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DIVISIÓN DE FISCALIZACIÓN OPERATIVA Y EVALUATIVA ÁREA DE SERVICIOS SOCIALES

T:. (506) 501 8000 F:. (506) 501 8100 C: [email protected] S: http://www.cgr.go.cr Apdo. 1179-1000, San José, Costa Rica

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22001111



CCOONNTTEENNIIDDOO

Página Nro. 11.. IINNTTRROODDUUCCCCIIÓÓNN.. .................................................................................................................................................................................................................. 11

1.1. Origen del estudio. .............................................................................................. 1 1.2. Objetivo del estudio. ............................................................................................ 1 1.3. Alcance del estudio. ............................................................................................ 1 1.4. Consideraciones generales. ................................................................................ 1 1.5. Comunicación preliminar de los resultados del estudio. ...................................... 3

22.. RREESSUULLTTAADDOOSS.. ........................................................................................................................................................................................................................ 33

2.1 Planificación estratégica de los proyectos de infraestructura educativa ................ 3

2.1.1. Ausencia de una Política de Infraestructura Educativa ............................. 4 2.1.2. Planificación estratégica insuficiente para el direccionamiento de la

gestión de infraestructura.......................................................................... 5 2.1.3. Ausencia de instrumentos de planificación de proyectos de infraestructura

................................................................................................................. 7 2.1.4. Sistemas de Información que no se han concluido y que no apoyan la

planificación .............................................................................................. 8

2.2 Deficiente administración de los proyectos de infraestructura .............................. 9

2.2.1 Sobre el origen de los proyectos ............................................................. 10 2.2.2 Sobre el proceso de identificación .......................................................... 11 2.2.3 Proceso de categorización ...................................................................... 12 2.2.4 Proceso de evaluación ............................................................................ 13 2.2.5 Proceso de selección .............................................................................. 13 2.2.6 Proceso de gestión de riesgos ................................................................ 13 2.2.7 Proceso de priorización: ......................................................................... 13 2.2.8 Proceso de autorización ......................................................................... 14 2.2.9 Proceso de control .................................................................................. 14 2.2.10 Proceso de ejecución.............................................................................. 14

2.3 Débiles controles previos asociados a las transferencias para infraestructura educativa……………………………………………………………………………… .15



33.. CCOONNCCLLUUSSIIOONNEESS.. ............................................................................................................................................................................................................ 2211 44.. DDIISSPPOOSSIICCIIOONNEESS ................................................................................................................................................................................................................ 2222 AANNEEXXOOSS.. .................................................................................................................................................................................................................................................... 11



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RREESSUUMMEENN EEJJEECCUUTTIIVVOO

El estudio se realizó como parte del Plan Anual Operativo de la División de

Fiscalización Operativa y Evaluativa con el objetivo de verificar si el proceso de planificación de la infraestructura educativa, desarrollado por el Ministerio de Educación Pública (MEP), está acorde con la política de infraestructura que debe emitir el Consejo Superior de Educación y si contribuye a solventar las necesidades del país, con calidad y oportunidad, tomando en cuenta los cambios demográficos.

Entre los resultados del estudio se determinó que el MEP no cuenta con una Política

de Infraestructura Educativa emitida por el Consejo Superior de Educación, que permita orientar la planificación y la gestión de los proyectos; además, no se cuenta con un proceso de planificación estratégica que brinde una respuesta efectiva a las repercusiones en los cambios de la pirámide poblacional en el país.

En cuanto a la administración del portafolio de proyectos de infraestructura, se

determinó una administración centralizada que presenta deficiencias en las etapas de identificación, categorización y evaluación previa de los proyectos, así como la ausencia de mecanismos de selección y herramientas de control para su seguimiento y ejecución, entre ellos, la implementación de sistemas de información.

También se determinaron inconsistencias en la aplicación de controles de

aprobación presupuestaria, de liquidaciones y la ejecución de transferencias por parte del MEP, en detrimento del seguimiento y evaluación tanto física como financiera de los proyectos de infraestructura y de la administración de los recursos destinados para este fin. Asimismo, para los años 2010-2011 se determinaron diferencias en los registros contables de la DIEE, la Dirección Financiera del MEP y Caja Única del Estado.

Por todo lo anterior, se dispuso al Consejo Superior de Educación dictar y

comunicar oficialmente la política de infraestructura educativa; al Ministro de Educación girar instrucciones al Director de Infraestructura y Equipamiento Educativo para que en coordinación con el Director de Planificación Institucional se elabore un Plan Estratégico en Infraestructura Educativa; y la implementación de un sistema de información para apoyar su gestión. Al Viceministro de Planificación y Coordinación Regional se dispuso establecer lineamientos a las oficinas de juntas en las direcciones regionales, para estandarizar el proceso de aprobación y liquidación presupuestaria de las juntas de educación y administrativas e incorporar una guía de verificación de requisitos mínimos. Al Director de Infraestructura y Equipamiento Educativo se dispuso elaborar bianualmente el portafolio de proyectos alineado a la planificación estratégica; entre otros. A la Directora Financiera se le dispuso girar instrucciones para que el Departamento de Gestión de Juntas realice un proceso de conciliación de los registros de las transferencias aprobadas a las juntas de educación y administrativas por parte de la DIEE.



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11.. IINNTTRROODDUUCCCCIIÓÓNN

1.1. Origen del estudio

El estudio se realizó en atención al Plan Anual Operativo 2011 del Área de Servicios Sociales de la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa.

1.2. Objetivo del estudio

Verificar si el proceso de planificación de la infraestructura educativa, desarrollado por el Ministerio de Educación Pública (MEP), está acorde con la política de infraestructura educativa que debe emitir el Consejo Superior de Educación y si contribuye a solventar las necesidades del país, con calidad y oportunidad, tomando en cuenta los cambios demográficos.

1.3. Alcance del estudio

El análisis abarcó el período comprendido entre el 1º de enero de 2010 y el 31

de mayo de 2011, el cual se amplió cuando se consideró necesario.

1.4. Consideraciones generales

La ejecución de la infraestructura educativa estuvo a cargo de la Dirección de Edificaciones Nacionales1, del Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT) por un periodo aproximado de 30 años. No obstante, a partir del año 1999 con el inicio del programa “Más aulas para ser mejores”2, se estableció, mediante Ley de Presupuesto Nacional, que el MEP acogiera la partida de edificaciones y entre otras funciones, trasladara recursos a las juntas de educación y administrativas, para que éstas realizaran, bajo la asesoría del MEP, la contratación y construcción de la infraestructura educativa.

De este modo, el MEP asumió el proceso de brindar asesoría y apoyo técnico

permanente para que las juntas de educación y administrativas ejecutaran las tareas de contratación, administración, ejecución, supervisión técnica y control de la construcción y mantenimiento de la infraestructura educativa pública. Para ello, se creó en el año 2008 la

1 Véase artículo 26 del Decreto No. 27917-MOPT “Reforma Organizativa y Funcional del Ministerio de Obras Públicas y Transportes”, del 10 de junio de 1999. 2 Dicho programa pretendía la atención urgente del déficit de aulas escolares, comedores y baterías sanitarias. El mismo fue fiscalizado por esta Contraloría General, la cual emitió el Informe FOE-EC-16-2001 del 23 de mayo del 2001 “Estudio sobre infraestructura educativa”.



Dirección de Infraestructura y Equipamiento Educativo (DIEE)3, instancia que tiene la competencia de asignar recursos a las juntas de educación y administrativas para infraestructura educativa, así como la gestión de asesoría, planificación y control de los procesos de contratación administrativa que se elaboran para tal efecto. En la actualidad el MEP gestiona ante la Asamblea Legislativa, la creación de un fideicomiso4 para la construcción de 79 centros educativos y 24 canchas multiusos.

A pesar de la importancia estratégica de las instalaciones y el equipamiento

para mejorar el acceso y la calidad de la educación, en la actualidad el 90% del presupuesto de infraestructura se ejecuta por medio de las juntas de educación y administrativas, aún cuando estos entes han venido mostrando una baja ejecución de estos recursos, según se puede apreciar en el siguiente gráfico que muestra la tendencia de los saldos en la Caja Única del Estado, con una ligera disminución en el 2010.

Gráfico No. 1

Juntas Administrativas de Educación y Tesorerías Ca ntonales Tendencia del Saldo en Caja Única

Periodo 2006-2011 Colones corrientes

Fuente: Elaboración propia con datos de Tesorería Nacional, corte al 9 de junio del 2011.

Por lo anterior, el tema de la infraestructura remite necesariamente al análisis

de la gestión gerencial y en específico a la forma en cómo se está planificando dicho proceso, de manera que se puedan encontrar puntos de mejora en vista de la realidad demográfica y fiscal que tiene el país.

3 La DIEE se creó mediante Decreto Ejecutivo No. 34075-MEP del 5 de noviembre de 2007, luego dicho decreto fue derogado por el Decreto No. 36451-MEP del 9 de marzo de 2011. 4 Proyecto de Ley 18.258 “Autorización al Poder Ejecutivo para constituir un Fideicomiso y suscribir una operación de crédito público mediante un contrato de arrendamiento de largo plazo para el financiamiento del proyecto construcción y equipamiento de infraestructura educativa del MEP a nivel nacional”.



1.5. Comunicación preliminar de los resultados del estudio

En reunión celebrada el 5 de diciembre de 2011, se comunicaron verbalmente los resultados del presente estudio a Licda. Silvia Víquez Ramírez, Viceministra Administrativa, al Ing. Carlos Villalobos Argüello, Director de Infraestructura y Equipamiento Educativo del MEP, a la Licda. Carmen Villalobos Arias, Directora Financiera, y al Lic. Harry Maynard Fernández, Auditor Interno del MEP. Tal y como consta en el acta de la reunión, se invitó al Lic. Mario Mora Quirós, Viceministro de Planificación y Coordinación Regional sin embargo, éste no se presentó a la reunión.

Mediante los oficios números DFOE-SOC-12176, DFOE-SOC-12178, DFOE-SOC-12180 y DFOE-SOC-12183, se entregó a los Viceministros y a los Directores, un ejemplar del borrador del informe, en forma escrita y en disco compacto, con el propósito de que en un plazo no mayor a cinco días hábiles remitieran al Área de Servicios Sociales de esta Contraloría General de la República, las observaciones pertinentes sobre su contenido. Dichas observaciones fueron recibidas el 12 de diciembre de 2011, mediante oficio No. DM-1778-12-11, suscrito por el Doctor Leonardo Garnier Rímolo, Ministro de Educación Pública. El análisis de las mismas se muestra en el anexo N° 1 de este informe. 22.. RREESSUULLTTAADDOOSS

2.1. Planificación estratégica de los proyectos de infraestructura educativa

La planificación estratégica es un instrumento que permite no sólo elevar el nivel de éxito organizacional a través del cumplimiento de las metas trazadas que suponen una mejor respuesta de la gestión institucional ante las demandas del entorno; sino también, minimizar el riesgo de dicha gestión, reduciendo la incertidumbre al permitir un mejor conocimiento del negocio y definiendo las consecuencias de una acción administrativa determinada. En virtud de lo anterior, la estrategia institucional debe subdividirse en un conjunto de objetivos y metas que de manera alineada con estos planteamientos, permitan el desarrollo y evaluación de los proyectos de infraestructura.

No obstante, de acuerdo con el análisis efectuado en la DIEE, se determinaron

falencias en la gestión, que dificultan el conocimiento sobre los tipos de inversión que realiza la institución en la materia, la forma en que aspira satisfacer la demanda de infraestructura en el corto o mediano plazo, y en general, información que permita rendir cuentas sobre la gestión que les fue encomendada.

Las principales debilidades determinadas se refieren a la indefinición de una

política de infraestructura educativa que responda a la política de educación, definidas ambas por el Consejo Superior de Educación, a la ausencia de un esquema coherente de planificación estratégica que defina las prioridades en materia de infraestructura y oriente la gestión, a la falta de mecanismos de planificación y administración de los proyectos de



infraestructura y sistemas de información que no se han concluido y que no están diseñados para apoyar el seguimiento de los proyectos.

A continuación se realizará un análisis de cada uno de estos elementos:

2.1.1. Ausencia de una Política de Infraestructura Educativa La gobernabilidad, en términos de la capacidad de dar respuesta

efectiva a las demandas de los ciudadanos, implica necesariamente la adopción institucional de mecanismos que permitan definir el rumbo de la gestión y a la vez dar cuenta sobre ello. Uno de estos mecanismos, es la adopción de políticas respecto a las temáticas en las que se pretende generar un impacto determinado, las cuales, de manera encadenada, permitirían a la institución preparar la correspondiente planificación de mediano plazo y con ello generar un efecto en la gestión institucional.

