iii. caracterización dinámica de situaciones de pobreza en

POBREZA URBANA EN LA ARGENTINA

III. Caracterización dinámica de situaciones de pobreza en la argentina

FFlloorreeaall HH.. FFoorrnnii

Departamento de Investigación Institucional

– Área Sociológica –


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1. Introducción ................................................................................................................................ 3 1.1. Una reflexión metodológica 4 1.2. El mundo de la pobreza rural 4 1.3. El círculo vicioso de la indigencia 5 1.4. Una última reflexión sobre la noción de Desarrollo Humano y situaciones degradantes 5 1.5. Estructura del trabajo 6

2. Discusión conceptual sobre pobreza absoluta, y pobreza relativa. Marginalidad, cultura de la pobreza y exclusión........................................................................................... 6

3. La historia de la pobreza y las políticas sociales en la Argentina: una visión de larga duración............................................................................................................................. 7

4. La pobreza y las políticas sociales modernas........................................................................ 8

5. Distribución geográfica de la pobreza ................................................................................... 9 5.1. Pobreza rural 10 5.2. Pobreza en áreas metropolitanas 10

5.2.1. Buenos Aires 10 5.2.2. Nota sobre sugerencia de investigación 12 5.2.3. Gran Rosario 13 5.2.4. Gran Córdoba 13 5.2.5. Pequeñas comunidades en el interior del país 14

6. Conclusiones ............................................................................................................................. 14

7. Bibliografía................................................................................................................................ 15

8. Anexos ........................................................................................................................................ 17 8.1. Anexo A: De la medida de la pobreza a la definición de procesos y nodos de vulnerabilidad 17 8.2. Anexo B: “Pobreza, políticas sociales y empleo” 20 8.3. Anexo C: Línea de pobreza y desocupación 22




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1. INTRODUCCIÓN Hay dos dilemas para la investigación sobre la pobreza: a) en los trabajos empíricos sur-

ge el problema de las cambiantes definiciones de pobreza; b) El otro dilema es la especificidad que asume la pobreza de acuerdo al contexto político o geográfico.

Un camino para superar estos dilemas es la utilización de un índice numérico negativo como ocurre con el NBI o con el porcentaje de población bajo la línea de pobreza; o uno positivo como el índice de desarrollo humano propuesto por el PNUD. Ambos caminos cumplen un fin descriptivo global. En cambio la descripción contextuada de situaciones concretas permiten descubrir relaciones causales y círculos viciosos que llevan a situaciones irreversibles; por lo tanto, éste último camino es el apropiado para informar políticas sociales. Un ejemplo de análi-sis: es el impacto del desempleo de larga duración de acuerdo a la literatura sobre efectos del desempleo (Komaroski,1940) éste hecho no solo afecta los ingresos en los hogares, sino que también tiene efecto sobre otras dimensiones; afecta los roles de género tal como están estable-cidos culturalmente, con un jefe de hogar proveedor y una esposa a cargo de las funciones afec-tivas.(Véase en Cap. IV-Trabajo de G. Merlinsky sobre el Gran Rosario)

Además, el desempleo de larga duración impulsa a todos los miembros del hogar a vol-carse al mercado de trabajo. De esta manera, aumenta la población activa y si no encuentra em-pleo aumenta la tasa de desocupación. En muchos casos estas personas (mujeres e hijos) sola-mente hallan ocupaciones marginales de baja remuneración haciendo crecer la tasa de subocu-pación.

Al interior de los hogares esto produce una gran transformación de los roles, con impac-tos en la autoestima de los varones desocupados que no encuentran ocupaciones alternativas a un empleo en relación de dependencia. Esto no ocurre con las mujeres de sectores populares que ante esa situación pasan a ser las buscadoras de recursos provenientes de las políticas so-ciales públicas y-o privadas; y aún en estas últimas desempeñan posiciones de liderazgo como ocurre en la organización de comedores que desarrolla Cáritas.

Ultimamente desde el Estado se ha canalizado esta situación, tal como ocurrió en la pro-vincia de Buenos Aires durante la gobernación de Duhalde con el establecimiento de una red de manzaneras. También en lo que hace a los planes de empleo mínimo que bordean más el subsidio que el salario. Se emplea preferentemente a mujeres para recompensar tareas en guar-derías, apoyo escolar, etc.

En cambio no se ve una tendencia similar respecto a los varones donde priman el con-cepto de que el trabajo es solamente el empleo remunerado, de esta manera aparece un amplio espacio para la incorporación en las políticas sociales que rompe el círculo vicioso entre el des-empleo y la desactivación social y cultural.

Un modo distinto de ver esa realidad es centrarse en la transformación de las estrategias de subsistencia que produce esa catástrofe. En casos extremos, hay una desintegración de los hogares por abandono de los jefes desempleados; o la emigración desde áreas muy castigadas , todo eso se asimila a las situaciones ocasionadas por catástrofes particulares (enfermedades, fa-llecimientos, etc.) no existen mecanismos o redes sociales para cubrir este riesgo, la más difun-dida universalmente es el “seguro de desempleo”, pero en nuestro país la legislación es muy limitada, solamente cubre a trabajadores con empleos estables y legalizados (puede compren-derse el bajo número de beneficiarios aún en los picos más altos de la tasa de desempleo).




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Ha habido intentos positivos de cambiar las estrategias familiares, entre estos hay que señalar el programa PAIS de la gobernación Cafiero en la Provincia de Buenos Aires (Forni, 1992) que instauró un programa de micro-emprendimientos para transformar a ex asalariados en cuentapropistas; lo cual implicaba no solamente una pequeña inversión sino la transferencia de capacidades empresariales, marketing y administración. El establecimiento de redes puede posibilitar esta transferencia. De todos modos éste enfoque de las estrategias de subsistencia permiten hacer legibles las lógicas de los actores en sus propios términos (doble hermeneútica).

1.1. Una reflexión metodológica

En plena depresión causada por la crisis de 1929 en los Estados Unidos, Robert Angell Cooley (1936) encaró el tema del impacto de la baja de ingresos sobre la conformación y el com-portamiento de las familias.

Seleccionó una muestra intencional de 50 estudiantes cuyas familias hubieran perdido por lo menos el 25% de sus ingresos y trató de construir una tipología en base a esos casos don-de tuvo en cuenta por un lado la integración y por otro la adaptación. Este trabajo pionero nos da una pista para encarar la investigación sobre “nuevos pobres” (Alberto Minujin,1993) que se diferencia substancialmente de la situación de los indigentes y de los pobres estructurales. Esto es solo una sugerencia para desatar la forma de encarar el estudio de una forma particular de pobreza que se asemeja a la pobreza “relativa” o a la envidia (Simmel, 1936) por la importancia que tiene una visión subjetiva de este caso.

1.2. El mundo de la pobreza rural1

Este mundo difiere substancialmente de la pobreza urbana como lo señalan los indica-dores basados en datos censales que se centran sobre todo en la vivienda. Aparecen así fuerte-mente cargados en formas negativas en las regiones NEA y NOA (Forni, Murtagh y Moreno) y (Forni; Bardomás 1999). Esto implica ignorar diferencias culturales y de posibilidad material. Es más revelador examinar la pobreza rural a partir de sus causas. Para comenzar (Forni, Nei-man1991) podemos hablar de tres tipos: a) pobreza por escasez de recursos naturales (tierra y agua); nos estamos refiriendo a población campesina. b) pobreza por precariedad de empleo. Eso tiene que ver con el impacto de los ciclos biológicos en el trabajo agrario y más reciente-mente al fuerte impacto de cambios tecnológicos ahorradores de mano de obra. c) pobreza por aislamiento: esto abarca dos grandes categorías: Situaciones de precariedad ecológicas y margi-nalidad cultural (caso de los aborígenes), una instancia especial de esta situación de aislamiento es la de numerosas comunidades que han perdido sus funciones por cierre de empresas o le-vantamientos de ramales ferroviarios.

