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EDIZIONI GIURIDICHEEIMONSGruppo Editoriale Simone

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205 elementi Maior Simone

III Edizione

IL LAVOROALLE DIPENDENZEDELLA PUBBLICAAMMINISTRAZIONE

Status giuridico ed economico del pubblico dipendenteDiritti, doveri e responsabilitàProfili giurisdizionali e trattamenti di previdenza

TUTTI I DIRITTI RISERVATI

Vietata la riproduzione anche parziale

Tutti i diritti di sfruttamento economico dell’opera appartengono alla Simone S.p.A.(art. 64, D.Lgs. 10-2-2005, n. 30)

Elementi maiorAltri titoli disponibili:

204/1 – Ordinamento sanitario207/1A – Diritto dell’Unione europea212 – Diritto penale217 – Diritto amministrativo221 – Diritto civile226 – Diritto costituzionale230 – Diritto processuale penale245 – Diritto internazionale privato e processuale265 – Scienza delle finanze265/1 – Diritto tributario

Il catalogo aggiornato è consultabile sul sito Internet: www.simone.itove è anche possibile scaricare alcune pagine saggio dei testi pubblicati

Ideazione e direzione scientifica del Prof. Federico del Giudice

L’ultimo capitolo è a cura della dott.ssa Mariarosaria Solombrino

Finito di stampare nel mese di maggio 2012dalla «Pittogramma s.r.l.» - Via Vicinale della Murata Agnano 2/B - Napoli

per conto della SIMONE S.p.A. - Via F. Russo 33/D - 80123 - Napoli

Grafica di copertina a cura di Giuseppe Ragno

PREMESSA

La disciplina del pubblico impiego — e del lavoro in generale — vive una fase di profondo fermento: essa, infatti, si trova, da un lato, nel pieno di una manovra legislativa epocale, la riforma Brunetta, e, dall’altro, sulla soglia di un ulteriore intervento del legislatore diretto ad estendere la riforma citata, a mettere a punto aspetti applicativi che attualmente ne rallentano l’attua-zione nonché a rafforzare i poteri e le responsabilità della dirigenza affinché diventi un’eccellenza professionale al servizio del Paese.

Questo volume di «elementi maior» vede la luce, dunque, in un conte-sto caratterizzato da innovazioni che si susseguono a ritmo vorticoso con l’obiettivo di offrire una visione d’insieme della complessa disciplina del lavoro pubblico, ricorrendo ad un linguaggio semplice e ad un’esposizione sistematica e completa.

La trattazione parte dall’esame dei caratteri e dell’evoluzione normativa dell’impiego pubblico, passando attraverso l’analisi del sistema delle fonti, dell’accesso ai pubblici uffici e dell’organizzazione delle amministrazioni, dei diritti, doveri e responsabilità dei dipendenti pubblici.

Ampio spazio è, poi, dedicato alla dirigenza, allo svolgimento del rap-porto di lavoro e alle sue vicende estintive.

Chiude il lavoro una panoramica sui profili giurisdizionali in materia non-ché sui trattamenti di previdenza dei pubblici dipendenti.

Il testo si giova, inoltre, di una serie di «questions», finalizzate ad eviden-ziare gli aspetti più problematici della disciplina, e di numerosi box di ap-profondimento che offrono un utile sguardo sull’attualità.

Un breve glossario di termini specialistici (o riferiti ad altri rami del dirit-to), a conclusione di ogni capitolo, facilita la comprensione degli argomen-ti trattati.

Il volume, giunto in breve alla terza edizione, rappresenta un agile stru-mento di consultazione e aggiornamento, indirizzato soprattutto a studen-ti, partecipanti a pubblici concorsi ed operatori del settore.

Per agevolare lo studio, il D.Lgs. 165/2001 aggiornato agli ultimi provvedi-menti in materia è disponibile on line puntando il proprio smartphone sul QR code posto in copertina oppure accedendo alla pagina: www.simone.it/d/205.

DI PARTICOLARE INTERESSE PER I LETTORI DI QUESTO VOLUME:

Vol. E13 • Testo Unico Pubblico Impiego esplicato

a cura di A. Pedaci e C. Silvestro

pp. 384 • € 25,00

È noto come uno dei rami più rilevanti del diritto amministrativo sia, da sempre, costituito dalla disciplina dei rapporti tra la P.A. e i suoi agenti. Fondamentale è sta-to, in questo contesto, lo sforzo del legislatore che, con il D.Lgs. 30 marzo 2001, n. 165, ha inteso dare omogeneità alla materia del lavoro pubblico, nel quadro di un mutato rapporto tra Stato-apparato e funzionari, permeato da orientamenti di diritto comune. Soprattutto gli ultimi anni sono stati decisivi per il pubblico impiego. La strada è stata tracciata dal D.Lgs. 150/2009, cd. Riforma Brunetta, che ha inaugu-rato un percorso complesso ed impegnativo, ma anche gli interventi legislativi in-tervenuti dal 2010 al 2012 hanno innovato — e innovano tuttora — il settore pubbli-co nel suo complesso, anche in presenza di una crisi economica di grande portata.

Questo testo unico «esplicato», aggiornato ai più recenti provvedimenti in materia, fa il punto della disciplina alla luce di dottrina e giurisprudenza, costituen-do, altresì, uno strumento di rapida consultazione per gli operatori del settore, nell’alveo di una nuova P.A., non più soggetto autoreferenziale bensì aperto alla collettività, al sistema economico e alle sue sfide.

La formula dell’«esplicazione», caratterizzata dall’analisi dettagliata di ciascun articolo, si giova anche dell’ausilio di glosse, note esplicative e riquadri riassun-tivi per dare un quadro agile, aggiornato ed esaustivo del T.U.

In appendice è riportato, inoltre, il D.Lgs. 150/2009, di riforma della P.A. e del pubblico impiego.

Capitolo Primo

Il rapporto di pubblico impiego: iter storico-evolutivo e tendenze di riforma

Sommario: 1. Il principio lavorista: l’Italia come Repubblica democratica fon-data sul lavoro. - 2. Gli ulteriori principi costituzionali in materia di lavoro. - 3. Il rapporto di lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni. - 4. L’evo-luzione della disciplina del lavoro pubblico: la privatizzazione. - 5. La riforma Brunetta. - 6. Le riforme 2010/2012. - 7. Le attuali prospettive di riforma.

1. Il principio lavorista: l’Italia come Repubblica de-mocratica fondata sul lavoroIl lavoro è il fondamento della forma di Stato delineata dalla Carta

costituzionale, il cui articolo 1, insieme all’affermazione del principio de-mocratico (la sovranità appartiene al popolo), prevede testualmente che: «L’Italia è una Repubblica democratica fondata sul lavoro».

Il principio lavorista, che permea tutto il testo della Costituzione, colloca il lavoro — e quanti lo esercitano — al centro della vita politica, economica e sociale del Paese, offrendo tutte le garanzie possibili ai prestatori di la-voro: favorire l’occupazione costituisce, infatti, la più alta aspirazione della Repubblica.

Il fatto che l’Italia si basi sul lavoro si correla strettamente al riconoscimento della pari dignità sociale, assicurata ai cittadini dall’art. 3 Cost.

Per «lavoro» deve intendersi qualsiasi funzione o attività che concorra al progresso materiale e spirituale della società; «lavoratori», pertanto, sono tutti coloro che svolgo-no un’attività socialmente utile (MAZZIOTTI), sia in forma autonoma che subordinata.

