierta en el campo de otro, á quienquiera tentar la ventura."
Don Ramon Salas, ha sido mas consecuente que Benthan en esta materia, y sinpreocuparse con los principios adoptadossobre minas por la legislacion española,escribe 10 siguiente: "Hemos dicho antesque todo lo que contiene una tierra pertenece al señor de ella: con que le pertenecen las minas; y permitir á otro eltrabajarlas contra la voluntad del señorde ellas, es una violacion evidente de laseguridad: ¿porque otro ha de poderaprovecharse de lo que es mio contra migusto? Cuando trata Bentnan de las peromutas forzadas, defiende que no se puede obligar á Pedro á vender su casa áPablo, aunque este ofrezca por ella unprecio muy superior á la estimacion comun; porque este precio, que en la apariencia parece excesivo, no lo es enrealidad para Pedro, pues que si lo fuerano rehusaria recibirlo. Para Pedro pues,vale sin duda la casa mas de lo que Pablole ofrece, sea por un afecto particular, seapor que espera sacar de ella mejor partido, ó sea por cualquier motivo: ¿porqueesta doctrina no podra aplicarse á la minaexistente en una tierra mia, y que Benthan pretende se me puede obligar á ceder,si yo no quiero 6 no puedo trabajarla? Es
121
posible que lo que no quiero ó no puedohacer hoy, lo pueda y quiera hacer mañana; y no puede la ley obligarme sin violencia á partir con otro un beneficio,aunque futuro y contingente que yo quiero reservarme para mi solo. Por la mismarazon podria decirse que, si guardo enmis arcas un capital ocioso porque no séó porque no quiero hacerle valer, podriala ley forzarme á darlo á un comercianteá que lo negociase, dandole una parte enlas ganancias que hiciese: el caso me parece identico; y la ley inglesa que cita miautor, no prueba ciertamente el respetocasi superticioso que, en otra parte nosdice, se tiene en Inglaterra á la propiedad."
Yo creo que una vez sentado el principio de que el propietario de un terrenoes dueño de todo lo que él produce ycontiene, se habra consignado en él labase mas segura é importante de la moralidad y de la riqueza pública; porque yoconsidero la propiedad territorial y subuena distribucion entre muchos propietarios, como el medio mas eficaz de asegurar la abundancia y la prosperidad deun país, de fomentar su poblacion, de dararraigo y estabilidad á las familias, deinfundir al hombre propension al trabajo,apego y adhesion al suelo cuyo cultivo yaprovechamiento lo alimenta, y amor alpais en él que tiene una propiedad queconstituye su mas solida riqueza y la esperanza de un venturoso porvenir parasus hijos. Fuera de la agricultura, que noflorece ni prospera sino donde la mayorparte de los cultivadores son propietarios, todas las demas especies de riquezaque conocemos en la sociedad son por sunaturaleza tan faciles de cambiarse, de
122
trasportarse y consumirse, que no dan alque las posee ni un fuerte apego á ellas,ni una afectuosa adhesion al pais, á cuyasuerte y porvenir solo la propiedad territorial está ligada irrevocablemente.
Por lo mismo creo que cuanto masrespete el legislador en materias de minas y esplotacíon de minerales, los derechos é intereses de la propiedadterritorial; cuanto mas redusea el derecho de denunciar lo que constituye elvalor de la tierra, y cuanto mas bien demarque los limites de aquel derecho paraevitar los abusos que de el puedan cometerse, tanto mas habra acertado con losmedíos de asegurar la prosperidad de unpais dando igual proteccion y garantiaspara sus propiedades é intereses á todaslas clases productoras y laboriosas de lasociedad.
La clase agricola, la mas númerosa, lamas morigerada, la mas util en todas lasnaciones, jamas ha aspirado en Méjico áformar gremios y corporaciones privilegiadas como los han formado bajo el gobierno colonial, los menestrales, loscomerciantes y mineros. Los agricultoresy principalmente los propietarios territoriales no piden privilegios y exenciones,ni una proteccion perjudicial á las demasclases del Estado; pero tienen derecho ápedir proteccíon, respeto y seguridad porsus propiedades, sin que pueda obligarseles á una expropiacion sino en los casosen que la haga inevitable una grande necesidad pública, por ejemplo, la neceosidad de ocupar alguna propiedadterritorial para la construcción de unaobra ó para una fundacion de la que dependa la defensa del territorio nacional,
la salubridad pública 6 la seguridad de laspropiedades y de las vidas de los hombres.