Los datos censales muestran la acumulación de personas de la tercera edad en esas pe-queñas comunidades aisladas. Desde el punto de vista de la investigación sugiero un primer trabajo con datos censales para luego realizar una muestra intencional y un trabajo cualitativo en cada una de las comunidades seleccionadas.

1 Este tema será desarrollado más exhaustivamente en el cap. IV




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1.3. El círculo vicioso de la indigencia

Operacionalmente es posible distinguir al indigente entre los pobres por dos criterios: a) su ubicación por debajo de la línea de pobreza. En las mediciones basadas en la E.P.H. (Encues-ta Permanente de Hogares) se distinguen dos líneas, una de más o menos $400 por hogar que delimitan a los pobres y otra de $250 por hogar que clasifican a los indigentes; b) criterio de ca-ridad o asistencia que corresponde a esta categoría de indigente (Levine, 1971). El texto clásico más pertinente para tratar esta situación extrema es el de Simmel (Simmel, 1908) que especifica con claridad lo que es un derecho a ser asistido y la falta de autonomía de estos pobres sistémi-cos como sujetos. Siempre son definidos desde el exterior (modernamente desde el Estado). ¿Cómo se llega a estas situaciones? ¿Cómo es la carrera moral del indigente? (aquel que no puede mantenerse a si mismo y pasa a depender de la caridad y de la asistencia privada y pú-blica). En un estudio de casos anterior (Forni y Angélico, 1991) hemos constatado la continui-dad de hogares en estas situaciones a través de diferentes gobiernos. Esto concuerda con nues-tra evaluación del programa PAIS (Forni,1992) donde los hogares que habían sido beneficiarios del PAN luego fueron receptores de subsidos y finalmente se mantenían en ese nuevo progra-ma. Lo mismo ocurre con aquellos asistidos por los comedores comunitarios apoyados por Cá-ritas. Aquél que pierde la autonomía es muy difícil que pueda recobrarla. Son lo “hundidos” de nuestra tipología. Con respecto al presente trabajo, sugiero centrarse en los estudios de casos: a) los individuales: los típicos homeless de las grandes ciudades, aquellos que atiende tradicional-mente el Ejército de Salvación o los templos religiosos. b) los hogares que han perdido el equili-brio y dependen de jefas de mucha edad, que son las que gestionan la ayuda. La posesión o el acceso a una vivienda marca la diferencia entre indigente asistido y homeless, miserables en el límite de depender de la limosna (una obligación moral de muchas creencias religiosas).

Estudios realizados en las grandes ciudades de Estados Unidos (Anderson 1908y Bogue, 1960) y de Francia con respecto a los “clochard” demuestran q ue los que caen en situación ex-trema individual son víctimas de catástrofes típicas de ciertas ocupaciones (obreros de la cons-trucción o rurales) y de la pérdida de las redes de protección familiares o vecinales. En esta si-tuación aparecen circunstancias agravantes (el alcoholismo especialmente). Se suelen hacer lec-turas románticas de estas crudas realidades como si hubiera un importante coeficiente de elec-ción individual. En estos destinos (hobo, clochard, linyera) la evidencia señala cadenas causales y por lo tanto existen oportunidades de intervención.

1.4. Una última reflexión sobre la noción de Desarrollo Humano y situaciones degradantes

El concepto de desarrollo humano formulada por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) busca superar la medida del PBI como indicador de desarrollo; se basa en la tasa de analfabetismo, la mortalidad infantil y en la carencia de libertades. Esta no-ción puede ser contrastada con situaciones extremas aberrantes que hemos recogido en nues-tros trabajos de campo y si bien puede argumentarse que son excepcionales marcan de todos modos puntos polares en un continuum. He seleccionado dos casos: a) en el departamento Tu-lum de la provincia de San Juan existe población de residencia rupestre, los “jarilleros”, que r e-colectan leña para vender en las pequeñas comunidades ciurcundantes. b) Un caso muy común en la franja límite del conurbano es la de los hornos de ladrillo (Forni y Roldán, 1993) donde el trabajo constante en el agua causa enfermedades crónicas. Literalmente consume a las personas. Si tomamos en cuenta el rubro condiciones y medio ambiente de trabajo (CEIL, 1983) represen-tan muchas situaciones límites en que se cambian dinero por salud.




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1.5. Estructura del trabajo

Discusión conceptual sobre pobreza absoluta y pobreza relativa, marginalidad, cultura de la pobreza y exclusión.

Historia de la pobreza y las políticas sociales en la Argentina, una visión de larga dura-ción.

La pobreza y las políticas sociales desde 1995 al 2001.

Distribución geográfica de la pobreza: a) pobreza rural, b) pobreza en áreas metropoli-tanas (Bs.As., Córdoba y Rosario), c) pequeñas localidades.

Conclusiones

Bibliografía

2. DISCUSIÓN CONCEPTUAL SOBRE POBREZA ABSOLUTA, Y POBREZA RELATIVA. MARGINALIDAD, CULTURA DE LA POBREZA Y EXCLUSIÓN

Podemos iniciar el tratamiento del tema de la pobreza a partir de lo que Merton (1976) define como problema social. Para este autor el problema social existe cuando se presenta una gran discrepancia entre lo que es y lo que la gente piensa que debe ser. En las sociedades tradi-cionales, esta discrepancia creaba obligaciones morales, básicamente la caridad y la limosna. Fue un sociólogo alemán del siglo XIX, George Simmel, quién señaló que la pobreza siempre es definida por quienes adoptan políticas destinadas a corregirlas, a controlarla o a prevenir pro-blemas sociales propias de vivir en condiciones de pobreza (por ejemplo, tasa de mortalidad in-fantil, delincuencia, etc) y sin la participación de los propios involucrados: los pobres. Contem-poráneamente, se entiende que los problemas sociales, entre ellos la pobreza, son construidos en una discusión pública en la que los intelectuales y las instituciones, en especial las iglesias por su peso moral, cumplen un papel muy importante. Se parte obviamente de la visión que la pobreza es un problema político de la desigualdad y la exclusión social y no la sumatoria de problemas personales, contrariamente a la noción de la cultura de la pobreza que hace recaer la culpa sobre las mismas víctimas: “los pobres son culpables de su pobreza”.

La pobreza es un concepto relativo que se basa en la carencia de algunos bienes esencia-les desde el punto de vista biológico o cultural. Esta primera noción es la pobreza absoluta; para compensarla tengamos en cuenta la noción de “pobreza relativ a” que se basa en la compar ación con otros sectores de la población. Con respecto a la pobreza absoluta la mejor definición es la del sociólogo alemán George Simmel 1909 “la pobreza constituye una constelación soci ológica única: un número de individuos que, por un destino puramente individual, ocupan un puesto orgánico específico dentro del todo; pero este puesto no está determinado por aquél destino y manera de ser propios, sino por el hecho de que otros (individuos, asociaciones, comunidades) intentan corregir esta manera de ser. De suerte que lo que hace al pobre no es la falta de recur-sos. El pobre, sociológicamente es el individuo que recibe socorro a causa de esta falta de recur-sos”.

