impasses do rs
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explico a situação recente das finanças públicas gaúchas.TRANSCRIPT
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OS IMPASSES DO ESTADO DO RS
Alfredo Meneghetti Neto1
Porto Alegre, fevereiro de 2013.
1 Economista, Técnico da FEE e Professor da PUCRS. O autor agradece os comentários e sugestões dos
colegas do Núcleo de Políticas Públicas – NPP: Isabel Ruckert, Marinês Zandavali Grando, Liderau dos
Santos Marques Junior e Mauro Braz dos Santos. Além disso, o texto foi enriquecido pelo fornecimento de
dados da CAGE - SEFAZ através de Marilene Lopes Cortes de Meirelles. Os erros que eventualmente tenham
permanecido são de inteira responsabilidade do autor
2
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO.....................................................................................................................3
1- A ECONOMIA GAÚCHA EM PERSPECTIVA..........................................................4
2-AS CONTAS PÚBLICAS GAÚCHAS............................................................................8
3-O ICMS: FISCALIZAÇÃO E RENÚNCIAS FISCAIS...............................................10
4-AS DESPESAS PÚBLICAS: PESSOAL, INVESTIMENTOS E A DÍVIDA ........23
CONCLUSÃO.....................................................................................................................33
REFERÊNCIAS .................................................................................................................35
3
INTRODUÇÃO
O título escolhido “Os impasses do Estado do RS” parece definir perfeitamente
como estão as finanças públicas gaúchas, pois “impasse” significa “situação difícil de que
parece impossível boa saída, embaraço, estorvo e empecilho”. Essa é a essência das
finanças públicas gaúchas: um impasse e um embaraço ao desenvolvimento da economia
gaúcha. Nesses últimos 30 anos ocorreram dois momentos significativos: em 1998, a
reestruturação da dívida do RS com a União e as privatizações no Governo Brito e em 2002
um processo de ajuste fiscal com a entrada em vigor da Lei de Responsabilidade Fiscal.
Mesmo que esses eventos tenham melhorado o equilíbrio das finanças públicas gaúchas,
não se pode vislumbrar alguma boa saída e o que é pior, o embaraço causado à economia
gaúcha (às empresas, às instituições e ao cidadão) deve ainda persistir pelo menos ao longo
dessa década.
O Executivo gaúcho sempre teve dificuldades de caixa, pois as despesas têm
superado as receitas, com um enorme peso do serviço da dívida e um número elevado de
aposentados. O serviço da dívida tem representado um valor muito maior do que os
investimentos públicos e no caso do pessoal, enquanto os servidores ativos diminuíram os
aposentados (inativos e pensionistas) aumentaram nesses últimos anos. Pelo lado das
receitas, existem muitas desonerações fiscais e falta de ressarcimento das exportações (Lei
Kandir). Dessa forma, com uma receita fraca e incapacitada fica muito difícil ao governo
gaúcho contribuir ao crescimento da economia. Argumenta-se nesse estudo que existem
três grandes justificativas para a queda da participação da economia gaúcha na economia
brasileira: a) especificidade de sua estrutura econômica face à determinada política
econômica; b) a suscetibilidade da sua cadeia agroindustrial em relação à irregularidade da
distribuição do regime de chuvas no Estado; c) e, o mais importante, o desajuste das
finanças públicas. Esse último item engloba vários aspectos: conflitos da fiscalização do
ICMS, quedas no investimento público, aumento da dívida pública, incentivos fiscais sem
transparência e muito concentrados e, principalmente, uma enorme despesa pública que
supera a arrecadação (déficit público). Dessa forma o presente trabalho tem como objetivo
detalhar o desajuste na área das finanças públicas e está organizado em seis itens: a
economia gaúcha em perspectiva, as contas públicas gaúchas, o ICMS: a fiscalização e as
renúncias, as despesas públicas e a conclusão.
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1-A ECONOMIA GAÚCHA EM PERSPECTIVA
O Rio Grande do Sul vem se defasando do crescimento da economia nacional. O
Gráfico 1 permite visualizar o crescimento dos Índices de Volume do PIB do Brasil e do
RS ao longo dos últimos 30 anos.
Pode-se dizer que, nos anos 80, o País e o Estado apresentaram um comportamento
bem semelhante em termos de crescimento, sendo que a partir de 1990 ocorre um primeiro
distanciamento entre as duas linhas e logo a seguir em 1995, permanecendo até o final do
período. De ponta a ponta tem-se um crescimento da economia brasileira de 119%
enquanto a gaúcha ficou com 96%.
Gráfico 1
Índices de volume do PIB do Rio Grande do Sul e do Brasil – 1980 a 2011
FONTE: IBGE. Contas regionais do Brasil. Disponível em:
http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/economia/contasregionais/2010/default_serie_xls_
zip.shtm. Acesso em: 11 de dezembro de 2012.
NOTA: o índice de volume do PIB considera o ano base, 1980, ou seja, 1980 = 100.
Esse mesmo fenômeno de baixo crescimento da economia gaúcha pode ser
observado examinando-se a evolução do crescimento do PIB do RS, em relação aos demais
estados da Federação no período de 2002 a 2010.
5
De acordo com o Gráfico 2, a evolução do crescimento nominal do PIB gaúcho
ficou na penúltima posição com uma taxa de somente 139%, um pouco melhor do Rio de
Janeiro com 138%.
Gráfico 2
Crescimento do PIB nominal dos estados – 2002 a 2010 (em %)
FONTE: IBGE. Contas regionais do Brasil. Disponível em:
http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/economia/contasregionais/2010/default.shtm.
Acesso em 19.12.2012.
Outra forma de visualizar essa evidência é através da participação do PIB gaúcho
em relação ao PIB nacional. Através do Gráfico 3, pode-se notar um primeiro movimento
de queda de 2003 (7,33%) para 2004 (7,10%) e depois uma tendência de queda mais
constante de 2004 até 2010, onde existe uma retração de 0.6 percentual na geração do
produto gaúcho, chegando a 6,7%. Também se dividindo a série do PIB gaúcho em dois
períodos apresenta uma queda evidente de 0,3%. O crescimento médio do PIB de 1995 a
2003 foi de 7%, enquanto o de 2004 a 2010 chegou a 6,7%.
Essas evidências se devem a vários fatores, tais como: especificidade de sua
estrutura econômica face à determinada política econômica, especificamente dos segmentos
agropecuários e industriais gaúchos; pela suscetibilidade da sua cadeia agroindustrial em
6
relação à irregularidade da distribuição do regime de chuvas no Estado2 e principalmente -
como se irá demonstrar ao longo desse estudo - aos impasses das finanças públicas
gaúchas.
