informacione tehnologije i javna uprava

7/28/2019 Informacione Tehnologije i Javna Uprava

1/200

SVEUILITE U ZAGREBUFAKULTET ORGANIZACIJE I INFORMATIKE VARADIN

POSLIJEDIPLOMSKI ZNANSTVENI STUDIJ

MENADMENT POSLOVNIH SUSTAVA

Redni broj: 246DUBRAVKA KANOTIMPS Msp: 14/2003

"INFORMACIJSKE TEHNOLOGIJE I ORGANIZACIJSKA KULTURA KAOIMBENICI DJELOTVORNOSTI JAVNE UPRAVE"

"INFORMATION TECHNOLOGY AND MANAGEMENT CULTURE AS ASUCCESS FACTOR OF PUBLIC ADMINISTRATION"

MAGISTARSKI RAD

Voditelj rada: Doc.dr. sc. Rua Bri

Varadin, 2007.


2/200

SVEUILITE U ZAGREBUFAKULTET ORGANIZACIJE I INFORMATIKE VARADIN

POSLIJEDIPLOMSKI ZNANSTVENI STUDIJMENADMENT POSLOVNIH SUSTAVA

DUBRAVKA KANOTI

"INFORMACIJSKE TEHNOLOGIJE I ORGANIZACIJSKA KULTURA KAOIMBENICI DJELOTVORNOSTI JAVNE UPRAVE"

MAGISTARSKI RAD

Voditelj rada: Doc.dr. sc. Rua Bri

Varadin, 2007.


3/200

PODACI O MAGISTARSKOM RADU

I. A u t o r

Ime i prezime Dubravka KanotiDatum i mjesto roenja 12.10.1953., Varadin

Naziv fakulteta i godina diplomiranja Ekonomski fakultet u Zagrebu, 1978.Sadanje zaposlenje Varadinska upanija

II. Magistarski rad

NaslovInformacijske tehnologije iorganizacijska kultura kao imbenicidjelotvornosti javne uprave

Broj stranica, tablica, slika,168 stranica, 48 tablica, 16 slika,93 bibliografskih podataka

Znanstveno podruje, smjer i disciplina iz kojeje postignut akademski stupanj

Podruje drutvenih znanosti, poljeinformacijskih znanosti, granainformacijski sustavi i informatologija

Mentor ili voditelj rada Doc. dr. sc. Rua Bri

Fakultet na kojem je rad obranjenFakultet organizacije i informatike

VaradinOznaka i redni broj rada 246

III. Ocjena i obrana

Datum prihvaanja teme od Fakultetskogvijea

18. travnja 2006.g.

Datum predaje rada 20. travnja 2007.g.Datum sjednice FV-a na kojoj je prihvaena

pozitivna ocjena rada

19. lipnja 2007. g.

Sastav povjerenstva koje je rad ocijeniloProf. dr. sc. Stjepan DvorskiDoc. dr. sc. Rua BriProf. dr. sc. Miroslav Baa

Datum obrane rada 3. srpnja 2007. g.

Sastav povjerenstva pred kojim je radobranjen

Prof. dr. sc. Stjepan DvorskiDoc. dr. sc. Rua BriProf. dr. sc. Miroslav Baa

Datum promocije


4/200

I

PREDGOVOR

Uspostava Republike Hrvatske na demokratskim temeljima polazi od stvaranja cjelovitog

sustava uprave. Stvaranje nove drave na demokratskim temeljima ne odnosi se samo na

opredjeljenje. Govori se o novim putovima i strategijama uvaavajui dosadanji upravni

kontinuitet i upravnu tradiciju. U modernom drutvu uprava se shvaa kao vrlo odgovoran dio

drutva vezan za politiku i interes javnosti. Isto se povezuje s ustavom, zakonitou i poslovima

vezanim za djelatnost uprave, posebno za javnost rada. U samoj analizi uloge javne uprave u

drutvu bitno je da se razvoj uprave povezuje s opim gospodarskim, kulturnim i drutvenim

razvojem. Upravni se razvoj povezuje s drutveno-ekonomskim i politikim razvojem kao

njegova posljedica, kao vaan imbenik razvoja koji proizlazi iz same logike upravnog sustava.

Sve vie se orijentiramo na funkcionalni sustav javne uprave u kojem vanu ulogu

preuzimaju graani, uprava postaje servis graana. Funkcionalnim se sustavom utjee na

organizaciju, kvalitetu odnosa u upravi, odnos uprave s okolinom, na samostalnost, na strunost

pri izvrenju poslova i zadaa. Ostvaruje se pomak koji ovisi o pravnoj regulativi, tehnolokim,

drutvenim i kulturnim trendovima, o ekonomskim mogunostima zajednice. Lokalne razine

upravljanja u dananje vrijeme doivljavaju svoju transformaciju i sve se vie koriste znanja i

resursi da bi se na probleme odgovorilo brzo, kreativno i kvalitetno. Tei se institucionalnoj

fleksibilnosti, javljaju se inicijative pragmatiki orijentiranih ideja, javna uprava unosi u

drutvenu strukturu nove elemente upravljanja i preuzima odgovornost za svoju budunost.

Javna se uprava svrstava u specifian organizacijski oblik koji prati razvoj svih

civilizacija. Specifinosti se naziru u posebnim obrascima ivljenja koji s vremenom postaju

sve sloeniji. Danas se vie nego ikad bavimo stvaranjem novog modela funkcioniranja javne

uprave. eli se ostvariti model primjeren potrebama drutva, model temeljen na zakonitim

rjeenjima, realnom stanju i uvjetima. Pri tom se elimo oduprijeti jednostavnim rjeenjima,

negaciji postojeeg stanja.


5/200

II

Okreemo se sustavnim rjeenjima i regulaciji koja nas vodi prema poeljnom stupnju

samostalnosti u obavljanju zadaa. U tu regulaciju ugrauju se naela Europske povelje o

lokalnoj samoupravi koja izmeu ostalog definira upravu kao pravo i mogunost lokalne

sredine da u granicama zakona upravlja vanim dijelom javnih poslova.1Lokalna zajednica

zadovoljava potrebe svojih graana, iz potreba se razvijaju interesi pa tako raste zanimanje za

neke teme koje su do juer bile drugorazrednog karaktera. Razvoj javne uprave postaje nunost,

raste interes za prijenos ovlasti s viih na nie razine, oekuje se uinkovitost javne uprave.

Javna uprava postaje mrea odnosa u kojima se razmjenjuju funkcije.

Uspjeh upravljanja javnom upravom ovisi o vjetinama i sposobnostima zaposlenika,

poznavanju sustava javne uprave i okoline. Sve se vie govori o komunikacijskim procesima,

koritenju informacijskih tehnologija, upravljanju informacijama, organizacijskoj kulturi koja

ohrabruje, kreiranju vizije i misije usmjereno finalizaciji lokalnih politika s ciljem

zadovoljavanja potreba graana. Na razvoj javne uprave utjee se strategijom. Naputa se

tradicionalni nain razmiljanja i sve vie se govori o upravi kao inteligentnoj organizaciji koja

zna to eli, o dobro organiziranom upravnom sustavu koji eli biti djelotvoran na svim

interesnim razinama.

European charter of lokal self goverment-Charte eurpeenne de l autonomie, Strasbourg, t.1.,Povelje,1985.


6/200

III

SADRAJ

1. UVOD

1.1. Predmet i problem istraivanja 1

1.2. Ciljevi i hipoteze 4

1.3. Znanstvena i drutvena opravdanost istraivanja 5

1.4. Metodika i podruje istraivanja, konstrukcija uzorka 6

1.4.1. Ope znanstvene metode 7

1.4.2. Posebne znanstvene metode 8

1.4.3. Konstrukcija uzorka 9

1.5. Oekivani znanstveni i praktini doprinos 9

2. OPENITO O SUVREMENOJ JAVNOJ UPRAVI

2.1. Pojam javne uprave 10

2.1.1. Upravni sustav 14

2.1.2. Promjene u javnoj upravi 172.1.3. Uinkovitost javne uprave 18

2.2. Javna uprava Republike Hrvatske i ulazak u Europsku Uniju 19

2.3. Priprema javne uprave za drutvo temeljeno na znanju 23

2.4 Suvremena javna uprava i svjetski trendovi 24

3. ORGANIZACIJA JAVNE UPRAVE U VARADINSKOJ UPANIJI

3.1. Organizacijska struktura javne uprave 28

3.2. Struktura zaposlenih u javnoj upravi 33

3.3. Struktura zaposlenosti u javnoj upravi Varadinske upanije 37

3.3.1. Organizacijska struktura Sredinjeg ureda dravne uprave u Varadinskoj

upaniji 42

3.3.2. Ustrojstvo i djelokrug lokalne uprave i samouprave u

Varadinskoj upaniji 473.4. Pravila rada javne uprave Varadinske upanije 50


7/200

IV

4. INFORMACIJSKE TEHNOLOGIJE U FUNKCIJI DJELOTVORNOSTI

JAVNE UPRAVE

4.1. Pravne osnove informatizacije javne uprave 58

4.2. Informacijski sustav javne uprave 61

4.2.1. Koritenje informacijske tehnologije u demokratskom drutvu 64

4.2.2. Program One Stop Shop 66

4.2.3. Provedba zakona o pravu na pristup informacijama 73

4.2.4. Praenje razvoja informacijske tehnologije 76

4.2.5. Informacijska sigurnost 78

4.3. Opis informacijskih sustava u javnoj upravi Varadinske upanije 80

5. ORGANIZACIJSKA KULTURA I DJELOTVORNOST JAVNE UPRAVE

5.1. Shvaanje organizacijske kulture 92

5.2. Organizacijska kultura i strategija 95

5.3. Karakteristike organizacijske kulture 97

5.4. Suvremeni trendovi organizacijske kulture 98

5.5. Razvoj poduzetnike kulture u javnoj upravi 101

5.6. Utjecaj organizacijske kulture na djelotvornost javne uprave 103

5.7. Sudjelovanje graana u radu javne uprave 116

6. MENADMENT LJUDSKIH POTENCIJALA U JAVNOJ UPRAVI

6.1. Pojam ljudskih potencijala u Republici Hrvatskoj i Europskoj Uniji 1106.2. Znaaj ljudi u organizaciji i pretpostavke o javnim slubama 111

6.3. Upravljanje znanjem, vjetinama i sposobnostima 116

6.4. Vjetine menadmenta 118

6.5. Mogunosti timskog rada u javnoj upravi 119

6.6. Znaajke uinkovite izgradnje timova 121

6.7. Vrste timova i norme ponaanja u timu 123


8/200

V

7. ISTRAIVANJE ORGANIZACIJSKE KULTURE JAVNE UPRAVE

VARADINSKE UPANIJE

7.1. Karakteristike postojee organizacijske kulture javne uprave Varadinske

upanije 126

7.2. Opis provedenog istraivanja 135

7.3. Analiza rezultata istraivanja zaposlenika 138

7.4. Analiza rezultata istraivanja graana 152

7.5. Informacijske tehnologije i organizacijska kultura kao imbenici

djelotvornosti javne uprave 155

8. ZAKLJUAK 160

LITERATURA 164

POPIS PRILOGA 168


9/200

VI

POPIS SLIKA

1. Slika 1. Organizacijska struktura tijela uprave i samouprave RepublikeHrvatske 31

2. Slika 2. Organizacijska struktura Sredinjeg ureda dravneuprave u Varadinskoj upaniji 46

3. Slika 3. Osnovni hijerarhijski dijagram tijela lokalne uprave i samouprave 494. Slika 4. Organizacijska struktura Slube za zajednike poslove Sredinjeg

ureda dravne uprave u Varadinskoj upaniji 53

5. Slika 4a. Dijagram tijeka uredskog poslovanja slube za zajednikeposlove Sredinjeg ureda dravne uprave u Varadinskoj upaniji 55

6. Slika 5. Strategija programa One Stop Shop 677. Slika 6. Provedbeni projekti Programa One Stop Shop 678. Slika 7. Provedbeni plan Programa One Stop Shop 679. Slika 8. Komunikacijski kanali, zajednika arhitektura 7210.Slika 9. Gricdemo aplikacije u gradu Varadinu Programa