Per una ricostruzione esaustiva del principio lavorista, tuttavia, è neces-sario considerare anche gli artt. 4 e 35 Cost.

Il primo dispone che la Repubblica riconosce a tutti i cittadini il diritto al lavoro, promuovendo le condizioni che rendano effettivo questo diritto (comma 1); inoltre, viene previsto che ogni cittadino ha il dovere di svolge-re, secondo le proprie possibilità e la propria scelta, un’attività o funzione che concorra al progresso materiale o spirituale della società (comma 2).

Sommario: 1. Il principio lavorista: l’Italia come Repubblica democratica fon-data sul lavoro. - 2. Gli ulteriori principi costituzionali in materia di lavoro. - 3.Il rapporto di lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni. - 4. L’evo-luzione della disciplina del lavoro pubblico: la privatizzazione. - 5. La riformaBrunetta. - 6. Le riforme 2010/2012. - 7. Le attuali prospettive di riforma.

6 Capitolo Primo

Il lavoro, fonte di sostentamento dell’individuo e mezzo indispensabile per con-sentire a ciascuno di essere autonomo e indipendente, deve, pertanto, essere rico-nosciuto a tutti i cittadini e, al tempo stesso, lo Stato deve impegnarsi nel creare e rendere effettivo tale diritto: la previsione dell’art. 4, comma 1, «non vuol significare il riconoscimento di un diritto a un posto di lavoro per tutti i cittadini ma solo l’im-pegno degli organi statali a promuovere le condizioni che possano rendere più ef-fettivo possibile tale traguardo. Si tratta, dunque, di una norma di natura prevalen-temente programmatica, riferibile peraltro tanto al lavoro dipendente che a quello autonomo» (DEL CANTO).

Vi è, pertanto, la possibilità di scegliere in tutta libertà la propria attività lavora-tiva; dal comma 2 dell’art. 4, invece, si ricava il dovere, per tutti coloro che ne han-no la possibilità e i mezzi, di dare il proprio contributo alla crescita della collettività.

Per rendere concreto tale diritto-dovere, che va incontro anche a coloro che non possono svolgere attività lavorative (per raggiunti limiti di età, menomazioni psico-fisiche), sono sorti, a carico dello Stato, gli istituti di assistenza e di previdenza sociale, per la tutela di coloro che siano privi di mezzi per potersi sostenere o siano inabili al lavoro.

L’art. 35 Cost., dal canto suo — si tratta della disposizione che apre il Titolo III della Costituzione, dedicato ai rapporti economici — prevede la tutela, da parte della Repubblica, del lavoro in tutte le sue forme ed applicazioni, come pure la cura della formazione e dell’elevazione profes-sionale dei lavoratori (commi 1 e 2).

Inoltre, tale norma costituzionale ribadisce l’impegno dello Stato italiano nello sviluppare e migliorare le disposizioni legislative che tutelano la posi-zione del lavoratore non solo a livello strettamente nazionale ma anche internazionale; ancora, nell’ottica di garantire al lavoratore una tutela so-vranazionale, l’art. 35 prevede la libertà di emigrazione nonché l’obbligo di tutela, da parte dello Stato, del lavoro degli italiani all’estero (commi 3 e 4).

2. Gli ulteriori principi costituzionali in materia di la-voroI citati artt. 1, 4 e 35 Cost. non sono i soli a trattare del lavoro come feno-

meno sociale caratterizzante la struttura dello Stato. La concezione del lavo-ro come «valore informativo dell’ordinamento», infatti, dà ragione delle altre e numerose norme sul lavoro recate dalla Carta costituzionale che — insieme alle ulteriori disposizioni che prevedono l’intervento dello Stato nell’economia per eliminare sperequazioni e privilegi a svantaggio delle forze del lavoro — costituiscono esplicazione del principio lavorista (MARTINES).

Il rapporto di pubblico impiego: iter storico-evolutivo e tendenze di riforma 7

Tra i principi riguardanti il rapporto di lavoro in generale, troviamo:

— il principio della retribuzione proporzionata e sufficiente (art. 36, comma 1);— il diritto irrinunciabile del lavoratore al riposo settimanale ed alle ferie annuali

retribuite (art. 36, comma 3);— l’eguaglianza di diritti fra lavoratori e lavoratrici (art. 37, comma 1);— il principio del contemperamento fra il diritto della maternità, proprio della don-

na, ed il diritto al lavoro spettante alla stessa a parità dell’uomo (art. 37, comma 1, seconda parte);

— il principio della parità di retribuzione per il lavoro dei minori, rispetto al lavoro ordinario, e l’esigenza di una tutela legislativa appropriata del lavoro minorile (art. 37, comma 3);

— la riserva di legge per determinare la durata della giornata lavorativa e l’età mi-nima per poter svolgere il lavoro salariato (art. 36, comma 2 e 37, comma 2) (1);

— il diritto al mantenimento e all’assistenza sociale, riconosciuto a tutti coloro che sono inabili al lavoro (art. 38, comma 1);

— il diritto ad ogni forma di previdenza sociale da parte dei lavoratori (art. 38, comma 2);

— il diritto all’educazione e avviamento professionale anche per coloro che sono inabili o minorati (art. 38, comma 3).

Tra i principi costituzionali riguardanti in maniera specifica la contrattazione collettiva vanno ricordati:

— il principio della libertà dell’organizzazione sindacale (art. 39, comma 1);— il principio della capacità dei sindacati registrati di stipulare contratti collettivi

di lavoro vincolanti per tutti i lavoratori appartenenti alle categorie che essi rap-presentano, anche se non iscritti (art. 39, comma 3);

— il riconoscimento del diritto di sciopero, circoscritto dalle leggi che lo regolano (art. 40 Cost.).

(1) La riserva di legge è lo strumento mediante il quale la Costituzione disciplina il concorso delle fonti con riferimento ad una determinata materia, impedendo al legislatore di lasciare che questa venga disciplinata da atti che siano collocati ad un livello gerarchico più basso della legge (BIN-PITRUZZELLA). In un regime a Costituzione rigida ciò rappresenta un limite per lo stesso legi-slatore, il quale:a) non può consentire a fonti di rango secondario (in pratica i regolamenti dell’esecutivo) di inter-

venire nella disciplina di queste materie, se non in modo assai marginale;b) deve regolare compiutamente i settori da disciplinare, in modo da limitare la discrezionalità dei

soggetti chiamati a concretizzare il dettato legislativo.L’istituto della riserva di legge non è omogeneo né unitario; la principale distinzione è quella tra:— riserve assolute, che escludono la possibilità di disciplinare certe materie con fonti di grado

secondario, riservando tale disciplina alla legge o ad atti aventi forza di legge;— riserve relative, in base alle quali l’intervento della legge è previsto solo per definire le caratte-

ristiche fondamentali della disciplina, lasciando alle fonti secondarie la possibilità di intervenire per definire gli altri aspetti.

8 Capitolo Primo

Infine, per quanto concerne nello specifico, il lavoro con le pubbliche ammi-nistrazioni, ricordiamo:

— il principio della parità nell’accesso ai pubblici uffici (art. 51);— il dovere di adempiere con onore alle pubbliche funzioni e al servizio esclusivo

della Nazione (artt. 54 e 98);— la riserva di legge inerente all’organizzazione dei pubblici uffici, il principio di

buon andamento dell’amministrazione e la regola del concorso pubblico per accedere agli impieghi pubblici (art. 97);

— la responsabilità diretta degli impiegati per gli atti compiuti in violazione di dirit-ti (art. 28).

