informe nacional uruguay
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INFORME NACIONAL
URUGUAY INDICE
I. CONTEXTO ........................................................................................................4
a. Información general .....................................................................................4 b. Contexto político .........................................................................................4 c. Indicadores económicos ...............................................................................6 d. Indicadores Sociales .....................................................................................7 e. Etnicidad......................................................................................................7
II. SECTOR DEFENSA...............................................................................................7
Planificación de la Política ....................................................................................8 Normativa............................................................................................................9 Cooperación internacional y presencia militar extranjera....................................10
2.1 MINISTERIO ...................................................................................................10 2.2 LIDERAZGO CIVIL.............................................................................................15 2.3 CONTROL EXTERNO .........................................................................................18
a. Congreso ...................................................................................................18 b. ONGs .........................................................................................................19
2.4 FUERZAS ARMADAS .........................................................................................19 a. Misión........................................................................................................19 b. Funciones ..................................................................................................20 c. Estructura jerárquica ..................................................................................22 d. Formación..................................................................................................24 e. Justicia Militar ............................................................................................26 f. Servicio Militar ...........................................................................................27
2.5 PRESUPUESTO.................................................................................................27 2.6 REFORMAS Y MODERNIZACIÓN............................................................................29
III. SECTOR SEGURIDAD PÚBLICA............................................................................33
Planificación de la Política ..................................................................................34 Seguridad privada..............................................................................................35
3.1 MINISTERIO ...................................................................................................36 3.2 LIDERAZGO CIVIL.............................................................................................40 3.3 INSTITUCIÓN POLICIAL: POLICÍA NACIONAL ............................................................40
a. Misión........................................................................................................41 b. Estructura jerárquica .................................................................................41 c. Grados ......................................................................................................44 d. Ingreso .....................................................................................................45 e. Formación.................................................................................................46 f. Especialización..........................................................................................48
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3.4 CONTROL INTERNO .........................................................................................49 3.5 CONTROL EXTERNO .........................................................................................50
a. Congreso ..................................................................................................50 b. ONGs ........................................................................................................50 d. Auditoría Interna de la Nación ....................................................................51
3.6 ETNICIDAD Y GÉNERO.......................................................................................52 Políticas de Inclusión de Género.........................................................................52 Políticas de inclusión étnica ...............................................................................54
3.7 REFORMAS Y MODERNIZACIÓN ............................................................................54 Orientación de las reformas ...............................................................................54 Algunas reformas ..............................................................................................56
V. BIBLIOGRAFÍA Y FUENTES CONSULTADAS ..........................................................63
VI. ANEXOS...........................................................................................................65
PRESENTACIÓN
El presente informe desarrollado por el Programa Seguridad y Ciudadanía de
la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), sede en Chile, se
enmarca en el proyecto “Reforma del Sector Seguridad en América Latina y el
Caribe”. Dicho proyecto tiene por objetivo central realizar un diagnóstico del
sector en veinte países de la región.
Adicional al análisis comparado realizado durante el primer año de
implementación del proyecto, nos interesa avanzar en la descripción de las
principales características del sector seguridad en cada uno de los países
involucrados. Específicamente, este documento presenta el caso de Uruguay y
contempla cuatro dimensiones claves: (i) el contexto político, económico y social,
que permite dar cuenta de los principales elementos asociados a la situación
interna; (ii) los elementos y características del sector defensa, focalizando la
descripción en la institucionalidad pública, liderazgo civil, Fuerzas Armadas, el
control externo, presupuesto y elementos del proceso de reforma; (iii) sector
seguridad pública, que contempla las características institucionales, la Policía
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Nacional, además de los ejes de la reforma policial y procesos modernizadores y;
(iv) la institucionalidad de la inteligencia.
Esta recopilación se elaboró con fuentes de información secundaria y de
acceso público, tales como leyes, decretos, información estadística, sitios oficiales
de las instituciones y revisión de prensa, entre otras. Agradecemos la valiosa
colaboración de los licenciados Julián González Guyer, y Rolando Arbesún
Rodríguez, quienes aportaron en la recolección de información en su calidad de
expertos en temas de Defensa y Seguridad en Uruguay respectivamente. La
redacción del presente documento estuvo a cargo de Felipe Ajenjo Martínez,
asistente de investigación de FLACSO-Chile.
Confiamos que el esfuerzo realizado permita avanzar en el desarrollo de
análisis y debates académicos y de política pública en Uruguay. Asimismo,
esperamos que este aporte sea el inicio de una mirada regional sobre uno de los
temas centrales de la consolidación democrática en América Latina y el Caribe.
Finalmente, agradecemos el aporte de Open Society Institute en el financiamiento
de esta iniciativa y al auspicio de la Organización de Estados Americanos.
Lucía Dammert
Programa Seguridad y Ciudadanía
FLACSO Chile
Santiago, Agosto 2006.
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I. CONTEXTO
a. Información general
La República Oriental del Uruguay nace el año 1825 cuando logra la
independencia de Brasil. Es uno de los países más pequeños geográficamente en
Latinoamérica, y tiene una población total de 3.241.003 personas (según Censo
2004, INE 2004). Al norte y noreste limita con la República Federativa del Brasil, al
sur y sureste con el Río de la Plata, al oeste el Río Uruguay, ambos ríos lo separan
de la República Argentina. Uruguay se divide en 19 departamentos siendo su
capital la ciudad de Montevideo en donde se encuentra la sede legislativa y de
gobierno. Su sistema de gobierno se reconoce como “República democrática”,
dónde los poderes del Estado están separados en el Poder Ejecutivo, representado
en la figura del presidente, el Poder Legislativo, con un parlamento bicameral, y el
Poder Judicial ejercido por la Suprema Corte de Justicia, Tribunales y Juzgados.
b. Contexto político
Históricamente, son dos partidos los que han dominado la escena política
del Uruguay: El Partido Colorado y el Partido Nacional, son los más antiguos
partidos políticos del mundo, nacidos en el año 1836 tras la Batalla de Carpintería
donde las tropas al mando del General Fructuoso Rivera, que con divisas coloradas
y la inscripción “Defensores de la Constitución” se enfrentaron con las tropas
Ejército gubernamental del General Manuel Oribe, con divisas blancas y el rótulo:
“Defensores de las Leyes” formándose de esa manera esos bandos que se
alternaron en el poder hasta el año 2004. A partir de 1971, surge el Encuentro
Progresista/Frente Amplio/Nueva Mayoría, conglomerado o coalición de partidos
de la izquierda tradicional uruguaya que han logrado en 2004, con Tabaré
Vásquez romper la pugna histórica por la presidencia entre Blancos y Colorados.
La actual situación política es de una intensa actividad de la oposición
parlamentaria contra las políticas impulsadas por el gobierno de Vásquez, que ha
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llevado a repetidas interpelaciones e intentos de censura por parte de
parlamentarios opositores hacia miembros del gabinete del presidente, pero sin un
mayor efecto. También el gobierno enfrenta el desafío de mantener la unión de la
coalición política que lo llevó al poder.
El país no estuvo ajeno a la situación de inestabilidad de las instituciones de
gobierno y la polarización política vivida en las décadas del 60 y 70 en
Latinoamérica (que llegó a impulsar en Uruguay el movimiento guerrillero de los
Tupamaros). En 1973, Uruguay sufrió un golpe de estado por parte de las Fuerzas
Armadas que se transformaría en una sucesión de gobiernos autoritarios, con
restricción de las libertades individuales y violaciones a los derechos humanos,
hasta el retorno a la democracia que se marca con la elección de José María
Sanguinetti el año 1985. Previo al golpe de estado, ante problemas económicos y
la movilización de la población mas pobre, la formación de sindicatos y partidos
de izquierda y la actividad de guerrillas urbanas, se había, de manera creciente,
tomado medidas que restringían las libertades individuales, el funcionamiento de
ciertos partidos políticos, la censura a las comunicaciones, represión de huelgas y
otras medidas arbitrarias de tipo económico. Los gobiernos “cívico-militares”
(presidentes civiles impuestos por militares) que siguieron al golpe vinieron a
suprimir definitivamente la democracia y a imponer el control sobre cualquier tipo
de oposición (Skidmore, T & Smith, P; 1996).
Si bien ocurrieron episodios de abusos cometidos por los gobiernos cívico-
militares, éstos no llegaron a los niveles de otros países del continente. Con el
retorno a la democracia estos se hicieron públicos y se ofrecieron gestos de
reparación. Se liberó a presos políticos principalmente “Tupamaros” y también se
declaró una ley de amnistía para los militares (1985). Además se promulgó la “Ley
de Caducidad de la Pretensión Punitiva del Estado” que dejaba sin curso
investigaciones en materia de violaciones a los derechos humanos para asegurar la
estabilidad del país.
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En 1989 se recolectaron firmas en todo el país que permitieran llamar a un
referéndum (mínimo 25% de los votantes debían firmar) para anular la ley de
amnistía (no una derogación1) o “Ley de caducidad de la pretensión punitiva del
Estado”. Sin embargo, en el referéndum, un 57% de los ciudadanos se
pronunciaron a favor de dicha ley. Se interpretó en su momento como un interés
de la población por dejar atrás ese capítulo de la historia uruguaya y abocarse al
futuro. Pese a lo anterior existe hoy en día el interés por que no exista una ley de
punto final, en tanto los familiares de desaparecidos y torturados demandan el
esclarecimiento de los hechos ocurridos, señalando que la violación de los
derechos humanos y los crímenes de Lesa Humanidad no deben prescribir.
Desde el retorno a la democracia hasta la fecha, no han ocurrido crisis
institucionales en Uruguay. Todos los presidentes han sido civiles y han terminado
su mandato en el periodo establecido.
c. Indicadores económicos
Uruguay sufrió desde 1999 un periodo de crisis económica, coincidente con
la situación de sus países vecinos, llegando a su punto más crítico el año 2002
cuando aumentaron los problemas financieros, el desempleo y la fuga de capitales.
No hubo desestabilización del gobierno, si bien fue una crisis profunda que llegó a
19% de desocupación en noviembre de 2002 (INE Uruguay, 2002) donde existió
cuestionamiento hacia la acción de las autoridades. Según datos del Banco
Interamericano de Desarrollo, el crecimiento económico había descendido hasta
ser negativo desde 1999 (-2,8%) hasta 2003 (-11%), donde inicia un repunte hasta
llegar al 6% en el año 2005. El PIB per cápita el año 2005 fue de 4.800 dólares, la
inflación llegó al 5% el mismo año y el desempleo bajó a 12%, habiendo alcanzado
17% durante la crisis (BID, 2006).
1 La iniciativa apuntaba anular la ley amnistía, y no derogarla, sobre la base de que al derogarse una ley se la deja sin efecto futuro, pero se validan sus efectos pasados, y por lo tanto derogar la ley de amnistía no habría alterado los casos ya amparados en ella. Por el contrario, la idea de anular la ley apuntaba a quitarle validez de forma retroactiva.
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d. Indicadores Sociales
Según los datos de CEPAL (2005), en el tema social, el estado Uruguayo
orienta el 20.9% de su gasto público. Casi 3% del gasto total se realiza en salud,
2,6% en educación y 1,6% en Defensa. En relación a los niveles de alfabetización, el
97,7% de los adultos mayores de 15 años saben leer (CEPAL 2006). En materias de
igualdad, a partir de datos del informe del PNUD (2005) se tiene que el Coeficiente
de Gini uruguayo es de 0,446 (2005); el mismo informe sitúa en el lugar 46 del
ranking de Indicadores de Desarrollo humano a este país.
e. Etnicidad
Los temas raciales no son una problemática en Uruguay dada la similar y
homogénea composición étnica de su población y la proporción muy baja de
ciudadanos pertenecientes a pueblos originarios.
II. SECTOR DEFENSA
El Libro de Política de Defensa del Ministerio de Defensa de Uruguay: “Bases
para una política de Defensa” señala:
“Por DEFENSA NACIONAL se entiende la disposición, conjunción y acción coordinada de todas las energías y fuerzas morales y materiales de la Nación, con el objeto de garantizar en todo tiempo, en todas las circunstancias y contra todas las formas de agresión, la seguridad y la integridad de su territorio, de sus habitantes, de sus instituciones y de su desarrollo.
El ámbito espacial en que esas actividades se llevan a cabo comprende el territorio continental e insular, el mar territorial, el espacio aéreo correspondiente
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a dichas zonas, la zona económica exclusiva y la plataforma continental.” (Ministerio de Defensa Nacional 2005)
A partir de este fragmento, queda clara la amplia tarea que compete al
Estado resguardar, para conservar seguridad y estabilidad de la nación.
Planificación de la Política
En Uruguay, la labor de coordinación y planificación de la política y actividad
del sector recae en el poder ejecutivo, y en la labor permanente del Ministerio de
Defensa Nacional. La planificación estratégica de la política de Defensa de Uruguay
corresponde al Presidente de la República en acuerdo con el Consejo de Ministros
o con el Ministro de Defensa Nacional quienes son formalmente el Mando
Superior, (Constitución art.168, 2º). Sin embargo, no existe un proceso definido
para formular las políticas del sector.
