hi 70e1 - minas antipersonal en colombia (spanish)

MINAS ANTIPERSONAL EN COLOMBIA: EL CAMINO HACIA LA REHABILITACIÓN E INCLUSIÓN SOCIAL

Análisis, marco jurídico vigente y recomendaciones

HANDICAP INTERNATIONAL

Handicap International (HI) es una organización de solidaridad internacional que se especializa en el campo de la discapacidad. Con carácter no gubernamental, no religioso, no político y sin ánimo de lucro, trabajamos al lado de personas con discapacidad con el fin de brindar apoyo en el logro de su independencia. Desde su creación en el año 1982, la organización ha establecido programas en aproximadamente 60 países y ha intervenido en muchas emergencias. La red compuesta por ocho asociaciones nacionales (Bélgica, Canadá, Francia, Alemania, Luxemburgo, Suiza, Reino Unido, Estados Unidos) trabaja suministrando recursos humanos y financieros, dirigiendo proyectos y dando a conocer el trabajo de Handicap International y de sus campañas.

Visite nuestra página webwww.handicapinternational.bewww.handicap-international.ca

Handicap International

Medellín (Sede Nacional) Calle 54 No 77 D 27 Los Colores Tel: (4)446 47 47 Fax: (4)422 67 32E-mail: [email protected]

Cartagena (Sede Regional) Calle Tumbamuertos No 38-43San Diego Tel/fax: (5) 664 31 77E-mail: [email protected]

Diana Patricia Ruiz CastroConsultoraAbogada U de M.Post. Especialista Derecho Médico UPB.

Dominique DelvigneDirector Handicap International, Colombia

Johana A. Huertas ReyesCoordinadora Nacional Acción Contra MinasHandicap International, Colombia

FotosHandicap International, Colombia

Ángela Rojas R.Revisión de estilo

Alex Vásquez OcampoDiseño Gráfico e Impresión

© Handicap International, Octubre 2007

Las opiniones y conceptos expresados en este documento son de los autores y no representan necesariamente la visión y filosofía general de la Agencia Canadiense de Desarrollo Internacional (ACDI) y del Ministerio de Asuntos Exteriores de Bélgica.

Handicap International autoriza copias parciales o completas de este documento citando el autor.

TABLA DE CONTENIDO

PREFACIO EMBAJADA DE CANADÁ

PREFACIO EMBAJADA DE BÉLGICA

INTRODUCCIÓN

1. LA SALUD COMO DERECHO 1.1 EVOLUCIÓN HISTÓRICA DEL CONCEPTO DE SALUD 1.2 OBLIGACIONES ESTATALES FRENTE AL DERECHO A LA SALUD 1.3 LA SALUD AL INTERIOR DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE

COLOMBIA 1.4 DESARROLLO LEGISLATIVO DEL DERECHO A LA SALUD EN

COLOMBIA

2. CONFLICTO ARMADO Y POBLACIÓN CIVIL 2.1 CONSIDERACIONES GENERALES SOBRE EL CONFLICTO

ARMADO INTERNO COLOMBIANO 2.2 ASISTENCIA MÉDICA Y CONFLICTO ARMADO

3. ANTECEDENTES DE LA LEY 418 DE 1997 3.1 NOCIÓN DE VÍCTIMA EN LA LEGISLACIÓN COLOMBIANA

3 .2 INTERVENCIÓN ESTATAL EN LA PROTECCIÓN INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS

4. ANÁLISIS DE LOS INSTRUMENTOS APLICADOS 4.1 RESUMEN4.2 PROPÓSITO 4.3 CATEGORÍAS DE ANÁLISIS 4.4 MATERIALES Y MÉTODOS4.5 ELABORACIÓN DE INSTRUMENTOS 4.6 ÁREAS DE INTERÉS 4.7 PRESENTACIÓN DE RESULTADOS 4.8 ANÁLISIS DE LOS RESULTADOS OBTENIDOS 4.9 CONCLUSIONES

5. VISIÓN DEL DEBER SER 5.1 CONSIDERACIONES PRELIMINARES

ABREVIATURAS UTILIZADAS EN ESTE DOCUMENTO

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5.2 VACÍOS NORMATIVOS 5.2.1 Atención psicosocial5.2.1.1 Dimensión social del individuo y trascendencia de la atención

psicosocial en el proceso de reintegración social de las víctimas de accidente con MAP/MUSE en Colombia.

5.2.1.2 Proceso de rehabilitación de las víctimas de accidentes MAP/MUSE en la legislación colombiana

5.2.2 Atención integral a núcleos familiares 5.2.3Gastos de transporte, alojamiento y alimentación5.2.4 Ausencia de beneficios pensionales 5.3 INAPLICACIONES NORMATIVAS 5.3.1 Acceso a vivienda 5.3.2 Rehabilitación laboral y reintegración social 5.3.3 Beneficios ante el FOSYGA 5.3.4 Ayuda humanitaria de emergencia para víctimas MAP/MUSE

6. IDENTIFICACIÓN DE BARRERAS FÁCTICAS6.1 DESCONOCIMIENTO DE DERECHOS6.2 FALTA DE DOCUMENTACIÓN Y DE REQUISITOS MÍNIMOS 6.3 INVISIBILIZACIÓN DE LA POBLACIÓN VÍCTIMA DE MAP/MUSE

7. RUTA DE ATENCIÓN A VÍCTIMAS CIVILES DE ACCIDENTES CON MAP/MUSE

7.1 RUTA DE ATENCIÓN A VÍCTIMAS DE MINAS ANTIPERSONAL (MAP) Y MUNICIÓN SIN EXPLOTAR (MUSE). Vicepresidencia de la

República/Observatorio de Minas Antipersonal Asistencia a Víctimas 7.2 RUTA DE ATENCIÓN INTEGRAL A VÍCTIMAS CIVILES DE MINAS ANTIPERSONAL (MAP) Y MUNICIÓN SIN EXPLOTAR (MUSE) EN COLOMBIA - Handicap International -

8. I NTERVENCIÓN DE LAS FUERZAS MILITARES DE COLOMBIA EN LA AICM

8.1 INTERVENCIÓNDE LAS FUERZAS MILITARES EN EL CUMPLIMIENTO DE LA CONVENCIÓN DE OTTAWA 8.2 RUTA DE ATENCIÓN A VÍCTIMAS MILITARES DE MAP/MUSE 8.3 RUTA DE ATENCIÓN A VÍCTIMAS MILITARES DE MAP/MUSE

FRENTE A LA RUTA DE ATENCIÓN A VÍCTIMAS CIVILES DE MAP/MUSE

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9. CIERRE 9.1 CONCLUSIONES 9.2 RECOMENDACIONES 9.2.1 Al gobierno nacional 9.2.2 A los gobiernos locales de los departamentos de Antioquia, Bolívar y Santander 9.2.3 A las organizaciones nacionales e internacionales que prestan

Servicios de atención y orientación a víctimas de accidentes con MAP/MUSE

10. FUENTES DE CONSULTA

10.1 BIBLIOGRÁFICAS 10.2 CIBERGRÁFICAS

ANEXOS

A. Inst i tuc iones y v íc t imas que par t ic iparon como fuentes de In formación.

B. Ficha técnica y resultados de las encuestas aplicadas a instituciones gubernamentales y no gubernamentales (nacionales e internacionales) que prestan servicios de atención y orientación a las víctimas del conflicto armado colombiano, o que dirigen sus acciones al estudio y análisis de la temática.

C. Ficha técnica y resultados de las encuestas aplicadas a instituciones prestadoras de servicios de salud.

D. Ficha técnica y resultados de las encuestas aplicadas a las víctimas del conflicto armado en Colombia.

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PREFACIO EMBAJADA DE CANADÁ

A nivel mundial, las minas antipersonal ocasionan una nueva víctima cada media hora. Colombia no es ajena a esta trágica realidad: hoy en día se calcula que es el país con el mayor número de víctimas por causa de las minas antipersonal.

En 1996, Canadá, frustrada por la falta de voluntad de algunas de las partes para tomar una posición decidida con respecto a las minas antipersonal y la Convención sobre ciertas armas convencionales (CCAC), inició un proceso único de diplomacia por la vía rápida y fuera del marco internacional tradicional sobre desarme.

Este esfuerzo culminó un año después en la negociación exitosa de la Convención sobre la prohibición del empleo, almacenamiento, producción y transferencia de minas antipersonal y sobre su destrucción, comúnmente conocida como la Convención de Ottawa.

Canadá fue la primera nación en firmar la Convención en diciembre de 1997, seguida por otras 121 naciones. El tratado entró en vigencia el 1 de marzo de 1999.

La Convención de Ottawa ha sido un logro notable en los anales internacionales para el desarme, cooperación humanitaria y desarrollo.

La acción contra las minas requiere una coordinación sostenible y conceptuada, y Canadá resalta los recientes esfuerzos de Colombia para institucionalizar esta coordinación, debido a que dicha acción ha probado ser una medida poderosa de construcción de confianzas que contribuyen a la paz y a la estabilidad.

Canadá acoge con beneplácito la contribución constructiva de HANDICAP INTERNATIONAL en el área de acción contra las minas. Este documento, preparado con el apoyo financiero de los

Gobiernos de Bélgica y Canadá, hace énfasis en la necesidad de atender de manera integral las necesidades de las víctimas, protegiendo sus derechos, facilitando su reintegración social y económica, y creando redes de apoyo para las víctimas.

Es nuestro deseo que esta guía se convierta en una herramienta útil para las instituciones estatales, organizaciones gubernamentales y no gubernamentales y para las víctimas como un mecanismo para disminuir los terribles costos asociados con la victimización por las minas antipersonal.

Canadá apoya otras organizaciones claves en su trabajo de acción contra las minas, tales como CIREC, CICR, UNICEF, la Red de Sobrevivientes de Minas Antipersonal (Land Mine Survivors Network) y la OEA, para nombrar solamente algunos, en las áreas de promoción, educación en el riesgo de minas, desminado humanitario, y asistencia a víctimas y sobrevivientes.

En la medida en que se siga promoviendo un mundo libre de minas, Canadá fomentará la integración de la acción contra las minas al desarrollo internacional, y felicita a HANDICAP INTERNATIONAL por su liderazgo en esta iniciativa.

Matthew LEVINEmbajador del Canadá en Colombia

Bélgica en las últimas décadas ha adoptado una actitud comprometida frente a la catástrofe humanitaria que provocan las minas antipersonal. Desde el 2 de marzo de 1995, y por votación unánime en el Parlamento, se convirtió en el primer país en cuya legislación se prohíben las minas terrestres. Paralelamente, fue nación pionera en la negociación y la adopción en 1997 de la Convención sobre la prohibición del empleo, almacenamiento, producción y transferencia de minas antipersonal y sobre su destrucción con la firma de la Convención de Ottawa el 3 de diciembre 1997 y ratificada el 4 de septiembre 1998.

La política belga está coordinada por el Servicio Público Federal de Asuntos Exteriores, Comercio Exterior y Cooperación al Desarrollo, en concertación con el Ministerio de Defensa. El compromiso de esta nación se hace latente con una contribución financiera importante que superó los seis millones de euros en el año 2006.

Actualmente, Bélgica orienta sus esfuerzos internacionales hacia la búsqueda de la universalización de la Convención de Ottawa, el fortalecimiento del principio de prohibición absoluta, la garantía de perspectivas realistas de desminado y la reinserción socio-económica de las víctimas de accidentes de minas antipersonal.

En Colombia, y desde el mes de mayo del 2007, el Gobierno belga apoya la Organización No Gubernamental, Handicap Internacional - de origen belga -, en su labor para mejorar la orientación de las víctimas civiles de minas antipersonal hacia las ayudas humanitarias y los servicios de salud contemplados en la legislación colombiana.

El informe publicado por Handicap International es una contribución que se suma a los esfuerzos conjuntos del Estado y la sociedad civil colombianos, y la comunidad internacional para mejorar la implementación de una ruta de atención a las víctimas eficiente y oportuna.

PREFACIO EMBAJADA DE BÉLGICA

El Gobierno belga se une a estos esfuerzos y reitera su compromiso para lograr una Colombia libre de minas antipersonal.

Joris COUVREUREmbajador de Bélgica en Colombia

ACU Acción de Cumplimiento AICM Acción Integral Contra Minas Art. Artículo C.N. Constitución Nacional CCCM Campaña Colombiana Contra Minas CICR Comité Internacional de la Cruz Roja CNSSS Consejo Nacional de Seguridad Social en

Salud CONPES Comité Nacional de Política Económica y

Social DESC Derechos Económicos, Sociales y

Culturales DIH Derecho Internacional Humanitario ECAT Eventos Catastróficos y Accidentes de

Tránsito EPS Empresa Promotora de Salud EPS S Empresa Promotora de Salud Subsidiada FF.MM Fuerzas Militares FOSYGA Fondo de Solidaridad y Garantía FSP Fondo de Solidaridad Pensional ICBL International Campaign to Ban LandminesIMSMA Information Management System for Mine

Action INDUMIL Industria Militar de Colombia IPS Institución Prestadora de Servicios de Salud Lit. Literal M.P. Magistrado Ponente MAP Mina Antipersonal MAPIPOS Manual de Procedimientos e Intervenciones

del POS MUSE Municiones Sin Explotar Num. Numeral OACDH Oficina del Alto Comisionado de las

Naciones Unidas para los Derechos Humanos

OMS Organización Mundial de la Salud ONG ´s Organizaciones No Gubernamentales

ABREVIATURAS UTILIZADAS EN ESTE DOCUMENTO

ONU Organización de las Naciones Unidas POS Plan Obligatorio de Salud POS S Plan Obligatorio de Salud Subsidiado PSDF Población en Situación de Desplazamiento

Forzado S ACU Sentencia de Acción de Cumplimiento SGSSS Sistema General de Seguridad Social en

Salud smldv Salarios diarios legales mensuales vigentes SSMP Sistema de Salud de las Fuerzas Militares y

de la Policía Nacional URIS Unidades de Rehabilitación Integral

INTRODUCCIÓN

Las confrontaciones armadas desplegadas en desarrollo de la guerra declarada a Alemania por parte de Francia e Inglaterra el día 3 de septiembre de 1939, dejaron huellas imborrables en la conciencia colectiva de la comunidad mundial. La magnitud de estos encuentros requirieron la utilización de todos los recursos humanos y económicos de cada uno de los Estados intervinientes, a fin de acabar con el enemigo sin importar el medio utilizado para lograrlo. La agudeza de los medios y armamento utilizado en la consecución de esta finalidad, imprimieron a estas colisiones bélicas una violencia característica que ha permitido a historiadores, politólogos y sociólogos, catalogar estas confrontaciones como un conflicto único en los tiempos modernos. Para este entonces el armamento de exterminio utilizado en desarrollo de la primera guerra mundial y la guerra civil estadounidense, fue mejorado y deshumanizado. Los ataques eran dirigidos no solo en contra de los enemigos políticos y militares, sino también, y en ocasiones con mayor ímpetu, en contra de la población civil de las localidades agredidas. Surgen de esta forma las armas químicas, biológicas y nucleares, unidas a un legado silencioso, desconocido e invisible, las minas antipersonal.

Todas estas armas se encuentran agrupadas bajo una aguda característica: su uso indiscriminado. En razón de esta particularidad no se hace necesario diferenciar la categoría de la posible víctima. Combatiente o no combatiente, civil o militar, adulto o niño, todas las personas son susceptibles de convertirse en un blanco para neutralizar las arremetidas del enemigo, impedir o frustrar el avance de las tropas y hacer infranqueables ciertos territorios, líneas de suministro o puertos.

Desde entonces las víctimas directas e indirectas de las Minas Antipersonal (MAP) y Municiones Sin Explotar (MUSE) han debido trasegar un arduo camino para lograr la protección y goce de unas garantías mínimas que les permitan desarrollarse personal, familiar y socialmente. Camino que inicialmente fue impregnado por una marcada caridad, y que solo con el paso del tiempo, gracias a la presión de la Comunidad Internacional, y en desarrollo de la Declaración Universal de los Derechos Humanos y la Convención de Ottawa, lentamente ha logrado ingresar al campo de los derechos.

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Minas Antipersonal en Colombia: El camino hacia la rehabilitación e inclusión social

En Colombia es notorio el avance teórico en la protección a víctimas del conflicto armado interno. Sin embargo, a pesar de que la Ley 418 de 1997 contiene los derechos mínimos que deben garantizarse a esta población, en la que se encuentran las personas afectadas por MAP/MUSE, son muchos los retos que persisten para la protección, efectiva e integral, de las prerrogativas especiales que se consagran en favor de los afectados con estos artefactos.

Vacíos normativos, inaplicaciones normativas y grandes barreras fácticas, constituyen los mayores obstáculos para el logro del máximo propósito con que ha sido concebido este marco normativo: la reintegración social de la víctima en condiciones que garanticen el goce efectivo de sus derechos y la protección de su dignidad.

Con fundamento en estos antecedentes, y en cumplimiento de su visión y misión institucional, HANDICAP INTERNATIONAL, en desarrollo del proyecto Fortalecimiento institucional de las capacidades locales para la atención legal y orientación de las víctimas civiles de Minas Antipersonal, hacia los servicios oportunos en Colombia, ha preparado este informe sobre el estado actual del marco normativo vigente para la atención a la población víctima del conflicto armado interno colombiano. En él se da cuenta, desde una perspectiva jurídica, de las falencias de la legislación nacional y la ruta de atención a esta población, identificando en ellas, las principales barreras fácticas que impiden la adecuada prestación de servicios y asistencia a las personas que han sido afectadas con estas armas.

Para el desarrollo de este trabajo fueron consultadas un total de 49 organizaciones gubernamentales y no gubernamentales del orden nacional e internacional, que prestan servicios de atención y orientación a la población víctima del conflicto armado o que dirigen sus acciones al estudio y análisis de esta temática. Asimismo, se trabajó con una muestra no representativa de

1personas afectadas por los hechos que se suscitan en el marco de dichas confrontaciones.

1Esta cifra incluye 73 fichas de seguimiento a los beneficiarios del proyecto UNICEF-COSUDE desarrollado por HANDICAP INTERNATIONAL en el período 2005-2007; 10 entrevistas realizadas por Alfredo Molano a víctimas por MAP/MUSE; y 10 entrevistas realizadas por el equipo de HANDICAP INTERNATIONAL entre mayo y julio de 2007, en las ciudades de Medellín y Cartagena.

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Con base en las perspectivas y experiencias recogidas en estas entrevistas, fueron unificadas las impresiones frente a los instrumentos jurídicos vigentes para la atención de esta población, y a partir de ellas fue desarrollado el contenido general de este informe. Como resultado final de esta propuesta, se entrega a la comunidad nacional un cuerpo de recomendaciones que aporten al proceso de mejoramiento de estas herramientas, y con ellas a la calidad de vida de las víctimas.

Adicionalmente, los resultados arrojados en el presente estudio, serán recogidos en módulos de formación que orientarán las actividades de capacitación en la segunda fase del citado proyecto, encaminadas al fortalecimiento de las capacidades locales para la atención y orientación legal de las víctimas civiles de MAP/MUSE en Colombia.

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1. LA SALUD COMO DERECHO

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1.1 EVOLUCIÓN HISTÓRICA DEL CONCEPTO DE SALUD

Desde el inicio mismo de la historia el hombre como ser social que es, ha buscado desarrollase al interior de una comunidad. A pesar de ello durante largo tiempo debió ocuparse de la satisfacción de sus necesidades básicas individuales, sin la intervención de otros asociados o del Estado, entre ellas del cuidado y mantenimiento de su propia salud. Ante la imposibilidad de muchos ciudadanos de cumplir con esta labor, diferentes órdenes religiosas vieron en los enfermos y desvalidos una nueva prerrogativa de actuación divina, haciendo que la responsabilidad de su cuidado obtuviera un matiz de compromiso moral, creándose así los hospicios y asilos a fin de cuidar a los desamparados.

Con el transcurso del tiempo y la puesta en marcha de las grandes empresas y fábricas, la salud comienza a abandonar vertiginosamente el ámbito privado y caritativo para entrar a ocupar un lugar trascendente en la sociedad. El proceso de industrialización generó la aparición de nuevos elementos que afectaban el bienestar y condiciones en el nivel y calidad de vida de los ciudadanos. Este nuevo binomio, desarrollo - salud, requirió la intervención del Estado a fin de regular las nuevas condiciones de la población y evitar la “proliferación de vagabundos, mendigos e indigentes a partir de las masas de trabajadores provenientes del campo que no tuvieron la oportunidad de

2vincularse al naciente sistema” . Surgen así las primeras regulaciones legales frente a la industria pero atinentes a la salud.

Solo a finales del siglo XIX y comienzos del anterior milenio, la salud entra al campo de los derechos, lo que correlativamente implica la entrada en escena del Estado como responsable en las labores de saneamiento, regulación de condiciones de trabajo, y atención especial a poblaciones vulnerables como ancianos, niños, trabajadores, campesinos y discapacitados; promoviendo la aplicación de una serie de “medidas higiénicas de carácter obligatorio y

3 4 5colectivo dirigidas a evitar enfermedades” (PROVEA , 2000) . Así, la salud comienza a ser tomada como componente esencial de las agendas políticas y como bien común de los individuos y la sociedad considerada como colectivo,

2PROVEA, La Salud como Derecho, marco nacional e internacional de protección al Derecho Humano a la Salud, contenido en La Salud está grave, una visión desde los Derechos Humanos. Plataforma Colombiana de Derechos Humanos, Democracia y Desarrollo. ISBN: 958-9262-06-06 ILSA 2000. 3GÓMEZ ARIAS, Rubén Darío. La noción de salud pública. Universidad de Antioquia. Entorno Virtual de Aprendizaje Epidemiología para la Salud Pública Medellín. Septiembre de 2003.4PROVEA, Programa Venezolano de Educación Acción en Derechos Humanos, Organización No Gubernamental registrada en 1988, sin ánimo de lucro, dedicada a la promoción y defensa de lo derechos humanos, especialmente los Derechos Económicos, Sociales y Culturales. 5PROVEA. La salud como Derecho, marco nacional e internacional de protección al derecho humano a la salud. Artículo contenido en La salud está grave, una visión desde los derechos humanos. Plataforma Colombiana de Derechos Humanos, Democracia y Desarrollo. ISBN: 958-9262-06-06 ILSA 2000.

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6 fortaleciéndose el concepto de salud pública y la preocupación e intervención de los Estados en esta materia.

Progresivamente la salud comienza a constituirse en uno de los ejes de preocupación para gobiernos y sociedades que reclamaban bienestar y calidad de vida. Con fundamento en estos dos pilares, la Organización Mundial de la Salud (OMS), en el año de 1946, traza y plasma en su

7documento de Constitución necesidades que van más allá de la simple ausencia de enfermedad, consagrando una definición en sentido más amplio y que hasta nuestros días goza de mayor aceptación. Se pasa así de una consideración negativa a una positiva según la cual la salud es “un estado de completo bienestar físico, mental y social y no solo la ausencia de enfermedad”. La lucha por la consagración de la salud como derecho se concreta al interior de este documento en el cual se señala que: “El goce máximo de salud que se pueda lograr es uno de los derechos fundamentales de todo ser humano sin distinción de raza, religión, ideología política o

8condición económica o social” .

A partir del 10 de diciembre de 1948 con la Declaración Universal de los Derechos Humanos, la Asamblea General de las Naciones Unidas plasma bajo el tenor literal del Artículo 25, la generalizada inquietud de consagrar derechos mínimos que garantizaran el goce efectivo de un nivel de vida adecuado, para lo cual se requiere de la “salud, el bienestar, la alimentación, el vestido, la vivienda, la asistencia médica y demás servicios sociales necesarios”, haciendo trascender y generalizando los ideales y principios básicos de la salud bajo parámetros de universalidad, equidad e igualdad.

1.2 OBLIGACIONES ESTATALES FRENTE AL DERECHO A LA SALUD

Es incuestionable plantear que la consecución y garantía del bienestar físico, mental y social del individuo requiere, tal como se ha esbozado en la Constitución Nacional, un esfuerzo aunado de todos los actores sociales, la

6ORGANIZACIÓN MUNDIAL DE LA SALUD, OMS. Promoción de la salud, Glosario. Organización Mundial de la Salud. Ginebra, 1998. La salud pública ha sido definida como la ciencia y el arte de promover la salud, prevenir la enfermedad y prolongar la vida mediante esfuerzos organizados de la sociedad. 7La Constitución fue adoptada en Nueva York, el 22 de julio de 1946, por la Conferencia Institucional de la Salud. Fue firmada por los representantes de 61 Estados y entró en vigor el 7 de abril de 1948. Ha sido reformada por la 26°, 29° y 39° Asambleas Mundiales de la Salud.8Ídem

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comunidad, de la misma persona y en especial del Estado. Este último tiene dentro de sus deberes y en pro del logro de sus fines esenciales “organizar,

9dirigir y reglamentar la prestación de los servicios de salud” , la definición de políticas para la prestación y garantía de este derecho y en general, de todos

10los derechos de sus ciudadanos. Para ello, tal como lo afirma Roberto Unger es necesario que el derecho sea “sacado de la agenda política a corto plazo para convertirlo en algo perdurable más allá del debate político coyuntural, lo que supone fijar un punto de partida sobre la responsabilidad del Estado en materia de Derechos Humanos, y el conjunto de compromisos que este

11asume frente a la comunidad nacional e internacional” .

En este marco de reflexión se han establecido los parámetros mínimos de 12responsabilidad estatal frente al derecho a la salud , los cuales pueden ser

agrupados en tres bloques de estudio: (1) Obligaciones de disponibilidad, accesibilidad, aceptabilidad y calidad, (2) Obligaciones de respeto, protección y cumplimiento, y (3) Obligaciones de efecto inmediato y cumplimiento progresivo.

En el primer grupo de análisis, obligaciones de disponibilidad, accesibilidad, aceptabilidad y calidad, se encuentran las obligaciones que el Comité de

13Derechos Económicos, Sociales y Culturales , en su Observación General Nº 14, ha definido como esenciales del derecho a la salud.

9PEÑA ALZATE, Óscar. Constitución Política de Colombia comentada, concordada e indizada (Art. 49). Ed. Señal Editora. Medellín, Colombia. 2000. 10Teórico social, político, profesor de leyes de la Universidad de Harvard y uno de los fundadores del movimiento crítico de estudios legales. Ha pertenecido por largo tiempo en la esfera pública brasilera y latinoamericana como candidato, activista y consejero de varios líderes políticos en el mundo. Esta cita ha sido tomada de su intervención en el debate interdisciplinario: Economic and social rights and de right to health, realizado en septiembre de 1993. Harvard Law School, Human Rights program, 1995. Referenciado por PROVEA. 11Las primeras manifestaciones de vinculación estatal frente a la salud se presentaron en el campo internacional. De estas acciones se terminó por fijar el carácter jurídico de este derecho y la responsabilidad de protección y garantía que se deriva para cada uno de los Estados. Desde la Declaración de Alma-Ata, la Declaración Universal de los Derechos Humanos; el Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre; y la Convención Americana sobre los Derechos Humanos; la comunidad internacional había comenzado a plasmar en sus documentos de compromiso internacional, la preocupación por la protección del derecho a la salud, logrando identificar las responsabilidades que debían ser cumplidas en forma progresiva por los Estados, a fin de promover la salud y prevenir la enfermedad a sus ciudadanos. 12Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, OACDH. Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. 22º período de sesiones, 2000. Observación General Nº 14: El derecho al disfrute del más alto nivel posible de salud (Artículo 12), párrafo 30 y ss. Contenido en Recopilación de las Observaciones Generales y Recomendaciones Generales adoptadas por órganos creados en virtud de Tratados de Derechos Humanos de Distribución General Doc. HRI/GEN/1/Rev.7. Mayo 12 de 2004.13El Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, es el órgano de expertos independientes que supervisa la aplicación del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales por sus Estados Partes. El Comité se estableció en virtud de la resolución 1985/17, de 28 de mayo de 1985, del Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas (ECOSOC), para desempeñar las funciones de supervisión asignadas a este Consejo en la parte IV del Pacto. Tomado de http://www.ohchr.org/spanish/bodies/cescr/

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Estas son:

(1) La disponibilidad que hace referencia a la disposición de medios y mecanismos como infraestructura, establecimientos, bienes y recursos humanos, a fin de dar cubrimiento a la demanda de servicios de salud. Contar con los recursos y la infraestructura necesaria garantiza a todos los habitantes del territorio nacional el acceso efectivo a la prestación de dichos servicios.

(2) La accesibilidad, consagrada en forma expresa en el Artículo 49 de la Constitución Nacional, busca garantizar la entrada y permanencia de todos los ciudadanos al sistema de prestación de servicios de salud, sin discriminación de ningún tipo, en cualquier tiempo y lugar. Para garantizar este principio y obligación estatal, la Ley 100 de 1993 define dos regímenes que brindan la posibilidad de acceder a los servicios de salud: régimen contributivo y régimen subsidiado de salud.

(3) La aceptabilidad requiere que el sector salud en su conjunto garantice el respeto de las diferencias culturales, étnicas, sexuales; y el respeto a las libertades individuales con sujeción y aplicación de la ética que debe intervenir la práctica médica. No basta con que se cuente con los medios apropiados para el acceso y garantía del derecho a la salud, si en la prestación del servicio no se da cumplimiento y protección al pluralismo contenido en la Carta Magna.

(4) La calidad en la prestación de servicios de salud involucra a todos los sectores y no solo al Estatal. Es quizás una de las obligaciones que requiere en este momento coyuntural un mayor desarrollo social y legislativo. En la actualidad, a través de una visión global y conjunta del mundo, la salud y la economía han sido fundidas bajo una misma perspectiva de análisis en la cual los procesos de habilitación, certificación y acreditación de calidad se han reducido al simple cumplimiento de directrices preestablecidas que en muy pocas ocasiones responden a las necesidades humanas de los usuarios del sistema de salud.

El segundo aparte de estas obligaciones estatales, está compuesto por los deberes de respeto, protección y cumplimiento.

Estas obligaciones son concebidas por el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, respectivamente, como la obligación de no

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obstaculizar, directa o indirectamente, el goce del derecho a la salud; la obligación de adoptar medidas para impedir que terceros interfieran en el cumplimiento de este derecho; y la obligación de adoptar medidas pertinentes que posibiliten la efectividad del derecho a la salud.

El tercer grupo lo conforman las obligaciones de efecto inmediato y cumplimiento progresivo. Con la base de que los recursos para la atención en salud son limitados el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, impone a los Estados Partes obligaciones inmediatas frente al derecho a la salud. Una de ellas es la adopción de mecanismos que lo garanticen sin ningún tipo de discriminación y la adopción de medidas en aras de lograr su plena realización. La obligación de cumplimiento progresivo está ligada directamente al deber concreto y constante que tienen los Estados de

14avanzar en forma expedita y eficaz hacia la plena realización de la salud .

1.3. LA SALUD AL INTERIOR DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA

Por su contenido particular y autónomo la salud se constituye como un derecho que requiere y merece especial atención. Su no protección o garantía compromete en forma directa la vida, no solo física del individuo sino también la vida de relación con su entorno familiar, social y laboral. Bajo este contexto sería posible sostener la fundamentalidad que acompaña al derecho a la salud, sin embargo, tras los lineamientos dados por la Corte

15 16Constitucional en reiterada jurisprudencia , este derecho no responde por 17sí mismo a tal categoría .

14Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, OACDH. Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. 22º período de sesiones, 2000. Observación General Nº 14: El derecho al disfrute del más alto nivel posible de salud (Artículo 12), párr. 30 y ss. Contenido en Recopilación de las Observaciones Generales y Recomendaciones Generales adoptadas por órganos creados en virtud de Tratados de Derechos Humanos de Distribución General Doc. HRI/GEN/1/Rev.7. Mayo 12 de 2004.15La Corte Constitucional fue creada por la actual Constitución Política, vigente desde el 7 de julio de 1991. La Corte es un organismo perteneciente a la rama judicial del Poder Público y se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Carta Política. La Corte, como cabeza de la jurisdicción constitucional, conoce de manera exclusiva de los asuntos de constitucionalidad cuyo análisis le confía la Carta Política y establece, en su condición de intérprete autorizado, las reglas jurisprudenciales sobre el alcance de las normas contenidas en la Constitución. Según lo dispuesto en el artículo 239 de la Constitución y el artículo 44 de la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia, la Corte Constitucional está integrada por nueve magistrados, nombrados por el Senado de la República para periodos individuales de ocho años de ternas designadas por el Presidente de la República, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado. Tomado de http://www.constitucional.gov.co16Se entiende por Jurisprudencia el conjunto de decisiones de los órganos jurisdiccionales que se manifiestan como una repetición de conceptos y criterios, como la forma habitual y uniforme como los tribunales aplican e interpretan el derecho al resolver casos parecidos, semejantes o análogos17Ver Corte Constitucional de Colombia, Sentencia T 406 de 1992. M.P. Ciro Angarita Barón

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El marco constitucional que delimita la interpretación del derecho a la salud en Colombia, permite resaltar características especialísimas que pueden

18resumirse de la siguiente manera :

(1) A pesar de que por regla general es clara la inexistencia de un derecho fundamental a la salud en el ordenamiento jurídico colombiano, el Artículo 44 de la C.N., en forma expresa y excepcional, ha elevado a tal categoría el derecho a la salud cuando se predica frente a los niños y las niñas, especialmente aquellos que carecen de algún tipo de protección o seguridad social durante su primer año de vida (Art.50 C.N.).

(2) Poblaciones que por sus condiciones de vida y especial vulnerabilidad requieren una esfera reforzada de amparo, gozan de una protección especial en materia de salud por parte del Estado (Arts. 46 y 48 C.N.). Entre ellas se

19encuentran los adultos mayores y las personas en situación de

20discapacidad .

(3) El derecho a la seguridad social, junto con el derecho a la salud, es irrenunciable (Art. 48 C.N).

(4) La seguridad social es un servicio público de carácter obligatorio que se presta bajo la dirección, coordinación y control del Estado, con sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad (Art. 48 C.N).

(5) En su concepción colectiva, el derecho a la salud, entendido como asistencia sanitaria y saneamiento ambiental, tiene el carácter de servicio público a cargo del Estado, a quien compete reglamentar, organizar y dirigir la forma como serán prestados y la definición de cuándo la asistencia básica en salud debe ser gratuita y obligatoria (Art. 49 C.N).

21 22Por último, debe considerarse que el carácter prestacional y programático del derecho a la salud, impide que su efectividad se dé de forma inmediata.

18DEFENSORÍA DEL PUEBLO. Red Nacional de Promotores de Derechos Humanos. Derechos Económicos, Sociales y Culturales: Derecho a la Salud. Bogotá D.C., Colombia. 2004. Síntesis contenida el capítulo “El derecho a la salud en el derecho constitucional colombiano” 19Ver Corte Constitucional de Colombia, Sentencia T 1081 de 2001. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra 20Ver Corte Constitucional de Colombia, Sentencia T 850 de 2002. M.P. Rodrigo Escobar Gil 21Ver Corte Constitucional de Colombia, Sentencia T 489 de 1998. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. “Los derechos prestacionales no son de cumplimiento inmediato sino que su eficacia depende, fundamentalmente, de dos factores: una decisión política y la capacidad económica y técnica para llevar a cabo esa decisión”. 22Ver Corte Constitucional de Colombia, Sentencia T 304 de 1998. M.P. Fabio Morón Díaz. “La implementación de un derecho programático depende de la disponibilidad de recursos. Por lo cual, más allá de la conexidad que pueda establecerse con otros derechos fundamentales (…) su efectividad se subordina a factores coyunturales que le son ajenos”.

22


Por tal razón, a los Estados se les exige la adopción de medidas que lleven progresivamente a la consecución de los fines y propósitos diseñados para su protección y garantía.

Las obligaciones estatales de efecto inmediato y cumplimiento progresivo, compelen al Estado colombiano a la creación de mecanismos, en todos los niveles de intervención, para lograr la efectividad de este derecho. Por ello, “la Constitución delegó en el legislador el desarrollo de los derechos a la salud, la seguridad social, así como de la asistencia sanitaria pública y el saneamiento ambiental, otorgándole un amplio margen para su configuración”.

1.4 DESARROLLO LEGISLATIVO DEL DERECHO A LA SALUD ENCOLOMBIA

Las nuevas consideraciones sociales consagradas en la Constitución 23

Nacional, junto con las potestades contenidas en el Artículo 48 del mismo documento político, llevaron al legislador colombiano a centrar sus esfuerzos en la comprensión, análisis y reestructuración del sector salud. El modelo de gestión imperante hasta entonces en el país, presentaba un marcado “predominio público, siendo financiado con recursos fiscales procedentes de

24los ingresos corrientes de la nación” que posteriormente eran trasferidos a los Departamentos.

Desde allí y por intermedio de los Servicios Seccionales de Salud, se buscaba “dar seguimiento al diagnóstico del estado de salud de la población, la planificación de los servicios, la administración de los recursos financieros, el nombramiento del recurso humano de salud, y la vigilancia y control de los

25indicadores básicos de salud pública” ; debiendo además ejercer la inspección, vigilancia y control de los recursos físicos y financieros. En medio de tal multiplicidad de funciones, era apenas evidente la generación de un

26esquema ineficiente, altamente burocratizado y propenso a la corrupción .

23CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA. ARTÍCULO 48: La Seguridad Social es un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la ley. Se garantiza a todos los habitantes el derecho irrenunciable a la Seguridad Social. El Estado, con la participación de los particulares, ampliará progresivamente la cobertura de la Seguridad Social que comprenderá la prestación de los servicios en la forma que determine la ley. La Seguridad Social podrá ser prestada por entidades públicas o privadas de conformidad con la ley. No se podrán destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la Seguridad Social para fines diferentes a ella. La ley definirá los medios para que los recursos destinados a pensiones mantengan su poder adquisitivo constante. 24CARDENAS, Mauricio. LA LEY 100 DE 1993 Y EL PROGRESO SOCIAL EN COLOMBIA. Bogotá D.C, Colombia. 200325Ídem 26Ídem

23


“Antes de 1993, la prestación de los servicios de salud estaba segmentada entre mecanismos de aseguramiento privado (que cubrían al 15% de la población) y el sistema de seguridad social público (ISS y otras cajas de previsión) que cubría otro 15% de la población. El 70% de la población no tenía ningún tipo de aseguramiento y dependía de los servicios de salud de los hospitales públicos, con servicios gratuitos pero de mala calidad, o del sector privado a precios de mercado. El sistema estaba plagado de problemas. No sólo la población no estaba protegida, sino que cerca de un cuarto de ella no tenía acceso a la atención sanitaria. Además, las inequidades eran alarmantes, pues el mayor porcentaje de los excluidos pertenecían a los deciles más bajos en la distribución, mientras que el quintil más rico utilizaba el sistema público para las intervenciones quirúrgicas

27complejas” .

En medio de este contexto y con un nuevo marco constitucional de fondo en el que se resalta la prevalencia y protección de la dignidad humana, se da inicio al proceso de reforma al modelo de atención sanitaria que abrió paso a uno de

28los Sistemas de Salud , teóricamente mejor estructurados en la actualidad 29 30latinoamericana . La Ley 100 de 1993 establece una renovada legislación

sobre Seguridad Social en Colombia y constituye un avance necesario de acuerdo con los requerimientos sociales y directrices internacionales sobre el tema. Con este cuerpo normativo la salud de los colombianos “dejó de ser un favor que el Estado hacía a la población sin capacidad de pago, para convertirse en un derecho exigible y defendible que en ocasiones se liga a

31otros de mayor jerarquía” .

Esta nueva condición trae profundas implicaciones de tipo legal y económico para el Estado, el cual desde entonces debe garantizar el acceso a las atenciones en salud a través del diseño de un Sistema que organice las instituciones, públicas o privadas, y los recursos físicos y financieros, dentro de un ordenamiento jurídico que permita a los colombianos acceder a un

27CÁRDENAS, Mauricio. La Ley 100 de 1993 y el progreso social en Colombia. Bogotá D.C, Colombia. 200328Los Sistemas de Salud, entendidos como la articulación y coordinación de las estructuras, procesos y/o resultados de servicios, programas y políticas en el sector salud, buscan alcanzar el mejor nivel posible de salud para toda la población durante todo el ciclo de vida, reducir las desigualdades, mejorando preferentemente la salud de aquellos que están en peores condiciones, además ofrecer un trato adecuado a los usuarios de los servicios de salud, lo que significa ofrecer servicios de salud en un marco que respete la dignidad de las personas, su autonomía y la confidencialidad de la información. No obstante estas finalidades y altruistas propósitos, en ocasiones se puede proteger o mejorar la salud promedio de la población atendiendo de manera desproporcionada las necesidades de ciertos grupos privilegiados. 29LONDOÑO, Juan Luis y otros. Pluralismo estructurado: Hacia un modelo innovador para la reforma de los sistemas de salud en América Latina. Banco Interamericano de Desarrollo Oficina del Economista Jefe Documento de Trabajo 353.30CÁRDENAS, Mauricio. La Ley 100 de 1993 y el progreso social en Colombia. Bogotá D.C, Colombia. 2003 31Ídem

24


ambiente saludable y a los servicios de salud a través de un sistema de aseguramiento: un Sistema de Seguridad Social en Salud ceñido a los

32lineamientos dados en la Constitución .

La reforma al sector salud, jalonada a través de la Ley 100 de 1993, pretendía dar solución a tres áreas especialmente problemáticas: la monopolización de la seguridad social en salud para los trabajadores del sector privado, la ausencia del sector privado como opción adicional al Instituto de Seguros Sociales (ISS), y la falta de un sector subsidiado para brindar aseguramiento a la población sin capacidad de pago.

Para cumplir con su propósito de “regular el servicio público esencial de salud y crear condiciones de acceso en toda la población al servicio en todos los

33niveles de atención” , la Ley crea un régimen contributivo para garantizar el aseguramiento de la población con capacidad de pago, y un régimen subsidiado para las personas sin capacidad de contribución. Diseña un Plan de Atención Básica PAB- que cubre a todos los habitantes del territorio nacional de manera gratuita, y abarca acciones de saneamiento ambiental, de promoción de la salud, de prevención de enfermedades y control de riesgos epidemiológicos, de vigilancia epidemiológica y atención de enfermedades de interés en salud pública. Este plan se financia exclusivamente con recursos de carácter fiscal y se ejecuta en el ámbito territorial a través de competencias establecidas para los departamentos,

34distritos y municipios .

Puede deducirse que el horizonte que orientó las consideraciones integradas 35

en esta legislación responde a los contenidos de la Declaración de Alma-Ata ,

32(1) La atención en salud y el saneamiento ambiental deben ser concebidos como servicios públicos y por lo tanto un deber del Estado. (2) La Seguridad Social es un servicio público y debe ser considerado como un mecanismo para garantizar el acceso al servicio de salud. (3) La Seguridad Social como derecho irrenunciable. (4) La eficiencia, la universalidad y la solidaridad son principios rectores del sistema. (5) La participación de los particulares en la gestión de los

servicios. (6) La ampliación progresiva de la cobertura de la Seguridad Social. (7) La garantía a todas las personas del acceso a los servicios de promoción, protección y recuperación de la salud. (8)El deber del Estado de regular el Sistema (establecer políticas, organizar, dirigir y reglamentar la prestación de servicios

de salud y de saneamiento ambiental y ejercer vigilancia y control). (9)La organización descentralizada del sistema, definiendo competencias a la nación, las entidades territoriales y los particulares a los que se le delegue la prestación del servicio público, por niveles de atención y con participación de la comunidad. (10) La obligatoriedad y gratuidad de las atenciones básicas mínimas en salud y saneamiento ambiental.33CÁRDENAS, Mauricio. La Ley 100 de 1993 y el progreso social en Colombia. Bogotá D.C, Colombia. 2003 34Ídem 35ORGANIZACIÓN PANAMERICA DE LA SALUD, OPS. Renovación del compromiso Salud para Todos, 25 años de la Conferencia Internacional de Atención Primaria en Salud Alma Ata. “Entre el 6 y 12 de septiembre de 1978 la OMS y UNICEF convocaron la reunión Alma Ata, hoy Alamaty, Kazajstan. A ella asistieron representantes de 134 países, 65 organismos internacionales y decenas de ONG´s, quienes reflexionaron sobre la Atención Primaria de Salud. Es así como luego de largas deliberaciones se llegó a la Declaración de Alma Ata buscando métodos que permitiesen alcanzar la meta de “Salud para Todos en el año 2000” previamente adoptada por la Asamblea Mundial de la Salud en 1977. El acuerdo alcanzado sobre los principios de la Atención Primaria de Salud y lo que era necesario poner en marcha en los países y a nivel internacional con el fin que esto fuera comprendido y avanzase sistemáticamente en todo el orbe, señala la importancia de la búsqueda de medios para desarrollar un sistema y servicios de salud aceptables para la humanidad. La 56ª Asamblea Mundial de la Salud reunida en Ginebra en abril de 2003 con ocasión del 25ª aniversario de Alma Ata analizaron el tema de la Atención Primaria de Salud, la situación de diferentes regiones, para luego cada entidad emitir una Resolución. En ellas se renueva el compromiso e insta a los países a velar por el desarrollo de la Atención Primaria de Salud cuente con los recursos necesarios y contribuya a reducir las desigualdades en materia de salud y a que se renueven su compromiso de asegurar el fortalecimiento, a largo plazo, de las capacidades en lo que respecta a los Recursos Humanos”.

25


Salud para Todos, en la cual se proclamó la salud como “derecho humano fundamental” reconociendo la grave desigualdad en el estado de salud de la población y la brecha existente entre la salud de las poblaciones de los países desarrollados y aquellos que se encuentran en vía de desarrollo, originada en el modelo económico y social en el nuevo orden mundial.

A partir de esta Declaración se establece el derecho y deber del pueblo a participar individual y colectivamente en los procesos de prestación de servicios de salud, además de proclamar la necesidad impostergable de alcanzar la salud para todos los pueblos hacia el año 2000, definiendo la estrategia de la atención primaria como el mecanismo para llegar a las comunidades con servicios de salud.