3. Il rapporto di lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni

A) CaratteriIl rapporto di lavoro con le pubbliche amministrazioni — definito tradi-

zionalmente impiego pubblico — è quello per cui una persona fisica pone, volontariamente e dietro corrispettivo, la propria attività, in via continuativa, alle dipendenze di una pubblica amministrazione.

Per effetto della instaurazione di tale rapporto, il dipendente risulta sta-bilmente inserito nell’organizzazione istituzionale della P.A. datrice di lavo-ro, assumendo uno specifico status con particolari diritti e doveri.

Questo rapporto di lavoro si configura come:

— volontario, perchè sia per la costituzione che per la continuazione del rapporto è richiesta la volontà della P.A. e quella del dipendente;

— strettamente personale, in quanto la specifica capacità intellettiva e tecnica richiesta e la fiducia che l’ente deve avere nella persona cui affida la cura dei propri interessi comportano che il rapporto sia costi-tuito intuitu personae;

— sinallagmatico, dal momento che la prestazione lavorativa e la corre-sponsione della retribuzione sono collegate fra loro da un nesso di corrispettività, trovando l’una la propria causa nell’altra (2);

(2) Il sinallagma è il legame reciproco che esiste, in alcuni contratti, tra prestazione e contropre-stazione; i contratti sinallagmatici o a prestazioni corrispettive sono quelli da cui sorgono, contem-poraneamente, nell’una e nell’altra parte obblighi e diritti a prestazioni reciproche, tra loro correlate in virtù di un rapporto di interdipendenza (TRABUCCHI). Cfr. gli artt. 1453, 1463 e 1467 del codice civile.


— di subordinazione, essendo la prestazione lavorativa svolta alle dipen-denze della pubblica amministrazione da parte di un soggetto in rappor-to di istituzionale subordinazione con la stessa.

La giurisprudenza, nel tempo, ha individuato dei cd. indici rivelatori, in presen-za dei quali il rapporto di lavoro è da qualificare necessariamente come impiegatizio: l’esistenza di un vincolo di subordinazione gerarchica, il carattere esclusivo e con-tinuativo delle prestazioni, l’osservanza di un orario di lavoro, l’esistenza di un di-retto collegamento tra le prestazioni lavorative e le finalità istituzionali dell’ente, la predeterminazione della retribuzione e l’inserimento del lavoratore nella struttura organizzativa dell’ente (C.d.S., sez. V, 7-11-2008, n. 5582; T.A.R. Basilicata, Potenza, 5-8-2008, n. 395; C.d.S., sez. VI, 6-6-2008, n. 2718).

Alla struttura del rapporto di pubblico impiego così come tratteggiata non possono essere ricondotti:

— il rapporto di servizio onorario che si instaura con soggetti deputati a svolgere funzioni pubbliche di particolare rappresentatività (es. ministri, sindaci, componenti di commissione di concorso), di durata limitata e con un compenso comprendente il ristoro per l’espletamento dei com-piti e il rimborso delle spese sostenute;

— il rapporto d’incarico professionale, il quale trova la sua base in un con-tratto con cui un soggetto pone in essere determinati compiti o un’ope-ra (locatio operis) senza vincolo di subordinazione gerarchica nonché obblighi di orari (es. medici convenzionati).

B) Natura giuridicaL’art. 2, comma 2, del D.Lgs. 29/1993 di riforma del pubblico impiego

(ora trasfuso nel D.Lgs. 165/2001) ha realizzato una vera operazione di «trapianto», trasferendo la disciplina del rapporto di lavoro alle dipenden-ze delle pubbliche amministrazioni dall’area pubblicistica (dove era prima collocato) a quella privatistica, grazie alla affermazione per cui i rapporti di lavoro dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche sono disciplinati dalle disposizioni del capo I, titolo II, del libro V del codice civile e dalle legge sui rapporti di lavoro subordinato nell’impresa, fatte salve le diverse disposizioni contenute nel decreto medesimo.

L’assetto dei rapporti di pubblico impiego, come risultanti a seguito della cd. «privatizzazione» è, quindi, incentrato sul valore dell’autonomia contrattuale (individuale e collettiva).

Si tratta, tuttavia, di un modello misto: alle norme di diritto comune si affiancano, infatti, speciali disposizioni di legge, regolamento o statuto

10 Capitolo Primo

che introducono discipline limitate ai dipendenti delle amministrazioni pubbliche.

Gli aspetti relativi alla macro-organizzazione della P.A. restano, infatti, retti da norme e fonti di diritto pubblico. Le amministrazioni pubbliche datrici di lavoro conservano, così, la prerogativa di disciplinare con atti autoritativi la propria or-ganizzazione (CARINGELLA).

Tutti i profili di micro-organizzazione (e cioè le particolari determinazioni per l’organizzazione degli uffici, a livello subdirigenziale, e le misure inerenti alla gestio-ne dei rapporti di lavoro) rientrano, invece, nella sfera in cui gli organi preposti alla gestione (i dirigenti) agiscono con la capacità e i poteri del privato datore di lavoro.

Comunque, nonostante la progressiva assimilazione tra lavoro pubblico e lavo-ro privato, sussistono ancora differenze sostanziali che rendono le due situazioni non omogenee. Per tale motivo è da ritenere ammissibile una disciplina differenzia-ta del rapporto di lavoro pubblico rispetto a quello privato, in quanto il processo di omogeneizzazione incontra il limite della specialità del rapporto e delle esigenze del perseguimento degli interessi generali. La pubblica amministrazione, infatti, conserva pur sempre — anche in presenza di un rapporto di lavoro ormai contrat-tualizzato — una connotazione peculiare, essendo tenuta al rispetto dei principi costituzionali di legalità, imparzialità e buon andamento cui è estranea ogni logica speculativa (Corte cost., 16-5-2008, n. 146).

4. L’evoluzione della disciplina del lavoro pubblico: la privatizzazione

A) PremessaLa disciplina del pubblico impiego è stata assoggettata, negli anni, ad

un complesso ed articolato iter di riforme, che, a loro volta, devono essere collocate nel più vasto disegno di innovazione dell’apparato pubbli-co nel suo complesso.

A partire dalla fine degli anni Ottanta, infatti, la pubblica amministrazio-ne italiana è stata teatro di importanti cambiamenti, nell’ottica del supera-mento delle problematiche di lentezza ed inefficienza burocratica che erano venute a crearsi parallelamente a situazioni di insoddisfazione dei cittadini; innovazioni, queste, finalizzate ad una progressiva crescita degli standard qualitativi delle prestazioni lavorative nonché ad un miglioramen-to del funzionamento della P.A., sulla base dei criteri di modernizzazione, efficienza e trasparenza.

In questo contesto è stata di fondamentale importanza proprio la riforma del pubblico impiego e la privatizzazione dello stesso, in quanto è stato


portato avanti un progetto di ristrutturazione generale a livello sia burocra-tico che organizzativo, tuttora, come si vedrà, in pieno svolgimento.

B) Dal T.U. del 1957 al D.Lgs. 165/2001, recante norme gene-rali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle ammi-nistrazioni pubblicheNel periodo immediatamente successivo alla costituzione dello Stato

unitario, il rapporto di pubblico impiego era disciplinato da norme di diritto privato speciale. Successivamente a partire dall’inizio del XX secolo, il la-voro pubblico è stato oggetto, viceversa, di una disciplina rigorosamente unilaterale, scandita da atti di natura legislativa o regolamentare, in seno alla quale non veniva riconosciuto rilievo alcuno alla fonte contrattuale.