Gráfico 3
Participação do PIB a preço corrente do RS no PIB do Brasil -1995 a 2010
FONTE: IBGE. Contas regionais do Brasil. Disponível em:
http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/economia/contasregionais/2010/default_serie_xls_
zip.shtm. Acesso em: 11 de dezembro de 2012
As finanças públicas gaúchas têm feito as entidades representativas dos empresários
terem sentimentos negativos em relação ao setor público, pois consideram que ele gasta mal
e ainda por cima é deficitário. Essas evidências são facilmente constatadas através dos
estudos e informes realizados por essas entidades. No caso da pesquisa da Confederação
Nacional da Indústria, o percentual da população que desaprova o governo é bem
2 Especificamente a questão das estiagens é vital ao crescimento gaúcho, como já foi analisado em vários
estudos. Lazzari (2011, p.25), por exemplo, salientou que as estiagens de 2004, 2005 e 2008 trouxeram muitas
perdas a economia gaúcha, por ser muito dependente da agropecuária. Além disso, teve outras consequências
negativas, atingindo vários segmentos industriais gaúchos, sobretudo alimentos, coureiro-calçadista e
moveleiro, reduzindo a renda e a capacidade financeira dos produtores agrícolas dificultando o investimento
em matérias-primas e bens de capital de uso na agricultura. A valorização do câmbio nesses anos também
ajudou a consolidar essa perda econômica no RS. (Campos, S.H. et alii, 2012, p. 11).
7
significativo: no combate à inflação (50% do total), nos impostos (65% do total), na saúde
(74% do total) e na educação (56% do total).3
Outra pesquisa em nível regional também considera que os impostos são um entrave
ao desenvolvimento. A Sondagem Industrial da FIERGS, por exemplo, concluiu que um
dos principais problemas enfrentados pelos empresários é a carga tributária alta (quase 65%
nas respostas). (FIERGS, 2012, p.3). Além disso, existe a percepção entre os empresários
que não são os investimentos em infraestrutura, os que mais aumentam no Brasil e sim
aqueles destinados a assistência social (LOAS e Bolsa família), previdência social e
trabalho (seguro desemprego e abono salarial).
Nesse sentido é importante serem detalhados os principais impasses das finanças
públicas gaúchas.
3 Confederação Nacional da Indústria. Pesquisa CNI/IBOPE. Avaliação do Governo. Disponível em:
http://www.portaldaindustria.com.br/publicacoes-e-estatisticas/ Acesso em 12.12.2012.
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2- AS CONTAS PÚBLICAS GAÚCHAS
O indicador mais importante das contas públicas é o resultado orçamentário, pois
leva em consideração todas as receitas arrecadadas e as despesas empenhadas. Ele
demonstra a execução do orçamento, comparando os recursos que se originam dos tributos e
dos empréstimos, com as despesas de pessoal, investimentos, encargos e amortizações da
divida. O Gráfico 4 evidencia a evolução do resultado orçamentário dos últimos 40 anos,
quando ocorreram dois aspectos marcantes.
O primeiro aspecto refere-se às despesas que ficaram bem acima das receitas na maior
parte do período, o que consolidou uma situação de déficit orçamentário permanente no Rio
Grande do Sul e que certamente impactou as decisões do gestor público. Os maiores déficits
orçamentários foram durante o Governo Jair Soares (1983-1987) quando atingiram a R$ 6
bilhões (1983) e R$ 10 bilhões (1985) e que tiveram que ser enfrentados com os próprios
débitos de Tesouraria.
Gráfico 4
Evolução do resultado orçamentário do RS de 1971 a 2011
FONTE: RIO GRANDE DO SUL. Governador (Tarso). Proposta orçamentária 2013:
mensagem. Disponível em: http://www.seplag.rs.gov.br/ Acesso em: 12 dez. 2012.
NOTA: Os valores foram atualizados pelo IGP-DI médio de dezembro de 2011.
9
O segundo aspecto refere-se a sete anos, do período em análise, nos quais ocorreu
equilíbrio orçamentário no RS: 1971, 1978, 1989, 1996, 1997, 2007, 2008 e 2009.
Basicamente em todos esses anos o Executivo conseguiu enfrentar o déficit de várias
maneiras: tomou-se empréstimos (1971 e 1978), usou a inflação a seu favor retardando
pagamentos (1989), ganhou recursos com as privatizações (1996, 1997 e 1998), ou, ainda,
vendeu as ações do BANRISUL (ano de 2007). Nesse último ano, o superávit fiscal foi de
R$ 700 milhões, conseguido tanto pela venda de ações, como também pelo pagamento dos
convênios realizados pela União.4
Nos anos de 2008 e 2009 foi cumprida a meta do déficit zero, que significa dizer
que o Governo gaúcho conseguiu ter um superávit primário e orçamentário sem a utilização
de receitas extraordinárias. Assim todas as despesas do setor público estadual foram pagas
com a receita oficial daquele mesmo ano. Isso significa dizer em outras palavras, que os
gastos normais foram cobertos pela arrecadação anual, sem necessidade de fazer dívidas
novas, como o financiamento para pagar o 13º salário do funcionalismo. É importante
salientar que a bancada de oposição entendeu que essa conquista do déficit zero foi
realizada com o adiamento de gastos e também através do não cumprimento dos
percentuais dos gastos com educação e saúde. Efetivamente o que foi observado é que no
ano de 2008 e 2009, tanto nos gastos de educação como no de saúde, o Estado aplicou um
percentual inferior do estabelecido pelas Constituição Federal e Estadual.
4 Nesse ano o Tesouro obteve receitas vindas de alienações de ações do BANRISUL que rendeu R$ 1,287
bilhão e, em segundo lugar, foram pagos os convênios realizados pela União em dezembro de 2007. Caso não
ocorressem esses eventos, o déficit chegaria a R$ 874 milhões que, de acordo com o TCE (Rel. Parec. Prév.
Contas Gov. Est. 2008, 2009, p.382), estaria próximo aos patamares apresentados nos últimos exercícios,
evidenciando-se “a continuidade do desequilíbrio orçamentário e a consequente elevação do nível de
insuficiência financeira de recursos livres.”
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3-O ICMS: FISCALIZAÇÃO E RENÚNCIAS FISCAIS
O Gráfico 5 evidencia a participação dos maiores estados da Federação na
arrecadação do ICMS no período de 1999 a 2011. Pode-se notar que São Paulo se destaca,
pois mesmo que tenha perdido participação de 2001 em diante, conseguiu se manter sempre
acima de 30% da arrecadação do País, com uma média nos últimos cinco anos de 34% do
ICMS nacional.
Gráfico 5
Participação dos principais estados do Brasil na arrecadação do ICMS-1999-2011
Fonte: CONFAZ (2012)
Os estados de Minas Gerais e Rio de Janeiro ocupam a segunda e terceira maiores
posições na arrecadação do país, com uma média, nos últimos cinco anos, de 10% e 8,3%
respectivamente. O estado do Rio Grande do Sul depois de ter atingido a participação de
7,5% do ICMS nacional em 2003, foi perdendo participação nos anos seguintes, caindo
para 7,4% (2005), 6,9% (2006), 6,7% (2008) e finalmente 6,5% (2011). Isso, de certa
forma, mostra um enfraquecimento da arrecadação do ICMS gaúcho nesses últimos anos,
em detrimento dos demais estados da federação.
