hilarión vegas meléndez

5/10/2018 Hilarión Vegas Meléndez - slidepdf.com

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Hilarión Vegas MeléndezPolíticas Públicas

En la Venezuela del siglo XXI

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Introducción

El Estado constituye una estructura de decisión y acción cuya orientación está entransformar, mediante procesos que se imponen en forma racional, una multiplicidad de actoshumanos con diferentes recursos y de distintos géneros, con resultados uniformes y únicos. Porello, el Estado tiene como responsabilidad asumir lo concerniente al bienestar de sus ciudadanos,mediante mecanismos que garanticen el alcance de sus fines supremos, los cuales en su mayoríase encuentran en forma explicita en su carta magna, es decir; en su Constitución.

En el caso especifico de Venezuela, en la declaración y principios fundamentales de laConstitución de la República Bolivariana de Venezuela, la república se constituye en un EstadoDemocrático y Social, de Derecho y de Justicia, que busca construir una sociedad democrática,

participativa y protagónica dentro de un Estado federal y descentralizado, donde la soberaníadescansa en el pueblo y lo público ya no es exclusivo del ámbito gubernamental ni de sus puestosde decisión. Se plantea así un proceso para la construcción de nuevos espacios, formas y mediosde participación popular en las decisiones públicas, que ocupan 130 artículos de la Constitución.

Para poder cumplir con dichos fines supremos, el Estado debe aplicar instrumentos cuyaorientación debe estar enfocada en la identificación y satisfacción plena de los deberes y derechosde los ciudadanos en los diferentes contextos. Entre los mecanismos que se consideran los másidóneos de llamar a la intervención estatal en la vida social, y a su vez, para el alcance de planes,proyectos, programas u objetivos

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Propuesto por Estado, cuya representación se da por intermedio del gobierno que lo ejerz, seencuentran las Políticas Públicas. De ellas existen múltiples definiciones e interpretaciones, lascuales intenta delinear la acción de gobierno en cualquiera de sus niveles y, en función de estopudiéramos asumir, que las mismas pueden ser consideradas producto del Sistema Político queimpere en un momento determinado en la administración del Estado.

En este sentido, el papel del gobierno es protagónico. El gobierno, a través de lasinstituciones que hacen vida dentro del Estado se organiza a fin de dar cumplimiento a su razón deser. Las instituciones que se encuentran dentro de la estructura estatal y que dependen de losrecursos que el mismo Estado les debe suministrar, es la que conocemos como la AdministraciónPública; la cual considera por muchos como el principal brazo ejecutor de las políticas públicas porsu nivel de alcance y competencias.

Es conocido por todos que el diseño y la implementación del políticas públicas persiguecomo objetivo principal, resolver los posibles eventos calificables como fallas del funcionamientoespontáneo de los sistemas sociales, y con ello la búsqueda de la consolidación de valores socialesbásicos como: libertad, igualdad, justicia, equidad y paz; donde mucho de estos principios estánexpuesto dentro de la carta magna de cualquier Estado, como garantía suprema de laresponsabilidad que debe tener éste ante sus ciudadanos. Aunque no existe una forma única deaplicación a todas las circunstancias por igual que pueda evaluar la eficacia de estas políticas,independientemente del área de políticas de que se trate; la efectividad de estas depende de la



manera como se proponen, discutan, procesan, aprueben y apliquen las mismas; incluso sinimportar estilo del gobierno de esté de turno.

Hilarión Vegas Meléndez

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I.1 Estado

Equivale a la Polis o Ciudad – Estado de los griegos. No es sino hasta la Edad Media,cuando por primera vez surge el nombre statu, estado; término tomado y sostenido porMaquiavelo en su obra clásica El Príncipe.

En la Politeia de Platón hallamos la descripción de un Estado ideal, en la Política deAristóteles encontramos un riguroso sistema de datos aportados por la observación, lacomparación y la investigación de la realidad. Así, Platón nos describe un Estado hipotético, consus artesanos, sus sabios y sus guerreros; su ordenamiento eugenético y económico; culminando

el esquema en la figura de un “rey filósofo” que representa probablemente uno de los imposiblespolíticos más estupendos que jamás se hayan imaginado. Aristóteles, por el contrario, nos hablade las distintas “formas” concretas del Estado; de las distintas constituciones vigentes en su épocay del proceso dinámico de cambio que se observaba en aquellos tiempos, con regímenes políticosque oscilaban entre monarquías, aristocracias y repúblicas, con sus respectivas desviacionespatológicas de tiranías, oligarquías y demagogias.

Por supuesto; las ideas y definiciones sobe lo que es el Estado, evolucionaron con lossiglos; es así como Rivas Quintero lo define como una “organización jurí dica de la sociedad, o masprecisamente la organización de aquellos grupos humanos asentados en un territoriodeterminado, los cuales están estrechamente vinculados entre si por una serie de factores dediversas naturaleza que los cohesiona y que los integra en una unidad homogénea perfectamente

diferenciable de todas las demás existentes en el mundo, que persiguen alcanzar fines comunes”(2007; pp: 53).Por otro lado, Fayt destaca lo que el representa el Estado, señalando: “es una unidad

política, con instituciones objetivas diferenciadas que declaran y sostienen el derecho y aseguranel orden mediante el monopolio de la obligatoriedad condicionada. Una entidad soberana yabstracta, a quien se le confía la titularidad del poder” (1965; pp: 143).

Y en opinión de Serra, este destaca que el Estado “se integra con una población o porcióndeterminada del planeta, provista de un poder público que se caracteriza por ser soberano y se justifica por los fines sociales que tiene a su cargo” (1949; pp: 171).

En términos generales podemos concluir que el Estado es considerado como una sociedadhumana, asentada de manera permanente en el territorio que le corresponde, sujeta a un podersoberano que crea, define y aplica un orden jurídico que estructura la sociedad estatal

Pág. 17Para obtener el bien público temporal de sus componentes.

Muchos aseguran que el poder y el gobierno son sinónimos; sin embargo, nos damoscuenta que no es así. Para muchos el Poder significa ser ley, ser total, y el gobierno no lo es así, elgobierno es regido por el pueblo y para el pueblo; por ello, tomaremos al poder como unelemento del Estado.



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I.1.2. Elementos del Estado

Los elementos del Estado son: Pueblo, Territorio y Poder.

Población: Es el compuesto social de los procesos de asociación en el emplazamientocultural y se caracteriza por las variables históricas. El principal valor del pueblo está en suuniversalidad. No habrá Estado si no existe el pueblo y viceversa.

Poder: Tiene como objetivo limitar la libertad y reglamentar la actividad ciudadana. Estepoder puede ser por uso de la fuerza, la coerción, voluntaria, o por diversas causas, peroen toda relación social.

Territorio: Se le considera como el elemento físico de primer orden para que surja y seconserve el Estado. Sin la existencia de éste no podría haber Estado.

Podemos agregar dos elementos más, que no son tomados muy en cuenta a la hora deenumerar los elementos del Estado, como lo son:

Nación. Implica la integración de una serie de elementos que en algún momento, dadala conjugación de esos elementos, genera un fuerte espíritu de unidad ( Idioma oLengua; Religión; Historia Común, Etnia).

Gobierno. Es la conducción del Estado, es la dirección política que establece losobjetivos, las estrategias hacia las cuales debe dirigir su acción el Estado. Entonces elGobierno se identifica con la dirección política del Estado.

I.1.3 Objeto del Estado

La principal razón de ser del Estado está motivada por el hecho de que ha sido creadocomo una forma de organización política. El objeto del Estado será sin dudad el de mantener el

orden social a base de distintos medios u órganos con los que cuenta, es decir mantener el ordensocial a través del Derecho.

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I.1.4 Fin del Estado

Consiste en todo aquello que realicen las instituciones políticas dentro de sus respectivasactividades. Para que el Estado logre sus fines debe imponer normas jurídicas, por lo tanto se hacenecesario que se ayude de medios coercitivos para el cumplimiento de éstas, con el fin de mejorarel desarrollo de su población.

Existen dos principales posturas con respecto al fin del Estado, la humanista sostiene quetodo Estado es la conservación y el bienestar de los individuos; y la transpersonalista afirma que elEstado es el fin, los individuos son el medio.

I.1.5 Tipos de Estado

Desde el punto de vista de la administración del poder, podemos decir que existenprincipalmente dos tipos:



Unitario. Unificación del poder. Una sola directriz. Puede convertirse en Federal.

Federal. La Representatividad como premisa. Pacto Federal. Transferencia decompetencia. (Estados Unidos es el primer Estado Federal del mundo, Rusia una vezdisuelta la Unión Soviética; Australia en Oceanía; en Europa Alemania; Austria y Suiza; laIndia y en América Latina México, Argentina, Brasil, y el caso peculiar constitucionalmentehablando de Venezuela).