Han transcurrido un poco más de diez años desde la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, tiempo suficiente para madurar el Sistema y evidenciar que algunas de sus instituciones requieren ser ajustadas, pues aún muchos de los problemas de salud que deben afrontar los colombianos, encuentran su origen en la base estructural que da sustento a esta norma.

36Después de este período algunos se preguntan en donde ha quedado el paradigma de Salud para Todos en el año 2000. Ideal que se convirtió lentamente en una propuesta de salud para “unos” que pueden mantener y recuperar su salud accediendo al mercado libre de la oferta y la demanda. La salud para el “resto” mayoritario se basa en los sistemas solidarios, la focalización, la subsidiaridad, y la carnetización que estigmatiza y los identifica como pobres. Se reduce la estrategia de atención primaria a planes de atención básica con el subsidio del Estado y de responsabilidad limitada que se centra en los alcaldes y con territorialidad definida

37administrativamente en los municipios .

Son muchos los argumentos que se esgrimen a favor y en contra de esta legislación. Visiones optimistas en extremo, críticas radicales, análisis por objetivos, análisis por indicadores sociales y críticas a la evolución normativa, constituyen algunas de las intervenciones académicas de los actores del

38sector .

36TAFUR, Luis Alberto. Controversia a la reforma de la Ley 100 de 1993, Ley 1122 de enero de 2007. Colombia médica ISSN 1657-9534. Corporación editora médica del Valle. Universidad del Valle. Cali, Colombia. 2007 37Ídem

26


Quienes ostentan una posición positiva sobre el avance que se ha logrado con la Ley sostienen que el aseguramiento, como instrumento fundamental del Sistema, se ha incrementado significativamente, pasando del 13,4% en 1993 al 58% en el año 2000. También destacan la disminución de mortalidad infantil y prenatal la cual califican como un triunfo inalcanzable sin la expansión en la atención anterior, concomitante y posterior al parto.

Por su parte, las apreciaciones críticas radicales al modelo rechazan cualquier tipo de concepción de la seguridad social distinta a un modelo estatal de gestión del Sistema, propendiendo por una universalidad plena a cargo del Estado.

Es claro que aún persisten problemas de inequidad, accesibilidad, calidad y oportunidad en la prestación del servicio; estancamiento, disminución y en ocasiones retroceso en las metas propuestas; una crisis económica y social a nivel nacional, inestabilidad financiera, recortes al presupuesto para la atención en salud, flexibilización laboral progresiva, concentración de la atención en grupos privilegiados, profundas debilidades en los programas de salud pública, falencias en los estadios de promoción de la salud y prevención de la enfermedad y la ausencia de una coherencia normativa en el tema. Todas estas dificultades ponen en riesgo la salud de los colombianos, viéndose especialmente afectadas poblaciones vulnerables como adultos mayores, personas en situación de discapacidad, mujeres, niños y niñas, jóvenes entre 18 y 25 años sin capacidad de pago, y comunidades alejadas o confinadas.

Más allá de visiones extremas y reproches sin trasfondo propositivo, un examen objetivo del sistema permite concluir que a pesar de las evidentes falencias que permanecen en la estructura del modelo, existen objetivos, que aunque inacabados, deben representar un proyecto en ejecución y no una meta alcanzada. Lo que es claro es que en ningún momento estas afirmaciones deben reflejar una reducción del compromiso estatal y menos aún una carta abierta que justifique retrocesos en el proceso de fortalecimiento de la garantía del derecho a la salud.

En tal sentido, debe entenderse la naturaleza, fundamento y finalidad de la reforma a la Ley 100 llevada a cabo a través de la Ley 1122 de 2007, que se configura como una oportunidad de mejoramiento y avance en el logro de los objetivos del Sistema. La trascendencia normativa de estas regulaciones está indiscutiblemente sujeta a escenarios políticos que requieren esferas reales de compromiso para garantizar su efectividad.

27


Los instrumentos contenidos en esta ley, sin ser perfectos, pueden traducirse en cambios significativos de la realidad que en materia de salud vive el país.

39Entre ellos resaltan :

(1) El fortalecimiento de la financiación del régimen subsidiado, tomando medidas para la protección de los recursos con el fin de fomentar la universalización de la cobertura del aseguramiento; (2) El mejoramiento de los servicios de promoción de la salud y prevención de la enfermedad; (3) El fortalecimiento de la red pública en la prestación de servicios de salud; (4) La redefinición del concepto de Salud Pública; (5) El fortalecimiento del sistema de inspección, vigilancia y control; y (6) La creación de la figura del defensor del usuario.

En todo caso la efectividad de Sistema está ligada a la voluntad política y a la continuidad de la planeación en el desarrollo del mismo. Indudablemente, hay avances significativos, pero es igualmente cierto que queda mucho por

40hacer .

39RESTREPO TRUJILLO, Mauricio. Una nueva reforma al sistema de servicios para la salud. Biomédica (Bogotá), dic. 2004, vol.24, no.4, p.341-344. ISSN 0120-4157.40ARENAS M., Gerardo. El derecho colombiano de la Seguridad Social. Ed. Legis. Segunda edición. Bogotá, Colombia 2007

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41 VERRI, Pietro. Diccionario de Derecho Internacional de los Conflictos Armados. versión castellana ISBN 958-601-770-2. Comité Internacional de la Cruz Roja (Colombia) en coedición con Tercer Mundo Editores 1998. Traducido del francés al español por Mauricio Duque Ortiz y Renée Ca.”La expresión general Conflicto Armado se aplica a diferentes tipos de enfrentamiento, es decir, a los que pueden producirse: a) entre dos o más entidades estatales; b) entre una entidad estatal y una entidad no estatal; c) entre una entidad estatal y una facción disidente; d) entre dos etnias diversas al interior de una entidad estatal (cf. G I-IV, art. 2 común). 42 VERRI, Pietro. Diccionario de Derecho Internacional de los Conflictos Armados. versión castellana ISBN 958-601-770-2. Comité Internacional de la Cruz Roja (Colombia) en coedición con Tercer Mundo Editores 1998. Traducido del francés al español por Mauricio Duque Ortiz y Renée Ca. La Población Civil comprende a todas las personas civiles. En los conflictos armados internacionales, la presencia entre la población civil de personas cuya condición no responda a la definición de persona civil no priva a esa población de su calidad de civil. Existen normas apropiadas que protegen al conjunto de la población de una parte en conflicto sin ninguna distinción desfavorable. En los conflictos armados internacionales y en los no internacionales, la población civil y las personas civiles gozan de una protección general contra los peligros procedentes de operaciones militares (cf. G IV; GP I, art. 50; GP II, arts. 13-17).

2. CONFLICTO 41 42

ARMADO Y POBLACIÓN CIVIL

29


2.1 CONSIDERACIONES GENERALES SOBRE EL CONFLICTO ARMADO INTERNO COLOMBIANO

La existencia de los conflictos está tan ligada a la vida del hombre como a la naturaleza misma que estructura las comunidades. Es un fenómeno natural que responde a la coexistencia de intereses divergentes entre los elementos que la componen, y por tanto su presencia permanecerá incólume a pesar del paso del tiempo. No obstante lo anterior, su desarrollo e impacto están determinados por la capacidad que tenga cada una de las sociedades para afrontarlos y el perfeccionamiento de los mecanismos apropiados para proveer soluciones no violentas a estas diferencias.

Generalmente, cuando un conflicto alcanza la envergadura y la magnitud que delimitan las confrontaciones armadas colombianas, en las cuales las violaciones a los Derechos Humanos han sido masivas y sistematizadas, puede sostenerse que el contexto global de dicha crisis tiene un sinnúmero concurrente de etiologías que en conjunto favorecen la creación de un escenario en el que la exclusión es protagonista.

Factores de inequidad, discriminación y supresión social, aunados a las diversas dificultades para dar seguimiento y solución a las diferencias por vías institucionales, se encuentran estrechamente ligados a las condiciones de proliferación y fortalecimiento del ambiente en que se favorece la aparición y la continuidad del conflicto interno colombiano. Para afrontar las situaciones que se derivan de las confrontaciones armadas, se hace necesario adoptar medidas no solo coyunturales sino, también y principalmente, estructurales para encarar las causas que originan la inseguridad humana, la dominación y la discriminación. Es importante resaltar el compromiso adquirido por los Estados a través de la Declaración y el Programa de Acción de Viena de

431993 , fundamentado en un enfoque amplio y universal de los Derechos Humanos que exige que los Estados concedan igual importancia a todos los

44derechos, ya sean civiles, políticos, económicos, sociales o culturales .

A pesar de que han surgido iniciativas con el propósito de revertir los antiguos esquemas de exclusión directa e indirecta, y transformar las coyunturas

43ORGANIZACIÓN DE NACIONES UNIDAS, ONU. Declaración y programa de Acción de Viena, aprobada en Viena, en la Conferencia Mundial de Derechos Humanos realizada en junio 14 - 25 de 1993. Documento de distribución general A/CONF.157/23 de julio 12 de 1993.

44ALTA COMISIONADA DE NACIONES UNIDAS PARA LOS DERECHOS HUMANOS. Los derechos humanos como marco de unión, Informe de seguimiento a la Conferencia mundial sobre derechos humanos, presentado a la Comisión de Derechos Humanos. Documento de Naciones Unidas E/CN.4/2002/18, 27 de febrero de 2002.

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negativas de la realidad social y económica del país, éstas no han logrado consolidarse como soluciones eficaces y por el contrario han perpetuado las consecuencias desestabilizadoras que debe afrontar la población civil, especialmente en áreas rurales del territorio nacional. Contrario a lo esperado, amplias capas de la población siguen siendo apartadas de los diversos campos participativos y la brecha creada favorece el surgimiento de espacios en que se alimenta la rebelión. Se menoscaban así los ideales de igualdad y se fomenta la invisibilización de muchos sectores de la sociedad. Tantas y tan diferentes fuerzas en tensión agudizan la dinámica de los acontecimientos internos, y las actitudes que prevalecen entre los diferentes actores del conflicto, lejos de contribuir a una pronta pacificación y mejoramiento de la realidad del país, han dificultado la construcción de cualquier modelo de solución posible y cercana.

Históricamente los conflictos internos duran años, casi siempre décadas. Poco se conoce acerca de la forma en que evolucionan, las dinámicas de su desarrollo, por qué duran tanto y por qué tardan tanto en terminar. El conflicto colombiano no es una excepción, más aún cuando en medio de mil o dos mil atrocidades al año, se pierde fácilmente el sentido de las proporciones y la magnitud de lo que sucede. En este marco es incuestionable que el conflicto que se desarrolla al interior de las fronteras colombianas tiene palpables consecuencias negativas que afectan, mediata o inmediatamente, a la población civil. A pesar de lo anterior, hasta la fecha no ha sido posible determinar la magnitud de dicho impacto, cómo evoluciona en el tiempo, la naturaleza de las diversas formas de victimización, ni su relación con otras

45formas de violencia .

46Las consecuencias humanas del conflicto armado interno colombiano no se terminan con el exterminio físico de los combatientes, ni con las lesiones

45RESTREPO, Jorge. Problemas en la medición del impacto humano del conflicto armado colombiano. Tomado de http://www.personal.rhul.ac.uk

46VERRI, Pietro. Diccionario de Derecho Internacional de los Conflictos Armados. versión castellana ISBN 958-601-770-2. Comité Internacional de la Cruz Roja (Colombia) en coedición con Tercer Mundo Editores 1998. Traducido del francés al español por Mauricio Duque Ortiz y Renée Ca. El Conflicto Armado Interno o No Internacional, se caracteriza por el enfrentamiento entre las fuerzas armadas de un Estado y fuerzas armadas disidentes o rebeldes. El derecho aplicable durante tales conflictos ha sido considerado durante mucho tiempo como una cuestión de los Estados puramente interna. En el Art. 3 común a los cuatro Convenios de Ginebra se sientan, por primera vez, ciertos principios fundamentales que deben respetarse durante tales conflictos. Sin embargo, en este artículo no se define la noción misma de conflicto armado no internacional. En el Art. 1 del Protocolo II de 1977 se subsana parcialmente este vacío. En los términos de dicho artículo, se considera conflicto armado no internacional todo conflicto que se desarrolle en el territorio de un Estado, entre sus fuerzas armadas y fuerzas armadas disidentes o grupos armados organizados que, bajo la dirección de un mando responsable, ejerzan sobre una parte de dicho territorio un control tal que les permita realizar operaciones militares sostenidas y concertadas y aplicar el derecho internacional establecido para ese tipo de conflicto. Las situaciones de tensiones internas y de disturbios interiores, tales como los motines, los actos esporádicos y aislados de violencia y otros actos análogos no son considerados como conflictos armados (cf. GP II 1977, art. 1). No obstante, un conflicto entre dos etnias distintas, que estalle en el territorio de un Estado -siempre que reúna las características necesarias de intensidad, duración y participación- puede calificarse de conflicto armado no internacional.

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físicas resultantes de las batallas. El desarraigo, las muertes, las heridas y las huellas invisibles que causan las aterradoras acciones en contra de la población, asociadas a otras maniobras directas en contra de los civiles, aumentan el impacto colateral que las hostilidades causan sobre la integridad física, psicológica, económica y social de las personas y de las comunidades, comprometiendo de esta forma su bienestar. En desarrollo de este conflicto, durante el año inmediatamente anterior se registraron múltiples infracciones al Derecho Internacional Humanitario con una preocupante cantidad de personas desaparecidas, ejecuciones sumarias y víctimas de minas antipersonal. Paralelamente, continuaron los ataques contra la misión médica, afectando así la atención a las poblaciones más necesitadas de las

47zonas en conflicto .

Durante décadas la opinión pública ha sido invitada preferente al escenario de discusión entre los defensores de Derechos Humanos y el Gobierno Nacional. El centro de tales controversias se origina en la falta de claridad y el velo de duda que se sobrepone a las cifras y criterios de medición utilizados para conocer el desarrollo y evolución del conflicto. Las fuentes de información sobre las víctimas y victimarios de secuestros, masacres, muertes y desplazamientos, han creado durante años un debate necesario pero hasta ahora infructuoso, que no ha determinado con exactitud la verdadera dimensión de la problemática que vive el país. En la actualidad persisten más dudas, polémicas y cuestionamientos que verdaderos consensos sobre el tema. En medio de estas disputas y suspicacias, las verdaderamente afectadas son las víctimas que continúan desprotegidas

48frente a un sombrío contexto de vulneración y violación a sus derechos .

Más allá de estas incongruencias en las formas y métodos de seguimiento al conflicto, la medición del impacto humano de las confrontaciones se hace necesaria cuando se intenta comprobar, con un mínimo grado de certeza objetiva, qué tanto se ha afectado la integridad de las personas y de las comunidades. Lo verdaderamente trascendente no es establecer cuáles son los grupos armados que aportan el mayor número de víctimas o que actuaciones causan determinadas consecuencias. Lo realmente importante es conocer cuál es el costo humano del conflicto y en qué lugares se

47Comité Internacional de la Cruz Roja, CICR. Informe anual 2006. Producción del Departamento de comunicación CICR. Bogotá, Colombia. Marzo 2007. 48 Ídem

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concentra la mayor violación de derechos con las actuaciones de los actores armados. A partir de esta información se logra el adecuado diseño, formulación, análisis y evaluación de políticas públicas en materia de seguridad, acompañamiento y atención integral a la población afectada en el marco del conflicto armado interno colombiano.

Miles de civiles que no participan directamente en las hostilidades deben afrontar diariamente las agudas consecuencias humanitarias que genera el

49conflicto armado y que ocasionan graves trasgresiones a su dignidad personal y restricciones a sus necesidades básicas. Muchos más, para no ser señalados como colaboradores de uno u otro de los bandos que intervienen en estos hechos, deben sumirse en una ley impuesta en la que reina el silencio, convirtiéndose así en testigos impotentes ante los resultados devastadores de estas actuaciones, situación que propicia el surgimiento de sentimientos de temor y desprotección en comunidades enteras. En este escenario de desamparo y aislamiento, la oferta de servicios tendiente a la satisfacción de necesidades mínimas de la población se ve altamente afectada, profundizando así los márgenes de exclusión y abandono social. Nace de esta forma una inexorable responsabilidad para el Estado y para la sociedad de brindar una protección especial mediante la ejecución de programas que permitan la adecuada rehabilitación y reintegración a la comunidad de las personas afectadas.

2.2 ASISTENCIA MÉDICA Y CONFLICTO ARMADO

Es evidente la especial responsabilidad estatal y social de desplegar los esfuerzos necesarios para la adecuada prestación de servicios que garanticen la satisfacción de las necesidades básicas de las comunidades que se encuentran en zonas conflictivas del país. Sin embargo, este reto no es una tarea fácil de alcanzar. Cientos de infracciones al Derecho Internacional Humanitario y vulneraciones a las garantías constitucionales y fundamentales de la población civil, ponen en riesgo los mecanismos para concretar el goce efectivo de los derechos de libre circulación; vivienda y trabajo en condiciones dignas; educación y libertad; igualdad, conformación e

49 Comité Internacional de la Cruz Roja, CICR. Informe anual 2006. Producción del Departamento de comunicación CICR. Bogotá, Colombia. Marzo 2007.

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integración familiar; propiedad; y asistencia médica. Derechos que en 50

conjunto aseguran un nivel de vida adecuado para el individuo y su familia .

En el caso específico de la asistencia médica, los prestadores del servicio de salud han sido objeto de numerosos ataques por las partes en conflicto, afectando seriamente la oferta de estos servicios y la integridad de la misión

51médica en diferentes regiones del país. La constante agresión al personal 52

sanitario , a la infraestructura, a los insumos y equipos, al traslado y mercado de medicamentos y al transporte médico; dificultan la disponibilidad y el

53acceso a este derecho , a tal punto que la presunta facilidad con la que se puede acceder al sistema de salud en las grandes ciudades, se difumina cuando se habla de poblaciones alejadas y olvidadas. En estas últimas, las barreas económicas, el temor y el confinamiento resultado de las confrontaciones, imposibilitan la participación de los ciudadanos en el sector salud. Las familias, atemorizadas por los efectos del conflicto, no pueden llegar a los centros de asistencia en busca de atención médica; y el personal sanitario, por temor a ser atacado o judicializado, no presta servicios en las

54zonas rurales .

La dificultad de ofrecer servicios de salud en muchos zonas del país radica en la ausencia de personal disponible, ya que se hace muy difícil encontrar profesionales sanitarios dispuestos a trabajar en condiciones de inseguridad,

55presión y hostigamiento constante por parte de los grupos armados . Estas

50OFICINA EN COLOMBIA DEL ALTO COMISIONADO DE LAS NACIONES UNIDAS PARA LOS DERECHOS HUMANOS, HCHR. Declaración Universal de los Derechos Humanos. Bogotá D.C., Colombia. Diciembre de 2004.51Conjunto conformado por el personal sanitario, bienes, instalaciones, instituciones, vehículos, equipos, materiales necesarios, personas participantes y acciones propias de la prestación de servicios de salud en situaciones o zonas de conflictos armados, desastres naturales y otras calamidades. Ministerio de Salud, Resolución 1020 de 2002. 52VERRI, Pietro. Diccionario de Derecho Internacional de los Conflictos Armados. versión castellana ISBN 958-601-770-2. Comité Internacional de la Cruz Roja (Colombia) en coedición con Tercer Mundo Editores 1998. Traducido del francés al español por Mauricio Duque Ortiz y Renée Ca. La expresión Personal Sanitario designa a las personas que, de manera permanente o temporal, están asignadas a tareas sanitarias: búsqueda, recogida, transporte, diagnóstico o asistencia a los heridos, enfermos y náufragos, prevención de las enfermedades, administración y funcionamiento de las unidades sanitarias o de los medios de transporte sanitario. El personal sanitario abarca al personal sanitario militar y civil, incluido el de la Cruz Roja o de la Media Luna Roja, y el personal asignado a organismos de protección civil. Este personal tiene derecho a la protección y al trato previstos por el derecho internacional: no puede ser objeto de violencia y, si cae en poder del adversario, no será considerado como prisionero de guerra y deberá ser liberado. No obstante, podrá ser retenido para garantizar cuidados médicos en beneficio de los prisioneros de guerra pertenecientes, de preferencia, a las fuerzas armadas de las que depende. Su calidad está indicada por el signo distintivo de la Cruz Roja o de la Media Luna Roja que lleva sobre el uniforme o sobre la ropa (en el caso de personal sanitario civil debidamente autorizado). Se compone de médicos y de personal paramédico. Por otra parte, los militares especialmente instruidos para que, llegado el caso, sean empleados como enfermeros o camilleros auxiliares y encargados de la búsqueda, recogida, transporte o tratamiento de los heridos y los enfermos, serán igualmente respetados y protegidos si cumplen estas funciones en el momento en que entran en contacto con el enemigo o caen en su poder. En este último caso, serán considerados como prisioneros de guerra, pero serán destinados a tareas sanitarias siempre y cuando se haga sentir la necesidad de ello. (cf. G I-IV; GP I arts. 8, 15, 16, 18). 53Ver “Obligaciones estatales frente al derecho a la salud ” en capítulo 1 “La Salud como derecho” del presente documento. 54Comité Internacional de la Cruz Roja, CICR. Informe anual 2006. Producción del Departamento de comunicación CICR. Bogotá, Colombia. Marzo 2007.55MÉDICOS SIN FRONTERAS, MSF. Las víctimas del vacío, Atrapados en el círculo de la violencia en Colombia. Bogotá, Colombia. 2007

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condiciones afectan no solo a los servicios médico-sanitarios estatales, sino también a los servicios prestados por las diferentes organizaciones humanitarias.

A pesar de que las normas del DIH, vigentes en Colombia, estipulan el 56

respeto de la misión médica , en muchas ocasiones el trabajo del personal sanitario es realizado bajo la presión de saber que los actores armados les acusan y señalan como asistentes de otros combatientes que sirven al

57enemigo y actúan como informantes . La vida e integridad de la misión se ve inmersa en una constante amenaza de constituirse en blanco de los diferentes grupos armados.

Esta realidad ha sido objeto de estudio en importantes investigaciones de orden nacional que en su momento lograron establecer una marcada preocupación por las intimidaciones que se presentaban en contra el personal sanitario (33,43%) y su estrecha relación con posteriores desplazamientos forzados (el 16,72%), pues la gran mayoría de estos eventos estuvieron precedidos de una amenaza directa. El homicidio de profesionales del sector de la salud eran alarmante por su número absoluto (76 casos) y por su promedio (un muerto cada 15 días en los dos últimos años), así como por sus repercusiones: el desplazamiento de otros trabajadores de la salud (efecto de onda o propagación) y dificultades para cubrir las vacantes. Las profesiones sanitarias más atacadas eran las ligadas a la prestación de servicios externos o a domicilio como los promotores de salud (29% del total de muertes) o los auxiliares de enfermería (25% del total

58de muertes) .

El 92% de los estudiantes próximos a graduarse de las disciplinas ligadas al sector salud reconocen el conflicto interno que vive Colombia así: el 50%

56El Protocolo Adicional II se ocupa de la misión médica cuando habla de la protección del personal sanitario (artículo 9), de las unidades y los medios de transporte (Artículo 11), de las actividades médicas (Artículo 10) y del secreto profesional (Artículo 10).57ASAMBLEA MÉDICA MUNDIAL. Regulaciones éticas en tiempo de Conflicto. Adoptadas por la 10ª Asamblea Médica Mundial La Habana, Cuba, octubre 1956; Editadas por la 11ª Asamblea Médica Mundial Estambul, Turquía, octubre 1957; y Enmendadas por la 35ª Asamblea Médica Mundial Venecia, Italia, octubre 1983. “Es de aclarar que tal y como está formulado en el Código de Ética Médica de la Asociación Médica Mundial, la ética del médico en tiempo de conflicto armado es idéntica a la que debe practicarse en tiempo de paz, por ello la primera obligación del médico es el cumplimiento de su deber profesional. Aún en tiempo de conflicto armado, el médico está obligado a guardar el secreto que le ha sido encomendado en ejercicio de su profesión; lo que significa que bajo ninguna circunstancia éste deberá ser procesado por mantenerlo. Sin embargo, el resguardo de este derecho no puede constituir nunca la generación de un ambiente hostil que ponga, o mantenga el peligro creado, para la comunidad, un sector de la sociedad o un individuo particularmente considerado. En todo momento deberá primar el contenido y las orientaciones del Artículo 95 Num. 2 de

la C.N., en el que se consagra el deber de obrar conforme al principio de solidaridad social, respondiendo con acciones humanitarias ante situaciones que pongan en peligro la vida o la salud de las personas”. 58DE CURREA LUGO, Víctor. Protección del sector salud en Colombia: Un paso para la humanización del conflicto armado. International Review of

the Red Cross Nº 844 pp. 1111- 1126. 2001.

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tienen información sobre la protección contemplada por las normas del DIH; el 98% ha recibido información del conflicto a través de la televisión; el 36% lo han analizado como tema dentro de un curso académico; el 98% de ellos reconocen las amenazas contra la vida como el principal efecto del conflicto en el sector salud; el 75% siente temor o miedo a desplazarse; el 89% no ha recibido preparación en la universidad sobre el ejercicio profesional en zonas de conflicto, y solo el 9% sabe cómo reaccionar ante las situaciones de peligro

59 que genera el conflicto en el ejercicio de su respectivas profesiones . Cifras que marcan una tendencia a la continuidad y expansión de l a problemática.

En cuanto a la vulnerabilidad de las instalaciones físicas, es claro que 60

diversos tratados internacionales consagran la imposibilidad de que bienes sanitarios como hospitales, centros, puestos de salud y ambulancias, se

61conviertan en objetivos militares o sean utilizados en las hostilidades, pues ponen en peligro inmediato tanto a la sociedad civil usuaria de estos servicios, como a la red del servicio de urgencias de la zona, impidiendo la atención y el transporte ágil y oportuno de los heridos y enfermos. Este perjuicio no sólo pone en peligro a las víctimas directas del conflicto interno, sino también a todos los actores no armados que requieran la prestación de servicios de salud o el traslado asistido a otro centro de atención en un momento determinado.

59LÓPEZ JARAMILLO, Jorge Iván y otros. Sector Salud, conflicto armado colombiano y Derecho Internacional Humanitario. Revista de Investigación y educación en enfermería. Universidad de Antioquia. Medellín, Colombia. 2006.60Conferencia Diplomática sobre la Reafirmación y el Desarrollo del Derecho Internacional Humanitario Aplicable en los Conflictos Armados. Protocolo adicional a los Convenios de Ginebra del 12 de agosto de 1949 relativo a la protección de las víctimas de los conflictos armados internacionales (Protocolo I). Aprobado el 8 de junio de 1977 y entrado en vigor: 7 de diciembre de 1978, de acuerdo con el Artículo 95.Artículo 12: Protección de las unidades sanitarias 1. Las unidades sanitarias serán respetadas y protegidas en todo momento y no serán objeto de ataque. 2. El párrafo 1 se aplica a las unidades sanitarias civiles siempre que cumplan una de las condiciones siguientes: a) pertenecer a una de las partes en conflicto; b) estar reconocidas y autorizadas por la autoridad competente de una de las partes en conflicto; c) estar autorizadas de conformidad con el párrafo 2 del Artículo 9 del presente Protocolo o el Artículo 27 del I Convenio 3. Las partes en conflicto pueden notificarse el emplazamiento de sus unidades sanitarias fijas. La ausencia de tal notificación no eximirá a ninguna de las partes de observar lo dispuesto en el párrafo 1. 4. Las unidades sanitarias no serán utilizadas en ninguna circunstancia para tratar de poner objetivos militares a cubierto de los ataques. Siempre que sea posible, las partes en conflicto se asegurarán de que las unidades sanitarias no estén situadas de manera que los ataques contra objetivos militares las ponga en peligro. Artículo 21: Vehículos sanitarios Los vehículos sanitarios serán respetados y protegidos del modo previsto en los Convenios y el presente Protocolo para las unidades sanitarias móviles.Conferencia Diplomática sobre la Reafirmación y el Desarrollo del Derecho Internacional Humanitario Aplicable en los Conflictos Armados. Protocolo Adicional a los Convenios de Ginebra del 12 de agosto de 1949 relativo a la protección de las víctimas de los conflictos armados sin carácter internacional (Protocolo II). Aprobado el 8 de junio de 1977 y entrado en vigor 7 de diciembre de 1978, de acuerdo con el Artículo 95. Artículo 11: Protección de unidades y medios de transporte sanitarios 1. Las unidades sanitarias y los medios de transporte sanitarios serán respetados y protegidos en todo momento y no serán objeto de ataques. 2. La protección debida a las unidades y a los medios de transporte sanitarios solamente podrá cesar cuando se haga uso de ellos con objeto de realizar actos hostiles al margen de sus tareas humanitarias. Sin embargo, la protección cesará únicamente después de una intimación que, habiendo fijado cuando proceda un plazo razonable, no surta efectos.61VERRI, Pietro. Diccionario de Derecho Internacional de los Conflictos Armados. versión castellana ISBN 958-601-770-2. Comité Internacional de la Cruz Roja (Colombia) en coedición con Tercer Mundo Editores 1998. Traducido del francés al español por Mauricio Duque Ortiz y Renée Ca.Son considerados Objetivos Militares todos aquellos bienes que, por su naturaleza, ubicación, finalidad o utilización, contribuyan eficazmente a la acción militar y cuya destrucción total o parcial, captura o neutralización ofrezcan una ventaja militar definida (cf. GP I, art. 52).

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En estas situaciones, cuando las restricciones a la movilidad impiden a la población civil el acceso a los servicios de salud prestados por el Estado, equipos sanitarios como Médicos Sin Fronteras y las Unidades Móviles de Salud del CICR, prestan servicios de atención médica a través de la realización de actividades sanitarias en estas zonas del país. Durante 2006 el

62CICR llevó acabo siete Unidades Móviles de Salud Mixtas a diversas zonas, y Médicos sin Fronteras brindó durante el último año alrededor de 60.000

63 consultas en áreas rurales, con brigadas móviles y estructuras de salud fijas . Estas cifras aparentemente aisladas, sirven para dar una idea del enorme vacío en el que miles de personas quedan al no poder recibir ningún tipo de atención médica en los lugares donde los actores del conflicto no permiten el

acceso de los equipos sanitarios a la población, ni de la población a la atención sanitaria.

Adicional a la falta de recurso humano para el ejercicio de la actividad médica en estas zonas del país, las estructuras de salud se ven ampliamente afectadas por el conflicto. Muchas de ellas se encuentran abandonadas por las autoridades o están controladas parcial o totalmente por los grupos armados. Con los hechos violentos muchas escuelas y centros de salud se han visto obligados a cerrar porque los docentes y el personal médico son presionados a abandonar las zonas tras recibir amenazas directas de los

64actores armados o porque buscan lugares más seguros para vivir .

Es de anotar que en repetidas ocasiones los centros de salud no envían equipos móviles de salud no sólo por temor a las condiciones de seguridad, sino también por las limitaciones del sistema de contrataciones y financiación con que funcionan las unidades de salud en Colombia. Por esta razón, una de las labores integradas en los proyectos de Médicos Sin Fronteras, es el apoyo a las poblaciones para la rehabilitación de las estructuras de salud con el fin de reactivar los servicios sanitarios en los lugares que han sufrido fuertes

65enfrentamientos .

El acceso restringido a la prestación de servicios de salud no se agota en las consideraciones que se hacen sobre el personal o las estructuras insuficientes. La población que habita en zonas rurales y conflictivas, tiene serias dificultades para acceder a los servicios estatales aún cuando estos

62 Ídem 63MÉDICOS SIN FRONTERAS, MSF. Las víctimas del vacío, Atrapados en el círculo de la violencia en Colombia. Bogotá, Colombia. 200764 Ídem 65Ídem

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están activos en el sector. La restricción de movimientos nocturnos impuesta por actores armados hace que gran parte de la población no acuda a los centros médicos en caso de emergencia en horas de la noche por temor a represalias violentas. En los llamados “paros armados”, la restricción de los movimientos sobre la población por parte de los grupos enfrentados es total e incluye los movimientos por motivos de salud. Todas estas circunstancias son

66sufrimientos añadidos a estas poblaciones confinadas total o parcialmente .

Las modalidades de confinamiento de comunidades enteras, son comunes en medio del conflicto armado interno colombiano, por ello es frecuente encontrar una de las dos modalidades hasta ahora definidas en estas zonas: el confinamiento indiscriminado y el selectivo. En su forma más extrema, los actores armados restringen completamente el movimiento en una o varias comunidades rurales, aislando de manera indiscriminada a poblados o aldeas enteras, incluso a las mujeres, los niños o a las personas que

67necesitan atención médica .

Estas prácticas de confinamiento tienen un impacto devastador. En aquellas áreas donde a los civiles no se les permite desplazarse con libertad, se afecta su capacidad de realizar actividades cotidianas como pescar, cazar y trabajar la tierra, vitales para su seguridad alimentaria; mientras que la restricción a los viajes y el acceso a los mercados para la compra y venta de productos, provocan una reducción de recursos para la compra de alimentos,

68perjudicando especialmente a las mujeres y a la población infantil .

Los pocos servicios de salud que se pueden llegar a ofertar en medio de esta realidad presentan marcadas falencias entre las que se destaca la total ausencia de atención en salud mental, olvidando que las condiciones planteadas por el conflicto armado en zonas alejadas, marginadas y confinadas tienen efectos adversos en las poblaciones que lo afrontan.

Con frecuencia, los actores armados además de prohibir el ingreso de medicamentos y de misiones médicas a las áreas rurales, crean un ambiente de zozobra y temor que poco a poco llevan a la aparición de graves

66Ídem 67CONSEJERÍA DE PROYECTOS. Basada en Investigación sobre Confinamiento elaborada por CODHES y Proyecto Pasos, Colombia, comunidades confinadas. Bogotá, Colombia. 2004 ISBN: 33-6947-068Ídem

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enfermedades psicológicas.Lostrastornos identificados con mayor frecuencia en las consultas a la población víctima del conflicto son de relación, trastornos depresivos, duelo, y trastornos del comportamiento en la infancia. Niños y mujeres son los más vulnerables en este contexto de violencia, y es posible encontrar que la misma persona ha sido víctima de diferentes tipos de violencia: niña maltratada, mujer víctima de violación, pérdida de pareja asesinada o desaparecida, desplazada tras amenaza directa de un actor armado. Esta persona tiene a su vez, ante las situaciones vividas, tendencia a repetir el ciclo de violencia con sus hijos, en forma de maltrato físico y/o

69negligencia, que perpetúa la ocurrencia de estos hechos .

El 10% de los trastornos más graves está vinculado a duelos no cerrados, violentos y de difícil superación. La población expuesta al conflicto acumula ansiedad y miedo. Amenazada antes, durante y después de las agresiones, además de los padecimientos que se presentan por la pérdida de familiares, la violencia de las masacres, los asesinatos y el recuerdo de los enfrentamientos, llevan a que un alto porcentaje de la población violentada presente signos depresivos que paralizan y comprometen el avance de su proyecto de vida. La sensación de amenaza y el miedo de perder un familiar persiste en el barrio de la gran ciudad adonde han sido desplazados, se enfrentan de nuevo al mismo conflicto en el sector urbano agravado por la violencia social; o a la disgregación familiar luego de la ocurrencia de un accidente con minas antipersonal.

Las mujeres, niños, niñas y jóvenes, se ven especialmente afectados en este contexto. En el caso de las mujeres y las niñas, tras la prohibición de los actores armados del ingreso de preservativos a las zonas de su dominio, aumenta significativamente el número de embarazos no deseados y las infecciones de transmisión sexual. La falta de personal de salud significa que los embarazos y partos de alto riesgo son particularmente peligrosos y en ocasiones fatales. El acoso sexual y las violaciones son comunes, especialmente en los puntos de control, donde las mujeres se ven obligadas a someterse a exhaustivas y humillantes requisas. Son ellas quienes generalmente van a los centros urbanos a comprar los alimentos puesto que a los hombres se les considera sospechosos. Sin embargo, en ocasiones tienen miedo de viajar sin sus maridos o parientes masculinos, por temor a las violaciones y agresiones

70físicas .

69MÉDICOS SIN FRONTERAS, MSF. Las víctimas del vacío, Atrapados en el círculo de la violencia en Colombia. Bogotá, Colombia. 2007 70Ídem

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En ambos casos, las sobrevivientes son aisladas de la vida social, estigmatizadas por sus propias comunidades, y olvidadas por el Estado que no cuenta con mecanismo apropiados para investigar y castigar a los responsables. A pesar de la existencia de directrices normativas que instan

71por la atención integral y tratamiento de la mujer maltratada , la asistencia médica, psicológica y humanitaria a estas mujeres es prácticamente inexistente para quienes no cuentan con recursos económicos que les permitan asumir costos adicionales como transporte y el cobro ilegal de los servicios prestados por algunas instituciones.

La situación de los niños, las niñas y los jóvenes no es mucho mejor que la que deben afrontar las mujeres. Ellos son incluidos en el conflicto armado por miles de razones, y todas ellas responden a las ventajas estratégicas que otorgan a quien haga “uso” de ellos. Son un “arma” fácil de entrenar, cuestan poco, tienen capacidad de adaptación a la realidad que se les presente, aprenden rápido y no hacen preguntas. En combate son el contingente que verifica la seguridad de los campos, el “carrito” que lleva y trae información, la “campanita” que alerta sobre la llegada del enemigo, la “abejita” que asesina rápidamente y el soldado leal que desmina el sendero para el paso de su tropa. A pesar de que desde hace varios años la comunidad internacional y el Estado colombiano han incrementado acciones con respecto al papel de los niños en el marco del conflicto armado, su presencia en este fatídico escenario no se agota con su participación en las confrontaciones armadas. Además de reclutarlos, los actores armados los utilizan como señuelos para atraer y dañar al enemigo, las niñas son adoptadas como compañeras sexuales y obligadas a prostituirse. Más de un millón de menores de 18 años se encuentran en situación de desplazamiento forzado y miles han padecido, en carne propia o como espectadores directos, las torturas, el maltrato, el trabajo forzado y experiencias atroces que truncaron un plan futuro y un proyecto de vida estructurado; conduciéndolas a un nuevo ciclo de marginalidad y recrudeciendo su realidad. Los niños, las niñas y los jóvenes acuden silenciosa y constantemente a un escenario en el que la violación a sus derechos constitucionales es permanente. Sus derechos a la salud y a un medio ambiente sano son transgredidos reiterativamente.

71MINISTERIO DE SALUD, Resolución 412 de 2000. Por medio de la cual se establecen las actividades, procedimientos e intervenciones de demanda inducida y obligatorio cumplimiento y se adoptan las normas técnicas y guías de atención para el desarrollo de las acciones de protección específica y detección temprana y la atención de enfermedades de interés en salud pública.

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Estos pequeños ciudadanos crecen sin la inmunidad que ofrecen las vacunas, y hasta la menor dolencia, por falta de la atención adecuada o la restricción en el acceso a los medicamentos, se convierte en un grave

72problema que en ocasiones puede ser mortal . Sufren graves secuelas psicológicas que los convierten en potenciales eslabones de la propagación de la cadena de violencia. Esto sin olvidar que el sistema no cuenta con programas ni protocolos de asistencia diferencial cuando se convierten en víctimas de los delitos que se presentan en desarrollo de las confrontaciones armadas.

Ante esta realidad los integrantes del sector salud no pueden pretender enfocarse en la simple resolución de las enfermedades y dolencias físicas. Los representantes de las diversas profesiones médico - sanitarias deben atender la función que como actores sociales están llamados a cumplir. En ejercicio de su quehacer, enmarcado en los lineamientos de la legislación

73nacional , la respuesta de los profesionales del sector salud en el escenario casi habitual de la violencia, debe responder a la conceptualización y el entendimiento de una realidad compleja que va más de la asistencia al trauma, la herida o la muerte.

Adicionalmente, el personal que interactúa con la población y presta servicios de salud bajo estas condiciones, debe ser capaz de responder a otras situaciones inherentes a la violencia como el reataque a los heridos en los

74centros de asistencia, el manejo de información a terceros , el desplazamiento a zonas de riesgo, los trastornos en la salud mental, los atentados contra el personal y las instalaciones de salud.

En medio de este contexto es clara la necesidad de dar cumplimiento a las directrices internacionales que enfatizan en la protección a la misión médica y a la población civil como muestras básicas de humanización de las confrontaciones, recordando que aún la guerra tiene límites.

72Comité Internacional de la Cruz Roja, CICR. Informe anual 2006. Producción del Departamento de comunicación CICR. Bogotá, Colombia. Marzo 2007.73Ver leyes: 23 de 1981 y su Decreto Reglamentario 3380 del mismo año (Código de Ética Médica); 35 de 1989 (Código de ética del Odontólogo); 911 de 2004 (Responsabilidad Deontológica del enfermero); 1090 de 2006 (Código Deontológico del Psicólogo). 74Ver Corte Constitucional de Colombia, Sentencia C 264 de 1996. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

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3. ANTECEDENTES DE LA LEY 418 DE 1997

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3.1 NOCIÓN DE VÍCTIMA EN LA LEGISLACIÓN COLOMBIANA

La ola de violencia vivida en Colombia a finales de la década de los años ochenta, se agudizó paulatinamente con las constantes intervenciones armadas por parte de la guerrilla y los grupos de delincuencia organizada. El uso indiscriminado de bombas y artefactos explosivos en contra de la población civil, incrementó el número de víctimas y consecuencias dañinas que hasta entonces se presentaban a lo largo y ancho del territorio nacional, especialmente en las principales capitales del país. Estos hechos impulsaron al presidente de aquel entonces, César Gaviria Trujillo, a la expedición del Decreto 1793 de 1992 con el cual se declaró el Estado de Conmoción Interior, prorrogado, por noventa días más, a través del Decreto 261 de 1993.

La finalidad de dichas disposiciones era controlar la situación de orden público que, a pesar de encontrarse perturbada desde años atrás, se había agravado significativamente en razón de las acciones bélicas, tornándose en un escenario incontrolable sin las atribuciones derivadas de la declaración de tal estado. Para este momento aquellas actuaciones se habían intensificado y focalizado en contra de la fuerza pública y la población civil, a fin de socavar la solidaridad ciudadana con las autoridades y unión entre los habitantes del país. En medio de esta situación la protección efectiva de las víctimas de la violencia, la búsqueda de la estabilidad institucional y la paz ciudadana se convirtieron en metas de obligatoria e inmediata consecución.

A fin de desarrollar los lineamientos y propósitos trazados en estas directrices 75presidenciales se expide el Decreto 444 de 1993 . Por medio de éste, bajo

una mirada reduccionista que respondía a las necesidades coyunturales de aquel momento, se consideraban víctimas de la violencia aquellas personas que sufrieran directamente “perjuicios por razón de los atentados terroristas cometidos con bombas o artefactos explosivos y que afectaran en forma indiscriminada a la población” (Art. 1). Es de anotar que, el artículo 31 de esta disposición condicionaba su ámbito temporal de aplicación a la permanencia del Estado de Conmoción Interior declarado el 8 de noviembre de 1992, sin perjuicio de que el Gobierno Nacional lo prorrogara en desarrollo de lo previsto en el artículo 213 de la Carta Magna.

75Expedido el 8 de marzo de 1993 por el Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades que le confiere el Artículo 213 de la Constitución Política, y en desarrollo de los Decretos 1793 de 1992 y 261 de 1993; por medio del cual se dictan medidas de apoyo a las víctimas de atentados terroristas. Publicado en el Diario Oficial No. 40.784, del 9 de marzo de 1993.

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Al finalizar la vigencia de estos decretos, especialmente el 444 que buscaba dictar medidas de apoyo a las víctimas de los atentados terroristas, fue sancionada la Ley 104 de 1993 con una vigencia inicial de dos años, al término de los cuales fue prorrogada y modificada por la Ley 241 de 1995. Con ambos cuerpos normativos se extendió el campo de regulación y se pretendió consagrar unos instrumentos para la búsqueda de la convivencia, la eficacia de la justicia y dictar otras disposiciones.

A diferencia del Decreto 444 de 1993, estas últimas regulaciones se caracterizan por la diversidad temática, a pesar de lo cual sus consideraciones jurídicas y la ampliación que hacen sobre la concepción de las víctimas de la violencia, comprenden un avance en la protección y garantía de sus derechos. Tarea que se pretende realizar a través de un sistema estructurado y articulado en 30 disposiciones normativas (Artículos 18-47), con las cuales se busca dar cubrimiento a las necesidades mínimas que se derivan de las acciones en contra de la población civil.

Según el artículo 18 de la Ley 104, “se entiende por víctimas aquellas personas que sufren directamente perjuicios por razón de los atentados terroristas cometidos con bombas o artefactos explosivos y las tomas guerrilleras que afecten en forma indiscriminada a la población”. Definición subrogada y ampliada posteriormente por el artículo 10 de la Ley 241, según el cual son víctimas “aquellas personas que sufren perjuicios por razón de los atentados terroristas cometidos con bombas o artefactos explosivos, ataques guerrilleros y combates que afecten en forma indiscriminada a la población y masacres realizadas en forma discriminada por motivos ideológicos o políticos contra un grupo de población civil en el marco del conflicto armado interno”.

Por medio del artículo 131 de la Ley 418, sancionada el 26 de diciembre de 1997, fueron expresamente derogadas las disposiciones contenidas en las Leyes 104 y 241, y con ellas el articulado que refería los derechos que asistían a las víctimas de la violencia; prerrogativas que serían retomadas, complementadas y reforzadas en el marco de la nueva ley.

En su artículo 15, la Ley 418 consideraba víctimas a aquellas “personas de la población civil que sufrieran perjuicios en su vida, grave deterioro de su integridad personal y/o bienes, por razón de los actos que se suscitaran en el marco del conflicto armado, tales como atentados terroristas, combates, ataques y masacres entre otros”.

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Posteriormente, con la prórroga y modificación que se hace de esta normatividad a través de la Ley 782 de 2002, se consideran víctimas de la violencia política “aquellas personas de la población civil que sufren perjuicios en su vida, o grave deterioro en su integridad personal o sus bienes, por razón de atentados terroristas, combates, secuestros, ataques y masacres en el marco del conflicto armado interno”.

Esta ley incluye dos poblaciones no consideradas hasta entonces como 76víctimas: “(…) los desplazados en los términos del artículo 1 de la Ley 387 de

771997” ; y “(…) toda persona menor de edad que tome parte en las hostilidades”.

