http ead.almg.gov.br moodle file.php file= 133 aula 1 pdf 1
TRANSCRIPT
Assembleia Legislativa de Minas Gerais – Escola do LegislativoCurso a distância – outubro 2011
Aula 1O sistema orçamentário
Entender como é feito o planejamento das políticas públicas implementadas pelo
governo e o processo de elaboração das leis que compõem o Orçamento Público é saber
o que o governo faz com o dinheiro do contribuinte, o seu dinheiro, recolhido por meio de
impostos e taxas. Esta é uma maneira de acompanhar e avaliar as ações
governamentais e, assim, intensificar o exercício da cidadania, refletindo sobre as
escolhas que fazemos quando exercermos o direito de votar e escolher nossos
governantes.
Sobre o sistema orçamentário
O sistema orçamentário é o conjunto das leis, previstas pela Constituição Estadual,
que compõem o Orçamento Público. Por meio dessas leis, o governo define como
pretende gastar o dinheiro arrecadado por meio de tributos pagos pela sociedade e de
outras fontes de receita.
O Poder Executivo encaminha à Assembleia Legislativa do Estado de Minas Gerais
quatro projetos referentes ao planejamento e orçamento públicos, que, depois de
aprovados pelos deputados e sancionados pelo Governador, tornam-se leis: o Plano
Mineiro de Desenvolvimento Integrado (PMDI), o Plano Plurianual de Ação
Governamental (PPAG), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária
Anual (LOA).
Planejamento
Ao longo de sua história, à medida que foi se consolidando o papel do Estado na
economia, o Estado brasileiro foi adquirindo capacidade de planejar e intervir em diversas
áreas com vistas a promover o desenvolvimento nacional. Desde a década de 30 do
Assembleia Legislativa de Minas Gerais – Escola do LegislativoCurso a distância – outubro 2011
século XX, passando pelo período do regime militar e pela Nova República, o País
vivenciou planos econômicos e de desenvolvimento que resolveram, em grande parte,
gargalos que impediam o País de se modernizar, ainda que muitos desses planos tenham
sofrido descontinuidade devido às mudanças de governo ou de regime. Assim, de
agroexportador o País se tornou uma potência industrial emergente.
Com base nisso, é possível afirmar que o Brasil tem uma tradição de planejamento,
razão por que, ao longo dos anos, os diversos governos reforçaram as instituições de
planejamento. Cabe destacar a excelência de instituições como o Instituto de Política
Econômica Aplicada - IPEA -, o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE -, e
outros órgãos executivos responsáveis pela atividade de planejamento Estatal. Em Minas
Gerais, o planejamento ganhou destaque com a iniciativa pioneira de criação da
Fundação João Pinheiro, em 1969.
A Constituição Federal de 1988, em vista dessa tradição de planejamento e dos
desafios que se colocavam para o País, previu instrumentos de planejamento,
relacionados no Capítulo Finanças Públicas. São eles: Plano Plurianual - PPA -, Lei de
Diretrizes Orçamentárias - LDO - e Lei Orçamentária Anual – LOA.
Constituição Federal
Título VI - DA TRIBUTAÇÃO E DO ORÇAMENTO
Capítulo II - DAS FINANÇAS PÚBLICAS
Seção II - Dos Orçamentos
Art. 165 - Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
I - o plano plurianual;
II - as diretrizes orçamentárias;
III - os orçamentos anuais.
§ 1º - A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as
diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de
capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração
continuada.
§ 2º - A Lei de Diretrizes Orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da
administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício
Assembleia Legislativa de Minas Gerais – Escola do LegislativoCurso a distância – outubro 2011
financeiro subsequente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre
as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das
agências financeiras.
(...)
§ 5º - A lei orçamentária anual compreenderá:
I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades
da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo
Poder Público;
II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou
indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;
III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela
vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações
instituídos e mantidos pelo Poder Público.
O PPA, a LDO e a LOA representam os pilares básicos do planejamento na
administração pública brasileira. É importante destacar que, por serem leis, as escolhas
contidas nesses planos serão apreciadas pelo Poder Legislativo e, assim, dotadas de
maior legitimidade. Essa é, talvez, a grande contribuição que a Constituição deu à
atividade de planejamento, já que antes havia o predomínio de uma visão tecnicista, que
via a política de forma negativa, como se as escolhas não tivessem que ser discutidas
com a sociedade por meio do Parlamento.
Peças orçamentárias
A Constituição da República de 1988, estabelece um conjunto de leis relativas à
matéria orçamentária, por meio das quais os governos (federal, estadual e municipal)
definem como pretendem gastar os recursos públicos, ou seja, recursos arrecadados por
meio de tributos e outras fontes de receita. Esse conjunto de Leis é o que chamamos
sistema orçamentário.