Procurando-se aprofundar nesse indicador, foi observado que naqueles estados onde
a participação relativa do ICMS no quadro nacional é baixa (menor do que 1%) vem
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ocorrendo um aumento expressivo de participação. Esse é o caso dos estados do: Acre,
Amapá, Maranhão, Mato Grosso do Sul, Pará, Piauí, Rio Grande do Norte, Rondônia,
Roraima e Tocantins. Provavelmente a melhoria da performance do ICMS nesses estados
com menores graus de desenvolvimento econômico, pode estar relacionada a
investimentos realizados (mais concursos e melhorias operacionais) que impactaram
positivamente no crescimento da economia. Isso pode ter contribuido para que as
administrações tributárias pudessem ampliar o potencial de desenvolvimento.
Outro fato é que ao verificar como os fiscos estaduais estão organizados, quanto a
competência para exercer a fiscalização, observa-se que na maioria desses estados, a
fiscalização é realizada por cargo único de fiscal nas grandes, médias, pequenas,
microempresas e trânsito de mercadorias.5 Isso pode estar trazendo mais agilidade e
eficiência no combate a sonegação.
Procurando-se verificar os segmentos que dão a origem a arrecadação do
ICMS gaúcho tem-se o gráfico 6. Pode-se notar que os segmentos mais
importantes são três: combustíveis/lubrificantes (18%), energia elétrica (10%) e
comunicações (9%). Esses três segmentos em conjunto compôem quase 40% da
arrecadação total de ICMS no RS. Essa informação é importante porque ao se
comparar com as autuações realizadas pela fiscalização poderia -se esperar uma
concentração maior justamente nessas três áreas.
5 Importante ressaltar que em muitos outros estados as atribuições das carreiras do fisco parecem estar
sobrepostas, o que pode estar gerando muitos conflitos, como é o caso do Rio Grande do Sul. Nos últimos 20
anos foram muitas modificações nesse estado: extinções de cargos e criações de cargos sucessivas vezes. Só
para se ter uma ideia haviam sido extintos três cargos nos anos 90: o de Auditor de Finanças Públicas, o de
Fiscal de Tributos Estaduais e o de Técnico em Apoio Fazendário. Logo depois foram criados dois únicos
cargos: o de Agente Fiscal do Tesouro do Estado e o de Técnico do Tesouro do Estado. Na época as
atribuições desses dois cargos pareciam estar sobrepostas, pois enquanto o Agente Fiscal do Tesouro do
Estado tinha como competência plena a fiscalização, a arrecadação e a tributação para o lançamento do
crédito tributário. Os Técnicos do Tesouro do Estado tinham competência limitada no controle de processos
de arrecadação, cadastro, cobrança administrativa e auxílio à fiscalização. Esses cargos duraram até o ano de
2011, quando ocorreu uma nova alteração, com as leis orgânicas. Foram criados novamente os cargos: de
Técnico do Tesouro do Estado, de Agente Fiscal da Receita Estadual, de Auditor do Estado e de Auditor de
Finanças do Estado. Um estudo que se aprofundou nessa pauta foi o de Vieira (2013). Ele procurou explicar
as razões da incongruência entre o que emana do alto comando da administração e os interesses da burocracia
(auditores, exatores, fiscais e técnicos fazendários). Concluiu que o processo de centralização do Estado
regional gaúcho não cumpriu todas as etapas necessárias, gerando, no mínimo, um vácuo administrativo em
relação aos funcionários.
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Gráfico 6
ARRECADAÇÃO DO ICMS DO RS POR SUB-SETOR-2011 (em %)
FONTE: RELATÓRIO E PARECER PRÉVIO SOBRE AS CONTAS DO GOVERNO
DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL: exercício 2011. Porto Alegre: Tribunal de
Contas, 2011.
Entretanto ao cruzar os dados do Gráfico 6 com as autuações realizadas no RS
(Gráfico 7) as evidências são outras. Os segmentos mais visados pela fiscalização são
outros: comunicações (12%), metal-mecânico (12%) e supermercados (8%), sendo que o
segmento dos combustíveis/lubrificantes fica somente com 5% de participação no total.
Essa evidência é importante pois chama atenção o fato dos combustíveis
serem um dos que mais arrecadam com 18% do total do ICMS e está somente na
6ª colocação daqueles setores mais visados. Existem muitas denúncias de fraudes
de sonegação no setor de combustíveis no Brasil e um aprimoramento do sistema
de fiscalização nesse setor seria muito oportuno.6
6 Nesse sent ido convém lembrar tanto as denúncias de sonegação do setor de combust íveis da
Subcomissão Simples sobre Pirataria, Contrafação, Contrabando, Descaminho e Sonegação na Assembleia
Legislativa Gaúcha (SCHMIDT, 2004), como também os bons encaminhamentos da própria Agência
Nacional de Petróleo (BRASIL, 2013) que propôs uma ação conjunta para aprimorar o sistema de
fiscalização, buscando parceria com órgãos de inteligência, polícia e Inmetro. Sem dúvida nenhuma, sempre
houve denúncias de fraudes nesse setor o que tem causado grandes prejuízos aos consumidores e um dos
problemas é a falta de tecnologia da fiscalização em acompanhar a evolução dos golpes.
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Gráfico 7
AUTUAÇÕES DO ICMS DO RS POR GRUPO SETORIAL -2011
FONTE: RELATÓRIO E PARECER PRÉVIO SOBRE AS CONTAS DO GOVERNO
DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL: exercício 2011. Porto Alegre: Tribunal de
Contas, 2011.
A arrecadação do ICMS e o Produto Interno Bruto (PIB) são duas variáveis que têm
a virtude de espelhar, por um lado, o quanto a economia conseguiu produzir em bens e
serviços e, por outro, o quanto o Tesouro arrecadou.
Apesar de existirem algumas peculiaridades em termos de composição das duas
variáveis, elas tendem a variar de uma forma semelhante, pois o ICMS incide sobre
produtos (como alimentação, vestuário, eletrodomésticos), e também sobre serviços (tais
como luz e telefone).7
Observando-se uma série maior, algumas vezes, essa semelhança no desempenho
das duas variáveis não aconteceu. Isso se deveu a vários fatores, tais como: modificações na
política macroeconômica do governo federal; reestruturação da administração tributária da
7 É importante salientar que essas duas variáveis possuem uma estrutura bem diversificada nas suas
composições. O melhor seria considerar a evolução de todos os setores do PIB que são tributados pelo ICMS
ou, o PIB pelo seu componente interno, uma vez que as exportações estão desoneradas do imposto (B. DEE,
2009, p.6). Entretanto, como essa estatística é difícil de ser obtida, tem-se adotado a comparação pura e
simples do PIB e do ICMS. Esse procedimento é bastante usual nos estudos tanto da Secretaria da Fazenda,
como nos do Tribunal de Contas do Estado.
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Secretaria da Fazenda do Rio Grande do Sul; variações das taxas de inflação em função dos
planos econômicos, dentre outros.