Cuando en la década del 60 reinaba el concepto de “desarrollo” se obs ervaban asincro-nías de varias dimensiones, económicas, sociales, etc. Cuando alcanzaban una dimensión ex-trema, como ciertos islotes de pobreza en las grandes metrópolis (villas miserias, marginalidad ecológica, (A.Quijano). Entonces, con un criterio dualista que quiso dar cuenta de estos fenó-menos concebidos como transitorios, se habló de marginalidad (Germani). Esta noción suponía




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la existencia de dos universos autónomos. Esto fue superado por la noción de¨marginalidad es-tructural a partir de un proyecto de investigación auspiciado por la Fundación Ford y dirigido por sociólogos marxistas (Marín, Murmis, Nun). El concepto mas importante fue desarrollado por José Nun como “excedente poblacional”, presentado como d iferente a la noción de ejército de reserva de Karl Marx. La noción primera de marginalidad con su carga dualista se mimetizó en otros intentos de poner la culpa en la víctima. Como también lo hizo la cultura de la pobreza (Lewis, Valentine, etc). De todos modos tanto las versiones estructural como la culturalista re-sultaron insuficientes para dar cuenta del desfasaje monstruoso que empezó a regir a partir de la crisis del petróleo de los 70 y del apogeo del capital financiero. La desocupación masiva fue denominada con justicia “horror económico” (For rester )

Actualmente el concepto más apropiado parece ser el de exclusión de Robert Castels2. Estos han sido los principales conceptos que han abierto nuestra área de estudio sobre pobreza.

3. LA HISTORIA DE LA POBREZA Y LAS POLÍTICAS SOCIALES EN LA ARGENTINA: UNA VISIÓN DE LARGA DURACIÓN.

En cada período histórico la pobreza y la indigencia adquirieron caracteres particulares, y del mismo modo las acciones para remediar esas carencias. En la sociedad colonial la caridad estaba a cargo de los individuos o de la Iglesia, era la única alternativa disponible. Desde el punto de vista institucional los hospitales fueron la única alternativa social disponible.

Con el surgimiento de estados independientes aparece una forma de satisfacer esas ne-cesidades. La filantropía: “El pasaje de la antigua forma de caridad a esta nueva estrategia f ilan-trópica implicó una categorización más rigurosa de esos sectores, lo que produjo una creciente marginalización de una parte de ellos: el “pauperismo” de sectores de extrema p obreza, consi-derado como residuo social. Los demás sectores cuyo paradigma era el “trabajador ho nrado” deseoso de cumplir sus obligaciones” fueron controlados y vigilados para evitar que c ayeran en usa situación en que se degradaran (R. González citado en mi trabajo “Pobreza y Desarrollo In-tegral”, 1991). A fines del siglo XIX con la instalación de un modelo de desarrollo orientado hacia afuera, el esquema filantrópico florece basado en nueva creencia la de los “higienistas”; paralelamente nacen la psiquiatría y la eugenesia y una ciencia derivada, la criminología (Ra-mos Mejía y José Ingenieros) y nuevos roles sociales (visitadores sociales). La conducción de la filantropía queda en manos de mujeres de la clase alta (sociedad de beneficencia y Patronatos) y hay de nuevo actividades paralelas de la Iglesia. Por entonces es que aparece la figura de Mon-señor de Andrea con la “Casa de la Empleada” y su gran colecta para construir viviendas soci a-les después de la Semana Trágica de 1919 (Forni, 1996). Es importante señalar que en este pe-ríodo las clases dominantes tenían una visión optimista sobre el futuro del país. Creían también en las potencialidades de la ciencia, pues eran positivistas y por lo tanto existen en este período muy buenos estudios sobre la pobreza.

Puede señalarse especialmente Bialet Massé autor de “ La situación de la clase obrera en el interior de la república” así como también hubo estudios sobre las cond iciones de vida en los conventillos. También hay que señalar que en el seno de una inmigración europea surgió una rica sociedad civil, tanto en forma de economía social, cajas cooperativas en zonas agrarias, co-operativas de consumo en las grandes ciudades. En conjunto regía una economía rentística donde la previsión para la tercera edad se efectuaba mediante bienes raíces.

2 Robert Castel, “Les pieges de l´exclusión”, Lieu Social de Politiques, RIAC, 34, 1995.




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Un gran cambio se produjo al comienzo de la década del 40 con la emergencia de un ru-dimentario estado de bienestar muy apoyado en los sindicatos de trabajadores que estableció un sistema jubilatorio universal. En una economía prácticamente de pleno empleo y un alto gasto social (para la población urbana); la pobreza extrema pasó a ser una situación casi excep-cional. Fue atendida por la Fundación Eva Perón.

Este modelo continuó en una etapa desarrollista, durante los ´60 con énfasis en la indus-trialización. Allí es donde se plantea el concepto de marginalidad para señalar una situación pensada como transitoria. El Estado crea organismos especializados y se afirma la carrera de trabajo social “para atender a los pobres” (Marta Escurra y Doctor Tarzitano). Con el devenir de los años el modelo se prolonga, y durante uno de los gobiernos militares, el del Gral. Onganía, existe un intento de racionalizarlo (Programa PASS) y a continuación se crea una estructura es-pecial para los aspectos residuales de la tercera edad que no eran cubiertos por la universaliza-ción jubilatoria (PAMI). Esta estructura aparentemente autosuficiente empezó a resquebrajarse con la crisis petrolera de comienzos de los 70, la desindustrialización y el envejecimiento de la población. Este hecho es común en las naciones occidentales

La pobreza extrema como problema recién aparece reconocida con el advenimiento de la democracia en 1983. En el siguiente capítulo vamos a ver con más detalle los diagnósticos y po-líticas de las últimas cinco décadas.

4. LA POBREZA Y LAS POLÍTICAS SOCIALES MODERNAS En este capítulo vamos a poner la lupa para examinar detalladamente las políticas socia-

les de la segunda mitad del siglo XX. Es importante señalar que en este período ocurrió en el país una transformación de la “cuestión social” no en el sentido de Rosanvallon (desequ ilibrio demográfico por baja de la tasa de mortalidad) sino de acuerdo a la interpretación de R.Castel (exclusión). A partir, primero de una política aperturística y de mantenimiento de un dólar ex-cesivamente barato, en dos momentos durante el ministerio de Martínez de Hoz y luego a par-tir de la convertibilidad, se fue produciendo un crecimiento de dos indicadores; 1) tasa de des-ocupación y 2) el índice de la población bajo la línea de pobreza (Forni y Roldán, 1993). (Feijoó, 2001)

Este cambio alteró totalmente la lógica de las políticas sociales propias del Estado del Bienestar que consistía en desarrollar una burocracia para cada problemática y establecer un sistema universal de riesgo compartido. Con el advenimiento de la democracia en 1983 por primera vez se habló de pobreza extrema y se propuso una política focalizada para remediarla. Existió un plan alimentario nacional (P.A.N.) y un programa de alfabetización. Cuando en 1989 hubo un epicentro de hiperinflación que cortó la cadena alimentaria para los sectores más des-favorecidos, se planteó para el conurbano bonaerense un programa alimentario mucho más ambicioso, el programa Alimentario Integral y Solidario -P.A.I.S.- (Forni, 1992). Desde allí se registró un cambio radical en las políticas sociales en los ministerios responsables. Se centró en la óptica del Banco Mundial multiplicando programas focalizados. Esta dispersión es aún im-perante y puede decirse que en conjunto no hay una política con orientación clara y que el nivel alimentario de los más pobres depende de decisiones macroeconómicas , de hecho se ha cons-truido y deconstruido un Estado responsable. Por otra parte, no existen redes protectoras alter-nativas que las que provienen de la sociedad civil, probablemente una nueva política tenga que basarse en las mismas. Organizaciones de base y redes parecen ser el camino frente al fracaso de estructuras estatales con poca posibilidad de llegada.