El Decreto 574/974 del 12 julio de 1974, a través de su Artículo 5, le asigna
al Ministerio de Defensa Nacional la competencia de: "Establecer la política de la Defensa Nacional, la seguridad en lo exterior y la cooperación en el mantenimiento y restauración del orden, seguridad y tranquilidad en lo interior; la organización, dirección y administración de las Fuerzas Armadas (...)".Al ministerio de Defensa le
cabe en lo referido a la defensa nacional, y en relación con las Fuerzas Armadas,
determinar la disposición de tropas, estructura operativa y logística, resolver y
decidir los temas que involucren infraestructura, doctrina, capacitación y
formación del personal, gestión de recursos humanos, ascensos y bajas. En lo que
respecta a los ascensos y bajas, en el caso de oficiales jefes y de superior
jerarquía, el ascenso es aprobado por el Poder Ejecutivo con venia del Parlamento,
que puede rechazar la propuesta. Si la decisión en estas materias incluye gasto,
interviene el Parlamento previa autorización del Ministerio de Economía. Los
órganos de asesoramiento, planificación, apoyo con que cuenta la defensa del país
son: el Estado Mayor Conjunto, la Dirección General de Inteligencia del Estado, el
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Centro de Altos Estudios Nacionales, entre otros. La junta de Comandantes en jefe
tiene también un rol formal de asesor del Ministro en materias relacionadas con la
política y logística militar, aunque hace años no ha dejado de ser convocada como
tal por los Ministros.
La planificación estratégica se cumple por cada Fuerza en su ámbito de
competencia básicamente definida por su jurisdicción: Ejército en tierra, Armada
en mar, ríos, espejos de agua y costas y Fuerza Aérea en el aire. Si bien existe un
Estado Mayor Conjunto, su papel en la represión durante la dictadura lo
deslegitimó. Los gobiernos post-dictadura lo mantuvieron pero no le asignaron
cometido significativo alguno.
Además, el sistema de defensa de Uruguay está integrado por otras
instituciones y organismos que cumplen funciones específicas, necesarias para el
apropiado funcionamiento del sector.
Pese a las atribuciones que corresponden al mando civil de la defensa, se
detecta, a partir de lo informado por el experto nacional, que el Ministerio de
Defensa de Uruguay, ha sido una institución básicamente dedicada a dar trámite a
decisiones adoptadas en las instituciones militares. Las Fuerzas elaborarían,
planificarían y decidirían y sería el Ministro el encargado de aprobarlas y realizar el
trámite ante el Presidente de la República ó frente al Parlamento si así
corresponde. Esto, sería en parte porque no se cuenta con un Ministerio con
capacidad de gestionar las políticas ni en condiciones de asesorar al Ministro2.
Normativa
2 De hecho, los únicos asesores militares del Ministro son los Comandos de las Fuerzas o los Generales u Oficiales Superiores que están a cargo de diversas instituciones dependientes del MDN (Inteligencia de Estado, Instituto Antártico, Pasos de Frontera, Sanidad de las FFAA). Meteorología es el único que tiene un civil como Director.
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El ministerio de Defensa Nacional tiene como fundamento legal la Ley
Orgánica de las Fuerzas Armadas, el Decreto 114/991 de 5 de marzo de 1991, por
el que se aprueba el Reglamento Orgánico Funcional de la Administración Superior
del Ministerio de Defensa Nacional y sus Decretos modificativos: 368/992 de 4 de
agosto de 1992; 15/994 de 18 de enero de 1994; 201/996 de 28 de mayo de
1996.
Las Fuerzas Armadas se rigen por normas generales incluidas en la Ley
orgánica de las Fuerzas Armadas, Decreto-Ley Nº 14.157 / 1974 y por normas
particulares relacionadas con las misiones, tareas, atribuciones y necesidades de
cada una. (Ley orgánica Ejército Uruguayo, Decreto-Ley Nº 15.688 / 1984, Ley
orgánica de la Armada, Ley Nº 10.808 / 1946, Ley orgánica de la Fuerza Aérea, Ley
Nº 15.808 / 1986)
Cooperación internacional y presencia militar extranjera
Dada la estabilidad democrática y económica que presenta Uruguay, sobre
todo en relación a otros países latinoamericanos, no ha sido uno de los objetivos
de la cooperación internacional en la región tanto en el aspecto económico como
en el militar. Por motivos similares, no existen bases militares de países
extranjeros al interior de sus fronteras.
2.1 Ministerio
En Uruguay, existe un ministerio encargado de la Defensa desde 1828
cuando se crea el Ministerio de Guerra y Marina, el cual pasa a ser el Ministerio de
Defensa Nacional en 1933. El Libro de la Defensa de Uruguay (2005), señala el rol
que cumple el Ministerio de Defensa en este país:
“El Ministerio de Defensa Nacional está encargado de la dirección, coordinación y ejecución de los lineamientos generales del Gobierno respecto a la
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política de Defensa, de la elaboración y determinación de la política militar y de la coordinación y dirección de las Fuerzas Armadas. El Ministro ejercerá la dirección, ordenamiento y coordinación de todas las actividades propias de la Defensa Nacional.” (Ministerio de Defensa Nacional 2005)
La Ministra de Defensa hasta Agosto de 2006 era la Dra. Azucena Berrutti,
civil al igual que los ministros del ramo desde el final de la dictadura en 1985. No
existe ninguna norma que impida que el Ministro u otro integrante del Ministerio
de Defensa sea Militar. De hecho, los militares pueden ocupar cargos públicos,
dentro y fuera del Ministerio de Defensa, pero contando con la propuesta y
aprobación de los Comandantes en Jefe de las Fuerzas, además de la voluntad de
designación por parte del poder ejecutivo. No ha habido en el último tiempo
Ministros de Defensa Militares, pero ha sido una decisión política.
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1) Órganos de Gobierno y Administración
a) Ministro de Defensa Nacional: Ejerce la Dirección, Ordenamiento y
Coordinación de todas las actividades propias de la Defensa Nacional.
b) Subsecretario de Defensa Nacional: Es el colaborador inmediato del
Ministro, acorde a lo dispuesto en la Constitución de la República,
Leyes y Disposiciones Complementarias.
c) Gabinete del Ministro de Defensa Nacional: Es un Órgano Asesor y
Consultivo que cumple, asimismo, funciones de Secretaría.
d) Dirección General de Secretaría de Estado: Asiste y apoya al
Ministro en aspectos relativos a la organización administrativa.
2) Órganos de asesoramiento, planificación, apoyo y ejecución conjunta
a) Estado Mayor Conjunto: Es el máximo órgano de planificación,
coordinación, asesoramiento y supervisión para el empleo conjunto
de las Fuerzas Armadas.
b) Dirección General de Inteligencia del Estado: Tiene por cometido
instrumentar, planificar, coordinar y ejecutar la Inteligencia
Estratégica de Estado.
c) Centro de Altos Estudios Nacionales: Tiene como misión capacitar
a oficiales superiores y civiles calificados con alta responsabilidad
funcional, en el área de asesoramiento, análisis y planificación
estratégica nacional.
d) Tribunales de Honor Eventuales: Así como los Tribunales de Honor
integrados en cada Fuerza, tienen por cometido juzgar la conducta de
los Oficiales de las diferentes Fuerzas, velando por el alto concepto
que deben gozar las Fuerzas Armadas de la Nación. Intervienen en
cuestiones de honor en las que estén involucrados sus Oficiales,
tanto combatientes, reservistas o integrantes de los diferentes
servicios de apoyo, en los casos en que esté en juego el buen
nombre, decoro o el honor de algunos de sus miembros. Los
Tribunales de Honor se limitarán a juzgar el aspecto moral, actuando
como jueces de hecho, de acuerdo a la conciencia que se forme
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frente a la verdad depurada o inspirándose siempre en el sentimiento
de honor y deber militar.
e) Tribunal Superior de Ascensos y Recursos de las Fuerzas Armadas:
Tiene como cometido entender en los Recursos de calificaciones
otorgadas por los Tribunales de Ascensos y recursos de las distintas
Fuerzas, cuando hayan intervenido elementos calificadores de fuerza
distinta a la del Oficial recurrente.
f) Dirección Nacional de Sanidad de las Fuerzas Armadas: Tiene como
cometido la cobertura sanitaria de los miembros de las Fuerzas
Armadas, así como también el diseño y la implementación de la
política de Sanidad Militar.
g) Dirección General de los Servicios de las Fuerzas Armadas: Tiene
por cometido dirigir, coordinar y supervisar las actividades de los
servicios comunes a todas las Fuerzas y ejecutar las políticas de
vivienda, tutela social y retiros y pensiones de los miembros de las
Fuerzas Armadas.
h) Comisión Calificadora de los Servicios Generales Comunes a las
Fuerzas Armadas.
i) Instituto Antártico Uruguayo.
j) Dirección Nacional de Pasos de Frontera.
k) Dirección Nacional de Meteorología.
3) Órgano de Jurisdicción
a) Justicia Penal Militar: Depende en forma directa, en lo
administrativo, del Ministerio de Defensa Nacional y se regula por Ley
especial, teniendo como órgano superior al Supremo Tribunal Militar,
integrado por cinco Oficiales Generales, Almirantes o Superiores, uno
de los cuales debe ser letrado.
4) Órganos de Ejecución
a) Armada Nacional
b) Ejército Nacional
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c) Fuerza Aérea Uruguaya
Los cargos de mayor importancia dentro del Ministerio de Defensa de
Uruguay eran -en el momento de elaborar este informe- además del Ministro, el
Subsecretario, Dr. José Bayardi y el Director General de Secretaría, Dr. José Weiner,
cargo superior de la administración en la Secretaría de Estado. Estos cargos son de
particular confianza y han sido ocupados hasta Agosto de 2006 por civiles.
Dentro del ministerio existe un gabinete, formalmente integrado por el
Asesor Letrado y el Asesor Notarial, el Director de RR.PP., el Asesor en Sistemas
(informática), los Ayudantes Militares del Ministro, el Director de Pasos de Frontera
y el Director de la Inspección Administrativa. Todos ellos, salvo el primero
(personal de confianza) son oficiales militares propuestos por los Comandantes de
Fuerza y nombrados por el Ministro (Arts.9º al 30º del Decreto-Ley Orgánica de las
FFAA Nº14.157). Por ser oficiales en actividad, generalmente rotan cada dos o tres
años.3
2.2 Liderazgo civil
El mando superior de las Fuerzas Armadas uruguayas corresponde, por
disposición constitucional, al Presidente de la República, actuando con el Ministro
de Defensa Nacional o en Consejo de Ministros.
“Artículo 168.- Al Presidente de la República, actuando con el Ministro o
Ministros respectivos, o con el Consejo de Ministros, corresponde:
1º) La conservación del orden y tranquilidad en lo interior, y la seguridad en lo
exterior.
3 Hasta la Ley Nº 17.921, noviembre de 2005, los únicos cargos políticos existentes en el Ministerio de Defensa Nacional eran los de Ministro y Subsecretario. Dicha norma otorgó carácter “de particular confianza” a los cargos de Director y Subdirector General de Secretaría. Un mes después, la Ley de Presupuesto Nacional Nº 17.930 de 23/12/05, Art. 83, autorizó la creación, dentro de la Unidad ejecutora “Dirección General de Secretaría de Estado”, de los siguientes cargos de particular confianza: Dir. Gral. Recursos Financieros; Dir. Gral. de Recursos Humanos; Dir. Gral. Servicios Sociales; Asistente de Sanidad; Asistente Letrado Adjunto y Consejero de Institutos de Formación Militar.
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2º) El mando superior de todas las Fuerzas Armadas.
3º) Dar retiros y arreglar las pensiones de los empleados civiles y militares
conforme a las leyes. (…)” (Constitución de la República Oriental del Uruguay
1997)
La ley orgánica de la institución reitera esta dependencia civil de las Fuerzas
Armadas en su artículo octavo:
”ARTÍCULO 8º.- El Mando Superior de las Fuerzas Armadas corresponde al
Presidente de la República actuando con el Ministro respectivo o con el Consejo de
Ministros. (Artículo 168, numeral 2º de la Constitución de la República). Del Mando
Superior dependen directamente la Junta de Comandantes en Jefe y los
Comandantes en Jefe del Ejército, Armada y Fuerza Aérea.” (Decreto-Ley 14757
Orgánica de las Fuerzas Armadas.)
Un mando operativo constante es el que realizan los jefes de cada una de
las ramas de las Fuerzas Armadas, quienes además tienen un rol consultivo y
asesor del mando superior. La defensa del país es un tema más amplio que el
funcionamiento de las Fuerzas Armadas, por lo cual es necesario que el mando
superior delegue responsabilidades referidas a la mantención de fuerzas
operativas y eficientes en caso de requerir su intervención. Esto es materia de los
Comandantes en Jefe según la Ley Orgánica de las Fuerzas Armadas:
“ARTÍCULO 23.- Cada una de las Fuerzas tiene un Comandante en Jefe que
es a la vez asesor del Mando Superior. Dicho Comandante es asistido por un
Estado Mayor. Cada una de las Fuerzas está organizada y tiene los cometidos que
se establecen en sus respectivas Leyes Orgánicas.”
El Presidente de la República en acuerdo con el Ministro de Defensa
Nacional es quien designa el Comandante en Jefe de cada fuerza según criterios de
grado y antigüedad. Esta designación no requiere venia del Parlamento. La
permanencia del Comandante en Jefe en el cargo depende de la decisión del Poder
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Ejecutivo, aunque ella está sujeta a las causales de retiro (Ley 15.808 de 1986). No
existe ningún mecanismo especial de remoción, ni causales específicas normadas
que provoquen esta salida del cargo. Tampoco ocurre necesariamente que los
Comandantes en Jefe cumplan en el cargo periodos paralelos al del Presidente de
la República.