One Stop Shop 83

11.Slika 10. Prikaz modela e- naruivanja 8912.Slika 11. Prikaz odnosa eksplicitnog i tihog znanja 11313.Slika 12. Delegiranje ovlasti, odgovornosti 11514.Slika 13. Odnos menadmenta i vodstva 12715.Slika 14. Postojei proces uredskog poslovanja 13216.Slika 15. Redizajnirani proces uredskog poslovanja 133


10/200

VII

POPIS TABLICA

Tablica 1. Uinci pred pristupne pomoi,usporedba pokazatelja za zemlje

srednje i istone Europe 21

Tablica 2. Indeks predodbe o korupciji 22

Tablica 3. Kvalifikacijska struktura zaposlenih u javnoj uprave

Republike Hrvatske 34

Tablica 4. Zaposlene ene u javnojupravi prema stupnju strunog

obrazovanja 35

Tablica 5. Zaposleni u javnoj upravi prema starosti 36

Tablica 6. Zaposleni u javnoj upravi u Varadinskoj upaniji 37

Tablica 7. Zaposleni u javnoj upravi i pravnim osobama u Varadinskoj upaniji 38

Tablica 8. Zaposlene ene u pravnim osobama i javnoj upravi u Varadinskoj

upaniji 39

Tablica 9. Struktura zaposlenih u pravnim osobama i javnoj upravi u

Varadinskoj upaniji 40

Tablica 10. Zaposlene ene u pravnim osobama i javnoj upravi prema stupnju

strunog obrazovanja u Varadinskoj upaniji 40

Tablica 11. Zaposleni u pravnim osobama i javnoj upravi prema starosti 41

Tablica 12. Zaposlene ene u pravnim osobama i javnoj upravi prema starosti 41

Tablica 13. Udio kolektivistikih vrijednosti u pojedinim postkomunistikim

zemljama 93

Tablica 14. Tehnoloki alati koji se koriste pri upravljanju znanjem,

vjetinama i sposobnostima zaposlenika 117

Tablica 15. Tehnoloke i klasine metode upravljanja znanjem,

vjetinama i sposobnostima 117Tablica 16. Odreivanje uzorka prema strukturi strune spreme

zaposlenika javne uprave na podruju Varadinske upanije 137


11/200

VIII

Tablica 16a. Kvalifikacijska struktura broja zaposlenika zastupljenih u uzorku 137

Tablica 17. Opis organizacije 140

Tablica 18. Jasnoa opsega nadlenosti 141

Tablica 19. Prioriteti u obavljanju poslova i zadaa 142

Tablica 20. Ciljevi i nain dobovanja zadaa 141

Tablica 21 i 22. Mogunosti napredovanja 142

Tablica 23 i 24. Komunikacija i ponaanje 143

Tablica 25. Timski rad 144

Tablica 26. Proces odluivanja 145

Tablica 27. Nepristranost, strunost menadmenta i nadreenih 145

Tablica 28. Hijerarhijski odnos 146

Tablica 29. Interna kontrola 146

Tablica 30. Interna kontrola 147

Tablica 31. Korupcija 148

Tablica 32. Sigurnost 148

Tablica 33. i 34. Edukacija 149

Tablica 35. Profesionalnost i uinkovitost 150

Tablica 36. Kvantitativna analiza organizacijske kulture anketiranjem

zaposlenikajavne uprave Varadinske upaniji 151

Tablica 37. Anketirani graani, stratifikacija uzorka 152

Tablica 38. Strunost 153

Tablica 39. Povjerenje 153

Tablica 40. i 41. Korupcija 154

Tablica 42. Jasnoa rada 155

Tablica 43. Informacijske tehnologije 155

Tablica 44. Obavijetenost 156Tablica 45. Kontrola 156

Tablica 46. Koritenje informacijskih tehnologija 156

Tablica 47. Ponaanje slubenika 157

Tablica 48. Kvantitativna analiza organizacijske kulture anketiranjem

graana Varadinske upanije 157


12/200

IX

KRATICE

BDP, Bruto drutveni proizvod

CARDS, Community Assistance for Reconstruktion Development and Stabilization

( Program potpore stabilizacije i pridruivanja )

CPI, Coruption, Perception, Index ( Index korupcije )

DSZ, Dravni zavod za statistiku

EN, Europske norme

EU, Europska unija

ISO/IEC, International Organization for Standardization/ International Elektricity

Committee ( Meunarodna organizacija za standardizaciju / Meunarodno

elektroniko povjerenstvo)

KV, Kvalificirani

NKD, Nacionalna klasifikacija djelatnosti

N.N., Narodne novine

NKV, Nia kvalifikacija

NSS, Nia struna sprema

OECD, Organization for Economy Cooperation and Development

(Organizacija za gospodarsku suradnju i razvoj)

PHARE, Poland and Hungary Assistance for Reconstruktion of Economy

( Program pomoi gospodarskog rekonstruiranja )

PKV, Polu kvalifikacija

SAD, Sjedinjene amerike drave

SUDU, Sredinji ured dravne upraveSWOT, Strengths, Weaknesses. Opportunities, Threats

( Snage, slabosti, mogunosti, prijetnje)

VKV, Visoka kvalifikacija

WFD, workflow dijagram (Dijagram radnog tijeka)


13/200

1

UVOD

1.1. Predmet i problem istraivanja

Javna uprava se na lokalnoj razini promatra kao vana varijabla gospodarske i drutvene

uinkovitosti. Poslovi i zadae javne uprave na lokalnoj razini odnose se na poslove sredinjeg

ureda dravne uprave na lokalnoj razini, jedinica lokalne uprave i samouprave na razini opina,

gradova i upanije. Djeluje prije svega na naelu zakonitosti. Ostvaruje funkcije u obliku

upravnih akata, radnji i mjera te sprovodi zacrtanu politiku zajednice. Tei zadovoljavanju

potreba i interesa korisnika, prati stanje u pojedinim djelatnostima, obavlja upravni i

inspekcijski nadzor. Svoj rad temelji na djelotvornosti, ekonominosti i svrhovitosti to

ukljuuje radni proces, unutarnji ustroj, oblik organizacije, stil organizacije, ponaanja i

vjerovanja, osposobljavanje slubenika i namjetenika i komunikaciju. Javna uprava je sloen

sustav koji dobiva od tijela vie razine ovlasti za zadovoljavanje opih interesa zajednice u

komunalnom i gospodarskom podruju, podruju opih poslova, djelatnosti porta, kulture,

obrazovanja, zdravstva te socijalne skrbi. Povezuje se pravilima, interesima i ostvarivanjem

prava graanstva i drugih korisnika. Korisnici ne doivljavaju javnuupravu kao servis koji

djeluje uljudbeno, profesionalno, stabilno i odgovorno. U procesu ostvarivanja prava i

zadovoljavanja potreba javna uprava na lokalnoj razini pronalazi mogunosti kojima ostvaruje

nove vrijednosti. Stvara prostor u kojem do izraaja dolazi ponaanje usmjereno prema

uinkovitosti. Suoava se jo uvijek s problemom centralistikog pristupa u rjeavanju

problema, slabom obrazovnom razinom i loim navikama zaposlenika u smislu krutog,

birokratskog ponaanja. Uoavaju se nejasnoe u smislu nadlenosti to pridonosi

slabostima u postupcima, stavovima i ponaanju zaposlenika. Organizacijskom kulturomjavna uprava eli usmjeravati ponaanje prema kvaliteti usluga i skratiti procedure u

postupku zadovoljavanja neke potrebe. eli razvijati nove elastinije oblike suradnje koji

nisu u koliziji s okolinom, kulturu unutar i izvan organizacije. Pri tom nailazi na problem

nedostupnosti potrebnih podataka, loe modele ponaanja te sporost u obradi podataka

zbog nedovoljnog koritenja informacijskih tehnologija.

Procesnom organizacijskom kulturom, vizijom i misijom postepeno eli zamijeniti

hijerarhijsku organizaciju. Stvara poslovnu snagu i odnose kojima izbjegava povranpristup pri zadovoljavanju javne potrebe. Ovom tvrdnjom se ukazuje na potrebu razrade


14/200

2

modela organizacijske kulture u smislu bolje iskoritenosti raspoloivih resursa, organizacijskih

sposobnosti, vjerovanja i ponaanja te sposobnosti i vjetina ljudskog potencijala primjenom

informacijskih tehnologija na primjeru javne uprave Varadinske upanije.

U uvodnom poglavlju identificira se i opisuje problemsko podruje. Odreuje se

predmet znanstvenog istraivanja. Naglaava se potreba promjene organizacijske kulture u

javnoj upravi pod utjecajem sve breg razvoja informacijskih tehnologija. Postavljaju se ciljevi

istraivanja na osnovi kojih se postavljaju hipoteze kao pretpostavka za rjeavanje problema i

ostvarivanje ciljeva. Naglaava se znanstvena i drutvena opravdanost istraivanja. Opisuju se

metodika istraivanja, znanstvene metode i postupci.

U drugom poglavlju prikazuju se osobine javne uprave kao poslovnog sustava na

teoretskoj razini, te odnos javne uprave u odnosu na okolinu, naglaavajui viziju i misiju.

Polazi se od nastojanja drutva za poboljanjem rada javne uprave i kvalitetnijeg utjecaja na

zadovoljstvo korisnika. Daje se definicija javne uprave. Opisuju se organizacijska struktura i

djelatnost javne uprave u funkcionalnom smislu. Definiraju se uvjeti za uspostavu

djelotvornosti i uinkovitosti javne uprave. Istiu se svjetska iskustva u razvoju javne uprave.

Utvruje se znaaj javne uprave pri ulasku u Europsku Uniju. Iznose se znanstvene spoznaje o

tom podruju.

U treem poglavlju prikazuju se organizacijska struktura i struktura zaposlenih u javnoj

upravi Varadinske upanije. Javna uprava Varadinske upanije analizira se kao podsustav

javne uprave Republike Hrvatske. Podaci se prikazuju tabelarno i opisuju tekstualno. Daje se

opis poslova i zadaa, opisuju se pravila rada u javnoj upravi Varadinske upanije. Iznose se

organizacijski modeli i redizajn postojee organizacijske strukture.

U etvrtom se poglavlju daje prikaz pravnih propisa koji predstavljaju okosnicu

informatizacije javne uprave poput e-Governmenta, e-Hrvatske, temeljeno na

Nacionalnom izvjeu o provedbi strategije informacijskih i komunikacijskih tehnologija

Republike Hrvatske u 21. stoljeu.


15/200

3

Opisuje se nain sudjelovanja graana u informacijskom drutvu te izgradnja i razvoj

elektronike javne uprave. Prikazuje se planiranje, modeliranje i izgradnja informacijskih

sustava s posebnim osvrtom na javnu upravu. Opisuje se informacijski sustav unutar javne

uprave Varadinske upanije. Daje se osvrt na izgraenost, djelotvornost i funkcionalnost

informacijskog sustava ukljuujui broj korisnika i usluga takvog sustava, primjenu

informacijskih tehnologija, doprinos informacijskog sustava usmjereno na stvaranje novih

vrijednosti.

U petom poglavlju iznosi se shvaanje organizacijske kulture. Daje se pregled

karakteristika organizacijske kulture i ukazuje na vanost odnosa organizacijske kulture i

djelotvornosti javne uprave. Naglaava se vanost razvoja organizacijske kulture javne uprave i

suvremenih tendencija na razvoj drutva. Organizacijska se kultura definira kao sustav

vrijednosti, shvaanja, uvjerenja, ivotnih stilova, osobnosti i ponaanja. Opisuju se imbenici

koji djeluju na kulturu javne uprave. Ukazuje se na vanost ciljeva i razumijevanje sudjelovanja

graana u radu javne uprave, orijentaciju zaposlenika na profesionalan odnos, uslugu i rezultate

rada. Opisuje se nain na koji graani koritenjem informacijskih tehnologija bre i efikasnije

ostvaruju svoje potrebe. Naglaava se etinost i odgovornost u ostvarivanju prava graana u

javnoj upravi te efekt restrukturiranja javne uprave na naelima dostupnosti i javnosti.