Através do Gráfico 8, pode-se visualizar o comportamento dessas duas variáveis
medidas pelas suas taxas de crescimento. O crescimento do ICMS e do PIB foi semelhante
até 1975, quando começou a apresentar um primeiro distanciamento no ano seguinte:
enquanto o PIB gaúcho crescia 74% o ICMS alcançava somente 60%. As maiores
diferenças, entretanto ocorreram em três episódios: 1984, 1988, 1990 e depois do Plano
Real, quando a economia cresceu (em relação a 1970) e a arrecadação não conseguiu reagir.
Considerando-se a série como um todo, nota-se que o PIB gaúcho cresceu 332% em
relação a 1970 e o ICMS somente 260%. Isso significa que o Estado vem tendo cada vez
menos capacidade de se impor para transformar a expansão da base econômica em termos
de arrecadação.
Gráfico 8
Evolução do índice representativo do ICMS e do PIB-1970-2011
FONTE DOS DADOS BRUTOS: FEE
RIO GRANDE DO SUL. Secretaria da Fazenda
NOTA: o índice representativo considera o ano base, 1970, ou seja, 1970 = base zero.
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A Tabela 1 apresenta o cálculo da elasticidade-renda do ICMS.8 Ela evidencia que
nos anos 70 e 80 a elasticidade-renda do ICMS gaúcho ficou em 0,96, o que significa dizer
que, para cada variação de 1% do PIB, o ICMS respondeu (positivamente) com 0,96%.
Esse resultado pode ser considerado bom pois existe uma resposta muito parecida das duas
variáveis. Nos anos 90 e 2000, a elasticidade-renda do ICMS gaúcho aumentou somente
0,41, mostrando assim, uma capacidade menor do Estado em acompanhar a economia
gaúcha. Isso reflete o fato que o Estado passou a ter cada vez menos recursos em relação
aos encargos que o crescimento da economia lhe impõe. Esse resultado é ruim porque
mostra que o ICMS, depois dos anos 90, tem menos do que a metade da força que ele tinha
no período anterior.
Tabela 1
Elasticidade-renda do ICMS gaúcho nos
anos 70 e 80 e nos anos 90 e 2000.
ANOS Período Elasticidade-renda
70 e 80 1970-89 0,96
90 e 2000 1990-2011 0,41
Fonte: elaborado pelo autor
As renúncias fiscais podem ser consideradas a causa dessa má performance do
ICMS no período observado. E se isso for verdadeiro também é fundamental comparar o
montante de desonerações fiscais no Rio Grande do Sul com o dos demais estados. Nesse
sentido, Bordin (2003), estimou as renúncias fiscais e potenciais de arrecadação do ICMS
do Rio Grande do Sul, São Paulo, Minas Gerais e Rio de Janeiro. Utilizou dados relativos
do Valor Adicionado Fiscal – VAF e depois calculou o “ICMS Potencial” pela aplicação da
“alíquota média ponderada” sobre esta base.9 A renúncia foi obtida pela diferença entre o
valor potencial e o efetivamente arrecadado.
8 Neste teste da elasticidade foi aplicado um modelo de mínimos quadrados (equação simples) no software
EXCEL. Para o cálculo da elasticidade-renda dos últimos 40 anos, a série foi dividida em dois períodos (anos
70 e 80 e anos 1990 e 2000) e depois o PIB foi considerado como variável independente e o ICMS como
variável dependente. A idéia que está por trás disso é que as variações da economia gaúcha (em termos de
crescimento ou queda) podem explicar as variações da arrecadação do ICMS. 9 Para calcular a alíquota média ponderada do ICMS gaúcho foi levada em conta a participação relativa de
cada um dos três fluxos comerciais (interno, interestadual e exterior) no total das operações comerciais
gaúchas. Depois foi calculada a média entre as diferentes alíquotas existentes no RS. Para isso, foi necessário
ponderar a alíquota nominal incidente em cada setor ou segmento econômico com o seu respectivo peso no
total da arrecadação. Foi evidenciado que o peso maior na participação do ICMS gaúcho é dos setores que
tem uma alíquota de 25% representando 44% do total, seguindo-se os setores que dispõem de uma alíquota de
17% e com 12%. Ponderando-se as três alíquotas dos setores pela sua participação constata-se que a alíquota
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O Gráfico 9 mostra que o RS está bem acima de todos os estados em termos de
renúncia fiscal, no período de 1996 a 2002 renunciou de 29,5% a 41,5% do ICMS
potencial. Os estados de Minas Gerais, Rio de Janeiro e São Paulo vieram logo a seguir.
Gráfico 9
Renúncia fiscal do ICMS no Rio Grande do Sul, em Minas Gerais, no Rio de Janeiro
e em São Paulo– 1996-2002
Fonte: BORDIN, L.C.V. ICMS gastos tributários e receita potencial. In: FINANÇAS
públicas: VII Prêmio do Tesouro Nacional 2002; coletânea de monografias. Brasília:
ESAF, 2003.
A Tabela 2 atualiza os dados sobre a renúncia fiscal do ICMS gaúcho. É possível
ver que as renúncias mesmo que elas tenham caído ao longo do período, vêm se situando
no Rio Grande do Sul ao redor de 34,6% do ICMS potencial no ano de 2010, o que
demonstra claramente que é um nível muito acima do que as contas públicas gaúchas
podem conceder aos empresários.
Fazendo-se um levantamento das desonerações listadas nas propostas orçamentárias
dos últimos anos no Rio Grande do Sul, é possível notar que as mais implementadas dizem
respeito às empresas exportadoras, às destinadas às atividades agropecuárias, seguidas
média ponderada interna do ICMS gaúcho é 20,02%. Depois de conhecida a alíquota interna foi levada em
consideração as alíquotas que incidem tanto nas operações interestaduais como aquelas nas operações com o
exterior, para depois ponderá-las. E por último a ponderação final foi estimada em função da participação de
cada fluxo comercial (interno, interestadual e exterior) no total de operações comerciais realizadas pelo
Estado.
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daquelas relacionadas com a manutenção de crédito e às referentes às microempresas e
empresas de pequeno porte.
Tabela 2
Estimativas das Desonerações do ICMS em (R$ Milhões)
ANO Arrecadação Desonerações
ICMS
Potencial
Desoneração/ ICMS
Potencial (%)
2003 8.989 5.238 14.226 36,82
2004 9.638 6.823 16.461 41,45
2005 11.383 6.459 17.842 36,20
2006 11.813 6.824 18.637 36,62
2007 12.258 7.809 20.066 38,91
2008 14.825 9.671 24.497 39,48
2009 15.087 8.514 23.601 36,1
2010 17.893 9.484 27.377 34,6
FONTE: RIO GRANDE DO SUL. Secretaria da Fazenda. Disponível em:
http://www.sefaz.rs.gov.br/Site/MontaMenu.aspx?MenuAlias=m_dwn_deso_con_dem.
Acesso em: 12 dez. 2012.