3.2 INTERVENCIÓN ESTATAL EN LA PROTECCIÓN INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS

El Gobierno Nacional, desde hace más de una década, ha mostrado interés en brindar atención integral a las víctimas de la violencia en cumplimiento de las obligaciones adquiridas a través de su participación en los diversos tratados internacionales de relevancia para el Derecho Internacional

78Humanitario (DIH).

Desde una perspectiva humanista sería ideal que cesaran las violaciones a los derechos inherentes a la dignidad humana, pero la realidad es que estas transgresiones continúan siendo asumidas como un medio de debilitamiento del enemigo o como simples contingencias del normal desarrollo de un conflicto armado. Ante la actual imposibilidad de eliminar estas actuaciones, debe surgir la obligación de restitución o restablecimiento de los derechos de las víctimas, con la mínima pretensión de disminuir al máximo las consecuencias dañinas que los no combatientes deben asumir, quedando en

76LEY 387 DE 1997. ARTÍCULO 1o. DEL DESPLAZADO. Es desplazado toda persona que se ha visto forzada a migrar dentro del territorio nacional abandonando su localidad de residencia o actividades económicas habituales, porque su vida, su integridad física, su seguridad o libertad personales han sido vulneradas o se encuentran directamente amenazadas, con ocasión de cualquiera de las siguientes situaciones: conflicto armado interno, disturbios y tensiones interiores, violencia generalizada, violaciones masivas de los Derechos Humanos, infracciones al Derecho Internacional Humanitario u otras circunstancias emanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar o alteren drásticamente el orden público. PARÁGRAFO. El Gobierno Nacional reglamentará lo que se entiende por condición de desplazado.

77Expedida el 18 de julio de 1997 por el Congreso de la República de Colombia, por medio de la cual se adoptan medidas para la prevención del desplazamiento forzado; la atención, protección, consolidación y estabilización socioeconómica de los desplazados internos por la violencia en la República de Colombia. Publicada en el Diario Oficial No. 43.091, de 24 de julio de 1997.

78COMITÉ INTERNACIONAL DE LA CRUZ ROJA, CICR. Informe sobre el estado de participación de los Estados de América en Tratados de relevancia para el DIH, abril 18 de 2007.

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cabeza del Gobierno la adopción de medidas apropiadas para la protección a posteriori de la población afectada.

Es de resaltar, tal como se consideró con la expedición del Decreto 444 de 1993, que corresponde al Estado “dictar medidas tendientes a impedir la extensión de los efectos perturbadores causados por las acciones terroristas (…) así como brindar a las víctimas apoyo económico para la reparación de los daños causados por tales acciones”. Desde entonces y hasta la entrada

79en vigencia de la Ley 1106 de 2006 (Art. 47), la intervención estatal en la asistencia y protección de las víctimas del conflicto, tendiente a evitar las consecuencias dañinas que se derivan de tales hechos, se entiende efectuada en desarrollo y aplicación de los principios constitucionales contemplados en la Carta Magna de 1991, sin que esto represente, en ningún momento ni bajo ninguna circunstancia, su responsabilidad por los daños sufridos por las víctimas.

Es estimable el interés y los esfuerzos desplegados por parte del Gobierno Nacional, especialmente en materia jurídica, para garantizar la atención a las víctimas de la violencia en Colombia. Lo que anteriormente se trazaba como ideales o buenas intenciones políticas, en la actualidad se estructura como un sistema teóricamente coherente y proteccionista de los derechos civiles, políticos, económicos, sociales, culturales, individuales y colectivos de los afectados con estas acciones. Contrario a lo que ocurre en otros países de

80América Latina , en los que los procesos de formación legislativa para dar aplicación a la Convención de Ottawa y protección a las víctimas de MAP/MUSE, no han sido iniciados o se encuentran aun inacabados; Colombia cuenta con la Ley 418 de 1997 que fundamenta el marco normativo de atención a las víctimas.

79Expedida el 22 de diciembre de 2006 por el Congreso de la República de Colombia, por medio de la cual se prorroga la vigencia de la Ley 418 de 1997 prorrogada y modificada por las Leyes 548 de 1999 y 782 de 2002 y se modifican algunas de sus disposiciones. Publicada en el Diario Oficial No. 46.490 de 22 de diciembre de 2006. 80ICBL, LM Report 2006. Legislación interna de cumplimiento a la Convención de Ottawa, protección y atención a personas víctimas de MAP/MUSE y en situación de discapacidad en América Latina:

Bolivia: Bolivia reported that the process for enacting domestic implementation legislation was underway. On 7 April 2006, the President of Bolivia promulgated the National Plan for Equality and Equal Opportunities for Persons with Disabilities. The Republic of Bolivia signed the Mine Ban Treaty on 3 December 1997, ratified on 9 June 1998, and became a State Party on 1 March 1999. Bolivia has no national legislation in place to implement the Mine Ban Treaty. However, in May 2006, Bolivia reported that domestic legislation related to arms, ammunition, and explosives including penal sanctions, was awaiting approval by the National Congress. Once this law is enacted, special regulations will be passed to prohibit the use, production, stockpiling and transfer of antipersonnel mines in accordance with the Mine Ban Treaty. Bolivia also reported that administrative steps have been taken to optimize the performance of the office responsible for implementation of the treaty.Chile: Chile is still preparing legislation to more fully and specifically implement the Mine Ban Treaty. At the Sixth Meeting of States Parties, Chile reported that it would implement a program to assist mine/UXO survivors, regardless of their nationality. The program would include access to health

and rehabilitation services, as well as compensation. A first step would be to conduct a national survey of survivors.In March 2006, CNAD reported that a survey of survivors was expected to begin in 2006, using EC funds. CNAD would work together with NGOs accredited in Chile that applied. Chilean

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Es incuestionable que el marco jurídico que orienta el quehacer estatal e institucional para la atención a víctimas del conflicto armado, ha avanzado a tal punto que los derechos que idealmente deben ser garantizados a las víctimas en el contexto de un conflicto armado, son consagrados casi en forma plena en el tenor literal de este texto legal.

military personnel injured by mines and UXO receive care in military hospitals. There are no specific services available through the public health system, private health institutions or NGOs for civilian landmine/UXO survivors. Chile has legislation protecting the rights of people with disabilities. The National Fund for the Disabled (Fondo Nacional de Discapacitados, FONADIS) provides social assistance for people with disabilities. Chile reported that it was working on the implementation of an agreement between CNAD and FONADIS, with the goal of providing rehabilitation support and other benefits to mine survivors, according to Law 19.284 on Social Integration of Persons with Disabilities.Cuba: The Republic of Cuba has not acceded to the Mine Ban Treaty. Cuba and the United States are the only countries in the Americas that are not

party to the treaty. Cuba's policy has not evolved in recent years. It believes that the Mine Ban Treaty does not take into consideration its “legitimate national security concerns,” such as the threat posed by the United States. In 2005 and the first half of 2006, there were no known landmine casualties in Cuba. The last known mine casualties occurred in 2001; one person was killed and three injured in two mine incidents. Cuba has a free and universal healthcare system. The Cuban Association of Physically Disabled Persons (Asociación Cubana de Limitados Físico-Motores) has provided a support network for people with physical disabilitiesEcuador: The Republic of Ecuador signed the Mine Ban Treaty on 4 December 1997, ratified on 29 April 1999, and became a State Party on 1 October 1999. Ecuador has not adopted legal measures to implement the treaty nationally, including penal sanctions, as required by Article 9, but the government reports that a new National Commission for International Humanitarian Law will be in charge of incorporating international legal agreements signed by Ecuador domestically. The Ecuadorian military has a healthcare system that provides integrated care to military casualties through the Armed Forces Social Security Institute. Civilians injured by landmines do not receive the same level of attention; existing services remain inadequate. Ecuador included details of victim assistance activities with its Article 7 reports for 2004 and 2005. Since 2002, the OAS AICMA Ecuador program has provided medical care and rehabilitation to mine survivors. The program also refers survivors to the National Council of Disabilities (Consejo Nacional de Discapacidades, CONADIS) to obtain their disability documents. In 2005, seven mine survivors received medical assistance in Loja province, including post-surgery check-ups, psychotherapy sessions and provision of prosthetic services. A landmine survivor and former Ecuadorian soldier concluded a three-year prosthetic and orthotic training at Don Bosco University in El Salvador in 2005, and received his

qualification in early 2006. The training was partly sponsored under the OAS AICMA program. Ecuador has legislation to support survivors of the Cenepa conflict. It also has legislation to protect the rights of people with disabilities to access healthcare and state services, education and

employment, which is generally implemented. The interagency National Council on Disabilities monitors government disability policies. In January 2006, the Labor Code was reformed to guarantee four percent access of people with disabilities to public and private employment.El Salvador: El Salvador joined CCW Protocol V on Explosive Remnants of War on 23 March 2006. In March 2006, El Salvador reiterated that it does not have a mine problem. Nine mines and 370 items of unexploded ordnance and other explosive devices were discovered and destroyed by the National Civilian Police in 2005. In El Salvador, mine survivors are treated within the regular healthcare system; however, there is a lack of infrastructure and resources to adequately address the needs of people with disabilities. In rural areas, difficult accessibility and lack of health care personnel and specialized services impede emergency assistance. Emergency transport is available and in remote areas, the Salvadoran Air Force sometimes carries out emergency transport, but transfers to the nearest facility can take more than two hours. Rehabilitation programs are coordinated by the Ministry of Health, the Fund for Protection of the Disabled and Wounded as a Result of the Armed Conflict, and the Salvadoran Institute for the Rehabilitation of the Disabled (Instituto Salvadoreño de Rehabilitación de Inválidos, ISRI). However, in rural areas access to rehabilitation services is almost non-existent and there is a lack of raw materials and components. Many landmine survivors from rural areas must travel long distances to reach rehabilitation centers and some have reportedly been turned away when they arrive due to a lack of basic materials needed to repair prostheses. Guatemala: On 15 December 2005, Guatemala completed its National Demining Program and declared that it had fulfilled its obligations under Article 5 of the Mine Ban Treaty. Few efforts have been made to comprehensively identify people with disabilities, including landmine survivors. Although there are no formal registers of landmine survivors in Guatemala, officials have indicated that Guatemala is taking steps to identify both the number of survivors and their rehabilitation and reintegration needs. At the Sixth Meeting of States Parties, the Guatemalan delegation reiterated the country's commitment to develop physical rehabilitation and psychosocial reintegration programs for survivors and their families, in cooperation with the National Demining Program. This commitment would only be possible with the technical and financial support of the international community. Despite the existence of 23 disability organizations, disability legislation and programs for disabled people, very few of them have comprehensive access to rehabilitation services and employment opportunities. Most healthcare centers assisting the disabled are in the capital and disabled people from rural areas are required to travel long distances, often at their own expense, to receive assistance. The Ministry of Health operates the Programa Nacional de Atención a Personas con Discapacidad, which has healthcare, rehabilitation and micro-enterprise support programs designed specifically for people with disabilities caused by the armed conflict. In 2005, 72 workshops were provided for 410 peoplePerú: The Republic of Peru signed the Mine Ban Treaty on 3 December 1997, ratified on 17 June 1998 and became a State Party on 1 March 1999. Peru prepared its 2005-2009 objectives for the Sixth Meeting of States Parties in November-December 2005. The objectives include: develop a strategy for direct assistance to all registered survivors by 2009; verify casualty data (2006) and integrate it into a nationwide injury surveillance system by 2009; facilitate access to medical care and rehabilitation by elaborating a database of facilities and specialized staff working near mine-affected areas by 2006; facilitate access to psychological support in cooperation with AVISCAM by 2006; develop a strategy to link all registered landmine survivors to existing economic reintegration programs, including training, employment and small businesses; and facilitate cooperation between all actors implementing activities in favor of landmine survivors.

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Infortunadamente, muchas de estas declaraciones no gozan aún de la operatividad que caracteriza disposiciones más desarrolladas en nuestro ámbito jurídico, como lo son las regulaciones para la atención a población en situación de desplazamiento forzado, víctimas de la violencia política protegidas a través de una normatividad adaptada a sus necesidades específicas, Ley 387 de 1997, que encontró su máximo punto de eficacia a

81través de la Sentencia T 025 de 2004 y sus respectivos Autos de

82Cumplimiento .

La ciencia del Derecho, al igual que las regulaciones normativas que 83componen el ordenamiento jurídico , se caracterizan por responder a una

naturaleza dinámica en la que la adecuación a las realidades cambiantes, necesidades y evoluciones sociales, constituye el centro de preocupación académica, legislativa y gubernamental, a fin de lograr una verdadera eficacia instrumental y sociológica de las normas que regulan la conducta humana en sociedad. En tal sentido, es posible sostener que no basta la consagración de normas en favor de las personas afectadas en su vida, su integridad personal o en sus bienes por razón de los actos que se suscitan en el marco del conflicto armado interno colombiano.

Se hace necesario que la legislación y la ruta de atención a esta población presente un adecuado grado de flexibilidad, que sin poner en riesgo la seguridad jurídica, permita su constante revisión a fin de verificar el cumplimiento y efectividad de sus contenidos, y la garantía de los derechos en ellas consagrados.

Es de reconocer la avanzada concepción teórica de las herramientas jurídicas vigentes para la atención de las víctimas del conflicto armado colombiano, a pesar de lo cual es evidente que éstas se encuentran aún en vía de perfeccionamiento. Los continuos procesos de mejoramiento que favorezcan a las personas afectadas con estos hechos, constituye un reto y un deber para el Estado.

81Corte Constitucional de Colombia, Sentencia T 025 de 2004. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa 82Corte Constitucional de Colombia, Autos de evaluación de Cumplimiento 176, 177 y 178 de 2005; 218, 266 y 336 de 2006.83Para la búsqueda de sus fines, el Derecho se presenta como un sistema jerarquizado de normas denominado Ordenamiento Jurídico. De esta forma puede sostenerse que dicho Ordenamiento es el conjunto de normas que rigen en una época y en un lugar determinado. En el caso de los Estados democráticos, el Ordenamiento Jurídico está formado por la Constitución del Estado, que se edifica como la norma suprema, por los códigos de derecho público y privado, las leyes en sus diversos tipos y clases, los reglamentos y otras regulaciones menores en cantidad más no en importancia, tales como los Tratados, las Convenciones, las normas unilaterales, los contratos privados y las disposiciones de particulares. Según la Sentencia C 296 de 1995 de la Corte Constitucional, las condiciones primordiales e indispensables para que un ordenamiento jurídico exista son, de un lado, la existencia de un poder estatal que imponga el cumplimiento de las normas frente a aquellas personas que no estarían dispuestas a obedecer de manera espontánea y, del otro, la existencia de una estructura estatal dispuesta a aplicar las normas jurídicas de manera voluntaria.

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Para dar cumplimiento a las obligaciones adquiridas en los diferentes lineamentos nacionales e internacionales que buscan salvaguardar los Derechos Humanos, el Estado se ve compelido a buscar los medios adecuados que ayuden a la concreción de las directrices encaminadas a la protección de la dignidad de todos y cada uno de los habitantes del territorio nacional. Propósito que sólo puede lograrse con el estudio de estos instrumentos y su contraste con la realidad, teniendo siempre presente que el Derecho debe responder y adecuarse a los hechos que se presentan en la sociedad, y que su estática representa un grave peligro, no solo para la sociedad, sino también para la estabilidad del Estado.

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4. ANÁLISIS DE LOS INSTRUMENTOS APLICADOS

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4.1 RESUMEN

Son muchas las organizaciones, gubernamentales y no gubernamentales, que concentran sus esfuerzos en brindar una ayuda, asistencia y/o acompañamiento, temporal o permanente, a las víctimas del conflicto armado interno colombiano. En este quehacer muchas de estas instituciones han logrado identificar dificultades, prácticas y normativas, que impiden el acceso oportuno y efectivo a las garantías consagradas en su favor. Del mismo modo, puede sostenerse que igual o superior es el número de víctimas que requieren y hacen uso de esta ayuda, pues en el proceso de reclamación y concreción de sus derechos, tropiezan con barreras que les impiden lograr la satisfacción de sus necesidades básicas.

De esta forma, tanto víctimas como organizaciones de orientación y/o apoyo, han identificado lo que generalmente se denomina “cuellos de botella” en las directrices de atención.

Para que la ruta de atención se torne en un elemento de apoyo efectivo y eficaz, es de vital importancia que exista una apropiada cohesión entre la misión, las finalidades y los resultados que se buscan obtener con la puesta en marcha y ejecución de la misma. De la misma manera, el modelo que desde la legislación ha sido trazado para la atención de las personas afectadas debe estar siempre sujeto a verificaciones, reconsideraciones, actualizaciones y reestructuraciones, a fin de que responda a las situaciones, que en la práctica, deben afrontar las víctimas, teniendo siempre en consideración la especial protección que la Carta Política les brinda por encontrarse en una situación de marcada vulnerabilidad.

Con base en tales consideraciones, HANDICAP INTERNATIONAL aplicó una serie de encuestas y entrevistas a fin de recopilar las impresiones y

84posiciones que los diversos actores asumen frente al proceso y ruta de atención de las víctimas del conflicto armado interno colombiano. Los instrumentos (encuestas y entrevistas de profundidad) buscaron explorar la realidad de este proceso de goce efectivo de derechos, para establecer las circunstancias de la presencia y ocurrencia de los obstáculos en la atención

84Ver Anexo A: Instituciones y víctimas que participaron como fuentes de información

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efectiva a las personas afectadas con los hechos que se suscitan en el marco del conflicto.

85Los resultados de estas consultas , articulados con el contenido global del presente estudio, pretenden constituirse como punto de partida para el mejoramiento cualitativo (calidad, oportunidad y derechos consagrados) y cuantitativo (número de personas que acceden efectivamente a sus derechos) de esta ruta de atención. Por tal motivo, se hará especial énfasis y análisis propositivo en la insatisfacción de necesidades, vacíos e inaplicaciones normativas y la identificación de barreras fácticas que reprimen la eficacia de derechos.

4.2 PROPÓSITO

Con la aplicación de estos instrumentos - encuestas y entrevistas de profundidad - se adquirió información empírica básica que diera cuenta de la realidad que se presenta en la atención de las víctimas del conflicto armado interno en Colombia, para identificar posibles hipótesis acerca del hecho generador de las incoherencias, desarticulación y vacíos en la orientación y ruta de atención a esta población.

4.3 CATEGORÍAS DE ANÁLISIS

La metodología utilizada para la determinación del contenido, examen e interpretación de los resultados obtenidos con la aplicación de estos instrumentos, fue dividida en cuatro actividades básicas realizadas en forma previa, concomitante o posterior según su naturaleza y relación con el objetivo de las encuestas y consultas realizadas. Tales acciones fueron:

Evaluación del contexto normativo: en esta categoría se efectuó el análisis del marco jurídico y políticas vigentes dirigidas a la atención a víctimas del conflicto armado interno colombiano, particularmente la ruta de atención en salud y ayuda humanitaria que se presta a las víctimas de MAP/MUSE.

85 Ver Anexo B: Ficha técnica y resultados de las encuestas aplicadas a instituciones gubernamentales y no gubernamentales (nacionales e internacionales) que prestan servicios de atención y orientación a las víctimas del conflicto armado colombiano, o que dirigen sus acciones alestudio y análisis de la temática. Ver Anexo C: Ficha técnica y resultados de las encuestas aplicadas a Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud. Ver Anexo D: Ficha técnica y resultados de las encuestas aplicadas víctimas del conflicto armado colombiano.


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Recolección de datos: el análisis de los estudios documentados realizados por diversas organizaciones sobre las experiencias y lecciones relevantes aprehendidas institucionalmente, constituyó uno de los pasos previos a la ejecución de esta labor. Con esta actividad se pretendió dar continuidad al camino de reflexión ya iniciado por otros actores, a fin de actualizar y complementar los resultados por ellos

86obtenidos en beneficio de las víctimas.

Evaluación de las experiencias institucionales: la relación existente entre la asistencia, vivencia y preocupación social y académica que caracteriza al mayor número de organizaciones intervinientes en el proceso de atención a víctimas del conflicto, representa una fuente de información de primer y segundo nivel de necesaria consulta. A través del análisis de estas experiencias se logro una aproximación efectiva a las diversas situaciones que cada una de estas instituciones viven en su cotidiano quehacer en el apoyo y acompañamiento a esta población, siendo posible, desde esta perspectiva, establecer el origen de la lectura que institucionalmente se efectúa de la realidad.

Evaluación de las vivencias de las víctimas: la consideración de este tópico representa una de las categorías de análisis de mayor trascendencia en este informe ya que permitió establecer las consideraciones individuales y el impacto generalizado que la ruta de atención a víctimas del conflicto armado interno tiene a los ojos de sus beneficiarios ideales, identificando una relación directa entre lo percibido por ellos y las falencias en el modelo señalado para el acceso a derechos consagrados en el cuerpo normativo nacional e internacional.

4.4 MATERIALES Y MÉTODOS

Los instrumentos utilizados para el levantamiento de datos empleados para la elaboración del proyecto Fortalecimiento institucional de las capacidades locales para la atención legal y la orientación de las víctimas civiles de Minas Antipersonal, hacia los servicios oportunos en Colombia, fueron elaborados con base en las necesidades - institucionales y poblacionales - identificadas dentro del proceso de atención a víctimas del conflicto armado interno. Dicha

86Ver Capítulo 10.1 Fuentes de consulta bibliográficas.

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selección fue abordada como resultado de la aplicación de las categorías de análisis evaluación del contexto normativo y recolección de datos descritas en el numeral anterior.

Los instrumentos aplicados responden a naturalezas diversas, de un lado las encuestas exploratorias y de otro las entrevistas de profundidad. El sesgo de selección para la aplicación de dichos instrumentos fue dado por el perfil que presenta cada una de las instituciones y la población con la que se trabajó. Para la identificación de este perfil se tuvieron en cuenta aspectos como tiempo de funcionamiento de la institución en Colombia, tiempo de ejercicio de actividades en atención a víctimas del conflicto armado interno y el manejo de un área específica dentro de la ruta de atención (ayuda humanitaria, salud y orientación legal entre otras).

Considerando tales diferencias en la oferta y prestación de servicios, apoyos y orientaciones, se elaboró un instrumento independiente para cada uno de los actores de acuerdo con la naturaleza, particularidades y especificidad de su conocimiento y actividades. Igual acción fue desplegada frente a la población víctima del conflicto encuestada.

La encuesta exploratoria fue diseñada y aplicada de acuerdo con las características y perfil de los siguientes grupos:

Organizaciones gubernamentales y no gubernamentales, nacionales e internacionales, que prestan servicios de atención y orientación a víctimas del conflicto armado, o que dirigen sus acciones al estudio y análisis de la temática.

Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud.

Población víctima del conflicto armado interno.

Población en situación de desplazamiento forzado.

Población víctima de MAP/MUSE.

La encuesta dirigida a población víctima del conflicto armado fue aplicada tanto a población en situación de desplazamiento forzado como a la población víctima MAP/MUSE, quienes adicionalmente respondieron de manera específica a un cuestionario diseñado acorde con el perfil de cada uno de los grupos.

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Por su parte, las entrevistas de profundidad contemplaron un cuestionario integrado por un número variable de preguntas cuyo objetivo era obtener información sobre aspectos puntuales del modelo de atención a víctimas del conflicto armado.

4.5 ELABORACIÓN DE INSTRUMENTOS

Estructura

Cada uno de los instrumentos consta de dos apartados diferentes. El primero de ellos contiene los datos de identificación de cada una de las personas e instituciones encuestadas. En el segundo bloque, compuesto por un número variable de preguntas según el instrumento, se consagran los datos de opinión recolectados acerca del tema específico que se aborda.

El planteamiento de las preguntas y la estructura de la encuesta han sido diseñados para permitir un análisis mediante la combinación de respuestas, y el tipo de contestaciones utilizadas corresponde a uno de dos modelos posibles:

Modelo de valores lógicos que contiene las opciones Sí, No, NS/NR (No Sabe/No Responde), o NA (No Aplica), estos últimos para aquellos casos en los cuales la persona o institución no está en posibilidad de dar respuesta por no pertenecer a su rango de acción. En este modelo cada valor resultante del ítem preguntado ha de ser único.

Modelo de selección con posible respuesta múltiple. El valor resultante de cada uno de los ítems puede o no ser único. Por tanto, en la aplicación de este modelo, la tabulación de la información se dará en promedios tomados sobre el valor total de posibilidades (100%), por cada una de las opciones planteadas y no por la totalidad de posibilidades dadas.

Cuestionario

Tipología de los encuestados (aplicable a todos los instrumentos): las respuestas de este apartado permiten estudiar el tipo de aporte al estudio en función del perfil del encuestado.

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Composición de las encuestas:

Organizaciones gubernamentales y no gubernamentales, nacionales e internacionales que prestan atención y orientación a víctimas del conflicto armado, o que dirigen sus acciones al estudio y análisis de la temática:

Conocimiento del marco jurídico vigente para la atención a víctimas del conflicto.

Derechos consagrados en la ruta de atención a víctimas del conflicto.

Suficiencia de la ruta de atención a víctimas del conflicto armado.

Mejoramiento de la ruta de atención a víctimas del conflicto armado.

Articulación institucional para la atención a víctimas del conflicto armado.

Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud

Entidades e instituciones de salud encargas de la atención a población víctima del conflicto armado.

Documentación para la atención a víctimas del conflicto armado.

Obligaciones y procedimientos para la atención a víctimas del conflicto armado.

Planes de beneficios para población víctima del conflicto armado.

Procesos de facturación para la reclamación de servicios prestados a víctimas del conflicto armado.

Población víctima del conflicto armado

Consagración, garantía y goce de derechos.

Protección especial originada en situación de vulnerabilidad.

Atención en salud y ayudas humanitarias.

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Procesos de cobro y trámites ante instituciones.

Procesos de verdad, justicia y reparación.

Población en situación de desplazamiento forzado

Causas y proceso de declaración del desplazamiento forzado.

Documentación.

Acceso y garantía de derechos.

Protección especial a menores, mujeres y adultos mayores.

Acciones legales.

Proyecto de vida.

Población víctima de MAP/MUSE

Discapacidad.

Proceso de rehabilitación.

Acceso a derechos económicos, sociales y culturales.

Estabilización socioeconómica.

Proyecto de vida.

4.6 ÁREAS DE INTERÉS

Atención en salud.

Ayuda humanitaria.

Acceso de derechos económicos, sociales y culturales.

Estudio de la ruta de atención a población víctima del conflicto interno armado.

Intervención de organizaciones gubernamentales y no gubernamentales en el proceso de atención a población víctima del conflicto armado.

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4.7 PRESENTACIÓN DE RESULTADOS

Las respuestas obtenidas, además de encontrarse graficadas para una

mayor comprensión, fueron analizadas en forma sistemática y coordinada

con el enfoque global y perspectivas sobre la situación que afrontan

actualmente las víctimas de MAP/MUSE en Colombia.

4.8 ANÁLISIS DE LOS RESULTADOS OBTENIDOS

Inicialmente la mayoría de las instituciones manifiesta tener conocimiento del

marco jurídico vigente para la atención a víctimas del conflicto armado

interno. A pesar de esto es procedente observar como la normativa de origen

no legislativo es ampliamente desconocida, y cómo la ausencia de

articulación entre los diversos recursos normativos llega a obviar posibles

respuestas a problemáticas cotidianas que se presentan en este proceso de

orientación.

Tal es el caso de la ACU 573 de 1999 para la población en situación de

desplazamiento forzado, o la Ley 361 de 1997 para las personas que

adquieren discapacidad en razón del accidente con MAP/MUSE. El marco

jurídico para la atención de esta población contiene directrices a considerar

que van más allá de las consagraciones que se hacen en la Ley 418 y Ley

387, expedidas ambas en 1997.

De otro lado, es posible sostener que en el proceso de atención que se presta

en las diferentes organizaciones, persisten discordancias al momento de

definir qué se entiende y qué comprenden los procesos integrales de

atención. Por tanto los beneficios que se incluyen son tan diversos como las

instituciones que los prestan. Es posible que esta problemática derive de la

misma legislación en la que continuamente se hace referencia al concepto de

integralidad, pero del cual no es posible encontrar una concepción unificada

(Artículo 30, Decreto 1283 de 1996). Esta diferencia representa una barrera

en la atención a las víctimas pues la falta de claridad en el plan de beneficios

58


que les asisten, termina por crear desánimo en muchas de las instituciones

que deben prestar servicios a la población.

Las instituciones, al desconocer si los servicios prestados serán o no cubiertos por el Estado, optan por prestar únicamente aquellos beneficios sobre los que existe una relativa claridad y unificación de cubrimiento. Tal es el caso de la atención médica de urgencia, hospitalización, servicios quirúrgicos y honorarios profesionales; no ocurre lo mismo con la prestación de servicios psicológicos, medicamentos, de rehabilitación o atención a núcleos familiares, frente a los cuales se mantiene un velo de duda.

Los procesos de reclamación y cobro son percibidos como engorrosos y de difícil trámite tanto por víctimas como por Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud. Las víctimas desconocen los beneficios a que tienen derecho y los procedimientos para hacerlos efectivos. Las entidades, ven afectada su estabilidad financiera gracias a la aplicación de modelos con los que no se especifican las razones que generaron las glosas, o por el largo período que transcurre entre el momento de reclamación y el pago efectivo del servicio prestado. Finalmente, ambas consideran que el término establecido para la reclamación es completamente insuficiente.

A lo largo de estos 10 años desde la entrada en vigencia de la Ley 418, el proceso de difusión de derechos de las víctimas del conflicto armado interno colombiano ha ido avanzando y mejorando progresivamente. Esta labor, aunque en forma insuficiente, se ha visto ampliamente apoyada con la tarea desempeñada por algunas instituciones que se han comprometido con la difusión de los derechos de estas personas, en tanto otras cuantas argumentan que tal actividad no está dentro de sus finalidades primordiales, y otras que no es posible garantizar que todas las víctimas tengan un pleno conocimiento de los derechos que se les deben garantizar, pues las dificultades geográficas y el analfabetismo constituyen una barrera infranqueable. A pesar de esto, muchas de ellas han logrado, con base en voluntad y compromiso social, la creación de una red virtual de cooperación y apoyo mutuo en la que prevalece la protección a las víctimas y sus derechos.

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Este proceso de ayuda entre las instituciones ha aumentado

vertiginosamente y consiste en brindar orientación y referir a las víctimas a

otras entidades para que logren acceder a derechos no cubiertos por su

oferta de servicios. No es posible sostener que de esta unión coyuntural se

derive la articulación institucional que muchas de estas organizaciones

desean y que todas las víctimas requieren. Cabe en este tópico, reflexionar

sobre el papel que han desempeñado y deben desempeñar los Comités de

Atención a Población en Situación de Desplazamiento Forzado, de Acción

Integral contra Minas, y que deberán desempeñar los Comités

Departamentales y Distritales de Discapacidad, CDD, como niveles

intermedios de concertación, asesoría, consolidación y seguimiento de la

Política Pública en Discapacidad, y los Comités Municipales y Locales de

Discapacidad CMD o CLD como niveles de deliberación, construcción y

seguimiento de la política pública de discapacidad.

A pesar de los esfuerzos conjuntos desplegados hasta ahora con el fin de

realizar una adecuada difusión de los derechos que asisten a las víctimas del

conflicto armado interno colombiano, aún existen profundos vacíos en esta

materia. Al analizar las encuestas aplicadas a las víctimas, estas piensan que

deberían tener derecho a beneficios que efectivamente se encuentran

consagrados en diversos instrumentos normativos, hecho que refleja el alto

grado de desconocimiento de las prerrogativas que la legislación consagra a

su favor, y en consecuencia del procedimiento para acceder a ellos;

realidades que en conjunto imposibilitan la garantía y goce efectivo de estos

derechos.

Esta falta de conocimiento de los beneficios por parte de las personas

afectadas, aunado a una marcada y ausente operatividad en muchos de los

puntos de intervención de la ruta de atención a esta población, evidencian la

inexistencia de un proceso continuo y coordinado para el acompañamiento a

estas personas.

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Hasta este momento, tanto población en situación de desplazamiento forzado como víctimas afectadas con ocurrencia de accidentes con MAP/MUSE, se encuentran inmersas en las mismas condiciones de fragilidad. Pero al abordar el conocimiento generalizado por parte de la población y las instituciones que prestan servicios de asistencia y orientación a cualquiera de estos grupos, es posible argumentar que existe un falencia mucho más profunda y marcada al hablar del conocimiento del modelo de atención a las víctimas de MAP/MUSE. Una de las posibles causas que originan la presencia de esta diferencia, está dada por el ámbito de aplicación y operatividad que ha logrado adquirir la Ley 387 de 1997, a través del pronunciamiento de la Corte Constitucional recogido en la Sentencia T 025 de 2004 y sus respectivos Autos de Cumplimiento.

A través de estas manifestaciones el Tribunal Constitucional imprimió un especial carácter de obligatoriedad a las disposiciones contenidas en esta ley, haciendo una lectura social y jurídica de la problemática que se teje alrededor del tema de desplazamiento forzado, enfatizando en las obligaciones específicas de cada una de las entidades intervinientes en la prestación de los servicios incluidos en esta ruta de atención y exhortándolas al cumplimiento efectivo de sus deberes. Situación que no se ha presentado frente a las víctimas de MAP/MUSE.

Los representantes de las instituciones que aducen conocer la ruta de atención para protección de los derechos de la víctimas MAP/MUSE, manifiestan que ésta presenta debilidades palmarias en su propiedad, efectividad y suficiencia, argumentando que se hace necesario complementarla con servicios como la inclusión de beneficios pensionales, asesoría productiva, protocolos de atención, servicios de transporte, asesoría jurídica, mejoramiento de los sistemas de información, apoyo a la familia de las víctimas y la inclusión de la empresa privada en el proceso de rehabilitación laboral.

Es procedente resaltar que los derechos que idealmente deben consagrarse en beneficio de las víctimas del conflicto armado se encuentran contemplados en esta ruta de atención, siendo pocos pero de vital importancia, los vacíos normativos que deben ser cubiertos a futuro. No obstante lo anterior, según las instituciones encuestadas, son escasos los

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derechos, que a pesar de encontrarse incorporados en la legislación, son garantizados efectivamente a las víctimas. Las prerrogativas a las que se accede con mayor frecuencia son la atención inicial de urgencias, la prestación de servicios de salud, el acceso al sistema educativo y la ayuda humanitaria de emergencia para la población en situación de desplazamiento forzado.

A pesar de no constituir objeto de estudio en el presente análisis, cabe indagar si el acceso y la cobertura de estos derechos llevan implícita calidad de los servicios prestados y efectividad de las prerrogativas. En síntesis, el punto real de verificación en esta materia debe dirigirse al análisis de la operatividad, efectividad y real puesta en marcha de los derechos contenidos en la legislación. Las víctimas requieren garantías que vayan más allá de consagraciones teóricas, pues en este campo sus necesidades no encuentran solución.

4.9 CONCLUSIONES

Los resultados obtenidos reflejan el incipiente estado en que se encuentran algunos de los derechos que se deben garantizar a las víctimas del conflicto armado interno, y la necesidad de cubrir los vacíos normativos identificados en la ruta de atención que se debe desplegar para su atención integral, a fin de convertirla en un modelo operativo y eficaz de protección a esta población.

Es claro que el conocimiento de las víctimas radica especialmente en los beneficios de carácter humanitario y atención en salud que les asisten, pero el desconocimiento de otros derechos como la ayuda humanitaria de emergencia (especialmente en el caso de las víctimas de MAP/MUSE), el ingreso al sistema educativo, rehabilitación laboral, y el acceso a vivienda y crédito consagrados en la Ley 418 de 1997, persisten como una barrera para su cabal cumplimiento.

A pesar de que se ha avanzado en el proceso de capacitación y fortalecimiento de los funcionarios que intervienen en el esquema de atención muchos aún desconocen la importancia de su quehacer. Más allá de los

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procesos de formación académica, es necesario poner a disposición de los funcionarios todos los recursos físicos, administrativos y humanos que faciliten la realización de su labor. Se requiere el fortalecimiento de programas y procesos de sensibilización y concientización frente a las situaciones que deben afrontar las víctimas, además de enfatizar en las responsabilidades éticas, sociales y jurídicas, en todas sus manifestaciones, que pueden derivarse del no cumplimiento oportuno, eficaz y apropiado de sus funciones.

La falta de credibilidad en las instituciones por parte de algunas de las víctimas, la estigmatización que se presenta aún en sectores específicos del país y las falencias en los diferentes niveles de atención en esta ruta de apoyo, crean una amenaza latente de invisibilización de la problemática que deben afrontar las víctimas de MAP/MUSE.

Son meritorios los esfuerzos desplegados por el Gobierno Nacional para dar cumplimiento a sus obligaciones de carácter nacional e internacional, frente a la protección y garantía de los derechos a las personas víctimas del conflicto armado. Aún así, se requiere la intervención estatal que promueva la articulación institucional de los diversos actores organizacionales para que sus esfuerzos se dirijan a la consecución de un fin común de acuerdo con los propósitos y métodos que independientemente cada uno de ellos se ha trazado.

Es posible sostener que entre la mayoría de las instituciones locales se ha logrado crear una red virtual de conocimiento de programas, medidas asistenciales y apoyo mutuo. Sin embargo, el propósito debe ser la formalización de esta red creando un tejido institucional de oferta, asistencia y apoyo institucional que beneficie a las víctimas y permita su seguimiento y monitoreo.

La evaluación de este contexto debe ser entendida no sólo como una manera de conocer el hoy desde una referencia del pasado, sino más bien de poder establecer la forma cómo el entorno de la víctima del conflicto armado interno

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colombiano puede verse afectado a futuro. Tanto las instituciones gubernamentales como no gubernamentales tienen planteado un reto: el fortalecimiento de las capacidades locales y la articulación institucional que logre superar la red virtual de apoyo que hasta ahora viene funcionando.

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5. VISIÓN DEL DEBER SER

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5.1 CONSIDERACIONES PRELIMINARES

Es clara la existencia de un régimen, que aunque imperfecto, poco a poco ha logrado constituirse como una mínima carta de navegación para el ejercicio de derechos de las víctimas civiles del conflicto armado colombiano, entre ellas las personas afectadas con Minas Antipersonal y Municiones sin Explotar (MAP/MUSE). A pesar de esto muchas de las personas e

87instituciones consultadas por HANDICAP INTERNATIONAL, sostienen que la diversidad y dispersión de las normas existentes impiden su aplicación eficaz; otros tantos que las disposiciones consagradas en la normatividad vigente resultan insuficientes para el cubrimiento de las necesidades básicas de esta población, siendo precisa la instauración y ampliación de nuevas prerrogativas; y finalmente, un último grupo manifiesta que los actuales mecanismos de protección son apropiados y suficientes, bastando su aplicación efectiva para el logro y concreción real de los derechos consagrados en favor de las personas afectadas con esta problemática.

Desde HANDICAP INTERNATIONAL consideramos que son pocos pero grandes los vacíos que se logran entrever en el tejido normativo que pretende cobijar las necesidades y derechos de la población víctima de la violencia. Requerimientos reales y esenciales que estas personas, especialmente las víctimas de accidentes de MAP/MUSE, deben cubrir para lograr su rehabilitación laboral y completa reinserción social, no han sido considerados como tales por el legislador y en consecuencia se ha obviado su consagración explícita en la normativa nacional referente al tema.

Igualmente, son muchas las disposiciones contenidas en este cuerpo legal que carecen de dispositivos de aplicación y articulación que impiden su operativización real y eficiente, generando de esta forma una barrera para el acceso oportuno y el disfrute de los derechos contemplados en la normatividad nacional e internacional para la protección de estas víctimas.

A estas dos situaciones, la ausencia de consagración normativa y la poca operatividad de algunas disposiciones, se suma la existencia de una serie de barreras fácticas que impiden la concreción y efectividad de los derechos contenidos en los principios generales y particularidades normativas, de los diferentes instrumentos nacionales y foráneos.

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87Ver Anexo A: Instituciones y víctimas que participaron como fuentes de información.


En el marco del presente documento, se considerará vacío normativo la falta de regulación jurídica frente a un caso específico con relevancia para el Derecho; como inaplicación normativa el análisis de disposiciones, que encontrándose consagradas en normas concretas y teniendo trazada una finalidad dentro del ordenamiento jurídico, no son operativas o no logran los fines para los cuales fueron diseñadas; y como barrera fáctica el obstáculo de hecho que impide en el acceso real y oportuno a la red institucional, o el goce efectivo de derechos.

Las anteriores situaciones, vacíos e inaplicaciones normativas, y barreras de facto, serán analizadas en forma sistemática, pero tratadas en diferentes apartes: de un lado un estudio de los principales vacíos normativos en la ruta de atención a las víctimas del conflicto armado colombiano, un segundo momento en el que se llevarán a cabo algunas reflexiones sobre las inaplicaciones normativas en este mismo proceso, y un último estadio en el que se considerarán los impedimentos que obstaculizan, y en ocasiones imposibilitan, el acceso y goce efectivo de estas prerrogativas. Con base en esto se aporta un cuerpo de recomendaciones que ayude al mejoramiento del proceso de atención a esta población.

Estas recomendaciones están dirigidas al Gobierno de Colombia, a los gobiernos locales de los departamentos de Antioquia, Bolívar y Santander, y a las organizaciones gubernamentales y no gubernamentales que prestan servicios de orientación y atención a las víctimas del conflicto armado colombiano.

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5.2 VACÍOS NORMATIVOS

5.2.1 Atención psicosocial

5.2.1.1 Dimensión social del individuo y trascendencia de la atención psicosocial en el proceso de reintegración social de las víctimas de accidente con MAP/MUSE en Colombia.

Son muchas las secuelas físicas que se generan para la persona que se ha visto afectada con la ocurrencia de un accidente con Mina Antipersonal o Munición sin Explotar (MAP/MUSE). Para afrontarlas, y en cumplimiento de la obligación estatal de proteger especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta (Art. 13 C.N.), ha sido diseñado un modelo de atención en salud (Art. 20 Ley 418 de 1997, Art. 32 Decreto 1283 de 1996, Titulo III Ley 100 de 1993) que, con ciertas falencias, ha representado una forma de acceso al sistema para la estabilización de estos resultados dañinos.

Pero más allá de los padecimientos corporales existen unas serie de consecuencias, psicológicas y sociales, que deben enfrentar los individuos y las comunidades perjudicadas con las confrontaciones y acciones bélicas en el marco del conflicto armado interno colombiano. Efectos para los cuales no han sido consagrados métodos de contención dentro de la legislación interna, o estándolo no logran garantizar en forma eficaz los objetivos de rehabilitación laboral y reintegración social de la víctima, trazados en la Ley 418 de 1997.

Las primeras consecuencias emocionales de estos hechos violentos están sujetas a la pérdida de autodeterminación y autonomía del individuo; al surgimiento de estados de culpa, añoranza, desesperanza, incertidumbre, vergüenza y minusvalía por la pérdida los cuales generan incapacidad para identificar perspectivas o posibilidades de vida en el futuro. A estas experiencias internas se agregan actitudes, directas e indirectas de discriminación, expulsión, rechazo y menosprecio por parte de la sociedad, que favorecen la aparición de mayores sentimientos de dolor, rabia, impotencia y tristeza que hacen que el individuo se sienta incomprendido y opte por internarse en un aislamiento que agrava aún más la situación emocional. Estas nuevas condiciones se presentan en forma abrupta, por lo cual el individuo requiere el apoyo de su familia, la sociedad y el Estado para adecuarse a ellas y lograr efectivamente su rehabilitación integral.

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Sin que sea posible predicar la existencia de un consenso entre los diferentes teóricos acerca del contenido y dimensión que abarca el enfoque psicosocial

88del hombre, Fernando Jiovani Arias , sostiene que este concepto busca describir una “forma de comprensión de los fenómenos humanos en una perspectiva relacional, en lo referente al individuo y a su entorno afectivamente relevante, en donde se construyen los símbolos, significados y significantes de manera interactiva. Denota igualmente, la forma de comprensión de los fenómenos desde lo subjetivo y desde lo social, al tiempo que le permite delinear unas formas de acción que en la práctica se expresan a través de herramientas que también abordan estas dos dimensiones”.

En tal sentido, la esfera psicosocial del hombre lleva implícita la consideración de que los hechos violentos que se originan en el marco de un conflicto armado, son capaces de causar consecuencias de orden psicológico en colectivos y sujetos relacionalmente considerados. La relacionalidad antecede la individualidad, y por tanto se hace necesario comprender lo emocional como un rasgo constitutivo, no de los individuos particularmente considerados, sino de las relaciones en que participan y construyen. El comportamiento de los seres humanos tiene un sentido emocional subyacente que cobra sentido a través de sus relaciones con el

89mundo exterior y se manifiesta a través de ellas .

Recuperarse psicológicamente de las consecuencias dañinas que se derivan del actuar violento, implica no sólo un trabajo de autoestima sino también el despliegue de un ejercicio combinado en el que cada uno de los componentes humanos e institucionales del tejido social, tienen la función de reconocer, atribuir y reafirmar su rol al interior de la comunidad. No sólo la víctima debe adaptarse a las nuevas circunstancias que le rodean, también la sociedad debe jugar un papel activo en la creación de condiciones externas que le permitan readecuarse, reconstruir y/o reconformar su entorno.

Los impactos psicológicos que deben afrontar las personas afectadas generan un alto grado de descomposición en el individuo, la familia y la sociedad, siendo necesaria la ejecución de programas que centren su atención en dar solución a esta temática. Los sujetos no son sólo productores

88Médico psicoterapeuta, abogado penalista y director de la Fundación Dos Mundos, organización de la sociedad civil con presencia en diferentes regiones del país desarrollando acciones por la salud mental de sujetos y comunidades víctimas de violencia socio-política desde una perspectiva psicosocial y de derechos humanos.89ARIAS M, Fernando Jiovani. Desplazamiento forzado en Colombia, reflexiones sobre su implicación emocional. Revista Palimpsesto, Universidad Nacional de Colombia Nº 2. Bogotá D.C, Colombia. 2002.