U estom se poglavlju istie znaaj ljudi u organizaciji javne uprave, vjetine

menadmenta, povezanost sposobnosti ljudskog potencijala s obzirom na obuhvat obrazovanja

u kombinaciji s zaposlenou i usmjerenou na visoke tehnologije. Daje se pregled pravila

ponaanja zaposlenika u javnoj upravi. Opisuju se naela javne uprave kao sustava temeljenog

na znanju. Ukazuje se na vanost timskog rada i postupke koji potiu i vrednuju doprinose

lanova tima. Osvre se na pristup slubenika prema radu u javnoj upravi, norme ponaanja u

timu te opasnosti kod izgradnje tima. Orijentacijom na timski rad istie se potreba zapromjenom organizacijske kulture u korist bolje komunikacije meu ljudima, a povezuje sa

potrebom jaanja upravne strukture i usvajanja europskih upravnih standarda.

U slijedeem, sedmom poglavlju daje se pregled uvida u organizacijsku kulturu javne

uprave Varadinske upanije. Prikazuje se model postojeeg stanja. Opisuju se anketni upitnici i

provedba istraivanja. Prikazuju se rezultati istraivanja u javnoj upravi na reprezentativnom

uzorku. Prikazuju se i rezultati istraivanja o zadovoljstvu javnom upravom na

reprezentativnom uzorku po kriteriju broja korisnika usluga javne uprave. Podaci se obraujustatistiki, prikazuju tablino i komentiraju tekstualno. Naglaava se utjecaj organizacijske


16/200

4

kulture na djelotvornost i uinkovitost javne uprave u Varadinskoj upaniji. Koriste se

percepcijske metode provjere. U raspravi se analiziraju rezultati istraivanja. Znanstvenim

metodama i utvrenim stajalitima o problematici odreuju se smjernice za promjenu

organizacijske kulture. Istie se vanost organizacijske kulture u funkciji djelotvornosti javne

uprave, osobito u primjeni informacijskih tehnologija. Donosi se zakljuak, sintetiziraju se

prethodna poglavlja i daju preporuke za nastavak znanstvenih istraivanja. Potvruju se

postavljene hipoteze. Ocjenjuje se postignue ciljeva i definira znanstveni doprinos rada.

1.2. Ciljevi i hipoteze

Glavni cilj istraivanja je ukazati na povezanost organizacijske kulture i informacijskihtehnologija te prikladnost i uinkovitost organizacijske kulture u funkciji djelotvornosti javne

uprave primjenom informacijskih tehnologija.

Iz glavnog cilja proizlaze i parcijalni ciljevi i to:

Utvrditi ulogu i znaaj informacijskih tehnologija na djelotvornost javne uprave Opisati problematiku organizacijske kulture javne uprave Analizirati meuovisnost informacijskih tehnologija i organizacijske kulture Istraiti i definirati organizacijsku kulturu Ukazati na snaniju implementaciju i vanost informacijskih tehnologija iorganizacijske kulture u javnoj upravi.


17/200

5

U magistarskom radu polazi se od hipoteza:

Hipoteze:

Prva hipoteza (H1)

Djelotvornost javne uprave kao znaajnog imbenika drutvenih i gospodarskih procesa moe

se poveati jasnom i proaktivnom organizacijskom kulturom.

Druga hipoteza (H2)

Primjena informacijskih tehnologija uz jasnu organizacijsku kulturu moe doprinijeti

djelotvornijem pruanju usluga korisnicima javne uprave.

1.3. Znanstvena i drutvena opravdanost istraivanja

Javna uprava sve vie postaje znaajan imbenik drutvenih i gospodarskih procesa. To

je organizacija koja se eli razvijati kao svjesna organizacija, kao organizacija koja upravljaorganizirajui resurse u sloenom sustavu pretvarajui strukturu vlastitim ponaanjem. O

takvim organizacijama se do sada malo pisalo. Organizacijska kultura u djelotvornosti javne

uprave primjenom informacijskih tehnologija do sada se nedovoljno znanstveno istraivala.

Istraivanje u ovom radu se provodi s ciljem dobivanja novih spoznaja i novih znanja. Pri tome

se znanstveno opisuju i obrazlau te prezentiraju rezultati istraivanja. Istraivanje prikazano u

radu ima za ciljeve unijeti u rad javne uprave kvalitetniju razinu organizacijske kulture,

prikazati strateke veze s korisnicima, edukativan pristup te naglasiti vanost primjene

informacijskih tehnologija. Utvruju se teoretske pretpostavke za implementaciju

informacijskih tehnologija i organizacijske kulture u javnoj upravi. U tom kontekstu ovaj

magistarski rad predstavlja doprinos u smislu dobivanja novih znanstvenih spoznaja.

Prema ekonomskim pokazateljima Svjetske banke iz 2003. godine javna uprava

Republike Hrvatske samo na plae troi 11,1% bruto drutvenog proizvoda. Predstavlja skup

sustav optereen neodgovarajuom zakonskom regulativom i neuinkovitim reformama. Javna

uprava u Republici Hrvatskoj veu panju usmjerava na strukture i procese, a manje na ljude,


18/200

6

aktivnosti i rezultate. Sustav javne uprave sporo se pribliava europskim kriterijima i kao takav

nedovoljno je osposobljen za sam proces prilagodbe Europskoj Uniji.

Organizacijska kultura utjee na strategiju, nain organiziranja, strukturu, stupanj

decentralizacije, vrstu moi koja se koristi, kadrovsku politiku, sustav nagraivanja. Utjee na

ponaanje organizacije, usmjerava odluke i ponaanje pojedinaca. Organizacijska kultura javne

uprave u Varadinskoj upaniji nije zadovoljavajua u svim sredinama. Ovaj rad naglaava

vanost organizacijske kulture u javnoj upravi ali i u drutvenim procesima. Naglaava

kauzalnu vezu organizacijske kulture i informacijskih tehnologija u stvaranju novih vrijednosti,

osobito rastu djelotvornosti te uprave. Prikazuju se modeli informacijskih tehnologija koji

utjeu na kvalitetu usluga javne uprave. Pristup se usklauje s ostalim organizacijskim

segmentima i otvara novu dimenziju rada javne uprave. Ovaj magistarski rad moe biti potpora

ukupnom razvoju javne uprave i pomoi razumijevanju navedene problematike.

1.4 Metodika i podruje istraivanja, konstrukcija uzorka

Na osnovi definiranog problema i postavljenih ciljeva te hipoteza znanstvenog

istraivanja, odabiru se znanstvene metode koje ine metodiku rada. Za obradu teme

magistarskog rada koriste se ope i posebne znanstvene metode. Od opih znanstvenih metodakoriste se: analiza i sinteza, induktivna i deduktivna metoda, metoda generalizacije,

komparativna metoda, opa teorija sustava. Od posebnih znanstvenih metoda koriste se:

metoda modeliranja, metoda ankete i statistike metode.


19/200

7

1.4.1. Ope znanstvene metode

Analizom i sintezom spoznaje se nain funkcioniranja sustava javne uprave. Analiziraju

se podaci o javnoj upravi dobiveni opaanjem ili mjerenjem s ciljem utvrivanja tijeka

dogaaja. Informacijske tehnologije i organizacijska kultura javne uprave promatraju se kao

transmisija interpolirana izmeu imbenika okoline i djelotvornosti organizacije. Promatra se

nain povezivanja elemenata sustava javne uprave. Metodom sinteze prilazi se prouavanju

problema uvaavajui cjelinu svih dijelova. Analizom i sintezom ocjenjuju se postignua ciljeva

i definira znanstveni doprinos rada. Objanjavaju se svi aspekti poslovnog procesa javne uprave

s aspekta imbenika organizacijske kulture i informacijskih tehnologija od odnosa u timu, stila

upravljanja, obiljeja organizacije do upravnog procesa i djelotvornosti. Induktivno-

deduktivnom metodom objanjavaju se utvrene i otkrivaju nove spoznaje. Metodom

generalizacije spoznaje se openiti pristup javnoj upravi i shvaanje organizacijske kulture i

informacijskih tehnologija temeljem pojedinanih primjera. Od pojedinanih opaanja u

stvarnosti izvode se uopeni zakljuci.

Metodom komparacije ukazuje se na zahtjeve i primjenu informacijskih tehnologija te

organizacijsku kulturu javne uprave iste tipologije javne uprave bez obzira na urbani ili ruralni

karakter. Ukazuje se na fleksibilniji model primjeren zahtjevima modernog drutva. Utvruju se

i usporeuju zajednike znaajke i razlike modela koji mogu pridonositi primjeni informacijskih

tehnologija i djelotvornosti organizacijske kulture javne uprave na svim organizacijskim

razinama.

Osnovu metoda ini sustavni pristup kao opa znanstvena metoda. Opa teorija sustava

na podruju znanstvene metodologije omoguuje dinamiko promatranje sustava. Sustavnom

analizom analizira se postojee stanje, provjeravaju se modeli kojima se dolazi do

djelotvornosti. Provjeravaju se postavljene hipoteze. Podaci za sustavnu analizu postojeeg

stanja dobivaju se analizom postojee zakonske regulative, uvidom u primjenu informacijskihtehnologija, organizaciju i nain rada javne uprave.


20/200

8

1.4.2. Posebne znanstvene metode

Temeljem prikupljenih i obraenih podataka o funkciji organizacijske kulture u

djelotvornosti javne uprave i primjeni informacijskih tehnologija daje se prikaz modela radi

ukazivanja na posebnosti, sutinu i bitne informacije. Iznose se pojedinani modeli radi

razumijevanja. Metoda modeliranja doprinosi razumijevanju modela informacijskih tehnologija

i imbenika organizacijske kulture na funkciju djelotvornosti javne uprave.

Metodom ankete istrauju se miljenja o primjeni informacijskih tehnologija i

imbenicima organizacijske kulture javne uprave. Utvruju se specifini stavovi zaposlenika i

korisnika usluga javne uprave. Anketiranje se temelji na spoznajama koje se izvode iz hipoteza.

Anketni upitnik za zaposlenike sadri 25 pitanja, za korisnike 10 pitanja. Anketiranje se

provoditi pismeno i jami anonimnost. Pitanja se odnose na osnovne podatke o ispitanicima,

poznavanje javne uprave te miljenja, vjerovanja i stavove ispitanika o nainu i

karakteristikama rada u javnoj upravi. Pitanja se jasno formuliraju i grupiraju u logike cjeline.

Oblikuje se anketni upitnik zatvorenog tipa s ponuenim odgovorima. Ljestvicom Likertova

tipa omoguuje se mjerenje rezultata istraivanja.

Statistike metode koriste se za statistiku obradu podataka koji se prikupljaju metodom

ankete. Na osnovi podataka iz uzorka zakljuuje se o karakteristikama javne uprave,

imbenicima organizacijske kulture i informacijskim tehnologijama u javnoj upravi. Statistike

metode pomau pri otkrivanju strukture, karakteristika i uzrono-posljedinih veza dobivenih

istraivanjem. Kvantitativna analiza istraivanja ukazuje na promatrane indikatore. Temeljem

dobivenih spoznaja izvodi se zakljuak o vrijednosti pojava dobivenih istraivanjem. Testiraju

se postavljene hipoteze.


21/200

9

1.4.3. Konstrukcija uzorka

Konceptualni model ovog rada polazi od motivacije i nastojanja za poboljanjem rada

javne uprave. Navedeno podrazumijeva organizacijsku kulturu u funkciji djelotvornosti javne

uprave kao i primjenu informacijskih tehnologija. Polazi se od mogunosti prilagodbe

zahtjevima okoline, otvaranja mogunosti nove podjele rada, organizacijske kulture, kulture

koja daje prednost usluzi te distribuciji sadraja i informacija. S tim u vezi ciljana populacija

istraivanja su zaposlenici javne uprave s jedne strane i korisnici usluga javne uprave s druge

strane. Osigurava se jednostavan sluajni uzorak i znanstveno uzorkovanje. Prethodno se

utvruje veliina prvog jednostavnog sluajnog uzorka n=327, to predstavlja 10% od ukupnog

broj zaposlenika javne uprave ukljuenih u istraivanje o javnoj upravi Varadinske upanije

(N=3271). Drugi jednostavan sluajni uzorak takoer je reprezentativan i utvruje se prema

broju korisnika usluga javne uprave u Varadinskoj upaniji. Podaci prikupljeni metodom

anketa obrauju se statistikim metodama. Anketno istraivanje se provodi kao javno

istraivanje.