Ahora bien, el Estado en cualquiera de sus formas está para brindar respuestas a losinnumerables problemas que se presenta a la sociedad, requeridas en ocasiones como demandaspor diferentes actores y sectores organizados, generando así una forma de presión a fin de tenerrespuestas oportunas y efectivas. Veamos el siguiente esquema:

Como se puede constatar, en una sociedad democrática, el Estado a través de susinstituciones, y en especial por intermedio del Ejecutivo o Gobierno, debe brindar las respuestasnecesarias a los ciudadanos o actores sociales que componen a la sociedad. Por supuesto, estosciudadanos deben contar con los mecanismos o instancias, que él mismo

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Estado debe proveer y mantener, para que sus problemas o necesidades sean atendidos con laurgencia requerida. Además, la sociedad en general debe recibir de los poderes que conforman almismo Estado, las garantías y el equilibrio de ley para que sus derechos no sean vulnerados porparte del poder ejecutivo, en cuanto a la participación e interacción entre ambos actores:Gobierno-Gobernados.

El acceso a la información ha dado origen a una ciudadanía dotada de poder efectivo que nosólo demanda mejores y más amplios servicios, sino que también exige una comunidad más activaque participe en la política y en la toma de decisiones. Lo anterior provoca que los gobiernos nosólo tengan que trabajar más con menos, sino además debe ser hábiles e innovadores a fin deresponder a las crecientes expectativas y necesidades de los ciudadanos. Para ello, el Estado y lasinstituciones que lo componen, deben utilizar herramientas que le permitan brindar no solo

información masiva sino que la misma sea oportuna, de calidad e interactiva; y que mejor que laplataforma informática o la web.

Por esta “autopista” el Estado, y en especial un gobierno, puede gestionar sus acciones en prode la ciudadanía; dándole la connotación de lo que se conoce como Gobierno Electrónico.

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I.2. El Gobierno Electrónico. Reseña conceptual

Se ha dado en denominar Gobierno Electrónico (GE) (en inglés “electronic government” o “e-gov”) al uso de tecnologías de información y comunicación (TICs) para mejorar las actividades yprestaciones de organizaciones del sector público.

La carta Iberoamericana del Gobierno Electrónico (Aprobada por la IX ConferenciaIberoamericana de Ministros de Administración Pública y Reforma del Estado; en Pucón, Chile, del31 de mayo y 1° de junio de 2007), plantea que se “entienden las expresiones de “GobiernoElectrónico” y de “Administración Electrónica” como sinónimas, ambas consideradas como el usode las TIC en los órganos de la Administración para mejorar la información y los servicios ofrecidosa los ciudadanos, orientar la eficacia y eficiencia de la gestión pública e incrementarsustantivamente la transparencia del sector público y la participación de los ciudadanos. Todo ello,sin perjuicio de las denominaciones establecidas en las legislaciones nacionales”.



Esta misma Carta Iberoamericana destaca que “el Gobierno Electrónico se encuentraindisolublemente vinculado a la consolidación de la gobernabilidad democrática, tiene que estarorientado a facilitar y mejorar la participación de los ciudadanos en el debate público y en laformulación de la política en general o de las políticas públicas sectoriales, entre otros medios, através de consultas participativas de los ciudadanos”.

I.2.1. Dominios Centrales del Gobierno Electrónico

En base a esta participación, por parte de los ciudadanos, el Gobierno Electrónico tiene subase en tres dominios centrales:

I.2.1.1. Procesos gubernamentales

Las iniciativas de Gobierno Electrónico (GE) en este dominio se dirigen a mejorar elfuncionamiento interno del sector público, incluyendo los siguientes aspectos:

Mejora de la eficiencia: reducción de costos y tiempo de los procesos.

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Gestión de procesos: planeamiento, monitoreo y control del desempeño de losrecursos (humanos, financieros, tecnológicos y otros).

Articulaciones estratégicas dentro del Estado: interconexión de niveles (nacional,federal, estadual, regional, provincial, municipal, local), poderes, ramas, jurisdicciones,áreas, organismos, agencias y repositorios de datos, para fortalecer la capacidad deanálisis, desarrollo e implantación de estrategias y políticas gubernamentales.

Descentralización y potenciamiento: transferencia de recursos y atribuciones paraacercar las decisiones y los procesos a los lugares en que se manifiestan losrequerimientos.

I.2.1.2. Interacción con la ciudadanía

Este domino se enfoca a mejorar la relación entre el gobierno y los ciudadanos, tanto comosustentadores de legitimidad, como en su carácter de destinatarios o “clientes” de serviciospúblico. Tales iniciativas se extienden a los siguientes aspectos:

Comunicación con los ciudadanos: proporcionándoles información suficiente sobre lasactividades del sector público y exhibiendo plena disposición para responder aconsultas acerca de sus decisiones y acciones (“accountability”).

Participación ciudadana: promoviendo el interés, el involucramiento y la participación

activa de los ciudadanos en las decisiones y acciones del sector público. Desarrollo de servicios: mejorando la calidad, accesibilidad, oportunidad y costo de los

servicios provistos por el sector público; por ejemplo, a través de trámites telemáticos.

I.2.1.3. Vínculos con organizaciones

Las iniciativas planteadas de Gobierno Electrónico (GE) en este dominio se dirigen amejorar y potenciar sinérgicamente la relación entre organismos gubernamentales y



organizaciones del sector privado, ONGs y organizaciones de la comunidad. Tales iniciativas seextienden a los siguientes aspectos:

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Interacción del gobierno con empresas y entidades empresarias: provisión digital deinformación y de apoyo a trámites, sistematización de procesos y prestación de servicioscon mejor calidad, conveniencia y costo.Desarrollo de comunidades: contribución al fortalecimiento de capacidades sociales yeconómicas en ámbitos locales.Construcción de redes asociativas: alianzas entre organizaciones para lograr objetivoseconómicos y sociales, con intervención del sector público como parte o como facilitador;por ejemplo, polos, consorcios o encadenamientos productivos regionales.

I.2.2. Principios del Gobierno Electrónico

En la Carta Iberoamericana del Gobierno Electrónico se destacan los principios que deben

regir al Gobierno Electrónico, los cuales son los siguientes:

a. Principio de igualdad: con objeto de que en ningún caso el uso de medios electrónicospueda implicar la existencia de restricciones o discriminaciones para los ciudadanos que serelacionen con las administraciones Públicas por medios no electrónicos, tanto respecto alacceso a la prestación de servicios públicos como respecto a cualquier actuación oprocedimiento administrativo sin perjuicio de las medidas dirigidas a incentivar lautilización de los medios electrónicos.

b. Principio de legalidad: de forma que las garantías previstas en los modos tradicionales derelación del ciudadano con el Gobierno y la Administración se mantengan idénticas en losmedios electrónicos. Los trámites procedimentales, sin perjuicio de su simplificación

general, constituyen para todos los ciudadanos garantías imprescindibles. El principio delegalidad también comprende el respeto a la privacidad, por lo que el uso decomunicaciones electrónicas comporta la sujeción de todas las administraciones Públicas ala observancia de las normas en materia de protección de datos personales.

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c. Principio de conservación: en virtud del cual se garantiza que las comunicaciones ydocumentos electrónicos se conservan en las mismas condiciones que por los mediostradicionales.

d. Principio de transparencia y accesibilidad: garantiza que la información de lasAdministraciones Públicas y el conocimiento de los servicios por medios electrónicos sehaga en un lenguaje comprensible según el perfil del destinatario.

e. Principio de proporcionalidad: de modo que los requerimientos de seguridad seanadecuados a la naturaleza de la relación que se establezca con la Administración.

f. Principio de responsabilidad: de forma que la Administración y el Gobierno respondanpor sus actos realizados por medios electrónicos de la misma manera que de los realizadospor medios tradicionales. De acuerdo con dicho principio, las informaciones oficiales quese faciliten por medios electrónicos no pueden beneficiarse de una cláusula general deirresponsabilidad, ni incorporar una cláusula especial de esta naturaleza. En casocontrario, se dejará constancia con caracteres muy visibles y reiterados de que se trata de



una página o portal electrónico no oficial y que no forma parte del sistema de GobiernoElectrónico.

g. Principio de adecuación tecnológica: las administraciones elegirán las tecnologías másadecuadas para satisfacer sus necesidades. Se recomienda el uso de estándares abiertos yde software libre en razón de la seguridad, sostenibilidad a largo plazo y para prevenir queel conocimiento público no sea privatizado. En ningún caso este principio supondrálimitación alguna al derecho de los ciudadanos a emplear la tecnología de su elección en elacceso a las Administraciones Públicas. Dentro de este principio se comprende el del usode distintos electrónicos como son: el computador, la televisión digital terrestre, losmensajes SMS en teléfonos celulares, entre otros, sin perjuicio de la eventual imposicióndel empleo en determinados casos de aquellos medios concretos que se adecuen a lanaturaleza del trámite o comunicación de que se trate.