In particolare, la regolamentazione del rapporto di impiego era contenuta nel R.D. 11 novembre 1923, n. 2395 (ordinamento gerarchico) e nel R.D. 30 ottobre 1923, n. 2960 (stato giuridico).

La prima disciplina organica del pubblico impiego in epoca repubblica-na si ha con l’adozione del Testo Unico impiegati civili dello Stato, contenuto nel D.P.R. n. 3 del 1957, che attenua la valenza gerarchica del regime previgente.

Tale Testo Unico, insieme al D.P.R. 748 del 1972 istitutivo della dirigenza pubblica, ha racchiuso la disciplina di riferimento fino alla emanazione della legge quadro sul pubblico impiego, n. 93 del 1983.

Tuttavia, nonostante l’enunciazione della volontà di colmare le distanze tra lavoro pubblico e lavoro privato, la normativa relativa all’impiego pub-blico rimaneva profondamente differenziata rispetto a quella del lavoro privato e ciò apparve evidente soprattutto a seguito della emanazione del-lo Statuto dei Lavoratori (L. 300/1970).

È in tale prospettiva che si colloca il citato D.Lgs. n. 29 del 3 febbraio 1993, con cui viene suggellato il (faticoso) percorso di riavvicinamento tra lavoro pubblico e privato e sancita la privatizzazione del rapporto di lavoro alle dipendenze della P.A.: la disciplina dei pubblici impiegati viene assoggettata, salvo poche eccezioni soggettive ed oggettive, alla disciplina del lavoro privato, e, di conseguenza, alla contrattazione col-lettiva, e la relativa tutela viene spostata dinanzi al giudice ordinario.

Successivamente sulla base delle direttrici enunciate dalla legge Bas-sanini n. 59 del 1997, i DD.LLgs. 31-3-1998, n. 80 e 29-10-1998, n. 387 (cd. seconda privatizzazione) hanno ampiamente riscritto le disposizioni del

12 Capitolo Primo

D.Lgs. 29/1993. È stata, così, ulteriormente rafforzata la valenza del con-tratto, individuale e collettivo, quale fonte principale del rapporto di lavoro dei pubblici dipendenti, nonché ampliati gli spazi di delegificazione e auto-nomia nell’organizzazione degli uffici.

L’articolo 1, comma 8 della L. 24-11-2000, n. 340 ha, poi, previsto la predi-sposizione di un testo unico comprendente le norme che disciplinano il rap-porto di pubblico impiego privatizzato. La delega è stata attuata con l’adozio-ne del D.Lgs. 30-3-2001, n. 165, cd. Testo unico sul pubblico impiego.

Il D.Lgs. 165/2001 ha realizzato un primo consolidamento del proces-so di privatizzazione e le finalità di quest’ultima riguardano:

— la crescita dell’efficienza delle amministrazioni, in relazione a quella dei corrispondenti uffici e servizi dei Paesi dell’Unione europea, anche me-diante il coordinato sviluppo dei sistemi informativi pubblici;

— la razionalizzazione del costo del lavoro pubblico, attraverso il conteni-mento della spesa complessiva per il personale, diretta e indiretta, entro i vincoli di finanza pubblica;

— la migliore utilizzazione delle risorse umane nelle pubbliche amministrazio-ni, assicurando la formazione e lo sviluppo professionale dei dipendenti, applicando condizioni uniformi rispetto a quelle del lavoro privato e garan-tendo pari opportunità alle lavoratrici e ai lavoratori nonché l’assenza di qualunque altra forma di discriminazione e di violenza morale o psichica.

IL D.LGS. 30 MARZO 2001, N. 165: STRUTTURA

Titolo IPrincipi generali

• Finalità ed ambito di applicazione• Fonti• Personale in regime di diritto pubblico• Organizzazione e disciplina degli uffici e dotazioni organiche• Gestione delle risorse umane e formazione del personale• Costo del lavoro, risorse finanziarie e controlli• Partecipazione sindacale

Titolo IIOrganizzazione

• Relazioni con il pubblico e trasparenza• Disciplina della dirigenza (indirizzo politico-amministrativo;

funzioni; incarichi; accesso alla dirigenza e SSPA; trattamen-to economico; vicedirigenza)

• Uffici, piante organiche, mobilità ed accessi• Reclutamento del personale ed utilizzo di contratti di lavoro

flessibile

Segue


Titolo IIIContrattazione

collettiva e rappresentatività

sindacale

• Contrattazione collettiva nazionale e integrativa• Diritti e prerogative sindacali nei luoghi di lavoro• Disciplina del trattamento economico• ARAN e procedimento di contrattazione• Aspettative e permessi sindacali

Titolo IVRapporto di

lavoro

• Disciplina del rapporto di lavoro e delle mansioni• Incompatibilità, cumulo di impieghi e incarichi• Codice di comportamento e disciplina della responsabilità

dei pubblici dipendenti• Procedimento disciplinare e licenziamento disciplinare• Pari opportunità

Titolo VControllo

della spesa

• Finalità e rilevazione dei costi• Controllo del costo del lavoro• Interventi correttivi del costo del personale

Titolo VIGiurisdizione

• Controversie relative ai rapporti di lavoro e intervento dell’ARAN

• Accertamento pregiudiziale sull’efficacia, validità ed interpre-tazione dei contratti collettivi

Titolo VIIDisposizioni

diverse e norme transitorie e finali

• Disposizioni diverse e norme transitorie e finali• Disposizioni inapplicabili a seguito della sottoscrizione di

contratti collettivi• Abrogazioni di norme

C) L’ambito di applicazione delle norme sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze della P.A.Il legislatore ha precisato che per «amministrazioni pubbliche», desti-

natarie della normativa sul pubblico impiego, si intendono tutte le ammini-strazioni dello Stato (comprese le scuole e le amministrazioni ad ordina-mento autonomo), le Regioni, le Province, i Comuni, le Comunità montane e loro consorzi ed associazioni, le istituzioni universitarie, gli istituti auto-nomi case popolari, le Camere di commercio, industria, artigianato, ed agricoltura e loro associazioni, tutti gli enti pubblici non economici nazio-nali, regionali e locali, e le amministrazioni, le aziende e gli enti del servizio sanitario nazionale, l’Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbli-che amministrazioni (ARAN) e le Agenzie di cui al decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300 (art. 1, comma 2, D.Lgs. 165/2001).

Fino alla revisione organica della disciplina di settore, le disposizioni del D.Lgs. 165/2001 si applicano anche al CONI (Comitato Olimpico Nazionale Italiano); lo prevede il cd. Milleproroghe, D.L. 225/2010, conv. in L. 10/2011.

14 Capitolo Primo

L’art. 3, D.Lgs. 165/2001 individua le categorie di dipendenti esentate dall’applicazione della normativa di diritto comune e dal processo di con-trattualizzazione del pubblico impiego. La ratio di tali esclusioni risiede nella peculiarità di determinate funzioni pubbliche.

Si tratta dei rapporti concernenti:

a) magistrati ordinari, amministrativi e contabili;b) avvocati e procuratori dello Stato;c) personale militare e delle Forze di Polizia di Stato;d) personale delle carriere diplomatica e prefettizia, quest’ultima a partire dalla

qualifica di vice-consigliere di prefettura;e) dipendenti che svolgono la loro attività nelle materie contemplate dall’art. 1 del

D.Lgs. C.p.S. 691/1947 (risparmio, funzione creditizia e valutaria), e dalle leggi 281/1985 (tutela del risparmio, valori mobiliari) e 287/1990 (tutela della concor-renza e del mercato).