1.5. Oekivani znanstveni i praktini doprinos

Rezultatima istraivanja pokazuje se u kojoj su korelacijskoj vezi djelotvornost javne

uprave i organizacijske kulture u toj javnoj upravi. Ukazuje se na vanost primjene

informacijskih tehnologija u suvremenoj javnoj upravi. Na taj nain mogu se potvruju

postavljene hipoteze u radu. Isto tako ovaj magistarski rad pridonosi razumijevanju rada javne

uprave kako za korisnike njenih usluga tako i za zaposlenike, u javnoj upravi Varadinske

upanije i ire.


22/200

10

2. OPENITO O SUVREMENOJ JAVNOJ UPRAVI

2.1. Pojam javne uprave

Organizacija kao sustav elemenata, veza i funkcija omoguuje ostvarivanje najsloenijih

zadaa, proiruje opseg ovjekove individualne snage, individualne snage stvaraju drutvenu

snagu, a drutvena snaga ubrzava proces ostvarivanja zadaa, skrauje potrebno vrijeme za

njihovo izvrenje.2 Istovremeno znaaj organizacije proizlazi iz ovjeka kao drutvenog bia.

Dakle, organizacija se promatra kao institucija i aktivnost. Znaenje organizacije nije

ogranieno samo na ovjekovu gospodarsku aktivnost, ve na njegovu sveukupnu radnu i

ivotnu aktivnost, posebno se ogleda u koristima koje ovjek ima njezinom primjenom u svimpodrujima drutvenog ivota.

Sve vea upotreba novih metoda rada i suvremenih informacijskih tehnologija, kao i

razvoj drutvenih odnosa pridonose promjenama organizacije rada. Danas se posebno

usmjeravamo na potrebu za novim organizacijskim oblicima u podruju upravnog procesa.

Sama rije uprava dolazi od glagola upraviti to znai isto to i upravljanje. Upravljanje se

promatra kao dio upravnog sustava, a cijeli se upravni sustav promatra kao organizacijski

proces u kojem su skupine ljudi meusobno povezane tako da su meu njima podijeljeni radnizadaci usmjereni prema zajednikim ciljevima.3 Zajedniki ciljevi se odnose na zadovoljavanje

javnih potreba drutva. Razlikuje se uprava kao skup upravnih organizacija i uprava kao

djelatnost.

Moe se rei da je javna uprava organizacija koja povezuje upravne poslove i zadae,

upravne organizacije i posebnosti koje proizlaze iz zahtjeva okoline. Unutarnji razvojni procesi

uprave izazvani djelovanjem okoline meusobno se povezuju. Unutarnji imbenici koji imaju

utjecaj na javnu upravu povezuju se s veliinom organizacije, ljudima, ciljevima, strategijom,

dostupnom tehnologijom, a vanjski imbenici koji imaju utjecaj na oblikovanje javne uprave se

odnose na drutvenu, politiku, kulturnu okolinu, na zakonodavno podruje, to se definira

relativnom stopom promjena koje mogu utjecati na dizajn organizacije javne uprave.

2 P., Sikavica., M., Novak., Poslovna organizacija, Informator, Zagreb, str.5, 1999.g.3 E. Pusi., Nauka o upravi, knjiga I, t.59, str.132-138, kolska knjiga Zagreb, 2002.


23/200

11

Sustavi javne uprave dijele se na teritorijalne, funkcionalne i asocijativne. 4

Teritorijalizaciju drutva prati upravljanje na odreenom podruju, odvija se razliitom

dinamikom u razliitim oblicima. U novije vrijeme teritorijalizacija je isprekidana novim

varijantama asocijativnog tipa. Javna uprava se mijenja i pretvara pod utjecajem urbanizacije iz

teritorijalnog u funkcionalni oblik upravljanja. Temelji svoj rad na podjeli poslova i zadaa na

funkcionalnom naelu, oko sadraja ili funkcije. Asocijativan tip sustava javne uprave odreuje

pripadnost pojedinca zajednitvu. Pojedinac se priklanja odreenom prioritetu ili interesu,

teritorij je samo okvir. Obuhvaa dravnu upravu, regionalnu, lokalnu upravu i samoupravu. Pri

obavljanju poslova i zadaa iz domene drutvenih poslova u naoj sredini teite se stavlja na

teritorijalni upravni sustav. Ovaj oblik upravnog sustava je odraz politike volje.

Funkcionalni upravni sustavi obuhvaaju mree javnih ustanova, poslova i zadaa koji

se obavljaju u tim ustanovama radi zadovoljavanja interesa zajednice. Asocijativni sustavi javne

uprave obuhvaaju udruge, civilna drutva kojima se pojedinci priklanjaju, povezuju

inicijativama radi ostvarivanja zajednikih interesa.

Ciljevi upravnih sustava promatraju se s tehnikog, organizacijskog stajalita

ostvarivanja koncepta odreene djelatnosti u svrhu ostvarivanja odreenog interesa. U tom

smislu se zavisno od interesa meusobno povezuju.

Sama drava se sastoji od politikog, ekonomskog i administrativnog oblika. Politiki

ukljuuje oblikovanje politika u svrhu ukupnog razvoja, ekonomski se odnosi na proces

donoenja odluka kojima se utjee na ekonomske aktivnosti, a administrativni oblik se odnosi

na primjenu zacrtane politike, na javnu upravu. Na javnu upravu gledamo s organizacijskog i

funkcionalnog aspekta. S organizacijskog aspekta misli se na skup tijela dravnog aparata koji

obavljaju upravne poslove.

Tijela javne uprave su ministarstva, dravne upravne organizacije, uredi dravne uprave,

samouprava prema ovlastima koja odreuju sredinja tijela. S funkcionalnog aspekta javna je

uprava djelatnost koja ima odreene karakteristike. Pri funkcionalnom obliku susree se sformalnim gleditem koje se povezuje s nadlenou tijela, ustanove koje obavljaju upravnu

djelatnost i na sam proces obavljanja djelatnosti. Isto podrazumijeva sadraj akata i promjene

koji upravni akti mogu izazvati. Ovo gledite se povezuje s gleditem javne uprave u

organizacijskom smislu. Javnu upravu zbog mnogobrojnih upravnih poslova karakterizira

velika dinaminost. Temeljno gledite je da je naelo zakonitosti najvanije naelo rada javne

uprave.

4 E.Pusi.,S.Ivanievi.,Z.Pavi.,M.Ramljak., Upravni sustavi, knjiga I., kolska knjiga, Zagreb, 1997.


24/200

12

Redovni oblici rada i ostvarivanja funkcije su upravni akti i mjere, upravne radnje,

provedba propisa i proces zadovoljavanja potreba graanstva. Javna uprava sprovodi zacrtanu

politiku zajednice te u tom smislu prati stanje u pojedinim upravnim podrujima, obavlja

upravni nadzor. Organizacija slubi javne uprave odnosi se na kompleksno rjeavanje problema

i zadovoljavanje interesa temeljeno na djelotvornosti, ekonominosti i svrhovitosti. Svrhovitost

ukljuuje unutarnji ustroj, osposobljavanje zaposlenika za obavljanje poslova, odnose unutar

organizacije, odnose prema graanstvu i drugim korisnicima.

Javna se uprava smatra vanom varijablom drutvenog razvoja, drutvene uspjenosti,

svojevrsni je drutveni kapital. Za razvoj i ukupni rast drutva predstavlja vaan podsustav.

Govorei o javnoj upravi govori se o sloenom, razliitom iterativnom sustavu, govori se o

funkcioniranju drave. Drava se poistovjeuje s odreenim podrujem, organiziranim

odnosima, grupacijama usmjerenim prema nekom cilju. 5 Taj skup odnosa s jedne se strane

odnosi na autoritet vlasti, a s druge za normativnu realizaciju oekivanja drutva. Drava

upravnom djelatnou djeluje na potrebe drutva i kao takva dominira razliitim interesima,

varira odnosima i normama. Kako rastu potrebe drutva tako raste i opseg djelatnosti javne

uprave. to je dravni aparat vei tee je njime upravljati iz jednog centra te se situacija sve vie

mijenja. Sudaraju se dravne i lokalne razine, razmatra se pitanje centralizacije i

decentralizacije poslova i zadaa u javnoj upravi. Javna uprava dobiva od politikih-dravnih

tijela ovlasti za zadovoljavanje opih interesa, pa se moe rei da je zajedniki nazivnik javne

uprave bez obzira na organizacijske razine, interes graana, odnosno korisnika usluga javne

uprave. U tu svrhu uprava prolazi transformaciju od prolosti prema budunosti, okree se

lokalnim aktivnostima, sudjeluje u ostvarivanju konkretnih projekata, vie ne vlada, ne iskazuje

mo, sve vie usmjerava poslove i zadae u svrhu interesa okoline. Oigledno da se javna

uprava vee za ostvarivanje interesa i prava graanstva, gospodarstva, lokalnu zajednicu,

proraun, cijelu dravu. Vee se za nastojanja i organizacijske promjene birokratske tvorevine u

svrhu formuliranja smjernica kojima se ostvaruje razvoj drutva. Oslanja se na pretpostavkekoje javnoj upravi osiguravaju usmjerenost na rezultate.6Smatra se da se da je pri tom potrebna

bolja odreenost u alokaciji resursa to u pravilu omoguuje kvalitetno donoenje odluka

temeljem koritenja mjera uspjenosti, a iste su sastavni dio dugoronog planiranja, vizije i

misije.

5 E.Pusi, Nauka o upravi, kolska knjiga, Zagreb, str.28, 2002.6 I.,Jakir-Bajo, Raunovodstvo i financije,dodatak uz broj 6/2002.


25/200

13

Vizija javne uprave se usmjerava na servis graana i drugih korisnika, eli se biti dio

europskog svijeta, graditi sustav na nain da ga bezrezervno i optimistino prihvati cijela

zajednica. Misija javne uprave identificira osnovnu funkciju. Definiranje misije javne uprave

zahtijeva analizu okoline, istraivanje potreba korisnika, analizu same organizacije. Odnosi se

na pisani iskaz o svrsi postojanja javne uprave. Svi zaposlenici se trebaju upoznati s vizijom i

misijom.

Moderna drutva pretpostavljaju javnu upravu koja djeluje unutarnjim kriterijima

uspjenosti. Javna uprava se treba usmjeriti na motiviranje zaposlenika i utjecaj na zadovoljstvo

korisnika pruanjem kvalitetnih usluga. Njezina se misija vezuje za djelotvornost i uspjenost.

Djelotvornou se pokazuje u kojoj mjeri izlazni rezultati ostvaruju ciljeve. Uspjenost se

povezuje meuodnosom ulaznih i izlaznih podataka i odnosa.

Djelotvornost i uspjenost javne uprave poveava se kroz proces uenja, poveanjem

vlastite odgovornosti, poveanjem vlastite inovativnosti te poveanjem vlastite motiviranosti.

Nerijetko se dogaa da kriterije odreuju raspoloiva sredstva pa dolazi do odstupanja od

zacrtane misije.

Javna se uprava svrstava u neprofitnu djelatnost. Njezina je glavna karakteristika

drutveni doprinos za razliku od profitnih organizacija gdje se kao cilj odreuje dobit.

Neprofitna organizacija se definira kao organizacija koja postoji s ciljem doprinosa opem

blagostanju drutva rukovoenjem odgovarajuim resursima.7 Neprofitna organizacija poput

javne uprave preferira drutveni doprinos, naglaava kvalitetno opsluivanje korisnika.