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2.3 Control Externo
a. Congreso
Existen en Uruguay comisiones exclusivas de Defensa en Ambas Cámaras de
la Asamblea. En materia de Defensa, la Asamblea General posee varias facultades
presentes en la Constitución. Le compete: 1) Decretar la guerra y aprobar o
reprobar por mayoría absoluta de votos del total de componentes de cada Cámara,
los tratados de paz, alianza, comercio y las convenciones o contratos de cualquier
naturaleza que celebre el Poder Ejecutivo con potencias extranjeras; 2) Designar
todos los años la dotación necesaria para las Fuerzas Armadas. Los efectivos
militares sólo podrán ser aumentados por la mayoría absoluta de votos del total de
componentes de cada Cámara; 3) A la asamblea le corresponde permitir o prohibir
que entren tropas extranjeras en el territorio de la República, determinando para el
primer caso, el tiempo en que deban salir de él. Se exceptúan las fuerzas que
entran al solo efecto de rendir honores, cuya entrada será autorizada por el Poder
Ejecutivo. Le corresponde también negar o conceder la salida de fuerzas
nacionales fuera de la República, señalando, para este caso, el tiempo de su
regreso a ella. 4) También le compete hacer los reglamentos de milicias y
determinar el tiempo y número en que deben reunirse. 5) Se requiere la
aprobación del parlamento para que la ley de presupuesto entre en vigencia. Los
parlamentarios discuten el presupuesto y pueden realizar modificaciones al
mismo. A su vez, pueden pedir informes a funcionarios de gobierno acerca de la
ejecución del presupuesto y pueden acusarlos y juzgarlos ante un mal desempeño.
Pueden también realizar actividades para conocer la opinión de la sociedad civil en
materias de presupuesto. Finalmente, los parlamentarios uruguayos pueden
legislar en materias relacionadas con la Defensa pero no es una facultad
especificada en la constitución. Por otra parte, en lo que se refiere a temas de
Defensa, los parlamentarios no cuentan con un staff permanente de asesores para
la labor legislativa.
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b. ONGs
No se puede señalar que existan en Uruguay, ONGs que lleven a cabo un
seguimiento y fiscalización permanente de las actividades de la Defensa. Sí ocurre
que existen algunas organizaciones no gubernamentales interesadas en los temas
del sector defensa, como los son: Centro de Estudios Estratégicos “Gral. Artigas”;
Centro de Estudios “Gral. Ramagli”; Centro de Estudios Estratégicos del Uruguay;
Centro de Estudios de Defensa; Núcleo de Estudios Estratégicos del Ateneo de
Montevideo; Centro Artiguista de Estudios Económicos, Sociales y Culturales;
Comisión Especial de Defensa del Frente Amplio, Instituto Manuel Oribe; Comisión
de Defensa del Partido Colorado. Si bien han investigado y trabajado los asuntos
de la Defensa, estas instituciones no tienen participación en las comisiones del
parlamento, en la asesoría del gobierno en la formulación de leyes en relación al
tema ni tampoco han participado de la elaboración de los Libros de Defensa. Así
mismo, tampoco han tenido relación con la implementación ni evaluación de las
políticas del sector.
2.4 Fuerzas Armadas
a. Misión
Las Fuerzas Armadas de Uruguay están compuestas por El Ejército, La
Armada y La Fuerza Aérea y se despliegan como instrumento del Estado para
mantener la defensa del país. Su misión se establece en su Decreto-Ley Orgánica:
”Artículo 1º.- Las Fuerzas Armadas son el núcleo básico de la población
organizado para planificar y ejecutar los actos militares que impone la Defensa Nacional.
Artículo 2º.- Su misión fundamental consiste en dar la Seguridad Nacional
exterior o interior.
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Este artículo fue modificado por Ley Nº 15.808 de 07/04/86 que retomó la definición vigente antes de la dictadura: Las Fuerza Armadas tienen por cometido fundamental defender la independencia y la paz de la República, la integridad de su territorio, su constitución y sus leyes, debiendo actuar siempre bajo el mando superior del Presidente de la República, en acuerdo con el Ministro respectivo, de conformidad con lo que establece el art. 168 inciso 2º, de la Constitución.
Artículo 3º.- Sin detrimento de su misión fundamental, las Fuerzas Armadas deberán apoyar y tomar a su cargo los planes de desarrollo que les fueren asignados, realizando obras de conveniencia pública y en particular desarrollando el factor militar, en función de las exigencias o previsiones del cumplimiento de su misión fundamental.
ARTÍCULO 22.- El Ejército, la Armada y la Fuerza Aérea, están organizados, instruidos y equipados para cumplir las misiones establecidas en el Título I de la presente ley.”4
b. Funciones
Las Fuerzas Armadas llevan a cabo diferentes funciones según su ámbito de
competencia (tierra, aire y agua), para cumplir con la misión que les es confiada.
Realizan las actividades necesarias para distinguir las posibles amenazas internas
y externas a la estabilidad del país. Además de preparar las fuerzas necesarias
para un posible enfrentamiento, realizan otras actividades en tiempos de paz,
como: cooperar en la conservación del orden y la tranquilidad en lo interior,
contribuir en la preservación del Medio Ambiente, realizar o apoyar tareas de
acción comunitaria y/o acción cívica, ejecutar operaciones de protección civil en el
marco de los diferentes sistemas de emergencia. El ejército tiene además
4Decreto-Ley 14757 Orgánica de las Fuerzas Armadas de Uruguay, 1974, modificada por la Ley 15.808, consultada en la pagina web de Resdal, en http://www.resdal.org/Archivo/d0000287.htm, el 18 de Mayo de 2006.
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asignadas tareas de detección y combate de amenazas antiterroristas e
insurgentes al interior del territorio. La Fuerza Aérea y La Armada tienen funciones
de control del espacio aéreo y marítimo y regulan la actividad civil en esos
espacios. Además de lo anterior, las Fuerzas Armadas realizan actividades de
cooperación bilateral, y activa e histórica participación en operaciones de
mantenimiento de Paz de la ONU (Haití, Congo, Camboya, etc.)
La participación del Ejército en tareas relacionadas con la conservación del
orden y la tranquilidad en lo interior, es dispuesta por el Mando Superior de las
Fuerzas Armadas (Presidente en acuerdo con consejo de ministros) en casos
extremos, ante una grave crisis interna y cuando los Organismos e Institutos del
Estado responsables hayan sido desbordados o se encuentren sin capacidad
operativa ante una amenaza grave al orden interno y a la continuidad de los
Servicios Esenciales.
Las Fuerzas Armadas no cumplen funciones de seguridad pública, las cuales
competen al Ministerio del Interior. Con anterioridad, la definición de la misión de
las Fuerzas Armadas dejaba posibilidad a las mismas para actuar en temas de
seguridad pública. Previo a la modificación de la Ley orgánica de las Fuerzas
Armadas de Uruguay hecha en 1986, la misión de las FFAA incluía la seguridad
interna y externa. La participación de Fuerzas Armadas en situaciones de hechos
relacionados con la seguridad pública pueden responder únicamente a estados de
excepción y conmoción social, estrictamente reglamentados y bajo el mandato y
orden de la institucionalidad civil.
La delimitación del rol que pueden cumplir las Fuerzas Armadas en el
mantenimiento de la Seguridad Interior de la República se plantea en el libro del
Ministerio de Defensa “La defensa Nacional” (2005):
“La seguridad interior está dada por la estabilidad política e institucional, de manera tal que los conflictos se resuelven dentro de las normas legales del Estado,
22
asegurando la cohesión mínima que garantice el funcionamiento de la sociedad y la plena vigencia del Estado de Derecho.
En el funcionamiento normal del Estado la responsabilidad por el orden interior recae sobre el Ministerio del Interior, órgano competente del Poder Ejecutivo para tal fin. Sin embargo, en las situaciones de excepción previstas en la Constitución de la República (Art.168 Inc.17) donde se prevé la adopción de “MEDIDAS PRONTAS DE SEGURIDAD” en casos graves e imprevistos de ataque exterior o “CONMOCIÓN INTERIOR”, las FUERZAS ARMADAS pueden ser llamadas a actuar en cumplimiento de su cometido fundamental de “defender... la PAZ de la República... su Constitución y sus leyes”. (Ministerio de Defensa Nacional 2005)
Han existido en Uruguay operativos conjuntos entre las Fuerzas Armadas y
la Policía Nacional: Protestas Sociales, Guardia perimetral a las cárceles, Protección
de fronteras, Protección de cumbres y/o reuniones presidenciales. En los dos
primeros casos, la institución a cargo fue el Ministerio del Interior. En los
siguientes, el Ministerio de Defensa, en el caso de la cumbre presidencial, por
demanda expresa del Presidente.
c. Estructura jerárquica
La división jerárquica de las Fuerzas Armadas uruguayas se basa en una
estricta subordinación de un cargo hacia su superior, estableciendo clara
distinción entre los oficiales y suboficiales quienes disponen de posibilidades
distintas de ascenso en la carrera militar. Esta distinción entre oficialidad y
personal subalterno se reconoce tanto en el Ejército como en la Marina y la Fuerza
Aérea y comienza desde que se hace ingreso a la institución a través de distintos
centros de enseñanza. Esto asegura el respeto a la jerarquía, valor fundamental
para las relaciones dentro de las Fuerzas Armadas en tanto es de vital importancia
el cumplimiento de las órdenes superiores y el respeto por las decisiones que
toma la cadena de mando. En la Ley Orgánica de las Fuerzas Armadas se define la
división jerárquica de las 3 instituciones:
23
”Artículo 67.- La superioridad jerárquica es la correspondiente al militar con relación a todos los de menor grado en la escala jerárquica, cualquiera sea la fuerza a que pertenezca. Artículo 68.- Jerarquía militar es la relación de un militar con respecto a otro, ordenada según una escala, comprendiendo dos categorías:
a. Personal superior (Oficiales). b. Personal subalterno.”
Las escalas jerárquicas con los grados equivalentes entre las distintas
Fuerzas, son las siguientes:
Tabla 1: Grados Fuerzas Armadas Uruguay
GRADOS
CATEGORIA
CALIFICACION
EJERCITO MARINA FUERZA
AEREA
PERSONAL
SUPERIOR
(OFICIALES)
Oficiales
Generales
Teniente
General
General
Vicealmirante
Contra Almirante
Brigadier
General
Brigadier
24
Oficiales
Superiores
Coronel Capitán de Navío Coronel
Jefes Teniente
Coronel
Mayor
Capitán de
Fragata
Capitán de
Corbeta
Teniente
Coronel
Mayor
Oficiales
Subalternos
Capitán
Teniente 1º
Teniente 2º
Alférez
Teniente de Navío
Alférez de Navío
Alférez de
Fragata Guardia
Marina
Capitán
Teniente 1º
Teniente 2º
Alférez
Suboficiales Suboficial
Mayor
Sargento 1ª
Sargento
Suboficial de
Cargo
Suboficial de 1ª
Suboficial de 2ª
Suboficial
Mayor
Sargento 1º
Sargento
Clases Cabo de 1ª
Cabo de 2ª
Cabo de 1ª
Cabo de 2ª
Cabo de 1ª
Cabo de 2ª
PERSONAL
SUBALTERNO
Alistados Soldado de
1ª Soldado
de 2ª
Aprendiz
Marinero de 1ª
Marinero de 2ª
Aprendiz
Soldado de
1ª Soldado
de 2ª
Aprendiz
d. Formación
En Uruguay existen centros de estudio al interior de cada Fuerza Armada
para la formación y perfeccionamiento de sus oficiales y suboficiales. Además de la
diferenciación que existe en los centros de formación y tipo de formación entre
oficiales y suboficiales, las 3 Fuerzas Armadas cuentan con escuelas de formación
25
especializada según la complejidad y particularidad de las tareas que realizarán
sus efectivos o el área de desempeño a la que accedan o que elijan.
En el ejército, áreas como comunicaciones, ingenierías, infantería, artillería,
entre otras, tienen su propia escuela. En la armada destacan la Escuela Naval con
diferentes cursos según especialidad, la Escuela de Guerra Naval, Escuela de
Especialidades. En la Fuerza Aérea, se encuentran la Escuela de Comando y Estado
Mayor Aéreo, donde se investigan temas de aeronáutica y defensa y se forma a los
comandos superiores de la fuerza; La Escuela Militar de Aeronáutica, que recluta,
instruye y forma al personal superior de la institución; y la escuela Técnica de
Aeronáutica, encargada de reclutar, capacitar, instruir y formar al personal
subalterno de la institución.
En Uruguay el personal se divide en superior y subalterno, y esta distinción
de jerarquía lleva aparejada una distinción en los mecanismos de ingreso, en el
tipo de formación recibida y también las posibilidades de ascenso y mando al
interior de la institución. El personal superior está integrado por aquellos militares
que egresan de las escuelas de formación de oficiales de cada una de las Fuerzas
Armadas. El personal subalterno es el resto y se divide en tres categorías:
a.- Soldados (de 2ª y de 1ª)5. Para ingresar a la categoría de soldado se
requiere un curso de instrucción de 3 meses durante el cual son "aspirantes a
soldado". Luego la instrucción posterior de los soldados es decisión de la unidad y
su Jefe (Tte.Cnel). El contrato del soldado es por 2 años.
b.- Clases (Cabo de 2ª y de 1ª) - Sus requisitos de ascenso refieren a edad e
instrucción que sigue básicamente a nivel de unidad
c.- Suboficiales (Sargento de 2ª y de 1ª y Suboficial que es el General de
Tropa)- los ascensos son decisión de los Jefes de unidades mayores. Para acceder
a estas categorías se requiere cierta edad, antigüedad y calificaciones y también
instrucción específica en la Escuela de Armas y Servicios.