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En la exposición de motivos de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela(1999), se establece lo siguiente:

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“Por definición, la función ejercida por la Administración Pública estásujeta al servicio público o interés general, por ende debe estar alservicio público o interés general, por ende debe estar al servicio de laciudadanía sin ningún tipo de distinciones, de privilegios odiscriminaciones. En este contexto la aplicación de este contenidoimplica el cambio de una cultura y de unos hábitos organizacionales quehan enturbiado y obstaculizado el ejercicio de esta función del Estado,desviándola hacia la satisfacción de intereses subalternos, con lo cual se

ha facilitado la corrupción y la ineficacia e ineficiencia”.

Más adelante resalta, la misma exposición de motivos:

“… los principios que deben fundamentar a la Administración Pública,los cuales no requieren de mayor explicación: honestidad, participación,celeridad, eficacia, eficiencia, transparencia, rendición de cuentas yresponsabilidad”. Con estos principios se intenta definir cuál debe ser laorientación que debe tener la administración pública en Venezuela encuanto a su capacidad de respuesta para con los ciudadanos”.

En el texto constitucional, se destaca en su artículo 141:

La Administración Pública está al servicio de los ciudadanos yciudadanas y se fundamenta en los principios de honestidad,participación, celeridad, eficacia, eficiencia, transparencia, rendición decuentas y responsabilidad en el ejercicio de la función pública, consometimiento pleno a la ley y al derecho.



Estos principios expresan el camino que deben seguir los órganos o entes del sectorpúblico para con sus conciudadanos. Además de estos principios rectores se reitera elsometimiento a la ley y al derecho, es decir, el principio de la legalidad de la actividadadministrativa.

Cabe destacar que la legislación en cuanto a la organización y funcionamiento de laAdministración Pública sufrió, vía ley habilitante, una modificación recientemente (finales de juliode 2008). La ley Orgánica de la Administración Pública (Decreto N° 6.217, con Rango, Valor y

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Fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública. Véase N° 5.890 Extraordinario de la GacetaOficial de la República Bolivariana de Venezuela, del 31 de julio de 2008), plantea en su artículo 3,cual es el objetivo de la administración pública:

La Administración Pública tendrá como objetivo de su organización yfuncionamiento hacer efectivos los principios, valores y normas

consagrados en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuelay en especial, garantizar a todas las personas, el goce y ejercicio de losderechos humanos.

Este artículo sustituye lo que planteaba la anterior LOAP (GO N° 37.305 del 17 de Octubrede 2001), la cual exponía en su artículo 3:

“La Administración Pública tendrá como principal objetivo de suorganización y funcionamiento dar eficacia a los principios, valores ynormas consagrados en la Constitución de la República Bolivariana deVenezuela y, en especial, garantizar a todas las personas, conforme al

principio de progresividad y sin discriminación alguna, el goce y ejercicioirrenunciable, indivisible e interdependiente de los derechos humanos”.

En cuanto a los principios por la cual debe regirse la administración pública, la reformadaLey Orgánica de la Administración Pública establece, en comparación con la anterior, en suartículo 10, lo siguiente:

La actividad de la Administración Pública se desarrollará con base enlos principios de economía, celeridad, simplicidad, rendición de cuentas,eficacia, eficiencia, proporcionalidad, oportunidad, objetividad,imparcialidad, participación, honestidad, accesibilidad, uniformidad,modernidad, transparencia, buena fe, paralelismo de la forma yresponsabilidad en el ejercicio de la misma, con sometimiento pleno a laley y al derecho, y con supresión de las formalidades no esenciales.

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La simplificación de los trámites administrativos, así como la supresiónde los que fueren innecesarios será tarea permanente de los órganos y



entes de la Administración Pública, de conformidad con los principios ynormas que establezca le ley correspondiente.

Y su artículo 11, resalta:

Los órganos y entes de la Administración Pública deberán utilizar lastecnologías que desarrolle la ciencia, tales como los medios electrónicoso informáticos y telemáticos, para su organización, funcionamiento yrelación con las personas. Cada órgano y ente de la AdministraciónPública deberá establecer y mantener una página en internet, quecontendrá entre otra, la información que se considere relevante, losdatos correspondientes a su misión, organización, procedimiento,normativa que lo regula, servicios que presta, documentos de interéspara las personas, ubicación de sus dependencias e información decontactos.

En la derogada LOAP (GO N° 37.305 del 17 de Octubre de 2001), se destacaban los principios por

lo cual debería regirse la administración pública en Venezuela, veamos:

Artículo 12. La actividad de la Administración Pública se desarrollará conbase en los principios de economía, celeridad, simplicidadadministrativa, eficacia, objetividad, imparcialidad, honestidad,transparencia, buena fe y confianza. Asimismo, se efectuará dentro deparámetros de racionalidad técnica y jurídica. La simplificación de lostrámites administrativos será tarea permanente de los órganos y entesde la Administración Pública, así como la supresión de lo que fuereninnecesarios, todo de conformidad con los principios y normas queestablezca la ley correspondiente. A fin de dar cumplimiento a los

principios establecidos en esta Ley, los órganos y entes de laAdministración Pública deberán utilizar las nuevas tecnologías quedesarrolle la ciencia, tales como los medios electrónicos, informáticos ytelemáticos, para su organización, funcionamiento y relación con laspersonas. En tal sentido, cada órgano y ente de la

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Administración Pública deberá establecer y mantener una página en laInternet, que contendrá, entre otra información que se considererelevante, los datos correspondientes a su misión, organización,procedimientos, normativa que lo regula, servicios que presta,documentos de interés para las personas, así como un mecanismo decomunicación electrónica con dichos órganos y entes disponible paratodas las personas vía Internet.

La reformada Ley Orgánica de la Administración Pública – LOAP (Julio 2008), plantea unaserie de principios que no podemos dejar de mencionar, tales como:

En cuanto al Principio de Rendición de Cuentas, se determina:



Artículo 14. Las funcionarias y funcionarios de la Administración Pública deberán rendircuentas de los cargos que desempeñen, en los términos y condiciones que determine la ley.

En materia de potestad organizativa, la LOAP establece:

Artículo 15. Los órganos, entes y misiones de la Administración Pública se crean,modifican y suprimen por los titulares de la potestad organizativa, conforme a lo establecido en laConstitución de la República Bolivariana de Venezuela y la ley. En el ejercicio de sus funciones, losmismos deberán sujetarse a los lineamientos dictados conforme a la planificación centralizada.

Se entiende como órganos, las unidades administrativas de la República, de los estados,de los distritos metropolitanos y de los municipios a los que se les atribuyan funciones que tenganefectos jurídicos, o cuya actuación tenga carácter regulatorio.

Tendrá el carácter de ente toda organización administrativa descentralizadafuncionalmente con personalidad jurídica propia; sujeta al control, evaluación y seguimiento desus actuaciones por parte de sus órganos rectores, de adscripción y de la Comisión Central dePlanificación.

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Las misiones son aquellas creadas con la finalidad de satisfacer las necesidadesfundamentales y urgentes de la población.

Ahora bien, es importante señalar que no se podrán crear nuevos órganos o entes sin ladebida justificación, tal como lo plantea el artículo 16 de la Ley Orgánica de la AdministraciónPública, donde el cual resalta que debe contr con una estructura organizativa acorde a susobjetivos y metas, además de una adecuada asignación presupuestaria que le permita financiardichos objetivos y metas en su respectivo plan operativo anual. Veamos gráficamente cuales sonlas condiciones o requisitos para la creación de órganos y entes administrativos en la

administración pública:

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En cuanto a los Principio de la Responsabilidad Fiscal y el Control de Gestión, ambos seplantean en la siguiente forma:

Artículo 17. No podrán crearse nuevos órganos o entes en la Administración Pública queimpliquen un aumento en el gasto recurrente de la República, los estados, los distritosmetropolitanos o de los municipios, sin que se creen o prevean fuentes de ingresos ordinarios deigual o mayor magnitud a las necesarias para permitir su funcionamiento.

Artículo 18. El funcionamiento de los órganos y entes de la Administración Pública sesujetará a las políticas, estrategias, metas y objetivos que se establezcan en los respectivos planesestratégicos, compromisos de gestión y lineamientos dictados conforme a la planificacióncentralizada. Igualmente, comprenderá el seguimiento de las actividades, así como la evaluación ycontrol del desempeño institucional y de los resultados alcanzados.