Procesom ulaska u Europsku Uniju stvara se pritisak na javnu upravu, oekuje se kvalitetnija

usluga, sve se vie uju zahtjevi za porastom sposobnosti zaposlenika, za djelotvornijim

obavljanjem poslova i zadaa, drei se naela dobrog governancea. Isto se odnosi na proces

upravljanja u javnoj upravi, na dobru institucionalnu infrastrukturu te na jake administrativne

sposobnosti. Misli se na postupke, javnu upravu organiziranu kao profesionalni servis graana,

na odgovornost i stabilnost upravnog sustava. Jaanje javne uprave, djelotvornost i uinkovitostsmatraju se vanim i prioritetnim zadaama u procesu zacrtanih reformi.

7 Sargeant.,A.: Marketing Management for Nonprofit Organizations, Oxford University, Press Inc.New York,str.4,1999.g.


26/200

14

2.1.1. Upravni sustav Republike Hrvatske

Nakon viestranakih izbora u Republici Hrvatskoj u 1990. godini, donoenja Ustava

Republike Hrvatske od 22. prosinca 1990. godine i proglaenja samostalnosti Republike

Hrvatske 25. lipnja 1991. godine, u naoj je zemlji po prvi put uprava regulirana propisima

Hrvatskog sabora.

Podruna, (regionalna) uprava i samouprava u Republici Hrvatskoj obavlja svoju

djelatnost u 20 upanija. Tijela podrune (regionalne) uprave i samouprave su upanijska

skuptina, upanijsko poglavarstvo i upravna tijela (odjeli). U upaniji predstavniko tijelo ini

upanijska skuptina koja se sastoji od 30-50 lanova. Na elu upanije je upan kao izvrni

organ. Bira ga upanijska skuptina, potvruje predsjednik Republike na prijedlog Vlade.

upanijska skuptina bira i upanijsko poglavarstvo od 10-15 lanova. Ovo tijelo koordinira rad

upanije. Mandat upanijske skuptine traje 4 godine. upanijska skuptina donosi statut i

druge ope i provedbene akte kojima se regulira poslovanje upanije i obavljaju drugi poslovi

sukladno zakonu. Statut se usklauje sukladno odredbama Zakona o podrunoj (regionalnoj)

upravi i samoupravi. Vijenici upanijske skuptine se biraju putem izbora i voljom graana

zastupaju njihove javne interese. upaniju zastupa i predstavlja upan. Nositelj je izvrnih

poslova i odgovoran je za zakonitost rada svih upanijskih tijela. Svoju funkciju obavlja

profesionalno. Na elu je upanijskog poglavarstva koje obnaa izvrne poslove upanije iz

samoupravnog djelokruga. Jednako tako drava povjerava lokalnoj samoupravi zakonom i

upravne poslove. Za svoj rad upan upanijsko poglavarstvo odgovara upanijskoj skuptini.

lanovi poglavarstva svoju funkciju obavljaju volonterski. Upravne poslove u upaniji

obavljaju upanijski upravni odjeli. Upravni odjeli su tijela koja se osnivaju za obavljanje

upravnih i strunih poslova sukladno upravnom, odnosno samoupravnom djelokrugu. Upravnim

odjelima upravljaju proelnici koji se biraju putem javnog natjeaja. Poslove i zadae

upanijske skuptine i upanijskog poglavarstva koordinira tajnik.Rad upanije je javan i propisuje se Poslovnikom o radu koji usvaja upanijska

skuptina. upanija ima Slubeno glasilo u kojem se objavljuju sve odluke i zakljuci. upanija

moe osnivati trgovaka drutva i ustanove sukladno zakonu.

Jedinice lokalne uprave i samouprave su gradovi i opine. U gradovima graani putem

izbora biraju lanove gradskog, vijea od 20-50 lanova na 4 godine. Gradsko vijee bira

gradonaelnika i Gradsko poglavarstvo od 7-13 lanova kao izvrne organe. Poslove i zadae za

gradsko poglavarstvo i gradsko vijee obavljaju upravni odjeli grada. U opinama se Opinskovijee sastoji od 16-32 lanova, bira opinskog naelnika i opinsko poglavarstvo na 4 godine.


27/200

15

Upravni odjeli opina obavljaju upravne poslove i zadae. Grad Zagreb kao najvei grad

Republike Hrvatske ima poloaj upanije.

Poslovi lokalne uprave na razini upanije, gradova i opina odnose se na zadovoljavanje

potreba graana te lokalni razvoj, sukladno ovlastima utvrenim zakonskim propisima.

Samoupravni djelokrug lokalne samouprave odnosi se na donoenje odluka kojima se ureuju

pitanja od vanosti za kvalitetu ivota, utvruju se programi razvoja, donosi se proraun,

ureuje se mjesna samouprava, odluuje se o prijenosu i preuzimanju osnivakih prava,

dodjeljuju koncesije, raspisuje referendum, dodjeljuju javna priznanja, odluuje o prestanku

ustanova ili trgovakih drutva, donose se pojedinani i drugi akti iz samoupravnog djelokruga

sukladno zakonu.

Poslovi dravne uprave obavljaju se putem Sredinjeg ureda dravne uprave na razini

Republike Hrvatske i sukladno ovlastima na lokalnoj razini. Poslovi dravne uprave su

neposredna provedba zakona i donoenje propisa za njihovu provedbu, obavljanje upravnog

nadzora, praenje stanja djelatnosti i drugi upravni i struni poslovi. Smatra se da se poslovi

javne uprave sastoje od prikupljanja, obrade, uvanja i pruanja informacija. Uprava

neposredno rjeava interese graana, vri upravni nadzor nad graanima. Utvruje se da

uinkovitost javne uprave ovisi o informacijama, o znanju. S tim u vezi organiziraju se resori,

odjeli ili slube koje pripadaju skupini informacijskih slubi, zatim se uoavaju poslovi i zadae

vezano za djelotvorno provoenje i nadzor putem akata te poslovi voenja propisanih

oevidnika za svako upravno tijelo.

Jedinice lokalne uprave na razini opina, gradova i upanije se obavljajui poslove i

zadae opredjeljuju za bri opi razvoj, kvalitetu ivota u svojoj sredini, konkretne projekte,

perspektivu. Perspektiva pretpostavlja promjenu metoda rada, primjenu informacijskih

tehnologija, otvorenost, stvaranje povjerenja izmeu uprave i graana, a u ekonomskom

kontekstu potie se jamstvo ostvarivanja pogodnih uvjeta razvoja sredine u kojoj ivimo.

Oigledno da se javna uprava Republike Hrvatske u cjelini sudara s vlastitom tradicijom,modelima drugih sustava koji se uzimaju kao uzor stupnjem drutvenog razvoja.

U upravi poslove i zadae obavljaju slubenici i namjetenici. Pravilnikom o unutarnjem

redu pojedinih upravnih tijela utvruju se radna mjesta prema utvrenom ustrojstvu i

djelokrugu, opis poslova radnih mjesta, broj izvritelja i uvjeti za utvrena radna mjesta u

skladu s opim i posebnim uvjetima za prijam u slubu, a ovisno o vrsti i sloenosti poslova i

zadaa svakog radnog mjesta s jedinstvenim nazivima radnih mjesta. Ista se odreuju prema


28/200

16

odredbama Zakona o dravnim slubenicima i namjetenicima8. Takoer se isti zakon odnosi i

na slubenike i namjetenike u upravnim tijelima jedinica lokalne samouprave9 U praksi se

uoava da se prijem slubenika i namjetenika vezuje se za klasian sustav odreivanja zvanja

prema kolskoj spremi bez vrednovanja sposobnosti i vjetina. Cijeni se disciplinirani, rutinski

rad nasuprot potrebnom angairanom, kvalitetnom radu. Navedeni koncept ukljuuje velik broj

osoba ukljuenih u rad javne uprave, negativnu selekciju kadrova, neodgovarajuu motivaciju i

slubeniku etiku, tradicionalnu predodbu da se na upravu gleda s stanovita velikog poreznog

optereenja za porezne obveznike. Zatvorenost prema graanima ukljuuje izostanak dobre

upravne kulture.

Javnom upravom Republike Hrvatske dominira izrazito normativna djelatnost,

potekoe operativne koordinacije jo uvijek centraliziranog sustava u kojem se teko

identificiraju poslovi. Sve je oiglednije da se javna uprava mora koncipirati kao organizacija

koja ne proturjei modernim drutvenim procesima. Uprava se treba otvarati za graanstvo,

treba postati odgovorna, uljudbena organizacija bliska potrebama zajednice. Isto se povezuje s

potrebom za brom decentralizacijom poslova i zadaa za razliku od sadanje prevelike

centralizacije poslova i zadaa.. Upravu vrlo esto karakterizira jednako postupanje u vie

istovrsnih sluajeva. Pojedini se poslovi u postupanju individualiziraju, neki se standardiziraju.

Koji e organizacijski oblik primijeniti ovisi o zakonodavnoj razini i elji za porastom tehnike

uinkovitosti u upravnom postupku. Smatra se bitnim pronalaziti rjeenja koja poveavaju

predvidljivost u djelovanju uprave i zadovoljavaju interesa.

Uoava se da je upravni sustav cjelina koja se sastoji od elemenata, veza i funkcija.

Kontinuirano se susree s poticanjem vlastitog razvoja. Unutarnja pitanja rada odnose se na

pitanja povezanosti poslova i zadaa, operativnu autonomiju, postojanje posebnih interesa,

usmjerenost na ope ciljeve. Uprava se jednako tako promatra u okolini koja se mijenja

sukladno opem razvoju drutva. Razvoj uprave je proces, u upravi Republike Hrvatske se

pokuava ostvariti transformacija od pukog izvravanja poslova prema upravi koja rjeavaprobleme, ostvaruje konkretne projekte od opeg interesa.

8 Zakon o dravnim slubenicima i namjetenicima, N.N. br. 27/01, N.N. 92/05.9 Status lokalnih slubenika i namjetenika, Informator, br.5387, Zagreb, 2005.


29/200

17

2.1.2. Promjene u javnoj upravi

Javna uprava dobiva od politikih tijela drave ovlasti potrebne za zadovoljavanje

potreba i interesa. Drava se sastoji od tri oblika. Prvi, ekonomski se odnosi na proces

donoenja odluka koje utjeu na ekonomske aktivnosti. Politiki ukljuuje oblikovanje politika

u svrhu ukupnog razvoja. Administrativni se povezuje s primjenom zacrtane politike, na javnu

upravu. Moe se rei da je drava institucionalna mrea cijelog drutva. Moe se rei da je

javna uprava mrea formalnih organizacija, raspolae imovinom, upravlja i usmjerava. Rastom

potreba drutva raste i opseg javne uprave. Sustav javne uprave se razvija u blizini drugih

organizacija i institucija. U takvoj okolini gubi se tradicionalni poloaj, gubi se vodstvo i mo.

to je dravni aparat vei tee je njime upravljati iz jednog centra s obzirom da mogunosti

unutar uprave u pojedinim sredinama mogu rasti. Uprava sve vie usmjerava, okree se

lokalnim aktivnostima i sudjeluje racionalno u ostvarivanju javnih potreba.

Svaka se organizacija unutar javne uprave ocjenjuje sa stajalita ekonominosti,

zakonitosti, demokratinosti i strunosti u radu. Uprava se mijenja i najvanije promjene

proizlaze iz promjene strukture drutva u kojem ivimo, a iste se odnose na orijentaciju od

vertikalnog drutvenog djelovanja i raslojenosti prema horizontalnoj, funkcionalnoj

diferencijaciji. Drutvo se usmjerava prema specijaliziranim podrujima, zanimanjima te se i

unutar javne uprave dogaaju promjene u smislu naglaska na neka nova podruja. to se viepribliavamo europskom svijetu stvara se sve vei pritisak na javnu upravu. Stvara se pravni

temelj za pristup informacijama, a da pritisci imaju opravdanje i smisao govore i institucionalni

pokazatelji. Za otvaranje novih poduzea u Republici Hrvatskoj treba 50 dana, u Austriji 29.10

Postupak otvaranja poduzea ostvaruje se prema istom izvoru uz 13 administrativnih procedura

u Republici Hrvatskoj, a u Austriji uz 9. Javna uprava eli promjene jer eli biti dio razvijenog

svijeta pa poinje s usmjeravanjem svoga rada prema stvaranju preduvjeta za opi napredak i

postaje sve samostalnija, udaljava se od dravne koordinacije koliko je to mogue u odnosu nanormativne odredbe, preklapanja ili neusklaenost s viim organizacijskim razinama. Dakle,

promjene u javnoj upravi postaju nunost i dio su strategije.