5 Según lo informado por el experto nacional, los soldados de 2ª dejarán de existir muy próximamente como mecanismo para mejorar las remuneraciones de los soldados. Hoy los salarios de los soldados de 2ª son equivalentes a unos 80 dólares y los de 1ª unos 110 dólares.
26
Existe también en Uruguay el liceo militar “General Artigas”, dependiente del
Ejército, para la formación de jóvenes en edad escolar, preparándolos en materias
acordes con los planes de estudios del ministerio de educación de Uruguay, pero
que también prepara a los alumnos para, al momento de egresar, integrarse como
reservistas de las Fuerzas Armadas.
Los mismos centros de estudio que forman y especializan a miembros de
las Fuerzas Armadas, abren sus puertas a civiles quienes quieran capacitarse para
servir como reservistas. Existen también centros de estudios superiores en cada
Fuerza Armada.
Los planes de formación de las Fuerzas Armadas se definen al interior de
cada Fuerza. Desde 1986 la Ley 15.848 establece que el MDN debe enviar al
Parlamento cada año los planes de estudio de las tres Fuerzas. Sin embargo, ellos
no fueron analizados en ámbito parlamentario alguno.6
e. Justicia Militar
La Justicia Penal Militar es una rama especializada de la Justicia Nacional
Uruguaya, pero posee dependencia administrativa del Ministerio de Defensa y el
carácter de oficiales militares de sus magistrados y funcionarios plantea, de hecho,
cierta limitación de su independencia.. Su base jurídica se encuentra entre el
artículo 253 de la Constitución y en el Código Penal Militar, Código de
Organización de los Tribunales Militares y, Código de Procedimiento Penal Militar.
La Justicia Militar tiene por cometido velar y preservar bienes jurídicos de
naturaleza diferente a aquellos protegidos por las normas penales comunes.
Existen valores que se entienden como estrictamente necesarios para que puedan
funcionar las instituciones militares tales como el orden, la disciplina, el
6 En base a información entregada por el experto nacional.
27
cumplimiento del deber, la subordinación, la jerarquía, la eficiencia, la moralidad.
Estos no deben ser quebrantados y son normados entonces, por la Justicia Penal
Militar.
f. Servicio Militar
En Uruguay, el servicio militar es voluntario como lo señala el Decreto-Ley
Nº 14.157 del año 74, modificado por la Ley 15.808 del año 86. Quienes sean
voluntarios no tienen restricciones de sexo ni de estado civil y deben tener entre
18 y 30 años. El servicio dura 2 años (renovable por períodos mínimos de un año).
Existen requisitos físicos y de salud compatibles con la actividad realizada durante
el reclutamiento. No se realizan exámenes de ingreso pero sí se comprueba el
nivel educativo con los certificados correspondientes. Los requisitos de estudios
son mínimo educación primaria completa. No obstante, existen escalafones
técnicos, para cuyo ingreso se exige ciclo básico de enseñanza secundaria. Dentro
de la fuerza: no tiene restricciones normativas, pudiendo llegar hasta suboficial
inclusive. Una vez finalizada la prestación del servicio: Puede sumar los años de
servicio a eventuales trabajos en el ámbito civil, para lograr una jubilación en el
sistema civil.
2.5 Presupuesto
En Uruguay, en el caso de la Defensa, el criterio de asignación
presupuestaria se define en base al presupuesto anterior. Quien define los montos
globales del presupuesto del Ministerio de Defensa es el Ministro de Economía a
propuesta del Ministro de Defensa. La distribución de esta asignación entre cada
una de las Fuerzas Armadas se define al interior del Ministerio de Defensa. La
partida presupuestaria se origina en el Ministerio de Economía y Finanzas. Dentro
del Ministerio de Defensa Nacional existe una Dirección de Planeamiento y
Presupuesto, unidad que debe evaluar el presupuesto de acuerdo a planes de
28
desarrollo y programas pero hasta ahora, y a opinión del experto nacional, su
función no ha pasado a ser optima por resistencia institucional.
En Uruguay la clasificación del presupuesto se realiza por incisos y unidades
ejecutoras, por programas, por financiamiento y por objetos del gasto. Se incluyen
los gastos reservados y los gastos previsionales de las FUERZAS ARMADAS
El año 2005, según la información provista por la Oficina de Planeamiento y
Presupuesto de la Presidencia (2006), unidad que publica el detalle del
presupuesto del Estado Uruguayo, el Gasto en Defensa alcanzó US$ 191.292.349.
Esto corresponde aproximadamente al 1,16% del PIB de Uruguay. Esta proporción
del gasto total disminuyó con respecto a otros años debido al aumento en el
producto interno del país luego de una estabilización de la economía y mayor
crecimiento posterior a la crisis económica vivida a comienzos de la década.
De los datos del año 2005 se puede ver que la mayor parte del gasto del
sector destinado a las Fuerzas Armadas es asignado al Ejército. Sin embargo esto
no es necesariamente una constante y depende de las inversiones específicas que
se realicen. Por supuesto, tiene que ver también con el tamaño de la Institución en
materia de Recursos humanos, siendo el ejército la mayor en este caso.
Tabla 2: Gasto Defensa 2005
Partida US$ % del total
Ejército 75.995.883 39%
Armada 35.790.427 18,7%
Fuerza Aérea 22.574.197, 11%
Total Sector Defensa 191.292.349 100%
El gasto que se realiza en Recursos Humanos en el sector Defensa es muy
significativo. De los US$ 191.292.349, 120 millones se orientan al personal, lo que
corresponde al 63,1% del gasto total.
29
2.6 Reformas y Modernización
Dado el papel que cumplieron las Fuerzas Armadas y la Policía durante los
gobiernos autoritarios, donde participaron de la toma de decisiones políticas y
fueron un instrumento de violación de derechos humanos, se instaló en Uruguay,
desde el retorno a la democracia en 1985, el desafío de lograr devolver legitimidad
a dichas instituciones fuertemente cuestionadas en aquel momento. De la misma
manera se buscaron las fórmulas para asegurar la estabilidad de los gobiernos
civiles lo que requería cambios en las instituciones que participaron en los
gobiernos dictatoriales para evitar su intervención en asuntos políticos y evitar
situaciones de confrontación entre civiles y militares. Los cambios y reformas
dentro del sector defensa se han orientado en esa perspectiva, lograr la
reconciliación nacional y asegurar la gobernabilidad del país, si bien el efecto,
intensidad y magnitud de las normas puede dejar lugar a dudas. El actual gobierno
de Tabaré Vázquez ha propuesto cambios en la defensa orientados a aumentar el
control civil, debilitar los bastiones de poder existentes y juzgar los crímenes
ocurridos durante el período dictatorial.
Está en marcha, a partir de marzo 2006, un proceso denominado Debate
Nacional sobre Defensa promovido por el Ministerio de Defensa Nacional con
apoyo del PNUD y de la Universidad de la República, al que se ha convocado a
diversas instituciones públicas y privadas, militares y civiles, académicos, etc. El
mismo tiene como objetivo promover una integración más plena de los temas
estratégico-militares y de la defensa nacional a la agenda política pública y
elaborar criterios básicos que sirvan de base para que el Ministerio de Defensa
Nacional elabore un proyecto de Ley de Defensa Nacional que sea sometido a la
aprobación del Parlamento, al igual que una nueva Ley Orgánica de las FFAA. La
reforma legal que se promueve busca crear bases para la generación de
capacidades institucionales que habiliten al Ministerio de Defensa Nacional a
30
cumplir efectivamente su cometido legal de conducción político-estratégica de la
defensa nacional y en particular de las instituciones militares.
A comienzos de la nueva era democrática, en 1986, se promulgó la “Ley de
caducidad de la pretensión punitiva del Estado”, la cual dejaba sin curso los
procesos en contra de personas e instituciones participantes en actos en contra de
los derechos humanos durante la dictadura, como tortura, secuestro, desaparición
de personas, juicios sumarios, ejecuciones y inhumaciones clandestinas. La
intención fue evitar tensión en el país en tanto las investigaciones podían afectar a
funcionarios activos de las Fuerzas Armadas y comprometer los procesos políticos
orientados a garantizar el éxito de los gobiernos civiles. Se propone en la Ley,
“institucionalizar la democracia en paz”. Se optó, con esta ley, por privilegiar el
control civil del Estado por sobre la reparación de las víctimas, de la misma manera
se evitaba confirmar situaciones que podrían haber deslegitimado aún más las
instituciones armadas en esa fecha.
Era una necesidad para los gobiernos post dictadura asegurar que
funcionarios de las Fuerzas Armadas y la Policía no intervinieran en asuntos de
gobierno, lo cual se logró principalmente a través de acuerdos políticos. La
necesidad era asegurar la estabilidad de los gobiernos civiles democráticos
procurando gobernabilidad, con las garantías necesarias por parte de los militares
hacia los civiles y viceversa. Estas garantías requerían evitar manifestaciones de
descontento ante decisiones civiles, por una parte, y el intento por no tomar
decisiones que provoquen descontento en los militares, por la otra. “La Ley de
Caducidad de pretensión punitiva del Estado” es una decisión del gobierno
orientada en dicho camino. En otras ocasiones se evitó sancionar a miembros de
las Fuerzas Armadas o intervenir materias de atribuciones presupuestarias u
operativas para no generar algún tipo de rechazo.
31
Pese a lo anterior, se han aprobado en Uruguay reformas que modifican la
estructura orgánica del Ministerio de Defensa y los programas de formación de las
Fuerzas Armadas. El cambio en los programas de formación militar se realizó sin
mediar cambios legales (salvo la exigencia de que el parlamento debía revisar los
planes de formación ideados en cada fuerza) y se llevó a cabo en función de dos
ejes fundamentales muy interrelacionados: búsqueda de jerarquización de la
formación militar a través de procesos de homologación con titulaciones y/o
carreras universitarias y mejora del nivel académico de los cursos de formación
militar, también en relación a lo anterior. El impulso a los cambios en la formación
vino desde las mismas Fuerzas Armadas.
Los cambios en la estructura orgánica del Ministerio de Defensa, si bien han
existido, han sido menores y no han afectado en lo esencial sus características
básicas. La organización actual del ministerio se promulgo vía decreto en 1991 y
ha experimentado nuevos cambios orientados a que existan mayores cargos civiles
de confianza al interior del mismo y en asesoramiento del Ministro.
No han existido reformas en temas como el rol constitucional de la defensa,
el rol constitucional de las Fuerzas Armadas, el mando constitucional del
presidente, puesto que existían ya en la constitución y las leyes prerrogativas
claras que pretendían asegurar el control civil sobre las Fuerzas Armadas. Las
restricciones hacia los militares para participar en actividades políticas y el mando
superior de las Fuerzas Armadas que recae en el presidente estaban asegurados
constitucionalmente con anterioridad.
Otro tipo de iniciativas que se llevaron a cabo en Uruguay en el tema de la
defensa son los intentos por modernizar la institución, el cambio en los modelos
de gestión, incorporación de nuevas tecnologías (principalmente informatización) y
compra de equipamiento (material de transporte, armamento personal y
comunicaciones). Todas estas iniciativas surgen desde las Fuerzas Armadas y se
realizan de manera autónoma, si bien reciben aprobación de parte del Ministerio
de Defensa Nacional.
32
A juicio del experto nacional que colaboró para la elaboración de este
informe, un cambio que se ha detectado dentro del sector defensa por parte del
mundo militar, es un lento pero ya evidente abandono de muchos aspectos de la
doctrina de la seguridad nacional, una voluntad clara de subordinación al gobierno
y una mayor disposición a admitir la necesidad de transformaciones.
33
III. SECTOR SEGURIDAD PÚBLICA
La seguridad pública es un tema de gran relevancia en Uruguay y, por el
interés que en el tiene la opinión pública, se vuelve un ámbito fundamental de
competencia política, pilar de planes de gobierno y plataforma de candidatos (2 ex
Ministros de Interior postularon a la presidencia). El debate en torno al tema es
permanente y las respuestas van desde cambios cosméticos hasta profundas
reformas, todas con la idea de disminuir los niveles de delincuencia y aumentar la
sensación de seguridad pero no siempre desde la misma perspectiva.
Esto, en un escenario complicado, pues actualmente la problemática
policial en Uruguay se relaciona con una percepción social de inseguridad
creciente (Observatorio Nacional Sobre Violencia escolar 2006) e incremento de la
violencia de los delitos. Ello en el marco de una policía con bajos salarios, poco
prestigiada socialmente y con problemas de corrupción que, pese a procesos de
depuración interna, aun persiste.
En Uruguay la seguridad pública como una garantía constitucional y función
primordial del Estado recae en el Ministerio del Interior. La institución que se
articula para llevar a cabo las tareas de prevención, control e investigación del
delito y mantención del orden público es la Policía Nacional (PN), institución civil
armada, dependiente del ministerio señalado.
El Ministerio del Interior de Uruguay y la PN funcionan en una misma
institución La policía está clara e institucionalmente subordinada al Ministro del
Interior, de modo que el Ministro es en la realidad un Ministro de Policía, aunque
tenga bajo su cargo otros funcionarios. Ello incluso es así con inteligencia, sanidad
y demás dependencias, en las cuales los funcionarios son todos policías. La policía
es la parte funcional del Ministerio que ejecuta las tareas de seguridad.
34
Planificación de la Política7
La planificación estratégica de la política de seguridad pública se diseña a
través del trabajo conjunto del Estado Mayor, la Dirección General de Secretaría, la
Dirección Nacional de Policía, la de Seguridad, la de Información e Inteligencia y la
Junta Asesora de Servicios Policiales, bajo la coordinación del Subsecretario del
Interior.