Il comma 1bis dell’art. 3 cit., introdotto con L. 252/2004, esclude dalla priva-tizzazione il personale (salvo quello volontario) del Corpo nazionale dei Vigili del Fuoco, disciplinato da autonome disposizioni.

Inoltre, il rapporto di impiego dei professori e ricercatori universitari resta disci-plinato dalle disposizioni rispettivamente vigenti, in attesa della specifica disciplina che lo regoli in modo organico ed in conformità ai principi dell’autonomia universi-taria, di cui all’art. 33 della Costituzione ed alla legislazione successiva; il congela-mento della situazione previgente è, però, venuto meno con la L. 240/2010, cd. riforma Gelmini dell’Università, recante norme in tema di organizzazione universi-taria, personale accademico e reclutamento. Si ricordi, invece, che il personale dipendente dell’Università è retto dal relativo CCNL.

Le disposizioni del D.Lgs. 165/2001 costituiscono principi fondamen-tali ai sensi dell’art. 117 della Costituzione, cui le Regioni a statuto ordina-rio devono attenersi tenendo conto delle peculiarità dei rispettivi ordina-menti (art. 1, comma 3, D.Lgs. 165/2001, che precisa il rapporto tra fonti statali e regionali in tema di pubblico impiego).

5. La riforma BrunettaA) La cd. campagna «anti-fannulloni»

Nel corso del biennio 2008-2009, il progetto di riforma del pubblico im-piego ha attraversato una nuova stagione. Vi è stata l’emanazione, difatti, di una serie di provvedimenti normativi destinati ad incidere profondamen-te sull’organizzazione delle pubbliche amministrazioni e del lavoro alle di-pendenze di queste ultime, culminati nella cd. riforma Brunetta.


Prime anticipazioni della riforma Brunetta hanno trovato, in realtà, già spazio nel D.L. 25 giugno 2008, n. 112, conv. in L. 133/2008 (cd. manovra estiva del 2008). In tale tipico provvedimento omnibus, sono state inserite innovative norme in tema di lavoro pubblico: la riduzione delle collaborazioni e consulenze nella pubblica amministrazione; la revisione dei distacchi, delle aspettative e dei permessi sinda-cali; alcune correzioni al regime del lavoro flessibile nelle pubbliche amministrazio-ni; l’introduzione di nuove forme di verifica/controllo sulla contrattazione integrativa; la lotta all’assenteismo, condotta con un giro di vite sulla disciplina delle assenze per malattia.

In risposta, poi, all’esigenza di sviluppare meccanismi meritocratici nella P.A. e reagire alla scarsa qualità dei servizi, è stata emanata la L. 4-3-2009, n. 15, cd. legge delega per la produttività nel pubblico impiego.

L’approvazione della L. 15/2009, come è stato messo in evidenza dalla dottrina, apre una terza stagione della riforma del lavoro nelle pubbliche amministrazio-ni (CARINCI).

Gli obiettivi sono i seguenti:

— convergenza degli assetti regolativi del lavoro pubblico con quelli del lavoro privato, con particolare riferimento al sistema delle relazioni sindacali;

— garanzia della trasparenza dell’organizzazione del lavoro nelle pubbliche am-ministrazioni e dell’ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico;

— avvio di nuove linee di riforma della dirigenza pubblica;— affermazione della selettività e concorsualità nelle progressioni di carriera;— valorizzazione del merito e conseguente riconoscimento di meccanismi pre-

miali;— razionalizzazione dell’assetto della contrattazione collettiva (anche attraverso

la riduzione del numero dei comparti e delle aree di contrattazione e il rafforza-mento dell’ARAN);

— implementazione dei sistemi interni ed esterni di valutazione del personale e delle strutture amministrative;

— presidio della ripartizione tra le materie sottoposte alla legge, nonché sulla base di questa, ad atti organizzativi e all’autonoma responsabilità del dirigente nella gestione delle risorse umane, e quelle oggetto di contrattazione collet-tiva;

— nuove regole per ridare efficacia alla responsabilità disciplinare.

Ulteriori indicazioni sono state poi inserite dal legislatore nella L. 18-6-2009, n. 69, nell’ambito del cd. Piano Industriale della Pubblica Amministrazione.

Si ricordino, in particolare:

a) l’assurgere del mancato rispetto dei termini di emanazione del provvedimento ad elemento di valutazione della responsabilità dirigenziale (art. 7);

16 Capitolo Primo

b) la trasparenza sulle retribuzioni dei dirigenti e sui tassi di assenza del persona-le (art. 21);

c) le nuove misure per agevolare la diffusione delle buone prassi tra gli uffici (art. 23).

B) Il D.Lgs. 150/2009La delega di cui alla L. 15/2009 ha trovato attuazione con il D.Lgs. 27-

10-2009, n. 150, il quale reca una riforma organica della disciplina del rapporto di lavoro dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche, interve-nendo, in particolare, in materia di contrattazione collettiva, di valutazione delle strutture e del personale delle amministrazioni pubbliche, di valoriz-zazione del merito, di promozione delle pari opportunità, di dirigenza pub-blica e di responsabilità disciplinare.

Segue una prima panoramica sui punti chiave della riforma e si fa pre-sente sin d’ora che le singole novità verranno via via esaminate in maniera più approfondita nel corso della trattazione.

1. La trasparenza e la valutazione della performance

Principi ispiratori della riforma Brunetta sono, innanzitutto, il criterio di trasparenza e la valorizzazione del merito.

La trasparenza è uno dei pilastri della riforma: infatti, essa è intesa quale accessibilità totale delle informazioni sull’organizzazione e l’attività delle pubbliche amministrazioni.

Nella definizione del decreto delegato, una amministrazione è trasparente quando fa accedere i cittadini — tramite la via elettiva costituita dal web — a informazioni tali da consentire la verifica delle sue azioni e del modo in cui impiega le risorse, secondo il principio della full (o total) disclosure. Il carattere distintivo di questa nozione di tra-sparenza è la sua strumentalità ad un controllo diffuso, da aprire alla generalità dei destinatari e su un complesso ampio di informazioni, tale da consentire un giudizio completo. È, così, prescritto che ogni amministrazione, sentite le associazioni rappre-sentate nel Consiglio nazionale dei consumatori e degli utenti, debba adottare un Programma triennale per la trasparenza e l’integrità, da aggiornare annualmente.

L’altro profilo portante della riforma riguarda l’attribuzione selettiva degli incentivi economici e di carriera, al fine di premiare i dipendenti capaci e meritevoli. In questo contesto si colloca il cd. ciclo della gestione della performance.

2. La valorizzazione del merito e gli strumenti di premialità

Il decreto introduce strumenti di valutazione del merito e metodi di incentivazione della produttività e della qualità della prestazione lavo-


rativa, sulla base dei principi di selettività e di concorsualità nelle progres-sioni di carriera nonché nel riconoscimento degli incentivi.

Viene, invero, previsto che le amministrazioni pubbliche promuovono il merito e il miglioramento della performance organizzativa e individuale, anche attraverso l’utilizzo di sistemi premianti selettivi, secondo logiche meritocratiche, nonché va-lorizzano i dipendenti che conseguono le migliori prestazioni attraverso l’attribuzio-ne selettiva di incentivi sia economici sia di carriera.