10 World Bank,2003.b


30/200

18

2.1.3. Uinkovitost javne uprave

Rjeavanjem aktualnih drutvenih problema nadilazi se tradicionalan pristup iz razloga

to uprava nema vie funkciju odranja politike teritorijalne vlasti, ve se od nje oekuje da

uoava i predlae inovativna rjeenja sukladno traenju i interesu okoline. U javnoj se upravi

poinje govoriti o kriteriju djelotvornosti koji vrijedi za svaki funkcionalno diferencirani sustav

drutva. Pri tom se u funkcionalnom smislu s jedne strane uoavaju aktivnosti individualnog

karaktera, a s druge strane materijalna operativnost. U tom sloenom sustavu sve se vie

okreemo javnom menadmentu. U pojam javnog menadmenta ugrauje se nastojanje da

poslovi i zadae javne uprave budu ostvareni sukladno ciljevima na naelu djelotvornosti i

uinkovitosti. Uz organizaciju, ljude i sredstva u upravi se koriste i metode planiranja, odluuje

se o aktivnostima, donose se odluke, zakljuci i rjeenja, usmjeravaju se postupci, gradi se

identitet organizacije, postavljaju se pravila ponaanja. Zbog naraslih potreba i sloenosti

zahtjeva razvija se javni menadment kojim se javna uprava usmjerava prema djelotvornosti,

uspjenosti te povezuje s menadmentom gospodarskog ili nekog drugog sektora drutva.

Djelotvornost i uspjenost podrazumijeva stalno praenje i izvjetavanje o ostvarivanju

programa ili rjeenja, prati se ispunjavanje svrhe ili cilja. Mjerenje uspjenosti se sastoji od

ulaznih i izlaznih indikatora, mjera djelotvornosti i rezultata. Indikatori se odnose na sredstva

koja pomau u procjeni ostvarivanja programa u odnosu na prethodno postavljene ciljeve.Ulazni indikatori se koriste kako bi se ostvario cilj. Izlazni ukazuju na uslugu koja se ostvaruje

temeljem ulaznih podataka i utvrenih injenica, a mjere djelotvornosti se uoavaju pri

ocjenjivanju raznih naina pruanja javnih usluga. Rezultatom se pokazuje je li problem ili

zahtjev pravilno postavljen i voen. Programi se u javnoj upravi definiraju kao specifine

aktivnosti usmjerene prema cilju. U praksi javne uprave se esto govori o ulaznim

indikatorima, a rijetko se mjeri ishod i rezultat. Segment neprofitnih organizacija u Republici

Hrvatskoj se ne mjeri jer nisu u dovoljnoj mjeri razraeni standardi kojima se omoguujeusporedba s postavljenim ciljevima. Ne prati se ocjenjivanje uspjenosti po pojedinom

programu ili rjeenju, ne utvruje se odgovornost za postignute rezultate, nisu dostupne sve

baze podataka, nema izvora informacija na jednom mjestu, ne razrauje se sustav motivacije

zaposlenika, nadlenosti nisu uvijek jasne, rad javne uprave nije dovoljno transparentan.

U novije se vrijeme u javnoj upravi prevladava tradicionalni nain razmiljanja, javljaju

se elementi javnog menadmenta, ele se poveati lokalne intervencije, mijenja se sustav

vrijednosti. Jedinice lokalne samouprave i regije preuzimaju aktivniju ulogu u kreiranjuvlastitog razvoja. Uoavaju javne potrebe, razvijaju se i promoviraju svoje vrijednosti. U


31/200

19

uvjetima pribliavanja Republike Hrvatske Europskoj Uniji javna se uprava usklauje s

europskim standardima. Djelotvornost, uinkovitost, efikasno upravljanje i razvoj sposobnosti u

javnoj upravi pridonose tranziciji drutva u moderno, otvoreno, demokratsko drutvo.

2.2. Javna uprava Republike Hrvatske i ulazak u Europsku Uniju

Strategija javne uprave Republike Hrvatske se ne treba promatrati iskljuivo kroz

brojeve institucija ili upravnih tijela. Tei se promatranju stvarnih problema, razumijevanju

promjena, sagledavanju novih mogunosti, upotrebi novih potencijala, slijedu dugoronosti i

uinkovitosti. Uinkovitost se promatra u smislu drutvenog znaaja i odgovornosti prema

graanima, kvaliteti usluga, stvaranja odnosa povjerenja, a u odnosu na ekonomiju jamstvapoticanja pogodnih uvjeta za poduzetnitvo, investiranje, razvoj.

Europsko vijee se u Kopenhagenu jo 1993. g odredilo prema politikim i ekonomskim

kriterijima o ispunjavanju uvjeta ulaska u Europsku Uniju. Politiki se odnose na vladavinu

zakona, a ekonomski na oekivani razvoj gospodarstva. Od Republike Hrvatske se oekuje

ispunjavanje politikih i ekonomskih uvjeta za uspostavu uinkovitosti javne uprave:11

Politiki kriteriji se veu za :

Uspostave pravnog odreenja javne uprave Odvajanja politikih od upravnih funkcija Osiguravanja trajne izobrazbe slubenika i namjetenika Definiranja javno dostupnih informacija Jaanja nadzora i kontrole Razvoja borbe protiv korupcije

Uspostava pravnog odreenja u javnoj upravi regulira se u Republici Hrvatskoj

dominantno Zakonom o dravnim slubenicima (NN. 92/2005.) te Zakonom o lokalnoj i

podrunoj (regionalnoj) samoupravi (NN. 60/ 2001.)

Odvajanje politikih od upravnih funkcija u Republici Hrvatskoj nije jasno i razumljivo,

program trajne izobrazbe kadrova se ne izrauje. U tu svrhu nude se sredstva Europske Unije,

PHARE programa te CARDS programa vezano za jaanje upravnih struktura, no ista se ne

koriste zbog nepostojanja konkretnih programa, posebno u podruju komunikacijskih

11 A.,M.,Boromisa.:Spremnost javne uprave za prikljuenje EU, u ur. K., Ott.: Pridruivanje Hrvatske EU, Institutza javne financije , Zaklada F. Ebert, Zagreb, 2004.


32/200

20

strategija.12 PHARE i CARDS programi namjenjuju se za usklaivanje zakonodavstva,

reforme hrvatskih institucija, jaanje javne administracije, provedbu reformi nunih za

pristupanje Europskoj Uniji, dokolovanje suradnika, povezivanje s europskim strunjacima, te

pripremu koritenja strukturnih fondova nakon pridruivanja.

Promatrajui uinke pred pristupnih pomoi ne moe se uvijek uoiti izravna

povezanost ostvarenih ekonomskih pokazatelja i primljene pomoi. Na primjer u ekoj se

pomo najmanje koristi, a ostvaruje se vrlo visoka stopa zaposlenosti, niska stopa

nezaposlenosti i BDP po stanovniku drugi po veliini u grupi zemalja srednje i istone Europe.

Uinak pomoi vezuje se za startne pozicije zemalja srednje i istone Europe.13 Usporedba

ekonomskih pokazatelja za zemlje srednje i istone Europe, odnosno uinci pred pristupne

pomoi prikazuju se u tablici 1.

12 http:/europa.euint/comm/enlargment13 Kersan-kabi I, Pridruivanje Republike Hrvatske EU , str 251


33/200

21

Tablica 1.

Uinci pred pristupne pomoi: Usporedba pokazatelja za zemlje srednje i istone Europe

Zemlja Stopa zaposlenosti (%)

2002 g.

Stopa nezaposlenosti

(%) 2002.g

BDP po stanovniku

PPS ( % EU-15)

Bugarska 50,6 17,8 26,4

eka 65,4 7,3 61,6

Slovenija 63,4 6,1 69,5

Poljska 51,5 19,8 41,7

EU- 15 64,2 7,7 100,0

Izvor : European Commission ( 2004 a)

Sigurno se moe na osnovi promatranja rei da su u svim zemljama programi pomoi

EU ostavili traga na razvoj infrastrukture, institucija i trita. Zakljuuje se da isto zasigurno

kroz zadovoljstvo dodatno motivira zaposlenike i utjee na organizacijsku kulturu. Oito se ne

treba osloniti u rjeavanju problema samo na Europsku Uniju, ve je potrebno okrenuti se

vlastitim inicijativama, strategiji u kojoj e pomo samo potpomognuti realizaciju postavljenih

ciljeva. Posebno se PHARE program koncentrira na izgradnju institucija i sudjelovanje u

programima zajednice, a s tim u vezi oekuje se efekt restrukturiranja iskljuivo na naelima

javnosti. Pojam javnosti iziskuje razvoj organizacijske kulture unutar i izvan organizacije te

ostvarivanje komunikacije i novih kultura na svim razinama.

U svim zemljama Europske Unije kao i zemljama kandidatkinjama stvara se pravni

okvir koji osigurava pravo na pristup informacijama. U Republici Hrvatskoj provedba

ostvarivanja prava na pristup informacijama je na poetku. Isto tako se ne zaboravlja da je

javnost rada institucija temelj i instrument u borbi protiv korupcije (tablica 2).


34/200

22

Tablica 2.

Indeks predodbe o korupciji

Zemlja 1996. 1997. 1998. 1999. 2000. 2001. 2002. 2003.

Hrvatska 2,7 3,7 3,9 3,8 3,7

Grka 5,0 5,3 4,9 4,9 4,9 4,2 4,2 4,3

Rumunjska 3,4 3,0 3,3 2,9 2,8 2,6 2,8

Prosjek EU 7,3 7,6 7,6 7,6 7,6 7,5 7,6 7,7

Izvor: Transparency International, 2003.

CPI (Corupcion Percepcion Indeks), definira korupciju kao iskoritavanje dravnog,

javnog poloaja za privatnu korist. Kree se od 0-10, pri

emu 10 ozna

ava nepostojanje

korupcije. Indeksom organizacije Transparency International (CPI) rangiraju se zemlje po

stupnju predodbe o rasprostranjenosti korupcije meu dravnim slubenicima i dunosnicima.

Prema podacima iz tablice 2. vidi se da je indeks predodbe o korupciji u Republici Hrvatskoj

prilino visok. Razlog lei u nedostatku motivacije, organizacijske kulture, kontinuiranog

nadzora i kontrole. Korupcijom se svakako usporava razvoj zajednice u cijelosti.14 U posljednje

vrijeme Republiku je Hrvatsku zahvatilo drastino smanjenje razine povjerenja u veinu

institucija javne uprave. Smanjenje povjerenja se ne povezuje samo s posljedicama tranzicijskih

procesa. Pojava nepovjerenja posljedica je toleriranja korupcije, nepotizma i politikog

klijentelizma.15 Smanjenje razine povjerenja u javnu upravu ima za posljedicu smanjivanje

spremnosti na prihvaanje rizika poduzetnikog djelovanja na individualnoj razini, a izostanak

pozitivnih sinergijskih uinaka umreenosti uprave dovodi do neefikasnosti i nekonzistentnosti

u ukupnom djelovanju.