Essas desonerações totalizam 66% do total e estão muito concentradas em torno da
região metropolitana de POA. Especificamente através da Figura 1 é possível notar que os
Coredes que mais receberam foram: o Metropolitano Delta Jacuí (30,6%), o Vale do Rio
dos Sinos (13,8%) e a Serra (10,8%), em função de estarem localizadas nessas regiões as
empresas com maiores contribuições em termos de receita.
Em síntese pode-se argumentar que as desonerações estão muito concentradas tanto
no que diz respeito à finalidade (exportação), como também na localização, pois 66% das
desonerações estão situadas em um raio de 150 km de POA.
Essas evidências, da concentração dos incentivos fiscais no RS, também foram
encontradas em outro estudo. Toigo e Silva (2012, p. 12) ao analisarem os programas
aprovados pelo Fundo de Operação Empresa (Fundopem/RS), no período de 1995 a 2010,
concluíram que eles foram dirigidos às regiões com maior renda per capita, menor distância
de Porto Alegre e com economias já industriais.10
10
Isso demonstra que ao contrário dos objetivos das políticas públicas de amenizar as desigualdades
econômicas entre as regiões do Estado, o Fundopem constitui-se um instrumento de concentração da atividade
econômica.
18
Figura 1
Desonerações de ICMS em 2009 destinadas aos Coredes Metropolitano Delta do
Jacuí, Vale do Rio dos Sinos, Serra, Vale do Caí e Vale do Rio Pardo.
FONTE: RIO GRANDE DO SUL. Governador (Tarso). Proposta orçamentária 2013:
mensagem. Disponível em: http://www.seplag.rs.gov.br/ Acesso em: 12 dez. 2012.
A renúncia fiscal do ICMS, que é enorme e concentradora, pode explicar o
paradoxo da carga do ICMS (ICMS dividido pelo PIB) que ocorre no Rio Grande do Sul.
É sabido que o ICMS gaúcho ocupa a quarta posição no país, tanto em termos de
grandeza de arrecadação como de PIB, entretanto é surpreendente que em termos de carga
do ICMS ele cai para a 17ª posição, chegando a somente 7,1% do PIB em 2010, como
mostra o Gráfico 10.
19
Gráfico 10
Carga do ICMS dos estados em 2010
FONTE: CONFAZ
IBGE
Assim sendo é evidente que o desempenho do ICMS nos últimos anos ficou muito
aquém do desejável, pois não conseguiu acompanhar o crescimento da economia gaúcha
devido ao volume excessivo de desonerações fiscais.
Outro fato que está trazendo muito prejuízo às receitas gaúchas é a falta de
ressarcimento das desonerações das exportações do Rio Grande do Sul, através da Lei
Kandir, como está mostrado no Gráfico 11. No ano de 2000 as exportações do Rio Grande
do Sul atingiram R$ 10 bilhões e o Estado foi ressarcido através da Lei Kandir em R$ 340
milhões.
O saldo credor de ICMS devido pelo Tesouro Nacional aos contribuintes exportadores
naquele ano chegou a R$ 490 milhões. Ao longo do período foi observado que as
exportações cresceram muito no Rio Grande do Sul tendo atingido em 2010 cerca de R$ 27
bilhões, o que deveria ter sido acompanhado de um retorno financeiro maior ao Estado,
caso fosse mantida a mesma relação original. Essa devolução financeira, também chamada
de ressarcimento federal da Lei Kandir, acabou não acontecendo.
20
Gráfico 11
Exportações do Rio Grande do Sul, Ressarcimentos federais da Lei Kandir, e ICMS
devido aos exportadores gaúchos - 2000 a 2010.
FONTE: RELATÓRIO E PARECER PRÉVIO SOBRE AS CONTAS DO GOVERNO
DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL: exercício 2011. Porto Alegre: Tribunal de
Contas, 2012.
NOTA: das três variáveis apresentadas nesse gráfico, somente a das exportações do RS
estão representadas no eixo vertical à direita.
Os ressarcimentos da Lei Kandir ficaram aquém do patamar do ano de 2000: R$ 305
milhões. Mas o que é paradoxal é que no ano de 2010 o Estado passou a dever um valor
cinco vezes maior às empresas exportadoras gaúchas: R$ 1,7 bilhão.
Outro entrave sério nas finanças públicas gaúchas é o que o RS não consegue recuperar
a dívida ativa, que são os impostos não pagos pelos contribuintes nos primeiros 60 dias a
partir da autuação.11
Mesmo que tenha havido bons encaminhamentos12
nessa atividade, o
11
A dívida ativa é integrada por todos os impostos estaduais: como Imposto sobre Circulação de Mercadorias
e Serviços (ICMS), Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores (IPVA), Imposto de Transmissão
Causa Mortis e Doação (ITCD) e taxas. 12
A questão da cobrança da dívida ativa tem sido encaminhada pelo governo gaúcho através de uma
combinação de iniciativas em várias frentes. Uma delas é a parceria entre a Procuradoria-Geral do Estado
(PGE) e o Tribunal de Justiça (TJ) que criou um novo fórum para pôr frente a frente Fazenda e contribuintes,
impulsionando os acertos. Essa parceria é chamada de Conciliar é Legal. Outra medida adotada pela SEFAZ e
PGE foi o sistema matricial de cobrança. Por este método, o Estado tem identificado quanto foi cobrado da
dívida ativa em cada município. A partir destes dados, o governo direciona investimentos e transfere
21
governo gaúcho não tem conseguido reaver valores adequados em relação ao saldo
existente da dívida ativa.
O Gráfico 12, mostra a evolução do saldo e da cobrança da dívida ativa gaúcha no
período de 2001 a 2011. Dois fatos chamam a atenção nessa estatística.
Gráfico 12
Evolução do saldo e da cobrança da dívida ativa do RS 2001 – 2011.
FONTE: RELATÓRIO E PARECER PRÉVIO SOBRE AS CONTAS DO GOVERNO
DO ESTADO: exercício 2011. Porto Alegre: Tribunal de Contas, 2012. Disponível em:
http://www2.tce.rs.gov.br/portal/page/portal/tcers/consultas/contas_estaduais/contas_governador. Acesso
21 dez.2012.
O primeiro é o enorme avanço do saldo da dívida ativa que passou de R$ 6,3 bilhões
(2001) para R$ 26,7 bilhões (2011). Isso é fruto de uma fiscalização intensiva que
conseguiu aumentar muito a produção dos autos de lançamento do ICMS nesse período.
O segundo é que também fica claro que o nível de cobrança da dívida ativa é muito
baixo. Concentrando-se a observação nos últimos anos, pode-se notar que em 2008 havia
R$ 18,2 bilhões em dívida ativa a ser recuperada, mas somente R$ 224 milhões entraram no
caixa (representando 1,2% do montante total). No ano de 2009, 2010 e 2011 também os
valores ficaram bem aquém do ideal: R$ 274 milhões (1,3% do total), R$ 608 milhões
(2,5% do total) e R$ 463 milhões (1,7% do total). Mas esse é um problema não somente do
governo gaúcho, como também de outros estados. Talvez uma boa saída para o Estado
experiências bem sucedidas de uma região para outra. Essas iniciativas são muito importantes, e em uma
comparação com outros estados o RS aparece como liderando o ranking na cobrança da dívida ativa do
ICMS, somente perdendo para Goiás, de acordo com os dados do CONFAZ (2012).