En este orden de ideas, el artículo 81 de la Constitución Política

expresa que la dirección de la enseñanza oficial corresponde a un Consejo Superior presidido por el Ministro del ramo, y el artículo 4, inciso a) de la Ley de Creación del Consejo Superior de Educación, Nº 1362, establece que dicho Consejo debe conocer los planes de edificación escolar, por lo que “…el Ministerio de Educación Pública carece de injerencia directa en la elaboración de las políticas educativas. Su competencia y responsabilidad se circunscribe a administrar el sistema educativo y a ejecutar y dar fiel cumplimiento a todos los acuerdos, determinaciones y directrices emanadas del Consejo Superior de Educación. Su función es, entonces, eminentemente ejecutiva administradora”5.

Lo anterior, en concordancia con lo expuesto en el artículo 1 de la

Ley Orgánica del Ministerio de Educación Pública6, permite clarificar que el Ministerio de Educación cumple un rol de administrador de la ejecución de la infraestructura, para lo cual se apoya en las juntas de educación y juntas administrativas y que corresponde al Consejo Superior de Educación, dictar la política en materia de infraestructura educativa, pues ésta debe responder de manera directa, a la política educativa general que determine el mismo Consejo.

Al respecto, en los meses de febrero y marzo del año 2010, el

Consejo discutió7 la “Propuesta de Política Educativa sobre Infraestructura”. Como resultado de dicha discusión, el CSE aceptó la inexistencia de una política oficial de infraestructura educativa, así como de mantenimiento y reparación, por lo que tomó el acuerdo de “Trasladar a la Comisión de Leyes y Reglamentos el documento “Política de Infraestructura Educativa” para atender los aportes de los señores miembros del Consejo

5 Arce Gómez, Celín. Derecho Educativo. San José, Costa Rica. EUNED, 2000. Página 85. 6 Ley Nº 3481 del 13 de enero de 1965, el artículo 1° señala que el Ministerio “es el órgano del Poder Ejecutivo en el ramo de la Educación y de la Cultura, a cuyo cargo está la función de administrar todos los elementos que integran el ramo, para la ejecución de las disposiciones pertinentes del título sétimo de la Constitución Política, de la Ley Fundamental de Educación, de las leyes conexas y de los respectivos reglamentos”. 7Acta No. 08-2010 de la sesión del 15 de febrero del 2010. Acta No. 10-2010 de la sesión del 22 de febrero del 2010. Acta No. 11-2010 de la sesión del 1° de m arzo del 2010.



expuestos en el análisis del tema” 8. Dado que no se halló evidencia de que se haya retomado la

discusión del tema de la política de infraestructura educativa, mediante oficio No. 10238 del 21 de octubre de 2011, se consultó al CSE sobre el particular, y este Consejo informó que se tomó el acuerdo 16-37-20119 que indica que dicho órgano “está por dictar la política general en materia de infraestructura educativa. La razón por la cual, a la fecha esta política no ha sido aprobada, y está siendo objeto de estudio, tanto en el seno del propio Consejo, como por especialistas de diferentes instancias del Ministerio de Educación Pública”.

2.1.2. Planificación estratégica insuficiente para el direccionamiento de la gestión de infraestructura

En el año 2001, esta Contraloría General señaló que el MEP no

contaba con un plan de infraestructura educativa, por lo que le ordenó “disponer lo necesario para mejorar la organización administrativa para la atención de la infraestructura educativa del país, así como para la realización de un plan estratégico y la elaboración de manuales de procedimientos sobre las principales actividades relacionadas con la infraestructura (edificación y mantenimiento) y los mecanismos de comunicación y coordinación con las comunidades y demás entidades del país que desarrollen programas de infraestructura” 10. En el año 2003, la CGR determinó que el MEP aún no contaba con el plan estratégico en infraestructura11. En el año 2007 nuevamente señaló la ausencia tanto de un plan estratégico, como de un estudio que comprenda el análisis del entorno respecto a esta materia12. Este último aspecto fue señalado también por la Auditoría Interna del MEP en el informe No. 10-1113 en el cual se concluye que la Dirección de Infraestructura y Equipamiento Educativo (DIEE) carece de planificación estratégica.

En la presente administración (2010-2014), el MEP emitió el

documento “Líneas estratégicas y acciones de Implementación”14, en el cual la línea estratégica número diez, que le compete a la Dirección de Infraestructura y Equipamiento

8 Acuerdo 03-11-10 en la Sesión 10-2010 del 22 de febrero de 2010 que quedó en firme en el acta No. 26-2010 de la sesión celebrada el 14 de junio del 2010. 9 Oficio CSE-897-2011 del 3 de noviembre del 2011. 10 Informe N° FOE-EC-16/2001, del 15 de noviembre del 2001 Informe del estudio efectuado en el Ministerio de Educación Pública (MEP) sobre infraestructura educativa. 11 Informe FOE-SOC-15-2003 del 4 de noviembre del 2003 sobre seguimiento de disposiciones giradas al Ministerio de Educación Pública (MEP) en el informe N° FOE-EC-16/2001 relativo a infraestructura educa tiva. 12Informe DFOE-SOC-49-2007 del 11 de octubre 2007, referente al “Estudio sobre el sistema de aseguramiento de la calidad del proceso de desarrollo de las obras de infraestructura y equipamiento educativos”. 13 Presentado el 10 de mayo del 2011, sobre la Evaluación de la Dirección de Infraestructura y Equipamiento Educativo. 14 Se remitió copia de la publicación (sin fecha) a la Contraloría General mediante oficio DPI-1527-2011 del 04 de octubre del 2011. El Director de Asuntos Jurídicos del Ministerio de Educación Pública certifica que la copia remitida es fiel del documento original.



Educativo15 se refiere a: “Lograr que los centros educativos y las instancias administrativas del MEP cuenten con la infraestructura y el equipamiento adecuado, suficiente y oportuno”. Se agrega en dicha línea estratégica que: “Para contar con tal insumo, no solo se realizarán los esfuerzos por lograr el financiamiento requerido sino y sobre todo, para garantizar el planeamiento adecuado y la gestión eficiente de estos recursos”.

Si bien dicha línea estratégica resulta un primer esfuerzo por orientar

la gestión, no se indica la magnitud o cantidad que se aspira como meta en la mejora de dicha infraestructura, ni cómo por medio de dicho enunciado la gestión de infraestructura se adaptaría a los cambios demográficos de la última década, caracterizados por la baja en la natalidad, aumento en la esperanza de vida, y una disminución en la atracción de la inmigración que tiene a Costa Rica como destino permanente. Lo anterior, a pesar de que existen resultados de investigaciones que señalan que el MEP debe haber tomado acciones para aprovechar el bono resultante por la disminución de nacimientos16.

Dada la generalidad con la que fue asumida la línea estratégica, se

concluye que resulta insuficiente para orientar sobre qué tipo de inversiones en infraestructura se deben ejecutar, en qué plazo y bajo qué prioridades. Asimismo, no permite el establecimiento de criterios para canalizar los recursos, en el sentido de cuánto se debe orientar al mantenimiento, cuánto a la obra nueva y cuánto a las emergencias, de acuerdo además, con alguna priorización de las regiones o zonas que tengan características demográficas que ameriten la inversión.

Ante la insuficiencia del direccionamiento, se genera la necesidad de

que la DIEE emita lineamientos en materia de infraestructura alineados con la estrategia, con el fin de solventar las ausencias mencionadas en el párrafo anterior, que faciliten la toma de decisiones al respecto. No obstante, dicho documento no se ha emitido formalmente, por lo que las prioridades se establecen a partir de las demandas que van ingresando y la presión que entidades como la Sala IV o el Ministerio de Salud, puedan ejercer bajo sus respectivas potestades17.

Es importante mencionar que la Dirección de Planificación

Institucional18 afirmó no estar involucrada en ningún proceso de planificación específico sobre el tema de infraestructura educativa en la actualidad.

15 Así se refleja en la misión y objetivos generales encomendados al programa 554 del MEP, el cual está a cargo de la DIEE. 16 Morales, Abelardo (2008). “Inmigración en Costa Rica: características sociales y laborales, integración y políticas públicas”. En: CEPAL, Serie Población y Desarrollo N° 85. Santiago de Chile, 2008; //Program a Estado de la Nación en Desarrollo Humano Sostenible (Costa Rica) (2011). “Estado de la Educación”. Consejo Nacional de Rectores.- 3 ed.- San José CR; //Robles, Arodys (2006). “Cambio demográfico, inversión social y diferencias generacionales en Costa Rica”. En: CEPAL, Notas de Población, No. 82. 17 Ejemplo de lo anterior lo constituyen las órdenes sanitarias No. MS-RHN-ARSLCH-ERS-OS-032-2011 emitida al Colegio Técnico Profesional de Los Chiles de Alajuela y No. RCH-ARS-SC-ERS-057-2011 emitida a la Escuela Villareal, Santa Cruz Guanacaste. Así como las Resoluciones de la Sala IV, expediente No. 11-007898-0007-CO emitida a la Escuela El Fósforo, Upala y el expediente No. 11-009875-0007-CO emitida al Liceo de Buenos Aires de Pocosol, San Carlos. 18 Entrevista al Director de Planificación Institucional. 6 de julio del 2011.



2.1.3. Ausencia de instrumentos de planificación de proyectos de

infraestructura

Para los proyectos de infraestructura educativa se ha asignado en los últimos tres años, recursos por la suma de ¢80.571,46 millones19, que han sido transferidos a las juntas de educación y administrativas. Por la importancia de esa suma, la administración de los proyectos se debe llevar a cabo con criterios de eficiencia, eficacia y economía para que logre repercutir en los objetivos tanto de los proyectos en sí mismos como de la estrategia institucional en su totalidad20.

Es importante diferenciar la planificación operativa de la

planificación de proyectos. En el primer caso se trata de una planificación administrativa en la que se describen los procesos de dirección, sin entrar al detalle de los proyectos a ejecutar. Por su parte, la planificación de los proyectos, se refiere a un instrumento gerencial mediante el cual la Dirección mantiene un control sobre los proyectos activos, la fase en que se encuentran, así como los tiempos y costos de cada uno de ellos. Sobre el particular, el artículo 122 del Reglamento de Organización Administrativa de las Oficinas Centrales del Ministerio de Educación Pública, enfatiza la diferenciación entre planificación operativa y planificación de proyectos, al ordenar a la DIEE la realización de ambos planes, el primero con el fin de elaborar su respectivo presupuesto, y el segundo como un mecanismo para orientar la asignación de los recursos, dar seguimiento y evaluar la consecución de los proyectos.

En el año 2009 la Contraloría General solicitó al Ministro de

Educación21 “copia del Plan de inversiones en infraestructura educativa, así como el diagnóstico de necesidades de inversión y equipamiento educativo en el que se basó ese plan”, con base en el artículo 120 del Reglamento de Organización Administrativa de las Oficinas Centrales del MEP, el cual propone que la DIEE presentará al jerarca una propuesta de planificación anual en materia de infraestructura y equipamiento educativo. Ante dicha solicitud el Ministerio remitió22 “información referente a la solicitud del Plan de Inversiones en Infraestructura Educativa”, que corresponde a un listado de 130 centros educativos, a los cuales se les planificó distribuir un total de ¢17.899,7 millones. Lo anterior no puede considerarse un plan, sino un inventario de proyectos potenciales, con la respectiva restricción presupuestaria.