Seguramente que ninguna de estasgraves necesidades hace indispensablesla expropiacion que se obliga á sufrir á lospropietarios territoriales por la ley relativa a los denuncios de los criaderos de sal.Tres son los principales fundamentos enque se ha querido apoyar la convenienciay utilidad pública de aquella ley: lo Quehaciendose denunciables los terrenos enque se cria la sal, se cria un nuevo ramode industria que ahora no saben 6 noquieren esplotar los propietarios territoriales á quienes se quiere hacer odiososllamandoles monopolistas de la sal: 20Que esplotados los criaderos de sal en elEstado abaratará este efecto en beneficiode la minería: 30 Que cederá esto tamobien en beneficio de la agricultura queaprovecha la sal para abrevaderos de losganados.
Con respecto al primer punto repetiréá V.E. que es muy dudoso para mi queexistan en el Estado de Zacatecas verdaderos criaderos de salgema. Sin dudaque, una corta cantidad de esta sal sehalla mezclada algunas veces en muy pe·queña proporcion con los terrenos en quese forma eltequezquite. Pero si realmente diera utilidad la extraccion de la salgema de aquellos terrenos, los propietariosde ellos no son tan ignorantes y tan imbeciles que dejasen perder grandes sumasque podrían utilizar, dedicandose á aquella industria. Si no lo han hecho hastaaqui, es sin duda porque nadie, mejor queellos pueden conocer sus intereses y calcular sobre los medios de fomentarlos; y
asi COmo á un comerciante no se podriajamas privar de su capital bajo el pretestode que otro podria sacar de él mayoresutilidades, ni á un fabricante se le podriadespojar de sus fabricas porque otro seproponia dirijir su mecanismo y opera·ciones con mas acierto, ni á un minero sele podria obligar á ceder sus mineralesporque otro conocia mejores metodosque él para hacerlos productivos, asi á unpropietario territorial no se le puede despojar de sus terrenos salinos á pretesto deque hay hombres que sacarian de ellosgrandes riquezas. Siguiendo estos principios se deberia obligar á un propietarioterritorial á que estableciera ladrilleras yalfarerias en todos los puntos de sus terrenos donde hubiese arcilla; porque sediria que ésta especie de tierra que noproduce sino pocos y ruines vegetales daria grandes riquezas convertida en objetos de alfareria. Así se le podría obligartambien á esplotar por fuerza 6 á ceder álos mineros la cal, el yeso, el ocre, lascanteras, los marmoles, las piedras dechispa, la pizarra, el cuarzo, las piedrasIitograñcas.Ia caolina de que se hacen lasobras de porcelana, la tierra refractaria ytantas producciones minerales que la industria hace cada dia mas utiles y productivas. Pero volviendo á hablar sobre la saldiré á V.E. que yo no he visto hasta ahoraque se hayan publicado analysis quimicosde los terrenos del Estado suficientemente comprobados para demostrar con ellosque existan en el Estado terrenos salinoscuya base sea la salgema 6 sal comun; y sihan de ser denunciables todos los terrenos tequezquitosos que contengan aunque sea en la mas intima proporcion unapequeña cantidad de sal comun, pocosserán los propietarios territoriales del Es-
123
tado que no tengan que sufrir en diferentes puntos de sus terrenos todos losinconvenientes y perjuicios de un denuncio, sin que estos males causados á laagricultura y en particular á los propietarios territoriales puedan compensarsecon los beneficios que resultarian de íntroducir en el Estado una nueva industriacon la extraccion de sal; pues si bien en elEstado se encuentran por todas partesterrenos humedos mas ó manos cubiertosde ellorecencias de carbonato de sosa ó
tequezquíte, esos terrenos no contienensino en muy pequeña proporcion el muriato de sosa ó sal comun. Son demasiadoabundantes en Mejico los criaderos inagotables de salgema que la naturaleza haesparcido en una vasta extension del territorio nacional, para que puedan concurrir ventajosamente en los mercadoscon los que extraen la sal de aq uelloscriaderos naturales, las personas que seproponen extraerla (por metodos mas omenos costosos y complicados) de los terrenos que tienen por base el tequezquíte.