22
reforçar o caixa dos estados seja o que São Paulo fez em 2007: parcelou as dívidas fiscais
dos contribuintes e depois as reuniu em fundos recebíveis.13
De uma forma geral, as características das receitas gaúchas desajustadas podem
explicar a dificuldade do Executivo em atender as despesas públicas que crescem e anulam
as condições de melhorar a qualidade do serviço público.
Foram evidenciadas: as contas deficitárias, o ICMS enfraquecido pelas enormes e
concentradas renúncias fiscais, a falta de ressarcimento do ICMS às exportações, os
problemas nas fiscalizações e autuações do ICMS, a existência de um paradoxo na carga do
ICMS e a dificuldade de cobrar a dívida ativa. O próximo item procura analisar justamente
os aspectos mais importantes das despesas públicas.
13
Em 2007 uma das principais estratégias do governador José Serra para reforçar o caixa foi o parcelamento
de dívidas fiscais dos contribuintes, uma espécie de Refis local. O programa reuniu os contratos de
parcelamento em um fundo de recebíveis e as cotas foram vendidas no mercado financeiro. Veja (2007,p. 10).
23
3-AS DESPESAS PÚBLICAS: PESSOAL, INVESTIMENTOS E A DÍVIDA
É sabido que o Governo Estadual está atrelado às decisões de política fiscal e monetária
adotadas pelo Governo Federal. No entanto o Estado do RS possui peculiaridades que fazem com
que as causas do agravamento financeiro do Governo não ocorram somente em virtude de
medidas adotadas no âmbito federal.
Durante os anos 80 e praticamente no decorrer dos anos 90, as finanças estaduais não
apresentaram um comportamento favorável. A crise das finanças do Estado aconteceu não
somente através do aumento das despesas (sobretudo de custeio e de serviço da dívida), mas
principalmente pela insuficiência de receitas tributárias originada pelas renúnciais fiscais.
A ação do Estado pode ser identificada pela análise das despesas públicas. O exame dos
gastos revela-se uma fonte importante para a avaliação do desempenho da atividade
governamental.
A rubrica pessoal, englobando os gastos da Administração Direta (ativos, inativos,
pensionistas) e as transferências para a Administração Indireta, tem representado nesses
últimos anos um percentual bem significativo no total das despesas, responsáveis por quase a
metade do dispêndio total.
Nesse estudo seguiu-se os mesmos critérios adotados pelo Tribunal de Contas do
Estado para fins de atendimento aos dispositivos da Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF,
que procura fixar um limite de 60% da Receita Corrente Líquida (RCL), para os gastos
com pessoal.14
O Gráfico 13 apresenta a evolução do gasto com pessoal nos últimos anos, segundo a
LRF. Nota-se que a despesa com pessoal atingiu o nível mais elevado de todo o período,
chegando a 73,2% da RCL no ano de 2000. Entretanto a partir de 2001, deixou de fazer
parte do cômputo dessa rubrica, a despesa do IPERGS com a assistência médica dos
servidores, o auxílio funeral, creche, bolsa de estudos, transportes e refeição e,
principalmente, o Imposto de Renda Retido na Fonte dos Servidores, resultando em uma
queda para 58,5% da RCL.
14 O TCE para o cálculo de “Pessoal e Encargos Sociais”, adota a exclusão das pensões e, a partir de 2001,
pela dedução do Imposto de Renda Retido na Fonte dos Servidores (IRRF). (Rel. Parec. Prév. Contas Gov.
Est. 2008, 2009, p.90).
24
Gráfico 13
Participação do pessoal e encargos sociais em relação à RCL -2000 a 2011
FONTE: RELATÓRIO E PARECER PRÉVIO SOBRE AS CONTAS DO GOVERNO
DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL: exercício 2011. Porto Alegre: Tribunal de
Contas, 2011.
No ano de 2011 essa rubrica atingiu 48,5% da RCL, que mesmo tendo aumentado
dois pontos percentuais, em relação ao ano anterior, está ainda adequada ao que determina a
Lei.
Procurando-se investigar os gastos com pessoal mais detalhadamente, os dados foram
desagregados por matrículas, tanto dos funcionários ativos, quanto dos inativos e
pensionistas. Na realidade o pagamento com pessoal é um dos itens mais difíceis de
executar, não só pelo seu alto patamar de gasto exigido, como também pelo fato de que os
gastos com inativos e pensionistas já representam a metade do pagamento das despesas
com o pessoal total.
Além disso, existe uma tendência preocupante que se observa no número de
matrículas dos servidores inativos e pensionistas da Administração Direta e Indireta, que
vem gradativamente aumentando nos últimos anos.
O Gráfico 14 detalha a evolução dessa estatística para o período de 1991 a 2011.
Enquanto os servidores ativos diminuíram de 228 mil (1991) para 195 mil (2011), os
25
inativos aumentaram de 79 mil para 144 mil; e os pensionistas, de 48 mil para 49 mil
respectivamente no mesmo período. (B.Inf.Pessoal, 2012)
Gráfico 14
Número de matrículas dos servidores ativos, inativos e pensionistas-1991-2011.
Fonte: RIO GRANDE DO SUL. Secretaria da Fazenda.
Em síntese enquanto que os servidores que estão na ativa diminuíram a quantidade
em 33 mil os aposentados aumentaram 66 mil nos últimos 20 anos. A relação que era de
64% em atividade para 36% na aposentadoria, passou no final do período o quadro de
funcionários de 50% ativos e 50% aposentados, como mostra o Gráfico 15.
Com isso pode-se dizer que o Estado despenderá com pessoal praticamente o mesmo
patamar histórico, entretanto somente, a metade dos funcionários prestará serviços à
sociedade, o que faz com que se torne necessário, pensar urgentemente em uma política de
aposentadoria no Rio Grande do Sul, como a criação e aproveitamento de um Fundo Especial
de Aposentadoria. Além disso, desagregando os dados dos servidores por áreas de atuação,
observa-se uma diminuição dos servidores das funções básicas.
26
Gráfico 15
Número de servidores ativos e aposentados -1991-2011
Fonte: RIO GRANDE DO SUL. Secretaria da Fazenda.
O Gráfico 16 mostra uma tendência de queda dos servidores ativos, que prestam os
serviços essenciais à população gaúcha, com uma pequena reversão nos governos Olívio e
Rigotto e logo a seguir (de 2006 em diante) uma retomada da queda. Analisando-se um
período maior (de 1993 a 2011), houve uma redução na Secretaria da Saúde (32%), na
Secretaria da Segurança Pública (10%), e na Secretaria da Educação (11%) enquanto a
população do Estado, nesse mesmo período cresceu 15%.