Para efectos del presente estudio, al consultar sobre la existencia de

dicho Plan23, la DIEE informó24 que se elabora una matriz denominada “Transferencias

19 De acuerdo con datos del SIGAF, actualizado a julio de 2011; los cuales corresponden al Presupuesto Ajustado del programa 554 del Ministerio de Educación, en cuanto a la partida de Transferencias de Capital. 20 Contraloría General de la República. Informe No. DFOE-ED-IF-82-2009, “Fortalecimiento de los procesos de planificación en el sector público como factor crítico de éxito para la contratación administrativa.” Diciembre, 2009. 21 DFOE-SOC-0792 (09046) del 28 de agosto de 2009. 22 Oficio DM-5100-09-09 del 17 de setiembre del 2009, suscrito por el Ministro de Educación. 23 Entrevista al Director de la DIEE. MEP. 23 de julio del 2011. 24 La matriz de “transferencias acumuladas 2011” junto con el plan operativo 2010 y 2011 fueron remitidos a esta Contraloría mediante correo electrónico, el 22 de julio del 2011.



acumuladas” la cual es coincidente con el listado remitido en el 2009, por lo que se considera que en ambos casos a pesar de que se detalla la información de la transferencia, ésta no es suficiente para considerarlo un plan de infraestructura, pues se debe documentar información que permita apoyar la toma de decisiones, tales como: el objetivo del proyecto, la prioridad asignada, costo estimado, fecha de inicio y de finalización de cada proyecto, la definición de un producto único, así como los beneficios esperados para la población meta, responsable del proyecto, indicadores y metas para dar seguimiento al avance de los proyectos y del portafolio en general, entre otros.

Otra deficiencia analizada es que el registro o matriz no tiene una

clasificación preestablecida para cada tipo de obra, por el contrario existe una gama de nombres que imposibilita la sistematización de la información de los proyectos en categorías comunes y el establecimiento de criterios para tomar decisiones sobre cada una de las categorías. Por ejemplo, se encontraron las siguientes denominaciones: “construcción y reparación de infraestructura”, “mejoras infraestructura”, “mantenimiento y obra nueva”, “mantenimiento menor planta física”, “habilitación laboratorio de cómputo”, “completar dos aulas del MOPT”, “construcción obra nueva”, “acondicionamiento aula académica”, “servicios de ingeniería”, “restauración total”, “restauración estructural”, “mano de obra y honorarios profesionales” y “servicios profesionales”.

En virtud de lo analizado, se concluye que la información que

contiene la planificación de proyectos de la DIEE no permite conocer el criterio utilizado para decidir las prioridades, dado que no existe un vínculo de los proyectos con la planificación estratégica. Esta situación presenta riesgos importantes de gestión, no solo para la atención oportuna y satisfactoria de una infraestructura que debe responder a una política educativa, sino para una correcta asignación y priorización de los recursos que se tienen para este fin. De conformidad con lo expuesto anteriormente, el registro no contiene los datos mínimos de un plan de infraestructura, por lo que se incumple con lo establecido en los artículos 120 y 122 del Reglamento de Organización Administrativa.

2.1.4. Sistemas de Información que no se han conclu ido y que no

apoyan la planificación

Un aspecto que sobresale en el tema de la planificación, es el relacionado con los sistemas de información que deben apoyar la toma de decisiones sobre el portafolio de proyectos, así como evaluar oportunamente su cumplimiento. Las Normas de control interno para el Sector Público25, establecen la instauración de sistemas de información flexibles que coadyuven a la consecución de los objetivos institucionales, además basados en un enfoque de efectividad y de mejoramiento continuo, de manera que la calidad de la información sea confiable, oportuna y útil.

Por su parte el Reglamento de Organización Administrativa de las Oficinas Centrales del Ministerio de Educación Pública, de cita repetida, señala en el artículo 124 incisos g) y n) que es responsabilidad de la DIEE:

25 N-2-2009-CO-DFOE, Nº R-CO-9-2009 del 26 de enero de 2009.



“g) Diseñar y mantener actualizado un sistema de información geográfica que refleje la ubicación, el estado y necesidades de la infraestructura y el equipamiento de todos los centros educativos públicos del país (…)

n) Diseñar y mantener un sistema para seguimiento estadístico de

los proyectos en proceso de formulación, ejecución y finalizados, que permita brindar información actualizada de la demanda de infraestructura y equipamiento.”

Sobre el particular, la DIEE indicó26 que se encuentra en la primera

etapa de desarrollo de un sistema de información denominado Sistema de Flujo de Trabajo (SIFTRA) el cual pretende automatizar los procesos de la Dirección. Asimismo, indicó que se tiene la página Web http://www.educatico.ed.cr/diee, la cual exhibe información relacionada con la Dirección de Infraestructura en general, la normativa que le rige, la información por cada departamento y los proyectos de infraestructura que se encuentran vigentes y cerrados, entre otros. No obstante, al consultar dicha página27 se observó que el sitio está en periodo de prueba, y los registros ahí incluidos no contienen la información completa de los proyectos, tales como: la especificación de los montos ejecutados en los proyectos que se encuentran inconclusos, o bien, su fecha probable de finalización. En el caso de los proyectos finalizados, falta especificar el tipo de infraestructura desarrollada, ya que en algunos centros educativos no se despliega información al respecto.

Es importante destacar que en el año 2001, esta Contraloría General

llamó la atención sobre la ausencia de sistemas de información que apoyaran la planificación de la infraestructura educativa28. No obstante, es claro que a pesar de que han transcurrido 10 años desde entonces, ni ese sistema, ni ningún otro se ha implementado para diagnosticar y dar seguimiento a la gestión de la infraestructura educativa.

2.2. Deficiente administración de los proyectos de infraestructura

Con el fin de verificar si el Ministerio de Educación ha establecido un mecanismo de administración y seguimiento de los proyectos, se realizó una revisión de 9 expedientes de proyectos de Infraestructura29. Dicha revisión se basó en el modelo de Gestión de Portafolio de Proyectos30, el cual se presenta en la Figura N° 1:

Figura N° 1

Procesos de la Gestión del Portafolio de Proyectos

26 Oficio DIEE-2439-2011 del 17 de agosto del 2011. 27 Se ingresó a dicha página el 12 de septiembre y el 21 de noviembre de 2011. 28 Informe FOE-EC-16/2001. 29 Seleccionados dada su importancia material y estratégica, se escogieron los proyectos para los siguientes centros educativos: Telesecundaria San Carlos de Tarrazú, Liceo Nocturno Pacífico Sur, CTP INVU-Cañas, Liceo San Rafael de Poás-Alajuela, CTP Dulce Nombre de Cartago, Escuela Augusto Colombari, Escuela Leonidas Briceño Baltodano, Escuela Santa Rosa de Miramar, Escuela Beverly, Escuela Rafael Arguedas G. 30 Para una descripción de cada uno de los procesos ver el Anexo 2 de este informe.



Fuente: Elaboración propia con base en Informe DFOE-ED-IF-82-2009

Los resultados de la revisión se detallan a continuación:

2.2.1 Sobre el origen de los proyectos

Los proyectos en la DIEE tienen su origen principalmente a partir de las

solicitudes o demandas de infraestructura que remiten las Juntas31, solicitudes que están centralizadas en la DIEE y es su Director a título personal y bajo su criterio profesional quien decide si se llevan a cabo o no los proyectos y bajo qué modalidad de contratación32. En caso que se decida dar trámite a la solicitud, se traslada al Departamento de Proyectos, en donde se levanta un registro de las solicitudes en archivos de Excel, según el procedimiento de contratación por medio del cual se pretende ejecutar la obra33.

Esta situación presenta varias debilidades desde el punto de vista de

administración de proyectos, las cuales son enumeradas a continuación: • Los criterios, además de que están centralizados en una sola

persona, no están formalmente definidos, por lo que existe el riesgo de aplicar diversidad de argumentos para realizar o no realizar obras de infraestructura.

31 Este proceso no se encuentra documentado en su totalidad formalmente en la DIEE, por lo que se describe a partir de las entrevistas realizadas a los diferentes encargados del proceso. Otro mecanismo que ordena la construcción de infraestructura educativa es la autorización de apertura de un centro educativo según indicó en entrevista el Director de Planificación Institucional. La mencionada autorización la brinda la Comisión de Oferta Educativa la cual ordena vía oficio a la DIEE que inicie con el proyecto de infraestructura respectivo. No obstante, dada la naturaleza, se trata de casos que representan un menor número de solicitudes. 32 Entrevista realizada al Director de la DIEE, el 9 de agosto del 2011. 33 Se solicitó copia de los registros del listado de proyectos del 2010 y a junio de 2011, de futuras contrataciones abreviadas y de las contrataciones ordinarias a los encargados de llevar el registro.



• Se genera un sesgo sobre las estadísticas públicas de infraestructura, pues cada solicitud, aunque sea de reparación o ampliación, es considerada un proyecto de infraestructura.

• Los registros presentan diversidad de información que no facilitan la toma de decisiones, por lo que existe una imposibilidad técnica de establecer estadísticas generales del portafolio de los proyectos, en términos de cuáles se están rechazando y por qué razones, qué tipo de proyectos se ejecutan bajo determinada modalidad de contratación y cuáles son las tendencias de las necesidades indicadas por las Juntas, por citar algunos ejemplos.

Según lo mencionado por los encargados de los registros de los

proyectos, una vez que la información de la solicitud ha sido ingresada, se inicia un periodo de “espera” hasta que se les asigne un profesional, para que se ponga en contacto con las Juntas, y realice una visita al centro educativo solicitante, con el fin de constatar la necesidad real. Un ejemplo del tiempo que perduran las solicitudes en esta etapa, lo constituye el caso de la escuela “Leonidas Briceño Baltodano”, cuya solicitud ingresó en setiembre del 2007 a la DIEE; no obstante, no se inició su trámite sino hasta setiembre de 2009, es decir dos años después, por solicitud de la Viceministra Administrativa, según consta en el oficio DVM-A-5437-2009.

En este orden de ideas, de acuerdo con los registros suministrados, se

constató que de aproximadamente 785 solicitudes de contrataciones abreviadas34, al 30 de julio del 2011, al menos 161 solicitudes se encontraban en espera de la asignación de un profesional para que realice la visita de diagnóstico de las necesidades, de las cuales al menos un 40% tiene más de 100 días hábiles desde su ingreso, y algunos casos contabilizan hasta más de 600 días hábiles en espera de que inicie el respectivo trámite preliminar.

En cuanto el profesional de la DIEE se pone en contacto con la Junta,

debe coordinar una visita para levantar un diagnóstico de la situación de la infraestructura, de conformidad con lo que se expone en el procedimiento 1, etapa 2, del Manual de Procedimientos de la DIEE. Sobre el particular, en el Anexo N° 1 del mencionado Manual se incluye un formulario, en el cual se debe plasmar la información recolectada durante la labor de campo. No obstante, al menos un 45% de los expedientes consultados omite dicho formulario, por lo cual se visualiza una oportunidad de homogenizar la información contenida en los expedientes.

2.2.2 Sobre el proceso de identificación

En ausencia de una estrategia claramente definida para el desarrollo de la

infraestructura escolar se dificulta la identificación de los centros educativos que podrían ser candidatos a ser considerados para la asignación de recursos. Se determinó en los expedientes de los proyectos, que estos se identifican mediante el mismo código que el

34 Suponen un menor monto y un trámite más expedito para su realización como se verá más adelante en el apartado sobre el proceso de categorización.



MEP tiene para cada centro educativo, es decir, no se asigna un código específico para cada proyecto de infraestructura. Esto puede presentar una limitante, dado que el centro educativo puede contener más de un proyecto, lo que puede generar desorden y dispersión de los recursos que se invierten, y por ende, menor eficiencia en el proceso de identificación.

La ausencia de una ficha técnica que permita resumir las características

básicas del proyecto, así como la vinculación explícita de éste con la política educativa prevaleciente, es otra deficiencia determinada. Esta situación limita el conocimiento básico del proyecto por parte de los diferentes actores interesados, así como el direccionamiento estratégico de la obra hacia la consecución de los objetivos institucionales, lo cual, desencadena en debilidades que repercuten tanto en la etapa de ejecución como en la de seguimiento; y la posibilidad de determinar en qué medida la consecución de los proyectos permite dar cumplimiento a la política educativa. En este sentido, es fundamental establecer un mecanismo de supervisión de la información de los expedientes de manera que se pueda estandarizar y optimizar su contenido.

Es importante mencionar también la ausencia total de proyecciones que

permitan estimar las necesidades de infraestructura de conformidad con el comportamiento de la matrícula o del cambio demográfico de la zona, lo cual genera el riesgo de realizar inversiones de recursos públicos en construcción de infraestructura educativa, que, a futuro, podría ser innecesaria ante la tendencia del cambio demográfico y los flujos netos migratorios coyunturales.

2.2.3 Proceso de categorización

La “Guía de presentación de proyectos ante la DIEE”35, especifica que

existen tres tipos de procesos abreviados y uno ordinario; lo anterior dependiendo de la clase de obra a realizar y su complejidad. En el caso de los abreviados se encuentran: Obras de mantenimiento menor, obras de mantenimiento mayor y obra nueva menor. En cuanto a los procesos ordinarios, se clasifican como las “Obras Nuevas Mayores” y por lo general superan los ¢100,0 millones36.