La responsabilidad política de la planificación estratégica es del Ministro,
mientras que la de planificación estratégica-operativa recae en el subsecretario del
Ministerio del Interior en coordinación con la Dirección General de Secretaría y el
Estado Mayor.
El proceso de dicha planificación de la política comienza conjuntamente con
la planificación del programa de gobierno, teniendo en cuenta el estado presente
de la situación de seguridad y según las perspectivas que se tiene acerca de la
misma. Requiere la participación de los diferentes ministros que, en coordinación
con el Ministro del Interior, asisten al establecimiento general de las Políticas de
Seguridad Pública para el período de gobierno. En dichas instancias, participan en
la planificación estratégica y operativa los altos mandos del Ministerio del Interior
y la Policía, quienes diseñarán los Planes de Operaciones Permanentes que
atiendan a los lineamientos generales de la Política de Seguridad Pública, tal cual
es concebida por el gobierno. Por lo anterior, la responsabilidad política e
institucional recae en el Ministro del Interior más su conducción y desarrollo se
organiza colectivamente a partir de las estructuras de mando y coordinación
instituidas para el cumplimiento de los cometidos de Seguridad Pública.
Una vez establecidos los lineamientos de la política de seguridad pública,
esta se traduce en planes estratégicos, con objetivos e indicadores específicos que
son parte del contenido de la ley de Presupuesto Nacional. En dichos Planes cada
7 Este aspecto se elaboró en base a la información proporcionada por el experto nacional.
35
Unidad Ejecutora tiene definido objetivos e indicadores específicos según la
actividad que desarrolle. Las evaluaciones de estos planes, programas y objetivos
son de dos tipos: las que ejecuta el Ministerio a través de la Dirección General de
Secretaría, y las que se realizan en las rendiciones de cuentas periódicas, que
pueden ser tanto las vinculadas al presupuesto como las desarrolladas por el
Consejo de Ministros, bajo la dirección del Presidente de la República.
Seguridad privada
En Uruguay, las actividades de seguridad privada son fiscalizadas y
controladas por RENAEMSE, Registro Nacional de Empresas Prestadoras de
Servicios de Seguridad, Vigilancia y Afines creado en 1990 quien está encargado
de habilitar y extender los permisos a las personas y empresas que quieran prestar
servicios de seguridad privada. El Decreto Nº 275 de 1999, establece todas las
normas y consideraciones y requisitos requeridos para realizar tareas de seguridad
privada. Desde 1999 RENAEMSE es parte del Ministerio del Interior, depende
directamente de la Dirección General de Secretaría del ministerio y su jefatura es
ejercida por un oficial superior de la Policía.
La policía cumple un papel fiscalizador de las actividades de seguridad
privada además de ofrecer capacitación y asesoría (junto a otras instancias
privadas autorizadas por el ministerio) a las personas y empresas que quieran
prestar servicios de seguridad privada.
En relación con la posibilidad que tienen los miembros de la fuerza policial
de realizar actividades de seguridad privada, se puede señalar que esta es una
realidad en Uruguay y existe amparada legalmente. La ley 13.318 (1965), en su
artículo 222 autoriza a la Policía de Montevideo (previo a la existencia de la Policía
Nacional) y a la Prefectura General Marítima a cobrar por la prestación de Servicios
de Vigilancia Especial. También la ley 13.319 autoriza por artículo 27 a los Jefes
de Policía y Prefectura a realizar esta prestación. Dicho servicio lo cumple el policía
después de haber realizado su turno de ocho horas de trabajo, por Decreto Nº
36
105/71. Al momento de cobrar dicho servicio el policía subalterno recibe el 80%
(artículo 62 ley 13.892).
En Uruguay sí se establecen ciertas prohibiciones referidas a la participación
patrimonial que puedan tener miembros de la Policía en empresas de seguridad:
“ART. 8º.- (Prohibición).- Los integrantes del personal superior de la Policía en actividad, no podrán ser propietarios, socios y/o representantes de las empresas o prestadores de seguridad que se regulan por este Decreto, ni estar vinculados a los mismos por cualquier clase de relación laboral, comercial, asistencia técnica o asesoramiento de tipo alguno. Exceptúense de esta prohibición a los policías que actúen como instructores en los Centros Privados de Capacitación que habilite el Ministerio del Interior.” (Decreto Nº275/99)
3.1 Ministerio
Al Ministerio del Interior le compete, la política nacional del orden público y
la protección de los derechos humanos, la conservación y la restauración del
orden, la seguridad y la tranquilidad en lo interior, y todo lo que se relacione con
ello en materias atribuidas a otros Ministerios. Se encuentran en su órbita los
servicios generales de policía del orden, de fuego y de tránsito; los Institutos
Penales y Establecimientos de Detención; el régimen y contralor del tratamiento y
rehabilitación de prevenidos y penados, así como los servicios de migración,
contraloría y vigilancia de la entrada, permanencia y salida de personas del
territorio de la República Oriental del Uruguay.
Debe asimismo velar por la protección y vigilancia de los asilados y
refugiados políticos; coordinar la intervención del Estado en las emergencias
nacionales y prestar el concurso de la fuerza pública a requerimiento del Poder
Judicial y de las Juntas e Intendentes Municipales y Juntas Locales, entre otros
cometidos.
La composición de la línea de mando del Ministerio del Interior a mediados
de Agosto de 2006, era la siguiente:
37
El Ministro del Interior: Sr. José E. Díaz, civil, como todos los ministros
desde el regreso a la democracia en 1985. Sus funciones son definidas por la
constitución, art.1818
Subsecretario del Interior: Sr. Juan Faroppa, los art.182/183/184 de la
constitución definen la actividad de los subsecretarios, su reglamentación
corresponde al Poder Ejecutivo.
Director General de Secretaría: Sr. Jorge Jouroff, civil, encargado de la
elaboración de lineamientos presupuestales, administración, distribución y control
de los recursos asignados por el Presupuesto Nacional, con rango de Director
Nacional.
Jefe Nacional de Policía: Inspector Gral. Sydney Ribeiro, Policía Retirado
(Decreto del Poder Ejecutivo Nº 596/92, dispone las competencias) Está encargado
de la Coordinación del funcionamiento de las distintas Jefaturas de Policía y
Direcciones Nacionales, asesoramiento, asumir el mando directo en las
operaciones en que se estime oportuno, actuar conjuntamente con el Fiscal
Letrado de Policía en las investigaciones internas que se consideren pertinentes.
Por Decreto del Poder Ejecutivo Nº 309/97, se cambia la denominación a Director
de la Policía Nacional, se le amplían las facultades en lo concerniente a poder
ordenar por si mismo y en coordinación con la Fiscalía, las investigaciones
8 Artículo 181:Son atribuciones de los Ministros, en sus respectivas carteras y de acuerdo con las leyes y las disposiciones del Poder Ejecutivo: 1°) Hacer cumplir la Constitución, las leyes, decretos y resoluciones. 2°) Preparar y someter a consideración superior los proyectos de ley, decretos y resoluciones que estimen convenientes. 3°) Disponer, en los límites de su competencia, el pago de las deudas reconocidas del Estado. 4°) Conceder licencias a los empleados de su dependencia. 5°) Proponer el nombramiento o destitución de los empleados de sus reparticiones. 6°) Vigilar la gestión administrativa y adoptar las medidas adecuadas para que se efectúe debidamente e imponer penas disciplinarias. 7°) Firmar y comunicar las resoluciones del Poder Ejecutivo. 8°) Ejercer las demás atribuciones que les cometan las leyes o las disposiciones adoptadas por el Poder Ejecutivo en Consejo de Ministros, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 160. 9°) Delegar a su vez por resolución fundada y bajo su responsabilidad política, las atribuciones que estimen convenientes.
38
tendientes a esclarecer actos o hechos irregulares o ilícitos, pudiendo nombrar
para ello un Grupo de Apoyo Ejecutivo a tal efecto. Sus cometidos son de corte
estrictamente profesional, de tal forma que tiene a su cargo el velar por la unidad
de la Doctrina Profesional.
Organigrama Ministerio y Policía Uruguay
39
Según datos de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto de la presidencia,
el ministerio incluye como sus funcionarios casi en su totalidad a policías. En junio
de 2004 trabajaban en el Ministerio del Interior 24.386 funcionarios que
representaban el 28.5% sobre el total de la Administración Central, el gasto total
ejecutado para esa fecha representaba el 18.2% sobre el total de la Administración
Central. En Diciembre de 2005 había en el Ministerio del Interior un total de
26.406 funcionarios, de los cuales 26370 corresponden al escalafón L, que indica
Policías, 2 funcionarios correspondientes al escalafón P (Personal Político, para el
caso, Ministro y Subsecretario) y 19 en el escalafón Q, (Personal de particular
40
confianza), así como 15 funcionarios sin escalafón, que obedece a contrataciones.
(Oficina de Planeamiento y presupuesto de la Presidencia 2006)
3.2 Liderazgo civil
El cargo superior de la PN, el de “Director de la Policía Nacional”, es
designado directamente por el Ministro del Interior, en función del escalafón y la
confianza política. La duración del Jefe de Policía es variable. Al ser un cargo de
particular confianza no está regulado por ley. Por regla general su duración
depende del período de gobierno bajo el cual haya sido designado, aunque por su
profesionalidad y calidad del trabajo puede ser ratificado en el cargo.
Dada la confianza política que supone el cargo, no existen de manera
explícita causales de remoción del Director de la Policía Nacional. Depende
básicamente de la confianza política y ministerial, lo que no excluye su remoción
por problemas en la conducción y desarrollo estratégico y operativo del trabajo. La
posible remoción no requiere consulta de otras instancias. Puede ocurrir que sea
discutida en el Parlamento impulsándose una interpelación al Ministro o su
llamado a sala para que explique los fundamentos de la remoción, pero sólo tiene
efectos políticos vinculados a la confianza y el apoyo político al Ministro por su
proceder.
3.3 Institución policial: Policía Nacional
La institución que lleva a cabo las tareas de provisión y mantención de
seguridad pública encomendadas al Ministerio del Interior en todo el territorio
uruguayo es la Policía Nacional, cuyos orígenes se remontan a los comienzos de la
república. La PN es un Cuerpo de Seguridad Pública de carácter técnico
profesional, dependiente del Poder Ejecutivo por intermedio del Ministerio del
Interior.
41
a. Misión
La Policía Nacional de Uruguay se rige por la Ley 13.963, reglamentada por
Decreto N° 876/971 de 28/12/1971. Dicha ley señala:
“La policía es un servicio centralizado de carácter nacional y profesional
dependiente del Poder Ejecutivo por Intermedio del Ministerio del Interior”.
La PN, en tanto es una institución encargada de diversas tareas relacionadas
con la mantención de la seguridad y orden públicos, tiene una misión amplia
presente en su Ley Orgánica:
“Como policía administrativa le compete el mantenimiento del orden público, y la prevención de los delitos. Entiéndese por orden público, a los efectos de esta ley, el estado de hecho en el que se realizan los valores de tranquilidad y seguridad públicas; la normalidad de la vida corriente en los lugares públicos, el libre ejercicio de los derechos individuales, así como las competencias de las autoridades públicas. En su carácter de Auxiliar de la Justicia, le corresponde investigar los delitos, reunir sus pruebas y entregar los delincuentes a los Jueces. Asimismo el servicio policial debe protección a los individuos, otorgándoles las garantías necesarias para el libre ejercicio de sus derechos y la guarda de sus intereses, en la forma que sea compatible con los derechos o intereses de los demás.” (Artículo 2, Ley 13.963/71)
b. Estructura jerárquica
La PN es una institución civil, pero ésta desmilitarización no significa una
ausencia de jerarquía en la institución. Existe una clara diferenciación entre el
personal superior y el personal subalterno, tanto en los mecanismos de ingreso a
cada uno, a través de escuelas de formación diferentes -con requisitos de ingreso
42
diferentes-, como en las posibilidades de ascenso en la carrera militar, las
expectativas de ingreso y especialización, la preparación recibida, etc.
En virtud del artículo 41 de la Ley Orgánica policial vigente en la actualidad,
el escalafón Policial se divide en los siguientes subescalafones:
1. Subescalafón Ejecutivo: sus componentes son los que cumplen integralmente
las tareas del orden público, prevención y represión de los delitos y demás
típicas funciones policiales. Posee todas las obligaciones y derechos del estado
policial.
2. Subescalafón Administrativo (PA). Sus integrantes tienen a su cargo las tareas
de administración general del Instituto Policial.
3. Subescalaf6n Técnico Profesional (PT). Sus componentes deben poseer titulo
profesional universitario para el ejercicio de su función específica, dada la
naturaleza de aquella. Pertenecerán únicamente al cuadro del personal
superior.
4. Subescalafón Especializado (PE). Sus integrantes deben acreditar conocimientos
o habilidades especiales, en razón de la índole de sus cometidos.
5. Subescalafón de Servicio (PS). Sus componentes tienen a su cargo tareas de
servicios generales. Pertenecerán únicamente al cuadro de personal
subalterno. Los subescalafones administrativos, técnico profesional y
especializado, en el servicio tienen por misión cumplir tareas de apoyo a la
actividad básica de la fuerza pública y su personal y quedará excluido en
cuanto a las normas inherentes al estado policial:
5.1. En lo que concierne a los derechos, al uso del uniforme y armamento.
5.2. En lo atingente a obligaciones, a lo consignado en los incisos A y B del
articulo 50 de la presente ley. No obstante lo dispuesto en los numerales
que anteceden, el Ministerio del Interior por resolución fundada podrá
levantar las limitaciones total o parcialmente en forma transitoria, cuando
las necesidades del servicio lo hagan necesario.