Mesmo que essa redução do quadro de servidores da Educação, Saúde e Segurança
possa estar vinculada a municipalização dos gastos estaduais da área social, pode-se
argumentar que ela tende a dificultar a prestação desses serviços essenciais, uma vez que os
mesmos são intensivos em trabalho. Isso significa dizer que é necessário que a quantidade
de professores, médicos e policiais deve acompanhar o crescimento da população.
27
Gráfico 16
Evolução da população gaúcha e dos servidores ativos das áreas de educação, de
segurança pública e da saúde – 1993 a 2011
FONTE: FEE
IBGE
No que diz respeito aos gastos com investimentos pode-se notar através do Gráfico 17
que em praticamente todos os últimos governos, houve uma queda gradual dos
investimentos, tanto os de serviços básicos (saúde, segurança e educação), como também
de infra-estrutura de transporte e de logística.
Entende-se que as dificuldades fiscais pesaram fortemente sobre a capacidade de
investimento do Estado, que foram diminuindo gradativamente. O Governo Euclides
Triches foi o que mais investiu atingindo 29,7% da RCL, enquanto que os governos
posteriores apresentaram uma tendência de queda.
Os quatro últimos governos se situaram em um patamar abaixo de 17% da RCL,
Antonio Britto (16,7%), Olívio Dutra (10,6%), Germano Rigotto (6%) e Yeda Crusius
(5,4%) da RCL. Isso indica que os recursos alocados nos últimos anos têm ficado aquém
das necessidades do Estado, e que refletem a escassez de recursos.
28
Gráfico 17
Evolução dos investimentos amplos por governo em relação à Receita Corrente
Líquida- 1971 a 2010
FONTE: RIO GRANDE DO SUL. Governador (Tarso Genro). Proposta orçamentária
2013: mensagem. Disponível em: http://www.seplag.rs.gov.br/ Acesso em: 12 de
dezembro de 2012.
Nota: os períodos dos governos gaúchos foram os seguintes: Euclides Triches (1971 a 1975); Sinval Guazzelli
(1975 a 1979), José Augusto Amaral de Souza (1979 a 1983), Jair Soares (1983 a 1987), Pedro Simon (1987 a
1990), Sinval Guazzelli (1990 a 1991), Alceu de Deus Collares (1991 a 1995), Antônio Britto (1995 a
1999), Olívio Dutra (1999 a 2003), Germano Rigotto (2003 a 2007) e Yeda Crusius (2007 a 2011).
O déficit público recorrente nesses 25 anos pode explicar o endividamento crescente
no Rio Grande do Sul. Considerando-se a dívida pública estadual fundada consolidada
(dívida interna e externa com vencimento de longo prazo), pode-se observar que ela vem
gradativamente crescendo desde o período compreendido entre o final do governo Peracchi
(1971), até o ano de 2011 do Governo Tarso, como mostra o Gráfico 18.
A dívida pública gaúcha passou respectivamente de R$ 1,6 bilhão a R$ 44,5 bilhões,
ou seja, um crescimento de 28 vezes, em valores reais pelo IGP-DI. (Rio Grande do Sul,
29
2013, p.50). Calculando-se esse montante da dívida em relação à Receita Corrente Líquida
ela representa mais do que o dobro (2,01) e a situação gaúcha é a pior do País. 15
Uma das causas disso é o contrato firmado nos anos 90 com o Governo Federal que
utilizou o IGP-DI como indexador. Esse índice é inadequado e está sendo atualmente
revisto. 16
Gráfico 18
Evolução do estoque da dívida fundada interna e externa- 1971-2011
FONTE: RIO GRANDE DO SUL. Governador (Tarso Genro). Proposta orçamentária
2013: mensagem. Disponível em: http://www.seplag.rs.gov.br/ Acesso em: 12 de
dezembro de 2012.
15
Além do RS que tem uma relação Dívida Consolidada Líquida versus Receita Corrente Líquida de 2,1%,
outros estados também estão em uma situação semelhante: Minas Gerais (1,8%), Alagoas (1,5%), São Paulo
(1,4%), Rio de Janeiro (1,4%), Mato Grosso do Sul (1,1%) e Goiás (1,1%). Em síntese todos esses estados
têm um montante da dívida que representa mais do que um orçamento anual. 16
Houve um extraordinário salto da dívida ocorrido no Governo Britto, causado pela renegociação da dívida
com a União. Não existem dúvidas que a fórmula de cálculo utilizada pela União para a correção da dívida
gaúcha em abril de 1998, pelo IGP-DI tem provocado esse aumento considerável no seu montante e deve ser
revisto. De acordo com Marques Junior (2012, p.27), existem falhas no contrato assinado, como por exemplo,
o fato de não ter sido contemplada na época qualquer possibilidade de renegociação de cláusulas contratuais.
O autor sugere transformar a dívida estadual com a União em dívidas com bancos privados. Dessa forma, o
controle social passaria a ser exercido através do mercado de crédito, garantindo e induzindo a
responsabilidade fiscal dos governos subnacionais.
30
Outro fato que deve ser considerado é que a dívida pública gaúcha está distribuída
em parcelas com vencimentos a serem pagos até o ano 2028, como pode ser visto no
Gráfico 19.
Nota-se que existe um aumento expressivo dos vencimentos nos próximos anos, ao
longo dos períodos de 2011-14 (R$ 8,2 bilhões), 2015-18 (R$ 8,9 bilhões), 2019-22 (R$ 9,8
bilhões) e 2023-28 (R$ 16,7 bilhões).
Gráfico 19
Vencimentos da dívida pública gaúcha – 2007 a 2028
Fonte: RIO GRANDE DO SUL. Secretaria da Fazenda
O Gráfico 20 dá uma ideia das consequências que esse volume de endividamento
traz. Pode-se notar que o Estado estava gastando no ano 2000 em serviço da dívida um
patamar muito próximo das despesas de investimentos (R$ 642 milhões). Entretanto o
serviço da dívida foi aumentando e se distanciando dos investimentos tendo chegado a R$
2,5 bilhões, enquanto que os investimentos depois de quase atingir R$ 2 bilhões caíram
para somente R$ 1,1 milhão. Esse montante de serviço da dívida representa duas vezes e
meia o que o Estado gasta em investimentos. Logicamente isso faz crer que existe
efetivamente uma tendência a aumentar os esforços para pagar a dívida, do que para
investir em áreas sociais (saúde, educação e segurança) e principalmente em áreas de
infraestrutura (estradas e energia elétrica).
31
Gráfico 20
Evolução do serviço da dívida e dos investimentos - 2000 a 2011
FONTE: RIO GRANDE DO SUL. Governador (Tarso Genro). Proposta orçamentária
2013: mensagem. Disponível em: http://www.seplag.rs.gov.br/ Acesso em: 12 de
dezembro de 2012.
Reunindo-se os principais grupos da despesa, analisados anteriormente, convém
compará-los com as Receitas que o governo dispõe para os seus gastos. Através da Tabela 3 é
possível notar a rigidez orçamentária nas contas públicas gaúchas.