No sé por que motivo ni en que sentido haya podido decirse por los quesostienen la ley que los propietarios territoriales son monopolistas de la sal. Para monopolizar los productos naturalesque se hallan esparcidos en mas o menoscantidad por toda la extension del territorio del Estado, seria necesario que losparticulares monopolizasen los terrenosdel mismo Estado. Pero la propiedad territorial aunque mal distribuida por consecuencia de los errores del gobiernocolonial, y acumulada todavia en pocasmanos, no está monopolizada. Los actuales propietarios de tierras en Méjico no
124
pueden vincularlas para sus familias, yésta vinculacion seria lo unico que pudiera parecerse de algun modo á un monopolio de la propiedad territorial. Lastierras del Estado se dividen y subdividencada dia, aunque lentamente, por el resultado de las sucesiones hereditarias, delas ventas, de las adjudicaciones por embargo y de otras transacciones civiles. Ypor poco que el legislador favoreciese losderechos é intereses de la propiedad territorial, cada dia se haria mas divisible ycada dia se presentarian millares de hombres y familias á disfrutar los beneficiosde una propiedad que en concepto de losmas famosos escritores de nuestros dias,es la única base solida que ha quedadopara conservar el orden social. Si es pues,como no lo dudo, uno de los mas grandesbeneficios de la cívilizacion, el aprovechar en utilidad del hombre todas lasproducciones de la tierra, el mejor modode hacer participe de aquellos beneficiosá la muchedumbre de la sociedad es facilitar hasta donde sea posible la division ysubdivision de los terrenos para que cadahombre que por justo titulo adquiera lapropiedad de ellos, aproveche por mediode su industria todas las produccionesque en la tierra ha creado la naturaleza,y que la ley debe reconocer como unaparte del derecho de propiedad á la misma tierra. Pero el valor de la propiedadterritorial se envilecerá mas cada dia, sedificultará mas la distribucion de esta riqueza y habrá menos personas que quieran asegurar en ellas sus capitales, áproporcion que el legislador restrinjamas los derechos de los propietarios. Enesta materia se comienza por adoptar debuena fe un principio falso, y no se puedeprever hasta donde nos llegue á conducir
el desarrollo de aquel principio. Asi porejemplo, ahora que se trata del denuncioó expropiacion de los criaderos de sal,cuantos conocemos la ilustracion, la probidad y buena fe de las personas queactualmente forman el H. Congreso delEstado, podemos prever que no se aplicará por el legislador, sino con muchalimitacion, el principio de declarar denunciable todo lo que puede ser util ónecesario para la mineria. Pero nadiepuede decir hasta donde llegarian lasconsecuencias de aquel fatal principio, sialguna vez por desgracia el poder legislativo se ejerciera en el Estado por hombresque no fueran ni dignos ni capaces deejercerlo. Si, por el contrario, la Legislatura actual del Estado que disfruta justamente una reputacion de ínstruccíon yprobidad, res pela en todos sus actos lapropiedad, escrupulosa y nimiamente,pueda ser que algun día este ejemploevite excesos y atentados por parte de losfuturos legisladores. Vivimos en un tiempo en que las funestas doctrinas del socialismo y del comunismo que desconocen yaun atacan el derecho de propiedad, hacen progresos aun en las naciones masbien consolidadas. Precavamos pucs ánuestro pais por lodos los medios posibles de esas doctrinas incompatibles contodo orden social.
Creo que aunque se lleguen á esplotarcon mucho acierto y con muy bucn exitotodos los criaderos de tequezquite y otrassales que hay en el Estado, para extraerde ellos la sal comun, será tan corta lacantidad de ella que por este medio concurra á los mercados, que no seria sinoinsignificante y casi imperceptible la bajade precio que habria en la sal que consu-
men ahora nuestras minas. Pero por otraparte es muy faci! prever que una vez quealgunos pocos individuos hayan llegado áadquirir por denuncio los terrenos, masabundantes en sal comun, no perderánoportunidad para vender esta sal al mejorprecio posible.