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La eficacia y la eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos también seasumen como principios, donde queda establecida de la siguiente manera:

Artículo 19. La actividad de los órganos y entes de la Administración Pública perseguirá elcumplimiento eficaz de los objetivos y metas fijados en las normas, planes y compromisos degestión, bajo la orientación de las políticas y estrategias establecidas por la Presidenta oPresidente de la República, la Comisión Central de Planificación, la Gobernadora o Gobernador, laAlcaldesa o Alcalde, según fuere el caso…”

Artículo 20. La asignación de recursos a los órganos, entes de la Administración Pública ydemás formas de organización que utilicen recursos públicos, se ajustará estrictamente a losrequerimientos de su organización y funcionamiento para el logro de sus metas y objetivos, conuso racional de los recuros humanos, materiales y financieros. En los casos en que las actividadesde los órganos y entes de la Administración Pública, en ejercicio de potestades públicas que porsu naturaleza lo permitan, fueren más económicas y eficientes mediante la gestión de losConsejos Comunales y demás formas de organización comunitaria o del sector privado, dichasactividades podrán ser transferidas a éstos, de conformidad con la ley, reservándose laAdministración Pública la supervisión, evaluación y control del desempeño y de los resultados de

la gestión transferida…”

Los Principios de suficiencia, racionalidad y adecuación de los medios a los finesinstitucionales quedan establecidos en la siguiente forma:

Artículo 21. La dimensión y estructura organizativa de los órganos y entes de laAdministración Pública serán proporcionales y consistentes con los fines y propósitos que les hansido asignados. Las formas organizativas que adopte la Administración Pública serán suficientespara el cumplimiento de sus metas y objetivos y propenderán a la utilización racional de losrecursos públicos….”

Los Principio de simplicidad, transparencia y cercanía organizativa a las personas, seplantea en la siguiente manera

Artículo 22. La organización de la Administración Pública procurará la simplicidadinstitucional y la transparencia en su estructura organizativa, asignación de competencias,adscripciones administrativas y relaciones interorgánicas. La estructura organizativa preverá lacomprensión, acceso, cercanía y participación de las personas de manera que les permitanresolver sus asuntos, ser auxiliados y recibir la información que requieran por cualquier medio.

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Los Principios de coordinación, cooperación, lealtad institucional, competencia y jerarquía también son fundamentados en la LOAP, en los siguientes artículos:

Artículo 23. Las actividades que desarrollen los órganos y entes de la AdministraciónPública deberán efectuarse de manera coordinada, y estar orientadas al logro de los fines yobjetivos del Estado, con base en los lineamientos dictados conforme a la planificacióncentralizada.

Artículo 24. Los órganos y entes de la Administración Pública colaborarán entre sí y conlas otras ramas de los poderes públicos en la realización de los fines del Estado.

Artículo 25. Los órganos y entes de la Administración Pública actúan y se relacionan deacuerdo con el principio de lealtad institucional y, en consecuencia, deberán: 1. Respetar elejercicio legítimo de las respectivas competencias. 2. Ponderar, en el ejercicio de lascompetencias propias, la totalidad de los intereses públicos implicados. 3. Facilitar la información



que le sea solicitada sobre la actividad que desarrollen en el ejercicio de sus competencias. 4.Prestar la cooperación y asistencia activa que pudieren serles requeridas en el ámbito de suscompetencias.

Artículo 26. Toda competencia atribuida a los órganos y entes de la AdministraciónPública será de obligatorio cumplimiento y ejercida bajo las condiciones, límites y procedimientosestablecidos; será irrenunciable, indelegable, improrrogable y no podrá ser relajada porconvención alguna, salvo los casos expresamente previstos en las leyes y demás actos normativos.

Toda actividad realizada por un órgano o ente manifiestamente incompetente, ousurpada por quien carece de autoridad pública, es nula y sus efectos se tendrán por inexistentes.Quienes dicten dichos actos, serán responsables conforme a la ley, sin que les sirva de excusaórdenes superiores.

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Artículo 28. Los órganos y entes de la Administración Pública estarán internamenteordenados de manera jerárquica y relacionada de conformidad con la distribución vertical deatribuciones en niveles organizativos. Los órganos de inferior jerarquía estarán sometidos a la

dirección, supervisión, evaluación y control de los órganos superiores de la Administración Públicacon competencia en la materia respectiva…”

Los Principios de descentralización funcional y de descentralización territorial, tambiénresaltan dentro de la LOAP, planteándose en los siguientes artículos 29 y 30:

Artículo 29. Los titulares de potestad organizativa podrán crear entes descentralizadosfuncionalmente cuando el mejor cumplimiento de los fines del Estado así lo requiera, en lostérminos y condiciones previstos en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, elpresente Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica y demás normativa aplicable. Losentes descentralizados funcionalmente serán dos tipos: 1. Entes descentralizados

funcionalmente con forma de derecho privado: estarán conformados por las personas jurídicasconstituidas de acuerdo a las normas del derecho privado y podrán adoptar o no la formaempresarial de acuerdo a los fines y objetivos para los cuales fueron creados y en atención a si lafuente fundamental de sus recursos proviene de su propia actividad o de los aportes públicos,respectivamente. 2. Entes descentralizados funcionalmente con forma de derecho público:estarán conformados por aquellas personas jurídicas creadas y regidas por normas de derechopúblico y que podrán tener atribuido el ejercicio de potestades públicas.

Es importante resaltar que este mismo artículo 29 destaca que la descentralizaciónfuncional sólo podrá revertirse por medio de la modificación del acto que le dio origen

Artículo 30. La Administración Pública Nacional, con el propósito de incrementar laeficiencia y eficacia de su gestión, podrá descentralizar competencias y servicios públicos en losestados, distritos metropolitanos y municipios de conformidad con la Constitución de laRepública Bolivariana de Venezuela y la ley. Así mismo, los estados podrán descentralizarcompetencias y servicios públicos, en los distritos metropolitanos y los municipios.

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En esta misma promulgada reforma de la Ley Orgánica de la Administración Pública – LOAP, víaley habilitante de julio de 2008, se establece un nuevo esquema político-administrativo (art. 70),



donde se plantean las llamadas Autoridades Regionales, el cual será un tema muy controversialdado que la incorporación de esta nueva figura dentro de la estructura administrativa del Estadofue negada como propuesta en el referéndum de reforma constitucional el 2 de diciembre de2007; además de que se insiste en que la Descentralización se ve afectada por esta normativa,dado que coloca en minusvalía a los gobernantes regionales electos por los ciudadanos conderecho al voto.

La Presidenta o Presidente de la República podrá designar autoridadesregionales, las cuales tendrán por función la planificación, ejecución,seguimiento y control de las políticas, planes y proyectos deordenación y desarrollo del territorio aprobados conforme a laplanificación centralizada, así como, las demás atribuciones que le seanfijadas de conformidad con la ley, asignándoles los recursos necesariospara el eficaz cumplimiento de su objeto.

Se observa que existe una clara intención de que las Autoridades Regionales contarán conrecursos presupuestarios y financieros propios para realizar todas las actividades propuestas por

el Ejecutivo Nacional, y que deberán rendir cuenta únicamente a la Administración Central, esdecir al Presidente de la República y no a los ciudadanos que residen en la respectiva entidadregional; tal como lo debe hacer una Gobernadora o Gobernador.

Esta situación puede verse como una Re-Centralización o reversión del procesodescentralizador del poder en Venezuela, el cual nació producto de varias circunstancias que eranadversas a la paz social y política antes de la década de los años 90.

La descentralización territorial, y posteriormente la administrativa, tuvo su justificación araíz de los grandes problemas sociales que el país estaba padeciendo ante la acentuadailegitimidad de sus autoridades, no solo desde el poder central, sino que la mayoría de losgobernadores de los Estados eran nombrados a dedos por el Presidente de turno, generandosituaciones de inconformidad en la población de la región,

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dado que constantemente las decisiones que le afectaban directamente, previamente eranrevisadas y luego aprobadas en la capital. Con la Centralización, si siquiera el ciudadano común yorganizado podían reclamar en forma directa a sus gobernantes de su ineficiencia o falta decompromiso para con la región, propiciándose una tensión cada vez mayor entre gobernantesimpuestos y gobernados. Esta situación genero que a partir de 1989, se empezará a escoger a losGobernadores y los Alcaldes por los propios ciudadanos de sus respectivos estados, y estaapertura se dio gracias a un documento elaborado por la Comisión para la Reforma del Estado(COPRE-1988), donde dicho documento de la COPRE dejo al “desnudo” la realidad del país,colocando en alerta a la clase política de entonces, y donde por supuesto dicho documentoreiteraba la imperiosa necesidad de Descentralizar el poder, para que fuesen los lideres de lasregiones quienes realmente pudiesen gobernar la mismas, y con ellos se lograría una mayorparticipación de los ciudadanos en los comicios electorales, así como también unperfeccionamiento de la democracia.

El documento de la COPRE (1988) destacaba sobre la descentralización que la misma“…tiene que ser entendida, básicamente como un proceso político con un extensión territorial einstitucional. Significa una redistribución territorial del poder, lo cual implica que algunos sectoresdel núcleo de dirección político-económico van a perder o ver disminuido su papel, mientras que



otros, en regiones y planos institucionales diferentes, encontraran mejores condiciones paradesarrollar su influencia y capacidad dirigente…”

Donde además justifica su aplicabilidad dentro del sistema político venezolano en funciónde que “la descentralización remite al doble mecanismo de crear instancias de participacióndemocrática más extendidas y gobernables, y ser un poderosísimo impulso para descongestionaral Estado y permitir su eficiencia. Este proceso puede tener la virtud de colocar la democracia aescala humana, en la medida en que impulse la formación de instancias donde el ciudadanopueda reconocerse, sin las limitaciones que imponen las formas de agregación social demasiadasampliadas y abarcantes”.