As leis que compõem o sistema orçamentário são:
• 1- Plano Plurianual: Corresponde ao planejamento de médio prazo do governo;
define as estratégias, diretrizes e metas da administração por um período de quatro
Assembleia Legislativa de Minas Gerais – Escola do LegislativoCurso a distância – outubro 2011
anos;
• 2 - Lei de Diretrizes Orçamentárias: Estabelece as regras que deverão ser
observadas na formulação do Projeto de Lei Orçamentária Anual pelo Poder
Executivo e na sua discussão, votação e aprovação, pelo Legislativo; define as
ações do planejamento que terão prioridade no orçamento e também estabelece
compromissos fiscais que darão sustentabilidade a essas ações a longo prazo;
• 3 - Lei Orçamentária Anual: Estabelece todas as receitas e despesas do governo
para o ano seguinte.
Visando a fortalecer a interligação dos processos de planejamento e orçamento
públicos (alocação de recursos), a Constituição da República exigiu que o PPA, a LDO e a
LOA fossem articulados, interdependentes e compatíveis entre si. As leis do sistema
orçamentário têm a função de integrar as atividades de planejamento, orçamento e gestão
para assegurar a eficiência e a eficácia da ação governamental.
Em Minas Gerais, o sistema orçamentário apresenta uma inovação, instituída pela
Constituição do Estado, em 1989. Trata-se do Plano Mineiro de Desenvolvimento
Integrado – PMDI –, que corresponde à dimensão estratégica, ao passo que o PPA,
chamado de Plano Plurianual de Ação Governamental – PPAG –, a LDO e a LOA
vinculam-se a uma dimensão tático-operacional.
A figura a seguir demonstra como o planejamento está articulado.
Pode-se perceber, graficamente, que as peças do sistema orçamentário estão
integradas e, no que diz respeito à sua gestão, articuladas para alinhar os objetivos
Assembleia Legislativa de Minas Gerais – Escola do LegislativoCurso a distância – outubro 2011
operacionais aos estratégicos. No sistema orçamentário, cada uma dessas peças exerce
uma função, que será detalhada nos próximos tópicos desta aula, começando pelo PDMI.
O PMDIO que é:
Todo planejamento pretende a transformação de uma dada realidade dentro de certo
prazo, geralmente coincidente com o período de vigência de um plano. A depender dos
desafios que são colocados e dos objetivos que lhe são conferidos, um plano pode ser
classificado como de curto, médio e longo prazo. No sistema de planejamento criado pela
Constituição Federal de 1988 estão previstos apenas planos de médio e curto prazo, já
que o PPA tem vigência de quatro anos e a LDO e a LOA, vigência de um ano.
Inovando em relação à Constituição Federal, a Constituição Mineira criou um
instrumento de planejamento de longo prazo, o Plano Mineiro de Desenvolvimento
Integrado - PMDI -, que consolida um conjunto de grandes escolhas para a construção do
futuro do Estado em um horizonte de longo prazo. Ele é a referência para a elaboração
dos planos de médio e curto prazo, bem como os planos setoriais destinados a políticas
públicas específicas. Vejamos o que diz a Constituição Estadual:
Constituição Estadual
TÍTULO III - DO ESTADO CAPíTULO I DA ORGANIZAçãO DO ESTADO
CAPÍTULO III - DAS FINANÇAS PÚBLICAS
Seção II - Dos Orçamentos
Art. 154 – A lei que instituir o plano plurianual de ação governamental estabelecerá, de
forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da Administração Pública para as
despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas a programas de
duração continuada.
Parágrafo único – O plano plurianual e os programas estaduais, regionais e setoriais
previstos nesta Constituição serão elaborados em consonância com o Plano Mineiro de
Desenvolvimento Integrado e submetidos à apreciação da Assembleia Legislativa (grifo
nosso). (...)
Art. 231 – O Estado, para fomentar o desenvolvimento econômico, observados os
princípios da Constituição da República e os desta Constituição, estabelecerá e
Assembleia Legislativa de Minas Gerais – Escola do LegislativoCurso a distância – outubro 2011
executará o Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado, que será proposto pelo
Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social e aprovado em lei.
Formalmente, o PMDI é uma lei cuja iniciativa cabe ao Poder Executivo. Em
relação ao seu conteúdo, trata-se de um plano estratégico.
Para a elaboração do PMDI atual, procurou-se responder às seguintes questões:
• Onde estamos?
• Onde podemos chegar?
• Onde queremos chegar?
• Como chegar lá?
A resposta a essas perguntas é o que confere um caráter estratégico ao PMDI. A
primeira questão requer um diagnóstico da situação econômica e social do Estado que
permitirá identificar as principais potencialidades a serem reforçadas, bem como os
problemas e desafios a serem superados no período de vigência do Plano. Em cada área
de conhecimento são ouvidos especialistas e analisados dados estatísticos, o que
resultará em um retrato do Estado, em termos demográficos, econômicos e sociais.
A segunda questão refere-se à construção de cenários. O plano, formulado e
executado em um ambiente de incertezas, deve identificar as variáveis críticas para o seu
sucesso e, com base nelas, antecipar cenários prováveis que permitirão estabelecer
objetivos factíveis. Assim, o desempenho da economia nos próximos anos, a evolução da
receita pública e as condições de saúde e educação, entre outros, são fatores que
condicionam o estabelecimento de objetivos e metas.