3. Le novità in materia di dirigenza, contrattazione collettiva e uffici

Il D.Lgs. 150/2009 incide sulla struttura del D.Lgs. 165/2001 con riferi-mento:

— alla disciplina della dirigenza: l’ampliamento della autonomia opera-tiva dei dirigenti va, in parallelo, con le numerose disposizioni che insi-stono su responsabilità e sanzioni a carico di questi ultimi in relazione a singole fattispecie e specifici comportamenti, considerati inadeguati e/o lassisti. Inoltre, sono inserite nuove dosi di procedimentalizzazione e importanti garanzie nella delicata problematica dei criteri di conferimen-to degli incarichi dirigenziali;

— alla contrattazione collettiva nazionale ed integrativa: il D.Lgs. 150/2009 introduce il principio della inderogabilità delle disposizioni di legge, regolamento e statuto sulla disciplina dei rapporti di lavoro dei pubblici dipendenti da parte della contrattazione, a meno che non ci sia una specifica disposizione di legge in tal senso. La fonte principale del pubblico impiego ridiventa la legge e la contrattazione, di conseguenza, perde notevolmente di importanza (ad essa viene lasciata la disciplina del solo rapporto di lavoro e della valutazione della produttività);

— alla disciplina degli uffici, piante organiche, mobilità ed accessi. Viene, tra l’altro, innovata la disciplina della mobilità individuale dei pubblici dipendenti nonché prevista la territorializzazione delle proce-dure concorsuali per l’accesso ai pubblici uffici, con riferimento al luogo di residenza dei candidati.

4. Le sanzioni disciplinari e le responsabilità dei pubblici dipendenti

Fondamentali anche le disposizioni in tema di sanzioni disciplinari e di responsabilità dei dipendenti pubblici, soprattutto in vista della lotta all’as-senteismo e alla scarsa produttività.

In particolare, il legislatore prevede la semplificazione dei procedimenti di-sciplinari, un incremento della loro funzionalità nonchè un innovativo sistema

18 Capitolo Primo

di sanzioni, soprattutto in materia di false attestazioni di presenza e di falsi certi-ficati medici.

5. I profili applicativi della riforma Brunetta

Il Titolo V del D.Lgs. 150/2009 concerne l’ambito di applicazione del-le disposizioni contenute nel decreto in esame.

In particolare, sono attribuite alla potestà esclusiva statale le norme sulla trasparenza, sulla qualità dei servizi pubblici e la tutela degli utenti, sulla inderogabilità della legge da parte della contrattazione collettiva del-le disposizioni in tema di merito e strumenti premiali, sul potere di organiz-zazione degli uffici, sui rapporti sindacali, sulla disciplina della contratta-zione collettiva ed integrativa, sul legame performance-trattamento econo-mico accessorio e sul procedimento disciplinare. Sono, viceversa, princi-pi fondamentali dell’ordinamento, a cui devono adeguarsi Regioni ed Enti locali, le norme sulla valutazione della performance, su merito e premi, sulle progressioni economiche e di carriera, sull’accesso ai percorsi di alta formazione, sul premio di efficienza e sulle aree funzionali.

È possibile esperire una class action contro una pubblica amministrazione?La legge delega n. 15/2009, tra l’altro, ha previsto anche la predisposizione di mezzi di tutela giu-risdizionale, in capo ad ogni interessato, nei confronti delle amministrazioni e dei concessiona-ri di servizi pubblici che si discostano dagli standard qualitativi ed economici fissati o che viola-no le norme preposte al loro operato, ledendo interessi giuridicamente rilevanti per una pluralità di utenti o consumatori.A tale delega ha dato attuazione il D.Lgs. 20-12-2009, n. 198, che, ha introdotto la class action «pubblica» finalizzata al recupero di efficienza dell’apparato pubblico.Il Giudice Amministrativo ha sottolineato che si tratta di uno strumento di tutela di interessi diffu-si, aggiuntivo rispetto a quelli previsti dal Codice del processo amministrativo (D.Lgs. 104/2010, novellato dal D.Lgs. 195/2011) azionabile da singoli e associazioni (T.A.R. Lazio Roma, sez. I, 13-2-2012, n. 1416).Ai sensi della citata normativa, i titolari di interessi giuridicamente rilevanti ed omogenei per una pluralità di utenti e consumatori possono agire in giudizio nei confronti delle amministrazioni pub-bliche e dei concessionari di servizi pubblici, se derivi una lesione diretta, concreta ed attuale dei propri interessi, dalla violazione di termini o dalla mancata emanazione di atti amministrativi ge-nerali obbligatori e non aventi contenuto normativo, da emanarsi obbligatoriamente entro e non ol-tre un termine fissato da una legge o da un regolamento, dalla violazione degli obblighi contenuti nelle carte di servizi ovvero dalla violazione di standard qualitativi ed economiciIl ricorso — devoluto alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo e del quale deve es-sere data immediatamente notizia sul sito istituzionale della P.A. coinvolta — non consente di ot-tenere il risarcimento del danno cagionato dagli atti e dai comportamenti di cui sopra (in questo la class action pubblica si distingue dall’azione di classe contemplata nel Codice del consumo, D.Lgs. 206/2005). Il giudice accoglie la domanda se accerta la violazione, l’omissione o l’inadem-pimento, ordinando alla pubblica amministrazione o al concessionario di porvi rimedio entro un congruo termine.


C) Le modifiche al decreto Brunetta: il D.Lgs. 141/2011Il D.Lgs. 150/2009 è stato a sua volta novellato con il più recente D.Lgs.

1°-8-2011, n. 141, cd. correttivo Brunetta. Con la detta manovra:

— sono introdotte alcune modifiche in tema di conferimento degli in-carichi dirigenziali;

— viene prevista la non applicabilità dell’art. 19, D.Lgs. 150/2009 sulle fasce di merito e graduatoria di performance, se il numero dei dipen-denti in servizio nell’amministrazione non è superiore a 15 (prima il limi-te era di 8 lavoratori) e i dirigenti non sono più di 5;

— è fornita l’interpretazione autentica dell’art. 65, D.Lgs. 150/2009, che, subito dopo la riforma Brunetta, aveva generato dei dubbi applica-tivi.

Esamineremo nel prosieguo i singoli punti su cui è intervenuto il prov-vedimento citato.

6. Le riforme 2010/2012A) Dalla manovra estiva 2010 al cd. Collegato lavoro

L’anno 2010 è stato denso di novità e cambiamenti per il mondo del lavoro in generale e in modo particolare per il settore pubblico.

In primo luogo, occorre citare il D.L. 31-5-2010, n. 78, conv. con modif. in L. 30-7-2010, n. 122, cd. manovra finanziaria d’estate 2010, recante misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica. Stringenti, tra l’altro, i vincoli recati dalla manovra in questione alle spese pubbliche e soprattutto nell’ambito del pubblico impiego.

Nello specifico:

— viene imposto uno specifico tetto al trattamento economico destinato, nel trien-nio 2011/2013, sia a dipendenti che a dirigenti, che non potrà superare quello ordinariamente spettante nel 2010;

— la contrattazione collettiva subisce un blocco dal 2010 al 2012; ciò vale per tutti i dipendenti, contrattualizzati e non;

— viene introdotto il blocco delle progressioni automatiche previste per i dipen-denti, e previsto che le progressioni di carriera produrranno effetto solo da un punto di vista giuridico e non economico;

— sono posti precisi limiti alle attività di formazione: quelle, infatti, intraprese dal 2011 in poi non possono superare le attività del 2009 e devono essere effettuate prio-ritariamente attraverso la Scuola Superiore della Pubblica Amministrazione (SSPA).

20 Capitolo Primo

Stretta anche sugli incarichi di consulenza, studio e ricerca: dal 2011 la relativa spesa non può superare quella sostenuta nell’anno 2009 e la violazione di tale previsione configura illecito disciplinare e conseguente responsabilità erariale.