No obstante lo anterior, se observó que los expedientes de los proyectos

de infraestructura carecen de esa categorización de manera explícita, es decir, se requiere hacer lectura de los documentos que contiene el archivo con el fin de comprender el tipo de obra a la que se refiere el proyecto. Dado lo anterior, se evidencia que la DIEE no está aplicando criterios de decisión que respondan a las necesidades de los diferentes tipos de proyectos de infraestructura, lo cual repercute negativamente sobre el manejo de la información para la toma de decisiones en la DIEE y la gestión del portafolio en su conjunto.

35 Ministerio de Educación Pública (MEP). “Guía para la presentación de Proyectos ante la DIEE”. Octubre 2010. Segunda Edición. 36 De acuerdo con presentación que realizó el Director de la DIEE al Consejo Superior de Educación el 22 de febrero de 2010.



2.2.4 Proceso de evaluación

La revisión de los expedientes de los proyectos de infraestructura permitió determinar que se presenta un proceso de evaluación incompleto, ya que no se tiene evidencia documental de la realización de estudios técnicos que sustenten la prefactibilidad -sea jurídica, administrativa, financiera, social- y la respectiva factibilidad del proyecto en términos de mejor alternativa posible. La única documentación relacionada que se presenta en los expedientes son los presupuestos de referencia37, lo cual permite estimar inicialmente los costos de las obras, y con base en ello el MEP realiza las transferencias a las Juntas38.

Esta situación tiene su causa en la ausencia de mecanismos o

instrumentos que determinen los criterios técnicos de prefactibilidad y factibilidad que se deben aplicar en un proyecto de infraestructura educativa. En este sentido, se considera que esta ausencia es riesgosa dados los altos montos que se están transfiriendo a las Juntas para los diferentes proyectos39.

2.2.5 Proceso de selección

En los expedientes no se evidenció registros que dieran indicios de un

proceso de selección de proyectos, en función de su análisis de evaluación previo y/o priorización según algún tipo de criterio. Dicha situación promueve la ineficiencia de la gestión, dado que no existe un direccionamiento o prioridad clara del conjunto de proyectos, ni de los recursos que se invierten en infraestructura educativa, de conformidad con las necesidades del país y el modelo de crecimiento de la población.

2.2.6 Proceso de gestión de riesgos

Se evidenció que la DIEE no cuenta con un proceso de gestión de

riesgos sobre los proyectos de infraestructura, que abarque la identificación, el análisis y administración de los mismos. Lo anterior, se debe a que no existe un proceso de administración de portafolio como tal, sino como se mencionó anteriormente, se trabaja en atención a cada una de las demandas. Esta situación provoca que la administración cuente con menos información para conocer los efectos de eventos inesperados sobre los proyectos que se desarrollan, e imposibilita el desarrollo de planes de contingencia, con el propósito de reducir dichos impactos.

2.2.7 Proceso de priorización

37 Los presupuestos de referencia son documentos elaborados por la DIEE, en el cual se contempla el costo aproximado por material de construcción, es utilizado para realizar una comparación con los presupuestos entregados por los oferentes externos en el proceso de contratación. 38 Respecto a los controles previos y concomitantes para las transferencias se detallan en el resultado 2 de este informe. 39 En el resultado 2.2 se indica entre otras cosas, la problemática sobre los remanentes en las transferencias para infraestructura educativa.



No se encontró evidencia de que cada proyecto fuera debidamente ponderado con base en criterios preestablecidos, de manera que se tuviera claridad de la prioridad relativa de los distintos proyectos, como determinante para la asignación efectiva de recursos y para la programación de estas asignaciones en el tiempo. Tal condición es necesaria para la formulación de planes de expansión de mediano y largo plazo para el desarrollo de la infraestructura escolar.

2.2.8 Proceso de autorización

De acuerdo con la revisión efectuada, se determinó que la autorización se

documenta de forma tardía, pues el documento “orden de inicio de obras” se oficializa cuando el contrato del proyecto ya se encuentra adjudicado, es decir, para iniciar la etapa de ejecución y no para decidir si el proyecto se lleva a cabo o no, tal y como lo indican las buenas prácticas de administración de proyectos. En esta etapa de ejecución, es claro que los aspectos de legalidad del contrato son de mayor relevancia para la ejecución del proyecto que el oficio que autoriza su inicio, por lo que dicho trámite no está cumpliendo la función esperada. Además, los expedientes de ejecución presentan desorden y gran cantidad de documentos.

2.2.9 Proceso de control

La documentación contenida en el expediente no permite dar trazabilidad

a los proyectos40, en términos de la información para la toma de decisiones que debe tener el MEP sobre el estado en que se encuentra cada una de las obras de infraestructura.

Tampoco se evidenció que el MEP hubiera desarrollado procedimientos

exigibles para las entidades beneficiarias, para el aseguramiento de la calidad de los proyectos, ni de que la hubiera requerido como metodología para llevar a cabo el control de calidad de los proyectos financiados; control que, además, no se encontró debidamente especificado.

Lo anterior tiene su causa en que el MEP aún no cuenta con una

regulación que clarifique su responsabilidad como fiscalizador de la infraestructura educativa, de manera que defina, regule y homogenice la metodología de evaluación y seguimiento físico de los proyectos de infraestructura educativa en la Dirección de Infraestructura y Equipamiento Educativo.

2.2.10 Proceso de ejecución

Se determinó la ausencia de un plan de ejecución formal, que incorpore

además de los procedimientos necesarios para llevar a cabo el proyecto y determinar si se está cumpliendo razonablemente con el cronograma de ejecución, las previsiones del equipamiento para la puesta en marcha del centro educativo.

40 Según la norma ISO 8402: La trazabilidad o rastreabilidad es la "aptitud para rastrear la historia, la aplicación o la localización de una entidad mediante indicaciones registradas”.



Lo anterior limita la toma de decisiones por parte de la DIEE al no contar

con un panorama real de lo realizado en la obra en el momento de la visita de inspección, dado que esa dependencia sólo cuenta con datos financieros relacionados con el proyecto.

De manera general, se denota una labor débil en el levantamiento de

información estratégica por parte del MEP, que genera una actuación poco oportuna por parte de la Dirección de Infraestructura y Equipamiento Educativo.

Otras limitantes encontradas sobre el proceso de administración de

proyectos son las siguientes:

• Cada proyecto de infraestructura cuenta con al menos tres expedientes, según el proceso o departamento: Uno en el Departamento de Proyectos, otro en el Departamento de Contrataciones y otro en el Departamento de Ejecución y Control. Esta situación, representó una limitante en el análisis de la información, por cuanto no fue posible contar para todos los casos, con la documentación completa, incluso, en algunos casos se contaba con el expediente de ejecución, pero no con el del Departamento de Proyectos.

• Los expedientes no contienen un índice general y no tienen un orden

de clasificación de los documentos, en términos de elaboración de secciones que puedan guiar al lector del expediente. Esta situación provoca desorden, dispersión y duplicidad de documentos entre los expedientes de distintos procesos para un mismo proyecto. Por lo anterior, se debe hacer un llamado de atención a ésta Dirección, de manera que se mantenga un expediente único, con la información relevante, oportuna y competente de los proyectos, y organizado de tal manera que facilite a un tercero el análisis de cada uno de los procesos.

2.3 Débiles controles previos asociados a las trans ferencias para infraestructura educativa

Las juntas de educación y de administración de colegios son entes públicos,

según lo estableció la Sala Constitucional en el Voto No. 2003-00136 de las 15:22 minutos del 15 de enero del 2003, el cual indica:

“A este Tribunal no le cabe la menor duda acerca de la naturaleza pública de las Juntas de Educación, (…) En lo tocante a los fondos que administran, también, es igualmente evidente su naturaleza pública,



puesto que, el artículo 45 de la Ley Fundamental de Educación indica que la distribución e inversión de los dineros que les corresponden se hará de conformidad con las políticas fijadas por el Consejo Superior de Educación y el Ministerio de Educación Pública (…) la aprobación de los presupuestos le corresponde a la respectiva Dirección Regional de Enseñanza del Ministerio de Educación Pública”. (Lo subrayado no pertenece al original).

Por lo tanto, dada su naturaleza, les resultan aplicables las obligaciones de

derecho público a que están sujetos las instituciones públicas. En este sentido, según el artículo 8 de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos (LAFRPP), N° 8131, las instituciones públicas deben tener algunas consideraciones mínimas a la hora de elaborar los presupuestos:

“Los presupuestos considerarán como mínimo: a) El presupuesto de ingresos, que comprenderá los generados por la recaudación de tributos, la prestación y venta de bienes y servicios, las transferencias, donaciones y otros, así como las fuentes de financiamiento, internas o externas, b) El presupuesto de gastos, que comprenderá todos los egresos previstos para cumplir los objetivos y las metas, c) La programación de actividades y metas esperadas para el período, según el nivel de detalle definido en el reglamento, d) Los requerimientos de recursos humanos, según el detalle que se establezca en el reglamento respectivo, y e) Las normas que regulen exclusivamente la ejecución presupuestaria, las cuales se aplicarán durante el ejercicio económico para el que dicho presupuesto esté vigente”. (Lo subrayado no pertenece al original)

Es importante señalar, que la aprobación de los presupuestos elaborados por las

Juntas corresponde al MEP, según la ley N° 6746 41, que en su artículo 7 señala que: “De todas las subvenciones o rentas, o de los ingresos adicionales, (…) las juntas deberán elaborar sus presupuestos someterlos a la aprobación del Departamento Financiero del Ministerio de Educación Pública, sin perjuicio de la fiscalización que le corresponde ejercer a la Contraloría General de la República”.

Dado lo anterior y con el fin de determinar cuál es el esquema de control que

aplica el MEP a las juntas de educación y administrativas, se revisó el presupuesto de infraestructura para el periodo 2010-2011 de los centros educativos: Liceo de Dulce Nombre de Cartago, Liceo de San Rafael de Poás, Alajuela; Liceo INVU-Las Cañas de Alajuela, y la Escuela Rafael Arguedas en Barva de Heredia42.

En la revisión efectuada, se determinaron varias inconsistencias en detrimento de

la aprobación, el seguimiento y evaluación tanto física como financiera de los proyectos de infraestructura y de la administración de los recursos en general. 41 Crea Fondo Juntas de Educación y Administrativas Oficiales. Abril 1982. 42 La selección de los colegios y escuela obedece al criterio de materialidad, en vista de la cantidad de fondos que se invirtieron para su ejecución.



En primer lugar, se observó que las juntas de los centros educativos presentan a

las direcciones regionales, para su aprobación, los documentos presupuestarios sin el respectivo plan o programas, aspecto que contraviene lo estipulado en los incisos c), d) y e) del artículo 8 de la LAFRPP, mencionados anteriormente, por lo que se limita a la administración concedente, en este caso el MEP, para contar con un instrumento para exigir la rendición de cuentas por los fondos que fueron suministrados a las Juntas.

Asimismo, para todos los casos analizados el MEP transfirió recursos para

infraestructura a las cuentas de las Juntas en Caja Única, sin la previa aprobación presupuestaria por parte de la dirección regional respectiva, lo que contraviene el artículo 12 de la LAFRPP que indica: “Prohíbase a las entidades del sector público girar transferencias hasta tanto el presupuesto de la entidad perceptora que las incorpore no haya sido aprobado de conformidad con el ordenamiento jurídico”. En este sentido, se extrae de la norma citada la importancia de que la Junta cuente con el presupuesto aprobado de previo a que el MEP realice la transferencia respectiva.

Por otro lado, se comprueban diferencias en las transferencias de recursos

autorizados a las juntas de los centros educativos para los años 2010-2011, de acuerdo con los reportes que remite la DIEE y la Dirección Financiera del MEP a esta Contraloría y los registros de Caja Única43. Es importante aclarar que según el Departamento de Gestión de Juntas de la Dirección Financiera44, los encargados del programa presupuestario (en el caso del programa 554, se trata del Director de la DIEE), deben autorizar y respaldar los giros a Caja Única mediante un oficio.