A terceira questão, por sua vez, consiste em uma visão de futuro que se desdobra
em objetivos setoriais traduzidos em resultados da ação de governo. Compõem as
prioridades do governo, aquilo que se pretende fazer e o compromisso perante a
sociedade com essas realizações, tornando-se, assim, um governo mais responsivo.
A última questão está relacionada à consecução da estratégia de governo, ao que
será feito para o alcance dos objetivos definidos. É a materialização da visão de futuro em
programas governamentais, dotados de recursos e verbas orçamentárias. No sistema de
planejamento mineiro, a definição dos programas e ações necessários para o alcance dos
resultados definidos no PMDI está contida no PPAG, e os recursos para custear as
Assembleia Legislativa de Minas Gerais – Escola do LegislativoCurso a distância – outubro 2011
despesas são alocados, ano a ano, na Lei Orçamentária.
A proposta de atualização do PMDI
O PMDI atual foi elaborado e aprovado em 2003, como um plano estratégico para o
Estado, que contém um conjunto de grandes escolhas tendo em vista a construção do
futuro, em um horizonte de longo prazo (2004-2020). A visão de futuro do plano é de
"Tornar Minas Gerais o melhor Estado para se viver". Inicialmente, o desafio central do
plano era realizar o "choque de gestão" para obter um equilíbrio fiscal das contas
públicas.
Em 2007, a Assembleia Legislativa aprovou sua atualização para o período 2007-
2023, cujo desafio central era a "Gestão para Resultados". Foram estabelecidas 13 áreas
de resultados, sendo 11 delas voltadas às áreas finalísticas das políticas públicas e 2
delas voltadas à atividade meio do Estado - gestão pública e fiscal. O PMDI define
objetivos estratégicos orientados para resultados, o que, em última análise, significa
direcionar as ações governamentais de forma mais consistente e efetiva para a mitigação
dos problemas administrativos, econômicos e sociais.
No mês de agosto de 2011, o Poder Executivo encaminhou à Assembleia Legislativa
nova proposta de atualização do PMDI, com vigência de 2011 a 2030, com o objetivo
de tornar permanentes e contínuas todas as conquistas atingidas nos Planos anteriores e
com o compromisso do Governo em intensificar a evolução da trajetória de modernização
da gestão pública e de desenvolvimento do Estado. O desafio central apresentado no
PMDI é a "Gestão para a Cidadania", que incorpora a participação da sociedade civil
organizada na priorização e acompanhamento da implementação da estratégia
governamental. Para tanto, foram definidos quatro atributos essenciais para o
cumprimento do Plano: prosperidade, qualidade de vida, cidadania e sustentabilidade.
A proposta de atualização do PMDI 2011-2030 estabelece 11 redes de
desenvolvimento integrado, criadas com o objetivo de proporcionar um comportamento
cooperativo e integrado entre agentes e instituições em torno de grandes escolhas para o
futuro de Minas Gerais, de acordo com a capacidade de integração das ações de
Governo e de agregação de valor para a sociedade. Tais Redes focalizam metas síntese
e articulam objetivos, estratégias e indicadores com metas de desempenho, o que permite
monitorar o impacto da ação estatal em direção à visão de futuro delineada pelo Plano.
Devido às disparidades nos níveis de desenvolvimento entre as regiões, na proposta
Assembleia Legislativa de Minas Gerais – Escola do LegislativoCurso a distância – outubro 2011
do Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado - PMDI 2011-2030 - há uma clara
preocupação com a integração regional no Estado de Minas Gerais e com a redução das
disparidades econômicas e sociais das 10 regiões de planejamento.
Veja o mapa das regiões de planejamento:
A estratégia de regionalização proposta consiste em focalizar ações nos territórios,
de modo a potencializar suas vantagens comparativas e compensar as carências
territoriais, minimizando as desigualdades regionais.
O alcance da equidade é um dos parâmetros fundamentais da visão de futuro para
o Estado de Minas Gerais em 2030. Assim, o planejamento do Estado está organizado em
11 redes de desenvolvimento integrado, que identificam as áreas prioritárias de atuação
do governo, evidenciando as situações que serão objeto das principais iniciativas e
esforços governamentais.
Para viabilizar a gestão regionalizada e participativa o Estado está desenvolvendo
um o modelo de governança que enfatiza a interação entre governo e sociedade
subdividido em dois eixos de trabalho: a Gestão Regionalizada e a Gestão Participativa. A
Assembleia Legislativa de Minas Gerais – Escola do LegislativoCurso a distância – outubro 2011
Gestão Regionalizada prevê a constituição de instâncias colegiadas de governança para
cada uma das dez regiões de planejamento, denominadas Comitês Regionais, que têm
a função de discutir as necessidades e especificidades de cada região, priorizando as
estratégias adequadas a cada contexto. A Gestão Participativa, por sua vez, constitui-se
na construção de um espaço legítimo de interface entre a sociedade civil organizada e o
Governo do Estado, em cada uma das regiões de planejamento, possibilitando a
priorização das estratégias, a partir da percepção da sociedade local.
As 11 Redes de Desenvolvimento Integrado propostas na atualização do PMDI são
referentes tanto às atividades finalísticas de governo (tais como educação, saúde,
segurança pública, cultura, agricultura) como às atividades meio de governo (como
administração da máquina pública e arrecadação de tributos). No quadro a seguir são
apresentadas as 11 Redes, com a definição da meta síntese de cada rede e os objetivos
estratégicos.