Ekonomski kriteriji veu se za:

Jednostavnije procedure osnivanja novih poduzea Uinkovitost steajeva Uinkovitu regulativu vlasnikih odnosa (zemljine knjige i slino) Sigurnost o smjeru gospodarske politike

14 Brunetti A., Kisunko W.and Wrder B. , 1997 , The World Bank , Working paper No. 1759.15 Izvjee o drutvenom razvoju-Hrvatska 2001,UNDP,UN/DESA,Ekonomski institut, Zagreb,str.31


35/200

23

Za ispunjavanje politikih kriterija navodi se uvjet potivanja temeljnih naela zajednice,

odnosno pravnog okvira koji jami demokraciju, potivanje ljudskih i manjinskih prava i

ravnopravnost spolova, a za ispunjenje ekonomskih kriterija trai se razvoj sposobnosti

sudjelovanja na jedinstvenom tritu, stvaranje uvjeta, jednostavnih administrativnih procedura.

Sve navedeno se usmjerava prema intelektualnom razvoju u kontekstu odgovarajue kulture.

Uz navedeno moe se rei da su temeljni problemi javne uprave u naoj zemlji kao uostalom i u

veini tranzicijskih zemalja slijedei:

Zakonodavni okvir javne uprave kad su u pitanju slubenici i namjetenici nemotivira zaposlenike, struktura napredovanja je loa

Nedovoljna pozornost se daje etici Ne pridaje se vanost razvoju organizacijske kulture Politika plaa je nestimulativna Ne provodi se jasan nadzor javne uprave Ne precizira se dovoljno sustav zapoljavanja Ne izrauju se konkretne strategije obrazovanja i permanentnog

usavravanja

Zakljuuje se da je openita uloga javne uprave u naoj sredini razliita od postojee te

da se uprava ne treba doivljavati kao izvorite birokratske regulacije, ve kao faktor kojim

se uspjeno povezuju elementi od interesa za razvoj drutva. Posebno se misli na stimulativno

podizanje socijalne razine, poduzetnitvo i samozapoljavanje.

2.3. Priprema javne uprave za drutvo temeljeno na znanju

U svakodnevnom radu javne uprave kao problem se javlja nedostatak unutarnje

kontrole i nadzora bilo da se radi o troenju sredstava ili unutarnjem ustrojstvu. Javljaju se

problemi otvorenosti. Otvorenost se naslanja na stvaranje mjera, vezu s okolinom, ustroj

organizacije i ponaanja kojim se preferira inovativnost .

Iskustvo govori da upravo uinkovitost javne uprave moe utjecati na ekonomski rast.

Drava treba odreivati okolinu u kojoj djeluje trite, no neuinkovitost javne uprave ne

moe dovesti do oekivanih rezultata. Javna uprava treba biti otvorenija, prolazi kroz stalne

reforme, a posebno se eli poboljati kodeks ponaanja slubenika i namjetenika.


36/200

24

Naalost, uoava se da u Republici Hrvatskoj ne postoje odgovarajue analize i

procjene, te se vrlo teko predviaju rezultati u tom podruju. Isto se tako teko procjenjuje

kvaliteta hrvatskog obrazovanja, kvaliteta obrazovanja zaposlenika javne uprave. Hrvatska na

opoj razini u prolim razdobljima ne sudjeluje u meunarodnim procjenama vezanim za

obrazovanje, no problemi se mogu naznaiti (OECD , 2003).16

Javljaju se problemi koji odgovaraju stvarnoj slici stanja javne uprave, a odnose se na

nedostatak naglaska sposobnosti analiziranja i konkretnog rjeavanja problema, slabu vezu

izmeu razine obrazovanja i podruja rada, te nedostatak cijelo ivotnog obrazovanja. Posebno

se uoava manjak analitiara, organizatora, voditelja, strunjaka za javnu upravu. Uzroci se

nalaze u nedovoljnoj povezanosti trita rada i odgojno obrazovnog sustava. Obrazovanje

odraslih i cijelo ivotno obrazovanje gotovo da i ne postoje.U Republici Hrvatskoj samo 0,2 %

osoba starijih od 35 godina sudjeluje u programima obrazovanja odraslih, a u Europskoj Uniji

je taj prosjek za istu dobnu skupinu 7 %.17 U posljednje vrijeme hrvatski se obrazovni sustav

mijenja, njime e se mijenjati i obrazovna razina javne uprave to odgovara potrebama

demokracije i globalistikoj orijentaciji koja trai vjetine rjeavanja problema, kreativnost,

komunikacijske vjetine, bolju organizacijsku kulturu i fleksibilnost.

2.4. Suvremena javna uprava i svjetski trendovi

Zahtjevi za promjenama javne uprave su sve izraeniji, potiu se potrebom da se

odgovara na zahtjeve graana i regulaciju ivota u samoj zajednici. Uostalom, svaka se

organizacija mijenja pod utjecajem okoline. U drugoj polovici dvadesetog stoljea reforma

uprave postaje stalan proces gotovo u svim razvijenim zemljama svijeta.. Ista se mijenja zavisno

od stupnja drutvenog i ekonomskog razvoja.

Ubrzana urbanizacija zahtjeva sve veu odgovornost za vlastiti razvoj, a sami graani

sve vie sudjeluju u radu lokalne samouprave. Svjetski trendovi sugeriraju prevladavanje drave

od aparata vlasti u nositelja javnih ovlasti, slubi i kultura.Javna uprava postaje most prema

graanima, mjesto izraavanja njihovih interesa i inicijativa, postaje mjesto stvaranja zajednice

(community development).

16 Bejakovi P., Pridruivanje RH EU , poglavlje 5 , str.117, Institut za javne financije , 200517 ILO 2002, Key Indicators of the Labour Market 2001-2002 , Geneva


37/200

25

U Hrvatskoj se tei navedenim ciljevima. eli se dosei razvijene zemlje gdje razvoj

uprave polazi od zavidne tradicije i utjecaja industrijalizacije i urbanizacije, iskustva u

poslovima upravljanja, od upravne elite. Zemlje postsocijalizma zaostaju u tom procesu. U

njihovim sredinama prevladavaju elementarna pitanja razdvajanja dravne vlasti od

samouprave, odreenja poloaja drave u trinom gospodarstvu, ureenje broja slojeva

upravnopolitikog sustava, pitanje regionalizma i centralizma. Javljaju se potekoe

stabilizacije institucija.18 Teka i spora prilagodba javnih slubi u nedefiniranom okruenju

rezultira nestabilnom i slabom organizacijskom kulturom na vidljivoj i nevidljivoj razini.

Situacija je na opoj razini poznata i kod nas. Sama decentralizacija se moe odvijati kao

dekoncentracija a evidentiran je i nedostatak strunih ljudi. U Hrvatskoj se do nedavno vidio

raskorak izmeu propisanog i stvarnog, naglaavali su se oblici manipulacije uz prisustvo

postupaka za koje se ne moe rei da su demokratski. U takvim uvjetima se ne moe govoriti o

uvjetima timske orijentacije, razvoju sposobnosti, usmjerenosti na potrebe graanstva,

organizacijskoj kulturi i uenju.

Danas se naputa monotipski model uprave (ista tipologija bez obzira na urbani ili

ruralni karakter) te se uvodi fleksibilniji politipski model primjeren zahtjevima modernog

drutva. Monotipski model poznaje se u sredinama homogenih gospodarskih i demografskih

karakteristika a mnogo vie zemalja koje daju vanost odluivanju u zajednici priklanjaju se

politipskom modelu. Komunikacijski razlozi, oblik, raznovrsnost podruja, specifinosti

sredina, kulturni obrasci razlozi su za potivanje politipskog modela. Pri tom se daje znaaj

potivanju tradicije i kulture, onog to ostaje u sjeanju ljudi i postaje simbol kontinuiteta.

Demokratsko drutvo namee upravi nove ciljeve, reforme, ista se postepeno oslobaa

politikih i birokratskih pritisaka a stvara nov nain rada obogaen komunikacijskim procesima.

Na primjeru Velike Britanije uoava se jo 1980g. pretvaranje dravnog upravljanja u poslovni

menadment. Vlada objavljuje program Next Steps. Operativno djelovanje prenosi se na

izvrne urede (Executive Agencies) iji su ravnatelji u znaajnoj mjeri nezavisni odministarstva.19 Reforme britanske javne uprave odnose se na prenoenje upravnih zadaa s

dravne na nedravne nositelje i poboljanje rada uvoenjem metoda koje su provjerene u

privatnim, gospodarskim organizacijama.

18 Sokol S.,Kregar J. , Hrvatski sustav uprave i samouprave , Organizator , Zagreb , 1993., str.2419 Ridley,F.F., Reinventing British Goverment ( Die oeffentliche Verwaltung ,Jhrg.48,Heft14,1995,S569-578)


38/200

26

SAD ostvaruju program New Public Administration kojim se poveava djelotvornost

javne uprave prelaskom na demokratsketimske odnose za razliku od dotadanjih

autoritativnihhijerarhijskih odnosa. U takvim se uvjetima stvara uprava spremna za brze

promjene. Neto kasnije u SAD ide se u pravcu mobilizacije resursa zajednice u formuliranju

vrijednosti koje jo ne postoje.20 Dravna intervencija svodi se na ostvarivanje praktinih

ciljeva. Odbacuje se birokratska zapetljanost i uvodi se sustav u kojem je poznata odgovornost

pojedinaca u odnosu na rezultate. Djelotvorna poduzetnika uprava stvara atmosferu i zahtjeva

zadovoljstvo korisnika. Stvaraju se javno-privatna partnerstva, uvodi se natjecateljski duh,

smanjuje broj propisa, ocjenjuje se rad.

Javno-privatnim partnerstvom uvodi se model za pruanje usluga i obavljanje poslova

za ili u ime drave, odnosno lokalne vlasti. Modelom javno-privatnog partnerstva postie se

bolje iskoritavanje uloenog javnog novca uz bri razvoj infrastrukture i javnih usluga. Model

se uglavnom koristi pri izgradnji infrastrukture, uslugama zatite okoline, javnom prometu,

obrazovanju, zdravstvenim uslugama i turizmu. Neki kritiari smatraju da ovaj program

potkopava upravnu i politiku tradiciju i previe istie ekonomsko gledite. Neke zemlje se

priklanjaju (primjer Njemake) radikalnoj racionalizaciji uprave i zagovaraju ekonomski

pristup, proklamira se orijentacija na korisnike kao kupce upravnih usluga te partnerstvo

javnog i privatnog sektora. U ovom modelu nazire se opasnost od umanjivanja funkcije uprave,

sloenost uprave ne moe se smanjiti ispod mjere sloenosti okoline zbog raznovrsnosti, a

ukazuje se i na injenicu da uprava ne smije biti mjesto sukoba zbog politike moi.

Sustavi oigledno variraju od koncentracije do dekoncentracije, no u svim sustavima je

zajednika tenja stabilnosti. Stabilnost se moe postii daljnjim razvojem alternativa,

svoenjem rizika na najmanju mjeru, drutvenom kontrolom i razvojem demokratskih

vrijednosti.

Oekuje se usmjeravanje Hrvatske u pravcu u kojem javna uprava nee biti odvojena od

svojih korisnika, naroito u uvjetima sve vee dostupnosti informacija koritenjeminformacijskih tehnologija. Motivira se eljom za pravednou, potrebama zajednice i njezinih

lanova, eljom za stabilnou i socijalnoj sigurnosti.

20 Hummel, Ralph P., The Bureaucratic Experience ( New Jork, St.Martin,s Press, 1987)


39/200

27

Razvoj uprave ostvaruje se zavisno od dinamike drutvenog razvitka, ciljevima sustava,

ideologijama zajednice kao cjeline, o autonomiji, znanju i tehnolokoj razini. Oigledno da se

razvoj javne uprave ostvaruje razliito od zemlje do zemlje pa su neophodne usporedbe i

provjere sa slinim uinkovitim modelima.


40/200

28

3. ORGANIZACIJA JAVNE UPRAVE U VARADINSKOJ UPANIJI

3.1 Organizacijska struktura javne uprave

Organizacijskom strukturom se prikazuje sustav unutarnjih veza i odnosa u organizaciji

kao dinamikoj kategoriji. Ona se promatra kao relativno trajan plan rasporeda poslova i

meusobnih veza meu ljudima koji obavljaju te poslove.21Organizacija se promatra ire od

same organizacijske strukture, no organizacijska struktura se smatra najvanijim elementom

svake organizacije.22 Organizacijska struktura javne uprave se moe promatrati kao

strukturalna, materijalna i teleoloka.23 Strukturna dimenzija se promatra u odnosu na trajni

raspored poslova i sustav meusobnih veza i odnosa ljudi koji obavljaju te poslove. Materijalnudimenziju ine materijalna sredstva i ljudi, a teleoloka dimenzija (gr. teleos-cilj) se odnosi na

ciljeve organizacije, pri emu se organizacija smatra sredstvom za postizanje odreenog cilja.