Por ejemplo, la Junta Administrativa del Liceo Dulce Nombre de Cartago

presupuestó recursos de infraestructura para el año 2010 por un monto de ¢515,0 millones45. No obstante, los depósitos que reporta la DIEE y los ingresos reportados por Tesorería Nacional a la cuenta en Caja Única para esa Junta en ese mismo año, resultan coincidentes por un monto de ¢2.539,25 millones46. Es decir, no se presupuestaron los recursos en su totalidad, lo cual contraviene el principio presupuestario de universalidad e integralidad47. Igualmente, en el presupuesto ordinario del año 201148, se refleja una

43 A pesar de que el MEP afirma en oficio DM-1778-12-11 del 12 de diciembre del 2011, que las cuentas de Caja Única del Estado a favor de las juntas de educación y administrativas no son exclusivas para fondos de infraestructura, la Tesorería Nacional indica, mediante por correo electrónico del 14 de diciembre de 2011, que “el único concepto por el cual, se han creado esas cuentas” es el de Infraestructura Educativa. Esta situación implica la necesidad de que los registros, tanto en Tesorería Nacional, como en el Departamento de Juntas, del MEP, sean lo suficientemente claros, no induzcan a error en sus interpretaciones y permitan una óptima conciliación de las cuentas. Asimismo, de acuerdo con el inciso b) del artículo 2° de la Ley N° 7372, los recursos girados con motivo de esta ley pueden ser implementados en infraestructura y mantenimiento de las edificaciones de educación técnica, por lo cual, el hecho que provengan de dicha ley no es en sí mismo excluyente del tema como lo pretende afirmar el MEP. 44 Entrevista realizada a la Jefa del Departamento de Gestión de Juntas. 6 de octubre del 2011. 45 Aprobado el presupuesto extraordinario N° 6-2010, por la Junta Administrativa en sesión extraordinaria #135 del 25 de octubre del 2010, y por la Dirección Regional el 29 de octubre del 2010. 46 De los recursos citados ¢1.739,25 millones, se incorporan para la construcción del plan maestro y ¢800,0 millones para obra nueva. 47 Artículo 176 Constitución Política, articulo 4, artículo 5 inciso a) y articulo 8 incisos a) y b) de la LAFRPP; y la norma 502.04, del Manual de normas técnicas sobre presupuesto



aprobación de recursos de infraestructura por un monto de ¢2.517,10 millones mientras que los registros de Tesorería para ese año reflejan un depósito a la cuenta de la Junta en Caja Única por ¢18,19 millones. De acuerdo con el documento presupuestario se evidencia, que para el año 2011 la junta de dicho Liceo presupuestó nuevamente los fondos que habían sido aprobados en el 2010 para infraestructura, más los que habían sido depositados en Caja Única49, sin que se presentara una liquidación del presupuesto 2010 como se verá más adelante, pero además, con una diferencia de recursos sin presupuestar por aproximadamente ¢40,33 millones (ver Cuadro No. 1).

Lo anterior, evidencia descoordinación y desarticulación entre las dependencias

que intervienen en el proceso (DIEE, Oficina de Gestión de Juntas de la Dirección Financiera y la Dirección Regional), y que deben promover el alineamiento de los controles, en beneficio de la eficiente, eficaz y económica ejecución de los recursos utilizados y del cumplimiento de los objetivos propuestos en la planificación estratégica.

48 Aprobado por la Junta Administrativa en sesión ordinaria # 001 del 03 de enero del 2011, y por la Dirección Regional el 5 de febrero del 2011. 49 Datos según Estado de Cuenta de Caja Única, remitido vía correo electrónico el día 4 de octubre del 2011.



Cuadro N° 1 Liceo Dulce Nombre de Cartago

Montos aprobados, autorizados y transferidos a Caja Única 2010-2011

en millones de colones

No. Año Monto autorizado

MEP/Transferido a Caja Única

Monto aprobado Presupuesto

Dirección Regional

Diferencia entre Caja Única y Presupuesto

aprobado

Monto retirado

1 2010 2.539,25 515,00 2.024,25 82,14 2 2011 18,19 2.517,10 (2.498,91) 2.221,97 TOTAL

PERIODO 2.557,44 3.032,10 474,66 2.304,12

Fuente: Elaboración propia, con base en el expediente de la Junta Administrativa del Liceo Dulce Nombre de Cartago, archivo de la Dirección Regional de Cartago, planillas autorizadas

del MEP y Estados de Cuenta de Tesorería Nacional. Si se toma en cuenta que el total de fondos retirados al 16 de setiembre del 2011

ascienden a ¢2.304,12 millones, se tiene que dicha Junta tiene una cuenta en Caja Única de ¢253,32 millones. Al respecto, en el oficio DIEE-3107-2011 del 10 de octubre del 2011, la Dirección de Infraestructura señala, que en caso de que las juntas ejecutaran menos dinero de lo que se les transfirió, se sigue el siguiente procedimiento: “Una vez que las Juntas ejecutan los procedimientos abreviados u ordinarios y quedan remanentes de las transferencias, la Junta debe proceder a solicitar la ejecución de un procedimiento abreviado para realizar otro proyecto de infraestructura (…)”, lo cual denota la ausencia de lineamientos específicos por parte de la DIEE, para recuperar y reasignar dichos fondos remanentes.

En el caso del Colegio Técnico Profesional INVU-Las Cañas de Alajuela, se

determinó que los presupuestos aprobados para los años 2010 y 201150 no contienen montos asignados para infraestructura educativa. No obstante, para el mismo periodo en Caja Única se depositaron para infraestructura, ¢571,00 millones y la Junta sin incluirlo en los presupuestos, retiró un total de ¢151,23 millones (¢65,00 millones y ¢86,23 millones en los años 2010 y 2011, respectivamente) (ver Anexo 3). El retiro de fondos sin presupuestar se hizo también, en los años 2008 y 200951 en los cuales la funcionaria de la Oficina de Juntas de la Dirección Regional, le indica a la Junta que los ingresos provenientes de Caja Única para infraestructura debe presupuestarse, así como de diferentes ingresos percibidos.

Para la mencionada Junta Administrativa, los oficios de autorización de la DIEE,

indican un total transferido de ¢523,34 millones; no obstante, el Departamento de Gestión de Juntas de la Dirección Financiera del MEP señala como transferido a Caja Única del

50 Por la Dirección Regional el 28 de mayo del 2010 y 1° de marzo del 2011. 51 Notas de la Oficina de Juntas, Región Educativa de Alajuela, DREA-OJ-0115-2008 del 23 de julio del 2008, dirigido al Presidente y a la Tesorera de la Junta Administrativa del Colegio Técnico Profesional INVU-Las Cañas. y DREA-OJ-0235-2009 del 4 de mayo del 2009 dirigido a la Tesorera Contadora del Colegio Técnico Profesional INVU-Las Cañas.



Estado un total de ¢271,00 millones resultando una diferencia de ¢252,26 millones. Con respecto al Departamento de Gestión de Juntas, se evidencia un error de registro por ¢300,00 millones, los cuales se originan en el registro correspondiente al 25 de noviembre del 2010, en el cual, en lugar de registrar ¢333,34 millones (los cuales fueron autorizados por la DIEE) se documentaron ¢33,34 millones52.

Además de lo anterior, el monto reportado en Caja Única según el SIGAF53 es de

¢571,00 millones el cual, con respecto al monto autorizado por la DIEE da una diferencia de ¢47,82 millones de la cual no se tiene control de autorización registrado según la documentación de la DIEE, pero con respecto a los registros del Departamento de Gestión de Juntas se refleja una diferencia de ¢300,00 millones (Ver Anexo 3).

En lo que respecta a la liquidación de los recursos, en el artículo 90, inciso c) del

Reglamento a las Juntas de Educación, señala la preparación de liquidaciones presupuestarias por parte de las Juntas, en la función que se le da a la Auditoría Interna del MEP de “c) Fiscalizar en la oportunidad y forma que crea conveniente, la ejecución y liquidación de los presupuestos de las Juntas aprobados por las Direcciones Regionales de Enseñanza”.

Asimismo, el “Manual Presupuestario para Encargados del Proceso Regional de

Juntas, Tesoreros Contadores y juntas de educación y administrativas”54, en el Capítulo III, Sección I, indica “Cuando en un periodo presupuestario se diera un superávit, éste deberá reflejarse en el Informe de Liquidación Presupuestaria de ese periodo”, lo cual refuerza la obligatoriedad de las juntas de preparar el informe de Liquidación Presupuestaria al finalizar el periodo.

En las liquidaciones para el año 2010, las juntas de tres centros educativos

prepararon un estado de saldos, que técnicamente incumple los requisitos mínimos de una liquidación55, que consisten en reflejar tanto el monto presupuestado de ingresos y egresos, como el monto efectivo o real de éstos, de manera que se muestre para el periodo, el remanente entre ingresos y egresos reales que se denomina “superávit”. Esta situación, genera incertidumbre sobre la administración de los recursos de infraestructura,

52 En el oficio DF-1068-2011 del 9 de diciembre del 2011, la Dirección Financiera del MEP afirma que el Departamento de Gestión de Juntas giró ¢523.34 millones y no ¢271.00 millones como se afirma en el informe, no obstante es importante llamar la atención respecto a que los datos que la Contraloría refleja en el informe corresponden a documentos que nos facilitó de manera oficial el propio Departamento de Gestión de Juntas (correo electrónico de la Jefa del Departamento de Gestión de Juntas, el 4 de octubre del 2011). Por lo que se evidencia que para un mismo dato existen diferentes registros los cuales no son coincidentes y conllevan a errores de conciliación. 53 Sistema Integrado de Administración Financiera de los ministerios del Gobierno Central, administrado por el Ministerio de Hacienda. 54 El Viceministro de Planificación Institucional y Coordinación Regional autorizó la distribución del Manual mediante oficio No. DVM-PICR-069-2010 del 15 de diciembre del 2010. El Manual se distribuyó mediante circular DF-009-2011 del 4 de marzo del 2011 a los directores regionales de educación, jefes de servicios financieros y administrativos y encargados regionales proceso juntas de educación. Este documento se dio a conocer por el Departamento de Gestión de Juntas, en el III Encuentro Nacional con los Encargados de Regionales de Juntas, realizado el 21 y 22 de setiembre del 2010. 55 Indicados en el apartado anterior, los cuales son el artículo 90, inciso c) del Reglamento de Juntas y el Manual de Presupuesto para encargados del proceso regional.



y limita el proceso de rendición de cuentas de las Juntas hacia el MEP. Es necesario el establecimiento de lineamientos claros para llevar a cabo la liquidación, su debida aprobación y revisión de manera uniforme en las direcciones regionales.

De manera general es importante que el MEP establezca el esquema de control,

mediante el cual se pueda exigir cuentas a las juntas de educación y administrativas, de conformidad con lo establecido por el ordenamiento jurídico respecto al contenido de los presupuestos y sus respectivas liquidaciones anuales. De forma paralela, se deben fortalecer los mecanismos mediante los cuales se pueden evaluar los resultados de las gestiones de dichas juntas en las cuales el MEP está depositando la responsabilidad de la ejecución de la infraestructura educativa.

Lo anterior implica además, una coordinación entre las distintas instancias

internas del MEP, de manera que se detenga la práctica ilegal de realizar transferencias de recursos a las cuentas de las juntas en Caja Única, sin contar con la respectiva aprobación presupuestaria. 33.. CCOONNCCLLUUSSIIOONNEESS

La gestión de infraestructura educativa por parte del MEP requiere un esquema de planificación de proyectos que le permita alcanzar y evaluar resultados de manera alineada con la política educativa. La ausencia de una política de infraestructura, así como de una estrategia clara de planificación de proyectos que contenga información mínima para la toma de decisiones, limita la rendición de cuentas sobre esta gestión y afecta aspectos de eficiencia y eficacia de los recursos públicos que ahí se invierten. Con respecto a lo anterior, el MEP debe incluir dentro de su planificación elementos para un aprovechamiento del bono demográfico como el que se afirma que tiene actualmente el país, es decir, una menor presión de la demanda del servicio de infraestructura educativa, y una inversión constante en dicho servicio.

Es importante que el MEP abandone la práctica de atender la infraestructura

educativa por demanda y en forma centralizada y asuma un control sobre la distribución de los recursos, acorde con los propósitos de la política educativa y de infraestructura que se definan.

Lo ideal sería que la gestión de infraestructura del MEP, se apoye en las

herramientas de administración de proyectos, que le permita ordenar y definir bajo criterios técnicos qué proyectos realizar, orientar la ejecución, así como cuantificar los logros alcanzados, en procura de una mejora constante de la gestión. Para ello se considera fundamental el impulso de un sistema de información que permita diagnosticar y dar seguimiento efectivo al portafolio de proyectos; así como un esquema ordenado de los expedientes de los proyectos.