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Otra perspectiva para examinar este tema es tocado en un libro reciente de Javier Auye-ro (2001) sobre la política a nivel micro territorial que trata del proceso de consolidación y ur-banización de una de las principales villas de emergencia en un distrito muy cercano a la Capi-tal Federal . Allí describe la consolidación de una maquinaria política que controla el acceso a los recursos estatales estableciendo las bases para “un populismo manipulatorio” (Ir eland, 1991).

En contraste con esta postura estamos investigando en el Cuartel V –Moreno la existen-cia de un modelo opuesto con mucho mayor autonomía de los sectores populares a éste nivel (Pablo Forni, 2001; Floreal Forni, comp., 2002). Dado que se trata de una investigación orientada a la compensación de la deuda social, más importante que el monto del gasto social son los mecanismos que permiten su implementación.

5. DISTRIBUCIÓN GEOGRÁFICA DE LA POBREZA a) Pobreza rural

b) Pobreza en las áreas metropolitana de Buenos Aires, Córdoba y Rosario

c) Pequeñas localidades

Para estudiar este tema nos vamos a basar en el indicador NBI con datos del CNP de 1981. La realización del nuevo censo del año 2001, creo que permitirá una comparación como la que realizó el CEPA del Ministerio de Economía con el periodo inter-censal anterior. Desde ya presumimos mejoras en este indicador a pesar del empobrecimiento que muestra la encuesta permanente de hogares (EPH) sobre ingresos debido a que la educación es una variable que tiende a mejorar autonomamente y ha existido un mínimo de obras de infraestructura en el co-nurbano bonaerense, además de una tendencia a la automejora de las viviendas. Trabajar con éste indicador implica muchas limitaciones pero la ventaja es su fácil aplicación universalmen-te. También debemos señalar sesgos especialmente que afectan a la población rural que auto-contruye su vivienda con métodos tradicionales y no tienen acceso a infraestructura.

Un mapeo en base a este indicador nos va a permitir señalar las áreas más críticas, como el departamento Ramón Lista en la provincia de Formosa y Añatuya en Santiago del Estero. También nos permitirá marcar las áreas con mayor concentración de población, como el partido de La Matanza y el de Florencio Varela en el conurbano bonaerense. Últimamente una visión más fina puede también señalar áreas de gran intensidad (con dos o más indicadores de NBI). Así podemos perfeccionar un mapeo y tener un criterio para evaluar políticas en áreas determi-nadas; por lo tanto voy a recomendar se establezca un inmediato contacto con el INDEC para hacer posible3, estas operaciones estadísticas en el menor plazo posible para avanzar en un aná-lisis más cualitativo intra-regional.

DISTRIBUCIÓN TOTAL DE LOS HOGARES CON NBI SEGÚN REGIÓN

Distribución Total Hog.

1980 % de Hog. con NBI

DIF (2) (1)

Distribución Total Hog.

1991 % de Hog. con NBI

DIF (2) (1)

3 Cabe señalar la utilidad de la tesis doctoral de E. Amadasi sobre “La pobreza en la Argentina”, Bs. As., UCA, 1998.




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TOTAL 100.0 100.0 100.0 100.0

AMBA 37.6 28.3 - 24.8 36.0 29.4 -18.2

NOA 8.8 15.9 82.0 9.1 16.3 79.6

NEA 6.8 12.8 89.4 7.5 13.9 86.1

Cuyo 6.0 6.0 1.1 6.1 6.0 -1.9

Pampeana 37.5 32.2 - 14.1 37.0 29.2 -21.1

Patagonia 3.4. 4.7 38.7 4.4 5.2 19.1

Fuente: Amadasi, idem.

5.1. Pobreza rural4

A nivel mundial la asociación entre la idea de pobreza y pobreza rural es muy fuerte. Como la pobreza afecta mas a la población rural que a la urbana y en los países más pobres la población rural es cuantitativamente más importante que la urbana, esta asociación parece in-evitable. El caso argentino es diferente. La casi totalidad de la población es urbana. El peso de la población rural es cada vez más pequeño y aunque la pobreza afecte más a ésta que a la pobla-ción urbana en el balance final la pobreza aparece como una cuestión básicamente urbana. Tampoco debe perderse de vista el peso del sector agrario de la economía argentina más en la generación de riqueza que en la noción de empleo. Esto hace sumamente relevante el estudio de la pobreza rural, a la par que introduce la idea d la gran heterogeneidad productiva del agro argentino. Como se verá en el análisis correspondiente, lo rural (la vida en pequeñas localida-des o como población dispersa) no coincide plenamente con lo agropecuario. Justamente su gran heterogeneidad de situaciones y su enorme dispersión geográfica tornan difícil la formu-lación de políticas públicas al respecto. Tradicionalmente han sido pensadas más en función del sector agropecuario como tal que desde las políticas sociales. Esta aparente ventaja –su vincula-ción con lo productivo- implica también falta de coordinación y su condición de “política res i-dual”.

En la conceptualización se distinguen tres tipos de pobreza rural por origen:

a) La estructural, o sea la que tiene su origen en la limitación de recursos productivos (tie-rra y-o agua) que es el caso clásico de los productores minifundistas y sus familias.

b) La cíclica (debido a la naturaleza biológica de la producción agraria) o pobreza rural por inserción laboral donde se evidencia que los salarios de este sector suelen ser notable-mente bajos en comparación con la actividades extra agrícolas.

c) La residual o pobreza asociada a condiciones de aislamiento, incluyendo grupos sociales específicos como los aborígenes.

5.2. Pobreza en áreas metropolitanas

5.2.1. Buenos Aires

Buenos Aires esta compuesta por una ciudad global y una extensa región metropolitana sumando más de 13 millones de habitantes en constante expansión. En el centro de la región se

4 Esta sección se basa en Floreal Forni, Guillermo Neiman y Laura Roldán, “La pobreza rural en la Argentina”, mimeo, CEPA, Ministerio de Economía, 1994-95.




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localiza la ciudad de Buenos Aires como municipio autónomo de casi 3 millones de habitantes. La periferia o Gran Buenos Aires se organiza territorialmente en anillos o cinturones. El primer cinturón, el más cercano a la ciudad, tuvo su origen en proceso de industrialización y fue po-blándose a partir de residentes de la ciudad que emigraron en un proceso de movilidad social ascendente en busca de mejores condiciones habitacionales (vivienda propia), a través de loteos y urbanización “pionera” en buena medida producto del esfuerzo de los vecinos. El segundo cinturón, en cambio, se pobló con una densidad mucho menor, mediante la continua recepción de inmigrantes rurales internos y de países limítrofes. Posteriormente, también, con los exclui-dos de la ciudad y del primer cinturón (Ejemplo: La expulsión de los habitantes de villas de emergencia de la capital federal durante la última dictadura militar). Es evidente que este se-gundo cinturón absorbe también el extraordinario excedente demográfico de población pobre que reproduce y multiplica su pobreza. Sobre el borde exterior del segundo cinturón de la re-gión metropolitana se van ocupando áreas dedicadas anteriormente a actividades agrícolas. En este segundo cinturón compiten por el uso del suelo barrios populares, producción agrícola in-tensiva (típicamente la horticultura), countries y barrios privados, cementerios privados, clubes, etc.