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de una realidad sino también catalizadores de ella. Sólo mediante la atención psicosocial se hace posible mitigar estos impactos negativos, en beneficio del individuo y de la sociedad en que se desarrolla. Este tipo de atención se centra en las necesidades individuales, la estructura tridimensional del individuo -cuerpo, mente y espíritu-, dando aplicación a las declaraciones contenidas en el documento de Constitución de la Organización Mundial de la Salud según la cual la salud es “un estado de completo bienestar físico,

90mental y social, y no sólo la ausencia de enfermedad” .

A pesar de su importancia para la reintegración eficaz del individuo a la sociedad, el apoyo psicosocial no está contemplado como un servicio prioritario, autónomo, ni aún como parte integrante de la rehabilitación en la ruta de atención trazada por el Gobierno Nacional. Es casi plena la consagración y garantía de la rehabilitación física de las víctimas, sin embargo, la disgregación de cuerpo y mente contraría el dogma esbozado por las antiguas civilizaciones clásicas que definieron al hombre como un complejo de mente y cuerpo y que sólo el equilibrio entre estos elementos, estructura y permite su completo bienestar.

Esta situación es resultado directo de la exclusión casi total de la salud mental al interior del Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS), en el

que fácilmente se logra evidenciar como la esfera mental y/o psicológica del

91hombre es relegada a un segundo plano y descartada de los propósitos esenciales del sector, omitiendo la incidencia y alto riesgo que tiene la

92comunidad colombiana de padecer algún tipo de enfermedad mental .

Dentro de la atención inicial de urgencias se brinda una intervención psicológica para el manejo de la crisis, pero se trata de una atención coyuntural, descontinuada y desarticulada con el proceso total de rehabilitación integral del paciente, fin primordial consagrado en los diversos instrumentos académicos, investigativos y normativos a nivel nacional e

93internacional .

90La Constitución de la OMS fue adoptada en Nueva York, el 22 de julio de 1946, por la Conferencia Institucional de la Salud. Fue firmada por los representantes de 61 Estados y entró en vigor el 7 de abril de 1948. Ha sido reformada por la 26°, 29° y 39° Asambleas Mundiales de la Salud.91Ministerio de la Protección Social, República de Colombia. Estudio Nacional de Salud Mental, Colombia 2003. Editado por el Ministerio de la Protección Social y Fundación FES Social 2005. ISBN 958 33 73- 70 -2. “La predominancia de los aspectos físicos relacionados con la salud muestra la poca valoración que aún tiene la salud mental”. 92Ídem. “Por regiones se encontró que la prevalencia de cualquier tipo de trastorno “alguna vez en la vida”, la región de Bogotá D.C. es la que presenta la prevalencia más elevada: 46.7%, en contraste con 40.1% que fue la prevalencia de cualquier tipo de trastorno para todo el país”. 93 Ver: International Committee of the Red Cross, ICRC. Caring for mine victim. Geneva, Switzerland. Junio 2005.

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Queda en evidencia la importancia y trascendencia que debe tener la asistencia y apoyo psicosocial dentro de la ruta de atención a las personas afectadas con la ocurrencia de accidentes con MAP/MUSE, máxime al considerar que su principal objetivo es lograr la rehabilitación laboral y reintegración social de estas víctimas, finalidades imposibles de concretar sino se ha consolidado la estabilidad mental y emocional de la persona.

5.2.1.2 Proceso de rehabilitación de las víctimas de accidentes MAP/MUSE en la legislación colombiana

La normatividad interna es reiterativa en hacer uso de la expresión rehabilitación, pero en ninguna de sus disposiciones contempla el significado, elementos que la componen o el alcance que ha de tener en la aplicación de la ruta de atención trazada para la población víctima de accidente de MAP/MUSE.

94Según el artículo 28 del Código Civil Colombiano , en estos eventos en que el legislador no ha dado un alcance especial a las palabras contenidas en la ley ni a la interpretación en una materia específica, los términos que integran la disposición deben ser entendidos en su sentido natural y obvio. En consecuencia, la rehabilitación debe ser comprendida como “el conjunto de métodos que tiene por finalidad la recuperación de una actividad o función

Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, ICBF. Documento. Grupo Interno de trabajo sobre atención a víctimas de la violencia. Documento de atención psicosocial, elaborado por Psic: Olga Lucia Acevedo.

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, PNUD. Boletín Nº 19 Hechos del Callejón. La recuperación emocional de las víctimas del conflicto armado. Año 2, ISSN 1794-9408. Bogotá, D.C. Octubre de 2006.

International Campaign to Ban Landmines. Landmine Monitor. Report 2006, Colombia.

BERISTIN, Carlos. Reconstruir el tejido social, un enfoque crítico de la ayuda humanitaria. Ed. Icaria. España, 1999.

Rivas, Fabio. La Salud mental en el contexto de violencia y desplazamiento forzoso en Colombia: Un desafío a la salud pública hoy y mañana. En: Efectos Psicosociales y Culturales del Desplazamiento. Autores varios. Unibiblos. Bogotá, 2000.

ASAMBLEA GENERAL DE LAS NACIONES UNIDAS. Convención sobre los Derechos de las personas con Discapacidad. Sexagésimo primer período de sesiones. Tema 67 b del programa de Promoción y protección de los Derechos Humanos: cuestiones relativas a los Derechos Humanos, incluidos distintos criterios para mejorar el goce efectivo de los Derechos Humanos y las libertades fundamentales. Documentos de distribución general. Diciembre 6 de 2006.

94Sancionado el 26 de mayo de 1873. Concordado con la Ley 57 de 1887 y la Ley 153 de 1887

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95perdida o disminuida por traumatismo o enfermedad” . Pero más allá de este sentido y en forma prevalente, el artículo 29 del mismo cuerpo normativo, permite dar a las palabras una interpretación que se ajuste al sentido técnico que se profese en las artes y oficios que hacen uso reiterativo de la misma.

Igualmente, es posible adherirse a la definición de este concepto prescrita por organismos internacionales, como la dada en 1994 por la Organización de Naciones Unidas a través de las Normas Uniformes sobre la Igualdad de

96Oportunidades para las Personas con Discapacidad . Con esta Resolución la Asamblea General adoptó en su párrafo 23 una concepción de rehabilitación comprendida como “un proceso encaminado a lograr que las personas con discapacidad estén en condiciones de alcanzar y mantener un estado funcional óptimo desde el punto de vista físico, sensorial, intelectual, psíquico o social, de manera que cuenten con medios para modificar su propia vida y ser más independientes. La rehabilitación puede abarcar medidas para proporcionar o restablecer funciones o para compensar la pérdida o la falta de una función o una limitación funcional. El proceso de rehabilitación no supone sólo la prestación de atención médica preliminar, abarca una amplia variedad de medidas y actividades, desde la rehabilitación más básica y general hasta las actividades de orientación específica, como por ejemplo la rehabilitación profesional”. En este sentido, la rehabilitación se debe enfocar tanto en las causas de la discapacidad como en los efectos producidos por la enfermedad, basándose en un modelo biopsicosocial, para aumentar la función perdida y la calidad de

97vida .

Estos propósitos se encuentran contemplados y desarrollados en el artículo 49 de la Constitución Nacional de Colombia, que define la salud como un servicio público a cargo del Estado determinando que “se garantizará a todas las personas el acceso a los servicios de promoción, protección y recuperación” de la misma. Estos procedimientos de optimización del ser humano hacen parte del proceso de concreción de la salud, debiéndose comprender por tal la sumatoria de las esferas mental, social y física del hombre.

95Real Academia Española. Diccionario de la Lengua Española. Ed. Virtual, 2007.96ORGANIZACIÓN DE NACIONES UNIDAS, ONU. Normas Uniformes sobre la igualdad de oportunidades para las personas con discapacidad. Resolución 48/96, aprobada por la Asamblea General, en su cuadragésimo octavo periodo de sesiones, de 20 de diciembre de 1993.97MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL. Lineamientos de política, Habilitación /Rehabilitación Integral, para el desarrollo familiar, ocupacional y social de las personas con discapacidad. Bogotá, Colombia. 2004.

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En tal sentido, la preservación de la salud, considerada no sólo “como la ausencia de enfermedad” sino como la búsqueda del mayor grado de bienestar que pueda lograrse, debe entenderse como una función del Estado que requiere la incorporación de los instrumentos que la garanticen eficazmente; objetivo que no se ha logrado alcanzar con suficiente efectividad frente a los derechos consagrados en la Ley 418 de 1997.

A pesar de que en forma generalizada la atención básica en salud encuentra cierto grado de efectividad al interior del actual sistema, la prestación especializada de estos servicios, la rehabilitación y la atención para el cuidado de la salud mental, encuentran grandes cortapisas para su aplicación y disfrute real. Específicamente, frente a la asistencia psicológica individual, se logran identificar una serie de dudas y ambigüedades entre las pocas disposiciones normativas que la refieren, circunstancias que finalmente terminan por obstruir el acceso y concreción de este derecho.

El Artículo 20 de la Ley 418 manifiesta claramente que los servicios de asistencia médica, quirúrgica y hospitalaria consistirán en (1) Hospitalización, (2) Material médico quirúrgico, de osteosíntesis y órtesis, conforme con los criterios técnicos que fije el Ministerio de Salud, (3) Medicamentos, (4) Honorarios médicos, (5) Servicios de apoyo tales como bancos de sangre, laboratorios, imágenes diagnósticas, (6) Transporte, (7) Servicios de rehabilitación física, por el tiempo y conforme a los criterios técnicos que fije el Ministerio de Salud.

En su último numeral, este artículo hace referencia directa a los servicios de rehabilitación mental, pero los requerimientos que solicita para su aplicación son poco concordantes con la realidad. Esta atención solo será prestada “en los casos en que como consecuencia del atentado terrorista la persona quede gravemente discapacitada para desarrollar una vida normal de acuerdo con su situación, y por el tiempo y conforme con los criterios técnicos que fije el Ministerio de Salud”.

Es cierto que no todas las personas requieren, o no en la misma magnitud, esta asistencia en salud mental para iniciar o terminar su proceso de rehabilitación, pero todas ellas deben estar en la posibilidad de contar con dicho servicio, máxime cuando los sujetos responden a la calidad externa y objetiva se ser víctimas directas del conflicto armado. No crear tal equiparación estructura una discriminación negativa que deriva en una franca y abierta violación al principio y derecho la igualdad (Art. 13 C.N.).

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De igual forma, la ruta de atención a víctimas de minas antipersonal y/o municiones sin explotar MAP/MUSE diseñada por la Vicepresidencia de la República a través del Observatorio Nacional de Minas Antipersonal, determina que el momento de acceso a la prestación de servicios y orientación psicológica, sólo se presta una vez establecida la incapacidad del afectado, configurándose así un servicio coyuntural, descontinuado y por tanto excluyente de la integralidad contenida en el artículo 30 del Decreto 1283 de 1996.

Muchos de los actores del sistema de salud consultados en el proceso de 98

recolección de datos para la elaboración de este informe , argumentan, con base en este mismo artículo, que la atención psicológica está expresamente excluida de los servicios que deben prestarse a la víctima al manifestar que “la subcuenta de seguro de riesgos catastróficos y accidentes de tránsito ECAT-, tiene como objeto garantizar la atención integral a las víctimas que han sufrido daño en su integridad física como consecuencia directa de

99accidente de tránsito, eventos terroristas y catastróficos”.

Atención integral desconocida nuevamente en el artículo 32 de la misma disposición en la cual se consagra que “las víctimas de los eventos definidos en el artículo 30 del presente Decreto, tendrán derecho a los siguientes beneficios con cargo a esta subcuenta…”: Servicios médicos quirúrgicos destinados a lograr la estabilización del paciente, al tratamiento de las patologías resultantes de manera directa del evento terrorista, catastrófico o accidente de tránsito y a la rehabilitación de las secuelas producidas.

Desde una perspectiva lógica y natural las consecuencias psicológicas de estas actuaciones deben comprenderse como una secuela directa producida en razón de la acción terrorista y por tanto deben ser rehabilitadas con cargo a

100esta subcuenta. El Fondo de Solidaridad y Garantía-FOSYGA asume los costos por atención psicológica y/o psiquiátrica para víctimas (únicamente individuos) de eventos ECAT, en aquellos casos en que se certifique la pertinencia médica y racionalidad científica para dicha atención, situación que debe ser documentada por la Institución Prestadora de Servicios de

98Ver Anexo A: Instituciones y víctimas que participaron como fuentes de información Ver Anexo C: Ficha técnica y resultados de las encuestas aplicadas a Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud. 99Definidos en el literal b del mismo artículo como aquellos eventos ocasionados por bombas o artefactos explosivos que provocan pánico en la comunidad y daño físico a las personas y a los bienes materiales.100LEY 100 de 1993. ARTÍCULO 218. El Fondo de Solidaridad y Garantía FOSYGA, es una cuenta adscrita al Ministerio de Salud manejada por encargo fiduciario (En la actualidad Consorcio Fidufosyga 2005), sin personería jurídica ni planta de personal propia.

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101Salud -IPS- . No obstante lo anterior, persiste una duda entre las diferentes instituciones frente al cubrimiento de los gastos originados por la prestación de este servicio.

El artículo 1 de la Resolución 1591 de 1995, consagra que el Fondo de Solidaridad y Garantía-FOSYGA a través de la subcuenta ECAT, reconocerá y pagará a las IPS del SGSSS las cuentas por los servicios de atención médica, quirúrgica, farmacéutica y hospitalaria prestado a las personas víctimas de eventos catastróficos; excluyendo la consagración expresa de los servicios de salud mental.

Igual duda genera la Resolución 2056 de 2003, que en su anexo técnico número 3 relaciona los campos que como mínimo deben presentar y mantener las IPS por concepto de gastos médicos, quirúrgicos, farmacéuticos y hospitalarios prestados a las víctimas de riesgos catastróficos y accidentes de tránsito, cuando la atención sea igual o inferior a un cuarto de salario mínimo legal mensual vigente.

Ante estas exenciones algunas instituciones consideran que el costo de este servicio no es cubierto por esta subcuenta, y que su cobro da origen a una glosa por parte del FOSYGA, perdiendo de esta forma los recursos invertidos en la atención del paciente, situación que en muchas ocasiones pone en peligro la estabilidad financiera de estos establecimientos. A pesar de la presencia de esta incertidumbre, unas cuantas instituciones, conscientes de la importancia de esta atención y en cumplimiento de su filosofía o misión institucional, prestan este servicio sin tener certeza sobre su pago.

Todas estas dudas terminan por negar a las víctimas un servicio necesario para su rehabilitación integral en abierta violación a las consideraciones contenidas en los diversos instrumentos nacionales e internacionales que buscan la protección de los derechos de todos los seres humanos, especialmente aquellas personas que tienen algún tipo de discapacidad como lo establecen diversos protocolos internacionales.

101 Respuesta dada por el Doctor Fayberth Calderón Calderón, director de Atención al Cliente del Consorcio FIDUFOSYGA 2005; ante solicitud electrónica elevada por HANDICAP INTERNATIONAL el día 31 de mayo de 2007.

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En concordancia con esta idea basta señalar el Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos

102Económicos, Sociales y Culturales Protocolo de San Salvador que reconoce a toda persona afectada por una disminución en sus capacidades físicas o mentales el derecho de recibir una atención especial con el fin de alcanzar el máximo desarrollo de su personalidad.(Art.18)

En el artículo 10 de la misma disposición se manifiesta que toda persona tiene derecho a la salud, entendida como el disfrute del más alto nivel de bienestar físico, mental y social, para cuya consecución los Estados Partes se comprometen a reconocerla como un bien público y a adoptar medidas para garantizar este derecho como la satisfacción de las necesidades de salud de los grupos de más alto riesgo y que por sus condiciones de pobreza sean más vulnerables.

Por su parte, el enfoque de rehabilitación psicosocial inicialmente debería entenderse contenido en el proceso de rehabilitación - consagrado en el numeral 1 del artículo 32 del Decreto 1283 de 1996 - al hacer referencia a la

103 rehabilitación sin ningún tipo de calificación . Sin embargo, solo es

104referenciado en la ruta de atención a víctimas de MAP/MUSE en la Etapa V como un ideal de reintegración y no como un beneficio o un proceso continuo de acompañamiento a los individuos y comunidades afectadas con la ocurrencia del accidente.

Cabe aclarar que se hace referencia a los procesos de rehabilitación psicológica individual y rehabilitación con enfoque psicosocial en forma conjunta, bajo la consideración de que no basta uno u otro proceso para la rehabilitación integral y reinserción social del afectado. El individuo debe llevar a cabo un proceso de mejoramiento personal, pero a pesar de la importancia de este proceso “si una persona ha sido expuesta a la violación de derechos humanos o a la infracción de normas del derecho internacional

102ORGANIZACIÓN DE NACIONES UNIDAS, ONU. Protocolo de San Salvador, adoptado en San Salvador, El Salvador en reunión de la Asamblea General de las Naciones Unidas en su décimo octavo periodo ordinario de sesiones el 17 de noviembre de 1988, y entrado en vigor el 16 de noviembre de 1999. 103A pesar de esta interpretación, según la respuesta dada por el Doctor Fayberth Calderón Calderón, director de Atención al Cliente del Consorcio FIDUFOSYGA 2005, ante solicitud verbal elevada por HANDICAP INTERNATIONAL el día 19 de junio de 2007, durante el encuentro de realizado en el Auditorio del Hospital Infantil San Vicente de Paúl, de la ciudad de Medellín; ésta subcuenta no cubre los costos de atención psicológica a grupos familiares o sociales. La atención psicosocial no está comprendida en la rehabilitación contenida en el Articulo 32 del Decreto 1283 de 1996, a pesar de que la Ruta de atención a víctimas MAP/MUSE hace referencia a reintegración psicosocial y señala como responsables de esta labor al Ministerio de Educación, Ministerio de Protección Social, SENA, ICBF y Acción Social. 104 Ver Capítulo 7. Ruta de Atención a Víctimas de Mina Antipersonal y Munición sin Explotar (MAP/MUSE) en Colombia.

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humanitario no se puede desligar de ese marco contextual y pretender hacer un trabajo médico psicológico aséptico, aislado de ese entorno. Con una mirada de psicología clínica tradicional se encontraría ante situaciones de estrés post-trauma o síndromes ansiosos importantes. Pero en el conflicto actual es importante mirar cómo se transforman las relaciones de las víctimas con su entorno. El acompañamiento psicosocial debe llevar a restablecer

105esas potencialidades humanas que se ven limitadas por la violencia” .

Es claro que resulta necesaria, ineludible y urgente la consagración de un modelo de atención psicosocial continuo y coordinado que dé respuesta a las necesidades individuales y sociales para atender las consecuencias no atendidas aún dentro de la ruta de atención a las víctimas de accidentes de MAP/MUSE, y el fortalecimiento de los procesos de tratamiento en salud mental para las personas afectadas con estos artefactos.

5.2.2 Atención integral a núcleos familiares La familia, considerada como el grupo de personas unidas jurídicamente por el matrimonio, la unión permanente de hecho, la adopción, o simplemente por

106el parentesco que existe entre ellas ; es núcleo fundamental de la sociedad (Art.5 C.N.), recayendo en el Estado y en la comunidad la obligación de garantizar su protección integral como institución básica de las relaciones que se presentan entre los ciudadanos (Art. 42 C.N). Este amparo debe reforzarse ante situaciones en las cuales la familia, concebida como estructura, se ve amenazada por condiciones externas que ponen en riesgo su estabilidad, dejándola inmersa en condiciones de especial vulnerabilidad.

Familias enteras son asesinadas, desplazadas y separadas diariamente en el marco del conflicto armado colombiano, debiendo afrontar las dañinas consecuencias que se derivan de las confrontaciones bélicas. Las secuelas físicas, psicológicas o sociales que recaen sobre uno de sus miembros, impregnan a la familia en su totalidad de un sentimiento negativo y desesperanzador frente al futuro.

105ARIAS, Fernando Jiovani. La recuperación emocional de las víctimas del conflicto. Hechos del Callejón. PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo Año 2 Octubre de 2006 ISSN 1794-9408.106LOPERA, Álvaro. Curso de Derecho de Familia. Universidad de Medellín, Medellín 2005.

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Reclutamientos forzados, secuestros, torturas y asesinatos, son algunas de las realidades que cambian la dinámica no sólo del individuo, sino de todo su entorno afectivo cercano. Ante estas situaciones la familia como organización inicial de desarrollo y sociabilización del individuo, está llamada a actuar como soporte primigenio en el proceso de recuperación y reintegración a la sociedad de este sujeto. Sin su cohesión o sin su ayuda en el proceso de reincorporación y saneamiento, tanto físico como psicológico y espiritual, las perspectivas de mejoramiento del individuo se alejan y disipan en medio de la incertidumbre.

Las familias víctimas de la violencia generalmente no cuentan con los recursos económicos, educativos o culturales para cumplir a cabalidad con su función en el proceso de rehabilitación y aumento de la calidad de vida de las personas afectadas. La ocurrencia de accidente con MAP/MUSE es una de las situaciones en las que debe resaltar con mayor ímpetu el papel de la familia como centro de apoyo para la reintegración del individuo a la sociedad. En estas circunstancias y ante la imposibilidad de actuar aisladamente, la familia se convierte en centro de una obligación especial que surge en cabeza del Estado y de la sociedad, que se ven compelidos a posibilitar las circunstancias fácticas que faciliten la cohesión y permanencia de la familia.

107La Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad reconoce la familia como una “unidad colectiva natural y fundamental en la sociedad” y destaca que los núcleos familiares deben recibir protección y ayuda para que contribuyan a que las personas con discapacidad gocen de

sus derechos plenamente y en igualdad de condiciones.(Preámbulo Lit. x )

Igual esfuerzo ha sido realizado internamente a través de la consolidación de cuerpos normativos que buscan salvaguardar la unidad familiar y fortalecer su rol en el proceso de acompañamiento y apoyo a las personas en situación de discapacidad. Objetivo que se ve reflejado en disposiciones especiales

108como la Ley 1145 de 2007 , que consagra principios generales que buscan el “desarrollo de intervenciones con enfoque global, que abarquen los distintos aspectos biopsicosociales de la atención a las personas con discapacidad y sus familias”.(Art. 3 Num. 5)

107ORGANIZACIÓN DE NACIONES UNIDAS, ONU. Convencion de las Personas con Discapacidad. Adoptada el 13 de diciembre de 2006, durante el sexagésimo primer periodo de sesiones de la Asamblea General, por la Resolución 61/106. Conforme al Artículo 42, la Convención y su Protocolo facultativo están abiertos a la firma de todos los Estados y las organizaciones de integración regional desde el 30 de marzo de 2007. 108Expedida el 10 de julio de 2007 por el Congreso de la República de Colombia, por medio de la cual se organiza el Sistema Nacional de Discapacidad y se dictan otras disposiciones. Publicada en el Diario Oficial No. 46.685 de 10 de julio de 2007.

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En muchas ocasiones la persona que sufre el accidente con MAP/MUSE es el miembro sobre el cual recae el sostenimiento económico de la familia, y en consecuencia su contingencia representa, en forma directa, una caída en las condiciones y nivel de vida de todo el núcleo familiar. Esta esfera de protección ampliada a la familia, según el artículo 28 de la Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad, persigue el reconocimiento, por parte de los Estados, del derecho que tienen las personas con discapacidad a un nivel de vida adecuado para ellas y sus familias, lo cual incluye alimentación, vestido y vivienda. Es necio sostener y lamentable comprobar, que la ayuda que brinda la legislación colombiana a la familia del afectado, generalmente está ligada al fallecimiento de la persona.

109A pesar de que directrices nacionales e internacionales , enmarcan la función en la familia frente a la persona, y la dotan de esta especial protección por parte del Estado y la sociedad. La Ley 418 de 1997 no desarrolla tales consideraciones y obvia racionamientos mínimos que permiten encuadrar al núcleo familiar del afectado como perjudicado directo de la acción bélica.

El artículo 15 de esta normativa consagra que son víctimas “aquellas personas de la población civil que sufren perjuicios en su vida, grave deterioro en su integridad personal y/o bienes, por razón de actos que se susciten en el marco del conflicto armado interno”, olvidando consagrar en cualquier otra disposición garantías que favorezcan la continuidad de la integración familiar.

Son muchos los hogares que se han disgregado como consecuencia o en razón de las condiciones que se derivan del accidente con MAP/MUSE. A pesar de ello no se considera aún que la atención social y psicológica grupal a la familia de la víctima sea de necesaria aplicación.

Esta ausencia de regulación normativa sobre el acompañamiento psicológico al núcleo familiar del afectado, omite uno de los principales campos de acción en la atención encaminada a la recuperación de la persona con discapacidad, pues según lo contenido en el literal b del artículo 18 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de derechos Económicos,

109Ver: Ley 361 de 1997, Decreto 1068 de 1997, Recomendación 168 de la OIT, Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales “Protocolo de San Salvador”.

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110Sociales y Culturales Protocolo de San Salvador , es compromiso del Estado “proporcionar formación especial a los familiares de los minusválidos a fin de ayudar a resolver los problemas de convivencia y convertirlos en agentes activos del desarrollo, físico, mental y emocional del afectado”. (Art.18 Lit. b)

El Estado colombiano está sujeto a su obligación internacional de velar por el mejoramiento de la situación moral y material de la familia como elemento natural y fundante de la sociedad, máxime cuando esta ha sido perjudicada en el marco del conflicto armado interno.

El ordenamiento jurídico colombiano contempla en el artículo 18 de la Ley 361 de 1997, el deber que tiene el Gobierno Nacional de “establecer los mecanismos necesarios para que los limitados cuenten con programas y servicios de rehabilitación integral y para que en general cuenten con los instrumentos que les permitan autorrealizarse, cambiar la calidad de sus vidas e intervenir en su ambiente inmediato y en la sociedad”. Finalidades inalcanzables si la base de dicha rehabilitación no está protegida adecuadamente, por ello el artículo 35 de la misma legislación pretende garantizar que “las personas con limitación reciban la atención social que requieran, según su grado de limitación”, consagrando dentro de dichos servicios y con especial prioridad, las labores de información y orientación familiar. El propósito de esta orientación es “informar y capacitar a las familias, así como entrenarlas para atender la estimulación de aquellos de sus miembros que adolezcan de cualquier tipo de limitación, con miras a lograr la normalización de su entorno familiar como uno de los elementos preponderantes de su formación integral”. Con fundamento en estas consideraciones podría sostenerse que en realidad no existe un vacío normativo en la atención integral que debe brindarse al núcleo familiar de la víctima de MAP/MUSE, pero este argumento no sería completamente certero. Con la aplicación de las disposiciones contenidas en la normatividad nacional e internacional sobre los derechos de las personas con limitación o con discapacidad, se da cubrimiento a algunas de las

110ORGANIZACIÓN DE NACIONES UNIDAS, ONU. Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre los Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales “Protocolo de San Salvador“. Adoptado en San Salvador, El Salvador, el 17 de noviembre de 1988, en el decimoctavo período ordinario de sesiones de la Asamblea General.

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necesidades que deben garantizarse a la familia de la víctima del conflicto armado, y en todo caso se obviaría la prestación de servicios para las víctimas de MAP/MUSE que no adquirieren discapacidad, pero presentan la misma problemática familiar.

El artículo 30 del Decreto 1283 de 1996 delimita el objeto de la subcuenta de seguro de riesgos catastróficos y accidentes de tránsito, al señalar como finalidad “garantizar la atención integral a las víctimas de accidentes de tránsito, eventos terroristas y catastróficos”, sin embargo, la integralidad que se describe en la normativa se ve socavada cuando se omiten beneficios que estructuran todo el proceso de rehabilitación.

Dentro de los derechos y beneficios que se pretenden garantizar dentro de la ruta de atención a víctimas del conflicto armado, no se contemplan las terapias de grupo como parte integrante del proceso de recuperación física y

111psicológica del afectado ; consagración que se presenta, pero en forma 112insuficiente, en la Resolución 5261 de 1994 (Art. 88 Ref. 35106), en la cual

se da acceso a sesiones de psicoterapia por término de un mes y solo para el manejo de la crisis, tiempo en el que posiblemente no hayan sido evacuados todos los puntos de atención necesarios para el desarrollo de un adecuada intervención a este nivel.

A pesar de no constituir un desarrollo instrumental directo de los objetivos y deberes de protección a la familia trazados en la Carta Política, la Ley 418 de

1131997 ha contemplado una serie de beneficios a favor de los familiares de las víctimas del conflicto armado. Entre ellos resaltan:

Los contemplados en el Decreto 2231 de 1989 (ampliado por el Decreto 48 de 1990), por medio del cual se “crean unos beneficios en el sector educativo para apoyar a los familiares de las víctimas de la violencia”, a través de las siguientes acciones: (1) prioridad en la adjudicación de cupos en los diferentes planteles educativos; (2) exoneración total de pago de matrícula y pensión, que tendrá “vigencia por todo el tiempo de estudio a menos que el

111 Respuesta dada por el Doctor Fayberth Calderón Calderón, director de Atención al Cliente del Consorcio FIDUFOSYGA 2005, ante solicitud verbal elevada por HANDICAP INTERNATIONAL el día 19 de junio de 2007, durante el encuentro realizado en el Auditorio del Hospital Infantil San Vicente de Paúl, de la ciudad de Medellín; ésta subcuenta no cubre los costos de atención psicológica a grupos familiares o sociales.112 Expedida el 05 de agosto de 1994 por el Ministerio de Salud, por medio de la cual se establece el Manual de Actividades, Intervenciones y Procedimientos del Plan Obligatorio de Salud en el Sistema General de Seguridad Social en Salud. 113Los beneficios consagrados a favor de los familiares de la víctima, no siempre representan la garantía de protección al núcleo familiar.

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beneficiario no pruebe el rendimiento académico a juicio de las autoridades educativas de la institución”, observe mala conducta o recurrente violación comprobada de los reglamentos internos y estatutos de la institución

114beneficiante ; y (3) la prelación en el otorgamiento de becas por parte de establecimientos educativos no oficiales en educación básica y media vocacional.

Estos beneficios solo podrán ser radicados en cabeza de los hijos y hermanos, menores de 18 años, de las víctimas de la violencia; consideradas como tales (Art. 5 Decreto 2231 de 1989; Art. 15 Ley 418 de 1997) las personas fallecidas o lesionadas gravemente en su integridad física y psíquica. Término que puede ser interpretado por parte de las instituciones educativas en forma reduccionista negando el acceso a este derecho.

En segundo lugar, se encuentra la posibilidad que se da a los hogares 115

damnificados de acceder a un subsidio familiar de vivienda (SFV) de conformidad con la normatividad vigente y a cuya solicitud se le dará prioridad por parte de la institución encargada de la respectiva adjudicación (Art. 26 Ley 418 de 1997).

Por último, se encuentra la indemnización por muerte y el auxilio funerario, rubros cubiertos por la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional en un monto global de asistencia humanitaria que asciende a 40 salarios mínimos mensuales legales vigentes; y una indemnización por muerte otorgados por el Fondo de Solidaridad y Garantía, equivalente a 600 salarios mínimos diarios legales vigentes al momento de la ocurrencia del evento, siempre y cuando la muerte se presente en un término no superior a un año contado a partir del momento de ocurrencia del evento. Este monto es pagado de conformidad con las normas legales, al cónyuge, compañero o compañera permanente de la víctima en la mitad de la indemnización y a sus herederos en la mitad restante. A falta de cónyuge, compañero o compañera permanente, la totalidad de la indemnización se

114Expedido el 3 de octubre de 1989 por el Presidente de la República de Colombia, por medio del cual se crean unos beneficios en el sector educativo para apoyar a los familiares de las víctimas de la violencia. Publicado en el Diario Oficial No. 39.007 de 3 de octubre de 1989. 115LEY 418 de 1997, ARTÍCULO 27: Aquellos definidos de conformidad con la normatividad vigente que regula la materia, sin consideración a su expresión en salarios mínimos legales mensuales, que por causa de actos que se susciten en el marco del conflicto interno, pierdan su solución de vivienda total o parcialmente, de tal manera que no ofrezca condiciones mínimas de habitabilidad o estabilidad en las estructuras. Igualmente, tendrán tal carácter los hogares cuyos miembros, a la fecha de ocurrencia del acto damnificatorio, no fuesen propietarios de una solución de vivienda y que por razón de dichos actos hubiesen perdido al miembro del hogar de quien derivaba su sustento.

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distribuirá entre los herederos. (Art. 32 numeral 3 del Decreto 1283 de 1161996) .

En este proceso de seguimiento y protección que se pretende instaurar alrededor de las familias víctimas del conflicto armado, el artículo 17 de la Ley 418 de 1997, otorga funciones especiales al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar -ICBF- para brindar asistencia a todos los menores de edad que hayan sido víctimas de la violencia política; centrando sus esfuerzos en forma especial en aquellos niños, niñas y adolescentes que han quedado sin familia o cuando éstas no se encuentren en condiciones de cuidarlos en condiciones óptimas.

En desarrollo de estas disposiciones, por medio de la Resolución 666 de 2001, esta Institución “crea y organiza un grupo interno de trabajo para la atención de los niños, niñas, jóvenes y familias víctimas del conflicto armado y para la atención de la población infantil en situación de desplazamiento forzado”. Dentro de las funciones asignadas al ICBF se encuentran el diseño, implementación y ejecución del programa de atención a niños, niñas, jóvenes y familias víctimas del conflicto armado, en tres modalidades: (1) de prevención de situaciones sociofamiliares que posibiliten, faciliten o contribuyan a la vinculación de niños, niñas y jóvenes al conflicto armado, (2) de protección a los niños, niñas, jóvenes desvinculados del conflicto y familias víctimas del conflicto, y (3) de atención a la población infantil en situación de desplazamiento forzado.

Para lograr esta finalidad el ICBF ejecuta dos programas relacionados con el 117

propósito general del proyecto : (1) fortalecimiento a las familias, que busca potencializar la formación y desarrollo de las familias como contextos de desarrollo humano que favorezcan el ejercicio de los derechos de los niños, y (2) el programa del educador familiar a través del cual se pretende contribuir a la construcción de una cultura de derechos humanos y a la resolución pacífica de conflictos, favoreciendo la convivencia democrática y el desarrollo armónico de las familias.

116Expedido el 25 de julio de 1996 por el Presidente de la República de Colombia, por medio del cual se reglamenta el funcionamiento del Fondo de Solidaridad y Garantía del Sistema General de Seguridad Social en Salud. Publicado en el Diario Oficial No. 42.840 de 25 de julio de 1996.

117Tomado de: www.bienestarfamiliar.gov.co/espanol/poblaciones_atendidas/familia/familia.html

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Lamentablemente, estos programas orientados en principio a la atención de familias víctimas del conflicto armado, han terminado por cubrir las necesidades de la población en situación de desplazamiento forzado. Es cierto que esta población representa un gran porcentaje de las familias afectadas con las confrontaciones que se presentan en desarrollo del conflicto armado, pero también lo es el hecho de que existen otras tipologías de realidades relacionadas con el conflicto armado, y en muchas ocasiones no comparten entre ellas cualidades específicas, dejando de lado el tratamiento especial que necesitan.

En tal sentido se requiere la adopción de medidas efectivas para que las instituciones estatales cumplan con su responsabilidad de protección de los núcleos familiares de las víctimas de MAP/MUSE, encaminadas siempre a la unión familiar.

5.2.3 Gastos de transporte, alojamiento y alimentación

Las normas jurídicas deben contar con instrumentos de concreción que garanticen su eficacia. De lo contrario, cuando en la legislación se omite la consagración de los medios para hacerlas efectivas, los ideales de garantía y acceso a derechos se difuminan en la inoperancia. Es lo que ocurre cuando la Ley 418 de 1997 y el Decreto 1283 de 1996, establecen planes de beneficios con los que, en forma generalizada, se da cubrimiento a las necesidades mínimas en salud que se derivan de la acción dañina, pero pasan de largo al contemplar los instrumentos necesarios para garantizarlas.

Estas consagraciones normativas surgen en el ordenamiento jurídico colombiano en desarrollo de los principios constitucionales contemplados en los artículos 13, 47 - 49 y 54 de la Carta Política Nacional. A través de estos criterios el Estado se propone, en cumplimiento de los fines esenciales que le son inherentes (Art. 2 C.N.), en especial el de garantizar la efectividad de los principios, los derechos y deberes consagrados en la Constitución, brindar una atención focalizada a una población que requiere especial protección.

“Las personas discapacitadas tienen derecho a que el Estado les procure un trato acorde con sus circunstancias, siempre que ello resulte necesario para el ejercicio pleno de sus derechos en condiciones de igualdad. La omisión de este deber, por parte del Estado, puede convertirse en una lesión de los derechos fundamentales de los sujetos concernidos y, en consecuencia sería

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118inconstitucional” . Este propósito autoriza al legislador a llevar a cabo 119lineamientos de discriminación inversa a fin de proveer a estas personas

“los cuidados médicos y psicológicos, la habilitación y la rehabilitación adecuadas, la educación apropiada, la orientación, la integración laboral, y la garantía de los derechos fundamentales económicos, culturales y sociales” (Art. 4 Ley 361 de 1997).

De esta forma, la atención médica y la oferta de procesos de rehabilitación integrales de las personas con discapacidad, se configuran como exigencias de obligatoria consecución a fin de garantizar la igualdad de participación e intervención de estas personas en la vida política, social y cultural del país. Por ello, la Asamblea General de las Naciones Unidas traza en su Resolución

12048/96 , el deber estatal de “velar porque las personas con discapacidad reciban regularmente el tratamiento y los medicamentos que necesiten para mantener o aumentar su capacidad funcional” (Art. 2 Num. 6). Discernimientos que son recogidos por la Constitución Nacional al contemplar en su artículo 47 que está a cargo del Estado la construcción de una “política de previsión, rehabilitación e integración social para los disminuidos físicos, sensoriales y psíquicos, a quienes se les prestará la atención especializada que requieran”.

Cabe añadir que los Estados deben “asegurar la prestación de servicios de rehabilitación para las personas con discapacidad a fin de que logren alcanzar y mantener un nivel óptimo de autonomía y movilidad” (Art. 3) y velar “por el establecimiento y la prestación de servicios de apoyo, incluidos los recursos auxiliares, a fin de ayudarles a aumentar su nivel de autonomía en la vida cotidiana y a ejercer sus derechos” (Art. 4).

Esta serie de disposiciones normativas y derechos se hacen extensibles a las personas que adquieren discapacidad a partir del accidente con MAP/MUSE, pero para esta población los beneficios contemplados se convierten en ideales de difícil realización si se tienen en cuenta los lugares de ocurrencia

121de los accidentes , los lugares en que se prestan los servicios de rehabilitación, las condiciones económicas de las víctimas y las distancias entre una y otra localidad.

118Corte Constitucional de Colombia, Sentencia T 823 de 1999. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. 119La discriminación inversa puede definirse como el reconocimiento normativo, tanto estatal como internacional, de ciertas medidas que suponen un trato desigual favorable para aquellas personas que pueden sufrir una situación de discriminación por razones económicas o de nacionalidad o de raza, o de sexo, o de insuficiencia física. Tomado de http://www.iepala.es/curso_ddhh/ddhh235.htm120ORGANIZACIÓN DE NACIONES UNIDAS, ONU. Normas Uniformes sobre la igualdad de oportunidades para las personas con discapacidad. Resolución 48/96, aprobada por la Asamblea General, en su cuadragésimo octavo periodo de sesiones, de 20 de diciembre de 1993.

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Al no contar con los mecanismos mínimos de acceso a la prestación de servicios, el afectado se ve obligado a recibir únicamente la asistencia médica de estabilización en el período crítico posterior al evento. Acceder ulteriormente a los beneficios que le asisten, representa destinar una suma de dinero para su rehabilitación con la que habitualmente no cuenta.

En este contexto surge el interés de algunas instituciones por cubrir este tipo de vacíos que impiden el cumplimiento del fin último con que fue diseñada la ruta de atención a esta población, y algunas de ellas, quizás sin intención, terminan por sustituir al Estado con la prestación de servicios que van más allá del cubrimiento de las falencias normativas. Con estas acciones se termina por deslegitimizar el Estado y retroceder en la lucha de inclusión de la salud en el campo de los derechos. El acceso a la asistencia médica en esta, y cualquier otro tipo de circunstancias, es cuestión de derecho, no de cooperación, caridad o asistencialismo.

En el momento en que el pueblo de Colombia, en ejercicio de su poder soberano, representado a través de delegatarios a la Asamblea Nacional Constituyente, estipula que se “garantizará a todas las personas el acceso a los servicios de promoción, protección y recuperación de la salud” (Art. 49 C.N.), debe entenderse también que brindará los medios para que la población pueda acceder a tales servicios en forma efectiva. Cuando el Gobierno Nacional se compromete a establecer “los mecanismos necesarios para que los limitados cuenten con los programas y servicios de rehabilitación integral, en términos de readaptación funcional, rehabilitación profesional y para que en general cuenten con los instrumentos que les permitan autorrealizarse, cambiar la calidad de sus vidas e intervenir en su ambiente inmediato y en la sociedad”, está adquiriendo la obligación correlativa de crear el ambiente legislativo para la obtención de esta finalidad. Si no se cuenta con los medios para cubrir los gastos de transporte, alojamiento y alimentación durante el proceso de rehabilitación, no será posible el logro de esta finalidad.

121 El 97% de los eventos con MAP/MUSEse han presentado en el país entre 1990 y el 1 de agosto de 2007 (29,64% accidentes y 70,36% incidentes), en área rural. Fuente: Observatorio de Minas Antipersonal del programa presidencial de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario de la Vicepresidencia de la República.

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Tanto el artículo 4 de la Convención sobre los Derechos de las Personas con 122Discapacidad

“Los Estados Partes se comprometen a asegurar y promover el pleno ejercicio de todos los derechos humanos y las libertades fundamentales de las personas con discapacidad (…) A tal fin, los Estados Partes se comprometen a: a) Adoptar todas las medidas legislativas, administrativas y de otra índole que sean pertinentes para hacer efectivos los derechos reconocidos en la presente Convención”;

Como el artículo 21 de la Ley 361 de 1997,

“Con el fin de mejorar la oferta de servicios integrales de rehabilitación a los limitados, la Consejería Presidencial promoverá iniciativas para poner en marcha proyectos en cabeza de las entidades territoriales, las organizaciones no gubernamentales y la cooperación técnica internacional, de manera que toda persona limitada, durante su proceso de educación, capacitación, habilitación o rehabilitación según el caso, tenga derecho a que se le suministren los equipos y ayudas especiales requeridas para cumplir con éxito su proceso”;

crean un ambiente de interpretación en el cual es posible sostener que el Estado colombiano encuentra lineamientos normativos para incluir en la ruta oficial de atención a las víctimas de accidentes de MAP/MUSE, los gastos que se generen en razón de transporte, alojamiento y alimentación para ejecutar adecuadamente el proceso de rehabilitación, garantizándolo normativamente a través de varias disposiciones, en especial las contenidas en la Ley 100 de 1993, el Decreto 1283 de 1996, la Ley 361 de 1997 y la Ley 418 del mismo año.

Con sujeción a lo referido sobre el rol que debe desempeñar el núcleo familiar en el proceso de rehabilitación de la víctima, ha de considerarse que este beneficio deberá cobijar a un acompañante del afectado, aún en los eventos en que este pueda movilizarse autónomamente, en aquellos casos en que

122ORGANIZACIÓN DE NACIONES UNIDAS, ONU. Convención de las Personas con Discapacidad. Adoptada el 13 de diciembre de 2006, durante el sexagésimo primer periodo de sesiones de la Asamblea General, por la Resolución 61/106. Conforme al Artículo 42, la Convención y su Protocolo facultativo están abiertos a la firma de todos los Estados y las organizaciones de integración regional desde el 30 de marzo de 2007.

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sus condiciones psicológicas, anímicas o emocionales, según el criterio médico del grupo interdisciplinario tratante, requieran la presencia de un familiar que coadyuve en el mejoramiento de las condiciones físicas y mentales del individuo.

5.2.4 Ausencia de beneficios pensionales Uno de los principales vacíos dejados en el marco de atención a víctimas del conflicto armado, nace de una modificación legislativa que se dio por fuera de este campo de regulación jurídica. Esta laguna surge no por un cambio en la normatividad que deriva de la Ley 418 de 1997, sino de los cambios efectuados en el sistema general de pensiones a través de la Ley 797 de 2003 por medio de la cual se “reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales”.

Según el artículo 10 de la Ley 100 de 1993, este sistema tiene por objeto “garantizar a la población, el amparo contra las contingencias derivadas de la vejez, la invalidez y la muerte, mediante el reconocimiento de las pensiones y prestaciones que se determinan en la Ley, así como propender por la ampliación progresiva de cobertura a los segmentos de población no cubiertos con un sistema de pensiones”.

El artículo 38 de este mismo cuerpo normativo, para efectos de interpretación y aplicación de esta ley, considera inválida la persona que por cualquier causa de origen no profesional, no provocada intencionalmente, hubiere perdido el 50% o más de su capacidad laboral. En estas circunstancias el afectado “no logra pensionarse por vejez sino que, de cumplir los requisitos mínimos de cotización que exige la ley, tendrá derecho a recibir una pensión de invalidez; de lo contrario no habrá pensión pero habrá lugar a una indemnización

123 124sustitutiva o a la devolución de saldos según el régimen a que se está 125afiliado” .

123Equivalente a la que hubiere correspondido en el caso de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez (Art. 45 Ley 100 de 1993).124 Se le entregará al afiliado la totalidad de los saldos abonados en su cuenta individual de ahorro pensional, incluidos los rendimientos financieros y adicionados con el valor del bono pensional si a ello hubiera lugar (Art. 72 Ley 100 de 1993). 125ARENAS M., Gerardo. El derecho colombiano de la Seguridad Social. Ed. Legis. Segunda edición. Bogotá, Colombia 2007.

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Debido a la naturaleza, la magnitud y el escenario en que se presenta el accidente con MAP/MUSE, es probable que a raíz de este evento se configure para la víctima una invalidez que le impida continuar con su actividad laboral, siendo necesario realizar un somero estudio sobre la interdependencia que pueda llegar a surgir entre estos conceptos.