En el trámite de las transferencias del MEP hacia las juntas de educación y

administrativas, es necesario fortalecer los controles previos sobre el presupuesto y la



observancia de la legalidad que se encuentra inmersa en la gestión pública. En este sentido, es importante que las autoridades supriman de forma inmediata la práctica de realizar transferencias de recursos a las cuentas de las Juntas en Caja Única, sin contar con la respectiva aprobación presupuestaria de las entidades receptoras; para lo cual es indispensable la modificación de los procedimientos internos entre las instancias del MEP que participan de dicho proceso. Asimismo, el MEP debe fortalecer los mecanismos de apoyo y control para que las juntas de educación y administrativas sean más efectivas en la ejecución de los recursos y en la construcción de las obras con calidad y oportunidad, cumpliendo lo establecido por el ordenamiento jurídico sobre al contenido de los presupuestos y sus respectivas liquidaciones.

Por otra parte, los registros que llevan las dependencias del MEP —DIEE y el

Departamento de Gestión de Juntas de la Dirección Financiera— deben conciliarse con los de Caja Única para que sean determinadas y corregidas oportunamente las diferencias que se puedan presentar entre esos registros.

Es importante que el MEP establezca claramente el esquema de roles y

responsabilidades de todas las instancias que participan en el proceso de infraestructura educativa, de manera tal que sea posible la transparencia y la rendición de cuentas en un tema de tan alta sensibilidad social y económica, como lo es la infraestructura educativa.

44.. DDIISSPPOOSSIICCIIOONNEESS

De conformidad con las competencias asignadas en los artículos 183 y 184 de la Constitución Política y los artículos 12 y 21 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, N° 7428, se emiten las siguientes disposiciones, las cuales son de acatamiento obligatorio y deberán ser cumplidas dentro del plazo conferido para ello, por lo que su incumplimiento no justificado constituye causal de responsabilidad.

4.1 Al Consejo Superior de Educación

Dictar y comunicar oficialmente la Política de Infraestructura Educativa, de

manera que ésta última responda a la Política de Educación y permita orientar la gestión del MEP en la materia. Remitir a esta Contraloría General a más tardar el 31 de marzo de 2012, oficio confirmando el acto de aprobación y comunicación de dicha política. Ver punto 2.1.1 de este informe.

4.2 Al Ministro de Educación

a) Girar instrucciones al Director de Infraestructura y Equipamiento Educativo para que en coordinación con el Director de Planificación Institucional, elaboren a más tardar el 29 de junio de 2012, un Plan Estratégico en Infraestructura Educativa para el periodo 2012-2016 que sea coherente con la política institucional en la materia y que defina claramente las prioridades de la inversión. Remitir a esta Contraloría General a más tardar el 13 de enero de 2012, copia de la instrucción girada, y a más tardar el 10 de



agosto de 2012, copia del Plan Estratégico en Infraestructura Educativa. Ver punto 2.1.2 de este informe.

b) Ordenar, a más tardar el 9 de enero de 2012, al Director de Infraestructura

y Equipamiento Educativo la implementación, a partir del mes de diciembre de 2012, de un sistema de información que permita dar seguimiento a los proyectos de infraestructura educativa; así como apoyar la identificación de necesidades a nivel nacional. Remitir a esta Contraloría General, a más tardar el 13 de enero de 2012, copia de la instrucción girada y comunicar, a más tardar el 7 de diciembre de 2012, la entrada en funcionamiento del sistema en mención. Ver punto 2.1.4 de este informe.

4.3 Al Viceministro de Planificación y Coordinació n Regional

Establecer lineamientos a las oficinas de juntas en las direcciones regionales, de manera que se estandarice el proceso de aprobación y liquidación presupuestaria de las juntas de educación y administrativas. Incorporar dentro de los lineamientos una guía de verificación de requisitos mínimos con el fin de que el encargado presupuestario respalde documentalmente el cumplimiento de éstos. En los lineamientos se debe establecer que en caso de que se incorpore en el presupuesto de la junta, recursos para infraestructura educativa, se debe dejar constancia documental de que la DIEE ya aprobó el respectivo proyecto, e incluir el detalle del presupuesto referencial del mismo. Remitir a esta Contraloría General, a más tardar el 31 de marzo de 2012, copia de los lineamientos debidamente aprobados. Ver punto 2.3 de este informe.

4.4 Al Director de Infraestructura y Equipamiento Educativo

a) Elaborar bianualmente el portafolio de proyectos alineado a la Planificación

Estratégica de manera tal que cada proyecto contenga los procedimientos de identificación, categorización, evaluación, selección, análisis de riesgos, control y ejecución; así como los periodos en los cuales se pretende ejecutar y finalizar la obra. Remitir a esta Contraloría General a más tardar el 13 de diciembre de 2012, copia del portafolio correspondiente al periodo 2013-2015 debidamente aprobado por la Viceministra Administrativa. Ver punto 2.1.3 y 2.2 de este informe.

b) Girar instrucciones al personal de la DIEE a más tardar el 09 de enero del 2012, para que a partir, del 04 de abril de 2012, se suspenda la práctica de transferir recursos a las cuentas de Caja Única de las juntas de educación y administrativas, sin la aprobación presupuestaria que otorga la Oficina de Juntas de la correspondiente dirección regional. Determinar formalmente un procedimiento con las verificaciones que deben realizarse previo a dicha transferencia. Remitir a esta Contraloría General a más tardar el 20 de enero de 2012, copia de las instrucciones giradas y a más tardar el 10 de abril de 2012 copia del procedimiento debidamente aprobado por la Viceministra Administrativa. Ver punto 2.3 de este informe.

c) Determinar, a más tardar el 27 de enero del 2012, los saldos disponibles al

31 de diciembre de 2011, en las cuentas de las juntas educativas y administrativas, en la Caja Única del Estado que no tengan un proyecto de infraestructura asociado y



respectivamente aprobado por la DIEE. Comunicar a esta Contraloría General a más tardar el 3 de febrero de 2012, los resultados obtenidos de dicho análisis. Ver punto 2.3 de este informe.

d) Definir e implementar a más tardar el 1 de marzo de 2012, lineamientos

para reasignar los fondos determinados en la disposición 4.4 c) anterior a los proyectos de infraestructura de mayor prioridad. Remitir a esta Contraloría General copia de estos lineamientos debidamente aprobados por la Viceministra Administrativa así como constancia de que se implementaron, a más tardar el 5 de marzo de 2012. Ver punto 2.3 de este informe.

4.5 A la Directora Financiera

Girar las instrucciones para que el Departamento de Gestión de Juntas,

realice a más tardar el 29 de junio de 2012 un proceso de conciliación de los registros de las transferencias aprobadas a las juntas de educación y administrativas por parte de la DIEE, con respecto a los registros de cuentas de infraestructura educativa en Caja Única del Estado a favor de juntas de educación y administrativas que administra la Tesorería Nacional. Remitir a esta Contraloría General a más tardar el 13 de enero de 2012, copia de la instrucción emitida y al 13 de julio, los resultados de la conciliación realizada. Ver punto 2.3 de este informe.

La información que se solicita en este informe, así como cualquier otro trámite para acreditar el cumplimiento de las disposiciones, deberán dirigirse, dentro de los plazos fijados, al Área de Seguimiento de Disposiciones de este órgano contralor. Además, en un plazo no mayor de cinco días hábiles contados a partir de la fecha en que el presente informe sea entregado a ese Despacho se deberá proceder a designar y a comunicarle al Área de Seguimiento de Disposiciones, el nombre del funcionario que fungirá como contacto o enlace oficial, con autoridad para informar sobre el avance y cumplimiento de las disposiciones correspondientes.

De conformidad con lo establecido por el artículo 342 y siguientes de la Ley

General de la Administración Pública, contra el presente acto caben los recursos de revocatoria y apelación, que deberán ser interpuestos dentro del tercer día a partir de la fecha de recibo de la presente comunicación, correspondiéndole a esta Área de Fiscalización la resolución de la revocatoria y a la Contralora General la apelación. Asimismo, contra este acto cabe el recurso extraordinario de revisión ante la Contralora General de la República, el cual debe formularse en los términos y plazos que señalan los artículos 353 y 354 de la indicada Ley General de la Administración Pública.



ANEXO 1

VALORACIÓN DE LAS OBSERVACIONES RECIBIDAS AL BORRAD OR DEL INFORME DEL ESTUDIO REALIZADO EN EL MINISTERIO DE EDUCACIÓN PÚBLICA (MEP) SOBRE LA PLAN IFICACIÓN DE INFRAESTRUCTURA EDUCATIVA Las observaciones fueron realizadas por: el Ministro de Educación Pública, Dr. Leonardo Garnier Rímolo.

Observaciones contenidas en el Oficio DM-1778-12-11

Funcionario: Leonardo Garnier Rímolo

Puesto: Ministro de Educación Pública

Oficio Nro.: No.DM-1778-12-11

Fecha: 12 de diciembre de 2011

NI 22339

Fecha ingreso: 12 de diciembre de 2011 15:46 horas

Anexos

Oficios Nro. DIEE-3786-2011 del 9 de diciembre de 2011 firmado por Ing. Carlos Villalobos, Director de la DIEE, dirigido a Licda. Silvia Víquez Ramírez, Viceministra Administrativa.

Oficio Nro. DF-1068-2011 del 9 de diciembre de 2011 firmado MBA. Carmen Villalobos, Directora Financiera, dirigido a Licda. Silvia Víquez Ramírez, Viceministra Administrativa.



Posición inicial del Informe CGR Observaciones de la Administración Valoración CGR

Capítulo Ítem Tema Resumen Resumen Se acoge Argumentos

Sí No Parcial 3. Conclusi

ones Conclusiones El MEP debe cuestionarse si

ante el bono demográfico como el que se afirma que tiene actualmente el país, es decir, una menor presión de la demanda del servicio de infraestructura educativa, y una inversión constante en dicho servicio; conviene aprovechar dicho bono en un aumento del valor de cada una de las obras de infraestructura o bien, realizar esfuerzos por atender de forma planificada la deficiencia de mantenimiento en los centros educativos.

Se ha utilizado el bono demográfico para hacer realidad la disminución paulatina de la cantidad de estudiantes por grupo, tanto en primaria como en secundaria. De igual forma se ha venido implementando el currículum completo (horario ampliado) en aquellas instituciones que tienen una mayor capacidad locativa para impartir todas las asignaturas en primaria, de acuerdo con lo establecido por el Consejo Superior de Educación en aras del mejoramiento de la calidad de la educación.

X Se elimina la oración final donde se sugiere como aprovechar el bono demográfico, en su lugar se indica que la estrategia al respecto debe ser planificada por el MEP, por lo cual se modifica el párrafo de la siguiente manera: “Con respecto a lo anterior, el MEP debe incluir dentro de su planificación elementos para un aprovechamiento del bono demográfico como el que se afirma que tiene actualmente el país, es decir, una menor presión de la demanda del servicio de infraestructura educativa, y una inversión constante en dicho servicio”.

4. Disposiciones

4.2 b) Disposición al Ministro de

Educación

Implementación, a partir del mes de julio de 2012, de un sistema de información que permita dar seguimiento a los proyectos de infraestructura educativa; así como apoyar la identificación de necesidades a nivel nacional. Remitir a esta Contraloría General, (…) a más tardar el 6 de julio de 2012, la entrada en funcionamiento del sistema en mención.

Se solicita que la implementación del sistema de información sea en diciembre de 2012.

X Se modifica la disposición según lo solicitado, de manera que la entrada en vigencia sea a partir del mes de diciembre y la comunicación a la Contraloría General de la entrada en funcionamiento del sistema sea el 7 de diciembre de 2012.

4. Disposiciones

4.4 a) Disposición

al Director de la DIEE

Elaborar portafolio de proyectos a más tardar el 13 de julio de 2012.

Se solicita el cambio de la fecha de la elaboración del portafolio al 13 de diciembre de 2012.

X Se modifica la disposición según lo solicitado.