Dentro de esta gran población se puede distinguir entre pobreza caracterizada por ca-rencia “absoluta” (población con NBI), “rela tiva” por comparación o por desce nso por debajo de la línea de pobreza (nuevos pobres); sin embargo, lo sustancial es que tenemos que conside-rar los cambios acaecidos en la estructura socio-espacial del Gran Buenos Aires. Tenemos como base el trabajo clásico de Horacio Torres (Torres, 1992). Una visión mas actualizada es la ofreci-da por Morano y Tella quienes plantean que la oferta de empleo se esparce por todo el territorio y con ello la ciudad tradicional queda transformada en una mera área especializada de todo su entorno regional (Morano y Tella, 2001). Esta “ciudad -región”, en términos de R. Simmons (1997) difiere de la “m etrópolis” de la época anterior pues la diseminación del trabajo urbano junto con la industrialización de la agricultura produjeron un nuevo modelo de paisaje que tor-na imposible sostener la vieja divisoria entre campo y ciudad.

“Esta aglomeración se encuentra conformada por una porción central –la Capital Fede-ral- y una periferia –el Gran Buenos Aires, compuesta por veinticinco partidos y una población de más de once millones de habitantes-. Componen esa porción periférica tres coronas: (a) la primera, en torno a la “ciudad central” está conformada por los municipios de: Avellaneda, San Martín, norte de la Matanza, Lanús, Lomas de Zamora, Morón, Ituzaingó y Hurlingham se formaron con tierras de Morón en 1994; (b) En la segunda corona se comienza a evidenciar un cierto crecimiento tentacular y está integrada por: Almirante Brown, Berazategui, Esteban Echeverría, Ezeiza, Presidente Perón, Florencio Varela, Malvinas Argentinas, José C.Paz, San Miguel, Merlo, Moreno, centro y sur de La Matanza, Quilmes y Tigre. En esta corona también se crearon nuevos partidos, Presidente Perón con tierras de E.Echeverría, San Vicente y Floren-cio Varela, en 1993 y por último los partidos de Ezeiza y E.Echeverría formados en 1994 con tie-rras de E.Echeverría. (c) El tercer y último anillo de la aglomeración lo constituyen: Cañuelas, Escobar, Gral. Rodríguez, Marcos Paz, Pilar y San Vicente. La dinámica de este sistema queda en evidencia con el retorno del crecimiento demográfico intercensal.

La tabla 1-a nos permite apreciar como se desacelera el crecimiento total del AMBA (63,92 para 1947-60 y de 14,99 para 1980-91). Comparando el crecimiento intercensal de la ciu-dad central con el resto, vemos que la Ciudad de Buenos Aires se detiene en su crecimiento, y el resto de la aglomeración crece notablemente, en especial, en los dos primeros períodos. En las coronas, observamos que en la primera ocurre algo similar a toda el área; continúa creciendo




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más levemente la segunda y por último la tercera corona mantiene su ritmo desde el período 60-70 en más del 40% y es el mayor crecimiento en el área entre el 80-91.

En cuanto a los ejes (Tabla 1-b) es clara la predominancia del centro-oeste hasta la déca-da del 90, para luego descender aunque conservando el mayor porcentaje del área. En cambio, los ejes norte y sur presentan un decrecimiento en los períodos intercensales, que se hace más notable en el norte.” (M orano y Tella op. cit.)

TABLA NO. 1-A: CRECIMIENTO AMBA (%)

Período 47-60 60-70 70-80 80-91 Cdad. de Bs As -0,48 0,20 -1,67 1,46

Primera Corona 97,83 31,72 17,21 7,85 Segunda Corona 196,44 73,52 48,63 31,04

Tercera Corona 136,78 41,48 54,94 47,63 AMBA 63,92 30,93 21,87 14,99

Fuente: Elaboración propia de Morano y Tella con datos del INDEC

TABLA NO. 1-B: CRECIMIENTO DE LOS EJES (%)

Período 47-60 60-70 70-80 80-91

Eje Norte 93,08 28,98 15,37 10,40

Eje Oeste-Centro 259,52 63,55 43,73 22.53

Eje Sur 84,39 38,49 24,53 18,14

Fuente: Elaboración propia de Morano y Tella con datos del INDEC

Justamente en estas áreas de alto crecimiento demográfico es donde se produce la acu-mulación de mayor cantidad absoluta y relativa de población con NBI (Forni y Bardomás, 2001). Esta aseveración como la que hicimos con respecto a los epicentros en áreas rurales que destacamos se basan en investigación propia que realizamos con Silvia Bardomás a fin de ubi-car las diócesis más pobres del país. Entonces se puede señalar una covariación entre el alto crecimiento demográfico y la acumulación de población pobre.

5.2.2. Nota sobre sugerencia de investigación

Nuestras investigaciones sobre pobreza urbana se centraron en el Noroeste del Conur-bano (Forni y Roldán, 1991), basándose asimismo en estudios monográficos de: 1) El partido de José C.Paz, 2) una localidad del partido de General Sarmiento, 3) El partido de Moreno, 4) Ac-tualmente con mayor intensidad sobre una porción de este partido que limita con José C.Paz y Pilar. Estos estudios estuvieron orientados por la noción de “underclass” de J.Wilson que priv i-legia la homogeneidad en base a datos secundarios. Nuestras monografías etnográficas señalan en cambio la heterogeneidad de situaciones, las cadenas causales y los círculos viciosos. Por eso, para esta investigación sugiero realizar un trabajo original en el partido de La Matanza que permitiría explorar la situación de estos anillos y su evolución en el tiempo.




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5.2.3. Gran Rosario

Mientras en el área metropolitana de Buenos Aires habitan 13 millones de habitantes, tanto en Rosario como en el Gran Córdoba sobrepasan el millón de habitantes cada una. El 20% de esta población se encuentra desocupada y una proporción similar esta bajo la línea de po-breza. Con respecto al Gran Rosario contamos con un buen estudio realizado en el epicentro de la desocupación (Merlisnky, 2001). Esto permite centrar el estudio utilizando dos ondas de la E.P.H., lo cual hace posible centrarse en el desempleo de larga duración. Vamos a examinar quiénes son los personajes teniendo en cuenta que Rosario se encuentra en el centro de una re-gión con alto desarrollo industrial por el proceso histórico de sustitución de importaciones. El mismo se encuentra quebrado desde más de dos décadas, lo cual ha llevado a la quiebra de cientos de empresas medianas y pequeñas con el consiguiente incremento de la desocupación. En ocasión de la segunda medición de la E.P.H. se encontró una cantidad significativa de des-empleados con más de 12 meses en esa situación.

“En el período bajo estudio, los desempl eados que llevan un año o más en esta situación pasan de ser el 7,6% al 17,4% del total. Este fenómeno golpea diferentemente según el sexo y edad siendo los desempleados de mayor edad (más de 60 años) quienes registren una mayor exposición al desempleo de larga duración. No había en 1994 desempleados con más de un año en esa situación, mientras que en octubre de 1997 un 25% de los mayores llevaba más de un año en situación de desempleo” (Merlinsky, p 41).