La COPRE fue coordinada por el Prof. Ricardo Combella, Ex Constituyentista, quienparticipo en innumerables reuniones de trabajo para

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Proponer la Carta Magna que se aprobó 15 de diciembre de 1999. En la misma que se observa a lolargo de su contenido, parte de las propuestas que se hacían desde el documento para la reformadel Estado, planteadas más de una década antes: en 1988.

Otro artículo que también ha sido cuestionado es el artículo 73 de la misma Ley Orgánicade la Administración Pública-LOAP, el cual plantea lo concerniente a las Autoridades Únicas,donde se establece:

Artículo 73. La presidenta o Presidente de la República podrá, designar AutoridadesÚnicas de Área para el desarrollo del territorio o programas regionales, con las atribuciones quedeterminen las disposiciones legales sobre la materia y los decretos que las crearen.

Los Principios de desconcentración funcional y territorial, resaltan en la LOAP, en lossiguientes artículos:

Artículo 31. La Administración Pública, con el objetivo de acercarse a las personas ymejorar el servicio prestado, podrá adaptar su organización a determinadas condiciones deespecialidad funcional y de particularidad territorial, transfiriendo atribuciones de sus órganossuperiores a sus órganos inferiores, mediante acto administrativo dictado de conformidad con elpresente Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica.

Este mismo artículo 30, destaca que la desconcentración de atribuciones sólo podrárevertirse mediante la modificación o derogación del instrumento jurídico que le dio origen.

Además, se destacan las consecuencias de la descentralización y desconcentraciónfuncional y territorial, de la siguiente forma:

Artículo 32. La descentralización funcional o territorial transfiere la titularidad de lacompetencia y, en consecuencia, transfiere cualquier responsabilidad que se produzca por elejercicio de la competencia o de la gestión del servicio público correspondiente, en la persona jurídica y en las funcionarias o funcionarios del ente descentralizado. La desconcentración,funcional o territorial, transfiere únicamente la atribución

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La persona jurídica en cuyo nombre actúe el órgano desconcentrado será responsablepatrimonialmente por el ejercicio de la atribución o el funcionamiento del servicio públicocorrespondiente, manteniendo la responsabilidad que corresponda a las funcionarias yfuncionarios que integren el órgano desconcentrado y se encuentren encargados de la ejecuciónde la competencia o de la gestión del servicio público correspondiente.

La ministra o ministro respectivo, previa delegación de la ley o del instrumento decreación de los respectivos entes descentralizados funcionalmente que le estén adscritos, podráatribuir o delegar competencias y atribuciones a los referidos entes, regulando su organización yfuncionamiento en coordinación con los lineamientos de la planificación centralizada.

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Promoción de la participación ciudadana queda establecida en la LOAP:

Artículo 138. Los órganos y entes de la Administración Pública promoverán laparticipación ciudadana en la gestión pública. Las personas podrán, directamente o a través de lascomunidades organizadas, presentar propuestas y formular opiniones sobre la gestión de los

órganos y entes de la Administración Pública, así como participar en la elaboración de losinstrumentos de contenido normativo. Los órganos y entes públicos llevarán un registro de lascomunidades organizadas cuyo objeto se refiera al sector correspondiente.

Con base a estos principios, reformulados en julio de 2008, la administración pública debeorientar la consecución o cumplimiento de sus objetivos y metas, previamente programados através de un proceso de formulación estratégica, a fin de dar cumplimiento a la visión de país y laconsolidación de una propuesta de Estado, el cual se encuentra en la carta magna. Estos objetivosy metas deben tener claramente definido su alcance e impacto, donde el aspecto financiero juegaun papel importante para la consecución de dichos objetivos y metas. Para poder concretar estasmetas es necesario que las instituciones públicas (administración pública), elaboren undiagnóstico previo de lo que sucede en su entorno a fin de poder dar respuestas oportunas a las

demandas crecientes de la sociedad.

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III.2. Marco legal de la Participación Ciudadana

Las políticas públicas para que puedan ser aplicadas, aparte de la intencionalidad propiaque pueda asumir el gobierno, la misma deben tener un sustento legal que garantice que suaplicabilidad está blindada por dicho marco. La CRBV-99 es la principal guía para que el Estado, através de sus instituciones, desarrolle las actividades que le son propios para el bienestar de laciudadanía y sus respectivos derechos sociales.

También la exposición de motivos de la CRBV-99, en el capítulo V de los Derechos Socialesy de las Familias plantea lo siguiente:

“Se establece que la educación y el trabajo son los procesosfundamentales para garantizar los fines del Estado. De esta manera,los ciudadanos y las organizaciones sociales tienen el deber y elderecho de concurrir a la instauración y preservación de esascondiciones mínimas y de esa igualdad de oportunidades, aportando



su propio esfuerzo, vigilando y controlando las actividades estatales,concienciando a los demás ciudadanos de la necesaria cooperaciónrecíproca, promoviendo la participación individual y comunitaria enel orden social y estatal, censurando la pasividad, la indiferencia y lafalta de solidaridad” (CRBV-99, Capítulo V).

La CRBV-99, establece en el capítulo IV de los Derechos Políticos y del Referendo Popularen su artículo 62, lo siguiente:

Artículo 62. “Todos los ciudadanos y ciudadanas tienen el derecho de participarlibremente en los asuntos públicos, directamente o por medio de sus representantes elegidos oelegidas.

La participación del pueblo en la formación, ejecución y control de la gestión pública es elmedio necesario para lograr el protagonismo que garantice su completo desarrollo, tantoindividual como colectivo. Es obligación del Estado y deber de la sociedad facilitar la generaciónde las condiciones más favorables para su práctica”.

Este artículo plantea la importancia que tiene la participación directa de la población enlos asuntos públicos, que redundaría en un beneficio directo en cuanto a su desarrollo integralcomo ciudadanos responsables del asunto público. Un ejemplo en este sentido es el de lasmisiones bolivarianas de orden educativo, en ellas observamos una alta participación deciudadanos en estos programas, impulsados muchos de ellos por alcanzar aprender a leer, hastade obtener un título de bachiller o universitario en un tiempo considerablemente corto.

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POLÍTICAS PÚBLICAS

II.1.2. Conceptos Básicos

Para definir una política pública no hay consenso. Hay que ir a una definición simple paraque sea aceptada por todos. Peters sostiene que:

“Una política pública es el conjunto de actividades de las instituciones de gobiernoactuando directamente o a través de agentes y que van dirigidas a tener una influenciadeterminada sobre la vida de los ciudadanos” (Peters, 2001, p: 76).

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Matizamos y completamos esta definición con algunas consideraciones:

a. Las políticas públicas deben considerarse un proceso decisional, es decir un conjuntode decisiones que se toman en un momento determinado.

b. Una política pública es también lo que no se hace, incluos puede ser el resultado deun error involuntario o porque se ha tomado la decisión de no actuar en una situacióndeterminada, o por bloqueos políticos, o por no considerar la posibilidad de decidir,donde los tres primeros casos sería inacción, y el último sería Política Pública.



c. Para que una política se considere pública, debe haber sido generada, al menos enparte en el marco de instituciones gubernamentales en una parte muy relevante yfundamental y esto porque muchas implementaciones se hacen en el ámbito privado(ejemplo: los autobuses urbanos).

Salamanca plantea que las políticas públicas son:

“… un curso de acción que el Estado decide, a partir de una situación social o mejor dicho,societal dada, problemática, en la cual están involucrados diversos actores estatales yextra-estatales, dirigidos a distribuir valores de diferente tipo con el objeto de incidirsobre dichos estados sociales” (Salamanca, 1994:238).

II.1.3. Instrumentos de las políticas públicas.

Para alcanzar productos y resultados concretos, se tienen que manejar cietosinstrumentos que permitan viabilizar el diseño y apliación de las políticas públicas, y para ello sedebe acentuar en algunos claramente definidos; por supuesto, dependiendo de lo que se quiera

alcanzar con la política pública. Peters adopta los instrumentos del Sistema Político deAlmond&Verba:

1. Norma jurídica. Esta es exclusiva del Estado.2. Servicios de Personal. El Estado es la empresa que mas recursos humano tiene.3. Recursos económicos. La implementación necesita recursos financieros que se

generan de sus principales fuentes de recursos ordinarios, como por ejemplos: losimpuestos. El propio sistema impositivo (Política Fiscal) necesita recursos económicos,se trata de otra política más.

4. Persuasión. Siempre se da con más o menos intensidad, así por ejemplo una políticasocial será bien recibida pero una política de austeridad será mal recibida y necesitaráuna justificación.

II.1.4. Características claves

Una lista preliminar y necesariamente incompleta de las características claves de laspolíticas públicas debe incluir lo siguiente:

Estabilidad. Contar con políticas estables no significa que las políticas no puedan cambiaren lo absoluto, sino más bien que los ajustes respondan a cambios de las condiciones económicaso a defectos de las políticas, más que a caprichos políticos.