4. Disposiciones

4.4 b) Disposición al Director de la

DIEE

Suspender al 15 de diciembre de 2011 la práctica de transferir recursos a las cuentas de Caja Única de las Juntas, sin la aprobación presupuestaria que otorga la Oficina de Juntas de

Se solicita que dicha práctica se suspenda al 4 de abril de 2012. Lo anterior dado que se requiere realizar un proceso de coordinación una vez que la programación de la inversión del 2012 cuente con el visto bueno de la Viceministra Administrativa,

X Se modifica la fecha de la disposición ya que según lo indicado, el cumplimiento de la disposición requiere de un proceso de coordinación con varias juntas lo cual podría generar atrasos en



la Dirección Regional. con las Direcciones Regionales respectivas para que éstas a su vez coordinen con las juntas de educación y administrativas, la inclusión de los montos para infraestructura.

la ejecución de los proyectos del primer trimestre. En aras de no afectar el bienestar de los estudiantes, la Contraloría acoge dicha solicitud.

1.4 Consideraciones Generale

s

Consideraciones Generales

Llama la atención que la ejecución de los fondos para tal fin es muy baja, pues las juntas de educación y administrativas tienen un saldo sin usar de más de ¢63.039,0 millones en Caja Única, lo que no debería ser dadas las necesidades sin atender en infraestructura.

Existe una confusión con los saldos de las juntas de educación y administrativas en Caja Única, ya que la mayoría de dichos recursos se encuentran en la etapa de ejecución de obras. Así mismo se debe tomar en cuenta, que no todos los montos reflejados en Caja Única, son para infraestructura educativa.

X Se modifica la redacción de las consideraciones generales, en cuanto al párrafo señalado, con el fin de aclarar lo correspondiente a los saldos de las juntas de educación y administrativas, además se agrega un gráfico ilustrativo donde se demuestra la tendencia acumulativa del saldo en cuentas de Caja Única.

4 Disposiciones

4.4 d) Disposición al Director de la

DIEE

Definir e implementar a más tardar el 1 de marzo del 2012, lineamientos para reasignar los fondos determinados en la disposición 4.4 c) anterior a los proyectos de infraestructura de mayor prioridad. Remitir a esta Contraloría General, copia de estos lineamientos debidamente aprobados por la Viceministra administrativa, así como constancia de que se implementaron, a más tardar el 5 de marzo del 2012.

Se solicita aclaración de la disposición, relacionada con el 2.3 del informe, en lo que respecta a los lineamientos para reasignar los remanentes que se encuentran en Caja Única del Estado. Se solicita a la Contraloría se refiera al marco de legalidad al cual se puede acudir para cumplir con lo solicitado en este punto.

X Esta Contraloría es del criterio que el MEP en su calidad de administrador de los elementos de la educación (artículo 1 de la Ley Orgánica del MEP N° 3481) y concedente de los recursos públicos para la infraestructura educativa, debe garantizar la sana y eficiente ejecución de los mismos según lo establece principio de eficiencia: “La aplicación más conveniente de los recursos asignados para maximizar los resultados obtenidos o esperados” (Reglamento a la LAFRPP, Decreto 32988-H-MP-PLAN). Además, debe aplicar los controles necesarios según lo establece la Ley de Control Interno (Ley N° 8292) de manera que se garantice la protección y conservación del patrimonio público contra cualquier pérdida, despilfarro, uso indebido, irregularidad o acto ilegal. Si posterior a la liquidación del presupuesto y del proyecto de infraestructura educativa se presentara algún remante de



dinero, de acuerdo con la normativa citada, y lo mencionado en el Voto 2003-00136 de la Sala Constitucional, es claro que el MEP debe velar por la maximización del uso de dichos recursos y por ende propiciar su reasignación en los proyectos de mayor prioridad, para lo cual, de acuerdo a la Ley General de Control Interno debe establecer lineamientos que regulen la administración de los fondos públicos.

2.3 Débiles controles previos

asociados a las

transferencias para

infraestructura

educativa

Cuenta de caja única

“(…) se comprueban diferencias en las transferencias de recursos autorizados a las juntas de los centros educativos para los años 2010-2011, de acuerdo con los reportes que remite la DIEE y la Dirección Financiera del MEP a esta Contraloría y los registros de Caja Única”.

La cuenta de Caja Única de una junta de educación o administrativa no es exclusiva para receptar los fondos de infraestructura.

x A pesar de que el MEP afirma que la cuenta no es exclusiva para fondos de infraestructura, la Tesorería Nacional indica lo contrario (correo electrónico del 14 de diciembre de 2011, suscrito por Minor Mora, Ejecutivo de Cuentas Unidad de Operaciones Bancarias) al afirmar que “el único concepto por el cual, se han creado esas cuentas” es el de Infraestructura. Esta situación implica la necesidad de que los registros, tanto en Tesorería Nacional, como en el Departamento de Juntas, sean lo suficientemente claros, no induzcan a error en sus interpretaciones y permitan una óptima conciliación de las cuentas. Asimismo, de acuerdo con el inciso b) del artículo 2° de la Ley N° 7372, los recursos girados con motivo de esta ley pueden ser implementados en infraestructura y mantenimiento de las edificaciones de educación técnica, por lo cual, el hecho que provengan de dicha ley no es en sí mismo excluyente del tema como lo pretende afirmar el MEP.



Se agrega nota al pie en la página 20 del documento donde se hace referencia a las diferencias de criterios entre MEP y la Tesorería Nacional al respecto.


asociados a las

transferencias para

infraestructura

educativa



Los giros a Caja Única se fundamentan en oficio de la Tesorería Nacional, que en la parte que interesa indica: “…debo manifestarle que en aras de brindar el mejor servicio posible a las diferentes entidades que participan en Caja Única y a efectos de no entrabar la administración de los recursos asignados, la Tesorería Nacional, ha establecido que para que las juntas administrativas de colegios y liceos, juntas de educación escolares y tesorerías cantonales y auxiliares, se les abrirá cuentas cuando los recursos emitidos sean igual o mayor de ¢20.000.000,00 (veinte millones de colones)”. Así las cosas, los montos inferiores a esa cifra se giran directamente a las cuentas de las juntas.

X De acuerdo con el texto del oficio No DPGC-1949-2009-OB del 30 de setiembre del 2009 y emitido por la Tesorería Nacional, y según manifiesta Rosibel Rodríguez coordinadora de la unidad de operaciones bancarias de Tesorería Nacional, el oficio se refiere exclusivamente a aquellos casos en los que se debe abrir una nueva cuenta. Es decir, no debe aplicarse el procedimiento de transferir directamente a las cuentas de las juntas, si la cuenta de Caja Única ya se encuentra abierta, o bien, si se trata de un primer tracto de un monto mayor (por ejemplo, obra nueva) por lo que de acuerdo con el artículo 43 de la LAFRPP, los recursos a sujetos de derecho público deben transferirse a Caja Única.


asociados a las

transferencias para

infraestructura

educativa



Es comprensible que si se compara montos transferidos por el Departamento de Gestión de Juntas vrs montos incluidos en Caja Única puedan haber diferencias significativas, por cuanto, si lo que se compara es el saldo en caja única puede ser menor por los desembolsos realizados a lo largo del ejercicio económico. También existirían diferencias por cuanto, como se desprende del punto 2, no todos los dineros de infraestructura se transfieren a las cuentas de caja única, hay rubros (los menores de ¢20 millones) se giran directamente a las cuentas de las Juntas. La misma situación se presenta si se compara los saldos en la cuenta de caja única con la planilla autorizada por la

X Se rechaza la afirmación, por cuanto como se evidencia en los anexos del informe, no se compararon los saldos, sino cada movimiento (transferencia/ingreso o retiro) que se tuviera registro tanto en la DIEE, como en la Dirección Financiera, y en Caja Única del Estado. Por otra parte, con respecto al punto de las transferencias menores a ¢ 20,0 millones se aclaró en el párrafo anterior.



Dirección de Infraestructura y Equipamiento Educativo.

Observaciones adicionales contenidas en el Oficio DF-1068-2011 (anexo)

Posición inicial del Informe CGR Observaciones de la administración Valoración CGR Capítulo Ítem Tema Resumen Resumen Se acoge Argumentos

Sí No Parcial 2.3

Débiles control

es previos asociados a

las transferencias

para infraestructura educati

va

Caso Liceo

Dulce Nombre de Cartago

(…) en el presupuesto ordinario del año 201156, se refleja una aprobación de recursos de infraestructura por un monto de ¢2.517,10 millones mientras que los registros de Tesorería para ese año reflejan un depósito a la cuenta de la Junta en Caja Única por ¢18,18 millones.

El único giro reportado para el año 2011 para el CTP Dulce Nombre fue autorizado por la DIEE mediante correo electrónico del 22 de febrero y ajuste por esa vía el 23 de febrero (también la información fue ratificada mediante oficio DIEE-0621-2011 del 28 de febrero del 2011, y es por un monto de ¢10 millones. Este mismo monto es el que se incluye en la propuesta de pago 10J03 del 24 de febrero del 2011 lo que puede constatar en las imágenes del SIGAF (adjuntas en el oficio). Cabe mencionar que en este caso estos dineros no pasan a Caja Única, es decir, nunca ingresan a esa cuenta, sino que por la dimensión del importe se gira directamente a la cuenta de la Junta. Además de lo anterior, el monto indicado en el informe de ¢18.8 millones no corresponde a infraestructura, sino a la Ley 7372.

X

De acuerdo con lo analizado en los puntos anteriores existen posiciones encontradas respecto al contenido de los fondos de Caja Única, pues si bien el MEP argumenta que no se trata exclusivamente de fondos de infraestructura, Tesorería Nacional afirma que éste ha sido el único concepto por el cual fueron creadas las cuentas. Por lo tanto, la argumentación presentada por el MEP no es de recibo. Asimismo, como se mencionó anteriormente, el artículo 2, inciso b) de la Ley N° 7372 permite que dichos fondos sean utilizados para infraestructura por lo que no se excluye de la materia. Es importante recalcar la importancia que los registros se encuentren suficientemente detallados para que permitan una adecuada conciliación contable.

56 Aprobado por la Junta Administrativa en sesión ordinaria # 001 del 03 de enero del 2011, y por la Dirección Regional el 5 de febrero del 2011.



2.3 Débiles control


las transferencias


va

Caso Liceo Dulce Nombre

de Cartago

“Por ejemplo, la Junta Administrativa del Liceo Dulce Nombre de Cartago presupuestó recursos de infraestructura para el año 2010 por un monto de ¢515,0 millones57. No obstante, los depósitos que reporta la DIEE y los ingresos reportados por Tesorería Nacional a la cuenta en Caja Única para esa Junta en ese mismo año, resultan coincidentes por un monto de ¢2.539,25 millones58. Es decir, no se presupuestaron los recursos en su totalidad, lo cual contraviene el principio presupuestario de universalidad e integralidad59”.

En lo que respecta al año 2010, que se apunta una inconsistencia entre el presupuesto de la Junta y lo girado, lo que puede dar fe, esta Dirección, es que el monto solicitado por la DIEE mediante oficios varios, coincide exactamente con las transferencias incluidas en las propuestas de pago del año 2010, a saber ¢2.539.25 millones.

X El fondo del comentario en el informe no hace referencia a ninguna inconsistencia entre lo girado por la Dirección Financiera y lo aprobado por la DIEE, sino a la debilidad de los controles de aprobación presupuestaria, pues se incumple el principio de universalidad del presupuesto de la LAFRPP, en el cual se obliga a todas las instituciones, entes y órganos a presupuestar todos los ingresos posibles.



las transferencias


va

Caso de CTP INVU Las Cañas

En el caso del Colegio Técnico Profesional INVU-Las Cañas de Alajuela, se determinó que los presupuestos aprobados para los años 2010 y 2011 no contienen montos para infraestructura educativa. No obstante, para el mismo periodo en Caja Única se depositaron para infraestructura, ¢571,17 millones y la Junta sin incluirlo en los presupuestos, retiró un total de ¢151,23 millones (¢65,00 millones y ¢86,23 millones en los años 2010 y 2011, respectivamente).

Se afirma que el monto depositado en Caja Única del Estado es de ¢571.17 millones para infraestructura, sin embargo, este dato no es correcto, lo girado por ese concepto fue de ¢523.43 millones. El error de interpretación en el informe de la Contraloría radica en que consideran como rubro de infraestructura los siguientes montos: ¢26.47 millones y ¢31.26 millones que corresponden a la Ley 7372 de Colegios Técnicos. Asimismo, no consideran un monto de ¢10 millones que son de infraestructura, pero que por monto corresponde a la cuenta del centro educativo y no a la Caja Única.

X Se rechaza la afirmación realizada por el MEP, dadas las explicaciones sobre la Ley N° 7372 señaladas en puntos anteriores, y las diferencias de criterio entre el MEP y la Tesorería Nacional, sobre la composición de los fondos de Caja Única del Estado.