43
Queda demostrada la mayor jerarquía del personal superior sobre el
personal subalterno al tener, los aspirantes a cadetes de la Escuela Nacional de
Policía, un rango superior a funcionarios ya egresados del nivel subalterno:
“Art. 44o. - Los cadetes de la Escuela Nacional de Policía poseen la calidad de alumnos pero invisten autoridad respecto del publico. A los efectos de los procedimientos en que deban intervenir tendrán el grado de Cabo, Sargento, Sargento 1ro según lo establezcan a primer, segundo o tercer año, teniendo precedencia a equivalencia de grado sobre el personal subalterno. En su relaci6n con el personal gozarán del trato correspondiente a Oficiales. La precedencia para el egreso de la Escuela Nacional de Policía estará dada por la calificación otorgada por aquella, de acuerdo a los reglamentos correspondientes y tendrán validez dentro de la promoción respectiva hasta el próximo ascenso.“
En la policía de Uruguay, los criterios de grado, para establecer las
jerarquías al interior de la institución son similares a los de otras instituciones
policiales y militares. La precedencia dentro del grado se determina de la siguiente
forma:
1. Por la fecha de promoción al grado que se considera; siendo esta igual, por la
precedencia de ascenso en el grado anterior.
2. A igualdad de precedencia en el grado anterior por la correspondiente al grado
inmediato inferior y así sucesivamente hasta llegar a la fecha de ingreso a la
policía. En igualdad de está tiene precedencia el mayor de edad.
3. Asimismo a grado equivalente y en situación de actividad tendrá superioridad
jerárquica el personal policial Ejecutivo sobre los integrantes de los demás
subescalafones.
4. A su vez, dentro de cada grado, el policía en actividad tendrá precedencia
sobre el policía en situación de retiro.
La superioridad por antigüedad es la que tiene un policía con respecto a otros
en razón de su precedencia en el grado o grados equivalentes. La superioridad de
cargo emana de las funciones que cada uno desempeña dentro del mismo
44
organismo de la que surge la dependencia de un policía con respecto a otro de
igual grado y en virtud de la cual, éste debe obediencia a aquel.
c. Grados
El personal miembro de la Policía Nacional se divide en personal superior y
personal subalterno:
1. Personal Superior:
a. Oficiales Superiores: Inspector General, Inspector Principal, Inspector Mayor
o Comandante. El grado máximo de los subescalafones administrativo y
técnico profesional será, el de Inspector General y en subescalafón
Especializado el de Inspector Mayor.
b. Oficiales Jefes: Crio Inspector o Mayor y Comisario o Capitán.
c. Oficiales subalternos: Sub Comisario o Teniente lro, Oficial Principal o
Teniente 2do, Oficial Ayudante o AIférez y Oficiales Sub Ayudante. Las
denominaciones Mayor, Capitán, Teniente lro, Teniente 2do y AIférez,
quedan reservadas exclusivamente para quienes pertenecen al Regimiento
Guardia Republicana de la Jefatura de Policía de Montevideo, cuando el
Inspector Mayor del subescalafón Ejecutivo preste servicios efectivos en
aquel Regimiento, pasará a denominarse Comandante o viceversa.
2. Personal subalterno:
a. Sub Oficiales: Sub Oficial Mayor y Sargento 1ro.
b. Clases: Sargento y Cabo.
c. Alistados: Agente de 1ra. Coracero de 1ra., Bombero de 1ra y Guardia de
1ra., Agente de 2da. Coracero de 2da. Bombero de 2da y Guardia de 2da.
45
Las denominaciones Bombero de 1ra y Bombero de 2da quedan reservadas
para quienes pertenezcan a la Dirección Nacional de Bomberos, las
denominaciones de Guardia de 1ra y Guardia de 2da para quienes
pertenezcan a la Guardia de Granaderos del Regimiento Guardia
Republicana y las de Coraceros de 1ra y Coraceros de 2da para quienes
pertenezcan a la Guardia de Coraceros de aquel Regimiento
d. Alumnos: Cadetes.
d. Ingreso
Los requisitos para ingresar a la institución que forma a los Oficiales
Superiores9 de la institución uruguaya no presentan ninguna particularidad con los
de otras instituciones policiales del Cono Sur, salvo en la posibilidad que se
presenta a funcionarios de la Policía a Ingresar a la escuela de oficiales (Escuela
Nacional de Policía) cuando llevan ya tiempo en la institución y han superado la
edad límite de ingreso. En la región, es común una clara distinción entre los
requerimientos para los cuerpos superiores y los subalternos, distinción que se
extiende a los costos de la carrera, la duración, contenidos de la enseñanza, etc.
En el caso de la Escuela Nacional de Policía, para acceder es necesario ser
ciudadano(a) uruguayo(a) o becario extranjero. Ser soltero (salvo en el caso de los
aspirantes mayores, miembros de las institución). Se exige situación familiar
“acorde con el régimen de internado” y buena conducta. Antigüedad no menor a
un año en la institución en el caso de aquellos que postulan desde escalafones
inferiores. Se requiere haber aprobado enseñanza secundaria completa en
cualquiera de sus orientaciones no teniendo más de una materia reprobada. El
rango de edad dentro del cual se puede postular a la escuela llega hasta los 24
años como máximo, lo que supone una edad mínima de 17-18 años para entrar
(estudios secundarios completos). En el caso que postulen miembros de los
escalafones inferiores, la edad máxima de ingreso es de 28 años. Pueden acceder
al segundo año del curso de cadetes, aquellos miembros de la policía que
9 En la Policía Uruguaya la común distinción Oficial/Suboficial de las instituciones armadas existe bajo otro nombre, Oficial Superior/Oficial Subalterno.
46
cumpliendo el resto de los requisitos, sean Sargentos del Subescalafón Ejecutivo y
no superen los 35 años de edad, así como los Sargentos 1º y Suboficiales Mayores
del mismo Subescalafón que tengan hasta 39 años de edad. En relación al género,
tanto mujeres como hombres pueden postular. Existen requerimientos físicos y de
salud, para los cuales se hacen exámenes físicos y exámenes médicos. A su vez, se
llevan a cabo exámenes de cultura, matemáticas e idioma castellano. También se
realizan pruebas psicológicas a los postulantes. Existen además requisitos de
estatura: hombres, mínimo 1,68 metro y mujeres mínimo 1,60 metro.
e. Formación
El sistema educativo policial de Uruguay está compuesto por la Inspección
de Escuelas y Cursos, la Escuela Superior de Estudios Policiales, la Escuela Nacional
de Policía, y por las Escuela de Clases y Escuelas Departamentales. La Educación
Policial se encuentra dividida en franjas, su tarea principal es asegurar la unidad de
Doctrina entre los diferentes tipos de Institutos de Enseñanza Policial. El Inspector
de Escuelas y Cursos es designado por el Poder Ejecutivo y depende en forma
directa del Ministro del Interior, su selección se realiza del Cuadro de Oficiales
Superiores de la Policía Nacional, según lo que establece el Artículo 15 de la Ley
Orgánica Policial, Decreto Nro. 75/72 del 1º de Febrero de 1972 y sus
modificaciones posteriores. En la definición de los contenidos del plan de estudios
de los oficiales y suboficiales de la Institución Policial participan -aunque están
designadas para ello las Escuelas Nacionales de Especialización Policial y las
Departamentales- las Juntas Asesoras de Servicios Policiales, el Estado Mayor y la
Dirección General de Secretaría.
• Formación de personal Superior:
Los aspirantes a miembros del escalafón superior de la Policía Nacional
ingresan a la Escuela Nacional de Policía. En esta escuela existen cursos para
Policías y Bomberos cuyos primeros años son comunes y a partir del segundo año
la formación se diferencia según el programa específico. Ambas formaciones
47
tienen un tercer año, después del cual se produce el egreso. Existe un curso
especial para abogados y una Licenciatura. El curso para abogados tiene una
duración de un año en régimen semi-internado. La Licenciatura es un Curso de
régimen externo, para los Oficiales Sub Ayudantes que han cursado los planes de
estudios comprendidos en el convenio con la Universidad de la República (Facultad
de Derecho). No se encuentran comprendidos para la Obtención de este Título la
Opción de Bomberos ni los Alumnos del Curso Especial para Abogados y
Procuradores Avanzados. Existen tres tipo de convenios, con la Universidad
Católica, con la Universidad de la República y con el Centro de Estudios Judiciales.
• Formación de personal Subalterno:
Los aspirantes a ingresar a la Policía Uruguaya a los cargos subalternos de la
institución reciben su formación en las Escuelas de Policías Departamentales y de
Clase. Ahí reciben la preparación necesaria en materias legales, reglamentarias y
prácticas para la labor policial.
• Derechos Humanos:
En el caso de cursos para Instructores Policiales, Comando y Estrategia,
Ayudante de subescalafón ejecutivo, Oficial Ayudante para Oficial Principal del
subescalafón ejecutivo, Subcomisario, Comisario, Comisario Inspector, Inspector
Mayor que se realizan en la Escuela Superior de Estudios Policiales no existe
ninguna referencia en los programas de estudios a formación en DDHH, la
formación en aspectos jurídicos se concentra en las modificaciones al Derecho
Penal y los procedimientos que de éste se derivan para el desarrollo de
operaciones policiales.
En la Escuela Nacional de Policía, el programa contempla en el segundo año
de formación, un curso en Derechos Humanos de un año de duración, este curso
es común para la formación policial y de bomberos. Éste, es diseñado e impartido
por la Cátedra UNESCO de Derechos Humanos de la Universidad de la República, es
de carácter general en su convocatoria y sus contenidos, por lo que no es un curso
48
diseñado para la formación específica en DDHH, sino para su difusión. Los cadetes
de la Escuela asisten como oyentes al mismo y no como estudiantes directos, las
sesiones son de carácter mensual con una duración de 2 horas y modalidad de
conferencia magistral, por lo que el curso tiene duración anual.
En el curso especial para abogados que ingresan a la Policía no existe
formación específica en la materia DDHH. Tampoco existen cursos o programas
específicos sobre DDHH en el programa de estudios de las Escuelas
Departamentales de Policía.
f. Especialización En Uruguay, los funcionarios policiales tienen la posibilidad de realizar
cursos de especialización de funciones policiales y de formación en áreas
relacionadas con la seguridad pública a través de instituciones propias como la
Escuela Nacional de Policías y la Escuela Policial de Estudios Superiores, tienen
además, la posibilidad de tomar cursos de formación en instituciones prestigiadas
a través de convenios existentes con distintas Universidades del país. La opción de
ingresar a estos cursos depende por una parte del desempeño y calificación del
funcionario, además de su nivel técnico y escalafón.
La Escuela Policial de Estudios Superiores es un centro de enseñanza
dependiente de la Inspección de Escuelas y Cursos, que actúa bajo la supervisión
de la Escuela Nacional de Policía de acuerdo a lo establecido en el artículo 17 del
Decreto 75/72 y modificaciones ulteriores (Ley Orgánica Policial).
Entre sus cometidos primordiales se destacan la capacitación y
perfeccionamiento de los Oficiales de Policía de toda la República mediante los
Cursos de Pasaje de Grado , la capacitación de los Oficiales Superiores de Policía
para el desempeño de los cargos especializados.
49
La Escuela Nacional de Policía ha firmado convenios con la Universidad de la
República y la Universidad Católica del Uruguay, mediante los cuales aseguran una
relación mutua de cooperación académica, técnica y científica que se traduce en
programas académicos comunes, intercambio de información, organización
conjunta de talleres y seminarios, convalidación de cursos, asistencia en la
evaluación e implementación de programas policiales, etc. Estos convenios
permiten que los alumnos de la Escuela Nacional de Policía asistan a cursos en las
áreas de Derecho y Ciencias Sociales a estas universidades. Existe también un
convenio para intercambio en las áreas de capacitación, actualización,
investigación y divulgación de las competencias entre el Centro de Estudios
Judiciales y en la Escuela Nacional de Policía, con el fin de emprender tareas
conjuntas o interrelacionadas que favorezcan el desarrollo técnico y de
comportamiento de los recursos humanos de la Policía.
3.4 Control Interno
No se reconoce en el organigrama de la policía de Uruguay, una dirección u
oficina encargada de fiscalizar y hacer seguimiento de situaciones irregulares
ocurridas al interior de la fuerza, o en las cuales se hallen involucrados miembros
de la institución policial. No existe una oficina de asuntos internos que esté
encargada del tema. Según la normativa vigente en la institución, este tipo de
labores corresponden al Director de la Policía Nacional quien cumple el rol de
Inspector General de Policía, y debe actuar conjuntamente con el Fiscal Letrado de
Policía en las investigaciones internas que se consideren pertinentes. El Director de
Policía goza de las facultades para poder ordenar por sí y en coordinación con la
Fiscalía, las investigaciones tendientes a esclarecer actos o hechos irregulares o
ilícitos, pudiendo nombrar para ello un Grupo de Apoyo Ejecutivo a tal efecto.
50
3.5 Control Externo
a. Congreso
No existen en Uruguay, hasta la fecha de elaboración del presente informe,
comisiones parlamentarias que traten temas de seguridad pública ni en la Cámara
de Senadores ni en la Cámara de Representantes. La Comisión Parlamentaria en
temas de Seguridad no tiene carácter permanente, pero jugó un papel fundamental
desde 1985 hasta 1998 en la discusión sobre los cambios legales que se debían
impulsar en esta materia. Tampoco cuenta el congreso con un Staff permanente de
asesores en temas de seguridad pública.