Se ha dicho que la ley relativa al denuncio de criaderos de sal será beneficapara la agricultura. He estudiado y practicado demasiado tiempo esta noble profesion, para conocer que actualmente laagricultura del Estado, y principalmentelas muchas personas que giran en la ganadería, sacan de los terrenos salinos quehay en el mismo Estado. cuanta utilidadpueden apetecer, sin que sea necesarioque una ley sobre denuncios, introduscainnovacion en esta materia. Los dueñosde las lagunas de agua salada, aprovechan estas aguas como abrevaderos parasus ganados y para toda especie de bestias; y exigiendo una muy pequeña indemnizacion, admiten los ganados detodas las de mas haciendas colindantes.Lejos de perjudicarse los dueños de ganados con esta especie de trashumacionque se les obliga á hacer para aprovecharlas aguas saladas de otras haciendas, estácomprobado por una larga esperienciaque este viaje que hacen dos ó tres vecesal año los ganados, es muy convenientepara su salud, para su robustez y para laafinacion de las lanas. Los propietariosde las lagunas venden tambíen, á todo élque quiere comprarlo, no Sala el tequez·quite que sirve principalmente para lafabricacion del jabon, sino también la llamada sal tierra que se emplea en la amalgamacion y que se lleva tambien á lashaciendas de campo para esparcirla en
125
los terrenos humedos y en los abrevaderos. Hay otros terrenos humedos y cubiertos de eñorecencías de tequezquite,que por lo comun los propietarios territoriales acotan con diferentes especies decercados, reservando sus pastos para laceba de los ganados. Increibles serán losperjuicios que sufrirán los propietariosterritoriales en el rompimiento de suscercados, en la tala de sus pastos y en ladebastacion de sus escasos arbolados, sitambien estos terrenos se declaran denunciables, por que pueden contener algunas particulas de sal com un de que lamineria deba aprovecharse.
Por todo lo expuesto yo no dudo quesi el H. Congreso vuelve á examinar la leyrelativa al denuncio de criaderos de sal,se persuadirá desde luego de que el ínteres bien entendido del Estado, exige queaquella ley sea derogada.
39. En diferentes puntos de esta comunicacion he indicado á V.E. mis deseos de que se introduzcan algunasreformas y mejoras en la Administracionpública del Estado. Aun no he hablado áV.E. de otras también muy importantes;pero ya podra considerar que habiendotenido ocasion de examinar en este paisun gran número de instituciones o establecimientos útiles, habre hallado enellos muchas cosas que ansiosamente desearia ver panteadas en la Republica yprincipalmente en el Estado de Zacatecaso Sin embargo, V.E. no crea por esoque si llego á encargarme del gobierno deaquel Estado iré animado de un espirituinsensato de innovacion y de reformas.Tengo demasiada esperíencía para conocer que las mas veces y por necesidad
126
quedan reducidos á planes y teorias losmas utiles proyectos que haya sugerido alhombre su patriotismo. V.E. puede porlo mismo estar seguro de que en caso desucederle en el gobierno del Estado noiré á trastornar inconsideradamente loque se haya hecho durante su administracion, ni á frustrar los laudables esfuerzoscon que V.E. ha trabajado por el bien delEstado.
40. Sirvase V.E dispensarme la excesiva extension que sin pensarlo he dado áesta nota. Sucesivamente y casi sin notarlo me he ido difundiendo hasta tal gradoque solo el interés que pueden tener parael Estado algunos puntos que examino enesta comunicacion podra hacer que V.E.disimule mi prolijidad. En esta nota heconsignado con franqueza y sinceridadmis principios y opiniones politicas sobrevarios puntos relativos á la Administracion pública del Estado. Deseo que estasopiniones y principios sean conocidospor mis compatriotas, y examinados y discutidos por la imprenta. Yo me aprovecharia entonces de esta discusion paramodificar ó rectificar mis ideas y modo depensar en todo lo que se me convenza dehaberme equivocado.
Reitero á V.E. las seguridades de midistinguido aprecio.
Luis de la Rosa.Washington, Mayo 18 de 1851.
Exmo. SeñorD. JOSE GONZALEZ y ECHEVERRIA,Gobernador del Estado de Zacatecas