Las anteriores consideraciones, unidas a los planteamientos recogidos en el artículo 18 de la Ley 782 de 2002, permitían a las víctimas del conflicto armado “que sufrieren una pérdida del 50% o más de su capacidad laboral calificada con base en el Manual Único para la Calificación de Invalidez”, acceder a “una pensión mínima legal vigente de acuerdo con lo contemplado en el Régimen General de Pensiones de la Ley 100 de 1993, siempre y cuando carecieran de otras posibilidades pensionales”. Pero con la entrada en vigencia de la Ley 797 de 2003 el legislador deja en claro que:

“En ningún caso a partir de la vigencia de esta Ley, podrán sustituirse semanas de cotización o abonarse semanas cotizadas o tiempo de servicios con el cumplimiento de otros requisitos distintos a cotizaciones efectivamente realizadas o tiempo de servicios efectivamente prestados antes del reconocimiento de la pensión”.

Enfatizando que:

“Tampoco podrán otorgarse pensiones del Sistema General que no correspondan a tiempos de servicios efectivamente prestados o cotizados, de conformidad con lo previsto en la presente Ley. Lo anterior sin perjuicio de lo dispuesto en pactos o convenciones colectivas de trabajo” (Art. 2 Ley 797 de 2003).

Estas exactas declaraciones no dejan margen de movilidad para el intérprete a quien no le es dable argumentar cosa distinta que a la persona víctima del conflicto armado colombiano no le es posible acceder a una pensión de invalidez por fuera de los requisitos trazados por la legislación vigente.

En tal sentido, fue dada la respuesta del Ministerio de la Protección Social, a través de su Oficina Asesora Jurídica, a la consulta elevada en el mes de abril del año 2005 por el Secretario de Gobierno del departamento de Antioquia, Jorge Mejía Martínez. En ella se afirmó que “(e)l Artículo 46 de la Ley 418 de

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1997 (Mod. por el Artículo 18 de la Ley 782 de 2002), sólo tuvo vigencia hasta 126la expedición de la Ley 797 de 2003” . Como consecuencia lógica de la

consideración del Derecho como Sistema, deriva la afirmación de que las disposiciones contenidas en el ordenamiento jurídico se caracterizan por ser coherentes, es decir, que no existen normas incompatibles en su interior, y que en caso de ser detectadas existen los medios para corregirlas.

Bajo este mandato, y en consideración de las disposiciones contenidas en la Ley 797 de 2003, el legislador se encontraba inmerso en una realidad jurídica que le impedía prorrogar la vigencia del Artículo 46 de la Ley 418 de 1997, y por tanto, al término del período de vigencia de esta ley, operó la pérdida de fuerza ejecutoria para esta disposición normativa.

Concluido esto, la víctima del conflicto armado afectada por accidente con MAP/MUSE, está obligada a cumplir con los requisitos contenidos en la Ley

127860 de 2003 que modificó las exigencias establecidas anteriormente en el artículo 39 de la Ley 100. A partir de este momento el afectado deberá certificar (1) la declaración de la invalidez conforme al manual único de calificación y por decisión de las Juntas de Calificación de Invalidez, (2) una cotización de cincuenta -50- semanas dentro de los últimos tres años inmediatamente anteriores al hecho causante de la invalidez, y (3) su fidelidad de cotización para con el sistema de al menos el 20% del tiempo transcurrido entre el momento que cumplió veinte años de edad y la fecha de la primera calificación del estado de invalidez.

Es de anotar que, si antes de la invalidez el afiliado ha cotizado por lo menos el 75% de las semanas mínimas para acceder a la pensión de vejez, sólo se exige que haya cotizado 25 semanas en los últimos tres años; y si tiene menos de 20 años de edad, sólo deberá acreditar que ha cotizado 26 semanas en el año inmediatamente anterior al hecho causante de su invalidez o su declaratoria.

Estas exigencias aunadas a las condiciones laborales y externas de los afectados con MAP/MUSE, hacen prácticamente inalcanzable la posibilidad

126Radicado Nº 43568 del 2 de abril de 2005, con respuesta a 22 de junio del mismo año. 127Expedida el 26 de diciembre de 2003 por el Congreso de la República de Colombia, por medio de la cual se reforman algunas disposiciones del Sistema General de Pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se dictan otras disposiciones. Declarada exequible por la Corte Constitucional de Colombia a través de Sentencia C 866 de 2004 de 7 de septiembre de 2004, M.P. Dr. Rodrigo Escobar Gil, "... pero solo respecto de los cargos relacionados con la falta de representación del Departamento de Vaupés en la Cámara de Representantes". Publicada en el Diario Oficial No. 45.415, de 29 de diciembre de 2003

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128de acceso a esta garantía de protección. A nivel nacional el 92,91% de las víctimas son hombres en edad productiva que se dedican principalmente a actividades de caza, pesca, pastoreo de animales y cultivo en áreas rurales del país; labores y localidades en las cuales se presenta aún un alto índice de no afiliación al Sistema General de Seguridad Social.

De este modo, sin tener en cuenta las circunstancias especiales en que se desarrolla el quehacer de la población rural, que aporta el mayor número de víctimas MAP/MUSE en Colombia, se ha creado un ámbito de desprotección y violación al derecho de tener un ingreso mínimo que ayude a solventar las necesidades básicas del individuo y su familia, tales como alimentación, vivienda, educación, recreación, servicios públicos, entre otras prerrogativas inherentes a la dignidad humana, sujetas no sólo a la supervivencia sino a la calidad en las condiciones de vida.

La situación de invalidez se configura como una de las contingencias más dolorosas y frustrantes para el ser humano. La capacidad de locomoción y la plenitud de las funciones físicas y psíquicas son tan necesarias para llevar una vida normal, tanto en el plano individual como en la relación social, que la pérdida o disminución de esas capacidades y funciones afecta en forma dramática el concepto de sí mismo y la posibilidad de desarrollar las

129potencialidades propias .

Bajo estas circunstancias la negación de la posibilidad de acceso a una pensión mínima crea un ambiente de limitación a la autonomía y autodeterminación. La independencia del individuo puede verse socavada, pues de alguna forma está destinado a que sus necesidades económicas sean cubiertas y asumidas por otro miembro de su entorno familiar, creando en el afectado sentimientos de inferioridad en el plano personal, familiar y social, que posiblemente terminen por romper con su tejido afectivo cercano.

La Ley 361 de 1997 reconoce y resalta en sus principios el trasfondo constitucional de las disposiciones formuladas para la protección especial de las personas con limitación, (fundamentadas en los Artículos 13, 47, 54 y 68 de la Norma Superior), a través de los cuales se enfatiza en la consideración

128Frecuencia de victimas por MAP/MUSE. Fuente: Observatorio de Minas Antipersonal del Programa Presidencial de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario de la Vicepresidencia de la República (1990 - Agosto 1 de 2007).

129ARENAS M., Gerardo. El derecho colombiano de la Seguridad Social. Ed. Legis. Segunda edición. Bogotá, Colombia 2007.

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de la “dignidad que les es propia en sus derechos fundamentales, económicos, sociales y culturales para su completa realización personal”.

Para muchos sería posible sostener que condiciones externas como la edad, el período productivo en que se encuentran la mayoría de víctimas, y el respaldo normativo que encuentran en esta Ley, crean el contexto apropiado para que las personas afectadas con MAP/MUSE accedan al mercado laboral, devenguen un salario y en consecuencia realicen sus aportes al sistema; haciendo innecesaria la consagración de beneficios pensionales a favor de las víctimas del conflicto armado que adquieren invalidez igual o superior al 50%.

Esta afirmación puede llegar a ser cierta, pero en tanto el Estado no logre hacer efectivas algunas condiciones para facilitar el acceso a los servicios y asegurar calidad de vida a las víctimas del conflicto armado deberá garantizarle su sostenibilidad. Las personas con secuelas por estas situaciones de violencia merecen una especial protección por encontrarse en una situación económica, física y mental de debilidad manifiesta (Art 13), en razón de las confrontaciones bélicas entre las fuerzas militares legítimas y los grupos armados al margen de la Ley (Art. 8 par. 1 Ley 418 de 1997), víctimas frente a quienes el Estado ha adquirido una obligación específica de salvaguarda (Art. 3 Ley 418 de 1997).

Las condiciones que el Estado debe garantizar para dar cabal cumplimiento a sus obligaciones, están sujetas al oportuno y adecuado acceso a los cuidados médicos y psicológicos, la habilitación y la rehabilitación adecuadas, la educación apropiada, la orientación, la integración laboral y la garantía de los derechos fundamentales, económicos, sociales y culturales (Art. 4 Ley 361 de 1997).

A pesar de no pertenecer a modelos pensionales, el marco normativo que consagra los derechos de las víctimas del conflicto armado colombiano, les brinda la posibilidad de acceder a una indemnización por incapacidad

130permanente equivalente a 180 salarios mínimos legales diarios vigentes (smldv) a la fecha del pago por este concepto, de acuerdo con las tablas de invalidez que se adopten para efecto del reconocimiento de las pensiones por incapacidad del régimen de pensiones o de riesgos profesionales. Este pago

130Pérdida no recuperable mediante actividades de rehabilitación, de la función de una parte del cuerpo que disminuya la potencialidad del individuo para desempeñarse laboralmente (Art. 32 Decreto 1283 de 1996).

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está a cargo del FOSYGA, y la certificación de incapacidad permanente en este caso debe ser expedida por las Juntas de Calificación de Invalidez de que trata la Ley 100 de 1993.

Adicionalmente, tiene derecho a una asistencia humanitaria, a cargo de la Agencia Presidencial para Acción Social y la Cooperación Internacional, en porcentajes variables hasta un tope máximo de 40 salarios mínimos mensuales vigentes en el año que ocurrió el hecho, según la tabla de incapacidades adoptada en el artículo tercero de la Resolución 7381 de 2004.

Por último, el artículo 26 de la Ley 100 de 1993 ofrece al discapacitado, asalariado o independiente, con edad entre los 55 y los 65 años de edad, la opción de lograr un subsidio para realizar sus aportes al Sistema cuando no cuente con la capacidad económica para hacerlo por sí mismo. Este beneficio

131es otorgado a través del Fondo de Solidaridad Pensional , administrado actualmente por el Consorcio Prosperar Hoy.

Si bien es cierto que la Corte Constitucional ha sido clara al manifestar que la amenaza al mínimo vital no da origen al nacimiento de un derecho subjetivo en cabeza del afectado, es igualmente evidente que deben integrarse a la legislación beneficios pensionales a favor de las víctimas del conflicto

132armado a fin de proteger la situación especial en que se encuentran. De no hacerlo, cabe cuestionarse sobre las condiciones, económicas y personales que a futuro deberán afrontar y de las cuales se ha derivado una pérdida de su capacidad laboral superior al 50%, evento con el que se ve ampliamente reducida su oportunidad de vinculación al mercado laboral.

5.3 INAPLICACIONES NORMATIVAS

5.3.1 Acceso a vivienda

Colombia es un Estado Social de Derecho, organizado en forma de República unitaria (…) fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo, en la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general. Estos atributos imprimen al Estado características específicas de

131Fondo de Solidaridad PensionalFSP es una cuenta especial de la Nación, que no tiene personería jurídica, adscrita al Ministerio de la Protección Social, destinada a subsidiar las cotizaciones para los grupos de población vulnerable (Consorcio Prosperar Hoy). 132Human Rights Watch, HRW. “Mutilando al pueblo, El Uso de Minas Antipersonal y otras Armas Indiscriminadas por parte de la Guerrilla en Colombia” Recomendaciones al Gobierno Nacional. Publicado julio 2007 Volumen 19, No. 1(B)

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responsabilidad y puntualizan su obligación de velar por el cumplimiento de mínimas garantías que mejoren la calidad de vida del individuo y de la familia como institución básica de la sociedad y centro de especial protección por

133parte de ésta y del Estado .

Muchas de las prerrogativas que derivan de estas consideraciones se hacen visibles en el mundo jurídico a través de su configuración como derechos subjetivos, prestacionales, fundamentales, económicos, sociales o culturales. Tal es el caso del Artículo 51 de la Constitución Política de Colombia, en cuyo tenor literal se entronizan los lineamientos contenidos en el Artículo 25 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, en el que se estipula que “toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, así como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentación, el vestido, la vivienda, la asistencia médica y servicios sociales necesarios”.

A partir de esta consideración constitucional (Art. 51 C.N.) “todos los colombianos tienen derecho a la vivienda digna”, siendo deber del Estado fijar las “condiciones necesarias para hacer efectivo este derecho y la promoción de planes de vivienda de interés social, sistemas adecuados de financiación a largo plazo y formas asociativas de ejecución para estos programas de vivienda”, debiendo igualmente promover, de acuerdo con la ley, el acceso a la propiedad (Art. 60 C.N.).

El acceso a la vivienda queda así consagrado como un derecho económico, social y cultural. Alcanzar su cumplimiento es un proceso en donde los seres humanos habitan las ciudades y los campos, creando lazos sociales en medio de las contradicciones y desigualdades, así como en concepciones culturales diversas. De un lado, se tiene una ciudad ya existente, del otro un ideal que se hace necesario construir día tras día, requiriendo ambas la sostenibilidad para que sus habitantes puedan plantear un futuro mejor,

134posible y real .

133Oficina en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, HCHR. Declaración Universal de los Derechos Humanos, Art. 16. Bogotá D.C., Colombia. Diciembre de 2004.134GOBERNACIÓN DEL VALLE DEL CAUCA, Secretaría de Vivienda.

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Para que este derecho se materialice se requiere la formulación de una política integral de vivienda y desarrollo, en la que se posibiliten y se contengan aspectos de planeación territorial, técnicos, normativos, financieros, ambientales, culturales y de participación democrática. A pesar de estos objetivos, idealmente bien formulados, miles de hogares colombianos no tienen cubierto su derecho a una vivienda digna, bien porque carecen de ella o porque la que tienen necesita ser mejorada a fin de crear un ambiente propicio de interacción con su entorno ambiental, familiar y social inmediato. Realidad que ha sido agravada durante los últimos lustros gracias a las confrontaciones armadas que han logrado desprender a millones de ciudadanos de su lugar de origen, viéndose obligadas a abandonar sus propiedades.

Si bien es cierto que al igual que otros derechos de contenido económico, social o cultural, el artículo 51 de la C.N. no otorga a los ciudadanos un derecho subjetivo para exigir del Estado en forma directa e inmediata su plena satisfacción, y que los derechos constitucionales de desarrollo progresivo, como es el caso del derecho a la vivienda, sólo producen efectos una vez se cumplan ciertas condiciones jurídico-materiales que los hacen posibles; también lo es el hecho de que el derecho a la vivienda digna es más un derecho objetivo de carácter asistencial que debe ser desarrollado por el legislador y promovido por la administración, de conformidad con la ley, para ser prestado directamente por ésta, o a través de entes asociativos creados

135para tal fin, previa regulación legal . Considerando tal realidad y buscando dar soluciones eficaces a esta problemática, desde la legislación nacional se

ha pretendido crear condiciones que garanticen la protección de este derecho.

A primera vista puede parecer extraño que un tema como la vivienda guarde relación con los Derechos Humanos. No obstante, si se examinan más de

136cerca las leyes nacionales e internacionales así como la importancia que

135Corte Constitucional de Colombia, Sentencia T 251 de 1995. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa

136Convenios y pactos internacionales.

*Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (1966), en el párrafo 1 del Artículo 11.*Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial (1965), en el Artículo 5.*Convención sobre la Eliminación de Todas las formas de Discriminación contra la Mujer (1979), en el Párrafo 2 del Artículo 14*Convención sobre los Derechos del Niño (1989), en el Párrafo 3 del Artículo 27.*Convención sobre el Estatuto de los Refugiados (1951), en el Artículo 21.

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tiene un lugar seguro donde vivir para la dignidad humana, la salud física y mental, y en general la calidad de vida, es posible apreciar algunas de las relaciones que se presentan entre el lugar de habitación y estos derechos, considerando en todas estas manifestaciones jurídicas que la vivienda adecuada es una de las necesidades humanas fundamentales. Al mismo tiempo, el acceso a ella refuerza de manera considerable la posibilidad de

137que las personas disfruten de otros derechos . El Año Internacional de la Vivienda para las Personas sin Hogar, celebrado en 1987, permitió que se conociera mejor la situación de los problemas conexos que aún subsisten.

El legislador, consciente de estas necesidades y relaciones, da desarrollo legislativo a las directrices constitucionales contenidas en el Título II de este documento político. Por esta razón el artículo 17 de la Ley 387 de 1997 contiene deberes especiales radicados en cabeza del Gobierno Nacional a fin de promover acciones y medidas, a mediano y largo plazo, con el propósito de generar condiciones de sostenibilidad económica y social para la población desplazada en el marco del retorno voluntario o el reasentamiento en otras zonas rurales o urbanas.

Declaraciones y recomendaciones internacionales.

*Declaración Universal de Derechos Humanos (1948), en el Párrafo 1 del Artículo 25.*Declaración de los Derechos del Niño (1959), Principio 4.*Recomendación 115 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), Principio 2.*Declaración de Vancouver sobre los Asentamientos Humanos (1976), en el Párrafo 8 de la sección III y en el párrafo 3 de la sección A del capítulo II*Declaración sobre el Derecho al Desarrollo (1986), aprobada por la Asamblea General en su Resolución 41/128 de 4 de diciembre de 1986. En el párrafo 1 del Artículo 8.

Resoluciones de las Naciones Unidas

*Resolución 41/146 de la Asamblea General*Resolución 42/146 de la Asamblea General*Resolución 1987/62 del Consejo Económico y Social*Resolución 1986/36 de la Comisión de Derechos Humanos*Resolución 1987/22 de la Comisión de Derechos Humanos*Resolución 1988/24 de la Comisión de Derechos Humanos *Resolución 1993/77 de la Comisión de Derechos Humanos*Resolución 14/6 de la Comisión de Asentamientos Humanos*Resolución 1991/12 de la Subcomisión de Prevención de Discriminaciones y Protección a las Minorías*Resolución 1991/26 de la Subcomisión de Prevención de Discriminaciones y Protección a las Minorías

137Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, OACDH. El Derecho Humano a una Vivienda Adecuada. FolletoInformativo No. 21.

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Esta tarea se pretende realizar a través de la inclusión de la población en situación de desplazamiento forzado a la oferta social en los programas de (1) Proyectos productivos, (2) Sistema Nacional de Reforma Agraria y de Desarrollo Rural Campesino, (3) Fomento de la microempresa, (4) Capacitación y organización social, (5) Atención social en salud, educación y vivienda urbana y rural, la niñez, la mujer y las personas de la tercera edad, y (6) Planes de empleo urbano y rural.

En igual sentido el Capítulo III de la Ley 418 de 1997, aplicable a todas las víctimas del conflicto armado interno, regula de manera específica la asistencia que en materia de vivienda tendrán los hogares damnificados por los actos contemplados en el Artículo 15 de la misma normatividad, permitiéndoles acceder a un subsidio familiar de vivienda (SFV) de conformidad con la normatividad vigente que regula la materia, sin que para tal efecto se tome en cuenta el valor de la solución de vivienda cuya adquisición o recuperación sea objeto de financiación”.

Enfatiza que “en aquellos casos en que por razón de las circunstancias económicas de las víctimas, éstas no puedan utilizar el valor del subsidio para financiar la adquisición o recuperación de una solución de vivienda, el monto del mismo podrá destinarse a financiar, en todo o en parte, el valor del canon de arrendamiento de una solución de vivienda” (Art. 26 Ley 418 de 1997).

Este subsidio es un aporte en dinero o en especie (terrenos) que otorga el Gobierno Nacional a través del Fondo Nacional de Vivienda -adscrito al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial-, a las familias de bajos ingresos, siempre que el beneficiario cumpla con los requisitos que

138establece la Ley 3 de 1991 . Se constituye en un complemento del ahorro, del crédito y de otras fuentes de financiación que obtengan, para facilitar la

138Expedida el 15 de enero de 1991 por el Congreso de la República de Colombia, por medio de la cual se crea el Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social, se establece el subsidio familiar de vivienda, se reforma el Instituto de Crédito Territorial, ICT, y se dictan otras disposiciones. Publicada en el Diario Oficial No. 39.631, de 15 de enero de 1991. Reglamentada Parcialmente por el Decreto Nacional 4 de 1993 , Reglamentada parcialmente por el Decreto Nacional 1168 de 1996, Reglamentada parcialmente por el Decreto Nacional 824 de 1999, Reglamentada parcialmente por el Decreto Nacional 1133 de 2000, Reglamentada parcialmente por el Decreto Nacional 2620 de 2000, Reglamentada Parcialmente por el Decreto Nacional 951 de 2001, Reglamentada Parcialmente por el Decreto Nacional 578 de 2002,Reglamentada parcialmente por el Decreto Nacional 1042 de 2003, Reglamentada parcialmente por el Decreto Nacional 2480 de 2002, Reglamentada Parcialmente por el Decreto Nacional 975 de 2004, Reglamentada Parcialmente por el Decreto Nacional 3111 de 2004, Reglamentada Parcialmente por el Decreto Nacional 4407 de 2004, Reglamentada parcialmente por el Decreto Nacional 973 de 2005.

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adquisición, construcción o mejoramiento de una solución de vivienda de interés social.

Esta modalidad de subsidio cuenta con líneas especiales para la atención y protección de los hogares víctimas de la violencia reguladas por la Ley 418 de 1997, destinándolo a los hogares cuyas viviendas hayan resultado afectadas por estos hechos que se susciten en el marco del conflicto armado interno colombiano; o cuando no siendo propietarios de una vivienda, dependieran económicamente de una persona fallecida como consecuencia de estos actos.

El auxilio puede ser utilizado para recuperación, adquisición o arrendamiento de viviendas destinadas a los hogares afectados. Para ser beneficiarios, los hogares damnificados deberán elevar su solicitud dentro del año siguiente a la ocurrencia del hecho y reunir los siguientes requisitos: (1) certificación de la ocurrencia del hecho, (2) certificación de la condición de hogar damnificado expedida por el Alcalde Municipal, (3) presupuesto de las obras objeto de la recuperación, aprobado por el Municipio.

La verificación de la documentación esta a cargo de las Cajas de Compensación Familiar, las cuales comprueban que los daños, presupuestos y documentos presentados se ajustan a la realidad. La adjudicación de los subsidios a cargo del Gobierno Nacional está sujeta a los procesos de convocatoria y postulación abiertos dos veces al año.

Las Cajas de Compensación Familiar, como entidades encargadas de administrar el subsidio familiar de vivienda, tienen a cargo las asignaciones de subsidios de vivienda para sus asociados y no asociados, del sector urbano y del sector rural. Los recursos del subsidio para la población afiliada son recursos propios de la Caja de Compensación y para los no afiliados son recursos del Gobierno Nacional.

Además, están encargadas del proceso de divulgación, recepción y verificación de solicitudes, precalificación de las postulaciones y el seguimiento y verificación de la documentación para que el Fondo Nacional de Vivienda - FNV -, haga efectivo el pago del subsidio a través de una entidad fiduciaria. El subsidio asignado tiene una vigencia de seis meses, prorrogable por seis meses más, al término de los cuales se pierde el beneficio sino ha hecho uso de él.

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Las víctimas de accidentes de MAP/MUSE que adquieran discapacidad en razón o con ocasión del accidente sufrido, quedan cobijadas adicionalmente por la normatividad nacional (Art. 4 y 18 Ley 361 de 1997) e internacional que regule la materia de vivienda para las personas con discapacidad.

Se cita en especial la Convención Interamericana para la Eliminación de todas las formas de Discriminación, la cual en su artículo 3 orienta los compromisos de los Estados a la adopción de las medidas de carácter legislativo, social, educativo, laboral o de cualquier otra índole, necesarias para alcanzar los objetivos generales y propiciar su plena integración a la sociedad.

Para ello las autoridades gubernamentales y/o entidades privadas se comprometen en la prestación o suministro de bienes, servicios, instalaciones, programas y actividades, tales como el empleo, el transporte, las comunicaciones, la vivienda, la recreación, la educación, el deporte, el acceso a la justicia y los servicios policiales, y las actividades políticas y de administración (Art. 3 Num. 1 Lit. a).

La creación de estos cuerpos normativos y los instrumentos desplegados para hacerlas efectivas, se encaminan a la ejecución de los principios de dignidad humana y goce de derechos que orientan los fines (Art.2 C.N.) y funciones del Estado colombiano. La inaplicación de esta disposición no radica en los procesos de convocatoria, ni menos aún en la adjudicación efectiva de los subsidios. La problemática que se ha identificado es el largo período que transcurre entre dicha adjudicación y la entrega efectiva de los recursos, lapso en el cual el beneficiario queda desprotegido en su derecho constitucional de gozar de una vivienda digna, además del difícil cumplimiento de los requisitos mínimos que deben reunir para acceder a este beneficio.

Dada la importancia de este derecho, en especial para aquellos que se encuentran en situaciones de debilidad manifiesta, es necesario concretar las medidas que deben adoptar los gobiernos para su garantía. Es un error pensar, como se hace algunas veces que, tratándose de ciertos derechos, como el de la vivienda, lo único que hace falta para que los gobiernos atiendan estas obligaciones es proporcionar fondos públicos en cantidad suficiente y efectuar las consiguientes asignaciones de recursos monetarios.

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Lo cierto es que el derecho a la vivienda y, en realidad, todos los derechos económicos, sociales y culturales, comportan una serie mucho más amplia y

139compleja de obligaciones por parte de los Estados .

El Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales ha aclarado las diversas obligaciones que asumen los gobiernos al reconocer el derecho a una vivienda adecuada. De conformidad con el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales ha resaltado tres aspectos de vital importancia que los Estados deben contemplar: a) "se compromete a adoptar medidas... por todos los medios apropiados"; b) "hasta el máximo de los recursos de que disponga"; y c) "para lograr progresivamente".

En tal sentido, no basta con que el Estado colombiano cuente con los recursos, instituciones o programas para la adjudicación de subsidios que favorezcan la garantía del Derecho Humano a una vivienda digna. También, se requiere que certifique el adecuado flujo de información sobre este beneficio, no solo entre los eventuales postulantes, sino también entre las instituciones que centran sus esfuerzos en brindar atención y orientación a las personas víctimas del conflicto armado que pueden verse beneficiadas en esta materia, garantizando en todo momento la ampliación y cubrimiento progresivo de este derecho.

5.3.2 Rehabilitación laboral y reintegración social La reintegración a la sociedad es la médula esencial de todo el modelo de asistencia diseñado en torno a las víctimas MAP/MUSE a partir del accidente que sufren con este artefacto. Esta es la principal finalidad que se ha trazado desde la normatividad interna (Art. 1 Ley 361) y foránea (Art. 6 Num. 3 Convención de Ottawa), y el propósito final que orienta las acciones y procedimientos incluidos en la ruta oficial de atención a las personas afectadas. De esta situación deriva la importancia de centrar la atención, social y gubernamental, en la creación de instrumentos idóneos que la conviertan en una realidad, y no un simple ideal inalcanzable por la frágil articulación entre los diversos actores que componen el sistema de atención.

139 Ídem

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La inacción, el aislamiento dentro del caparazón familiar o institucional, el embotamiento personal de una vida sin proyectos, perpetúan y agravan los síntomas negativos que deben afrontar las víctimas del conflicto armado interno colombiano, confinando al individuo a una vida marginal y sin sentido. Esta situación hace necesaria la ejecución de un proceso de rehabilitación laboral que permita la adquisición, recuperación o potenciación de aquellos conocimientos, hábitos y habilidades necesarios para conseguir su integración sociolaboral plena.

La rehabilitación debe ser entendida como mucho más que un conjunto de técnicas o un proceso con una meta única preestablecida; es una verdadera filosofía, una manera de abordar los problemas psicológicos y sociales de las personas afectadas con grandes crisis, que busca dotar a la persona de un proyecto de vida a través del desempeño de un trabajo, que facilite su reintegración a la sociedad, creándose una relación inexorable entre ambos conceptos.

Desde las consideraciones generales del preámbulo de la Convención de Ottawa, se planteó como objetivo realizar los “mejores esfuerzos en la prestación de asistencia para el cuidado y rehabilitación de las víctimas de minas, incluidas su reintegración social y económica”. Su adaptación y readaptación son imprescindibles para que puedan recuperar al máximo su capacidad física y mental y reintegrarse a la función social, profesional y

140económica que puedan desempeñar .

Así se hace necesaria la intervención no sólo del individuo, llamado a hacer parte activa de su propio proceso de recuperación, sino también del tejido afectivo y social que le rodea. Al igual que el modelo de atención psicosocial, la reinserción social requiere de un esfuerzo conjunto de todos y cada uno de los integrantes de la comunidad a la que pertenece la víctima. De nada sirve que psicológica y físicamente se haya culminado exitosamente un proceso de rehabilitación, si la sociedad no permite su inclusión en forma activa y participativa a través de actividades educativas, civiles, políticas, laborales y económicas que le permitan llevar una vida completamente independiente e intervenir en el desarrollo de la sociedad (Art. 19).

140ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DEL TRABAJO, OIT. La adaptación y readaptación profesionales de los inválidos, Recomendación 99.

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Iguales consideraciones impulsaron la Convención Interamericana para la Eliminación de todas las Formas de Discriminación, en cuyos objetivos se incluyen no solo los ideales de rehabilitación e integración social y económica, sino también el deber estatal de propiciar las condiciones aptas para el logro de tales metas (Art. 3). La concreción de estos propósitos requiere la implementación de diversas estrategias que mejoren el enfoque de atención y acompañamiento a las personas que adquieren discapacidad a raíz de un accidente con MAP/MUSE en las cuales deben incluirse componentes elementales como:

La supresión del empleo del término discapacidad como sinónimo deincapacidad laboral (Art. 8, Num. 1, Lit. c),

La erradicación de suspicacias frente a las víctimas MAP/MUSE (Art. 8,Num. 1, Lit. b),

La ejecución de proyectos y campañas para aumentar la conciencia en lapoblación sobre la necesidad de lograr la integración social de estaspersonas (Art. 8, Num. 1, Lit. a ;num 2), y

El incremento de servicios de rehabilitación integral que incluyan elentrenamiento y la orientación vocacional.

141Con tales finalidades la Ley 1145 de 2007 estructura el Sistema Nacional de Discapacidad, definiéndolo “como el mecanismo de coordinación de los diferentes actores que intervienen en la integración social de esta población, en el marco de los Derechos Humanos, con el fin de racionalizar los esfuerzos, aumentar la cobertura y organizar la oferta de programas y servicios, promover la participación de la población fortaleciendo su organización, así como la de las organizaciones públicas y de la sociedad civil que actúan mediante diversas estrategias de planeación, administración, normalización, promoción/prevención, habilitación/rehabilitación, investigación, y equiparación de oportunidades”. La orientación de esta Ley da cumplimiento a los principios de equidad, solidaridad, coordinación, integralidad, corresponsabilidad social, sostenibilidad, transversalidad y concertación que dirigen el quehacer institucional en esta materia.

141Expedida el 10 de julio de 2007 por el Congreso de la República de Colombia, por medio de la cual se organiza el Sistema Nacional de Discapacidad y se dictan otras disposiciones. Publicada en el Diario Oficial No. 46.685, de 10 de julio de 2007

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De igual manera, al interior de esta estructura, se otorga a los Grupos de Enlace Sectorial, GES, (integrados por representantes de todos los Ministerios que hacen parte del Gobierno Nacional, junto con sus entidades adscritas y las demás entidades y organismos que se estime conveniente vincular), el deber de actuar como instancia técnica de construcción, concertación y coordinación interinstitucional de los programas del Consejo Nacional de Discapacidad, CND. Este último actúa como organismo coordinador por intermedio de la Secretaría Técnica, con la participación de la sociedad civil de la discapacidad. Funciones que ha de cumplir en los

142términos delimitados en la Ley 361 de 1997 .

Según los lineamientos trazados en los artículos 13, 25 y 47 de la Constitución Nacional, el Estado colombiano busca salvaguardar y promover el ejercicio del derecho al trabajo, permitiendo que las personas con discapacidad tengan acceso efectivo a programas generales de orientación técnica y vocacional, servicios de colocación y formación profesional continua (Art. 27. Num 1. Lit. d).

Esta labor le ha sido encomendada al Servicio Nacional de Aprendizaje - SENA -, establecimiento público del orden nacional, con personería ju r íd ica , pa t r imon io p rop io e independ ien te y au tonomía administrativa, adscrito al Ministerio de la Protección Social de la República de Colombia. A través de esta institución se cumple la función estatal de invertir, en el desarrollo social y técnico de los trabajadores, ofreciendo y ejecutando la formación profesional e integral para la incorporación de los colombianos a las actividades productivas que contribuyan al crecimiento social, económico y tecnológico del país. El SENA es la institución encargada de ejecutar los programas por medio de los cuales las personas con discapacidad puedan lograr y conservar un empleo y progresar en el mismo. Debe alentar las oportunidades de empleo y la promoción profesional de las personas que se encuentran en esta situación en el mercado laboral, apoyándolas en la búsqueda, obtención, mantenimiento del empleo y retorno al mismo. Enfatiza en la promoción de oportunidades empresariales, de empleo por cuenta propia, de constitución de cooperativas y de inicio de empresas propias. Debe realizar acciones de

142Expedida el 07 de febrero de 1997 por el Congreso de la República de Colombia, por medio de la cual se establecen mecanismos de integración social de las personas con limitación y se dictan otras disposiciones. Publicada en el Diario Oficial No. 42.978, de 11 de febrero de 1997.

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promoción de sus cursos entre las personas con discapacidad y permitir el acceso en igualdad de condiciones de dicha población, previa valoración de sus potencialidades, a los diferentes programas de formación.

Así mismo, a través de los servicios de información para el empleo debe establecer unas líneas de orientación laboral que permitan relacionar las capacidades del beneficiario y su adecuación con la demanda laboral. Por su parte el Gobierno Nacional, dentro de la política nacional de empleo, debe adoptar las medidas pertinentes dirigidas a la creación y fomento de las fuentes de trabajo para las personas con limitación, para lo cual utilizará todos los mecanismos adecuados a través de los ministerios de Trabajo y

143Seguridad Social , Salud Pública y Educación Nacional, y otras entidades gubernamentales, organizaciones de personas con limitación que se dediquen a la educación especial, a la capacitación, habilitación y rehabilitación. Igualmente, debe establecer programas de empleo protegido para aquellos casos en que la disminución padecida no permita la inserción al sistema competitivo.

No obstante las anteriores consideraciones, los propósitos de ayudar a las víctimas con estos programas de enseñanza y de formación profesional (Art. 23 lit. b) quedan inmersos en una marcada ineficacia pues muchos de los requisitos de acceso a estos programas se convierten en verdaderas barreras para los presuntos beneficiarios, prácticamente imposibles de evadir, si se tienen en cuenta los factores geográficos y educativos que les rodean. La rehabilitación laboral para el logro de una adecuada reintegración social, es una tarea a la que aún le hace falta mucho camino por recorrer en las consagraciones normativas colombianas. Para convertirse en realidad,esta iniciativa debe representar el esfuerzo conjunto de todas y cada una de las instituciones y organismos que intervienen en la atención y orientación a la población víctima del conflicto armado interno.

Se han comenzado a labrar caminos para la concreción de este fin, logrando grandes aunque insuficientes avances, en los procesos de rehabilitación

143Según el Artículo 47 del Decreto 205 de 2003, por el cual se determinan los objetivos, la estructura orgánica y las funciones del Ministerio de la Protección Social y se dictan otras disposiciones, publicado en el Diario Oficial No. 45.086, de 3 de febrero de 2003, “Todas las referencias legales vigentes a los Ministerios de Trabajo y Seguridad Social y de Salud, deben entenderse referidas al Ministerio de la Protección Social”.

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laboral que lleven a una verdadera reintegración social. Sin embargo, las etapas que componen el modelo de asistencia continúan siendo disgregadas en apartes sin coordinación ni continuidad, y la aplicación extensiva de la Ley 361 de 1997 beneficia, al igual que la ruta de atención MAP/MUSE, sólo a las personas que han adquirido discapacidad con ocasión del accidente. El enfoque de atención sigue siendo eminentemente coyuntural y continúa orientado enfáticamente a la atención médica del padecimiento, dejando de lado la construcción de proyectos o programas que aseguren la creación de un proyecto de vida que responda a las nuevas circunstancias en que se encuentra el afectado. Esta situación ha creado contextos que llevan a lentos desarrollos en otras etapas de la ruta de atención como los procesos de rehabilitación psicológica o atención psicosocial, imprescindibles al momento de hacer efectiva una integración social completa, real y oportuna.

Se hace indispensable adoptar los instrumentos necesarios que fortalezcan la creación de una red institucional, basada en responsabilidades concretas para cada uno de los actores que intervienen en la prestación de esta asistencia. Dentro de la ruta es manifiesto el esfuerzo que hace el Estado por plegarse a las directrices de la Convención Interamericana para la Eliminación de todas las formas de Discriminación buscando “adoptar medidas para proporcionar y evaluar los servicios de orientación y formación profesionales, colocación, empleo y otros afines”.

Para su cumplimiento, el Estado colombiano en sus instituciones de educación pública garantiza el acceso a la educación y la capacitación en los niveles primario, secundario, profesional y técnico para las personas con limitación, y dispone de una formación integral dentro del ambiente más apropiado a sus necesidades especiales (Art. 10 Ley 361).

5.3.3 Beneficios ante el FOSYGA

Desde el artículo 156 (lit. l) de la Ley 100 de 1993, había sido estipulada la existencia de un Fondo de Solidaridad y Garantía que tendría como objeto garantizar la compensación entre personas de diversos ingresos y riesgos, la solidaridad del Sistema General de Seguridad Social en Salud, además de cubrir los riesgos catastróficos y los accidentes de tránsito, debiendo asumir otras funciones complementarias que le fueran señaladas.

Posteriormente, fue definida su naturaleza jurídica sosteniendo que es una cuenta adscrita al Ministerio de Salud manejada por encargo fiduciario, sin

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personería jurídica ni planta de personal propia (Art. 218 Ley 100 de 1993, Art. 1 Decreto 1283). En la actualidad este Fondo es administrado por el

144Consorcio Fidufosyga 2005 (Art. 7 Decreto 1283 de 1996) , encargado del recaudo, administración, pago, transferencia, giro y salvaguarda de los recursos. Para cumplir con sus propósitos el Fondo cuenta con cuatro subcuentas independientes: (1) de Compensación interna del régimen contributivo, (2) de Solidaridad, (3) de Promoción a la salud, y (4) de Riesgos catastróficos y accidentes de tránsito.

Esta última, conocida como subcuenta ECAT, da cubrimiento a las necesidades derivadas de los eventos descritos en el artículo 30 del Decreto 1283 de 1996 (accidentes de tránsito, eventos terroristas y catastróficos), teniendo como objeto principal garantizar la atención integral a las víctimas que han sufrido daño en su integridad física como consecuencia directa de estos sucesos. Para ello estipula el plan de beneficios a que tienen derecho los afectados y a los cuales podrán acceder sin perjuicio de las acciones civiles y/o penales a que hubiere lugar frente a los responsables directos de la ocurrencia de estos hechos. Este plan busca garantizar el cubrimiento mínimo de las contingencias que se derivan de estos eventos, pero resultan ser insuficientes frente a las necesidades reales de las víctimas, quienes adicionalmente encuentran un gran número de barreras fácticas en el proceso de reclamación que diluyen la efectividad y concreción de los derechos, creando un ambiente de desánimo frente a la garantía de estos beneficios.

El primer derecho que el Sistema consagra a favor de estas personas es la atención inicial de urgencias que deberá ser brindada en forma obligatoria por todas las entidades, públicas y privadas, que presten servicios de salud, independientemente de la capacidad de pago de la víctima (Art. 168 Ley 100 de 1993). Esta norma busca garantizar la adecuada intervención médica desde el primer momento de crisis, a fin de evitar, o por lo menos reducir, la propagación de los impactos negativos en la salud física y/o mental que se puedan derivar del hecho mismo, o de la atención tardía o impropia del afectado. No obstante lo anterior se continúan registrando casos en los cuales la víctima debe cancelar estas sumas de dinero con recursos propios, pues algunas instituciones no cuentan con el conocimiento o adecuado manejo de los procesos de reclamación ante el ente administrador del Fondo,

144Contrato de Encargo Fiduciario 242 del Ministerio de la Protección Social, año 2005.

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situación que al presentarse implica una pérdida de los recursos invertidos en la atención de los pacientes.

Según el artículo 30 del Decreto Reglamentario del funcionamiento del Fondo, los beneficiarios pueden y deben acceder a: (1) Servicios médico - quirúrgicos, (2) Indemnización por incapacidad permanente, (3) Indemnización por muerte, (4) Gastos Funerarios, y (5) Transporte al centro asistencial.

Salvo los pagos que deban efectuarse por la prestación de servicios médico -quirúrgicos, estos beneficios serán otorgados con estricta sujeción a las disponibilidades presupuestales, pudiendo el Ministerio, previa autorización del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud -CNSSS-, distribuir los recursos disponibles entre todas las víctimas, en forma total o parcial, teniendo en cuenta la capacidad económica de las mismas.

La prestación de servicios médico - quirúrgicos que comprenden la hospitalización; el suministro de material médico - quirúrgico, osteosíntesis, órtesis, prótesis; suministro de medicamentos; servicios diagnósticos; y rehabilitación, siendo el servicio que se presta con mayor frecuencia y efectividad.

Si bien es cierto que los beneficios por incapacidad permanente, por muerte y los gastos funerarios son otorgados sólo en aquellos casos en que las víctimas no se encuentran afiliadas al Sistema General de Pensiones o al Sistema General de Riesgos Profesionales (Decreto 1283 de 1996, Art. 32 par. 2) son muchas las personas que reuniendo estos requisitos y encontrándose dentro de los términos de reclamación no acceden a estos beneficios por desconocimiento del derecho o del trámite, complejidad del trámite, o porque conociendo estos ítems creen que son incompatibles y excluyentes con las asistencias y apoyos concedidos por la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional.

Como ha sido evidenciado en otros apartes de este documento, la ineficacia de las normas que contemplan los beneficios consagrados en favor de las víctimas, están estrechamente ligados al desconocimiento de los beneficios que consagra la legislación, de los requisitos para acceder a ellos, a los reducidos períodos de reclamación, y en el caso de las Instituciones que prestan Servicios de Salud, a la espera para el pago efectivo de los servicios prestados situación que en ocasiones puede poner en riesgo la estabilidad

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financiera del establecimiento. Estos hechos, vistos sistemáticamente, consolidan una gran barrera para la realización efectiva de la ruta de atención a víctimas MAP/MUSE.

Teniendo como regla general que los derechos constitucionales como tales no prescriben porque emanan del reconocimiento de la dignidad de la persona y configuran valores superiores del ordenamiento jurídico colombiano (CP Arts. 1º y 5º), la Corte Constitucional en reiterada jurisprudencia, ha manifestado la importancia que tiene la prescripción para el sistema jurídico pues “contribuye a la paz social, a la seguridad jurídica y en manera alguna vulnera los derechos constitucionales”. El legislador puede por tanto “consagrar la prescripción extintiva de derechos patrimoniales que surgen del ejercicio de un derecho constitucional, incluso si éste es fundamental, siempre y cuando el término sea proporcionado y no afecte el

145contenido esencial del derecho constitucional” .

A la luz del Estado Social de Derecho el centro de interpretación y análisis de la procedencia de esta figura, está dada por la protección que se brinde al núcleo esencial del derecho que en todo momento debe permanecer incólume y protegido a pesar de la prescripción de corto plazo. “En estos eventos, se busca una mayor prontitud en el ejercicio de la acción, dada la supremacía del derecho fundamental, el cual comporta la exigencia de acción

146y protección oportunas” . El legislador tiene plena potestad de limitar temporalmente el ejercicio de los derechos, lo que no es procedente es que ésta limitación no esté acompañada de los mecanismos apropiados que permitan a la víctima acceder a los servicios y beneficios contemplados en la legislación. Lo verdaderamente importante es que este término no ponga en riesgo el acceso real y el goce efectivo de los derechos consagrados en favor de la víctima.

En todo caso, y en tanto el Estado no contemple los mecanismos necesarios para garantizar el ejercicio de los derechos dentro de los plazos contemplados en la legislación, resulta procedente y necesaria la prolongación de los términos existentes para el ejercicio de los derechos patrimoniales que se derivan de la configuración de los hechos contenidos en

145Ver Corte Constitucional Sentencia C 198 de 1999. M.P. Alejandro Martínez Caballero 146Ver Corte Constitucional Sentencia C 230 de 1998. M.P. Hernando Herrera Vergara

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el marco normativo, nacional e internacional, en materia de protección a víctimas del conflicto armado.

Estas mismas consideraciones se hacen extensibles a las reclamaciones que deben presentarse para acceder a los beneficios contenidos en la Ley 418 de 1997, cuyo cubrimiento está a cargo de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional.

5.3.4 Ayuda humanitaria de emergencia para víctimas MAP/MUSE

Uno de los grandes avances contenidos en el nuevo documento político de 1991, radica en el hecho de incluir, tanto al Estado como a los ciudadanos, en el cumplimiento de herramientas que faciliten la convivencia pacífica entre los asociados, la estabilidad de las instituciones sociales y gubernamentales, la consecución de la paz y el fortalecimiento de la calidad de ciudadano.

A partir de entonces “la solidaridad permea varias de las normas constitucionales (Preámbulo, Arts. 1, 2, 48, 95, entre otros), imponiendo a los colombianos un nuevo actuar que busca hacer más fuertes los lazos de unión

147entre los habitantes del país” . En desarrollo de las innovaciones y orientaciones dadas por este principio, la Ley 418 de 1997 ha consagrado la necesidad de brindar una asistencia humanitaria a quienes han sufrido un daño especial en su vida, grave deterioro en su integridad personal o en sus bienes en el marco del conflicto armado, a fin de satisfacer los derechos que les han sido menoscabados (Arts. 15 y 16).