Adaptabilidad. Ésta es la otra cara de la moneda de la estabilidad. Las políticas deben sersuficientemente flexibles para responder a las sacudidas o a cambiar con los tiempos, pero notanto para que no sean susceptibles a manipulaciones políticas.

Coherencia y coordinación. Es la medida en que las políticas se corresponden conpolíticas afines y son producto de medias bien coordinadas entre los personajes que toman parteen su diseño y aplicación. En vista de la cantidad de piezas dinámicas que integran el proceso dediseño de políticas; y la diversidad de intereses e incentivos presentes, la falta de coordinaciónpuede ser intencional o involuntaria.



La calidad de ejecución y cumplimiento. Más de una política bien concebida ha quedadoabandonada en el camino a causa de una aplicación precaria. Lo bien que se aplique y se hagacumplir una política depende mucho de la existencia de una burocracia capaz e independiente yun poder judicial fuerte.

Orientación hacia el interés colectivo. Es la medida en que las políticas procuran elinterés público. Esta dimensión guarda una estrecha relación con la desigualdad, ya que losmiembros de la elite tienen la influencia económica y política para modificar decisiones políticas yhacer que los favorezcan, apartándolas del interés general.

Eficiencia. Responde a la asignación más productiva de recursos escasos. Estacaracterística va de la mano con el grado en que se toma en cuenta al público, ya que favorece asectores específicos en detrimento del interés general, constituye por lo general una asignaciónineficiente de recursos.

II.1.5. Clasificación de las políticas públicas

Según Lowi, una posible clasificación de las políticas públicas, pudiera darse mediante lassiguientes posibilidades:

1. “Políticas cuya coerción es débil y de aplicación individual: las políticas distributivas.Son todas aquellas a través de las cuales el Estado presta servicios a los ciudadanos demanera individual, como las políticas de servicios públicos, de educación, de salud,etc.

2. “Las que tienen aplicación fuerte y también de tipo individual, o políticasreglamentarias. Son, fundamentalmente, las de orden público interno, políticasfuertemente coercitivas y de aplicación individualizada.

3. “Las políticas con una fuerte coerción pero de aplicación colectiva generalizada o

políticas redistributivas. Son aquellas que pretenden redistribuir ingresos de unossectores o regiones hacia otras; con coerción fuerte porque nadie está dispuesto aceder ingresos de manera voluntaria, lo que hace necesaria una medida obligatoriadel Estado.

4. “Por último, aquellas que tienen una aplicabilidad débil y una acción de tipo colectivo:las pol´tics infraestructura, en las que la acción del Estado pretende incidir sobregrupos sociales amplios” (Lowi, 1972, p: 104).

Aunque también es posible asegurar que toda política pública conlleva una respuesta de lasociedad. Es lo que se denomina una retroalimentación (feedback). Ésta, por supuesto, varíasegún los regímenes políticos. Toda política pública tiene dos tipos de respuestas: positivas ynegativas. Las respuestas positivas están dadas por la colaboración o la aceptación en laejecución. La primera es un tipo de respuesta positiva activa, mientras que la otra – la aceptación-es una respuesta positiva pasiva. Se pueden dar también dos tipos de respuestas negativas: elrechazo o la indiferencia. Igualmente se tendría unas respuestas negativas activas y unasrespuestas positivas.

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Fases para la formulación de políticas públicas:



a. “Determinación de las demandas sociales de políticas y el análisis del poder de

formación de la agenda. En este paso, en primer lugar, se determinana el conjunto denecesidades o aspiracions no realizadas que una vez expresadas o identificadasrequieren de una acción pública, sean éstas tangibles o evidentes. En segundo lugar,se desarrolla un análisis que permita la construcción de la agenda de situacionespúblicas, constituida por el conjunto de demandas sociales que acceden a la arena deconfrontación políticas a través de su discusión en determinados entes públicos oprivados. Por ello, l segunda fase está consituida por la estructuración del problema,entendido este último como la definición política de necesidades o carencias que laacción pública debe satisfacer, y por lo tanto no depende solamente de la exclusivarecolección de datos al respecto.

b. “Seguidamente se procede a la formulación de las soluciones alternativas quepermitan visualizar las opciones que tiene el decisor político para ofrecer unlineamiento que satisfaga la necesidad manifiesta por los actores involucrados, dondela técnica de los escenarios posibles será de alta utilidad, posibilitando de esta maneralos insumos necesarios para la toma de la decisión política (política pública),

enmarcada en el análisis de la distribución de poder que tienen los diferentes actoresy por lo tanto, existen para su difusión una combinación de “procedimientos técnicos,ideológicos y políticos”.

c. “Tomada la decisión, es decir la formulación de la política pública se procede a la fasede implementación, donde nuevamente será de vital importancia considerar lainfluencia (poder) de los diferentes actores involucrados al tema en cuestión, ya queellos buscarán orientar la ejecución a su conveniencia.

d. “Emprender el monitoreo a fin de establecer las vinculaciones y coherencia entre lasacciones políticas que se ejecutan y los resultados obtenidos, a fin de estar encapacidad de realizar una prognosis de los logros que se espera obtener, y poderrealizar los ajustes necesarios en su implementación.

e. “Finalmente, este proceso concluye con la evaluación de los resultados obtenidos, para lo cual se requiere contar con un conunto de criterios o patrón ideal que permitaemitir un juicio valorativo sobre los resultados obtenidos en la realidad que se hapretendido transformar. Llegando aquí, el proceso es cíclico. Los resultados obtenidosimpactan la realidad facilitando u obstruyendo el surgimiento de nuevas demandas depolíticas, y por lo tanto de nuevos impactan la agenda para la nueva toma dedecisiones sobre políticas públicas a desarrollar” (Álvaez, 1994: p: 310-320).

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Las Políticas Públicas y su financiamiento

Las políticas públicas necesitan del financiamiento por parte del Estado para qe se puedanconcretar las acciones de gobierno; y el financiamiento de las mismas se da a través de laformulación presupuestaria. Sin embargo; para ello es necesario, aplicar técnicas propias de lagerencia que debe involucrar un proceso de planificación para garantizar la adecuada vinculacióncon el presupuesto. Es importante resaltar, que algunas fases del proceso planificador seconsideran previas en cuanto al desarrollo del proceso presupuestario, pero otras sonsimultáneas al mismo, sin perder de vista que legalmente es condición ineludible, garantizar la



efectiva “vinculación” de los planes operativos con el presupuesto público, todo enmarcado en losplanes marco a mediano y largo plazo.

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La Administración Financiera del sector público

En Venezuela, el proceso de financiamiento de las políticas públicas está totalmenteinserto dentro de los parámetros establecidos por el Sistema de Administración Financiera delSector Público.

Desde el punto de vista conceptual podemos decir que: la administración financierarepresenta el conjunto de procedimientos y normas integrados coherentemente destinados a laobtención, uso, registros y evaluación de los recursos financieros del Estado; cuyo propósito va aser obtener y procesar información oportuna y confiable que permita la eficiente gestión de losrecursos del Estado.

Ahora bien, el sistema de administración financiera del sector público venezolano estaregido por la ley Orgánica de la Administración Financiera para el Sector Público, la cual fue

reformulada según Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 5891Extraordinario, del 31 de Julio de 2008; publicado en Decreto Presidencial N° 6.233, con Rango,Valor y Fuerza de Ley. Este Decreto-Ley formo pare de los 26 últimos Decretos-Leyes dictados enel marco de la Ley Habilitante, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana deVenezuela N° 38.617, del 1° de febrero de 2007.

La reforma legislativa tuvo como objeto un único artículo, el 90, en el sentido de permitira los institutos autónomos, a los institutos públicos cuyo objeto principal sea la actividadfinanciera y a las sociedades mercantiles propiedad del Estado ( Petróleos de Venezuela, S.A porejemplo) acceder a realizar operaciones de crédito público sin necesidad de habilitación por la Leyde Endeudamiento Público (conocida como la “Ley Paragua”), sino únicamente el permiso delPresidente de la República en Consejo de Ministro.

En todo caso, el monto de las obligaciones pendientes por tales operaciones más elmonto de las operaciones a tramitarse, no excederá del doble del patrimonio del institutoautónomo o instituto público, o el capital de la sociedad mercantil respectiva, salvo que surespectiva ley especial disponga un monto mayor.

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El Sistema Político

Los enfoques estrictamente tecnócratas del diseño de políticas públicas tienden a ignorarlos pasos críticos del proceso de diseño, negociación, aprobación y aplicación de las políticas,proceso que alberga en su seno el complicado mundo de la política. El proceso político esinseparable del proceso de formulación de políticas; ignorar este vínculo entre ambos puedeconducir, como en efecto ha sucedido, a reformas inadecuadas y decepciones.