Redes de Desenvolvimento Integrado
Rede Meta Síntese Objetivos Estratégicos
Rede de Educação e Desenvolvimento Humano
População com amplo acesso à educação de qualidade e com maior empregabilidade
• Acelerar o aumento da escolaridade média da população
• Consolidar a rede pública como um sistema inclusivo de alto desempenho
• Reduzir as desigualdades educacionais
• Aumentar o emprego e a renda • Aumentar a qualidade e a
produtividade do trabalho
Rede de Atenção em Saúde
População com maior qualidade e expectativa de vida
• Universalizar o acesso à atenção primária
• Reduzir as disparidades regionais no atendimento à saúde
• Consolidar as redes de atenção à saúde em todo o estado
• Melhorar os indicadores de • Estimular maior cuidado do cidadão
com a própria saúdemorbimortalidade entre a população juvenil
Assembleia Legislativa de Minas Gerais – Escola do LegislativoCurso a distância – outubro 2011
Rede de Defesa e Segurança
Minas com alta sensação de segurança, menos violência e criminalidade
• Reduzir as incidências de violência, de criminalidade e de desastres nas áreas urbanas e rurais
• Ampliar a segurança e a sensação de segurança
• Integrar as áreas de risco à dinâmica das cidades, principalmente na Região Metropolitana de Belo Horizonte (RMBH)
• Combater o consumo e o tráfico de drogas
• Reduzir a violência no trânsito
Rede de Desenvolvimento Social e Proteção
Minas sem pobreza e com baixa desigualdade social
• Erradicar a miséria em Minas Gerais • Romper o ciclo da pobreza e reduzir a
desigualdade social • Aumentar as expectativas dos jovens
quanto ao futuro e o protagonismo destes na sociedade
• Promover os direitos humanos dos grupos historicamente discriminados
• Ampliar e efetivar o sistema de garantias de direitos da criança e do adolescente
Rede de Desenvolvimento Econômico Sustentável
Economia dinâmica, mais diversificada, competitiva, com crescimento sustentável e inclusivo
• Alcançar maior crescimento econômico, do trabalho e da renda
• Aumentar a competitividade da economia, a qualidade e o valor agregado dos produtos mineiros
• Incrementar a promoção, a atração e a retenção de investimentos
• Implementar e integrar a gestão, aprimorar a conservação, a preservação, a defesa e a melhoria da qualidade ambiental
• Conferir dinamismo e competitividade aos negócios nas diferentes regiões do Estado
• Diversificar a base econômica e promover a sinergia entre os setores produtivos
• Ampliar a inserção de Minas Gerais naeconomia nacional e global
Assembleia Legislativa de Minas Gerais – Escola do LegislativoCurso a distância – outubro 2011
Rede de Ciência, Tecnologia e Inovação
Ciência, tecnologia e inovação para o desenvolvimento e cidadania
• Ampliar a inserção de Minas Gerais na economia do conhecimento
• Reestruturar e ampliar a oferta do ensino tecnológico e superior para qualificação de pessoas, alinhada à demanda do setor empresarial
• Ampliar os ambientes de inovação gerando empregos de qualidade, retendo e atraindo talentos
• Promover a inovação ambiental para o enfrentamento das mudanças climáticas
• Fortalecer a cidadania digital
Rede de Desenvolvimento Rural
Mais produção e qualidade na agricultura familiar e no agronegócio de Minas Gerais
• Aumentar a produtividade e a competitividade na área rural
• Aumentar o valor agregado da produção agropecuária de Minas Gerais
• Valorizar os produtos e serviços da agricultura familiar, proporcionando segurança alimentar, sustentabilidade ambiental e aumento da renda
Rede de Identidade Mineira
Minas singular, diversa e criativa na cultura, no esporte e no turismo
• Fortalecer a identidade cultural mineira e seus valores como instrumento de coesão de toda a sociedade
• Preservar e proteger o patrimônio cultural
• Aumentar a geração de negócios relacionados ao setor de cultura, esporte e turismo em Minas Gerais
• Aumentar a participação da população mineira na prática de esporte e atividade física orientada
• Tornar Belo Horizonte mais competitiva e atrativa aos grandes eventos nacionais e internacionais
Rede de Cidades Cidades com mais qualidade de vida e ordenamento territorial
• Melhorar a qualidade de vida nas cidades
• Viabilizar o acesso da população a novos serviços públicos e privados de qualidade
Assembleia Legislativa de Minas Gerais – Escola do LegislativoCurso a distância – outubro 2011
• Garantir o ordenamento territorial com governança ambiental e infraestrutura customizada
• Reduzir as disparidades socioeconômicas regionais, aumentando o dinamismo das regiões menos avançadas
Rede de Infraestrutura
Infraestrutura adequada proporcionando mais competitividade e qualidade de vida
• Reduzir tempos e custos de deslocamento de bens, pessoas e cargas com segurança
• Ampliar e diversificar a infraestrutura, proporcionando competitividade logística, maior dinamismo e integração das diversas regiões do Estado
• Ampliar e modernizar a infraestrutura econômica e social
Rede de Governo Integrado, Eficiente e Eficaz
Gestão pública efetiva e próxima da sociedade
• Ampliar a efetividade das políticas públicas
• Ampliar a capacidade de inovação do Governo para gerar mais e melhores resultados para a sociedade
• Ampliar e melhorar a produtividade e a qualidade dos serviços e do gasto público
• Ampliar a integração intra-governamental
• Ampliar a transparência, a participação e o controle social das ações de governo
Fonte: PMDI 2011-2030. Volume anexo ao Projeto de Lei nº 2.337/2011
Para mensurar os resultados do planejamento, o PMDI elaborou indicadores a
partir da situação inicial (índices de 2008, 2009 ou 2010) e estabeleceu metas para 2015,
o que corresponde ao último ano do PPAG 2012-2015, para 2022 e para 2030 último ano
do período definido para a vigência do PMDI (2011-2030).