Es de aclarar que tanto la ayuda humanitaria como la ayuda humanitaria de emergencia, hacen parte integrante de la noción global de acción humanitaria. En ocasiones se hace uso indiscriminado de estos términos obviando los caracteres diferenciadores que existen entre ellos, llegando incluso a equipararlos con el socorro humanitario que se brinda a comunidades vulnerables en medio de las crisis. Este último término consiste “meramente en una ayuda para auxiliar a quien sufre un desastre u otra

147MARTÍNEZ R., Gilberto; MARTÍNEZ T., Catalina. Responsabilidad Civil Extracontractual. Temis, Medellín, Colombia. 2003.

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situación de peligro, es un acto que no está guiado necesariamente por los 148

principios éticos y operativos característicos de la acción humanitaria , pudiéndose tratar de una ayuda partidista, como la asistencia proporcionada

149por los sanitarios de un ejército exclusivamente a los de su bando” .

La acción humanitaria, como término general que contiene los demás conceptos, es concebida como el “conjunto diverso de acciones de ayuda a las víctimas de desastres, desencadenado por catástrofes naturales o por conflictos armados, orientadas a aliviar su sufrimiento, garantizar su subsistencia, proteger sus derechos fundamentales y defender su dignidad, y ocasionalmente frenar el proceso de desestructuración socioeconómica de la comunidad o brindar la preparación necesaria para proceder ante inminentes

150desastres naturales” . Esta acción puede encontrar su origen en iniciativas nacionales o internacionales, caso en que las actividades desplegadas solo tienen un carácter subsidiario que no desplaza la responsabilidad estatal.

Por su parte la ayuda humanitaria, tal y como la definen varias agencias, “es un concepto mucho más amplio que supera el socorro y la ayuda de emergencia. Incluye no sólo la asistencia a la población en términos de provisión de bienes y servicios para su subsistencia, sino también la protección de las víctimas y la defensa de sus derechos humanos fundamentales. Abarca pues un campo de acción que configura la ayuda en forma de operaciones prolongadas basadas en el propósito de combinar diferentes formas de intervención dentro de un marco integrado, priorizando

151las acciones en función de los niveles de vulnerabilidad existentes” .

Por último, la ayuda humanitaria de emergencia, “consiste en la ayuda proporcionada con un carácter de urgencia a las víctimas de desastres

148 Es importante subrayar que la ayuda y la acción humanitarias se caracterizan no sólo por unos determinadosobjetivos y actividades, sino también por una serie de principios éticos y operativos que tradicionalmente les han sido inherentes, entre los que destacan la humanidad, la imparcialidad, la neutralidad y la independencia. Tales principios implican que son las necesidades de las personas las que deben regir la acción humanitaria, no los Estados con sus intereses políticos o económicos, lo cual las ha diferenciado de la cooperación para el desarrollo, habitualmente mucho más sujeta a diferentes criterios de condicionalidad.149ABRISKETA, Joana y PÉREZ, Karlos. Acción humanitaria: concepto y evolución. Diccionario de Acción Humanitariay Cooperación al Desarrollo. Versión interactiva. Tomado de http://dicc.hegoa.efaber.net 150FUNDACIÓN CASTELLANO-MANCHEGA DE COOPERACIÓN. Definición de líneas de trabajo: Acciones Humanitarias y de emergencia.151Tomado de http://www.fcmc.es

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naturales o por conflictos armados, fundada en la provisión gratuita de bienes y servicios esenciales para la supervivencia inmediata de las víctimas como agua, alimentos, abrigo, medicamentos y atenciones sanitarias. Este tipo de intervención suele tener un marco temporal muy limitado, normalmente de

152 153hasta seis o, como máximo, 12 meses ” .

En Colombia la ayuda humanitaria consagrada en favor de las personas afectadas con los hechos que se suscitan en el marco del conflicto armado interno, es prestada por intermedio de las entidades públicas dentro de los límites de sus competencias (tanto en los eventos de desplazamiento forzado como en los contemplados en la Ley 418 de 1997, esta ayuda es otorgada por la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional), siempre que la solicitud se eleve dentro del año siguiente a la ocurrencia del

154hecho .

Término de tiempo que debe contarse a partir de este mismo momento o del instante en que cesen los hechos constitutivos de fuerza mayor o caso fortuito que motiven impedimento para hacerlo en tal período, si estos llegaran a presentarse. En todo caso “la asistencia que la Nación o las entidades

152Ver Corte Constitucional de Colombia, Sentencia C 278 de 2007. M.P. Nilson Pinilla Pinilla. En este fallo resaltan las siguientes consideraciones: (1) Se reitera la posición de la Corte que en anterior jurisprudencia ha señalado que con la provisión de asistencia humanitaria de emergencia, las autoridades del Estado satisfacen uno de los deberes mínimos en relación con la subsistencia digna de los desplazados, como quiera que a través de ella hace efectivos derechos de marcado contenido prestacional, “que guardan una conexidad estrecha con la preservación de la vida en circunstancias elementales de dignidad como seres humanos distintos y autónomos. (2)” En el asunto bajo la actual revisión, no se cuestiona la ayuda humanitaria de emergencia sino su temporalidad, pues se considera que el término máximo de tres meses, prorrogables excepcionalmente por otros tres más, previsto en el parágrafo del Artículo 15 de la Ley 387 de 1997 que se acusa, es tan corto que no permite a las autoridades atender debidamente las necesidades básicas de alimentación, salud, aseo y vivienda de la población desarraigada”. (3) “La norma atacada, tal como está concebida, lleva en la práctica a que el término para brindar ayuda humanitaria opere en contra y no a favor de los desplazados”. (4) “Si bien es conveniente que la referencia temporal exista, debe ser flexible, sometida a que la reparación sea real y los medios eficaces y continuos, de acuerdo con las particularidades del caso, hasta salir de la vulnerabilidad que atosiga a la población afectada, particularmente en esa primera etapa de atención, en la cual se les debe garantizar condiciones de vida digna que hagan viable parar el agravio, en tránsito hacia una solución definitiva mediante la ejecución de programas serios y continuados de estabilización económica y social”. (5) “El estatus de desplazado no depende del paso del tiempo sino de una condición material”. (6) “En lo que respecta a que el término de la ayuda humanitaria de emergencia sea de tres meses, la Corte lo encuentra corto más no necesariamente contrario a la Constitución Política, en la medida de su acople y flexibilidad frente a las características propias del hecho concreto, además ante la posibilidad adicional ayuda solidaria, por ejemplo proveniente del sector privado o del exterior, o si las correspondientes instituciones oficiales cumplen con su deber en forma integrada, pronta y acuciosa. Lo definitivamente inconstitucional, y así lo declarará la Corte, son las expresiones “máximo” y “excepcionalmente por otros tres (3) más”, del parágrafo del artículo 15 de la Ley 387 de 1997, pues le imprimen rigidez al plazo para la provisión de la ayuda humanitaria de emergencia a los desplazados, impidiendo que estas personas puedan seguir recibiendo atención del Estado por un tiempo mayor, mientras logran superar definitivamente su situación de vulnerabilidad. El segmento restante del citado parágrafo se declarará exequible, en el entendido que la atención humanitaria de emergencia será prorrogable hasta que el afectado esté en condiciones de asumir su autosostenimiento. 153ABRISKETA, Joana y PÉREZ, Karlos. Acción humanitaria: concepto y evolución. Diccionario de Acción Humanitaria y Cooperación al Desarrollo. Versión interactiva. Tomado de http://dicc.hegoa.efaber.net 154Ver Corte Constitucional de Colombia, Sentencia C 047 de 2001. M.P. Eduardo Montealegre Lynett.

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públicas presten a las víctimas en desarrollo de lo dispuesto en el presente título (Título II de la Ley 418 de 1997) y de los programas de atención que al efecto se establezcan, no implica reconocimiento por parte de la Nación o de la respectiva entidad de responsabilidad por los perjuicios causados por tales actos”.

Con sujeción a la finalidad que le es inherente, parte de esta asistencia humanitaria debe prestarse seguidamente al hecho que originó la violación generalizada de derechos a las personas afectadas. Esta es consagrada en la normatividad colombiana bajo la denominación de ayuda humanitaria de emergencia. En el caso de la población en situación de desplazamiento forzado dicha ayuda está constituida por las acciones inmediatas tendientes a “socorrer, asistir y proteger a la población desplazada y atender sus necesidades de alimentación, aseo personal, manejo de abastecimientos, utensilios de cocina, atención médica y psicológica, transporte de emergencia y alojamiento transitorio en condiciones dignas”. Es deber de las autoridades civiles y militares “garantizar el libre paso de los envíos de ayuda humanitaria, el acompañamiento nacional e internacional a la población desplazada y el establecimiento de oficinas temporales o permanentes para la defensa y protección de Derechos Humanos y el cumplimiento de las normas del Derecho Internacional Humanitario” (Art. 15 Ley 387 de 1997).

En esta misma materia la Ley 418, aplicable a las personas que sufran perjuicios por causa de homicidios u otros atentados o agresiones contra la vida, la integridad física, la seguridad o la libertad personales, cometidos por móviles ideológicos o políticos, o sean objetos de amenazas referentes a la comisión de atentados o agresiones de esta naturaleza; brinda a los afectados la posibilidad de beneficiarse con una Ayuda Humanitaria de Emergencia, tendiente a mitigar o a impedir la agravación o la extensión de los efectos de los mismos (Art. 49 Ley 418 de 1997). En estos casos la ayuda humanitaria de emergencia, equivaldrá a dos (2) salarios mínimos mensuales legales vigentes (smmlv) correspondientes al año de ocurrencia del hecho que ha dado origen a la asistencia.

Existe un amplio desconocimiento de este beneficio entre las personas afectadas con MAP/MUSE e incluso entre las instituciones que brindan apoyo y orientación a las víctimas. En forma generalizada se ha creado una

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concepción colectiva en la que se asocia la ayuda humanitaria de emergencia con la situación de desplazamiento forzado y no con las víctimas comunes del conflicto armado.

Es de aclarar que, en los casos en que la persona se encuentra inmersa en una doble condición de vulnerabilidad puede y debe acceder, tanto a los beneficios contemplados en esta materia en la Ley 387 como los de la Ley 418, resaltando que estos no son excluyentes entre sí.

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6. IDENTIFICACIÓN DE BARRERAS FÁCTICAS

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6.1 DESCONOCIMIENTO DE DERECHOS

La autoproclamación del Estado colombiano como una “República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran” (Art. 1 C.N.), va más allá de simples consideraciones retóricas de evolución política para el nuevo milenio.

Hablar de una democracia implica la participación activa de los ciudadanos, pero también la intervención continua y decidida de los entes gubernamentales que permitan la formación de ciudadanos capaces de responder a tal reto. La decisión de transitar por el difícil camino de la democracia, consagrada desde el Preámbulo de la Constitución Nacional de Colombia, implica la educación oportuna y eficiente para el conocimiento y ejercicio de derechos por parte de todos y cada uno de los habitantes de este país.

Esta tarea impostergable de capacitación y expansión de competencias ciudadanas se convierte en una labor ética, un deber constitucional y una obligación internacional para el Estado colombiano. Sólo a través de ella se hace posible la formación de un ciudadano participativo, que funde su intervención en la sociedad no en la rebelión ni en el seguimiento inercial de un discurso sin sentido, sino en un pensamiento estructurado con una profunda esencia crítica, cuestionadora y propositiva frente a las realidades que se presentan.

Esta formación implica el adiestramiento para conocer, defender y exigir el respeto y protección de sus derechos, pues la vulneración de cualquiera de ellos no tiene cabida en la sociedad moderna. No es posible continuar con un discurso evasivo y una práctica educativa lenta y carente de decisión política

155como hasta ahora se ha hecho . La protección a los derechos debe tornarse en el fundamento ético de un nuevo paradigma educacional para la ciudadanía, una educación liberadora y transformadora, que incluya al individuo en las decisiones políticas y sociales, y lo lleve al goce efectivo de sus garantías legales y constitucionales.

155MAGENDZON, Abraham. Educar en Derechos Humanos: ¿Si no los educadores quién, y si no es ahora cuándo?. FUTUROS, Revista trimestral latinoamericana y caribeña de desarrollo sustentable Nº 5, Vol. 3, año 2005.

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La expansión de estas capacidades fomenta la consolidación de un sujeto de derechos que ve incrementadas sus posibilidades de intervención y acción transformadora frente a las principales problemáticas de la sociedad: gobiernos frágiles e inestables, injusticias, extrema pobreza, violencias recalcitrantes, corrupción e impunidad, discriminación e intolerancia. Por medio del fortalecimiento de la calidad de ciudadano, este sujeto de derechos adquiere conocimiento básico de los instrumentos jurídicos que amparan sus derechos y los de su comunidad, y puede identificar las instituciones que brindan apoyo cuando éstos han sido o están en riesgo de ser vulnerados.

Mediante un discurso asertivo, racional y convincente, fundado en argumentos de fondo, este conocimiento le permite vigilar y exigir el cumplimiento de directrices y lineamientos, nacionales y foráneos, para que el goce efectivo de los derechos se convierta en una cultura cotidiana.

Todas estas labores de construcción de una verdadera ciudadanía están dirigidas al empoderamiento de derechos por parte de los ciudadanos, para que lleguen a ser verdaderamente libres y autónomos. Sólo de esta forma pueden tejer su propio futuro, autoafirmarse y autodeterminarse como componentes activos de la sociedad a la que pertenecen, comprometerse con el bien común y con lo público, definiéndose como constructores de su realidad y de su entorno. Este empoderamiento se construye a partir de la toma de conciencia y del reconocimiento de los ciudadanos como sujetos sociales y políticos, que les permite mutar las condiciones opresivas de su vida colectiva e individual.

Una vez los ciudadanos han logrado apoderarse de sus derechos es posible elaborar un agenda de discusión y acción en la cual se determinen las causas de las desigualdades que se presentan, y se labra el camino para el diseño de acciones culturales, sociales, políticas y legales tendientes a la eliminación de los elementos que originan la desigualdad. Los ideales democráticos y obligaciones estatales de fortalecimiento y capacitación para el goce de derechos son aún una tarea pendiente en el Estado colombiano, máxime cuando se construyen en torno a la difusión y reconocimiento de derechos consagrados en favor de poblaciones vulnerables, sometidas a violencias extremas o que deben asumir silenciosamente las consecuencias dañinas de un conflicto en el que no intervienen pero del que hacen parte. La falta de cumplimiento y desarrollo de esta actividad ha dejado a un sinnúmero de víctimas de la violencia sin herramientas para exigir sus derechos. El desconocimiento se convierte en la primera barrera para acceder a ellos y convertirlos en una realidad.

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Es cierto que desde la legislación interna se han creado instrumentos para la protección especial de las necesidades básicas de la población víctima del conflicto armado, pero también lo es el hecho de que sin el apropiado conocimiento de estas prerrogativas por parte de sus destinatarios, estos pronunciamientos se convierten en simples disposiciones formales carentes de efectividad y eficacia sociológica.

Diferentes iniciativas institucionales, conscientes de la necesidad e importancia de empoderar a las poblaciones vulnerables, han buscado propagar la información necesaria de estos beneficios entre las víctimas y la población en riesgo de serlo. A pesar de este esfuerzo persisten vacíos y lagunas, que hacen posible afirmar que nuevas intenciones deben focalizar sus esfuerzos en la construcción de un nuevo modelo pedagógico que garantice la aprehensión de las enseñanzas por parte de la comunidad.

La construcción de un verdadero proyecto de ayuda, acompañamiento y asistencia a las personas víctimas del conflicto debe fundarse en el propósito de mejorar la calidad, condiciones de vida y aplicabilidad de los Derechos Humanos. Otro objetivo que se debe cumplir tiene que ver con el fortalecimiento de las capacidades individuales y comunitarias para la intervención y participación ciudadana, a favor de las personas víctimas del conflicto, fortaleciendo sus capacidades individuales y comunitarias para el ejercicio de mecanismos de intervención y participación ciudadana, así como la creación de Asociaciones de Víctimas en los lugares en que aún no existen y el fortalecimiento del rol que vienen despeñando las que se encuentran funcionando.

Lo que es claro es que formar a estas poblaciones acerca de sus derechos constituye una necesidad indiscutible para Colombia y un desafío inaplazable que convoca a toda la sociedad.

6.2 FALTA DE DOCUMENTACIÓN Y REQUISITOS MÍNIMOS

Son muchos los derechos que se contemplan en la legislación, nacional e internacional, orientados a la protección global de la dignidad humana y “de los derechos iguales e inalienables de todos los miembros de la familia

156humana” , sin distinción alguna originada en razones de raza, sexo, condición política, social o religiosa; origen nacional o posición económica. Igual es el número de instrumentos, internos y foráneos, que buscan

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complementar e integrar estas disposiciones con prerrogativas especiales para quienes, por encontrarse en situaciones de marcada fragilidad y vulnerabilidad, requieren un amparo reforzado por parte del Estado, entre ellas las personas que han sido afectadas en el marco de los diferentes conflictos armados alrededor del mundo.

Estas declaraciones, especialmente las internacionales, pretenden ir más allá de los ideales de unión para todos los hombres, y buscan que se cuente con los medios apropiados que garanticen la efectividad de los derechos que se han consagrado, exhortando a los Estados para que incluyan en sus cuerpos normativos, los mecanismos necesarios para hacerlos realidad.

En tal sentido está orientado el contenido del artículo 28 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, en cuyo tenor literal se consagra el derecho de toda persona a que “se establezca un orden social e internacional en que los derechos y libertades proclamadas” se hagan plenamente efectivos. Estas directrices fueron incluidas en los lineamientos generales de la Constitución Nacional de 1991, en cuyo contenido se consagra una gama de instrucciones tendientes a la protección real y eficaz de las garantías mínimas inherentes a la naturaleza humana.

Entre ellas se encuentran: (1) la educación en y para los Derechos Humanos (Art. 67 C.N.); (2) la prevalencia de los tratados y convenciones internacionales ratificados por Colombia en que se reconocen estos derechos (Art 93 C.N.); (3) la extensión de esta protección a los derechos que no estando consagrados en las diferentes normas, son inherentes a la persona humana (Art. 94 C.N.); (4) el deber de los ciudadanos de defender y difundir los Derechos Humanos como fundamento de la convivencia pacífica (Art. 95 C.N.); (5) la prohibición de su suspensión durante los estados de excepción (Art. 214 C.N.), y (6) la formación de la Fuerza Pública para su respeto y protección (Art. 222 C.N.).

La más importante de estas disposiciones es la creación y fortalecimiento de autoridades e instituciones públicas encargadas del control, vigilancia y monitoreo del cumplimiento y efectividad de estos derechos. Función radicada en cabeza del Ministerio Público, “institución constitucional que tuvo su origen en la Carta fundamental de la República de Colombia, Venezuela y

156OFICINA EN CLOMBIA DEL ALTO COMISIONADO DE LAS NACIONES UNIDAS PARA LOS DERECHOS HUMANOS, HCHR. Declaración Universal de los Derechos Humanos. Bogotá D.C., Colombia. Diciembre de 2004.

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157Ecuador” en el año de 1830 ; engrosada en el 1991 con la creación de la Defensoría del Pueblo como órgano e institución tutelar de los Derechos Humanos; y la vinculación de los Personeros Municipales, quienes ejercen funciones de Ministerio Público en la localidad.

Entre las tareas de estos últimos funcionarios, asignadas a través de la Ley 158136 de 1994 en la cual se dictan las normas tendientes a modernizar la

organización y el funcionamiento de los municipios, resaltan los deberes de (1) defender el interés de la sociedad, (2) divulgar los Derechos Humanos y orientar e instruir a los habitantes del municipio en el ejercicio de sus derechos ante las autoridades competentes o entidades de carácter privado, (3) interponer por delegación del Defensor del Pueblo las acciones de tutela en nombre de cualquier persona que lo solicite o se encuentre en indefensión, y (4) promover la creación y fortalecimiento de las veedurías ciudadanas y comunitarias.

Además del cumplimiento de estas funciones, los personeros están sujetos a la observancia de otras directrices que en lo atinente a sus competencias, le sean asignadas en la Constitución, la Ley, y los Acuerdos.

Desde la legislación vigente para la atención a víctimas del conflicto armado interno colombiano, le ha sido asignado el deber de certificar la ocurrencia de los actos que se susciten en el marco de dicho conflicto y que ocasionen

159daños en la vida, la integridad y/o bienes de los ciudadanos. La certificación de este hecho se configura como el principal mecanismo de garantía para el acceso real y oportuno a la red institucional encargada de la prestación de servicios a las personas afectadas con estos actos. Sin ella se cierran las puertas a la efectividad de los derechos consagrados en los diferentes instrumentos normativos y en consecuencia se favorece la violación de los Derechos Humanos, fundamentales y especiales consagrados a favor de los perjudicados.

A pesar del gran número de capacitaciones que han sido realizadas a fin de ilustrar a estos funcionarios sobre la adecuada elaboración de esta

157Tomado de http://pgn-ms-10.procuraduria.gov.co158Modificada por la Ley 1148 de 2007, publicada en el Diario Oficial No. 46.685 de 10 de julio de 2007, "Por medio de la cual se modifican las Leyes 136 de 1994 y 617 de 2000 y se dictan otras disposiciones". Modificada por la Ley 1031 de 2006, Modificada por el Decreto 2255, Modificada por la Ley 617 de 2000, Modificada por la Ley 201 de 1995, modificada por la Ley 200 de 1995, Modificada por la Ley 177 de 1994, Modificada por el Decreto 2626 de 1994 159Ver Corte Constitucional de Colombia, Sentencia T 188 de 2007. M.P. Álvaro Tafur Galvis.

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certificación, muchos de ellos aducen que la subsistencia de vacíos en esta materia se debe a las circunstancias externas en que se desarrollan dichos procesos de formación: horarios inadecuados, falta de talleres prácticos y la información contradictoria dada por las instituciones capacitadoras. Carencias, que finalmente terminan por convertirse en barreras para la adecuada aprehensión de la información sobre el tema.

A pesar de ello, cabe recalcar que esta normatividad está cercana a cumplir su primera década de aplicación en el ordenamiento jurídico colombiano, tiempo suficiente para sostener que el desconocimiento de derechos, procedimientos y trámites ha perdido vigencia como justificación de las faltas que se presentan en torno a la expedición de este documento, comenzando a tomar fuerza razones que van desde la negligencia y omisión de las funciones legales, hasta la falta de sensibilidad por la situación que deben afrontar las víctimas del conflicto armado. Iguales consideraciones se hacen extensibles y aplicables al cumplimiento de las funciones de los alcaldes frente a la misma temática.

Es necesario recordar a todos los funcionarios públicos que su intervención en la vida diaria del país está enmarcada en la consecución de los fines esenciales del Estado colombiano (Art. 2 C. N.), que uno de los principales núcleos de su acción es el servicio a la ciudadanos y a la comunidad, y que por tanto su quehacer debe convertirse en parte de la solución y no de la problemática de las víctimas. Es necesario recalcar que el no cumplimiento de sus deberes y obligaciones legales o constitucionales, es fuente de responsabilidad en sus diversas manifestaciones, especialmente de la

160responsabilidad disciplinaria que deriva de la aplicación de la Ley 734 de 1612002 .

Pero no toda la carga del incumplimiento, cumplimiento tardío o defectuoso de esta responsabilidad puede ser puesta en hombros de los funcionarios. Ellos hacen parte de un sistema con falencias entre las cuales se encuentran los mínimos presupuestos para dar solución a múltiples problemas y la falta

160MARTÍNEZ R., Gilberto y MARTÍNEZ T, Catalina. Responsabilidad Civil Extracontractual. Undécima Edición. Ed. Temis. Medellín, Colombia. 2003 “Las personas que se vinculan a cualquiera de las manifestaciones de la administración pública deben respetar un conjunto de normas que pretenden que la prestación de servicios públicos se efectúe de forma eficiente, oportuna, adecuada y amable. (…) el funcionario debe respetar su investidura, y para ello debe actuar y respetar aquellas disposiciones o reglas que se encaminan a obtener la excelencia en la prestación de servicios públicos. (…) Esta responsabilidad es diferente de las demás y por tanto no adquiere la característica de cosa juzgada y no configura ni pleito pendiente ni prejudicialidad”. 161Expedida el 05 de febrero de 2002 por el Congreso de la República de Colombia, por medio de la cual se expide el Código Disciplinario Único. Publicada en el Diario Oficial No. 44.708 del 13 de febrero de 2002.

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de recurso físico y humano, lo que en ocasiones, a pesar del compromiso, imposibilita el cabal cumplimiento de sus funciones.

Se hace palmario que la falta de documentación y la imposibilidad de reunir los requisitos mínimos para acceder a algunos de los beneficios contemplados en la legislación nacional, se convierten en verdaderos obstáculos que no en pocas ocasiones impiden a la víctima disfrutar efectivamente sus derechos, especialmente en materia de salud, vivienda, crédito y educación. Del mismo modo, la posibilidad de ingresar al mercado laboral se ve ampliamente disminuida por la ausencia de los documentos mínimos necesarios.

No es pues sólo la falta de la certificación de los hechos expedida por la autoridad competente, es la falta de todos aquellos documentos que impiden a la población afectada con el conflicto armado acceder a los diferentes planes de atención, protección y estabilización socioeconómica: Libretas Militares, tarjetas de identidad, cédulas de ciudadanía, partidas de nacimiento y defunción. Si el afectado no cuenta con estos documentos no tiene la oportunidad de presentar una carta de excusa en la que se detallen los motivos de la falta. Si no cuenta con ellos simplemente no es tenido en cuenta dentro del sistema y el goce de sus derechos comienza a perderse en medio de la burocracia y la ineficacia.

El desconocimiento de los procedimientos para tramitar los documentos, la imposibilidad de realizar este trámite en una sola institución, las dificultades de movilidad en la ciudad, y los inconvenientes de seguridad y costo que se generan al desplazarse al lugar de origen en busca de alguno de estos documentos, se convierten en barreras adicionales que agravan la situación que deben vivir las víctimas del conflicto.

En el tema específico de minas antipersonal, el Gobierno Nacional ha realizado notorios esfuerzos por reducir al máximo los requisitos necesarios para acceder al conjunto de prestaciones y beneficios que la legislación ha consagrado a favor de las víctimas, llegando a un número de tres documentos indispensables: documento de identidad, historia clínica en la que se describa el origen del accidente y la certificación del Alcalde titular de la localidad en

162que ocurrió el evento . Aunque son pocos los requisitos que se exigen para

162Información obtenida en entrevista realizada a Nelson Pérez Pulgarín, abogado asesor del Departamento de Comunicación y Cooperación del CICR subdelegación Medellín, el día 29 de agosto de 2007.

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la prestación del servicio, la imposibilidad fáctica de acceder a ellos es tan marcada como la que se presentaba anteriormente al reunir un mayor número de documentación.

En estos términos, bajo una mirada social y política de las circunstancias en que se encuentra el perjudicado, es completamente improcedente, a la luz del Estado Social de Derecho, trasladar la carga de la prueba del hecho al afectado. La realidad que debe afrontar es una situación de hecho, y por tanto, en caso de requerir prueba de ello, es el Estado quien deberá poner en marcha los medios y mecanismos idóneos que le den certeza sobre la contingencia.

6.3 INVISIBILIZACIÓN DE LA POBLACIÓN VÍCTIMA DE MAP/MUSE

Los procesos de invisibilización han sido utilizados a través de la historia con el fin omitir la presencia de determinados grupos sociales, generalmente minoritarios o sujetos a relaciones de dominación, de las diversas formas de intervención ciudadana. Este procedimiento de exclusión presume el desarrollo de una serie de mecanismos, conscientes o inconscientes, por parte de las comunidades que afectan el desarrollo colectivo del grupo o el individuo y conllevan un completo olvido de su relevancia o rol al interior de la sociedad. La invisibilización es asumida como un medio de discriminación, directa o indirecta, y se encuentra estrechamente relacionada con los

163fenómenos de desaparición social y al antiguo homo sacer del Derecho Romano.

Causas institucionales, sociales, familiares y hasta individuales han logrado sumergir a la población víctima de MAP/MUSE en esta dinámica de exclusión. Los afectados hacen parte del escenario de la guerra, pero se convierten en cifras eventuales de estadísticas sin rostros que pronto se olvidan. Se silencian sus nombres y se borran sus historias, pues finalmente con sus vivencias se teje una realidad que es mejor no evidenciar: Colombia ocupa un deshonroso primer lugar a nivel mundial en víctimas de minas antipersonal y es el único país de Occidente en el que aún se siembran

164minas .

163Figura del derecho romano arcaico, constituida por un hombre que no puede ser objeto de sacrificio por estar fuera del derecho divino, al cual, sin embargo, cualquiera puede dar muerte impunemente, sin ser considerado homicida, porque también se encuentra excluido del derecho de los hombres. Una doble exclusión que lo deja incluido en el derecho de una vida expuesta a la que cualquiera le puede poner fin.164HUMAN RIGHTS WATCH, HRW. Mutilando al Pueblo, El Uso de Minas Antipersonal y otras Armas Indiscriminadas por parte de la Guerrilla en Colombia.

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Unas veces más y otras menos, estas víctimas terminan por ser transparentes, invisibles a los ojos de una sociedad que tarde o temprano se acostumbra a vivir con o sin ellas.

Es evidente que al interior de las mismas comunidades, en algunos sectores del país, se presentan suspicacias y dudas frente a las causas que originaron la nueva situación que debe afrontar la víctima. Se crean ambientes de

165discriminación y estigmatización que favorecen el desplazamiento y llevan a que el mismo afectado enmascare su realidad, viéndose obligado a encubrir su condición. Se hace preferible declarar una situación de desplazamiento forzado o ser una persona con discapacidad, que presentarse como víctima de MAP/MUSE ante una sociedad que como ente colectivo aún no está preparada para acogerlo. Estos procesos de enmascaramiento refuerzan la marginación por medio del actuar del propio discriminado, que se convierte de esta forma en un agente dinámico en la invisibilización de su propia realidad.

La presencia de minas antipersonal y municiones sin explotar es una de las manifestaciones más graves del conflicto armado. Dan cuenta de la severidad de las confrontaciones y enmarcan una de las formas más rigurosas de violación de Derechos Humanos en la vida del país. Cientos de personas han entregado su vida como cuota de un conflicto que no les pertenece, y miles más han cambiado sus condiciones de vida por la misma razón. En ambos casos la exclusión de estas víctimas de la vida pública y social del país, es una de las principales causas de violación a sus garantías constitucionales e irrespeto a su dignidad humana, pues al ignorar su presencia se ignoran también sus necesidades.

Estos actos de supresión se ven reforzados con la ausencia de políticas públicas y sociales que incluyan la protección integral de las víctimas de estos artefactos, y por ello el camino que deben iniciar a partir del accidente que han sufrido es especialmente traumático. Su realidad más cercana es acceder a la prestación básica e inmediata de servicios en salud, para luego trasegar un arduo camino en un ambiente de marginación y caridad que les permita garantizar sus derechos.

165 HANDICAP INTERNATIONAL. Informe final proyecto UNICEF - COSUDE. En el marco de este proyecto se estableció que el 36% de las 73 víctimas de MAP/MUSE atendidas por HANDICAP INTERNATIONAL entre 2005 y 2007, se encuentran en situación de desplazamiento forzado, viéndose sumidas en una condición de doble vulnerabilidad.

123


Desde 1990 y hasta el primero de agosto de 2007, han sido identificadas 1666.238 víctimas de minas antipersonal a nivel nacional. Todas ellas han sido

167incluidas, a través del IMSMA , en la base de datos que el Gobierno Nacional ha venido aplicando como mecanismo de seguimiento a los eventos con MAP/MUSE en el país. A pesar de la utilización de estos instrumentos y de la descentralización de la Gestión de la Información, subsisten impedimentos de tipo geográfico, social y personal que dificultan la inclusión de la totalidad de la población afectada en las estadísticas, lo que infortunadamente traduce en una subestimación de la magnitud del fenómeno.

La presencia del subregistro se ve alimentado por la ausencia de formatos adecuadamente estructurados que exhorten a las instituciones que prestan servicios de salud, a especificar las causas del accidente que originan la atención. A pesar de ello algunos departamentos como Antioquia han comenzado a hacer frente a esta situación logrando incluir la problemática de minas antipersonal dentro del Sistema Nacional de Vigilancia en Salud

168Pública - SIVIGILA - , a través del cual se lleva un reporte en forma expresa de la ocurrencia de estos hechos.

Consciente de esta realidad el Gobierno Nacional ha reconocido la existencia 169de un subregistro de las víctimas de estas armas , que algunas instituciones

170han estimado en aproximadamente un 20% . Estas fallas en el registro favorecen la invisibilización de la problemática y su incidencia en el país, no sólo en cifras, sino también en sus impactos sociales. El desconocimiento sobre la existencia de los afectados imposibilita su inclusión en políticas de participación ciudadana, rehabilitación laboral, reintegración social y por

166Vicepresidencia de la República, Observatorio Nacional de Minas Antipersonal. Esta cifra comprende víctimas civiles y militares de minas antipersonal.167IMSMA es desarrollado por el centro para los estudios de la seguridad y la investigación del conflicto en el instituto de la tecnología federal suizo Zurich (ETHZ) a nombre del centro internacional de Ginebra para Demining humanitario (GICHD) y es parte del esfuerzo de Suiza para evitar la producción y el uso de las minas antipersonal en el mundo. 168MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL, Dirección General de Salud Pública. EL Sistema Nacional de Vigilancia en Salud Pública, SIVIGILA. Documento preparado en el Grupo de Vigilancia en Salud Pública DGSP- Ministerio de Salud Bogotá D.C., Colombia. 2000. El Sistema de Vigilancia en Salud Pública, SIVIGILA, hace referencia a la relación organizada de los usuarios, las normas, los procedimientos y los recursos (financieros, técnicos y humanos) para la recopilación de datos, el análisis, la interpretación y la divulgación de información sobre eventos de salud, de forma sistemática y continua, para su uso esencial en la orientación de la toma de decisiones en salud pública. En el contexto del SGSSS, el SIVIGILA se articula como una estrategia de salud pública al Plan de Atención Básica (Resolución 4288/96), sirviendo de apoyo a las autoridades sanitarias y la sociedad en general para el cumplimiento de las funciones públicas y deberes sociales de garantizar la salud de las colectividades. En consecuencia el SIVIGILA trasciende el ámbito de aplicación del sector salud y hace referencia a todas las organizaciones y la población que determinan en mayor o menor grado el devenir de la salud de los grupos. Dado que la vigilancia es una tarea indelegable del Estado y es de carácter obligatorio y permanente en todos los municipios y distritos del país de acuerdo con sus competencias, y complementado por el Departamento y la Nación, los componentes del SIVIGILA se deberán articular a los Planes de Atención Básica, Sectorial y de Desarrollo de cada una de las entidades territoriales. El SIVIGILA será orientado y dirigido por la Nación en cabeza del Ministerio de Salud y en respeto de la autonomía y la diversidad territorial, permitirá la inclusión de otros eventos que sean de importancia local y regional, como ocurre en el departamento de Antioquia que ha incluido los accidentes con MAP/MUSE.169SÁNCHEZ, Esperanza. Asesora de asistencia a víctimas, Obervatorio Nacinal de Minas Antipersonal. En Taller de Asistencia Técnica, realizado por el Consorcio Fidufosyga 2005 el día 25 de Mayo de 2007. 170International Campaign to Ban Landmines, ICBL. Informe Monitor de Minas Terrestres, Colombia 2006. Campaña Colombiana Contra Minas.

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supuesto el seguimiento y monitoreo de su situación. Quienes logran ser registrados deben afrontar un gran número de trabas y obstáculos administrativos para acceder a la satisfacción efectiva de sus necesidades, creando así una nueva esfera de invisibilización frente a la comunidad nacional.

La violencia política que se vive en Colombia ha dejado un sinnúmero de víctimas cuyas historias se han perdido en medio del tiempo, la desesperanza y la cotidianidad. Víctimas que llevan años reprimiendo sus recuerdos y sobrellevando en silencio un dolor opacado por posiciones políticas, que a través de historias oficiales, buscan reemplazar realidades obvias en muchas zonas del territorio nacional. Estas víctimas no son sólo individuos. Regiones enteras se han visto sumidas en profundos climas de desolación que favorecen las migraciones a otras áreas con menos amenaza de ocurrencia de accidentes con minas, con menos presencia de actores armados y por tanto menos peligrosas, alterándose de esta forma el desarrollo de su vida diaria.

Miles de familias han conocido la angustia y han abandonado sus tierras, quedando inmersas en situaciones de fragilidad y emergencia frente a las cuales no existe aún una capacidad de reacción individual, social, ni institucional. Estos hechos producen un contexto externo que favorece la desintegración de las instituciones básicas que estructuran la naturaleza y esencia del Estado, y que debilitan su relación con los ciudadanos y la sociedad.

Las situaciones que se presentan en torno al accidente con MAP/MUSE y la problemática que se evidencia para la atención a las víctimas de estos artefactos, no es en absoluto un fenómeno nuevo en la sociedad colombiana. Por el contrario, sí es relativamente reciente el tenue comienzo de su visibilización y su consideración como un problema social que sobrepasa esferas privadas.

La toma de conciencia social frente a esta realidad lleva implícito un mayor conocimiento del problema, cambios en la legislación vigente, la aparición de un nuevo modo de análisis de las causas que la originan y el mejoramiento del esquema en que se presentan las propuestas de actuación para proceder ante ella. Todas estas acciones representan un avance que ha llevado a poner en el escenario público una realidad ausente en la vida social años atrás. Es evidente que en los últimos tiempos se ha producido un proceso de

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acercamiento y aprehensión sobre la gravedad de la presencia de las minas en el territorio nacional y los obstáculos que estos suponen para la convivencia democrática de todos los ciudadanos. Gracias a los esfuerzos e intervenciones de organizaciones, campañas internacionales y movimientos de víctimas a los que aún les hace falta madurar, se ha comenzado a ganar espacios de reflexión y reacción frente al flagelo de las minas antipersonal en Colombia.

A pesar de ello, esta ola de toma de conciencia social sobre la gravedad de sus consecuencias en los ciudadanos y poblaciones, no ha logrado sobrepasar el momento coyuntural de apoyos fervientes y esporádicos. Soluciones integrales y permanentes a esta realidad distan mucho de las circunstancias actuales que se presentan en el país. Respuestas transitorias, aisladas y poco coordinadas impiden concertar medios y esfuerzos para el logro de un propósito común, dejando a las víctimas en medio de un vacío en el que la atención brindada no da cubrimiento a sus necesidades básicas individuales ni colectivas.

Cuando lo que está en juego es la capacidad de organización de todo un país y de una sociedad para hacer frente a una realidad de resultados indiscriminados, los medios de movilización masiva de la ciudadanía deben ser el punto de partida y no de llegada. Para lograrlo es indispensable la mediación de los medios de comunicación, que en sociedades como la nuestra, juegan un papel fundamental en la creación de idearios colectivos que en gran medida configuran y dan estructura a lo público.

La recuperación social y emocional de comunidades, familias e individuos víctimas de las MAP/MUSE va más allá de la atención física o psicológica. Debe recordarse y manifestarse reiteradamente que las personas afectadas con esta contingencia son víctimas del conflicto armado interno

171colombiano , y en consecuencia deben ser, no solo atendidas sino también

171Ver Corte Constitucional Sentencia T 188 de 2007. M.P. Álvaro Tafur Galvis. “Con independencia de los resultados de la investigación, toda persona afectada en su vida, honra, bienes, derechos y libertades por los hechos sucedidos dentro del conflicto armado interno, puede exigir medidas de

restitución, indemnización, rehabilitación y satisfacción según loestablece el Derecho Internacional, sin perjuicio de que el Estado pueda dirigirse en contra de los responsables de la vulneración”. En consecuencia se trata de una garantía que si es violada o amenazada puede ser reclamada mediante tutela.

PERIÓDICO EL TIEMPO: Toda víctima del conflicto debe ser reparada: Corte Constitucional. Edición julio 10 de 2007. Según la Corte, los perjudicados por tales crímenes pueden reclamar en los estrados judiciales la indemnización propia de los procesos penales iniciados por dichos decesos. Lo anterior, sin perjuicio de su derecho a acudir ante el juez de amparo a reclamar la protección de las garantías previstas en el sistema de protección internacional de los derechos humanos. En la práctica, y con base en la sentencia de la Corte, los familiares de las víctimas de los

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reparadas. Su proceso de reintegración social debe estar íntimamente ligado al conocimiento de la verdad, el logro de la justicia, la recuperación de su

172dignidad frente a la sociedad y la reparación de los daños que han sufrido .

En un proceso de formulación y planteamiento de respuestas efectivas para profundas crisis humanitarias, en las que se ha logrado ocultar u obviar por años la realidad de todo un grupo de afectados, se hace necesaria la recuperación de la memoria colectiva e histórica de las experiencias que se han vivido. Pronunciar los nombres de las víctimas olvidadas, recordar sus vidas y reivindicar sus derechos, es hacerlas visibles para darles la importancia que un día se les negó, y recuperar la que algunos están perdiendo.

crímenes ejecutados por grupos al margen de la ley podrán reclamar tres indemnizaciones: La del proceso penal; la del sistema de protección internacional de los derechos humanos y aquella reparación económica establecida en la ley de Justicia y Paz. La implicación de la providencia de la Corte es la de reconocer por acción de tutela la indemnización del sistema internacional de derechos humanos y darle acogida a criterios del DIH. Es decir, los afectados por tales crímenes tienen derecho a una tercera indemnización reconocida mediante este fallo. Según la Corte, el Estado no puede condicionar la ayuda humanitaria a la presentación de certificados, expedidos por las autoridades, sobre los móviles ideológicos y políticos del crimen. "Toda violación de un derecho humano da lugar a un derecho de la víctima o sus derechohabientes a obtener reparación" 172Ver Ley 975 de 2005 expedida el 25 de julio de 2005 por el Congreso de la República de Colombia, por medio de la cual se dictan disposiciones para la reincorporación de miembros de grupos armados organizados al margen de la ley, que contribuyan de manera efectiva a la consecución de la paz nacional y se dictan otras disposiciones para acuerdos humanitarios. Publicada en el Diario Oficial No. 45.980, de 25 de julio de 2005.

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7. RUTA DE ATENCIÓN A VÍCTIMAS CIVILES DE ACCIDENTES CON MAP/MUSE

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La ruta de atención a la población víctima MAP/MUSE se convierte en un punto de partida para la asistencia de las personas afectadas con estos artefactos. En ella se contienen los derechos mínimos que idealmente deben garantizarse a esta población, pero aún está en vía de mejoramiento para una mayor efectividad. A pesar de que se han logrado avances, aún persisten vacíos e inaplicaciones en los elementos que la componen, que terminan por obstaculizar la completa aplicabilidad de estas prerrogativas evitando que se logre el fin último y máximo propósito con que ha sido diseñada esta ruta: la reincorporación social de la víctima.

Se deduce que la finalidad de la elaboración y puesta en circulación de este instrumento, es la difusión de los derechos consagrados en la legislación en favor de las víctimas de MAP/MUSE. Pero en muchas ocasiones la estructura de este instrumento olvida el perfil de los destinatarios a los cuales se dirige. La sencillez con que se pretendía dar a conocer estas prerrogativas, termina inmersa en una profunda falta de claridad que produce confusión y desconocimiento, no sólo por parte de las víctimas, sino también de las instituciones llamadas a prestar asistencia.

Esta ruta no cumple con su función de orientación inmediata en aquellos lugares en que se vive una amenaza latente o riesgo de ocurrencia de accidentes con estos artefactos, pues obvia información tan importante para la población como las acciones que debe ejecutar en los momentos subsiguientes a la ocurrencia del hecho.

La primera de las falencias que se presenta en esta ruta de atención, es la no inclusión de la familia de la víctima en el proceso de asistencia, contrariando así el contenido de la definición dada en el Glosario Nacional Básico General

173de Términos Acción Integral contra Minas Antipersonal según el cual se entiende por víctima:

“toda persona que haya sufrido daños, individual o colectivamente, incluidas lesiones físicas o mentales sufrimiento emocional, perdidas económicas o menoscabo sustancial de sus derechos fundamentales, como consecuencia de acciones u omisiones que constituyan una violación de las normas

173Vicepresidencia de la República. Programa Presidencial para los DDHH y DIH. Observatorio de Minas Antipersonal

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internacionales y nacionales de derechos humanos o una violación del derecho internacional humanitario en el marco de la violencia política, también comprenderá a la familia inmediata o a las personas a cargo de la víctima directa y a las personas que hayan sufrido daños al intervenir para prestar asistencia a las víctimas en peligro o para impedir la victimización”.

Tampoco son indicados los beneficios en materia de educación y vivienda a que tienen derecho los integrantes del núcleo familiar tras la muerte del afectado con el accidente, fomentando con ello el desconocimiento de las garantías contenidas en la legislación.

De otro lado, a pesar de que algunas instituciones afirman que la asistencia psicológica de la víctima está incluida dentro de la atención integral que debe garantizarse según lo estipulado en el artículo 30 del Decreto 1283 de 1996, otras tantas se ciñen a lo contemplado en el esquema de esta ruta. En ella el servicio de rehabilitación psicológica solamente está considerado como un elemento integrante de la Etapa III del proceso de atención, brindada una vez logre establecerse la presencia de una discapacidad adquirida en razón de la contingencia sufrida.

Este hecho, además de obviar la necesidad de la prestación de este servicio durante los momentos críticos que anteceden la declaratoria de tal estado (primeros auxilios, evacuación, atención de urgencias, atención médica, quirúrgica, y hospitalaria), deja por fuera del contexto de la asistencia a quienes han sufrido accidentes con MAP/MUSE, pero que no adquieren una discapacidad por tal motivo.

Falencias semejantes se presentan en el abordaje en el proceso de rehabilitación física del individuo. La falta de protocolos de atención en los que se incluya la valoración total del estado físico del afectado, impiden que este reciba un servicio global y sistemático en el que se incluyan servicios especializados de salud como valoraciones auditivas y visuales, prestando una atención reduccionista que en muchas ocasiones no logra cubrir las necesidades reales y específicas de la víctima.