Na osnovi nacionalne klasifikacije djelatnosti24,(NKD) i Odluke o klasifikaciji

djelatnostiNKD 2002,25 usvojen je Pravilnik o razvrstavanju poslovnih subjekata prema

Nacionalnoj klasifikaciji djelatnostiNKD 2002. Pravilnikom se propisuje sadraj i nain

podnoenja prijave za razvrstavanje pravnih osoba, tijela dravne vlasti i tijela jedinica lokalne

samouprave, regionalne samouprave, postupak razvrstavanja, nain odreivanja matinog brojate sadraj, oblik i nain voenja registra poslovnih subjekata razvrstanih po djelatnostima prema

NKD u 2002. Prema NKD u 2002. djelatnost javne uprave obuhvaa podruje koje obino

obavlja javna uprava, a pravni ili institucionalni faktor nije za sebe odreujui faktor.

Nacionalnom klasifikacijom djelatnosti (NKD) Dravni zavod za statistiku razvrstava poslovne

subjekte prema preteitom obavljanju djelatnosti. Poslovni subjekti se prema NKD-u

razvrstavaju tako da se utvruje podrazred glavne djelatnosti.Djelatnost dijelova poslovnog

subjekta utvruje se neovisno o djelatnosti poslovnog subjekta u ijem su sastavu.

Odjeljkom Javne uprave obuhvaaju se jedinice koje su dio lokalne uprave, odnosno

javnih tijela koje omoguuju administraciji zajednice funkcioniranje na odgovarajui nain.

Djelatnosti razvrstane drugdje ne spadaju prema NKDu u ovaj odjeljak, ak i ako ih provodi

javna uprava. Na primjer administracija kolskog sustava spada u odjeljak, no obrazovanje kao

21 Pusi.,E.: Nauka o upravi , Zagreb, 1986.str.14822 Novak.M.:Organizacija rada u socijalizmu, Informator,Zagreb,1989,str.15523

ugaj.M.,Bojani-Glavica.B.,Bri.,R.,ehanovi.J.: Organizacijska kultura, Tiva ,Varadin, 2004.,str.19524 Zakon o nacionalnoj klasifikaciji djelatnosti ,NN98/9425 Odluka o klasifikaciji djelatnosti NKD 2002,NN.13/03


41/200

29

poduka, razvrstano je u drugi odjeljak NKDa 2002. Ovo upuuje na svojevrsnu

determiniranost organizacijske strukture javne uprave.

Razred 75 Javna uprava i obrana; obavezno socijalno osiguranje razvrstava se na

odjeljke :

75.1. Dravnu upravu te ekonomsku i socijalnu politiku zajednice 75.2 Pruanje usluga zajednici kao cjeline 75.3 Obavezno socijalno osiguranje

Odjeljak, 75.1 Dravna uprava te ekonomska i socijalna politika zajednice, ukljuuje

podrazred djelatnosti opih javnih slubi, reguliranje djelatnosti subjekata, reguliranje i

poboljanje poslovanja u gospodarstvu te pomone uslune djelatnosti za Vladu u cjelini.

Djelatnou opih javnih slubi obuhvaa se izvrna i zakonodavna administracija

dravnih, regionalnih i lokalnih tijela administraciju i nadzor nad financijskim poslovima

izvrenje prorauna i upravljanje javnim fondovima i javnim dugom, rukovoenje i primjenu

opeg ekonomskog i drutvenog planiranja i statistike i drutvene slube na raznim razinama.

Ovim se podrazredom obuhvaaju zakonodavna, izvrna i druga tijela Republike Hrvatske,

upanijska predstavnika i izvrna tijela, gradska predstavnika i izvrna tijela, opinska

predstavnika i izvrna tijela, djelatnost ostalih opih javnih slubi.

Isto tako reguliranje djelatnosti subjekata kao podrazred Odjelka 7.5.1 ukljuuje javno

upravljanje programima namijenjenim poveanju osobne dobrobiti u zdravlju, obrazovanju,

kulturi, portu i rekreaciji, zatiti okoline, stanovanju, socijalnoj usluzi.

Podrazred reguliranja i poboljavanja poslovanja u gospodarstvu ukljuuje javno

upravljanje i reguliranje raznih gospodarskih podruja, koritenja zemljita, poljoprivrede,

izvora energije, rudarstvo, infrastrukture prijevoza, veza, hotela i turizma, upravljanje opim

poslovima s podruja rudarstva, primjenu politike regionalnog razvoja.

Podrazred djelatnosti pomone uslune djelatnosti za Vladu u cjelini ukljuuje opepersonalne poslove i druge ope poslove, upravljanje, voenje i podrku opih slubi.


42/200

30

Odjeljak 75.2: Pruanje usluga zajednici kao cjelini ukljuuje podrazred vanskih

poslova, poslova obrane, sudsku i pravosudnu djelatnost i djelatnost vatrogasne slube.

Podrazred vanjskih poslova odnosi se na upravljanje i voenje vanjskih poslova, podrku

informacijskim slubama i slubama za kulturu namijenjenima za irenje izvan nacionalnih

granica, meunarodnu pomo.

Podrazred poslova obrane ukljuuje upravljanje, nadzor i voenje vojnih obrambenih

poslova, upravljanje, voenje i podrku civilnih obrambenih snaga, vjebe u koje se ukljuuju

civilne institucije i graani

Podrazred sudske i pravosudne djelatnosti ukljuuje upravljanje i voenje

administrativnih, graanskih i kaznenih sudova, pravosudnog sustava te upravljanje zatvorima i

popravnim zavodima, upravljanje i voenje redovitih i pomonih policijskih snaga, graninih i

ostalih specijalnih policijskih snaga, regulaciju prijevoza, registraciju stranaca, rad policijskih

laboratorija i voenje registra uhienika

Djelatnost vatrogasne slube kao podrazred ukljuuje upravljanje i voenje redovitih i

pomonih brigada u gaenju i spreavanju poara, spaavanje ljudi i ivotinja u civilnim

nesreama, poplavama i prometnim nesreama.

Odjeljak 75.3 Obavezno socijalno osiguranje ukljuuje podrazred obaavetnog

socijalnog osiguranja. Ovaj podrazred ukljuuje upravljanje socijalnim osiguranjem za sluaj

bolesti, nesree na radu i nezaposlenosti te mirovinsko osiguranje.

U ovom radu opisuje se posebno razred 75, odjeljak 75.1, djelatnost opih javnih

slubi, reguliranje djelatnosti poslovnih subjekata drutvenih djelatnosti, reguliranje i

poboljanje poslovanja u gospodarstvu te pomone uslune djelatnosti za Vladu u cjelini s

posebnim naglaskom na institucionalne segmente: Sredinji ured dravne uprave u

Varadinu, Varadinsku upaniju, Grad Varadin i opine na podruju Varadinske

upanije. U daljnjem tekstu daje se prikaz podruja istraivanja, odnosno organizacijska

struktura tijela uprave i samouprave Republike Hrvatske.


43/200

31

Slika 1. organizacijska struktura tijela uprave

i samouprave Republike Hrvatske

Izvor: Sluba za zajednike poslove Sredinjeg ureda dravne

Uprave u Varadinskoj upaniji, 2006.

Sredinja tijela dravne uprave su ministarstva, dravne upravne organizacije, sredinji

dravni ured, a na razini lokalne zajednice poslove i zadae dravne uprave obavljaju tijela

dravne uprave u upanijama. Izmeu navedenih institucija postoji hijerarhijska povezanost.

Ministarstva se ustrojavaju za obavljanje poslova dravne uprave u jednom ili vie

upravnih podruja. Radom ministarstva upravlja ministar koji za svoj rad odgovara VladiRepublike Hrvatske. Dravne upravne organizacije takoer obavljaju poslove dravne uprave u

jednom ili vie upravnih podruja (dravni zavodi i ravnateljstva, dravne uprave). Radom

dravnih upravnih organizacija upravlja ravnatelj i za svoj je rad odgovoran Vladi Republike

Hrvatske i nadlenom ministru. Sredinji dravni uredi ustrojavaju se za obavljanje poslova

dravne uprave u jednom ili vie upravnih podruja od posebnog znaaja za uinkovitost rada

Vlade Republike Hrvatske. Sredinjim dravnim uredom upravlja tajnik, koji za svoj rad

odgovara Vladi Republike Hrvatske. U radu se prikazuje struktura tijela dravne, javne upraves posebnim naglaskom na Sredinji ured dravne uprave kao prvostupanjsko tijelo. Sredinji

VLADARH

MINISTARSTVASREDINJIDRAVNIURED

JEDINICE LOKALNE SAMOUPRAVE,OPINE I GRADOVI

UREDI DRAVNE UPRAVE U UPANIJAMA


44/200

32

ured dravne uprave obuhvaa ispostave na podruju upanije. Prema odredbama Zakona o

sustavu dravne uprave (NN.199/03), poslovi i zadaci odnose se u uredu dravne uprave na

neposrednu provedbu zakona, donoenje provedbenih propisa, obavljanje upravnog i

inspekcijskog nadzora te druge upravne i strune poslove.

Uredi dravne uprave su prvostupanjska tijela dravne uprave u jedinicama podrune

(regionalne) samouprave ustrojena za obavljanje poslova dravne uprave u vie upravnih

podruja. Uredi, neposredno primjenjujui zakone i druge propise, rjeavaju u upravnim

stvarima u prvom stupnju, vode oevidnike, izdaju uvjerenja i druge potvrde te obavljaju druge

upravne i strune poslove. Radom ureda na upanijskoj razini upravlja predstojnik koji je za

svoj rad odgovoran Vladi Republike Hrvatske i dravnom tajniku Sredinjeg dravnog ureda za

upravu.

Organizacijska struktura tijela dravne uprave se uoava kao mjeovita26. Na razini

sredinjih tijela dravne upravne organizacijske jedinice objedinjavaju vie upravnih podruja te

se isto odnosi na obiljeja funkcijske organizacijske strukture. Dislokacija poslovanja i

zemljopisna rasprostranjenost dijelova dravne uprave po upanijama karakterizira divizijsku

organizacijsku strukturu. Obiljeja organizacijske strukture dravne uprave se odnose na visok

stupanj sloenosti i podjelu poslova dravne uprave na upravna podruja iste organizacijske

razine, ali i horizontalnu i vertikalnu diferencijaciju. Radi se o birokratskoj tvorevini u kojoj se

funkcioniranje organizacije propisuje. Sve vane odluke donose se na viim razinama. Vlada

Republike Hrvatske-Uredi dravne uprave izmeu ostalih poslova i zadaa nadziru rad jedinica

lokalne uprave i samouprave.

Za obavljanje upravnih poslova iz samoupravnih djelokruga kao i poslova dravne

uprave prenijetih na jedinice lokalne samouprave, sukladno Zakonu o lokalnoj i podrunoj

(regionalnoj) samoupravi (NN.33/01, 60/01, vjerodostojno tumaenje i 129/05), ureuje se

ustrojstvo i djelokrug rada jedinica lokalne samouprave na razini gradova i opina. Upravni

odjeli jedinica lokalne samouprave na razini gradova i opina sukladno ovlastima neposrednoizvravaju i nadziru provedbu svih akata vijea i poglavarstva te obavljaju i druge poslove koji

se im stavljaju u nadlenost odgovarajuim propisima.

Jedinice lokalne samouprave u svom samoupravnom djelokrugu obavljaju poslove od

lokalnog znaaja kojima se neposredno ostvaruju potrebe graana, a koji nisu Ustavom ili

zakonom dodijeljeni dravni

informacione tehnologije i javna uprava

Documents