Guendel acota que el sistema político representa el:

“… ámbito a través del cual se hace efectivo el poder del Estadoen el sector social y se revaloriza el derecho como instrumento deintegración que promueve reglas de convivencia permitiendo la



internalización de una cultura democrática. Por ello, no podemosignorar lo importante que es dentro del proceso de formulación eimplantación de políticas públicas, el sistema político a la cual seencuentre adscrito el gobierno que administra un Estado”. (Guendel,2003, mimeo, p:34).

Un sistema político, según lo define Easton representa “aquellas interacciones por mediode las cuales se asignan autoritariamente valores en una sociedad” (Easton, 1969, p: 37); el asignarvalores autoritariamente, se refiere a que los mismos provienen de una autoridad, es decir, que hayinmerso en el un concepto la idea de legitimidad de la autoridad. Lo más resaltante de un sistemapolítico es que sus componentes se encuentran interactuando, y donde la variación en una de suspartes puede afectar a la totalidad del sistema. Estas características permite inferir que el procesode formulación e implementación de políticas públicas requiere necesariamente de la participaciónde un nutrido y diverso concurso de instituciones, actores y valores.

En relación a esto, Easton considera que los principales elementos de un sistema político,son los siguientes:

“En primer lugar, lo integran los elementos institucionales querepresentan los poderes políticos y sus reglas de interacción paraconsigo mismo y para con la sociedad pero también a las normas,escritas o consuetudinarias, que hacen referencia a las formas detenencia de la propiedad, a su transmisión, a su enajenación y a susconstricciones. En segundo término los actores institucionalizados enque la sociedad se organiza ya se de manera activa o pasiva, paratransmitir sus demandas, influir o modificar en mayor o menor mediaen las decisiones del gobierno. En tercer lugar, los valores de losindividuos y los grupos sociales que componen la sociedad en cuanto

a la comprensión de la actividad política se refiere, derivados tantode elementos estrictamente culturales como de experienciashistóricas” (Easton, 1965, p:81).

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El Subsistema de Contabilidad PúblicaLa Contabilidad Pública

En una definición de lo que es contabilidad pública, Sarratud plantea “la ContabilidadPública es un sistema de información sobre el proceso financiero de las organizaciones públicas,que opera en función de una teoría contable, y por tanto para su estudio, diseño y operación esnecesario aplicar las normas y principios de contabilidad generalmente aceptados y lametodología propia del análisis de sistemas. Abarca el registro de todas las transaccionesrealizadas en el sector público, tanto presupuestarias como no presupuestarias, que afecten lasituación patrimonial del ente, o que si no la afectan, se prevea que podrían afectarla a futuro”.Además de ello, podemos agregar que la contabilidad pública representa el conjunto deprincipios, normas y procedimientos técnicos para el registro sistemático de los hechoseconómicos de los órganos públicos.

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En cuanto al registro sistemático de las transacciones realizadas en el sector público,Sarratud agrega:

Una vez formulado y aprobado el presupuesto público, presentada ladistribución administrativa del presupuesto de gastos, así como laprogramación de la ejecución del mismo, se procede a la ejecuciónpresupuestaria, es decir, el registro sistemático de todas lasoperaciones de ingresos y gastos realizadas durante el ejercicio,cuyos créditos están contemplados en el presupuesto. Estos registrosse realizan en atención a los siguientes y secuenciales momentoscontables: Compromiso, Causamiento y Pago. El registro delcompromiso se realiza para “afectar preventivamente un gasto”; elcausamiento significa asumir una “obligación a efectuar un pago”; yfinalmente, el pago refleja “la extinción de la obligación”. Estos tresmomentos se deben asentar en ese estricto orden y son deobligatorio registro.

La Contraloría General de la República define a la Contabilidad Pública como:

“La Contabilidad Gubernamental, también llamada ContabilidadOficial, Contabilidad de Estado, Contabilidad Fiscal Contabilidad de laHacienda Pública, trata de las normas, convenciones y métodos pararegistrar las operaciones y producir los Estados financieros de lasentidades de derecho público que administran el Fisco de la Nación,de los Estados y Municipalidades, así como también los demásorganismos oficiales, inclusive los entes autónomos y las empresas enque tiene participación el Estado”.

Por su parte, el SIGECOF, en su Manual “Sistema de Contabilidad Aplicable a los Organismos delPoder Nacional”, puntualiza en el punto 1.5:

“La Contabilidad del Estado, es el conjunto de principios, normas yprocedimientos técnicos que permiten el registro sistemático de loshechos económicos de las organizaciones, con el objeto de satisfacerla necesidad de información destinada al control y al apoyo delproceso de toma de decisiones de los administradores, así comotambién para el conocimiento de terceros interesados en la gestión.Ahora bien, cuando esa contabilidad se aplica en las organizacionespúblicas donde están presentes regulaciones jurídicas, normastécnicas y/o prácticas administrativas que las singularizan, tales comoel proceso jurídico de aprobación, programación y administraciónpresupuestaria, el sistema legal de control fiscal y el tratamiento enlas cuentas nacionales, a esa contabilidad la denominamosContabilidad Pública”.

Pág. 133Los Estados Financieros



Es lógico entender la razón por la cual el sistema de contabilidad aplicado en laadministración pública, el cual debe ser especializado en todas sus partes, se le denominaContabilidad Gubernamental o Contabilidad Pública, y constituye un instrumento fundamentalpara la gestión en dicho sector. La Contabilidad Pública debe producir Estados Financieros paramostrar la gestión presupuestaria y financiera y la situación patrimonial de las organizacionespúblicas.

El manual “Sistema de Contabilidad Aplicable a los Organismos del Poder Nacional”,plantea en este sentido:

Pág. 134“La contabilidad pública debe producir los estados financierosnecesarios para mostrar los resultados de l gestión presupuestaria yfinanciera y la situación patrimonial de las organizaciones públicas, todoello con la estructura, oportunidad y periodicidad que las normasvigentes y los usuarios lo requieran”.

Los principales Estados Financieros de las organizaciones públicas son:

1. El Estado de Resultados. También denominado de Ingresos y Gastos, es la relaciónmediante la cual se establece el AHORRO o DESAHORRO de la gestión (resultados)durante un ejercicio fiscal o económico.

2. El Estado de Origen y Aplicación de Fondos. Tiene por objeto mostrar las fuentes alas cuales ha recurrido el ente contable para obtener los recursos, así como laaplicación de los mismos a los fines de modificar su estructura entre un período yotro. Para su elaboración se emplean las de catálogo.

3. Balance General. Es el resumen valuado y clasificado de los derechos y obligaciones,que tiene por objeto mostrar la situación financiera del ente contable a una fechadeterminada, lo cual refleja el Activo, el Pasivo y el Patrimonio y Cuenta de Orden. Loscódigos se corresponden con 1 Activo, 2 Pasivo, 3 Patrimonio, 7 Cuentas de Orden.

Finalmente, este capítulo señala la necesidad de presentar las respectivas notas a lasoEstados Financieros.

Los dos subsistemas descritos representan la columna vertebrar del sistema deadministración financiera del sector público; y la intención de resaltarlos es afín de destacar losiguiente:

1. La normativa legal siempre ha establecido la obligatoriedad de la debidavinculación Plan- Presupuesto, es decir, concretar en primer lugar y en el ámbitomacroeconómico, la debida compatibilización entre ellos, y en segundo lugar, ladebida articulación operativa, de manera tal que las acciones previstas en el planoperativo tengan asignados los recursos presupuestarios suficientes pararealizarlas y cumplir de esta manera con los objetivos y metas. Y en este caso, elcumplimiento de una meta estratégica representa al alcance de la política públicaen su máxima expresión.

2. El sistema de Contabilidad Pública prevé el registro de las transaccionesvinculadas con la ejecución del presupuesto de ingresos y gastos, con lasoperaciones de créditos público, movimiento de fondos de la Tesorería Nacional ydemás operaciones financieras básicas que se realicen en el ámbito de laadministración central.



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El subsistema de Control Interno

El sistema de control interno tiene por objeto asegurar el acatamiento de las normaslegales, salvaguardar los recursos y bienes que integran el patrimonio público, asegurar laobtención de información administrativa, financiera y operativa útil, confiable y oportuna para latoma de decisiones, promover la eficiencia de las operaciones y lograr el cumplimiento de losplanes, programas y presupuestos, en concordancia con las políticas prescritas y con los objetivosy metas propuestas, así como garantizar razonablemente la rendición de cuentas

El sistema de control interno de cada organismo será integral e integrado, abarcará losaspectos presupuestarios, económicos, financieros, patrimoniales, normativos y de gestión, así como la evaluación de programas y proyectos, y estará fundado en criterios de economía,eficiencia y eficacia. El sistema de control interno funcionará coordinadamente con el controlexterno a cargo de la Contraloría General de la República.

Corresponde a la máxima autoridad de cada organismo o entidad la responsabilidad deestablecer y mantener un sistema de control interno adecuado a la naturaleza, estructura y fines

de la organización. Dicho sistema incluirá los elementos de control previo y posteriorincorporados en el plan de organización y en las normas y manuales de procedimientos de cadaente u órgano, así como la auditoría interna.