Tabela 3 Orçamento do Estado do RS em 2012 (com as vinculações constitucionais e legais)
(em R$ milhões)
Total das Receitas do orçamento de 2012 (A) 33.409
(-) Despesas com pessoal e Encargos Sociais 15.996
(-) Outras Despesas Correntes 12.500
(-) Investimentos Amplos 1.977
(-) serviço da Dívida Pública Estadual Interna e Externa 2.689
(-) Reserva de Contingência 247
(-) Complemento das Vinculações Constitucionais no Orçamento de 2012 2.062
Total das Despesas (B) 35.471
Resultado Orcamentário (A-B) -2.062
FONTE: Mensagem 2013, p.57
Nota: o item "complemento" seria o quanto o Estado do RS teria que gastar para
cumprir na integralidade nas áreas de saúde (12%), educação (35%), pesquisa (1,5%) e
ensino (0,5%).
32
Na realidade essa rigidez orçamentária que é uma limitação imposta a um governante
pelos mecanismos vinculatórios, tornam o processo de destinação de recursos
extremamente rígido, de forma a restringir a liberdade de atuação e, bem assim, a tomada
de decisões. Os mecanismos vinculatórios (como o da Educação 35% da RLIT e Saúde
12% da RLIT) ao fixar limites de gastos em determinadas áreas pode ocorrer um incentivo
à ineficiência destes gastos, uma vez que o foco do gestor é executar a despesa autorizada
no orçamento e não a busca da eficiência na produção de serviços públicos. Com este nível
de rigidez orçamentária acaba gerando um déficit orçamentário de R$ 2,1 bilhões caso
o Governo do Estado cumprisse com todas as obrigações impostas legalmente
e/ou constitucionalmente, constantes do orçamento aprovado de 2012 . Portanto a
execução do orçamento do RS - para ser equilibrado - sempre irá ferir algum
dispositivo legal.
33
5-CONCLUSÃO
Através do estudo foi constatado que os impasses das finanças públicas podem servir
com uma das causas da queda de participação da economia gaúcha na economia brasileira. A
situação crítica das finanças públicas gaúchas tem feito as entidades representativas dos
empresários e os cidadãos gaúchos terem sentimentos negativos em relação ao setor
público, pois o consideram que ele gasta mal e ainda por cima é deficitário. Não há dúvidas
que essas evidências podem ser generalizadas por grande parte dos empresários gaúchos,
pois estão presentes nos estudos e informes realizados pelas entidades representativas.
O Estado em vários períodos gastou mais do que arrecadou, o que consolidou uma
situação de déficit orçamentário permanente e que certamente impactou as decisões do gestor
público. Uma das razões desse desequilíbrio pode ser encontrada na arrecadação do ICMS que
não mostrou uma boa performance. Sempre existiram muitos dispositivos legais e
constitucionais que enfraqueceram as receitas públicas gaúchas. Houve um aumento da
defasagem do crescimento do ICMS em relação a economia, causado pelos inúmeros
benefícios fiscais e também por uma política tribuária que poderia ter uma ênfase maior no
combate a sonegação e na recuperação mais eficiente da dívida ativa. Também a fiscalização
gaúcha pode ser melhorada em vários aspectos. Especificamente os segmentos mais
importantes que dão origem ao ICMS gaúcho são três: combustíveis/lubrificantes
(18%), energia elétrica (10%) e comunicações (9%). Entretanto, pelo fato desses
três segmentos em conjunto compor quase 40% da arrecadação total de ICMS no
RS, poderia ser esperado uma concentração maior justamente nessas três áreas
em termos de autuações. Mas não é isso que acontece, pois os mais visados pela
fiscalização são outros: comunicações (12%), metal-mecânico (12%) e supermercados
(8%), sendo que o segmento dos combustíveis/lubrificantes fica somente com 5% de
participação no total. Provavelmente uma intensificação no setor de combustíveis seria
fundamental, justamente por ser um setor em que pesam muitas denúncias de fraudes contra
ele.
Uma receita fraca e incapacitada de acompanhar o crescimento da economia resultou na
diminuição dos investimentos públicos e na dificuldade de promover concursos públicos,
justamente em áreas fundamentais do estado (saúde , educação e segurança). Isso tem trazido
um impacto na prestação do serviço público, que é intesiva em trabalho. Por outro lado o
34
quadro de pessoal está mostrando uma tendência de aumento dos aposentados, o que permite
supor que em um futuro próximo o mesmo poderá passar da situação atual de um aposentado
para cada ativo, para dois aposentados para cada servidor ativo. Isso significa que o Estado
irá gastar o mesmo patamar histórico com pessoal, mas somente 1/3 dos funcionários
prestarão serviços à sociedade. É necessário, portanto, reformular urgentemente a política de
aposentadoria e incrementar o ritmo dos concursos públicos no Rio Grande do Sul.
Outro fato que também agravou o quadro de crise das finanças foram os encargos
da dívida, que aumentaram muito, tornando cada vez mais rígido o orçamento público.
Isso significa um ônus insustentável para as gerações futuras, pois o estado pela sua inoperância
pode trazer dificuldades para a economia. O Governo gaúcho por todos esses impasses
levantados nesse estudo tem se transformado em um obstáculo para os investimentos privados
da agropecuária, indústria e comércio, pois não tem tido os recursos necessários para manter o
pagamento do custeio da máquina.
Parece razoável supor que desenvolver uma linha de pesquisa relacionada com as
finanças públicas gaúchas é fundamental, pois tem como pano de fundo o direito que o
cidadão tem para receber o retorno justo dos impostos, que paga diariamente. Certamente a
esta linha de pesquisa deverão ser adicionados áreas de atuação do estado que ainda não
foram muito investigadas no RS, como segurança pública, educação e gastos de
infraestrutura. Especial atenção deverá ser dispensada à relação entre os gastos públicos e
indicadores de resultados investigando a influência que deles na comunidade local.
Contudo o que deve ser enfatizado é que persistem vários impasses nas finanças
públicas gaúchas: fundamentalmente o de ajustar a defasagem do ICMS e do PIB gaúcho,
aumentar o investimento público, voltar a negociar com o governo federal os pagamentos da
dívida pública e principalmente o ressarcimento da Lei Kandir, rever os incentivos fiscais
dando mais transparência e principalmente tornar a fiscalização mais ostensiva.
Finalmente convém ainda lembrar que os impasses levantados por este estudo não são
somente das finanças públicas gaúchas, mas sim de todo um sistema tributário nacional, que
está a exigir profundas reformas para que a sociedade possa receber o retorno justo dos
impostos que está pagando.
35
REFERÊNCIAS
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da Fazenda, 2012.
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http://www.sefaz.rs.gov.br/sef/DOC-CON_1.aspx?p-
nomeGrupo=Boletim+Informativo+de+Pessoal&cod-grupo=43&al=l_bol_inf_pessoal.
Acesso em: 12 dez. 2012.
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BIOCOMBUSTÍVEIS. PORTARIA ANP Nº 69, DE 6.4.2011, Disponível em:
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36
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