Es procedente además resaltar las dificultades que se presentan al momento de acceder a las prótesis, que sin duda se constituyen en un elemento de vital importancia para el logro de la independencia funcional que la víctima requiere para su adecuada rehabilitación y reintegración social. A pesar de

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que el Fondo de Solidaridad y Garantía ha manifestado el cubrimiento 174ilimitado de estos elementos con sujeción a las condiciones médicas del

paciente y la debida racionalidad científica, muchas instituciones hacen entrega solo de la primera prótesis, luego de lo cual trasladan al afectado la carga de mantenimiento, readaptación y cambio del aparato ortopédico.

Otras tantas argumentan que este dispositivo no se encuentra contenido dentro del plan de beneficios del Plan Obligatorio de Salud POS-, obviando los lineamientos dados por el Ministerio de Protección Social en la Circular

175Externa 20 de 2006 . En ella se manifiesta que “las Entidades Promotoras de 176Salud-EPS y las Administradoras de Régimen Subsidiado-ARS , a través de

sus respectivas redes de prestadores de servicios de salud, deberán garantizar los servicios relacionados con la rehabilitación integral de las personas con limitaciones físicas o sensoriales de conformidad con lo

177establecido en la Resolución 5261 de 1994 o Manual de actividades, intervenciones y procedimientos del Plan Obligatorio de Salud MAPIPOS, la

178 179Resolución 3165 de 1996 y el Acuerdo 306 de 2005 del Consejo Nacional

174AVENDAÑO, Sandra. Auditora del Consorcio Fidufosyga 2005. En Taller de Asistencia Técnica, realizado por el Consorcio Fidufosyga 2005 el día

25 de mayo de 2007. 175MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL. Ministro Diego Palacio Betancourt. Circular externa 20 de 2006, por la cual se reitera la

Obligatoriedad de Prestar Servicios a la población con o en situación de Discapacidad. Dada en Bogotá D.C el día 11 de mayo de 2006, publicada en

el Diario Oficial 46332 de julio 17 de 2006.176Entiéndase EPS S “Empresa Promotora de Salud del Régimen Subsidiado”.177MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL. Ministro Juan Luis Londoño de la Cuesta. Resolución 5261 de 1994, por la cual se establece el

Manual de Actividades, Intervenciones y Procedimientos del Plan Obligatorio de Salud en el Sistema General de Seguridad Social en Salud. Dada en

Bogotá D.C el día 5 de agosto de 1994. ARTÍCULO 12: UTILIZACIÓN DE PRÓTESIS, ÓRTESIS, APARATOS Y ADITAMENTOS ORTOPÉDICOS O

PARA ALGUNA FUNCIÓN BIOLÓGICA: Se definen como elementos de este tipo, aquellos cuya finalidad sea la de mejorar o complementar la

capacidad fisiológica o física del paciente. Cuando el paciente requiera de su utilización y se encuentren expresamente autorizados en el plan de

beneficios, se darán en calidad de préstamo con el compromiso de devolverlos en buen estado salvo el deterioro normal; en caso contrario deberá

restituirlos en dinero por su valor comercial. PARÁGRAFO: Se suministran prótesis, órtesis y otros: marcapasos, prótesis valvulares y articulares y

material de osteosíntesis, siendo excluidas todas las demás. En aparatos ortopédicos se suministrarán: muletas y estructuras de soporte para

caminar, siendo excluidos los zapatos ortopédicos, plantillas, sillas de ruedas, medias con gradiente de presión o de descanso, corsés, fajas y todos

los que no estén expresamente autorizados. 178MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL. Ministro. Resolución 3164 de 1996, por la cual se establece se adoptan los lineamientos de atención

en salud para las personas con deficiencias, discapacidades y minusvalías.179 CONSEJO NACIONAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD. Acuerdo 306 de 2005,por medio del cual se define el Plan Obligatorio de Salud del

Régimen Subsidiado. Dado en Bogotá, D.C el día 16 de agosto de 2005, entrado en vigencia el 18 de noviembre de 2005, publicado en el Diario

Oficial 46096. ARTÍCULO 2°. CONTENIDO DEL PLAN OBLIGATORIO DE SALUD DEL RÉGIMEN SUBSIDIADO POS S. 2. Cobertura de servicios

de segundo y tercer nivel de complejidad. El POS-S cubre: 2.8. Atención para rehabilitación funcional. Atención de las personas, en cualquier edad,

con deficiencia, discapacidad y/o minusvalía, cualquiera haya sido la etiología o afección causante o tiempo de evolución, con las actividades,

procedimientos e intervenciones en salud necesarias para la rehabilitación funcional, de las contenidas en el Artículo 84 de la Resolución 5261 de

1994. El suministro de Prótesis y Órtesis se hará en sujeción a lo dispuesto en el Artículo 12 de la Resolución 5261 de 1994.

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180de Seguridad Social en Salud, CNSSS ”; enfatizando que “el incumplimiento de las disposiciones citadas en la presente circular generará la imposición de las sanciones previstas en las normas vigentes”. Es claro que el Sistema no

181cubre aun prótesis oculares, auditivas ni de brazo .

Uno más de los vacíos que se refleja en esta estructura, es que en ella no se da cabida a un enfoque de atención y acompañamiento psicosocial que se brinde durante todo el proceso de asistencia de manera continua y coordinada por parte de los diferentes actores que intervienen en la prestación de estos servicios. El derecho de reintegración social no puede ser garantizado, si en su proceso de fortalecimiento, atención y rehabilitación, no se considera al ser humano en su esfera familiar y social.

Avanzando un poco más en esta ruta de atención, es posible observar que en ella, al igual que en la legislación vigente para la atención a víctimas MAP/MUSE, las personas afectadas que sufren lesiones mentales o sufrimientos emocionales, víctimas según la noción recogida en el Glosario Nacional Básico General de Términos Acción Integral contra Minas Antipersonal, son apartadas de su rango de protección.

El apoyo a estas personas se limita al otorgamiento de una asistencia humanitaria, otorgada por la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional , por heridas leves y sin incapacidad permanente equivalente a dos salarios mínimos. De esta forma se pasan por alto las consecuencias psicológicas personales, familiares y sociales que se originan para el individuo. Infortunadamente, el núcleo familiar de la víctima (familia inmediata o a las personas a cargo de la víctima directa) tampoco tiene

180CONSEJO NACIONAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD, CNSSS. Es un órgano de dirección del sistema adscrito al Ministerio de Protección Social, creado por el Artículo 171 de la Ley 100 de 1993, cuyas características fundamentales se encuentran previstas en el Acuerdo 31 de 1996, por el cual se adoptó el reglamento de este órgano. Dispone dicho acuerdo, en cuanto a la naturaleza del CNSSS: “ARTÍCULO. 2 OBJETO: El Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud es un órgano permanente de dirección del sistema general de seguridad social en salud y de concertación entre los diversos agentes del mismo. Tendrá como objeto la adopción de medidas que permitan dirigir y orientar el sistema, dentro de los límites que le impone el cabal ejercicio de sus funciones”. Así el CNSSS no solamente es un órgano de carácter consultivo para el sector salud, sino que desempeña un papel de dirección del sistema con capacidad para tomar decisiones de carácter vinculante para todas las instituciones que lo integran, incluidos, obviamente, los entes territoriales. La Corte Constitucional, en sentencia C-577/95, al decidir la demanda de inconstitucionalidad instaurada contra el literal m) del Artículo 156 de la Ley 100 de 1993, el cual preveía que las decisiones del CNSSS se adoptaran mediante decreto por el Gobierno Nacional, señaló: “Se trata de un órgano plural de concertación entre funcionarios de sector central, descentralizado y miembros de la sociedad civil relacionados con el servicio de salud. Las decisiones del Consejo tienen carácter concertado. A través de ellas se desarrolla el principio constitucional de la democracia participativa consagrado, entre otros, en el preámbulo, y en los Artículos 1 y 103 de la Carta. La Ley 1122 de 2007 crea la Comisión de Regulación en Salud, CRES que reemplaza al CNSSS. Ésta misma disposición convierte al CNSSS en órgano asesor y consultor experto de altas calidades, y modifica sus funciones. 181Respuesta dada por el Doctor Fayberth Calderón Calderón, director de Atención al Cliente del Consorcio FIDUFOSYGA 2005, ante solicitud verbal elevada por HANDICAP INTERNATIONAL el día 19 de junio de 2007, durante el encuentro de realizado en el Auditorio del Hospital Infantil San Vicente de Paúl, de la ciudad de Medellín.

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acceso a una atención psicológica durante el proceso de recuperación del afectado, mucho menos cuando este fallece.

En el último momento de asistencia dentro de la ruta de atención (Etapa V) en la cual se busca crear las condiciones apropiadas para la reintegración psicosocial, escolar y laboral de la víctima, se habla de los fines pero no se consagran los medios ni mecanismos para lograrlo. En esta etapa se otorga un papel preponderante al Servicio Nacional de Aprendizaje - SENA - para la capacitación, formación para el trabajo y búsqueda de ingreso al mercado laboral a través de los centros de información para el empleo. A este establecimiento le ha sido encomendada la labor de cubrir las necesidades educativas de la población víctima del conflicto armado, pero a la fecha sólo ha sido desarrollado adecuadamente el servicio de orientación y formación de la población en situación de desplazamiento forzado.

Las víctimas de MAP/MUSE que desean acceder a la oferta de servicios, deben hacerlo a través de los programas que se ofrecen a las personas con discapacidad, un momento más en que se excluye a las personas afectas que no adquieren tal condición. Adicionalmente, a pesar de que es cierto que esta institución cuenta con una estructura adecuada y suficiente para responder a las necesidades lógicas y geográficas de las víctimas, en ocasiones los requisitos de acceso a sus programas se convierten en barreras infranqueables para las personas que se encuentran en condiciones de especial protección, pues los niveles educativos en que se encuentran no les permiten concretar el acceso a tal derecho; siendo necesario replantear los criterios de selección que el SENA ha establecido para los cursos y programas dirigidos a esta población.

En esta misma etapa de asistencia han sido obviadas regulaciones que permitan el acceso a beneficios que faciliten el ingreso de las víctimas al sistema de educación superior o la vinculación directa de la empresa privada en los procesos de fomento y reincorporación laboral, ambos puntos de vital importancia para la consecución de la reintegración social perseguida por los diferentes instrumentos normativos.

Bajo estas consideraciones y teniendo en cuenta las barreras anexas que deben sortear las víctimas de minas antipersonal en Colombia para acceder y hacer efectivos sus derechos, el ideal de recuperación y total rehabilitación

182del individuo, proyectado inicialmente en seis meses , se convierte en una limitante más para el proceso de rehabilitación laboral y reintegración social

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del afectado en condiciones que garanticen su dignidad y un adecuado nivel de calidad de vida para él y su familia. Es apenas obvio imaginar que el impacto físico, psicológico, familiar y social que se desprende del accidente con mina antipersonal, tiene una dimensión tan extensa que es prácticamente imposible sostener, que aún con la implementación de un mejor sistema de acompañamiento para la víctima, esta pueda llegar a recuperarse totalmente en un lapso de tiempo tan reducido. Desde el Observatorio Nacional de Minas Antipersonal, ente encargado de recopilar, sistematizar, centralizar y actualizar toda la información, facilitar la toma de decisiones en prevención, señalización, elaboración de mapas, remoción de minas y atención a víctimas (Art. 13 Ley 759 de 2002), se ha comenzado a dar trámite a la manifiesta preocupación de las diferentes organizaciones, gubernamentales y no gubernamentales, frente a la inclusión de estos temas en la ruta oficial de atención a víctimas de minas antipersonal y municiones sin explotar, pero a la fecha no han sido dados a

183conocer los resultados oficiales de esta labor .

Es preciso comprender que la reintegración del afectado a la sociedad, requiere un proceso continuo y coordinado que con firmeza le lleve a desempeñar un papel normalizado en la comunidad, sobrepasando su rol de víctima y recalcando su valor intrínseco como ser humano. Debe recordarse que para la obtención de este resultado, es necesario brindarle un acompañamiento y asistencia integral que le beneficie en todas las etapas de este proceso y en todas las esferas que lo estructuran como individuo.

Es claro que no existen dos procesos de rehabilitación iguales. Algunas personas pueden evolucionar hacia una integración normalizada en la vida social, y otras, también susceptibles de mejorar su funcionamiento y habilidades, habrán de conformarse con metas más modestas pero no menos importantes en su historia personal. El reto para cada una de las instituciones que intervienen en este proceso de atención, es brindar un acompañamiento integral tanto a uno como a otro, teniendo siempre presente que el Estado y el Gobierno Nacional deben ser percibidos por la sociedad civil como facilitadores y no como favorecedores de la construcción de barreras para el logro de los derechos consagrados en su favor.

182DECRETO 1283 de 1996, Artículo 34: El servicio de Rehabilitación a las víctimas de eventos catastróficos se regirá en su totalidad por lo dispuesto en la Resolución 004108 de 1993 o en las normas que la adicionen, modifiquen o deroguen, y tendrá una duración máxima de seis (6) meses. Si la junta de calificación de invalidez de que trata la Ley 100 de 1993 y sus decretos reglamentarios determina que la incapacidad permanente es menor del 50% y existen aún posibilidades de mejoría se pagará el servicio de rehabilitación durante seis (6) meses más; transcurrido este tiempo pasará el caso al régimen de pensión por invalidez bien sea por Accidentes de Trabajo o Enfermedad Profesional ATEP o por accidente de origen común.183Información obtenía en entrevista realizada a Luz Piedad Herrera, directora (R) del Observatorio Nacional de Minas Antipersonal, el día 06 de Junio de 2007.

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7.1 RUTA DE ATENCIÓN A VÍCTIMAS DE MINAS ANTIPERSONAL (MAP) Y MUNICIÓN SIN EXPLOTAR (MUSE). Vicepresidencia de la República/Observatorio de Minas Antipersonal - Asistencia a Víctimas

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I

II

III

IV

V

SI

NO

SI

NO

RUTA DE ATENCIÓN A VÍCTIMAS ANTIPERSONAL (MAP)Y MUNICIONES SIN EXPLOTAR (MUSE)

Vicepresidencia de la República / Observatorio de Minas Antipersonal - Asistencia a Víctimas

La persona sufre un accidente por MAP / MUSE

RESCATE

¿Sobrevive?

EVACUACIÓN

Transporte: Ambulancia: Aérea, Fluvialy Terrestre o particular

Ministerio de Protección Social

ATENCIÓN EN URGENCIA

Centro de Salud / Hospital Nivel IMinisterio de Protección Social

ATENCIÓN MÉDICAQUIRURGICA Y HOSPITALARIA

Hospitales Nivel I, II, III y atención especializada de IV nivel



REHABILITACIÓN MÉDICA, BÁSICA, FÍSICA Y PSICOLOGICA

ATENCIÓN MÉDICA, FÍSICAY PSICOLÓGICA CONTINUADA


REINTEGRACIÓN PSICOSOCIALESCOLAR Y LABORAL

Hospital, Centros de Rehabilitación

Min. Educación, Min. Protección Social, (SENA - ICBF) Acción Social

La persona se reintegra

Convenciones Etapa I: Atención PrehospitalariaEtapa II: Atención de Urgencias HospitalariaEtapa III:Rehabilitacíon Médica, Física y Psicológica.

Para todos los trámites ante FOSYGA es necesariotener la certificación del alcalde. Para todos los trámites ante ACCIÓN SOCIAL es necesario tener la certificación del PERSONERO ó alcalde

¡IMPORTANTE! Tenga en cuenta:

Familia tramita Gastos Funerariose indemnización por muerteFOSYGA (Plazo 6 meses)

Familia tramita Ayuda Humanitaria por muerteAcción Social (Plazo 1 año)

Hospital o Particular tramita Subsidio de Transporte

FOSYGA (Plazo 6 meses)

Tramita ayuda Humanitaria por HeridasLeves sin Incapacidad Permanente

Acción Social (Plazo 1 año)

Sobreviviente tramita Ayuda Humanitariapor incapacidad PermanenteAcción Social (Plazo 1 año)

Sobreviviente tramita Indemnización por incapacidad PermanenteFOSYGA (Plazo 6 meses)

Tramita Asistencia Educativa Acción social (Plazo 1 Año / Cada año se renueva)

Tramita Crédito Solidario * Entidad Financiera Oficialque determine el Gobierno Nacional

Subsidio de Vivienda * Cajas de Compensación familiar Según Requisitos

Capacitación y Formación para el trabajo Centros de información para el Empleo SENA

Etapa IV: Atención Médica, Física y Psicológica continuadaEtapa V: Reintegración Psico Social, Escolar y Laboral.

PRIMEROS AUXILIOS

¿Adquierediscapacidad?

7.2 RUTA DE ATENCIÓN INTEGRAL A VÍCTIMAS CIVILES DE MINAS ANTIPERSONAL (MAP) Y MUNICIÓN SIN EXPLOTAR (MUSE) EN COLOMBIA - Handicap International -

Considerando los planteamientos esbozados en el cuerpo de este informe, HANDICAP INTERNATIONAL busca ir más allá de fomentar el simple conocimiento de la Ruta de Atención a Víctimas MAP/MUSE entre las diversas Instituciones que intervienen en este proceso. Gracias a los datos y las información suministrados por las diferentes organizaciones consultadas y el contenido de la legislación vigente, HANDICAP INTERNATIONAL presenta, a continuación, la Ruta de Atención Integral a Víctimas MAP/MUSE en la que además de incluirse los elementos mínimos de asistencia contenidos en aquella ruta, se integran componentes que permiten dar una mayor claridad sobre los beneficios consagrados en la legislación en favor de las personas afectadas con estos artefactos.

De esta forma se busca promover la difusión y comprensión de la información mínima que se requiere sobre trámites y procedimientos necesarios para acceder a ellos, favoreciendo así el ejercicio y goce efectivo de derechos por parte de las víctimas.

En la segunda etapa del proyecto Fortalecimiento institucional de las capacidades locales para la atención a víctimas MAP/MUSE, hacia los servicios oportunos en Colombia, esta ruta de atención será tomada como herramienta de capacitación y empoderamiento de derechos por parte de la población afectada con estas armas, destacando la importancia de asumir que las víctimas tienen derechos que sobrepasan la asistencia elemental y coyuntural. Se pretende que el fortalecimiento de estas capacidades se convierta en un elemento que mejore la calidad y oportunidad de respuesta dada a esta población.

Cabe resaltar que en este esquema han sido agregados componentes (*) que no son reconocidos aún por la legislación colombiana como elementos estructurales del proceso de atención a víctimas MAP/MUSE, como la vinculación de la empresa privada a los procesos de rehabilitación laboral y la posibilidad de acceder a beneficios educativos que permitan su ingreso a la educación superior.

Adicionalmente, se resalta la necesidad de integrar a este esquema todos aquellos elementos, que a pesar de no estar contemplados en la legislación

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colombiana, pueden potencializar la aplicación real y efectiva de esta ruta de atención como el cubrimiento de los gastos de transporte, alojamiento y alimentación; beneficios pensionales, atención integral a núcleos familiares y la aplicación de un enfoque de atención psicosocial transversal que dé cubrimiento a esta necesidad durante todo el proceso de acompañamiento al afectado. Componente en el cual HANDICAP INTERNATIONAL centrará sus esfuerzos a fin de elaborar propuestas que lleven a una construcción conjunta de modelos que puedan ser ejecutados en los proyectos y programas desarrollados por las diferentes instituciones que intervienen en el proceso de atención a las víctimas civiles de MAP/MUSE en Colombia.

De igual forma, debe destacarse la importancia de fomentar una adecuada articulación entre el modelo de educación en el riesgo y la ruta de atención a las víctimas civiles de MAP/MUSE, buscando con ello que la primera de estas intervenciones no quede en el plano meramente preventivo, sino que logre trascender y causar un impacto positivo en la capacidad de acción y reacción de los individuos y poblaciones posterior al accidente.

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8. INTERVENCIÓN DE LAS FUERZAS MILITARES DE COLOMBIA EN LA AICM

140

8.1 INTERVENCIÓN DE LAS FUERZAS MILITARES EN EL CUMPLIMIENTO DE LA CONVENCIÓN DE OTTAWA

Con el depósito del documento de Ratificación de la Convención sobre la prohibición del empleo, almacenamiento, producción y transferencia de minas antipersonal y sobre su destrucción -comúnmente denominada Convención de Ottawa- Colombia se convirtió en el Estado Parte número 103 que se comprometía con los lineamientos allí trazados. Decisión que corroboró ante la Comunidad Internacional en medio de la Cumbre del Milenio, realizada el 6 de septiembre de 2001, con la reafirmación del país de su compromiso de adhesión a los ideales de un Mundo sin Minas.

A partir de este momento, el Estado colombiano ha centrado sus esfuerzos en “nunca, y bajo ninguna circunstancia, emplear, desarrollar, producir, adquirir, almacenar, conservar o transferir a cualquiera, directa o indirectamente, minas antipersonal, así como tampoco ayudar, estimular o inducir, de una manera u otra, a cualquiera a participar en una actividad prohibida a un Estado Parte” (Art.1 Convención de Ottawa); además de “condenar decididamente la fabricación y el uso indiscriminado de minas antipersonal

184por parte de los actores no estatales” .

En aplicación de estas directrices, y con el fin de desarrollar y dar cabal cumplimiento a los compromisos adquiridos por Colombia a través de esta

185ratificación , las Fuerzas Militares, que tienen como principal función la protección de la Nación y la defensa de la soberanía, la independencia, la integralidad del territorio nacional y del orden constitucional (Art. 217 C.N.), han adquirido un papel de vital importancia en la ejecución de las actividades contenidas en el Plan de Acción Integral Contra Minas Antipersonal en Colombia, específicamente frente a:

(1) La destrucción de depósitos de minas: desde el momento en que Colombia se obligó internacionalmente con el cumplimiento de los contenidos de la Convención, las Fuerzas Militares diseñaron un completo cronograma para la destrucción de las minas que se encontraban en su poder. Agenda que

184Ídem 185Cancillería de Colombia. Lucha contra las Minas Antipersonal. Tomado de http://www.cancilleria.gov.co/WebContentManager/webapp/display.jsp?sid=281474976717260&pid=7280

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comenzó en junio de 2003 y finalizó en octubre de 2004, fecha en la cual se habían logrado destruir más de 18.589 minas que se encontraban en los

186establecimientos de las Fuerzas Militares en todo el país , y que eran usadas especialmente con fines estratégicos y defensivos, particularmente la

187protección de instalaciones militares, eléctricas y de telecomunicaciones .

(2) El desmantelamiento de la capacidad de producción de estos artefactos: en este mismo año, 1996, la Industria Militar de Colombia - INDUMIL - suspendió definitivamente la fabricación de las minas antipersonal, para efectuar, tres años más tarde, el desmantelamiento de la totalidad de los equipos para su producción y la destrucción de 2.542 artefactos de este tipo

188que se encontraban almacenados en la fábrica José María Córdoba . Posteriormente, otras 391 minas fueron destruidas al interior de las bases militares al expirar su vida útil, y 471 más fueron detonadas en forma controlada en la Escuela Militar y el Batallón Muñoz en Cartagena y

189Nutibara .

(3) La destrucción de minas bajo su jurisdicción: consciente de que las labores de desminado son trabajos para especialistas, el Gobierno colombiano, en un esfuerzo conjunto con el Programa de Asistencia a la Acción Integral Contra las Minas Antipersonal de la Organización de los Estados Americanos - OEA -, dio inicio a un proceso de formación y capacitación a través de la realización de una serie de talleres y seminarios, coordinados por el Observatorio Nacional de Minas Antipersonal, con la participación de la comunidad internacional, organizaciones no gubernamentales y la Fuerza Pública. Resultado de este esfuerzo, el 20 de octubre de 2005, fue clausurado el primer curso de Desminado Humanitario con la participación de 40 miembros de las Fuerzas Militares de Colombia y la

190Policía Nacional , con quienes se logró la conformación de un Pelotón Mixto de Desminado para la limpieza y despeje de campos minados instalados para

186DÁVILA LADRÓN DE GUEVARA, Andrés. Avances en el diseño de la política pública de acción relativa a minas en Colombia. Impacto económico generado por el uso de Minas Antipersonal en Colombia. Memoria del Seminario de Acción relativa a las minas antipersonal y municiones sin explotar en Colombia: Perspectivas y Desafíos. 187PROGRAMA PRESIDENCIAL DE DERECHOS HUMANOS Y DIH - Observatorios de los Derechos Humanos y DIH y de Minas Antipersonal. Minas Antipersonal en Colombia. Bogotá, Colombia. 2001.188Ídem 189“Antipersonnel Mines,” document provided by Emersson José Forigua Rojas, Advisor, Directorate of International Affairs, Ministry of National Defense, to Landmine Monitor (MAC), 27 September 2005. Referenciado en LM Report 2006. 190El Estado cumple. Tomado de http://www.vicepresidencia.gov.co/noticias/2005/octubre/20_10_2005.html

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proteger las bases militares cuando estos artefactos eran considerados un arma legal.

La ejecución de este proceso ha arrojado como resultado la entrega de cuatro campos desminados a la comunidad colombiana por parte de las Fuerzas Militares en los últimos 10 meses. El primer logro en este sentido fue alcanzado el 15 de diciembre de 2006, día en que el primer proceso de desminado llegó exitosamente a su fin haciendo entrega oficial del campo de Mamonal (Cartagena), completamente despejado de minas antipersonal.

Más adelante, en febrero de 2007, fue realizada la ceremonia de entrega de un segundo campo en El Bagre (Antioquia), para finalmente reforzar el compromiso de las Fuerzas Militares frente a la comunidad internacional y el país, con la entrega simultánea, de dos campos más el día 13 de agosto del mismo año en la jurisdicción de las bases militares de La Pita y Cerro Neiva (ubicadas en el municipio de Carmen de Bolívar y en la ciudad de Neiva, respectivamente).

(4) El proceso de educación en el riesgo: a través de este elemento las Fuerzas Militares han pretendido llevar la información necesaria a la población civil sobre la alerta temprana y capacitación para sobrellevar y reaccionar ante la amenaza y ocurrencia de accidentes e incidentes con estos artefactos explosivos. Para permitir el adecuado flujo de esta información entre la comunidad, han sido utilizados modelos pedagógicos que buscan adaptarse adecuadamente a las condiciones externas de la población a la que van dirigidos los programas.

Las propuestas diseñadas para el logro de este objetivo, van desde la enseñanza de manera didáctica sobre las amenazas y formas de reaccionar ante el peligro inminente de las minas, hasta la reiterada transmisión de mensajes sobre el riesgo y la actuación que la población civil debe tener ante la presencia de minas antipersonal en su territorio, a través de las cinco emisoras con que cuentan hasta el momento, con el apoyo de las emisoras

191comunitarias de las respectivas regiones .

191Información recopilada en entrevista al C.C. Omar Soto jefe de Acción Social Integral de la Armada Nacional, el día 17 mayo de 2007.

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Las Fuerzas Militares han desarrollado campañas de sensibilización frente al tema, enfatizado en la difusión de la línea nacional 146 de atención y contacto ciudadano, y han reforzado la ejecución de campañas cívico militares en compañía de las alcaldías de las respectivas municipalidades. (5) La eventual atención a víctimas civiles de minas antipersonal en el país: en cumplimiento de su misión institucional de apoyo y protección a la población civil, cuando se tiene conocimiento de la ocurrencia de un accidente con mina antipersonal y existe disponibilidad de recursos, las Fuerzas Militares de Colombia prestan los servicios de primeros auxilios, transporte (terrestre, aéreo o fluvial), asistencia médica y atención hospitalaria a víctimas civiles de MAP/MUSE.

Para concluir cabe destacar que, en observancia a los propósitos iniciales de acción frente a las minas antipersonal en Colombia, las Fuerzas Militares refuerzan diariamente su trabajo de formación humanista y técnica de los nuevos miembros que se enlistan en el servicio y defensa del país. Estos ciudadanos, a través de la Escuela de Ingenieros, reciben capacitación sobre la temática de minas antipersonal, proceso que se basa en el estudio de las realidades vividas, las lecciones aprendidas y la reconstrucción de los hechos

192ocurridos en misión .

8.2 RUTA DE ATENCIÓN A VÍCTIMAS MILITARES DE MAP/MUSE

Son claras las diferencias que se presentan entre la vida civil que se da por fuera de las Fuerzas Armadas y la vida militar que se desarrolla al interior de ellas. A pesar de esas discrepancias, una trágica realidad une ambos caminos, las confrontaciones armadas afectan tanto a unos como a otros y entre todos deben sobrellevar las consecuencias dañinas de los hechos que se suscitan en el marco del conflicto que se presenta en Colombia desde hace más de cuatro décadas. Los miembros de las Fuerzas Militares, en cumplimiento de su deber, deben afrontar diariamente y en forma directa e inmediata, las secuelas físicas y psicológicas que se derivan de los encuentros que se presentan en medio de los encuentros con los diferentes actores armados al margen de la ley, entre ellas resaltan las consecuencias que se originan en los accidentes con MAP/MUSE.

192Información recopilada en entrevista al Capitán José Antonio Botero encargado del departamento de Inspección General de las Fuerzas Militares, el día 24 de mayo de 2007.

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En Colombia son miles las personas que se ha visto afectadas con la ocurrencia de accidentes en las que estos artefactos son protagonistas. Desde 1990 hasta el año en curso, 6.238 personas han caído víctimas de estas armas de uso indiscriminado, y de ellas 4.084 pertenecían a las Fuerzas Militares al momento del accidente. Esta cifra representa el

19365,46% del total de personas afectadas por minas antipersonal en el territorio nacional. Por ello el comandante de las Fuerzas Militares, General Freddy Padilla de León, y el soldado José Alirio Paredes, de 19 años, quien sufrió un accidente que le arrebató su pierna izquierda; coinciden en sostener que el mayor número de bajas militares tienen origen en los accidentes con estos artefactos y que “el mayor temor para un militar es pisar una mina

194terrestre” .

Colombia cuenta con una legislación teóricamente sólida que protege los derechos de las víctimas del conflicto armado, entre las cuales se encuentran las personas que han sufrido accidente con MAP/MUSE. Estas personas que han sido afectadas en su vida, integridad personal o bienes, se encuentran protegidas por la Ley 418 de 1997, normas en las cuales se establece el deber del Estado de atender a las víctimas de la violencia política y que contienen los servicios, beneficios, subsidios y asistencia, que deben ser prestados a las personas afectadas. La efectividad de esta legislación es limitada por la poca capacidad que el sector salud tiene para reaccionar, la falta de coordinación intersectorial y la falta de liderazgo institucional.

Por su parte, las víctimas militares de estas armas de uso indiscriminado, son cubiertas por una legislación especial incorporada inicialmente al

195Ordenamiento Jurídico Colombiano a través del Decreto 1301 de 1994 , expedido por el Presidente de la República en uso de las facultades extraordinarias que le fueron conferidas por el numeral 6 del artículo 248 de

196Ley 100 de 1993 .

193Observatorio de Minas Antipersonal de la Vicepresidencia de la República de Colombia. Cifras a agosto 1 de 2007 194Diario El País de Cali. Minas, principales causantes de bajas entre los militares. Publicado el día miércoles 04 de abril de 2007. Agencia AP Bogotá. Versión electrónica tomada de http://www.elpais.com.co/paisonline 195Decreto derogado posteriormente y en forma expresa por el artículo 65 la Ley 352 de 1997, "Por la cual se reestructura el Sistema de Salud y se dictan otras disposiciones en materia de Seguridad Social para las Fuerzas Militares y la Policía Nacional", publicada en el Diario Oficial No. 42.965, del 23 de enero de 1997. 196LEY 100 de 1993. ARTÍCULO 248: De conformidad con lo previsto en el ordinal 10 del artículo 150 de la Constitución Nacional, revistase al presidente de la República de precisas facultades extraordinarias por el término de seis (6) meses, contados a partir de la fecha de publicación de la presente ley para: Num. 6: Facúltese al Gobierno Nacional para que el término de seis (6) meses, contados a partir de la fecha de la presente ley, organice el sistema de salud de las Fuerzas Militares y de Policía y al personal regido por el Decreto Ley 1214 de 1990, en lo atinente a: (a)

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De esta forma, surge el Sistema de Salud de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional, creado con el propósito de prestar el servicio público de salud al personal afiliado y sus beneficiarios en los términos del Decreto 1796 de 2000, encargado de cubrir las necesidades integrales de salud de todos los miembros de las Fuerzas Armadas. Este sistema articulado de consagraciones normativas, sirve de base para la atención integral que en materia de salud debe garantizarse a las víctimas militares de MAP/MUSE. Asistencia que se encuentra contemplada en la Ruta oficial de Atención Integral al Personal de las FF.MM, diseñada por la Dirección General de Sanidad de las Fuerzas Militares y el Observatorio de Minas Antipersonal de la Vicepresidencia de la República de Colombia.

197 Esta ruta se inspira en las disposiciones contenidas en el artículo 24 literales b y c del precitado Decreto, en los cuales se hace referencia al deber que tiene el Comandante o Jefe respectivo de describir, en el formato establecido para tal efecto, las circunstancias de modo, tiempo y lugar, en las que se produjeron las lesiones, informando si tales acontecimientos ocurrieron: (b) en el servicio por causa y razón del mismo, es decir, enfermedad profesional y/o accidente de trabajo; o (c) en el servicio como consecuencia del combate o en accidente relacionado con él, o por acción directa del enemigo, en tareas de mantenimiento o restablecimiento del orden público o en conflicto internacional.

Adicional a la prestación de servicios y asistencia en salud, las víctimas militares cuentan con una serie de beneficios que idealmente buscan brindar una atención integral a los afectados, reincorporándoles al servicio en los casos en que esto es posible, o a la vida civil que antecede su ingreso a las filas militares en caso contrario.

organización estructural, (b) niveles de atención médica, (c) organización funcional, (d) régimen que incluya normas científicas y administrativas, y (e) régimen de prestación de servicios de salud. 197ARTÍCULO 24. INFORME ADMINISTRATIVO POR LESIONES. Es obligación del Comandante o Jefe respectivo, en los casos de lesiones sufridas por el personal bajo su mando, describir en el formato establecido para tal efecto, las circunstancias de modo, tiempo y lugar, en las que se produjeron las lesiones e informarán si tales acontecimientos ocurrieron en una de las siguientes circunstancias: a. En el servicio pero no por causa y razón del mismo, es decir, enfermedad y/o accidente común. b. En el servicio por causa y razón del mismo, es decir, enfermedad profesional y/o accidente de trabajo. c. En el servicio como consecuencia del combate o en accidente relacionado con el mismo, o por acción directa del enemigo, en tareas de mantenimiento o restablecimiento del orden público o en conflicto internacional. d. En actos realizados contra la ley, el reglamento o la orden superior. PARAGRAFO. Cuando el accidente en que se adquirió la lesión pase inadvertido para el comandante o jefe respectivo, el lesionado deberá informarlo por escrito dentro de los dos (2) meses siguientes a su ocurrencia. En todo caso los organismos médico-laborales deberán calificar el origen de la lesión o afección.

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8.3 RUTA DE ATENCIÓN A VÍCTIMAS MILITARES DE MAP/MUSE FRENTE A LA RUTA DE ATENCIÓN A VÍCTIMAS CIVILES DE MAP/MUSE

De la diferenciación normativa que se hace para el tratamiento y asistencia de víctimas civiles y militares se derivan un conjunto de discrepancias que permiten apreciar una serie de ventajas y desventajas que oscilan entre una y otra de las rutas de atención.

Desde la primera etapa de asistencia los miembros de las Fuerzas Militares gozan de beneficios a los que en pocas ocasiones puede acceder un civil. El primero de ellos es la atención especializada que se presta a los activos militares que han sido heridos, quienes desde el primer momento de ocurrencia de los hechos, cuentan con una adecuada prestación de servicios médicos, primeros auxilios y la atención prehospitalaria necesaria, brindada por personal capacitado (enfermeros militares) que responde a las exigencias y necesidades físicas del afectado.

Vale la pena resaltar, que el proceso de evacuación y traslado (terrestre, aéreo o fluvial), siempre y cuando las condiciones geográficas del terreno lo permitan, es prestado en forma mucho más ágil, eficiente y oportuna. Por su parte, es casi generalizada la ausencia de estas intervenciones en los eventos en que se ve involucrado un miembro de la población civil.

Una vez la víctima militar arriba a la entidad prestadora de servicios de salud designada para su cuidado, se da inicio a la atención hospitalaria aplicando las prestaciones asistenciales contenidas en el artículo 44 del Decreto 1796 de 2000. Según esta disposición, el afectado tiene derecho a estos beneficios por el tiempo necesario para definir su situación médico-laboral, sin perjuicio de las prestaciones económicas que le correspondan, y que consisten en: (1) atención médico-quirúrgica, (2) medicamentos en general, (3) hospitalización si fuere necesaria, y (4) rehabilitación que comprende reeducación de los órganos lesionados, sustitución o complemento de órganos mutilados mediante aparatos protésicos u ortopédicos con su correspondiente sustitución y/o mantenimiento vitalicio. Teniendo presente que los costos derivados de tales prestaciones, son cubiertos por el Sistema de Salud de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional en el período comprendido dentro de la cobertura laboral a que hubiere derecho.

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En algunas ocasiones la continuidad en la prestación de este servicio, que en principio se presta en forma eficiente y oportuna, puede verse alterado por eventuales problemas presupuestales que hacen que los recursos se dirijan prioritariamente a la atención inicial de urgencias de otros militares afectados con minas antipersonal. Una vez superada esta crisis, todos los miembros de las Fuerzas Militares continúan recibiendo este beneficio en forma permanente siempre y cuando se encuentren cubiertos por el Sistema de Salud.

De este amparo surge un tercer beneficio de la Ruta de Atención Integral a Militares frente a la ruta de atención a la población civil. Nunca las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud que eventualmente atiendan víctimas militares, estarán sujetas al desarrollo de controversias con el Fondo de Solidaridad y Garantía - FOSYGA - frente a la identificación de límites de la atención, rehabilitación, suministros, tiempo en que debe prestarse el servicio, beneficios adicionales como indemnizaciones, procesos de

198facturación u oportunidad del pago (Art. 31 de Ley 352 de 1997) .

La evasión de estas situaciones posibilita la prestación de servicios en forma conjunta e integral, favoreciendo el proceso de rehabilitación de la víctima; hecho que no se presenta cuando se atiende una víctima civil en cualquiera de las instituciones prestadoras de servicios de salud, sin importar la naturaleza jurídica de estas. Establecimientos militares, civiles, públicos y privados encuentran presente en forma permanente un velo de incertidumbre, asistencial y financiera, que termina por imposibilitar la adecuada prestación de servicios que beneficien el estado y recuperación del integrante de la población civil perjudicado con la ocurrencia de un accidente con una de estas armas.

Infortunadamente, ambas rutas de asistencia padecen la misma problemática al abordar el tema de la atención psicosocial a las víctimas, sus familias y comunidades, y al considerarla una prioridad al interior del modelo de acompañamiento a estos afectados. Este hecho que se ve reflejado en la falta de regulación de esta temática tanto en el artículo 20 de la Ley 418 como

198“Los casos de urgencia generados en acciones terroristas ocasionados por bombas y artefactos explosivos ocurridos en actos de servicio serán cubiertos por el SSMP”.

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el artículo 44 del Decreto 1796, violando en este último caso el principio orientador de las actividades de los órganos que constituyen el Sistema de Salud de las Fuerzas Militares y la Policía Nacional (SSMP), contenido en el literal d) del artículo 4 de la Ley 352 de 1997: la búsqueda de una atención integral en salud a los afiliados al sistema y sus beneficiarios.

En el área militar este tópico adquiere una especial importancia en el momento en que debe manejarse la crisis, pues además de las implicaciones inmediatas para el individuo, debe tenerse presente que éste se encuentra inmerso en una relación intersubjetiva permanente con los demás miembros militares que le rodean y que en conjunto conforman la compañía. En los momentos subsiguientes a la ocurrencia del hecho, todos los componentes de estas unidades se ven afectados psicológicamente de algún modo. Sentimientos de culpa, temor, intranquilidad y venganza embargan a los integrantes de las unidades en misión, no solo como militares activos al servicio de las Fuerzas Militares, sino también y principalmente como individuos, situaciones que llevan a que muchos de ellos soliciten su egreso de la institución.

Una vez ha finalizado el proceso de atención médica de la víctima militar y desarrollado el trabajo de las Unidades de Rehabilitación Integral (URIS), que aún se encuentran en implementación, los afectados son sometidos a valoración de la Junta Médica Laboral (Art. 15 - 20 del Decreto 1796 de 2001), cuyo dictamen puede ser sometido a segunda instancia según el artículo 21 del Decreto 1796 de 2000. Si en este momento se certifica una disminución de la capacidad laboral del miembro de la Fuerza Militar, según los artículos 30 - 32 del Decreto 4433 de 2004 y sin importar su rango, tramita su pensión o indemnización según la situación que se configure, luego de lo cual el militar afectado con mina antipersonal está en la posibilidad de acceder a capacitación y otros servicios complementarios que faciliten la rehabilitación integral de la víctima (Directriz Ministerial 023 de 2005).

El Observatorio Nacional de Minas ha logrado detectar algunas fallas en esta ruta de atención a víctimas militares de MAP/MUSE, resaltándolas como NOTAS dentro de la diagramación de la misma. Entre ellas sobresalen la falta de claridad sobre el concepto aptitud para retornar al servicio, el hecho de que los soldados con disminución de la capacidad laboral menor al 50% salgan de la institución indemnizados, quedando desprotegidos y sin la atención

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médica necesaria, y que solo los oficiales y suboficiales pueden ascender al grado inmediatamente superior.

Además de estas falencias, existen grandes vacíos en el apoyo a las víctimas militares en temas de educación, vivienda, rehabilitación laboral, alojamiento y alimentación para quienes se encuentran en tratamiento médico fuera de sus ciudades o en trámite de sus derechos. Igual carencia se observa frente al seguimiento y monitoreo de los procesos de reincorporación a la vida civil y la ausencia de acompañamiento continuo e integral a los núcleos familiares de los afectados. Vacíos normativos con los que se termina por afectar en forma directa la posibilidad de la víctima de lograr una reintegración social y laboral no solo real sino también oportuna.

Miles de familias son perjudicadas directas con la afectación física, psicológica y mucho más con la muerte de un miembro activo de las Fuerzas Militares, pues en muchas ocasiones esta víctima representa el único sustento económico para su grupo familiar. Estas personas son ampliamente desprotegidas tanto por la legislación civil como por la militar, pues no están cubiertas por los beneficios de la Ley 418, pero tampoco acceden a una protección especial por parte de las Fuerzas Militares que vaya más allá de la asignación de los respectivos derechos pensionales y compensación por muerte consagrada en el artículo 189 del Decreto 1211 de 1990 y el Decreto 2728 de 1968.

Desde el momento de la muerte del integrante de las Fuerzas Militares, la familia de éste pierde toda clase de vínculo con la Institución quedando excluida de cualquier tipo de proyecto o programa para su resguardo; tampoco está contemplada dentro de los lineamientos de víctima u hogar damnificado dados por los artículos 15 y 26 de la Ley 418, respectivamente. Sólo se garantiza a los beneficiarios de los Héroes de la Nación el derecho a que los establecimientos oficiales de educación preescolar, básica, media y universitaria o técnica, permitan su ingreso sin que ello represente erogaciones económicas para estas personas (Art. 4 Ley 1081 de 2006). La protección de estas familias queda de esta forma sumida en la incertidumbre.

Ante estos vacíos surgen diversas organizaciones que trabajan por la población militar víctima de la violencia en Colombia y sus familias. Con el ánimo de apoyar a los militares heridos en combate y en situación de

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discapacidad, ocasionada principalmente por accidentes con minas antipersonal, estas instituciones centran sus acciones en la creación y ejecución de proyectos de generación de ingreso, salud y educación para el

199empleo a discapacitados, viudas y huérfanos de las Fuerzas Militares .

200Además, brindan un acompañamiento afectivo, espiritual y económico con el propósito de promover la recuperación integral y oportunidades para su reincorporación a la vida civil como ciudadanos de bien, ofreciéndoles los medios para la construcción de un entorno que garantice su bienestar y el

201mejoramiento de su calidad de vida .

Son muchos los retos que se avizoran en el panorama legislativo y asistencial en Colombia para el mejoramiento de la ruta de atención integral a víctimas militares por accidentes con MAP/MUSE. Para ello se hace necesario impulsar un trabajo conjunto con la sociedad civil, a fin de idear mecanismos que permitan fortalecer los métodos y programas de protección, favoreciendo la obtención de avances en estos esquemas de atención que beneficien tanto a víctimas civiles como militares. Estas propuestas deben encontrar su fundamento y razón de ser, no en las condiciones externas o labores que desarrollen las víctimas en sus vidas diarias, sino en el respeto mínimo a la dignidad que acompaña a cada uno de ellos, por el solo hecho de pertenecer al género humano.

199Misión Institucional de Tejido Humano. Tejido Humano “es una iniciativa que busca elaborar tejido social en Colombia mediante el desarrollo de programas dirigidos a fortalecer la solidaridad de los colombianos”… “Tejido humano y sus organizaciones trabajan por lograr el establecimiento de nuevas bases de convivencia a través de la solidaridad de todos”. Tomado de http://www.elempleo.com/tejido%20humano/index.asp 200Misión Institucional de la Corporación Matamoros, La fábrica de esperanzas más grande de Colombia. Tomado de http://www.corporacionmatamoros.org.co 201Finalidad institucional de la Fundación Héroe Camina. Entidad privada, sin ánimo de lucro que se ha dado a la tarea de “trabajar por la reincorporación a la vida civil del personal militar en situación de discapacidad que ha sido víctima del terrorismo en los departamentos de Antioquia, Choco, Córdoba y Sur de Sucre, al encontrarse prestando sus servicios”, apoyándolo y ofreciéndole un reintegro a su vida familiar y a la civilidad como un ser útil y valeroso, en compensación a su entrega y compromiso con Colombia y sus habitantes. Tomado de http://www.heroecamina.org

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9. CIERRE

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9.1 CONCLUSIONES

En medio de los diferentes conflictos armados que se presentan actualmente en el mundo, las consecuencias dañinas de las confrontaciones armadas continúan extendiéndose progresivamente y con rapidez a un mayor número de sectores de la población civil. La victimización de los actores no armados termina siendo el resultado tangible de una ofensiva sin cuartel en la cual quienes no participan directamente en las hostilidades, terminan por afrontar las principales secuelas de las actuaciones bélicas. Desde hace ya varios años la comunidad internacional y las organizaciones que velan desde su quehacer por la defensa de los Derechos Humanos, vienen haciendo visibles y recalcando los efectos destructores del uso indiscriminado de armas de ataque no selectivo en niños, niñas, jóvenes, mujeres y hombres trabajadores, su comunidad y el país entero. En el marco de tal conflicto las MAP/MUSE han cobrado un marcado papel protagónico en la devastación de la población civil y la sociedad a la que pertenecen las víctimas, cayendo en una profunda violación de los Derechos Humanos y prerrogativas mínimas que deben garantizarse a los afectados con esta realidad.