Vejamos, a seguir, um exemplo de como a Rede Desenvolvimento Social e
Proteção é apresentada no PMDI, no que diz respeito à meta síntese, aos objetivos
estratégicos, às estratégias prioritárias que deverão ser implementadas, indicadores e
Assembleia Legislativa de Minas Gerais – Escola do LegislativoCurso a distância – outubro 2011
metas para avaliar o seu alcance.
Rede de Desenvolvimento Social e Proteção
Meta Síntese:
• Minas sem pobreza e com baixa desigualdade social
Objetivos Estratégicos:
• Erradicar a miséria em Minas Gerais
• Romper o ciclo da pobreza e reduzir a desigualdade social
• Aumentar as expectativas dos jovens quanto ao futuro e o protagonismo destes na
sociedade
• Promover os direitos humanos dos grupos historicamente discriminados
• Ampliar e efetivar o sistema de garantias de direitos da criança e do adolescente
Indicadores e metas:
Indicadores Fonte Situação Atual 2015 2022 2030
1. Proporção de indigentes Censo/IBGE4,6%
(2010)0,0% 0,0% 0,0%
• Proporção de indigentes PNAD/IBGE
3,3%
(2009)0,0% 0,0% 0,0%
• Índice de Gini PNAD/IBGE
0,504
(2009)0,477 0,448 0,417
• Proporção de pobres PNAD/IBGE
15,0%
(2009)8,4% 5,7% 3,7%
• Taxa de ocupação infantil (5 a 14
anos incompletos) PNAD/IBGE
3,3%
(2009)2,2% 1,1% 0,0%
• Taxa de desocupação dos jovens (15 a 24 anos)
PNAD/IBGE15,91
(2009)13,51 10,7 7,5
Assembleia Legislativa de Minas Gerais – Escola do LegislativoCurso a distância – outubro 2011
Estratégias:
Para que os objetivos estratégicos da Rede de Desenvolvimento Social e Proteção
sejam alcançados, o Governo e a Sociedade deverão concentrar os seus melhores
esforços e recursos na execução das seguintes estratégias prioritárias:
1. Consolidar o Sistema Único de Assistência Social (SUAS) em 100% dos municípios
mineiros.
2. Assegurar uma Agenda Jovem e integrar todas as ações do Governo Estadual
voltadas para a juventude, por meio da criação de um núcleo estratégico
intersetorial de articulação.
3. Implantar o sistema estadual de promoção e proteção de direitos humanos.
4. Ampliar o acesso à moradia segura, inclusive saneamento.
5. Identificar a população em extrema pobreza e direcionar ações de desenvolvimento
social para superação do estado de pobreza.
6. Promover a segurança alimentar e nutricional sustentável de famílias mineiras em
condições de vulnerabilidade social e implantar as ações da política nacional de
alimentação e nutrição.
Observe, depois, a correlação existente entre as estratégias prioritárias delineadas
pelo PMDI para a Rede Desenvolvimento Social e Proteção e os projetos e processos
estruturadores discriminados no PPAG .=> Acesse o texto completo do PMDI em:
http://www.almg.gov.br/hotsites/planejamento/pmdi/index.html
O PPAGO que é:
O Plano Plurianual de Ação Governamental - (cuja sigla no Estado é PPAG e no
Governo Federal é PPA) - é a peça do sistema de planejamento de médio prazo, de
caráter tático-operacional, com período de vigência de quatro anos. Segundo a
Constituição Federal, o PPA tem a finalidade de estabelecer, de forma regionalizada, as
diretrizes, metas e objetivos da administração pública para as despesas de capital e
outras delas decorrentes e para aquelas relativas aos programas de duração continuada.
Assembleia Legislativa de Minas Gerais – Escola do LegislativoCurso a distância – outubro 2011
No caso do PPAG mineiro, ele contém a estratégia de governo prevista para o alcance
dos objetivos estabelecidos no PMDI, traduzida em um conjunto de programas e ações.