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CONCLUSIONES

Es necesario destacar tres elementos que sustentan este trabajo: 1.-las políticas públicasde ben considerarse un proceso decisional, es decir un conjunto de decisiones que se toman enun momento determinado; 2.- una política pública es también lo que no se hace, incluso puedeser el resultado de un error involuntario o porque se ha tomado la decisión de no actuar en unasituación determinada, o por bloqueos políticos, o por no considerar la posibilidad de decidir,donde los tres primeros casos sería inacción, y el último sería Política Pública; y 3.- para que unapolítica se considere pública, debe haber sido generad, al menos en parte en el marco deinstituciones gubernamentales en una pate muy relevante y fundamental y esto porque muchasimplementaciones se hacen en el ámbito privado.

Es importante entender, como la institucionalidad política y el proceso de diseño eimplementación afectan los resultados de las políticas públicas, así como comprender cómo estaimplementación altera las condiciones y las reglas de la situación original, así como el rol, losincentivos y el poder relativo de los principales actores del mismo. El equilibrio entre los aspectostécnicos y políticos de la actividad regulatoria también es fruto de las condicionantesinstitucionales, de cuál es el juego de transacciones políticas y de las habilidades para llegar a

acuerdos intertemporales por parte de agentes políticos relevantes. Sin embargo, consideramosque actores fundamentales (partidos políticos, ONG´s, el empresariado, entre otros) para eldiseño de las políticas públicas en Venezuela, son tomados poco o nada en cuenta; cuyo únicoprotagonista es el gobierno; estamos claros que esto representaría una debilidad dentro de unsistema político donde la participación es representativa y no directa como lo plantea el textoconstitucional de 1999. La participación directa expresada en la CRBV-99, deja entrever que lasdecisiones transcendentales que debe tomar el gobierno en todos sus niveles debe ser consultadoal pueblo a través de los diferentes mecanismos establecidos en la misma constitución y en lasleyes que de ella se deriven. Esto sin duda, deja claro que el Estado es el único que puedeproponer y/o desarrollar políticas públicas o sociales, sin la necesidad de otros actores, dondesólo escucha la “voz del pueblo” a través de la participación protagónica y directa de éste, y que

está consagrada en la CRBV-99.Las misiones bolivarianas han sido para el gobierno del Presidente Chávez, junto a laexpansión reciente de la economía social (cooperativas, centros de desarrollo endógenos, entreotras), la mayor transferencia de recursos petroleros a los sectores populares sin que ello seaigual a afirmar que las misiones sociales hayan alcanzado cubrir en su totalidad las necesidadesmás elementales en los sectores más pobres o necesitados.

En cuanto a la formulación de las políticas públicas no se tiene un proceso de diseño únicodado la multiplicidad de escuelas y teorías, sin embargo, se coincide en los siguientes pasos: 1.-determinación de las demandas sociales de políticas y el análisis del poder de formación de laagenda; 2.- la incorporación de actores sociales con interés en participar en el diseño, 3.-formulación de las soluciones alternativas; 4.- la fase de implementación, 5.- el monitorio; y 6.- laevaluación de los resultados obtenidos.

Tal como lo planteamos al inicio de este trabajo una de las principales críticas que se lehacen al PRESIDENTE Chávez es la forma en que este propone y formula una política pública, ymás aún si es de carácter social: desde una tarima, en Álo Presidente o desde cualquier otro sitiodando la impresión de que no existe una planificación adecuada para su diseño y aplicación dadosus comentarios o sin haber realizado estudios previos que garanticen la viabilidad y éxito de loque propone, donde deja claro que es él quien decide que se realiza, cuando y donde. Aunquedebemos deja claro, que detrás de los anuncios que hace el Presidente, y que los mismosparecieran ser una suerte de voluntarismo presidencia, pudiera existir un equipo de técnicos y



profesionales trabajando en forma coordinada a fin de darle viabilidad a la propuestagubernamental. Ante esta forma de anunciar las políticas de corte social, el autor antes de iniciareste trabajo se preguntaba: ¿será que existe una nueva forma de proponer –sin discutir con losdiferentes actores o factores que hacen vida dentro de una sociedad- y aplicar políticas públicas,impulsadas por el Presidente de la República, y sin consultar a nadie mas? ¿existirán mecanismostécnicos que eviten que un solo agente sea el que maneje la situación? ¿o es simplemente contarcon recursos económicos suficientes para poder asumir a cabalidad la agenda política a través deprogramas sociales de poca duración en el tiempo? Estas preguntas encontraron respuestas.

Suponiendo que esta forma de desarrollar política social termine siendo exitosa, la mismano valdrá de nada si no se atiende las causas de los déficits de atención, es decir, si por ejemplolas misiones no forman parte de un plan integral de superación de la pobreza, su efecto serácoyuntural y concentrado en algunas de las consecuencias pero nunca en las causas.

Las Misiones Bolivarianas fueron creadas en una coyuntura política, donde el actualPresidente se enfrentaba a un referéndum con posibilidades de perderlo. El análisis político delinvestigador, le permite asegurar que las misiones fueron un bastión electoral importante a lahora de contar los votos a favor del presidente Chávez en dicho referéndum; dado que con ellogarantizaba lucrativamente un ingreso a quienes eran incorporados a estas misiones y que en

muchos casos no fueron realmente censados o no se consideró ningún tipo de “filtro” uorientación académica específica (Misión Sucre) que pudiera garantizar una eficiencia en el gastoo inversión que se estaba haciendo. Sólo importaba incorporara la mayor cantidad de personas,sin tomar variables que pudieran afectar la calidad del producto que al final se obtendría,pareciendo no estar muy interesado en evaluar el impacto de esta política de protección. Alparecer hoy día el gobierno esta más preocupado por saber la cobertura de ellas y,probablemente, el nivel de satisfacción de la población con las misiones, a fin de introducirmejoras en el caso de que ello haga falta.

Por último, el Presidente Chávez, al comienzo de su gestión (1999-2001) ordenó laimplementación de operativos de atención social que se iniciaron con el Plan Bolívar 2000,destacándose este nuevo planteamiento de protección social con elementos de no

institucionalización, voluntarista y con un alto contenido de mesianismo dada la sobre-explosión yvinculación personal del Presidente con la política social, cualquiera que ella fuera. Por ello, lasmisiones bolivarianas han sido vinculadas constantemente con el Presidente, como si fuesen unosolo.

Las Misiones Bolivarianas, se convirtieron en una especie de instrumento de inclusión ode incorporación de ciudadanos, considerados excluidos de cualquier sistema existente(Educativo, Salud, Empleo).

Sin embargo, la forma en que se deben diseñar e implementar las políticas públicasrequiere de una estrategia que tiene su base en la participación de diferentes actores; es decir,para la instrumentación de una política se debe tener el concurso de éstos para así garantizar unmayor alcance en su aplicación y que su impacto se sienta en la consolidación del proceso deinclusión. La inclusión no sólo debe ser vista desde del alcance, sino además de quienesconforman el equipo para su diseño. Las Misiones Bolivarianas pudieran convertirse en unejemplo de que las políticas públicas –que nacen para resolver problemas- pueden terminargenerando otros problemas. Esta afirmación se sustenta bajo la idea de que las MisionesBolivarianas educativas aún no garantizan la alidad requerida para quienes de alguna manera sonbeneficiados, aún cuando éstos brinden un apoyo sólido a las líneas o directrices dadas por elgobierno nacional. Lo principal de una política pública no es sólo su diseño, aplicación oinstrumentación, sino que la misma además de es tar bien estructurada, también brindeseguridad en cuanto su perennidad, con claros visos en la mejora de sus procesos, y por ende su



calidad. Su actual conformación e instrumentación no garantizan su mantenimiento yconsolidación en el tiempo, dado que su forma de inclusión está sesgada aún por el pensamientopolítico, pudiendo generar conflictos dentro de los diversos sectores que hacen vida dentro de lasociedad al encontrarse con una nueva frustración en canto a sus aspiraciones legítimas de podercontar con un sistema de educación –en todos sus niveles- que no sólo los incluya para el disfrutede un beneficio, sino que también sea verdaderamente inclusivo y de calidad.

Consideramos que el impacto de las Misiones Bolivarianas como políticas públicas deinclusión del ciudadano en cualquiera de los sistemas, tiene su repercusión en dos aspectosbásicamente: 1.- las misiones representan una estrategia de masificación, y muy tangible en elcaso de la educación, sin embargo, no son incluyentes, dado el alto contenido político en suproceso de selección de beneficiarios; y 2. Podría darse un proceso de auto – exclusión por partede quienes no comparten la línea ideológica con el gobierno del Presidente Chávez ante unoscontenidos programáticos que no garantizan la imparcialidad del proceso enseñanza-aprendizaje.

En definitiva, nos lleva a decir que las misiones son un apalancamiento financiero paraquienes de alguna manera se encuentran en una situación económica poco favorable; y dondepoco importaría si realmente se aprende con calidad y con una pluralidad del conocimientoexistente.

hilarión vegas meléndez

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