In secondo luogo, con la L. 4-11-2010, n. 183 (cd. Collegato lavoro), è stata predisposta un’importante riforma della disciplina del lavoro, sia privato che pubblico.

Il cd. Collegato tocca aspetti quali, tra l’altro, i congedi, le aspettative e i permessi di cui possono usufruire i lavoratori in determinate circostanze, gli ammortizzatori sociali, i servizi per l’impiego, gli incentivi all’occupazio-ne, l’apprendistato, l’occupazione femminile, nonché le misure contro il lavoro sommerso.

Il provvedimento interviene, inoltre, in materia di controversie di lavoro, introdu-cendo importanti modifiche alla disciplina prevista dal codice di procedura civile (art. 409 ss.) per lo svolgimento del processo del lavoro, portando a compimento un articolato sistema di procedure conciliative e di arbitrato. Si anticipa, in tal sede, che il tentativo di conciliazione perde il suo carattere di obbligatorietà e diventa facoltativo (sul punto v. infra Cap. 9).

Per quanto concerne, poi, le specifiche misure in tema di pubblico im-piego, tra i principali punti incisi dalla nuova normativa, occorre ricordare: le concrete misure per garantire le pari opportunità e l’assenza di discrimi-nazioni sul luogo di lavoro; le innovazioni in materia di passaggio diretto di personale tra diverse amministrazioni e di assegnazioni temporanee; l’in-troduzione di specifici adempimenti formali in capo alle amministrazioni pubbliche; le modifiche alla disciplina del trattamento dei dati personali effettuato da soggetti pubblici. È prevista, infine, la possibilità, per i dipen-denti pubblici, di essere collocati in aspettativa per massimo 12 mesi al fine di avviare attività professionali e imprenditoriali.

B) Le manovre economiche 2011L’aggravamento dello stato di crisi dell’economia italiana ha reso neces-

sario il varo di una serie di misure straordinarie con l’obiettivo del risana-mento del debito pubblico e della crescita economica. Tra queste bisogna citare il D.L. 98/2011, conv. in L. 111/2011, e il D.L. 138/2011, conv. in L. 148/2011, rispettivamente manovra finanziaria e manovra finanziaria bis, emanate entrambe nell’estate del 2011.

Il lavoro pubblico, in particolare, è stato inciso dalle citate riforme nel-la prospettiva della riduzione della spesa pubblica.


Tra le principali misure adottate con il D.L. 98/2011, conv. in L. 111/2011, ricordiamo: la proroga delle norme sulle limitazioni delle facoltà di assun-zione per le amministrazioni statali nonché del blocco dei trattamenti eco-nomici; la semplificazione delle procedure di mobilità individuale tra le amministrazioni; la riduzione dell’utilizzo delle autovetture di servizio (cd. auto blu) e la lotta, sempre più dura, all’assenteismo (estesa a categorie di pubblici dipendenti che in precedenza non erano state toccate).

Dal canto suo, la manovra bis ha previsto, tra l’altro, un’ulteriore riduzio-ne delle dotazioni organiche nonché l’estensione, anche al settore pubbli-co, della compensazione territoriale dell’obbligo di assumere soggetti di-sabili, in precedenza riservata al solo lavoro privato.

C) La legge di stabilità 2012 (L. 183/2011)A fronte dell’eccezionale crisi economica che il Paese si è trovato ad

affrontare nell’estate del 2011, è stato necessario varare l’ennesima mano-vra economica, in grado di fornire adeguate rassicurazioni sia ai nostri partner nell’ambito dell’Unione europea, sia ai mercati finanziari. Sicché con la L. 12-11-2011, n. 183, cd. legge di stabilità 2012, sono state appro-vate ulteriori misure per il risanamento del debito pubblico e per il rilancio dell’attività economica, che, per quanto qui interessa, hanno riguardato tra l’altro anche la disciplina del lavoro pubblico, con particolare riguardo alla mobilità collettiva dei dipendenti pubblici.

7. Le attuali prospettive di riformaL’aggravarsi della crisi finanziaria che ha investito il nostro Paese e la

progressiva crescita del debito pubblico ha portato alla formazione di un nuovo esecutivo, cd. dei tecnici, presieduto dal Prof. Monti.

Primo atto della nuova compagine governativa è stata l’approvazione del D.L. 201/2011, conv. in L. 214/2011, detto anche decreto salva Italia: esso reca un imponente programma di misure urgenti finalizzate alle crescita, all’equità e al consolidamento dei conti pubblici.

Si segnalano, in particolare, per quanto in tal sede di interesse, le previsioni dirette alla riduzione dei costi di funzionamento di autorità di governo e Province; le nuove disposizioni in tema di trattamenti economici annui di coloro che ricevono emolumenti o retribuzioni nell’ambito dei rapporti di lavoro pubblico; l’accorpamen-to di INPDAP e ENPALS nell’INPS, dal 1° gennaio 2012.

22 Capitolo Primo

Al decreto salva Italia, inoltre, è legata la riforma del sistema pensioni-stico operante dall’anno 2012, destinata a garantire il rispetto dei vincoli di bilancio, la stabilità economico-finanziaria nonché a rafforzare la sosteni-bilità, nel lungo periodo, del sistema pensionistico.

Anche il successivo decreto semplifica Italia, D.L. 9-2-2012, n. 5, conv. in L. 4-4-2012, n. 35, recante misure urgenti in materia di semplifi-cazione e di sviluppo, appare finalizzato all’accrescimento di competitività del Paese mediante lo snellimento della burocrazia e l’utilizzo delle nuove tecnologie. Sono previste, infatti, varie misure di semplificazione a favore di cittadini, imprese e amministrazioni stesse.

In questa sede, si ricordino le semplificazioni a favore dei cittadini per la partecipazione a concorsi pubblici e prove selettive (le cui domande dovranno essere presentate per via telematica, in base alle modalità stabi-lite dal Codice dell’amministrazione digitale) nonché le semplificazioni in tema di lavoro in generale (tra le altre si citano quelle relative all’astensione anticipata delle lavoratrici in gravidanza in casi specificatamente individua-ti; alla circolazione dei flussi informativi in materia di interventi e servizi sociali; quelle, infine, in tema di assunzione di lavoratori extra UE e di do-cumentazione amministrativa per gli immigrati).

Incentivata anche l’attività di ricerca svolta dal personale dipendente inquadrato nei ruoli dei ricercatori presso appositi enti o Università, me-diante la previsione del collocamento in aspettativa per l’attribuzione di borse di studio, assegni e forme similari sovvenzionati dall’Unione europea oppure da organismi internazionali.

Per completezza di esposizione si ritiene di menzionare anche l’ulteriore mano-vra emanata dall’esecutivo, cd. decreto liberalizzazioni, recato dal D.L. 24-1-2012, n. 1, conv. in L. 24-3-2012, n. 27, nella quale sono contenute interessanti prescri-zioni in tema di liberalizzazione delle attività economiche, riduzione degli oneri amministrativi gravanti su imprese e cittadini e servizi pubblici locali.

Il mondo del lavoro in generale, nonché il volto delle pubbliche ammini-strazioni, tuttavia, sono ben lungi dall’aver trovato un assetto normativo ed organizzativo omogeneo e definitivo.