Por essa razão, o PMDI e o PPAG devem estar alinhados. Assim como o PMDI, o PPAG
também é uma lei de iniciativa do Poder Executivo e que deve ser discutida no Poder
Legislativo. Vejamos o que diz a Constituição Federal:
Constituição FederalTítulo VI - DA TRIBUTAÇÃO E DO ORÇAMENTO
Capítulo II - DAS FINANÇAS PÚBLICAS
Seção II - Dos Orçamentos
Art. 165 - Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
I - o plano plurianual;
II - as diretrizes orçamentárias;
III - os orçamentos anuais.
§ 1º - A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as
diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de
capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração
continuada.
Elaboração do PPAG
O PPAG tem vigência de quatro anos, é elaborado e aprovado no primeiro ano de
mandato do governante e vigora até o primeiro ano do mandato seguinte. Assim, o PPAG
não coincide totalmente com o período de mandato do governante, já que no primeiro ano
de mandato executa-se o último ano do plano elaborado pelo governo anterior, o que evita
a descontinuidade da ação governamental. No processo legislativo, o PPAG segue o rito
previsto para as leis orçamentárias. Na esfera federal, é analisado por uma comissão
mista de Deputados e Senadores, na qual são recebidas emendas e emitido um parecer
sobre o projeto. A seguir, o projeto é apreciado pelo Plenário das duas Casas. Na esfera
estadual, a Comissão de Fiscalização Financeira e Orçamentária, ampliada com a
participação de dois membros de cada uma das comissões permanentes da ALMG,
recebe emendas e emite um parecer sobre o projeto. Em seguida, o projeto é discutido e
aprovado em turno único no Plenário.
A mensagem presidencial que encaminha o PPA 2008-2011 ao Congresso Nacional
Assembleia Legislativa de Minas Gerais – Escola do LegislativoCurso a distância – outubro 2011
fornece uma ideia acerca da estruturação do plano:
O elemento organizativo central do PPA é o Programa, entendido como um
conjunto articulado de ações orçamentárias, na forma de projetos, atividades e
operações especiais, e ações não orçamentárias, com o intuito de alcançar um
objetivo específico. Os programas estruturam o planejamento da ação
governamental para promover mudanças em uma realidade concreta, sobre a
qual o Programa intervém, ou para evitar que situações ocorram de modo a
gerar resultados sociais indesejáveis. Os programas também funcionam como
unidades de integração entre o planejamento e o orçamento. O fato de que
todos os eventos do ciclo de gestão do Governo Federal estão ligados a
programas garante maior eficácia à gestão pública. Os programas funcionam
como elementos integradores do processo de planejamento e orçamento, ao
estabelecerem uma linguagem comum para o PPA, a definição de prioridades
e metas na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), a elaboração dos
Orçamentos Anuais e a programação orçamentária e financeira. (Mensagem
Presidencial, p.41).
Assim, tem-se que o programa é o elemento-chave para a organização do PPAG,
já que ele permite identificar o que o governo faz para a superação de uma dada
realidade. O programa é, ainda, a “ponte” entre o PPAG e a Lei Orçamentária Anual, uma
vez que, segundo a Constituição Federal, nenhum investimento cuja execução ultrapasse
um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual ou
sem lei que autorize a sua inclusão, sob pena de crime de responsabilidade (art. 167, §
1º).
Na aula 3 veremos o PPAG em mais detalhes.
A LDO
A Lei de Diretrizes Orçamentários - LDO - é uma inovação da Constituição de 1988
ao processo orçamentário. Por meio dela a Constituição Federal promoveu
definitivamente a integração entre o planejamento e a orçamentação. Com período de
vigência de um ano, ela é o instrumento norteador da elaboração da Lei Orçamentária
Anual, já que dispõe acerca dos seguintes assuntos:
Assembleia Legislativa de Minas Gerais – Escola do LegislativoCurso a distância – outubro 2011
•
• Prioridades e metas da administração pública federal;
• Estrutura e organização do Orçamento, bem como as diretrizes para sua
elaboração;
• A dívida pública;
• As despesas com pessoal e encargos sociais;
• A política de aplicação de recursos das agências financeiras oficiais de fomento;
• Alteração na legislação tributária.
Com o advento da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) – Lei Complementar nº
101 –, de 2000, que promove a responsabilidade na gestão fiscal, a LDO adquiriu mais
uma função, qual seja a de estabelecer metas fiscais de médio prazo relativas à
administração das receitas e à execução das despesas, com as quais o governo se
compromete ao elaborar e executar o orçamento. Com isso pretende-se garantir um
horizonte maior de previsibilidade em relação à sustentabilidade fiscal das políticas
públicas. Dessa forma, a LRF confere outras atribuições à LDO, com destaque para o
estabelecimento de metas e a avaliação dos riscos fiscais, além da fixação de critérios
para a limitação de empenhos e limites para a expansão das despesas obrigatórias de
caráter continuado e de pessoal.
Percebe-se que a LDO tem uma natureza mais instrumental, uma vez que seu
objetivo é orientar o processo de elaboração da Lei Orçamentária, além de estabelecer e
monitorar as metas fiscais. Com ela, o legislador pretendeu dividir o processo de
orçamentação em dois momentos: um reservado para a discussão das metas e
prioridades em grandes agregados – LDO; outro, para a alocação de recursos nos
programas de trabalho – LOA. Por essa razão, a LDO é encaminhada ao Poder
Legislativo para apreciação no primeiro semestre; já a LOA tramita no segundo semestre.