Se requiere la aprobación del parlamento para que la ley de presupuesto
entre en vigencia. Los parlamentarios discuten el presupuesto y pueden realizar
modificaciones al mismo. A su vez, pueden pedir informes a funcionarios de
gobierno acerca de la ejecución de las tareas. La experiencia indica que rara vez
son contestados en tiempo y forma. El otro mecanismo es el llamado a sala de los
Ministros y la interpelación de los mismos.
El Parlamento es el encargado de formalizar las leyes que atañen a la
seguridad, como ejemplo reciente está la “Ley de Seguridad Ciudadana”, la “Ley de
Humanización de Cárceles” y la “Ley de Violencia en el Deporte”. Estas leyes son
discutidas y aprobadas en el Parlamento y posteriormente reglamentadas por el
Poder Ejecutivo.
b. ONGs
Existen algunas organizaciones no gubernamentales interesadas en los
temas de Seguridad Pública y en la fiscalización de la labor policial, como son:
Amnistía Internacional- Capítulo Uruguay, SERPAJ (Servicio de paz y Justicia),
IELSUR (Instituto de Estudios Legales del Sur), algunas organizaciones de familiares
de presidiarios (Asamblea Solidaria por los Derechos Humanos en el Uruguay),
algunas organizaciones de Derechos Humanos (HIJOS, Plenaria “Verdad, Memoria y
Justicia”, Familiares de Detenidos-Desaparecidos) y, algunas organizaciones
vinculadas a la atención y estudio de la violencia familiar y doméstica.
51
Estas instituciones no tienen participación en las comisiones del
parlamento, en la asesoría del gobierno, en la formulación de leyes en relación al
tema, ni tampoco han participado de la elaboración de los Libros de Defensa. No
han tenido relación con la implementación ni evaluación de las políticas del sector.
d. Auditoría Interna de la Nación
El sistema de control interno de los actos y de la gestión económico-
financiera de los organismos del Gobierno, donde se incluye la Policía a través del
Ministerio del Interior, está a cargo de la Auditoría Interna de la Nación.
Corresponde a ésta verificar el movimiento de fondos de la Tesorería General de la
Nación, inspeccionar los registros analíticos de la Contaduría General de la Nación,
verificar la adecuación de los estados contables y presupuestarios de los
organismos comprendidos en el presupuesto nacional, fiscalizar la emisión y
destrucción de valores fiscales y supervisar el cumplimiento del régimen de
asistencia, licencias y aplicación de los recursos humanos de la administración
central.
La Auditoría Interna de la Nación es un órgano funcionalmente
desconcentrado del Poder Ejecutivo, a través del Ministerio de Economía y Finanzas
y actúa con autonomía técnica en el cumplimiento de sus funciones. Su
competencia alcanza a todos los órganos y reparticiones comprendidas en el
Estado.
Las auditorías que practica la Auditoría Interna de la Nación comprenden los
aspectos presupuestales, económicos, financieros, patrimoniales, normativos y de
gestión, así como la evaluación de programas y proyectos. Concluida su actuación,
elabora un informe incluyendo conclusiones y recomendaciones, el que es remitido
al jefe del organismo auditado para sus descargos en el plazo de diez días y eleva
al Poder Ejecutivo copia de las resoluciones dictadas en las actuaciones
realizadas. Semestralmente, A su vez, debe hacer público un informe sintético de
los resultados de las auditorías efectuadas.
52
Esta norma establece que pueden instalarse Unidades de Auditoría Interna
de los organismos comprendidos en el presupuesto nacional, las que están
sometidas a la superintendencia técnica de la Auditoría Interna de la Nación.
3.6 Etnicidad y género
Políticas de Inclusión de Género
Con la derogación del llamado paréntesis PF (Policía Femenina) -formalidad
que diferenciaba a los funcionarios hombres y mujeres- impulsado a través de la
ley presupuestal quinquenal, y en acuerdo con el Instituto Nacional de la Mujer del
Ministerio de Desarrollo Social, se inició la elaboración de un proyecto de Trabajo
que incorporara la dimensión y problemática de género con los objetivos
siguientes: Generar un espacio de intercambio y reflexión sobre los temas de
género con las autoridades, tendientes a la definición de líneas de trabajo que
incorporen la perspectiva de género en las políticas, planes y programas que
desarrolla la institución; Desarrollar un sistema piloto de formación para las y los
funcionarios de las Comisarías de la Familia y la mujer de manera de calificar,
revalorizar y dignificar la función que cumplen, en convenio con la Escuela de
Funcionarios Públicos/as de la Oficina Nacional de Servicio Civil y el INM. A su vez,
se impulsan medidas programáticas para su transformación en un Protocolo de
Equidad de Género en: Reclutamiento, selección y formación equitativas;
Formación y capacitación en condiciones de equidad para hombres y mujeres;
Consideración y apoyo al ejercicio de la maternidad y la paternidad; Asignación de
tareas según competencias, aptitudes y aspiraciones; Erradicación del acoso sexual
y moral; Prevenir y sancionar situaciones discriminantes; Trato respetuoso y
equitativo; Sistema de información sobre los temas de género; Diseño de una
política institucional que integre la temática de género.
En los últimos años se ha trabajado en el sentido de promover a las mujeres
en cargos ejecutivos y de decisión, prueba de ello es la aprobación del artículo 125
de la Ley 17.296 del año 2001 en la que se quitaba el paréntesis PF para el
53
Personal superior, unificando las posibilidades de ambos géneros para
desempeñarse en los cargos superiores de la institución policial.
Hasta hace algún tiempo, en la institución policial las mujeres ocupaban
mayoritariamente cargos administrativos y de servicio, siendo muy minoritaria la
presencia en cargos ejecutivos. Aún hoy se mantiene esa tendencia, pero se
destaca el reciente nombramiento de 3 Jefas de Policía en los Departamentos de
Florida, San José y Maldonado, lo cual se visualiza como una señal importante.
Por otra parte de las 14 Direcciones Nacionales, 3 están a cargo de
mujeres: Dirección Nacional de Migraciones, Dirección Nacional de Asistencia
Social Policial y Dirección Nacional de Identificación Civil. En dos de ellas las
mujeres ocupan la sub-dirección (DNASP y DNIC).
En relación al personal sub-alterno, la reciente derogación del Paréntesis PF
representa un aporte sustancial para la incorporación de mujeres a diferentes
áreas, pero en particular a las ejecutivas.
En la actualidad no hay cupos para el ingreso de mujeres en las Escuelas
Nacional y Departamental de Policía, haciendo necesario promover el ingreso de un
número mayor de mujeres. A título de ejemplo, se puede decir, que en el año 74
en una de las promociones de cadetes, de 98 estudiantes solo una era mujer. En la
actualidad de 173 cadetes, 33 son mujeres lo cual representa un avance
interesante. Otro aporte en este sentido es la incorporación al programa curricular
de ambas instituciones los temas de violencia doméstica y género. (Ministerio del
Interior 2005)
Se destaca como uno de los aspectos más relevantes, que el Ministerio del
Interior ha sido pionero dentro del Estado en atender los problemas de Violencia
Doméstica como problemática específica. A partir de la creación de la primera
Comisaría de la Mujer hace 17 años, y posteriormente desde el Programa de
Seguridad Ciudadana, se fueron abriendo espacios importantes en relación a la
ubicación de los temas de género. Por otra parte y como clara señal de avanzar en
54
este sentido se han incorporado indicadores de género en el Diseño del Censo
Carcelario que se aplicará en los próximos meses.
Sin embargo, a pesar de los avances, persisten aspectos claramente
identificables con la división sexual del trabajo, por la cual se continúan asignando
roles y lugares funcionales asociados con los lugares tradicionalmente
adjudicados a las mujeres y varones. Es abrumadora la presencia de mujeres en las
tareas Administrativas y de Servicio, prueba de ello es el porcentaje de mujeres en
las áreas asociadas con el cuidado y la protección del policía y su familia, la
Dirección Nacional de Asistencia Social Policial cuenta con 53% de mujeres en su
plantilla y la Dirección Nacional de Sanidad Policial cuenta con el 62,3 %. Como
contrapartida se puede señalar que el promedio aproximado de mujeres en las
Jefaturas Departamentales en las cuales se destacan los niveles ejecutivos es
del10,8%.
Si bien los hombres y las mujeres llegan a los lugares de decisión por su
carrera policial, en el caso de las mujeres, se observa que quienes alcanzan esos
lugares son mayoritariamente universitarias, lo que puede entenderse como un
plus en la gestión de su carrera.
Políticas de inclusión étnica
Por otro lado, el tema étnico no constituye una problemática para este
Ministerio, y en general para el país, en lo referido al acceso a puestos o funciones
de gobierno, lo que no descarta que acontezcan situaciones particulares y
puntuales de discriminación. Por lo anterior no se han originado políticas al
interior de la institución policial en temas étnicos.
3.7 Reformas y modernización
Orientación de las reformas
55
La Policía inició un proceso de reformas ya hace unos diez años atrás en la
búsqueda de re-legitimar socialmente a la institución, el que se profundiza ahora,
por cierto con énfasis diferentes.
El contexto de reformas en el ámbito policial se inició básicamente a partir
del Programa de Seguridad Ciudadana10, objeto de un préstamo con el BID que
aportó los lineamientos principales de trabajo a desarrollar durante la ejecución
del mismo.
En la dimensión institucional las líneas de trabajo se concentraron en un
mejoramiento de la imagen de la policía y el dimensionamiento de la denominada
Policía Comunitaria. Ello impulsó agrupaciones barriales, las denominadas
Comisiones de Seguridad Barrial, así como una nueva metropolitanización de la
vigilancia y la operativa policial. El Programa produjo documentación específica
sobre sus tareas hasta el cese del financiamiento.
En una perspectiva más histórica las transformaciones buscaban un cambio
de la imagen negativa de las Fuerzas de Seguridad en general, producto de su
participación activa en las actividades represivas de la dictadura. En un sentido
analítico, las transformaciones en el Ministerio y la operativa policial siguieron, la
teoría de la “Tolerancia Cero”.
El ascenso de la izquierda al gobierno se encuentra con los resultados y los
efectos sociales e institucionales que desde 1995 se fueron desplegando, de allí
que las primeras manifestaciones para revertir una Política del tipo “Ley y Orden”
hayan encontrado singular resistencia en nombre de la llamada “seguridad
ciudadana”; bajo estos argumentos de seguridad se fundamentaron a nivel
10 Ley 16.707 (1995) conocida como Ley de Seguridad Ciudadana. El préstamo del BID es el número 1096/OC-UR (institución prestamista), el organismo beneficiario es el Ministerio del Interior, el Organismo Ejecutor: la Unidad de Coordinación del Programa de Seguridad Ciudadana, la asistencia técnica procede de PNUD: Proyecto URU/ 98/ 007. Para el Programa se destinaron 25 millones de dólares, procediendo 17.500.000 de recursos externos y 7.500.000 del aporte local.
56
parlamentario y social las resistencias y oposiciones a la llamada “ley de
humanización del sistema carcelario”, ley que intentaba revertir la alta tasa de
encierro por numero de habitantes que ostenta el país.
Las principales orientaciones actuales son: incrementar las tareas de
prevención y no tanto la represión, lograr mayor tecnificación, mayor
profesionalización y mayor “proximidad” con la sociedad civil y el ciudadano (estas
dos últimas vienen desde 1995).
Algunas reformas
Desde el retorno a la democracia (Gobierno de Sanguinetti, 1985), se han
impulsado diversas reformas en el sector de la seguridad pública. Así, por
ejemplo, se han aprobado reformas legales que modifican el rol constitucional de
la Policía Nacional, la estructura orgánica del ministerio a cargo, los programas de
formación de policías y el escalafón de la institución policial. No se han hecho
modificaciones a la Ley Orgánica (salvo muy particulares en 1985). La Ley Nº
15.749 / 85 modificatoria de la Ley Orgánica de la Policía Nacional, hace algunos
cambios de tipo administrativo y señala como obligación de todo funcionario
policial: “La abstención de toda actividad política y de ejecutar cualquier acto
público o privado de carácter político, salvo el voto”. Este es un cambio importante
en tanto restringe la actividad policial a labores profesionales alejándola de toda
participación en política. Pese a que no ha habido otras reformas importantes, la
necesidad de que estas se lleven a cabo existen, y también la iniciativa por
lograrlo. Existe un anteproyecto de ley que reforma la ley Orgánica Policial enviado
al Parlamento para su discusión y aprobación. También la Oficina de Planeamiento
y Presupuesto coordinó el trabajo para la reforma de la Caja Policial y se elevó al
Parlamento el anteproyecto de ley para su discusión y aprobación.
En el caso del cambio en el rol constitucional de la Policía (Decreto
Presidencial 109 del 14/03/005; Decreto Presidencial 145 del 02/05/005, Ley de
57
Violencia en el deporte, No.17951 del 08/01/006), el impulso a la reforma vino
desde el Ministerio del Interior, y los objetivos que se buscaron fueron conseguir la
eliminación de normas contrarias a la Constitución de la República, hacer un
estudio normativo jurídico para el rediseño institucional del Ministerio del Interior
y la Policía, promover el estímulo y creación de Comisiones honorarias de
seguridad en el transporte, el deporte y el ámbito rural, y promover la creación de
las Mesas Locales de Convivencia y Seguridad Ciudadana (03/05/2006).
También es preciso señalar que en materia de seguridad pública, se quitó a
las Fuerzas Armadas atribuciones en la mantención de la seguridad interior
(modificación a su Ley Orgánica en 1997), la cual corresponde exclusivamente al
Ministerio del Interior.