57 Aprobado el presupuesto extraordinario No. 6-2010, por la Junta Administrativa en sesión extraordinaria #135 del 25 de octubre del 2010, y por la Dirección Regional el 29 de octubre del 2010. 58 De los recursos citados ¢1.739,25 millones, se incorporan para la construcción del plan maestro y ¢800,0 millones para obra nueva. 59 Artículo 176 Constitución Política, articulo 4, artículo 5 inciso a) y articulo 8 incisos a) y b) de la LAFRPP; y en el Manual de normas técnicas sobre presupuesto, norma 502.04.





las transferencias


va

Caso INVU Las Cañas

Para la mencionada Junta Administrativa, los oficios de autorización de la DIEE, indican un total transferido de ¢523,34 millones; no obstante, el Departamento de Gestión de Juntas de la Dirección Financiera del MEP señala como transferido a Caja Única del Estado un total de ¢271,07 millones resultando una diferencia de ¢252,26 millones. Con respecto al Departamento de Gestión de Juntas, se evidencia un error de registro por ¢300,00 millones, los cuales se originan en el registro correspondiente al 25 de noviembre del 2010, en el cual, en lugar de transferir ¢333,34 millones (los cuales fueron autorizados por la DIEE) se registraron ¢33,34 millones.

Se asegura que el Depto. de Gestión de Juntas transfirió a esa Junta únicamente ¢252.26 millones, resultando una diferencia según Contraloría de ¢333.34 millones, esto no es correcto y queda evidenciado con el desglose de las propuestas de pago citadas.

X Los datos que la Contraloría General refleja en el informe corresponden a documentos que facilitó de manera oficial el propio Departamento de Gestión de Juntas (correo electrónico de Marielos Hernández, Jefe del Dpto de Gestión de Juntas, el 4 de octubre del 2011). Por lo cual, el descargo que realiza la Dirección Financiera al presentar las impresiones de las pantallas del Sistema SIGAF no coinciden con los registros señalados en su momento por el Departamento de Gestión de Juntas. Lo anterior evidencia que para un mismo dato existen diferentes registros los cuales no son coincidentes y conllevan a errores de conciliación. En todo caso, se corrige la redacción de manera que se refleje que dichas diferencias se presentan a nivel de registros, y no de recursos disponibles.

4.5 Disposiciones

Disposición girada a la Directora

Financiera

Girar las instrucciones para que el Departamento de Gestión de Juntas, realice a más tardar el 29 de junio de 2012 un proceso de conciliación de los registros de las transferencias aprobadas a las juntas de educación y administrativas por parte de la DIEE, con respecto a los registros de la Tesorería Nacional.

Se solicita especificar a qué registro de la Tesorería Nacional se refiere la disposición, por cuanto tal y como se especificó a lo largo de este oficio, hay rubros de infraestructura que no llegan a Caja Única.

x Se complementa la disposición de manera que refleje los registros que deben conciliarse.



AANNEEXXOO 22

Procesos de la Gestión del Portafolio de Proyectos 1. Gestión de la gobernabilidad y de la organizaci ón del Portafolio de Proyectos.

1.1. Gestión de la política institucional para el portafolio de proyectos. Existencia de

un marco orientador del portafolio de proyectos expresado en una política, normas, reglamentos internos y procedimientos, debidamente aprobados, de manera que se garantice un alineamiento de la gestión.

1.2. Organización para la Gestión del Portafolio. Comprende la existencia de una

unidad o dependencia encargada de la gestión centralizada del Portafolio de Proyectos; la definición formal de los roles y responsabilidades de esa unidad o dependencia y de las dependencias que interactúan con ella en el proceso de adquisiciones; que el proyecto sea un componente de un portafolio de proyectos que cumpla además con el marco regulatorio interno respectivo y que estén claramente definidos los roles y responsabilidades de los funcionarios a cargo de las distintas fases del proyecto.

1.3. Gestión del conocimiento. Gestión de proyectos a partir de sistemas de

información electrónicos que permiten una adecuada administración y acceso a la información documental y de otro tipo referida a los proyectos de la entidad. La capitalización del conocimiento en términos de lecciones aprendidas en la planificación y ejecución de proyectos. Existencia de niveles de seguridad, confiabilidad y calidad de servicio adecuados.

1.4. Gestión del Capital Humano. Personal que trabaja en la fase de planificación

del proyecto con perfil idóneo, en términos de formación académica, capacitación, y experiencia. Disponibilidad de planes y programas de capacitación que fomenten el aprendizaje, crecimiento y mejora contínua dentro de la organización, en materia de gestión del portafolio de proyectos. 2. Gestión del alineamiento del portafolio de proy ectos

2.1. Procesos de identificación. De acuerdo con el Anexo No. 1 del Informe DFOE-

IF-ED-82-2009, se indica que dicho proceso implica la existencia de procesos de investigación y desarrollo sistemáticos que toman en cuenta información referente a ideas y nuevos productos o servicios. Además de la disponibilidad de procedimientos para la determinación y análisis de necesidades provenientes de las distintas unidades que conforman la entidad, así como el uso de diagnósticos tipo FODA que permitan determinar nuevas oportunidades de productos y servicios o posibilidades de mejoramiento en el funcionamiento de la entidad. No obstante, de acuerdo a los objetivos de este estudio, se optó por la definición del proceso de identificación señalada en el



“Manual Técnico para desarrollo de proyectos de Obra Pública”60, haciendo mención al oficio No. 10341 (DFOE-265) del 18 de setiembre del 2007 el cual deja sin efecto su aplicación vinculante, sin perjuicio de que se pueda conservar como marco de referencia en todo lo que no se oponga al ordenamiento jurídico vigente. En dicho Manual, el proceso de identificación consiste en una reseña de un nombre inequívoco del proyecto, que brinde una idea precisa de lo que se desea efectuar y no pierda validez en ninguna de las distintas etapas del ciclo de vida del proyecto, así como la identificación de los objetivos, las metas, el alcance, y toda aquella información y análisis que justifiquen la inversión social.

2.2. Procesos de categorización: Cada proyecto pertenece a una categoría, la cual

debe establecerse según el plan estratégico de la Entidad, la cual es determinada por un proceso que posibilita la agrupación de los proyectos para su análisis mediante un conjunto común de filtros y criterios de decisión.

2.3. Procesos de evaluación: Cada proyecto debe contar con estudios de

prefactibilidad y factibilidad, orientados a recopilar, crear y sistematizar la información que permita obtener con mayor precisión los beneficios y costos identificados en el proceso de identificación.

2.4. Proceso de selección: El proyecto, según su categoría, forma parte de una lista

de proyectos recomendados por un proceso de evaluación que determina su valor en términos de indicadores y criterios de selección predeterminados.

2.5. Proceso de identificación y análisis de riesgos del portafolio, elaboración del

plan de respuesta a dichos riesgos y control de riesgos del portafolio. Existencia de un procedimiento mediante el cual se identifican y documentan los riesgos que pueden afectar el logro de los objetivos estratégicos del proyecto (derivados de condiciones relacionadas con desastres por amenazas naturales, socio ambientales, tecnológicas u otras) y que permita también analizar y valorar el impacto de los riesgos detectados, otorgarles prioridades en términos de su posible afectación y determinar con base en ello la consecuente vulnerabilidad del proyecto.

Asimismo, que conlleve la elaboración de planes de respuesta para mitigar o

prevenir los impactos en caso de que se materialicen dichos riesgos. También incluye la disponibilidad de procesos de control que permitan dar seguimiento a los riesgos ya identificados, controlar los disparadores de esos riesgos, modificar y ajustar las reservas de contingencia y evaluar su efectividad.

2.6. Proceso de priorización de los componentes del portafolio: Cada proyecto es

ponderado con base en criterios preestablecidos, de manera que se tenga claridad de la prioridad de un proyecto sobre otro.

60 Circular DCOP 1-98, de la Contraloría General de la República (no vigente). Disponible en http://documentos.cgr.go.cr/content/dav/jaguar/documentos/circulares/docs/c_obras/indice.html (consultada el 2 de setiembre del 2011)



2.7. Proceso de autorización: Todo proyecto es objeto de un proceso de aprobación para su ejecución, mediante el cual se asegura el cumplimiento de todos los procesos que deben ser completados de previo a dicha autorización. Como parte de ese proceso se asigna formalmente un Director de Proyecto y el equipo para su ejecución, los presupuestos respectivos con identificación de sus fuentes de financiamiento y, además, la forma de ejecución (administración, contrato o concesión, entre otros). Incluye también la existencia de comunicación oficial a los interesados respecto a la autorización del proyecto y aprobación del portafolio. 3. Gestión de control de la gestión del portafolio

3.1 Proceso de control de riesgos del portafolio: La Gestión de los Riesgos del

Portafolio incluye los procesos relacionados con llevar a cabo la planificación de la gestión, la identificación, el análisis, la planificación de respuesta a los riesgos, así como su monitoreo y control en un proyecto. Los objetivos de la Gestión de los Riesgos del Proyecto son aumentar la probabilidad y el impacto de eventos positivos, y disminuir la probabilidad y el impacto de eventos negativos para el proyecto.

3.2 Proceso de reporte de desempeño: Disponibilidad de un sistema de

administración del portafolio centralizado, preferiblemente electrónico, que interactúa con los demás sistemas relacionados (presupuestario-financiero y otros). Existencia de procedimientos y metodologías, formalmente aprobados, para la revisión continua del portafolio de proyectos con indicación de frecuencia, roles, responsabilidades, documentación e informes.

4. Gestión de la Ejecución de los Proyectos

4.1 Proceso de inicio de proyecto: Proceso de autorización formal para comenzar la ejecución del proyecto.

4.2 Proceso de planificación del proyecto: Aquellos procesos requeridos para

establecer el alcance del proyecto, refinar los objetivos y definir el curso de acción necesario para alcanzar los objetivos para cuyo logro se emprendió el proyecto.

4.3 Proceso de ejecución del proyecto: Aquellos procesos realizados para

completar el trabajo definido en el plan para la dirección del proyecto a fin de cumplir con las especificaciones del mismo.

4.4 Proceso de seguimiento y control del proyecto: Aquellos procesos requeridos

para dar seguimiento, analizar y regular el progreso y el desempeño del proyecto, para identificar áreas en las que el plan requiera cambios y para iniciar los cambios correspondientes.

4.5 Proceso de cierre del proyecto: Aquellos procesos realizados para finalizar

todas las actividades a través de todos los grupos de procesos, a fin de cerrar formalmente el proyecto.



AANNEEXXOO 33

Ministerio de Educación Pública

CTP INVU Las Cañas Movimientos de cuenta según registros de DIEE, Caja Única y Depto. de Gestión de Juntas y diferencias

Periodo 2010-2011 En millones de colones

REGISTRO AUTORIZADO POR DIEE

REGISTRO DE INGRESO SEGÚN

TESORERÍA-SIGAF

Diferencia DIEE/SIGAF

REGISTRO SEGÚN DEPARTAMENTO GESTIÓN DE

JUNTAS

Diferencia SIGAF/Junta

RETIROS DE JUNTA EN CAJA

ÚNICA

No. Oficio

Fecha Monto Fecha Monto Monto Fecha Monto Diferencia DIEE/Junta

Monto Fecha Monto

13/07/2010 26,40 -26,40 08/07/2010 26,40 -26,40 0,00 12/05/2010 65,00 DIEE-2573-

10

25/10/2010 90,00 29/10/2010 90,00 0,00 27/10/2010 90,00 0,00 0,00

DIEE-2898-

10

22/11/2010 90,00 13/12/2010 423,40 9,90 25/11/2010 90,00 0,00 300,00

DIEE-3287-

10

24/11/2010 333,30 25/11/2010 33,30 300,00 0,00

DIEE-3287-

10

24/11/2010 10,00 30/03/2011 31,20 -31,20 24/03/2011 31,20 -21,20 0,00 17/06/2011 86,20

TOTALES 523,30 571,00 -47,70 271,00 252,40 300,10 151,20 Fuente: Elaboración propia con base en el oficio N° DIEE 3125-2011 del 12/10/2011 y las notas adjuntas, planillas autorizadas del MEP y Estados de Cuenta de Tesorería Nacional

informe no. dfoe-soc-if-16-2011 divisiÓn de fiscalizaciÓn ... … · el estudio se realizó como...

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