É importante ressaltar que a Casa Legislativa não pode deixar de aprovar o projeto
de lei da LDO, já que sua aprovação é condição para o término da sessão legislativa. As
emendas parlamentares ao projeto da LDO também devem ser compatíveis com o PPAG.
A LOA
A Lei Orçamentária Anual - LOA - tem por objetivo alocar os recursos públicos nas
Assembleia Legislativa de Minas Gerais – Escola do LegislativoCurso a distância – outubro 2011
ações orçamentárias, por meio da previsão de gastos a serem realizados em determinado
exercício. Assim, a LOA fixa as despesas e estima as receitas para o período de um ano.
Devido à integração entre a LOA e as demais peças orçamentárias - PMDI, PPAG e LDO
- a definição de despesas deve seguir as escolhas estratégicas do governo, refletindo as
prioridades e operacionalizando, assim, a consecução dos objetivos estratégicos. Essa
integração é realizada por meio dos programas, que são criados na lei do PPAG. Assim,
pode-se dizer que a lei orçamentária detalha, a cada ano, os recursos alocados nas ações
pertencentes aos programas.
Em razão do princípio da universalidade, a Lei Orçamentária compreende todas as
despesas, de qualquer natureza, procedência e destino realizadas pelos órgãos da
administração direta e entidades da administração indireta dos Poderes Executivo,
Legislativo e Judiciário, bem como do Ministério Público. Também integra a LOA o
orçamento de investimento das empresas estatais em que o Estado detenha maioria do
capital social.
É importante mencionar que a proposta orçamentária é de competência é privativa
do Chefe do Poder Executivo (art. 84, XXIII, e 165 da Constituição Federal e art. 90, XI, e
153 da Constituição Estadual). Isso significa que cabe ao Poder Executivo consolidar as
propostas dos demais Poderes e encaminhar o projeto de lei ao Legislativo.
Ainda segundo o princípio da universalidade, não é possível a realização de despesas
não previstas na Lei Orçamentária, ainda que sejam despesas destinadas a subsídios e
empréstimos; todas elas devem ser autorizadas pelo Poder Legislativo. Isso permite um
controle sobre o que o governo compra, gasta, realiza, e traz, ainda, uma consequência
importante: a Lei Orçamentária, embora preveja todas as despesas, apenas autoriza sua
execução, não estando o Poder Executivo obrigado à realizá-las.
Assim, dizemos que o orçamento não é impositivo ou determinativo, mas
autorizativo. Por exemplo, quando o Legislativo aprova uma dotação orçamentária de 10
milhões de reais para a construção, reforma e ampliação de Centros de Referência em
Assistência Social, pode ser que, por diversos motivos, essa despesa não venha a ser
realizada: o Executivo pode alegar a necessidade de contingenciamento de recursos,
em razão de redução da receita prevista; pode alegar problemas gerenciais, como a
firmação de convênio com os Municípios, atraso nas licitações ou, até mesmo, que tal
despesa não é prioritária segundo seu entendimento. Não haverá nenhum tipo de
responsabilização jurídica pela não realização dessa despesa. Por essa razão, não basta
Assembleia Legislativa de Minas Gerais – Escola do LegislativoCurso a distância – outubro 2011
que a sociedade se mobilize pela inclusão de determinada obra ou programa no PPAG e
no orçamento, sendo necessário também o monitoramento, o acompanhamento da
execução orçamentária, a fim de se saber em que medida os recursos estão sendo
gastos e quais as razões da execução ou não.
Na aula 4 veremos a LOA em mais detalhes.
Tramitação da Lei Orçamentária
Assim como as demais leis do ciclo orçamentário, a iniciativa da Lei Orçamentária
cabe exclusivamente ao Chefe do Poder Executivo. O projeto de lei será enviado para a
apreciação da Assembleia Legislativa de Minas Gerais – ALMG – até 30 de setembro. Na
ALMG, o projeto será analisado pela Comissão de Fiscalização Financeira e
Orçamentária; será designado um relator que emitirá um parecer no prazo de 60 dias.
Devido à importância da Lei Orçamentária, a discussão e a votação do projeto poderá
contar com a participação, com direito a voz e voto, de dois membros de cada uma das
comissões permanentes. Nos primeiros 20 dias, poderá o projeto receber emendas de
todos os Deputados. Esgotado o prazo, o relator emitirá parecer sobre o projeto e suas
emendas. Aprovado na Comissão, o projeto segue para apreciação em Plenário, em turno
único.
Existem alguns limites aos poderes de emenda previstos na Constituição. As
emendas devem ser compatíveis com o Plano Plurianual e a Lei de Diretrizes
Orçamentárias; devem indicar os recursos necessários, admitidos os provenientes de
disponibilidade de receita ou anulação de despesas, exceto aquelas reservadas para o
pagamento de pessoal e seus encargos, serviço da dívida e transferência constitucional
para Municípios. Na prática, o poder de emenda é limitado, uma vez que o pagamento de
pessoal, juros e encargos da dívida consomem grande parte dos recursos orçamentários.