Da un lato, infatti, occorre ricordare che, con la L. 3-10-2011, n. 174, l’esecutivo è stato delegato all’emanazione di uno o più decreti legislativi con cui raccogliere, in appositi codici o testi unici, le disposizioni vigenti nelle materie di cui:

a) alla L. 241/1990, legge generale sul procedimento amministrativo;


b) al D.P.R. 445/2000, cd. testo unico delle disposizioni legislative e re-golamentari in materia di documentazione amministrativa;

c) al D.Lgs. 165/2001, T.U. pubblico impiego;d) al D.Lgs. 150/2009, cd. riforma Brunetta.

La ratio di tale intervento è da rinvenire, essenzialmente, nell’organizzazione delle disposizioni per settori omogenei o per materie nonché nel coordinamento delle stesse, mediante la ricognizione ed abrogazione espressa delle norme abro-gate, prive di effetto normativo o comunque obsolete.

Dall’altro lato, ancora, l’attuale situazione economica del Paese ha im-posto, anche sulla scia delle indicazioni provenienti dall’Unione europea, di riformare il mercato del lavoro, in una prospettiva di crescita dell’occu-pazione. L’esecutivo ha così approntato un progetto di riforma del mercato del lavoro, ispirata al modello europeo della flexicurity, basato sull’alleggerimento delle tutele nel rapporto e sulla garanzia di maggiori tutele sul mercato.

I profili portanti della nuova riforma del lavoro riguardano:

— la flessibilità in entrata, finalizzata a rendere più dinamico il mercato del lavoro;

— il sistema degli ammortizzatori sociali;— la flessibilità in uscita, per rendere più adeguata al mutato contesto

economico la disciplina dei licenziamenti individuali e per motivi econo-mici.

Si discute ancora sull’applicabilità, al lavoro pubblico, del progetto di riforma, per cui appare auspicabile quanto prima un intervento chiarificato-re del legislatore. Tuttavia, in questa fase, basandoci sul combinato disposto di cui agli articoli 2, comma 2 (al lavoro pubblico si applicano il codice civi-le e le leggi sul lavoro nell’impresa, ferme restando le regole peculiari stabi-lite per il lavoro pubblico) e 51, comma 2 (lo Statuto dei lavoratori si applica alle pubbliche amministrazioni, a prescindere dal numero dei dipendenti) del D.Lgs. 165/2001, appare possibile sostenere che la riforma riguarderà anche il lavoro con le amministrazioni (in tal senso, v. OLIVERI).

In argomento, la Funzione pubblica il 21 marzo 2012 ha precisato che «Solo all’esito della definizione del testo che riguarda la riforma del merca-to del lavoro si potranno prendere in considerazione gli effetti che essa potrebbe avere sul settore pubblico. Nel qual caso è possibile che si valu-terà se ricorra l’esigenza di norme che tengano conto delle peculiarità del lavoro pubblico».

24 Capitolo Primo

Si ritiene di concludere questa panoramica sull’articolata evoluzione storica e normativa del pubblico impiego menzionando la sigla del nuovo protocollo di intesa, di maggio 2012, tra il Ministro per la pubblica ammi-nistrazione e la semplificazione, le Regioni, le Province, i Comuni e le Or-ganizzazioni sindacali, sul lavoro nelle pubbliche amministrazioni.

L’intesa, sul presupposto dei profondi cambiamenti intervenuti negli ultimi anni nelle strutture pubbliche, delle riforme che hanno delineato — e delineano tuttora — un nuovo volto della P.A. italiana e, non ultima, della crisi economica nonché della ristrutturazione del mondo del lavoro in ge-nerale, si prefigge l’obiettivo di investire nella qualità dell’amministra-zione, per dare efficacia all’azione pubblica in un quadro di reale imparzia-lità, buon andamento e legalità e al fine di contribuire alla crescita econo-mica del Paese, eliminando gli sprechi.

Recita l’intesa che il miglioramento delle funzioni pubbliche dovrà passare attraverso:— un nuovo modello di relazioni sindacali;— la razionalizzazione e semplificazione dei sistemi di misurazione, valuta-

zione e premialità, come pure del ciclo della performance;— nuove regole riguardanti il mercato del lavoro nel pubblico impiego;— i sistemi di formazione del personale; — il rafforzamento delle prerogative e delle responsabilità della dirigenza pubblica.

GlossarioClass action: si tratta di un’azione collettiva condotta da uno o più soggetti che richiedono il ri-sarcimento del danno non solo a loro nome, ma per tutta la «classe», ossia per tutti coloro che hanno subito il medesimo illecito. Essa ha ad oggetto l’accertamento della responsabilità e la condanna al risarcimento del danno e alle restituzioni in favore dei consumatori.L’attuale disciplina, prevista dal Codice del consumo (D.Lgs. 206/2005, art. 140bis, come no-vellato dal D.L. 1/2012, conv. in L. 27/2012, cd. decreto liberalizzazioni e competitività) e in vigore dal 1° gennaio 2010, dispone che attraverso la class action sono tutelabili:a) i diritti contrattuali di una pluralità di consumatori e utenti che versano nei confronti di una

stessa impresa in situazione del tutto omogenea, inclusi i diritti relativi a contratti stipula-ti ai sensi degli artt. 1341 e 1342 del codice civile;

b) i diritti del tutto omogenei spettanti ai consumatori finali di un determinato prodotto o ser-vizio nei confronti del relativo produttore, anche a prescindere da un diretto rapporto con-trattuale;

c) i diritti del tutto omogenei al ristoro del pregiudizio derivante agli stessi consumatori e uten-ti da pratiche commerciali scorrette o da comportamenti anticoncorrenziali.

Nelle dette ipotesi, ciascun componente della classe, anche mediante associazioni cui dà man-dato o comitati cui partecipa, può agire per l’accertamento della responsabilità e per la condan-na al risarcimento del danno e alle restituzioni.A differenza di questo tipo di class action, quella predisposta dal D.Lgs. 198/2009 avverso le pubbliche amministrazioni non dà diritto al risarcimento del danno.

GlossarioClass action: si tratta di un’azione collettiva condotta da uno o più soggetti che richiedono il ri-sarcimento del danno non solo a loro nome, ma per tutta la «classe», ossia per tutti coloro chehanno subito il medesimo illecito. Essa ha ad oggetto l’accertamento della responsabilità e lacondanna al risarcimento del danno e alle restituzioni in favore dei consumatori.L’attuale disciplina, prevista dal Codice del consumo (D.Lgs. 206/2005, art. 140bis, come no-vellato dal D.L. 1/2012, conv. in L. 27/2012, cd. decreto liberalizzazioni e competitività) e invigore dal 1° gennaio 2010, dispone che attraverso la class action sono tutelabili:a) i diritti contrattuali di una pluralità di consumatori e utenti che versano nei confronti di una

stessa impresa in situazione del tutto omogenea, inclusi i diritti relativi a contratti stipula-ti ai sensi degli artt. 1341 e 1342 del codice civile;

b) i diritti del tutto omogenei spettanti ai consumatori finali di un determinato prodotto o ser-vizio nei confronti del relativo produttore, anche a prescindere da un diretto rapporto con-trattuale;

c) i diritti del tutto omogenei al ristoro del pregiudizio derivante agli stessi consumatori e uten-ti da pratiche commerciali scorrette o da comportamenti anticoncorrenziali.

Nelle dette ipotesi, ciascun componente della classe, anche mediante associazioni cui dà man-dato o comitati cui partecipa, può agire per l’accertamento della responsabilità e per la condan-na al risarcimento del danno e alle restituzioni.oA differenza di questo tipo di class action, quella predisposta dal D.Lgs. 198/2009 avverso lepubbliche amministrazioni non dà diritto al risarcimento del danno.

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