Otra variable significativa es la que hace a la educación (básicamente secundaria):

“En lo que se refiere a los patrones de desocupación, considerando el nivel educ ativo son los niveles educativos intermedios los que registran tasas de desocupación más altas (especialmente los trabajadores con secundario incompleto y terciario y universitario in-completo), probablemente por el efecto de varios factores combinados. Por un lado, la devaluación de credenciales en el mercado de trabajo, que hace que se requieran mayo-res niveles educativos para desempeñar puestos que antes exigían niveles educativos más bajos. Por otro lado, los programas de empleo –que incrementan su cobertura entre 1996 y 1997- tienen un mayor reclutamiento entre la población de más bajos niveles edu-cativos” (Me rlinsky, p 44).

Debemos hacer notar que la autora no presta mayor atención a otro fenómeno que afecta el área de el Gran Rosario, la creciente inmigración desde las provincias del NEA que se asien-tan en las villas y asentamientos al sur de la región metropolitana (quizá la única pista para examinar este último fenómeno sea la distinción entre hogares de pasado inestable versus los que provienen del empleo industrial estable). Tenemos pues tres variables estructurales que va-rían sistemáticamente: Edad, sexo y educación. En cuanto a la perspectiva subjetiva, confirma los hallazgos del trabajo clásico de Komaroski de la década del 30 en los Estados Unidos. Este autor señala cambios de roles dentro del hogar.

5.2.4. Gran Córdoba

Con referencia a esta metrópolis sobre la cual no existen estudios sistemáticos vale acla-rar que sus fuentes de crecimiento estuvieron también en el desarrollo industrial, especialmente el automotriz, y la inmigración, en este caso, de las provincias del NOA. Este crecimiento de-mográfico estuvo desde el inicio marcado por la escasez de vivienda, expresada en forma de marginalidad ecológica. Tempranamente en la década del 70 ésta dio lugar a movimientos so-ciales (una fuerte organización villera y experiencia de acción), la más conocida fue la del padre Llorens S.J. quién a partir de su experiencia en el barrio San Martín de Mendoza inició un pro-ceso de auto-construcción en el barrio Chaco Chico. Este fue un modelo con mucha influencia




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en todo el país, allí tuvo el apoyo del CEVE, del CONICET y luego se creó el S.E.A.H.S. como asociación civil. Ya en los años ochenta se multiplicaron las ONGs y su experiencia; en un caso se trató de organizar la población afectada en la compra de sus lotes, por la indexación surgirán también iniciativas dirigidas a población con déficit de vivienda que se encontraban residiendo con familiares en situación de hacinamiento. Para estos sectores se implementaron proyectos de lotes con servicios. En el año 1992 tuve ocasión de evaluar la acción del S.E.H.A.S. en momento crucial cuando la descentralización de los fondos del FONAVI permitió la auto-organización de la población de los barrios para financiar este tipo de proyecto.

Dado lo sensible que es la problamática de la vivienda en Córdoba, sugiero que se sus-criba un convenio con el S.E.H.A.S. para acceder a toda la información que ellos han acumulado sobre más de un centenar de barrios organizados.

5.2.5. Pequeñas comunidades en el interior del país

Un examen de los datos del NBI por dimensión de la comunidad revela la existencia de una franja de poblaciones en centros entre 100 y 1000 habitantes muchas de las cuales han decrecido durante el último período intercensal. La pregunta que surge es si se trata de población agríco-la-rural; esto no es tan simple de decir ahora sin posterior investigación pues es muy frecuente la pluriactividad incluyendo servicio en áreas rurales. Un examen en los mismos centros del NBI por edad nos muestra una acumulación de población envejecida. Nuestra hipótesis es que se trata de localidades aisladas y que han perdido sus funciones por levantamiento de vías fé-rreas o desaparición de industrias o comercios locales. A este respecto proponemos un trabajo especial con los datos de población y NBI entre dos períodos censales para construir una tipo-logía de estos centros para luego elegir intercensalmente algunos casos para una indagación cualitativa centrada en la primacía de lo local.

6. CONCLUSIONES Un ensayo de esta naturaleza puede tener diversos tipos de conclusiones:

a. Teórica: referida a la conceptualización que organiza el discurso.

b. Metodológica: incluyendo sugerencias de investigación.

c. Empírica: referida a la descripción de los problemas.

d. Sustantiva: incluyendo tipologías propuestas de sujetos sociales.

De todos maneras van a ser muy sumarias para compensar la extensión del texto. Inten-tamos producir proposiciones con la mayor parsimonia, economía y elegancia posible.

a) Conclusión Teórica: El concepto que nos permite hacer un avance significativo es el de vulnerabilidad presentado en el ensayo preparado para PRONATASS (Forni & Roldán, 1993) que se refiere a situaciones que están en el límite de la franja de extrema pobreza. Un ejemplo iluminador es el efecto de pequeños cambios en los precios relativos causa-dos por devaluaciones que alteran los precios de la canasta familiar. Así es posible que un 5% ó 10% de la población entre o salga de la zona de pobreza extrema. Mapear a los sectores vulnerables mejora mucho la calidad de un estudio sobre la pobreza. Sería pre-ciso mejorar los indicadores para localizar la franja de vulnerabilidad.

b) Conclusiones Metodológicas: Ya hemos señalado los límites del NBI y la utilización de la EPH para la medición de la pobreza; en cambio, en Chile se hizo una encuesta especial




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por muestreo que constituiría un avance significativo para disponer de información no solamente útil para el diagnóstico sino para programar y evaluar políticas sociales.

c) Conclusiones Empíricas: Con la desocupación y el diagnóstico en base a la información disponible, solamente podemos hacer una aproximación grosera de la magnitud del problema. En cambio, con la misma información es muy difícil establecer relaciones causales. Un primer listado es el que habitualmente utiliza la distinción entre pobres es-tructurales, indigentes y nuevos pobres. Entre cada uno de estos tipos existe una franja de vulnerabilidad que anticipa la movilidad descendente. A lo largo de la introducción y en el primer capítulo hemos señalado una cantidad de situaciones especiales.

d) Conclusiones Sustantivas: En realidad, pensamos que solamente trabajos empíricos per-mitirán avanzar la frontera del conocimiento disponible. Esperamos la segunda etapa de este programa para concretar esta aspiración.

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8. ANEXOS

8.1. Anexo A: De la medida de la pobreza a la definición de procesos y nodos de vul-nerabilidad5

Si bien existen antecedentes la medida sistemática de la pobreza comienza en EE.UU. en 1963, en ocasión de la “guerra contra la pobreza”. Allí se diseña la c lásica Línea de Pobreza, a partir del cálculo de una canasta mínima de alimentos (de acuerdo al número de personas en el hogar), y se la multiplica por un coeficiente que traduce la Ley de Engels (proporción de los alimentos dentro de la canasta) que dice que a mayor ingreso (y viceversa) menor es el peso de los alimentos. En el caso de EE.UU., hoy en día, la línea de indigencia supera apenas los 4.000 dólares al año (para una familia de 4 miembros) y el coeficiente de multiplicación es 3. Así, la línea se ubica alrededor de los 12.500 dólares al año. Por debajo de esa línea se ubican unos 35.000.000 de personas, pero lo relativo de esta medida (en términos de la distribución Paretia-na del ingreso) puede señalarse por las circunstancias de que si ella se desplaza hasta los $15.000.000 por año, los involucrados pasan a ser más de 90.000.000 existiendo por lo tanto una amplia franja de vulnerabilidad expuestos al “descenso” (si nos quedamos con esta visión e sta-dística) en caso de accidente, y a catástrofe si no están protegidos por alguna red de seguridad. La noción estadística solo da una visión limitada del problema que cobra otro sentido cuando se piensa en actores concretos, y más aún en procesos que los producen (o en que sus estrate-gias se inscriben).