Além dessas limitações constitucionais, as LDOs também estabelecem limites para a
apresentação de emendas ao projeto de lei de orçamento.
Sancionada a lei pelo governador, é editado, em seguida, um decreto que
estabelece a programação orçamentária. Trata-se de uma autorização para as unidades
administrativas realizarem gastos previstos na Lei Orçamentária. A liberação dos recursos
depende do comportamento da receita arrecada. Se ficar abaixo do que se estimou na Lei
Orçamentária, pode ocorrer contingenciamento de recursos ou remanejamento entre as
ações orçamentárias.
Assembleia Legislativa de Minas Gerais – Escola do LegislativoCurso a distância – outubro 2011
Créditos Adicionais
A Lei Orçamentária é uma autorização do Poder Legislativo com base em uma
previsão do que se pretende gastar no exercício financeiro. É possível, no entanto, que as
necessidades de gasto das unidades administrativas sejam superiores ao que foi previsto,
havendo a necessidade de acrescentar recursos ao que foi inicialmente definido na Lei
Orçamentária. Pode ocorrer, ainda, a necessidade de realizar um gasto não previsto na
Lei Orçamentária, o que resultará na inclusão de uma dotação orçamentária. Uma outra
hipótese refere-se a situações de emergência, não previstas, em que o governante deve
realizar o gasto sem que exista um crédito pré-aprovado.
Com base nessas três situações, fala-se, então, em
• crédito suplementar,
• especial e
• extraordinário.
Crédito Suplementar
É destinado a reforço de dotação orçamentária prevista, depende de autorização
legislativa específica e da disponibilidade de recurso.
Exemplo:
A Lei Orçamentária para o exercício de 2010 fixou um gasto de 800 milhões de reais
para o pagamento de pessoal do Poder Judiciário. No entanto, devido a uma greve de
servidores, houve majoração de vencimentos, o que exigiu uma suplementação do valor
previsto.
A autorização para abertura dos créditos suplementares também pode vir por meio da
própria Lei Orçamentária (autorização prévia).
Exemplo:
A Lei Orçamentária para o exercício de 2010 estabelece:
Assembleia Legislativa de Minas Gerais – Escola do LegislativoCurso a distância – outubro 2011
Art. 7º - Fica o Poder Executivo autorizado a abrir créditos suplementares ao seu
orçamento até o limite de 10% (dez por cento) da despesa fixada no art. 1º.
Art. 8º - Fica a Assembleia Legislativa autorizada a abrir créditos suplementares ao seu
orçamento e ao orçamento do Fundo de Apoio Habitacional da Assembleia Legislativa
do Estado de Minas Gerais - Fundhab - até o limite de 10% (dez por cento) da despesa
neles fixada, em conformidade com o disposto no inciso V do “caput” do art. 62 da
Constituição do Estado.
Crédito Especial
Destina-se a despesa para as quais não haja dotação orçamentária específica,
dependendo de lei para a sua abertura e da disponibilidade de recursos. Exemplo: no
exercício de 2010, o governo lança um programa para o acolhimento e tratamento de
pessoas dependentes do uso de drogas. As ações orçamentárias desse programa
constituirão novas dotações orçamentárias, não previstas na Lei Orçamentária aprovada.
Crédito Extraordinário
É o destinado a atender despesas urgentes e imprevisíveis, como em caso de guerra,
subversão interna ou calamidade pública.
Síntese da aula 1
O objetivo desta aula inicial foi apresentar as peças que compõem o ciclo
orçamentário e também enfatizar a necessidade de integração entre elas. Na aula 2,
discutiremos o conceito de participação nos processos decisórios. Ambos os assuntos
estão interligados, pois cada vez mais cresce a importância do orçamento como meio de
viabilizar políticas públicas.
Vejamos agora, resumidamente, o que foi discutido:
• O Brasil possui uma longa experiência na atividade de planejamento, resultado da
intervenção do Estado na economia;
• A Constituição Federal, reconhecendo essa experiência, previu os instrumentos de
planejamento - PPA, LDO e LOA -, conferindo-lhes uma função específica no
sistema de planejamento e reforçando a necessária integração entre esses
Assembleia Legislativa de Minas Gerais – Escola do LegislativoCurso a distância – outubro 2011
instrumentos;
• O PMDI, inovação da Constituição mineira, complementa o sistema de
planejamento, balizando todas as demais peças, já que é o plano estratégico de
longo prazo. Ele realiza um diagnóstico da situação do Estado, constrói cenários e
define objetivos a serem alcançados no horizonte de atuação do plano;
• O PPAG, instrumento de planejamento de médio prazo, contém a estratégica de
governo para o alcance dos objetivos fixados no PMDI. Essa estratégia consiste
nos programas de governo, que realizam, também, a ligação com a Lei
Orçamentária;
• A Lei Orçamentária estima receita e fixa as despesas, isto é, aloca recursos nos
programas definidos no PPAG. Toda despesa realizada pelo poder público deve
estar prevista, autorizada, na Lei Orçamentária. O Poder Executivo não fica
obrigado a executar a despesa prevista na LOA, mas ela tem de estar autorizada.