A través de la Ley Nº 16.707 / 95 de Seguridad Ciudadana se modifican y
agregan artículos al código Penal para nuevas formas de Delito, atenuantes y
agravantes de los mismos, además de agregar disposiciones nuevas para la
libertad de quienes son detenidos y cumplen condena. También se introducen
cambios en el Código del Niño, en relación a su responsabilidad ante delitos y los
procedimientos para su detención, cuidado y resguardo. Se crea la comisión de
asesoramiento al poder ejecutivo en materia de mejoramiento del sistema
carcelario. Se propone la creación de políticas de prevención del delito en las
intendencias municipales con iniciativa del Ministerio del Interior.
Dos años más tarde, se promulga la Ley 16.814 / 97 de Policía Ciudadana.
A través de ella se contratan policías retirados para ocupar el escalafón ejecutivo y
liberar funcionarios con el objeto de crear una Policía Ciudadana, dependiente de
la jefatura de policía de Montevideo. La nueva policía tiene por cometido tareas de
prevención mediante su presencia en zonas de riesgo.
Más recientemente, en materia de seguridad ciudadana, el gobierno de
Tabaré Vasquez impulsó una nueva ley, criticada por los sectores que apoyan las
políticas de “mano dura” y que buscan aumento de las penas y mayor condena por
58
parte de los jueces. La “Ley de Humanización del Sistema Carcelario”, Nº 17.897,
Aprobada el 8/09/05 y promulgada el 14/09/2005 por el Poder Ejecutivo,
establece un régimen excepcional de libertad provisional y anticipada e introduce
modificaciones al Código del Proceso Penal y a la Ley de Seguridad Ciudadana,
crea además el régimen de redención de la pena por trabajo o estudio y determina
la creación de Comisiones para la reforma del proceso penal y del Código Penal. Se
logra también, la creación del Centro Nacional de Atención a Víctimas de la
Violencia y el Delito y se propicia el fortalecimiento del Patronato Nacional de
Encarcelados y Liberados. Se crea también11, un Instituto Nacional de
Rehabilitación.
En lo que se refiere a las reformas en la estructura orgánica del Ministerio a
cargo de la seguridad pública, estas se originaron desde el propio Ministerio del
Interior y se orientaron a la Creación del Observatorio de la Violencia y la
Criminalidad12, además del Fortalecimiento del Estado Mayor Policial y de la Junta
de Asesores de Servicios Policiales.
En lo que respecta a los programas de formación, las reformas han sido
impulsadas desde el Ministerio del Interior (Decreto Presidencial 83/006 del
20/03/006) con el objetivo de instaurar una nueva política en materia formativa en
la Escuela Nacional de Policía, propiciar la racionalización de los centros de
formación, mejorar la promoción del Instituto Universitario Policial.
Las reformas y cambios producidos en el escalafón de la Policia Nacional
(Decretos Presidenciales: 050206; 110005; 150506; 160105; 311005; 32006;
387005; 42006; 505005; 511005; 533005; 569005), tuvieron por motivo hacer
que prevalecieran los cambios de destino a los relevos, el rescate de oficiales
superiores en situación de retiro, y el reconocimiento del papel de la mujer en las
11 Tercera fase de la reorganización del Sistema Penitenciario Nacional, contemplado en la ley 17.897, dicho Instituto estaría fuera de la órbita del Ministerio del Interior. 12 El Observatorio produce su primer informe en agosto de 2005 y actualiza sus datos trimestralmente, puede consultarse en la página del Ministerio del Interior
59
jefaturas policíacas y direcciones Nacionales. También se instrumentalizan los
llamados a concursos de ingreso para proveer vacantes del subescalafón ejecutivo.
Se impulsa el desarrollo de medidas de profesionalización que preserven la carrera
funcional sin interferencias partidarias o corporativas.
En Junio de 2006, se envía al parlamento el proyecto de Ley que crea la
Dirección Nacional para Rehabilitación de Infractores Adolescentes (DINARIA),
cuyas funciones serían la atención, rehabilitación, educación, tratamiento y
custodia, de adolescentes no imputables penalmente que hayan cometido actos
tipificados por la ley penal como delitos. Con anterioridad, el mismo año, se envió
para su tramitación en el congreso la modificación a un artículo del Código de la
Niñez y la Adolescencia que permite la consideración de los antecedentes en el
caso de los menores infractores de Ley únicamente cuando ya han cumplido la
mayoría de edad.
Es posible detectar en el gobierno de Tabaré Vázquez, cambios en la
concepción de las Políticas Criminales y de Seguridad, así como iniciativas que
derogan acciones amparadas por la ley de Seguridad Ciudadana, básicamente los
vinculados a los niños y niñas y adolescentes en conflicto con la ley penal. Es
preciso señalar que algunas de estas últimas reformas han encontrado rechazo de
parte de los legisladores de los partidos de oposición quienes, hasta la fecha de
elaboración de este informe, habían convocado al Ministro en más de 12 ocasiones
al Parlamento, incluida una moción de censura y pedido de remoción. Ello ha
tenido eco en los Círculos Policiales. El contenido de las críticas va desde
apreciaciones políticas sobre la estrategia de Seguridad Ciudadana, hasta críticas a
los sistemas de reforma en la carrera policial. Ninguno de los llamados al Ministro
ha conseguido su objetivo.
Algunas otras iniciativas de cambio llevadas a cabo en los últimos años
(Contempladas en el Programa de gobierno a través del Presupuesto Nacional y
desarrolladas por el Ministro del Interior), se orientan a: la modernización
institucional, el cambio en los modelos de gestión, incorporación de tecnología,
60
compra de equipamientos, cambios en la pirámide institucional, cambio en los
años de formación. El Gobierno Firmó en 2005 un acta de cooperación entre
Uruguay y España para contribuir, tanto a la mejora de la seguridad pública, como
también a la garantía y respeto a los derechos humanos. Esto en el Marco de un
“Proyecto de Fortalecimiento Institucional del Ministerio del Interior” orientado a la
modernización de la cartera y de la Policía. De este proyecto se espera elaborar
una nueva Ley Orgánica de la Policía, fortalecer la formación policial, construir de
manera participativa modelos de seguridad ciudadana y lograr una apropiada
coordinación con el sector Justicia.
IV. INTELIGENCIA:
En lo que se refiere a la reforma del sector inteligencia en Uruguay, se
puede decir que aún no se ha abordado concretamente, ni ha tenido protagonismo
en discusiones parlamentarias. Sin embargo algunos cambios necesarios en esta
materia serían parte de la agenda del gobierno de Tabaré Vasquez.
Existen actualmente en Uruguay distintas instituciones o agencias que
realizan actividades de inteligencia a distintos niveles:
• Dirección Nacional de Inteligencia de Estado (Ministerio de Defensa
Nacional)
• Servicio de Inteligencia Militar (Ejército)
• Servicio de Inteligencia Naval y Servicio de Inteligencia de Prefectura
Nacional Naval (Armada)
• Servicio de Inteligencia de la Fuerza Aérea,
• Dirección Nacional de Información e Inteligencia (Ministerio del Interior)
• Servicio de Inteligencia de Aduana (Ministerio de Economía y Finanzas)
• Inteligencia Financiera (Banco Central)
Ante esta realidad, en el país existe un organismo centralizado encargado
de la coordinación de las diferentes actividades de inteligencia. La Dirección
61
Nacional de Inteligencia de Estado (MDN), tiene como una de sus funciones
coordinar los diferentes servicios de inteligencia, pero esto no ocurre en la
práctica. La labor que realizan las distintas organizaciones en torno a temas de
inteligencia es auto-administrada, no sigue una directriz única, además de no
compartir entre ellas la información que poseen.13 En la ley de presupuesto
quinquenal (dic.2005) se creo el cargo de Coordinador de Inteligencia,
directamente dependiente de la Presidencia de la República pero, a la fecha de
elaboración de este informe aun no se había designado la persona que ocuparía
dicho cargo.
Ha habido en Uruguay ocasiones en que se ha denunciado actividades de
inteligencia en temas de seguridad pública, pero no ha existido una investigación
que permita comprobar la veracidad de las denuncias. Sí ha habido denuncias de
actividades ilegales de inteligencia, siendo el “caso Berríos”14 una situación notoria
en que agencias de inteligencia realizaron labores ilegales de ocultamiento,
obstrucción a la justicia y complicidad en la desaparición de personas durante la
democracia. En este caso se tomaron medidas disciplinarias, donde se procedió al
cambio de destino del General a cargo del Servicio de Información del MDN y la
destitución de Jefe de Policía del Departamento de Canelones.
El Poder Ejecutivo a través del Ministerio de Defensa Nacional ó el Ministerio
del Interior tiene la atribución de revisar las decisiones en materias de inteligencia.
Sin embargo, no existe ninguna norma específica sobre actividades de inteligencia.
El Poder Legislativo no posee ningún organismo dedicado específicamente al tema.
De todas formas, el Parlamento puede pedir informes, citar al Ministro y hasta
censurarlo en cumplimiento de normas generales respecto a la relación Poder
Ejecutivo-Legislativo. Una actuación parlamentaria relevante sobre actividades de
los servicios de inteligencia se produjo en junio de 1993, cuando el Senado
13 En base a opinión del experto nacional. 14 Químico chileno que trabajó con agencias de información involucradas en detención, tortura y desaparición de personas en Chile. Investigado por su complicidad y por los posibles testimonios ante juicios que comenzaban en Chile una vez vuelta la democracia, desaparece en 1993 siendo su cadáver encontrado en Uruguay en 1995.
62
uruguayo dedicó más de una sesión -incluso una en régimen de secreto- a la
situación del químico chileno Eugenio Berríos en la que se hallaban implicado los
servicios de inteligencia uruguayos.
63
V. BIBLIOGRAFÍA Y FUENTES CONSULTADAS
Bibliografía
- CEPAL. (2005). Panorama Social de América Latina, Documento informativo
- Ministerio de Defensa Nacional (Uruguay) (2005). “La Defensa Nacional, Aportes
para un Debate”, documento.
- Ministerio del Interior (Uruguay). (2005) “Propuestas hacia la equidad de género
en el ministerio del interior”.
- PNUD. (2005). Informe sobre Desarrollo Humano.
Skidmore, T & Smith, P (1996). Historia Contemporánea de América Latina,
Editorial Crítica.
- Uruguay. Constitución de la República Oriental del Uruguay, 1997. Disponible en
sitio web del Parlamento en
http://www.parlamento.gub.uy/constituciones/const997.htm
- ____________ Decreto-Ley 14757 Orgánica de las Fuerzas Armadas, 1974.
Fuentes Consultadas
- BID (2006), Indicadores económicos por países, en la pagina web
http://www.iadb.org/countries/index.cfm?language=English, consultado en Julio
de 2006.
64
- CEPAL (2006) Base de estadísticas e indicadores sociales, consultado en
http://websie.eclac.cl/sisgen/SistemasDisponibles.asp, consultado en Julio de
2006.
- INE, Instituto Nacional de Estadísticas de Uruguay (2004). Censo Nacional.
- INE, Instituto Nacional de Estadísticas de Uruguay, Información disponible en
http://www.ine.gub.uy/, consultado en Julio de 2006.
- Observatorio Nacional Sobre Violencia y Criminalidad. Información disponible en
la página Web del Ministerio del Interior: http://www.minterior.gub.uy/,
consultado en Julio de 2006.
- Observatorio Nacional Sobre Violencia escolar. (2006). Actualización Anuario
Estadístico, Mayo 2oo6.
- Oficina de Planeamiento y presupuesto de la Presidencia, en página web
www.cepre.opp.gub.uy., consultada en Julio de 2006.
65
VI. ANEXOS
Gráfico Anexo 1
Uruguay: Producto per cápita (U$)
6032,1566373,233
6680,604 6812,167
6331,9316045,968
5554,568
3597,0633316,611
3902,628
4800,267
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Fuente: BID, 2006
Gráfico Anexo 2
66
Uruguay: Crecimiento económico (Cambio porcentual anual del PIB)
-1,4
5,6 5 4,5
-2,8-1,4
-3,4
-11
2,2
12,3
6
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Fuente: BID, 2006
Gráfico Anexo 3
67
Uruguay: Inflación anual
42,2
28,3
19,8
10,8
5,7 4,8 4,4
14
19,4
9,2
5,2
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Fuente: BID, 2006
Indicadores económicos/Sociales (Fuente: BID 2006)
a.- Deuda Externa (en miles de millones de dólares): 11,593 (2005).
Deuda en relación al PIB
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
26,9 26,3 25,2 27,0 26,9 30,5 31,5 67,8 77,1
b.- Tasa de desempleo:
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
10,3 11,9 11,5 10,1 11,3 13,6 15,3 17 16,9 13,1 12
c.- Tasa de desempleo juvenil:
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
68
24,6 … … 24,3 … 30,7 34,2 …
d.- Porcentaje de la Población Analfabeto:
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
6,2 5,6 5,8 4,5 4,7 4,2 4,2 4 3,8 3,7
e.- Tasa de escolaridad promedio: 73% alcanza estudios secundarios
(2002/2003).
Tabla Anexa 4: Últimos Cinco Ministros de Defensa de Uruguay.
Dr. Raúl Iturria 1ro. de marzo de 1995
Dr. Juan Luis Storace 16 de octubre de 1998
Sr. Luis Brezzo Paredes 1ro. de marzo de 2000
Prof. Yamandú Fau 26 de septiembre de 2002
Dra. Azucena Berrutti 1ro.de marzo de 2005