Con respecto a nuestro país luego de un trabajo pionero de José Luis de Imaz6 se efectuó una primera medición de línea de pobreza (1979), a partir de una investigación de CEPAL, “Proyecto Inter -Institucional de Pobreza Crítica en América Latina”, realizado por Oscar Alti-mir. En este caso se usó una onda de la Encuesta de Hogares para la Capital Federal de 1970. Asimismo, se estimó la incidencia de la pobreza para el resto urbano y el sector rural, “si bien a partir de elementos más hipotéticos sin un ejercicio de cálculo estricto”. En este trabajo se est i-mó una canasta alimentaria sobre una base “per cápita”, la que fue evalu ada de acuerdo a los precios de la variedad más barata de cada artículo. La línea de pobreza en 1970 fue definida como el doble del valor que se necesita para adquirir una dieta adecuada, en el caso del área metropolitana este estudio señala 5% de la población en situación de pobreza. Años después (1984), Altimir utilizó de nuevo este método aplicándolo a las encuestas de hogares del Gran Buenos Aires de 1974, 1975, 1980 y 1981 (con ciertos ajustes técnicos). En 1990, la CEPAL y un proyecto del PNUD efectúan una estimación de la incidencia de la pobreza para Argentina en el marco de un trabajo comparativo utilizando datos de la EPH de octubre de 1986, señalando a 9% de la población como ubicada bajo la línea. En 1988 se efectuó con el INDEC una investiga-ción específica en que se estudiaron en una onda de la EPH cinco centros urbanos. Para este es-tudio se utilizó una canasta que surgió de una investigación especial (de 1985). A partir de él se efectuó una revisión en base a EPH del 74 (6%), 80 (15%), 85 (24%), y 87 (33%). Igual secuencia creciente (pero con un resultado menor) aparece en un estudio de Beccaria (74, 3%; 80, 8%; 85, 17%). Hay una literatura técnica sobre estos resultados, no hay diferencias en señalar un au-

5 Tomado de Forni y Roldán, 1993.

6 Este trabajo se basa en datos agregados a nivel provincial de origen censal donde ibviamente tiene un peso muy grande la pro-porción de población rural.




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mento de la pobreza en el área, hay en cambio diferencias en el nivel de la línea que lleva a por ejemplo, que para la versión IPA en 1988 el nivel era 32.4% y para CEPAL fuera de 19.6%.

En 1984 (en base al CNP de 1980) el INDEC elaboró un “mapa de la pobreza”. Consi ste en la elección de 5 indicadores para cada hogar, y los hogares son ubicados en esa posición si carecen de uno de estos atributos. Uno de los mismos se refiere a educación de los hijos, otro es una medida combinada de bajo nivel de instrucción y alta dependencia de un trabajador (con muy poca frecuencia en la población), y tres a vivienda (estructura, retrete sin agua de arrastre y hacinamiento). De hecho, es la vivienda, y dentro de esta el retrete, la que explica la mayor parte de las frecuencias. Los ejercicios efectuados con EPH combinando este criterio con el de línea de pobreza mostraron (también para el área del GBA) una tendencia a la mejora en las NBI (que parece confirmarse en los primeros tabulados del CNP 1991) y un empeoramiento en la LP, y no necesariamente coincidencia entre ambas medidas (por ejemplo en 1974: LP 3.2; NBI 18.1; y en ambas categorías 1.8% en 1982, LP 22.1%; NBI 11.7% y ambos 6.4%). Este hecho llevó a la formulación de tipologías, llamando “pobres estructurales” a la población en NBI y “pa u-perizados” a los ubicados en LP. Obviamente con posterioridad a estas medidas la hiperinfl a-ción de 1989 marcó un punto límite de la LP, el que sin duda ha bajado hacia niveles “histór i-cos” a partir de la e stabilidad pos-91.

En base a informes recientes del Comité Ejecutivo para el Estudio de la Pobreza en la Argentina centrado en la LP, que es extremadamente sensible los cambios macroeconómicos, en el área del Gran Buenos Aires, para el período 1988-92 se puede establecer que, las situaciones más graves respecto a la pobreza por ingreso se registraron en los meses de octubre de 1989 y mayo de 1990, cuando los hogares afectados llegaron a representar algo más del 37% del total de hogares del G.B.A. y más del 50% en el G.B.A.2, coincidiendo con las secuelas de los episo-dios hiperinflacionarios iniciados a comienzos de 1989. Con referencia a esa medida, se registra una significativa mejora en la situación de pobreza. Los hogares del aglomerado del Gran Bue-nos Aires que se encontraban por debajo de la Línea de Pobreza, es decir, aquellos que no cu-bren las necesidades alimentarias y no alimentarias mínimas, descendieron del 25.7% al 15.6% entre mayo de 1988 e igual mes de 1992. En el Gran Buenos Aires 2 (segundo cinturón que abarca a Gral. Sarmiento, Moreno, A.Brown, Gral. Rodríguez, Merlo, E.Echeverría, La Matanza, San Fernando, Tigre, Berazategui y Florencio Varela) la proporción de hogares pobres por in-greso descendió del 42.8% al 32.8% en igual período. Más allá de su valor descriptivo, la magni-tud de las oscilaciones revela que existe una amplia “zona de riesgo”, instalada inest ablemente en la subsistencia que se ubica apenas sobre la Línea de Pobreza (de unos $450 para un hogar de dos mayores y dos menores), catástrofes colectivas (como fueron las hiperinflaciones), loca-lizadas (cierre de un establecimiento), o personales (de salud, accidentes, ruptura de hogar, pérdida de empleo, etc) operan sobre los hogares y personas que entran y salen de las zonas de pobreza y riesgo. Por debajo de ellos se ubican los indigentes crónicos, de acuerdo al mismo in-forme resulta que los hogares del G.B.A. que se ubican bajo la Línea de Indigencia, es decir, que no llegan a cubrir la canasta alimentaria de costo mínimo, descendieron del 6.4% en mayo de 1988 al 2.4% en mayo de 1992. En el G.B.A.2 los indigentes bajaron del 11.4% a 3.7% en el mis-mo período.

Más allá del valor diagnóstico y comparativo de estas medidas, resulta evidente la nece-sidad de generar otro tipo de insumos para el planteo de políticas sociales y especialmente las referidas a empleo. En términos del diagrama presentado en la sección anterior, una combina-ción de datos ocupacionales y de educación de origen censal pueden proporcionar un primer mapeo. Para algunos distritos (en especial para el GBA) la EPH permite una vinculación entre




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los hogares y las posiciones en la estructura ocupacional, a partir de la cual es posible concen-trarse en las características de los hogares y personas en situaciones críticas (en cuanto a ingre-so, NBI y empleo). Con respecto a sectores y situaciones más específicos solo es posible llegar a través de datos de registro (inscriptos en instancias del Ministerio de Trabajo y similares) y el trabajo directo sobre el terreno.




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8.2. Anexo B: “Pobreza, políticas sociales y empleo”7

La definición del problema y el recorte del campo en que se inscribe, señalan las alterna-tivas de una política de intervención social. Las políticas centradas en las situaciones de extre-ma pobreza y su eliminación aparecen en América Latina a mediados de la década del 70, espe-cialmente a partir de organismos internacionales. Se definió la pobreza en términos de la insa-tisfacción de un conjunto de necesidades básicas consideradas como el mínimo al que un siste-ma social debía proveer. En estas postulaciones existía una potencial contradicción, al ligar por un lado una noción holística como “modelo de desarrollo” con “consecuencias sociales d esea-bles” en una secuencia dinámica . Se estaba partiendo de una concepción igualitarista centrada en una definición “relativa” de la pobreza y se inte ntaba reintroducir la “cuestión social” en el debate económico tecnocrático; pero al definir la pobreza en términos de carencias se estaba de hecho aceptando en cambio una definición “absoluta” de la misma donde se tendía a fra gmen-tar el campo de lo social.

Llevando a su extremo esa lógica y centrando la acción en los casos extremos de “p obre-za absoluta”, se podrían llegar a plantear políticas sociales para los más carenciados con inde-pendencia de (o compatible con cualquier tipo de) modelo económico. Planteos como el que hace el Banco Mundial en su informe sobre pobreza. Si bien incluyen, o al menos no excluyen, elementos progresivos (autosuficiencia, organización a nivel micro o local), pueden finalmente incluirse en esta línea de pensamiento. Partir de una definición de “pobreza abs oluta” y su forma de medida van a pesar largamente sobre el tipo de propuesta de la política social poste-rior.

Desde un punto de vista metodológico, nosotros pensamos que, aún aceptando esta po-sibilidad restringida, no es posible aislar estas situaciones del contexto global de modelo de de-sarrollo y consecuentemente del patrón de distribución del ingreso vigente en la sociedad.

Los análisis de casos extremos de pobreza absoluta o crítica deben colocarse en la matriz explicativa de la pobreza relativa y su superación. Esto hace tanto a la pobreza generalizada de las sociedades en desarrollo como al tratamiento de “bol sones de pobreza” en sociedades de s-arrolladas. En efecto, la comprensión de estas situaciones varía sustancialmente si se las consi-dera: a) como mera satisfacción de necesidades urgentes; b) como tratamiento de “problemas aislados”; o peor aún de los “pobr es como problema” por características idiosincráticas o su b-culturales; c) si se examina el problema en el contexto estructural en que surge. En ese sentido, disentimos con propuestas de política social estatal “aislada” dirigida a los más carenciados, aunque ésta pueda ser en cambio una actividad altamente valorable de sectores privados que operen ante la falta de acción pública, o en espacios complementarios de la misma.

Esta reflexión es necesaria porque en las dos últimas décadas con la crisis económica y la disminución de gastos y funciones estatales se fue produciendo también una marcada trans-formación en el perfil de las políticas sociales. El modelo de políticas sociales típico del Estado del Bienestar trataba la satisfacción de necesidades mediante mecanismos de reparto del riesgo o corporativos, creando generalmente organismos burocráticos con funciones permanentes. Con la crisis fiscal de este modelo, se han generado los Programas Sociales Masivos, con fines presumiblemente limitados en el tiempo y clientela específica. Cuando esto es posible, dada la

7 Tomado de Forni y Roldán, 1993.




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naturaleza de la población afectada y de la necesidad en juego, el ideal de estos programas es además ser transitorios, dar origen a formas de capacitación, transferencias tecnológicas u or-ganizativas que permitan posteriormente la autosatisfacción de las necesidades (y por lo tanto caducidad del programa). En este sentido, pueden encontrarse semejanzas formales entre pro-gramas “progresivos” del Primer Mu ndo, como los de “reciclaje laboral” –entrenamiento de trabajadores con problemas de empleo cuya capacitación resulta obsoleta- y-o desarrollo comu-nal participativo (estilo Saul Alinsky en USA) con programas que aparecen en Latinoamérica en momentos de recesión y desocupación extrema (de “e mpleo mínimo” e n el caso chileno o el PAIT peruano). Tanto en su concepción como en su implementación, la “flexibilidad” bajo c o-sto y llegada precisa a la población específica, aparecen como virtudes de este tipo de progra-ma. Pero no hay que olvidar que tales programas en los casos de países de menor desarrollo se inscriben muchas veces en situaciones en que es difícil plantear alguna autonomía para los sec-tores subordinados. Su origen estatal y la existencia de redes pre-existentes de una u otra forma de clientelismo aparecen como obstáculos reiterados.

Este tema de la relación de los programas con la política es central en un doble sentido, por un lado en lo que hace a la coordinación de acciones originadas en un nivel central del go-bierno con las de organizaciones existentes a nivel local, y además en los clásicos temas deriva-dos de relaciones de clientela.

En estas notas vamos a tratar de dar elementos para superar una visión cuya base de de-finición sea la de “líneas” (y consecuentemente cálculo de poblaciones target), sea de “ind igen-cia” (no tener medios de completar una canasta alimentaria mínima), o de “pobreza” (s uperar en un coeficiente –referido a una encuesta de consumo de sectores ubicados en los últimos deci-les de la distribución, la línea de “indigencia”) -, en la definición de políticas sociales. Pensamos que, aunque es indispensable para el autoconocimiento de la sociedad y para la formulación de políticas asistenciales, no es suficiente mapear la extrema pobreza o encontrar una cifra de “e x-cluidos”. La idea ce ntral es formular una concepción dinámica y relacionada al funcionamiento del conjunto social de las situaciones que se van definiendo como críticas y exigen una acción. El empleo aparece como el eje central de esa relación. Las grandes transformaciones macro-económicas que en una tradición más estructural han sido caracterizadas como “de cambio de modelo de regulación”, han implicado una fuerte presión a la “flexibilización de las relaciones laborales” y a la coexistencia con altos índices de dese mpleo. Puede señalarse una notable transformación en los sistemas de relaciones laborales, -dependiendo de contextos económicos y de la relación de fuerza entre actores sociales o de normas de concertación vigentes-, desde el predominio de la noción de “pleno emple o” y de “contratos de duración indetermin ada” a una gran fragmentación de situaciones (llamada también “sociedad a varias velocid ades”). En este contexto, cobra sentido la expresión de Bailleau de que “hoy día, las políticas s ociales y las de empleo no pueden considerarse ya como entidades distintas”.




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8.3. Anexo C: Línea de pobreza y desocupación

En la evolución de la población bajo línea de pobreza y tasa de desocupación en el Gran Buenos Aires elaborado por María del Carmen Feijoó en su libro “Nuevo país, nue va pobreza”, la autora muestra la interacción entre ambas variables y el crecimiento paulatino de la pobreza. Transcribo cuadro de la página 89.

LÍNEA DE POBREZA Y TASA DE DESOCUPACIÓN

Año Pob. bajo la línea de pobre-za

Tasa de desocupación

1989 47.6 7.0

1990 33.8 6.0

1991 21.6 5.3

1992 17.8 6.7

1993 16.9 9.6

1994 19.0 13.1

1995 24.8 17.4

1996 27.8 18.8

1997 26.0 14.3

1998 25.9 13.3

1999 26.7 14.4

2000 28.9 14.7

Feijóo, 2001, 89.




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iii. caracterización dinámica de situaciones de pobreza en

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