A pesar de la magnitud de esta situación, aun no ha sido posible desarrollar acciones comunes ni continuas que ayuden y faciliten el desarrollo de los procesos de acceso a los derechos mínimos que asisten a las víctimas, mucho menos la construcción de programas que posibiliten la elaboración de planes de vida y/o proyectos productivos, en los que se incluyan sesiones de trabajo con las que logren visualizar y programar los medios más idóneos para alcanzar los ideales de reintegración social.

Algunas de las Organizaciones, tanto gubernamentales como no gubernamentales, que dedican sus esfuerzos a la atención y orientación de esta población o al análisis y estudio de la temática, han logrado crear una red virtual de ayuda y cooperación mutua. No obstante, la ausencia de un espacio formal de intercambio de experiencias entre afectados, comunidades e instituciones que trabajan el tema, hace poco viable el seguimiento y monitoreo a las víctimas, y prácticamente imposible corroborar el cumplimiento de la ruta oficial de atención.

A partir de las experiencias recogidas en las diferentes consultas realizadas entre los meses de mayo y julio de 2007, se estableció que un número significativo de personas viven problemáticas añadidas a su afectación con

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MAP/MUSE, viéndose sumidas en una doble condición de vulnerabilidad que pone en riesgo el goce efectivo de sus derechos. A ello debe sumarse la consideración de que son realmente pocas las víctimas, o población en riesgo de convertirse en víctima MAP/MUSE, que conocen los derechos que les deben ser garantizados a partir del accidente que sufren.

Es evidente la necesidad de dar una respuesta integral, entendida como la articulación continua y coordinada de las intervenciones realizadas por los diversos actores gubernamentales, no gubernamentales y de cooperación internacional; que vaya más allá de las necesidades coyunturales de inmediatez y emergencia, para lo cual es ineludible poner a las víctimas MAP/MUSE en primera línea de atención y preocupación política y social. La realidad de minas debe ser abordada en toda su dimensión. No es posible sostener ilimitadamente un discurso planteado en términos restringidos y de forma fragmentada como ocurre en la actualidad, centrando la actividad de atención en responsabilidades aisladas con las que se evade una repuesta conjunta a necesidades integrales.

Es un imperativo buscar soluciones realistas y efectivas que involucren a todos los elementos que componen el sistema de asistencia a esta población, para lo cual es imprescindible la ejecución de acciones encaminadas a la implementación de un sistema de corresponsabilidad basado en deberes y actividades adecuadamente delimitadas, que permitan discriminar el rango de acción de cada uno de los intervinientes en los procesos de asistencia a las víctimas y el efectivo cumplimiento de la funciones encomendadas a cada uno de ellos . Resulta igualmente indispensable crear las condiciones apropiadas de iure y de facto que permitan poner en marcha los recursos y los mecanismos idóneos y efectivos para la protección integral y real a las personas víctimas de MAP/MUSE. Del mismo modo, es preciso el cumplimiento, por parte de las diferentes instituciones estatales, de las obligaciones que le son impuestas a través de la legislación aplicable al caso.

Es evidente que a menudo las víctimas de minas no logran un acceso expedito, oportuno y efectivo a beneficios y garantías contempladas en la ruta de atención y en la Ley 418 de 1997, constatándose de este modo un patrón de no ejercicio y no goce de derechos por parte de los afectados. Dicha situación ha dado como resultado la existencia de víctimas olvidadas, expuestas a diferentes formas de aislamiento social que lentamente llevan a

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una invisibilización de la problemática en el país, propiciando en los afectados la creación de una sensación de indefensión y desconfianza frente la administración pública y las instituciones estatales.

La promulgación de instrumentos internacionales que protegen el derecho de la reintegración social de las víctimas MAP/MUSE da cuenta del consenso sobre la importancia de esta materia. Su reconocimiento por parte de los Estados refleja la preocupación de estos por dar cubrimiento a las necesidades básicas y protección de derechos que se deben garantizar al entorno familiar y social del afectado. Pero a pesar del reconocimiento formal y jurídico de la necesidad de proteger a las víctimas de minas, constituye un desafío prioritario hacer operativas tales metas.

En tal sentido, aunque deben reconocerse los esfuerzos del Estado por adoptar un marco jurídico y político que permita abordar la asistencia a las víctimas, aún persiste una enorme distancia entre la disponibilidad formal de derechos y su aplicabilidad efectiva. Existe una gran brecha entre el impacto y la dimensión del problema y la calidad de la respuesta ofrecida por el Estado.

De otro lado, si bien es cierto que existe una amplia diferencia entre las necesidades de las víctimas civiles y las víctimas militares que justifican la permanencia de regímenes diferenciados de atención, también lo es el hecho de que el impacto físico, psicológico, familiar y social en ambos ciudadanos es igualmente devastador. De ahí, que la diversificación de los sistemas de asistencia no puede representar en ningún momento el olvido de unas u otras víctimas en atención a su calidad. Es necesario el jalonamiento de un trabajo conjunto cuya principal finalidad sea el fortalecimiento de las capacidades de los actores que deben intervenir en cada uno de los modelos de atención, con el propósito de obtener la misma capacidad de reacción y brindar la misma calidad de respuesta a las víctimas.

Finalmente, gran parte de este proceso de mejoramiento está en la necesidad de legitimar, proteger y apoyar la labor de las ONG´s que prestan servicios interdisciplinarios a las víctimas de violencia, a través de la creación de espacios de intercambio y fomento de la articulación institucional. Estas entidades han logrado avances académicos y prácticos que no deben ser desconocidos.

Las instituciones que intervienen en el proceso de atención y orientación de las víctimas, cada una desde el cumplimiento de su misión y visión, tienen

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establecido un propósito común: el mejoramiento de la calidad de vida de las personas afectadas por MAP/MUSE. En tal sentido, la concentración de esfuerzos hacia el mismo objetivo, permitirá el avance en el logro de la efectividad de los derechos que les deben ser garantizados a las víctimas de este flagelo.

9.2 RECOMENDACIONES

Con el afán de contribuir a la resolución de los problemas expuestos en este documento y al pleno disfrute de los derechos por parte de todas las personas que se han visto afectadas con esta realidad, HANDICAP INTERNATIONAL presenta las siguientes recomendaciones al Gobierno Nacional de Colombia, a los gobiernos locales de los departamentos de Antioquia, Bolívar y Santander, así como a los organizaciones nacionales e internacionales que prestan servicios de atención y orientación a la población víctima del conflicto armado. El orden en que se presentan estas propuestas no refleja en ningún momento un mayor o menor grado de importancia que estas representan en el proceso de acompañamiento a las víctimas del conflicto armado.

9.2.1 Al Gobierno Nacional

9.2.1.1 Incorporar programas de atención psicosocial dentro de la ruta de atención a la población víctima del conflicto armado, en especial a las víctimas MAP/MUSE, discapacitadas y no discapacitadas, creando las condiciones necesarias para que las personas afectadas puedan hacer uso de la red institucional de servicios y así mitigar, y en lo posible reparar, las secuelas psicológicas y sociales del acto violento, facilitando su proceso de reinserción social.

Para el logro de este propósito HANDICAP INTERNATIONAL propone: (1) crear estándares de calidad en la atención psicosocial específica a víctimas de MAP y MUSE, (2) diseñar procesos de actualización y capacitación a los profesionales encargados de prestar la atención psicosocial a las víctimas, (3) definir responsabilidades y programas a nivel local que faciliten el acceso a procesos de atención psicosocial y el seguimiento de sus resultados, (4) fortalecer el conocimiento y mejorar los procedimientos de reclamación y facturación a través de los cuales se brinde confiabilidad y certeza frente a los beneficios incluidos en la ruta de atención a las víctimas MAP/MUSE.

156


9.2.1.2 Formular programas y ejecutar proyectos con los cuales las familias de las víctimas MAP/MUSE sean protegidas y consideradas perjudicadas directas del conflicto armado colombiano, favoreciendo la aparición de un contexto que le posibilite al grupo familiar desempeñar su labor como soporte para el afectado con la ocurrencia del accidente.

9.2.1.3 Prever dentro de la ruta oficial de atención a las víctimas MAP/MUSE los medios legislativos, administrativos y otras disposiciones pertinentes que permitan la concreción de los derechos de rehabilitación y reintegración social contemplados en la legislación nacional y foránea a favor de las personas afectadas con MAP/MUSE.

9.2.1.4 Consagrar beneficios pensionales en favor de las víctimas MAP/MUSE que han perdido el 50% o más de su capacidad laboral, en razón o con ocasión del accidente sufrido, impidiéndole derivar autónomamente fuentes mínimas de autosostenimiento que le garanticen una vida digna para sí y su familia.

9.2.1.5 Mejorar sustancialmente el proceso de convocatoria y manejo de los recursos destinados al cubrimiento de las necesidades de vivienda de la población víctima del conflicto armado, a fin de reducir al máximo el período existente entre la adjudicación del beneficio y el momento de desembolso del mismo, posibilitando de este modo la efectividad del derecho a una vivienda digna para el afectado y su familia.

También es procedente replantear los requisitos mínimos que deben cumplir los aspirantes al subsidio familiar de vivienda, a fin de que estos se adapten a las posibilidades reales de las víctimas, favoreciendo con ello la efectividad del derecho contemplado en la legislación. Es necesaria la creación de un sistema que fomente la articulación institucional, ayudando con ello al flujo de información frente a este beneficio y fortaleciendo la difusión de la protección especial que la legislación consagra en esta materia en favor de esta población.

9.2.1.6 Adoptar los instrumentos necesarios que permitan la creación de una red institucional, basada en responsabilidades concretas para cada uno de los actores que intervienen en la prestación de esta asistencia, que alienten conjuntamente las oportunidades de empleo y la promoción profesional de las personas víctimas del conflicto armado.

157


Para lograr una vinculación de forma estable al mercado laboral que favorezca la obtención del anterior propósito, se hace necesario: (1) garantizar efectivamente el acompañamiento y compromiso del SENA con la población víctima de MAP/MUSE en los procesos de búsqueda, obtención, mantenimiento del empleo y retorno al mismo, (2) replantear los criterios de selección y requisitos de admisión a los programas diseñados por el SENA, a fin de que estos se adapten a las condiciones y características especiales de los afectados, garantizando así el acceso a la red institucional encargada de la capacitación y rehabilitación laboral de las víctimas, (3) hacer extensibles los beneficios de habilitación/rehabilitación laboral consagrados a favor de la víctima -cuándo ésta se encuentre en imposibilidad de empoderarse de ellos- al miembro del núcleo familiar que asumirá las obligaciones económicas, y (4) la vinculación de la empresa privada a los procesos de incorporación y rehabilitación laboral.

9.2.1.7 Poner en marcha campañas de sensibilización y capacitación frente a los derechos que deben garantizarse a las víctimas del conflicto armado, y los procedimientos de reclamación para hacerlos efectivos. Los mecanismos para concretar estos beneficios, deben adaptarse a las condiciones y características de las víctimas a fin de que los procesos no se conviertan en obstáculos que impidan el acceso a los derechos.

9.2.1.8 Promover la difusión de los derechos de la población víctima del conflicto armado entre la población civil, los funcionarios públicos y el personal sanitario de las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud, a fin de consolidar el conocimiento de las prerrogativas que deben garantizarse a las personas que se han visto afectadas en el marco de dicho conflicto.

9.2.1.9 Diseñar modelos de intervención y medidas eficaces destinadas a favorecer el empoderamiento de derechos por parte de la población víctima del conflicto armado, que permitan la participación activa de las personas afectadas en la formulación, análisis y evaluación de políticas públicas y sociales encaminadas al mejoramiento de su calidad de vida.

9.2.1.10 Exhortar a los funcionarios públicos a brindar atención enmarcada en el trato digno y respetuoso a las víctimas del conflicto armado, puntualizando en su deber de servicio a la comunidad, y recordando que el incumplimiento de sus funciones es fuente de responsabilidades sociales, disciplinarias y jurídicas.

158


Además, el Estado debe propender por minimizar las dificultades administrativas que se presentan e impiden el adecuado ejercicio de las labores de estos funcionarios, representando un obstáculo para la concreción de los derechos de esta población.

9.2.1.11 Fortalecer la aplicación de un sistema de rastreo y monitoreo de víctimas civiles de MAP/MUSE a nivel local, en el que se vincule en forma activa a las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud, instancia a la que en forma generalizada deberán acudir los afectados con estos artefactos. Se requiere la creación de un espacio propicio y continuo de articulación institucional a nivel nacional, que permita planificar, evaluar y monitorear las acciones adelantadas por cada una de las organizaciones que intervienen en el proceso de atención y asistencia a las víctimas de MAP/MUSE.

9.2.1.12 Definir criterios de interpretación de la legislación en la que se presentan márgenes de movilidad subjetiva y que posibilitan una aplicación ambigua de la norma por parte de las diferentes Instituciones Prestadoras de Servicios, especialmente en materia de cubrimiento de prótesis.

9.2.1.13 Prolongar el término de acceso a beneficios consagrados en la legislación cuyos rubros están a cargo de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional (un año), y el Fondo de Solidaridad y Garantía (seis meses), asegurando los mecanismos para que la víctima ejerza sus derechos en este período. Este propósito puede lograrse a través del refuerzo de la difusión de derechos y procedimientos entre la población víctima de MAP/MUSE.

9.2.2 A los gobiernos locales de los departamentos de Antioquia, Bolívar y Santander

9.2.2.1 Promover la formación y sensibilización del personal sanitario de las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud ante la realidad de las víctimas del conflicto armado colombiano, para lo cual se hace necesario reforzar su conocimiento sobre los derechos y beneficios que deben garantizarse a esta población, especialmente en materia de salud. 9.2.2.2 Establecer la responsabilidad y el rol que debe desempeñar cada uno de los actores que intervienen en el proceso de atención integral que debe

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recibir toda víctima del conflicto armado, creando de esta forma un sistema de corresponsabilidad entre las diferentes instituciones con sujeción a las competencias designadas por ley a cada una de ellas.

9.2.2.3 Adoptar políticas sociales con participación de las poblaciones afectadas por el conflicto armado para que intervengan activamente en la formulación de planes, proyectos y programas necesarios para la restitución de sus derechos civiles, políticos, económicos, sociales, culturales, individuales y colectivos.

9.2.2.4 Fortalecer las capacidades y funciones locales en los niveles primarios de atención en salud y acompañamiento a las asociaciones de víctimas MAP/MUSE. 9.2.2.5 Revisar los modelos pedagógicos utilizados en la difusión de derechos para la población víctima del conflicto armado, de tal forma que se ajusten a las condiciones educativas, geográficas y fácticas en que se encuentran, tanto las víctimas como la población en riesgo de serlo, a fin de garantizar la adecuada aprehensión de la información suministrada.

9.2.3 A las organizaciones nacionales e internacionales que prestan servicios de atención y orientación a víctimas de accidentes con MAP/MUSE

9.2.3.1 Revisar los modelos pedagógicos utilizados en la difusión de derechos para la población víctima del conflicto armado, de tal forma que se ajusten a las condiciones educativas, geográficas y fácticas en que se encuentran, tanto las víctimas como la población en riesgo de serlo, a fin de garantizar la adecuada aprehensión de la información suministrada.

9.2.3.2 Discutir abiertamente sobre la desprotección en la que se encuentran las personas y comunidades víctimas del conflicto armado, hasta llegar al ideario colectivo de que es éticamente inaceptable el asilamiento y olvido social de esta población, para establecer, a partir de este convencimiento, mecanismos de presión que lleven a la creación de políticas públicas y sociales de participación e inclusión social de los afectados.

160


9.2.3.3 Fomentar la articulación institucional a nivel operativo basada en un diálogo e intercambio constante de experiencias entre los diferentes actores. 9.2.3.4 Hacer el seguimiento e informar sobre la situación de vulneración de derechos a la población víctima del conflicto armado.

9.2.3.5 Documentar de forma activa, temprana y exhaustiva los casos de violación y desprotección de derechos de la población víctima del conflicto armado.

9.2.3.6 Presentar informes sobre el contexto que circunda a la población afectada por el conflicto armado colombiano con el fin de visibilizar la problemática e incidir en la construcción de política de inclusión y protección a las víctimas.

161


10. FUENTES DE CONSULTA

162

10.1 BIBLIOGRÁFICAS

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10.2 CIBERGRÁFICAS

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www.colombiasinminas.orgwww.cip-minas.orgwww.ademinas.orgwww.orientevirtual.orgwww.actualidadcolombiana.orgwww.eltiempo.comwww.rotarioslatinos.orgwww.mindefensa.gov.cowww.minhacienda.gov.cowww.minambiente.gov.cowww.ejercito.mil.cowww.cremil.gov.cowww.armada.mil.cowww.senado.gov.cowww.icbl.orgwww.cinu.org.mxwww.icrc.orgwww.diplomatie.gouv.frwww.hchr.org.cowww.rs.ejercito.mil.arwww.eltiempo.comwww.elpais.com.co www.elcolombiano.com

172


ANEXOS

173

Anexo A

Instituciones y víctimas que participaron como

fuentes de información

Para obtener información y dar sustento al contenido global de este informe,

HANDICAP INTERNATIONAL desarrolló, entre el mes de mayo y agosto del

2007, un proceso de consultas a 49 instituciones y 10 víctimas del conflicto

armado interno en Colombia. Las modalidades fueron:

a) Entrevistas de profundidad en las que las instituciones y las víctimas

aportaron su perspectiva y visión institucional y/o personal sobre el tema en

estudio a través de comentarios y preguntas abiertas.

b) Aplicación de encuestas exploratorias mediante las cuales las instituciones

y víctimas, por medio de simples categorías lógicas, dieron respuesta a

cuestionamientos básicos y puntos neurálgicos en el proceso de atención a

esta población.

A continuación se relacionan las instituciones y víctimas que participaron en

este proceso de recolección de datos e información, indicando con un

asterisco cuales de ellas dieron respuesta a la encuesta* diseñada por

HANDICAP INTERNATIONAL. Las demás instituciones y víctimas, sin

asterisco, fueron vinculadas al estudio a través de la entrevista de

profundidad.

174


Ciudad: Medellín

Serial Autoridades estatales Personas entrevistadas

Gobernación de Antioquia

Dirección Seccional de Derechos Humanos

y DIH

Rocío Pineda (Coordinadora

Dirección de DDHH y

DIH/Secretaría Técnica

Comité Departamental de

Acción contra Minas)

Dirección Seccional de Salud*

Maria Cristina Franco

(Profesional Universitario–

Programa Salud Mental)

Secretaría de Educación para la Cultura*

Maria Elsy Lozano

(Profesional Universitario)

1

Departamento Administrativo del Sistema

de Prevención, Atención y Recuperación de

Desastres (DAPARD)*

Catalina García (Abogada)

Alcaldía de Medellín

2Secretaría de Bienestar Social

Consuelo Chavarriaga

(Profesional)

3

Unidad de Atención y Orientación a

personas en situación de desplazamiento

forzado (UAO)*

Consuelo Chavarriaga

(Directora)

4 Personería Municipal de Medellín*

Nicolás Espinal (Abogado–

Unidad Permanente para los

Derechos Humanos)

5 Acción Social* Clara Sánchez (Asesora)

6 Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA)

José Fernando Gutiérrez

(Coordinador Regional PsDF)

INSTITUCIONES CONSULTADAS EN LA CIUDAD DE MEDELLÍN

Se consultaron un total de 16 instituciones y 7 víctimas del conflicto armado, 5

víctimas de minas antipersonales (3 víctimas militares y 2 víctimas civiles*) y 2

personas en situación de desplazamiento forzado*).

175


Instituciones Prestadoras de Servicios en Salud

7 Hospital Universitario San Vicente de Paúl*

Edwin Quintero (Coordinador

de Facturación)

Diana Molina (Jefe de

Rehabilitación)

8 Comité de Rehabilitación Alas de Nuevo*

Libia Elvira Henríquez

Montoya (Directora ejecutiva)

9 EPS. S. Selva salud*

Sor Ángela Hernández

(Enfermera de promoción y

prevención)

10 E.P.S.S. Comfama*

Dr. Ferney Zuluaga Yépez

(Jefe de referencia y

contrarreferencia)

Minas Antipersonal

11 Fundación Mi Sangre*Tatiana Sánchez Tirado

(Directora Ejecutiva)

12 Corporación Paz y DemocraciaOlga Lucía Jiménez

(Directora)

Desplazamiento forzado

13 Corporación Ayuda Humanitaria

Juan Carlos Arango (Gerente

de Proyectos)

Organismos internacionales

14

Comitato Internazionale per lo Sviluppo dei

Popoli (Comité Internacional para el

Desarrollo de los Pueblos) CISP*

Mauricio Raineri (Coordinador

de Proyectos)

Leonardo Villada Pérez

(Psicólogo)

15OCHA (Oficina para la Coordinación de

Asuntos Humanitarios)

Rodolfo Zapata (Oficial de

terreno)

16Comité Internacional de la Cruz Roja

(CICR)

John Jairo González

(Responsable Regional de

Comunicación y Cooperación)

Nelson Pérez Pulgarín

(Asistente de

Comunicaciones)

176


INSTITUCIONES CONSULTADAS EN CARTAGENA

Se consultaron un total de 11 instituciones y 3 víctimas del conflicto armado(1 víctima civil de mina antipersonal y 2 personas en situación dedesplazamiento forzado*)

LA CIUDAD DE

Ciudad: Cartagena

Serial Autoridades estatales

Personas entrevistadas

Gobernación de Bolívar

Secretaría de Salud Departamental*

Betty Mercado Barrios

(Coordinadora de la atención

a víctimas de minas

antipersonal)

Secretaría del Interior

Cira Velásquez

(Secretaria Técnica Comité

Departamental de Acción

Contra Minas)

Myriam Polo Gómez

(Profesional especializado)

1

Secretaría de Educación y Cultura*

Judith Torres Fo rtich

(Gerente Unidad

Administrativa de

Educación)

2 Acción Social*

Alfredo Yépez (Coordinador

Unidad Territorial)

Milton Hernández (Asesor

Jurídico)

3 Personería Municipal de Cartagena* Raquel Cota (Jefe de Oficina

Asesora)

4 Acción Integral de la Armada Nacional*C.C. Omar Soto

(Jefe de Acción Integral)

5

Unidad de Atención y Orientación a

Personas en Situación de Desplazamiento

Forzado (UAO)*

Patricia Castañeda

(Coordinadora)

177


INSTITUCIONES CONSULTADAS EN LA CIUDAD DE BOGOTÁ

Se consultaron un total de 15 instituciones involucradas en la ruta de atención a víctimas del conflicto armado

Ciudad: Bogotá D.C.

Serial Autoridades estatales Personas de contacto

1 Observatorio Nacional de MinasLuz Piedad Herrera

(Directora)

2 Ministerio Protección Social*

Luz Myriam Urrego Ocampo

(Coordinadora Grupo de

discapacidad)

3Ministerio de Defensa/Comando General de

las Fuerzas Militares*

Emersson Forigua (Asesor

Asuntos Exteriores del M.D.)

Capitán José Antonio Botero

(Delegado de Desminado

Humanitario)

Comando General de las

Fuerzas Militares

4 Consorcio FIDUFOSYGA Fayberth Calderón Calderón

(Director atención al cliente)

5 Acción Social*

Humberto Tovar (Asesor)


6 Instituto Roosevelt*

Lina Sofia Cabarique A

(Departamento comercial)

7CIREC (Centro Integral de Rehabilitación en

Colombia)*

Yaneth Perry (Directora)

Eliana Mendoza

(Coordinadora

área financiera)

178


Minas antipersonal

8 Campaña Colombiana Contra Minas*

Álvaro Jiménez Millán

(Coordinador Nacional)

Jimena Ramos Callejas

(Coordinadora de Asistencia

a Víctimas)

9Instituto PENSAR-Pontificia Universidad

Javeriana*

Clara Rocío Wilches Flórez

(Coordinadora programa de

Minas antipersonal)

10 Tejido Humano*

Elizabeth Rincón Jiménez

(Coordinadora Psicosocial)

Organismos internacionales

11 CHF Internacional*

Alejandro Téllez (Gerente NacionalPrograma Desplazados)

12

OCHA (Oficina para la Coordinación de

Asuntos

Humanitarios)

Diana Roa Castro (Oficial de Información)

13UNICEF (Fondo de las Naciones Unidas para

la Infancia)

Eduardo Gallardo (Oficial de Protección Infantil)

14OPS (Organización Panamericana de la

Salud)*

Dra. Susana Helfer-Vogel

(Programa de Emergencias y

Desastres)

15 Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR)

Andy Wheatley (Asesor Regional Acción Contra las Minas)

Ana María Hernández

(Adjunta de Minas)

179


INSTITUCIONES CONSULTADAS EN LA CIUDAD DE BUCARAMANGA

Se consultaron un total de siete instituciones, todas con aplicación de encuesta

Ciudad: Bucaramanga

Serial Autoridades estatales

Personas de contacto

Gobernación de Santander

1 Dirección Seccional de Derechos Humanos y

DIH*Dra. Rosmira Castro Neira

2 Defensoría del Pueblo*

Libardo Lesmes


3 Hospital Universitario de Santander*

Luís H. Álvarez

(Subgerente apoyo

terapéutico)

Wilson Mantilla

(Desarrollo Institucional)

4 Centro de Rehabilitación Orthosander* Juan Gamboa (Gerente)

Minas antipersonal

5 Campaña Colombiana Contra Minas*Guillermo Alexander Gil

(Coordinador)

Organismos Internacionales

6

OCHA (Oficina para la Coordinación de

Asuntos Humanitarios)*Gloria Miranda

(Oficial de Terreno)

7 Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR)* Luz Enith Reyes (Enfermera)

180


Anexo B

Ficha técnica y resultados de las encuestas aplicadas a

instituciones gubernamentales y no gubernamentales (nacionales e

internacionales) que prestan servicios de atención y orientación a las

víctimas del conflicto armado colombiano, o que dirigen sus acciones

al estudio y análisis de la temática

1.Propósito: Exploración. Con la aplicación de las encuestas se buscaba

adquirir información empírica básica que diera cuenta de la realidad que se

presenta en la atención de las víctimas del conflicto armado en Colombia,

tratando de identificar posibles hipótesis acerca del hecho generador de las

incoherencias, desarticulación y vacíos en la orientación y ruta de atención de

esta población.

2.Enfoque metodológico: Encuestas exploratorias. El propósito de estas

encuestas fue tener un primer acercamiento al fenómeno de estudio. Su

aplicación estuvo proyectada a la identificación de las características

generales o dimensiones del problema, como al establecimiento de posibles

hipótesis y alternativas del trabajo teórico y de campo. Los resultados

obtenidos fortalecieron el trabajo de identificación de las categorías de

análisis y esquema conceptual de estudio desarrollado.

3.Unidad estudiada: Organizaciones gubernamentales y no

gubernamentales. Dentro de esta unidad se encuentran las organizaciones

gubernamentales, no gubernamentales, privadas, nacionales e

internacionales de diferentes niveles, a fin de identificar el grado de

181


conocimiento, aplicación e integración en la ruta de atención y protección a

población víctima del conflicto armado y el marco jurídico que la delimita.

4.Tipo de levantamiento: Personal. La encuesta fue realizada y aplicada en

forma personal a mínimo un representante de cada una de las instituciones

de las ciudades de Medellín, Cartagena, Bogotá y Bucaramanga.

5.Forma de registro de la información: Papel y lápiz. Estos instrumentos

fueron aplicados por un encuestador o autoaplicadas, sin ayudas

automatizadas.

6.Temas abordados: Derechos, marco jurídico vigente, atención en salud,

ayuda humanitaria, sistema de seguridad social en salud, políticas públicas,

planes y programas de atención, género, infancia.

7.Periodicidad: Encuesta unitaria. La encuesta fue aplicada de manera

única en el tiempo, en busca de las consideraciones iniciales y exploración

del fenómeno objeto de estudio.

8.Destino de la información: Encuesta de difusión pública. La aplicación de

las encuestas persiguió un fin académico, y su principal propósito fue el

conocimiento mismo que pudieran arrojar acerca del tema de investigación.

9.Universo: Organizaciones gubernamentales y no gubernamentales que

brindan apoyo y orientación a las víctimas del conflicto armado en Colombia,

o que dirigen sus acciones al estudio y análisis de la temática: Es la población

o conjunto de elementos a los cuales se pretende extrapolar los resultados de

la encuesta aplicada.

182


10.Muestra: No representativa (29 Instituciones). La muestra utilizada no

resulta representativa en tanto que los resultados arrojados, no

necesariamente guardan las características de la población donde fueron

obtenidos. Por tanto los fines de esta muestra han sido meramente

exploratorios.

11.Tipo de selección: Intencional. Las unidades serán elegidas de acuerdo

con el criterio y cumplimiento de necesidades que el estudio persigue. A pesar

de no constituir un elemento integrante ni estructural de este tipo de

selección, se buscó garantizar que la elección de las unidades y la muestra

fuese efectuada a través del modelo aleatorio simple.

La totalidad de las cifras aquí mencionadas hacen referencia a la población

encuestada en las diferentes locaciones y no a la población total de dichas

municipalidades.

1. ¿Conoce el marco jurídico vigente para la atención a víctimas del

conflicto armado?

Es posible observar que el 72,41% de la población encuestada cree conocer el marco jurídico aplicable para la atención a víctimas del conflicto armado. Los resultados parciales de estas encuestas indican que de las instituciones consultadas, el mayor nivel de conocimiento se presenta en Bucaramanga (100%), cifra no representativa pues sólo 5 instituciones componen la oferta de servicios en esta ciudad, seguida de Medellín (87,50%).

Por el contrario, los porcentajes más bajos se presentan en las ciudades de Cartagena (50%) y Bogotá (62,50%). El desconocimiento de este marco jurídico representa un vacío en la atención y orientación integral a las personas afectadas por el conflicto armado interno colombiano, pues posibles soluciones a las problemáticas que presenta esta población se

183


encuentran consagradas en disposiciones normativas contenidas por fuera de la Ley 418 de 1997 y Ley 387 del mismo año. Una adecuada integración y visión sistemática de estas disposiciones, favorece el acceso de las víctimas a los beneficios consagrados en ellas y fortalece el goce efectivo de derechos por parte de los afectados.

87,50%

62,50%

100,00%

72,41%

0,00%0,0% 0,0% 0,0% 0,0%

50,00%

12,50%

27,59%

37,50%

50,00%

0,0%

Medellín Cartagena Bogotá B/Manga NACIONAL

SI NO NS/NR

2. ¿Cuáles de las siguientes disposiciones hacen parte de este marco normativo?

A. Decreto 444/93

b. Acuerdo 59

c. Ley 1106/06

d. Decreto 2131/03

e. Ley 387/97

f. ACU 573/99

g. ST 627/01

h. Ley 554/02

i. Ley 361/97

184


De las 29 instituciones encuestadas, 17 (58,62%) acordaron que la Ley 387 de 1997, por medio la cual se adoptan medidas para la prevención del desplazamiento forzado, la atención, protección, consolidación y estabilización socioeconómica de los desplazados internos en la República de Colombia; hace parte del marco jurídico vigente para la atención a víctimas del conflicto armado. Además, fue la más elegida en cada una de las ciudades donde se aplicó la encuesta.

En orden descendente, la segunda disposición que más número de respuestas afirmativas obtuvo fue la Ley 1106 de 2006 (37,93%), por medio de la cual se prorroga la vigencia de la Ley 418 de 1997; seguida de la Ley 554 de 2000 (34,48%), por medio de la cual se aprueba la "Convención sobre la prohibición del empleo, almacenamiento, producción y transferencia de minas antipersonal y sobre su destrucción".

En este punto comienza a hacerse notoria la gran diferencia que existe entre la difusión de la Ley 387 de 1997 y el marco legislativo que regula el quehacer institucional al abordar el tema de MAP/MUSE en Colombia, creándose así una brecha en la calidad y capacidad de respuesta brindada a las víctimas del conflicto armado, sujeta al hecho que originó su condición.


Ley 387/97 75,00% 62,50% 50,00% 80,00% 58,62%

Ley 1106/06

50,00%

25,00% 37,50%

40,00%

37,93%

Ley 554/00

62,50%

0,00%

50,00%

20,00%

34,48%

Decreto 2131/03

25,00%

12,50%

0,00%

20,00%

24,14%

Acuedo 59/97

25,00%

0,00%

12,50%

20,00%

13,79%

ST 627/01

37,50%

0,00%

0,00%

20,00%

13,79%

ACU 573/99

12,50%

0,00%

0,00%

40,00%

6,90%

Ley 361/97 12,50% 0,00% 0,00% 20,00% 6,90%

Decreto 444/93 0,00% 0,00% 0,00% 20,00% 3,45%

3. ¿Cuenta con programas integrales para la atención a víctimas del conflicto armado?

A. ¿Cuenta con programas integrales para la atención a víctimas de accidentes de MAP/MUSE?

El 72,41% de las instituciones consultadas no cuentan con programas integrales para la atención a víctimas del conflicto armado por accidente con

185


MAP/MUSE, se destacan las cifras en las ciudades de Bogotá, Cartagena y Bucaramanga.

En Bogotá y Cartagena, las instituciones encuestadas dieron una respuesta negativa (87,50%); en tanto que la ciudad de Bucaramanga obtuvo el mayor porcentaje de respuestas afirmativas, cifra que no crea gran impacto pues sólo tres de las cinco instituciones que componen la oferta de servicios en esta ciudad cuentan con dichos programas (60%).

Es claro que la respuesta de cada uno de los organismos está sujeta a su misión y su visión institucional, por tanto lo que se busca no es la ampliación de la oferta de servicios por parte de cada una de las organizaciones que prestan servicios de atención y orientación a la población víctima del conflicto armado interno colombiano, sino la adecuada coordinación y articulación entre ellas, permitiendo que la respuesta conjunta y el proceso de atención y acompañamiento a estas personas sean integrales.

60,0%

27,59%

62,5%

87,5% 87,5%

40,0%

72,41%

0,0% 0,0% 0,0% 0,00%

12,5%12,5%

37,5%

0,0%


SI NO NS/NR

B. ¿Cuenta con programas integrales para la atención a personas en situación de desplazamiento forzado víctimas del conflicto armado?

De la misma forma que para el caso anterior, el mayor porcentaje de instituciones encuestadas no cuenta con programas integrales para la atención a la población en situación de desplazamiento forzado (61,92%).

186


En el detalle de las respuestas, se obtiene la misma mirada con Bogotá y Cartagena como ciudades con mayor respuesta negativa (75% cada una) y Bucaramanga con mayor número de respuestas positivas (60%), seguido por Medellín (50%) que en esta ocasión alcanzó un porcentaje más alto que en el caso anterior.

Es posible que el mejoramiento de la respuesta integral a la población en situación de desplazamiento forzado, tenga origen en la creación y adopción de instrumentos jurídicos con fuerza vinculante para los diferentes actores del sistema como la presencia de una política pública, un hito jurisprudencial de la Corte Constitucional (Sentencia T 025 de 2004) y sus respectivos Autos de Cumplimiento; mecanismos que en conjunto han logrado orientar la atención integral a esta población, proceso que no ha sido iniciado para la atención a las personas afectadas por MAP/MUSE. Esto no significa de ningún modo que el proceso de mejoramiento y fortalecimiento de atención a la población en situación de desplazamiento forzado sea una realidad acabada.

60,0%

37,8%

50,00%

40,00%

61,92%

0,0% 0,0% 0,0% 0,0%

25,0%25,0%

50,0%

75,00% 75,00%

0,0%


SI NO NS/NR

4. ¿A qué tipo de población está dirigida la oferta de servicios de su institución?

A. Personas en situación de desplazamiento forzadob. Víctimas de MAP/MUSEc. Víctimas atentado terroristad. Todas las anteriorese. Otrasf. Emplazada

187


g. Riesgo de desplazamiento forzadoh. Toda la ciudadaníai. Militarj. Reinsertados

La oferta de servicios de las instituciones encuestadas abarca varias poblaciones. El 27,59% atiende a toda la ciudadanía, el 24,14% atiende a población en situación de desplazamiento forzado y el 20,69% atiende a víctimas de accidentes de MAP/MUSE.

Medellín

Cartagena

Bogotá

B/Manga

NACIONAL

Víctimas de Atentado Terrorista

0,00%

0,00%

0,00%

0,00%

0,00%

Otras 0,00%

0,00%

0,00%

0,00%

0,00%

Emplazada

12,50%

0,00%

0,00%

0,00%

3,45%

Riesgo de Desplazamiento Forzado

12,50%

0,00%

0,00% 0,00%

3,45%

Reinsertados 0,00% 0,00% 12,50% 0,00% 3,45%

Militar 0,00% 0,00% 25,00% 0,00% 6,90%

En situación de Discapacidad

0,00%

0,00%

25,00%

0,00%

6,90%

Víctimas de Minas Antipersonal y Municiones sin Explotar (MAP/MUSE)

25,00%

12,50%

37,50%

0,00%

20,69%

Todas las Anteriores

12,50%

12,50%

0,00%

80,00%

20,69%

En situación de Desplazamiento Forzado

37,50%

25,00%

25,00%

0,00%

24,14%

Toda la ciudadanía

25,00%

50,00%

12,50%

20,00%

27,59%

5. Además de los derechos que se buscan garantizar a través de los servicios que presta, ¿la institución tiene conocimiento de otros derechos que asisten a las personas que se benefician con su labor?

El conocimiento por parte de las instituciones que prestan servicios de atención y orientación a las víctimas del conflicto armado sobre los diferentes derechos que asisten a estas personas, labra un camino para que los afectados en el marco de dichas confrontaciones encuentren una respuesta satisfactoria a sus necesidades, favoreciendo de este modo el goce efectivo de derechos por parte de estas.

Con base en tal consideración representa un gran avance que el 86,21% de las instituciones encuestadas tengan conocimiento de otros derechos que deben garantizarse a las personas que se benefician con su labor, además de

188


aquellos que buscan proteger por medio de la prestación de sus servicios directos. Una sola institución por cada uno de los municipios contestó negativamente o no dio una respuesta a esta pregunta.

A pesar de estos resultados el desconocimiento de este grupo de instituciones implica la adopción de medidas que fortalezcan los procesos de difusión de estas prerrogativas, no sólo entre las víctimas sino también entre las diferentes organizaciones que prestan servicios de atención y orientación a esta población.

Este proceso se convierte también en una forma de fomentar la articulación institucional que lleva implícitamente a la conformación de una red de atención y acompañamiento a las víctimas, con la cual se garantice una respuesta integral que se ajuste a las necesidades que estas presentan.

87,5% 87,5% 87,5%

80,0%86,21%

0,0%

12,5% 12,5%

20,0%

6,90%12,5%

0,0% 0,0% 0,0%6,90%


SI NO NS/NR

6. ¿La institución está en capacidad de brindar orientación y referir a las víctimas a otras instituciones para que logren acceder a estos derechos?

En el mismo sentido el 86,21% de las instituciones se encuentran en capacidad de brindar orientación y referir a las víctimas a otras instituciones para lograr el acceso a dichos derechos. Tanto en Medellín como en Bucaramanga la totalidad de las instituciones encuestadas brindan este servicio; en tanto que en la capital del departamento de Bolívar, el 25% de las instituciones encuestadas no se encuentran en capacidad de brindar dicha información.

189


En el caso de Bogotá, el 12,50% de las instituciones contestaron negativamente a la pregunta o se abstuvo de dar cualquier clase de respuesta.

Este proceso de orientación y la capacidad de brindar información a las víctimas sobre el acceso a otros derechos que no se encuentran cubiertos con su oferta institucional, da cuenta de la red virtual y del proceso informal de articulación que se presenta entre las diferentes organizaciones en algunas ciudades del país.

Cabe cuestionarse sobre las causas que subsisten para que ciertas instituciones no cuenten con esta capacidad y sobre la necesidad de que este espacio sea formalizado en todo el país. Posiblemente esta articulación formal sirva de medio para brindar una respuesta integral, continua, coordinada a las víctimas del conflicto armado en Colombia, además de permitir su seguimiento y monitoreo a fin de verificar el cubrimiento y goce efectivo de sus derechos de acuerdo con las directrices dadas en la legislación nacional e internacional.

100,0%

75,0% 75,0%

100,0%

86,21%

0,0%

25,0%

12,5%

0,0%

10,34%

0,0% 0,0%

12,5%

0,0% 3,45%


SI NO NS/NR

7. ¿La institución se ha comprometido con la difusión de los derechos de las personas víctimas del conflicto?

El 75,86% de las instituciones encuestadas se han comprometido en la difusión de los derechos de las personas víctimas del conflicto armado interno colombiano. En Bucaramanga, la totalidad de las instituciones encuestadas se encuentran vinculadas a este proceso de difusión, seguido de Medellín en donde solo una institución falta por acogerse. Ocurre lo contrario en las

190


ciudades de Cartagena y Bogotá en donde a pesar de que más del 50% de las instituciones ha adquirido este compromiso el 75% lo hace, el 25% restante no lo hace o no da respuesta a la pregunta.

Algunas de las instituciones que no se han comprometido con la difusión de estos derechos, argumentan que esta labor no hace parte integrante de su quehacer y otras tantas que es prácticamente imposible garantizar que las víctimas tengan conocimiento total de los beneficios a los que pueden acceder. La vinculación de las instituciones en este proceso de información sobre los derechos, beneficios y servicios es la primera instancia para que las víctimas accedan a ellos y logren su goce efectivo, de ahí la importancia de que las diferentes instituciones que prestan servicios de atención y orientación a las víctimas del marco del conflicto armado, participen en la formación de los afectados y en el proceso de difusión de estas prerrogativas.

87,50%

75,00% 75,00%

100,00%

75,86%

12,50%

25,00%

12,50%

0,00%

20,69%

0,00% 0,00% 0,00% 3,45%12,50%


SI NO NS/NR

8. ¿La institución cuenta con programas para el acceso a capacitación, formación y educación de la población víctima del conflicto armado?

La mitad de las instituciones no cuentan con programas para el acceso a capacitación, formación y educación de la población víctima del conflicto armado (44,83%). En detalle podemos evidenciar que en Antioquia la respuesta positiva se destaca sobre la negativa (75%/25%), caso contrario al que se presenta en la ciudad de Cartagena en donde la respuesta positiva en considerablemente menor que la negativa (25%/75%).

Cabe observar que no todas las instituciones están diseñadas para la capacitación de las personas afectadas por el conflicto armado, pero igualmente debe reiterarse la necesidad de brindar la orientación necesaria al afectado para que logre acceder a estos servicios por parte de las

191


instituciones que prestan esta asistencia. Los procesos de capacitación, formación y educación constituyen un eje de vital importancia en el acompañamiento que debe brindarse a las personas afectadas en el marco del conflicto armado. Sobre ellos se estructura un componente medular en el proceso de atención a esta población y con su ejecución la persona se empodera de sus derechos, reconstruye o forma su proyecto de vida, concreta iniciativas empresariales, fortalece su proceso de rehabilitación laboral y fomenta su integración a la sociedad como un agente transformador de ella.

25,00%

50,00%

60,00%

51,72%

25,00%

37,50% 40,00%44,83%

0,00% 0,00% 0,00%3,45%

75,00% 75,00%

12,50%


SI NO NS/NR

9. ¿La institución ha apoyado la construcción de proyectos productivos para personas víctimas del conflicto armado?

A nivel nacional, sólo el 51,72% de las instituciones encuestadas han apoyado la construcción de proyectos productivos para personas víctimas del conflicto armado. En las ciudades de Medellín (62,50%) y Bucaramanga (80%), la tendencia es más alta. Por el contrario, en Cartagena esta labor no ha sido realizada frecuentemente lo que se evidencia en que sólo dos de las ocho instituciones encuestadas lo han hecho en algún momento.

Son pocas las instituciones que tienen dentro de su visión o misión institucional la prestación de este servicio, pero es necesario recalcar la importancia que este ítem tiene para el proceso de reintegración social de la víctima. No obstante, las instituciones deben comprometerse con la orientación de los afectados hacia los programas y proyectos impulsados por diversas organizaciones encauzados al acompañamiento en la construcción de estos proyectos.

192


10.¿Considera que existe un proceso continuo y coordinado para el acompañamiento de las personas víctimas del conflicto armado?

A. ¿Considera que existe un proceso continuo y coordinado para el acompañamiento de las personas víctimas de accidentes de MAP/MUSE?

El 51,72% de las instituciones encuestadas consideran que no existe un proceso continuo y coordinado para el acompañamiento de las personas víctimas del conflicto armado por accidente con MAP/MUSE en Colombia. El 37,93% de ellas no sabe o no responde, y solo el 10,34% de las instituciones dio una respuesta afirmativa a la pregunta. Tanto en Bogotá como en Medellín, el 62,50% de las instituciones respondió negativamente y el 37,50% no respondió. Respuestas que se orientan en el mismo sentido de los resultados obtenidos al consultar a las víctimas de estos artefactos, quienes en su totalidad manifestaron que su proceso de rehabilitación total no ha sido satisfactorio.

Con estas cifras se evidencian los retos que se presentan en el panorama nacional para el mejoramiento y fortalecimiento de la ruta de atención a la población afectada con MAP/MUSE, pues en ella persisten vacíos y necesidades insatisfechas que deben ser cubiertas a fin de lograr la real y efectiva integración social del individuo.

62,50%

25,00%

50,00%

80,00%

51,72%

37,50%

62,50%

37,50%

20,00%

41,38%

0,0%

12,5% 12,5%

0,0%

6,9%


SI NO NS/NR

193


B. ¿Considera que existe un proceso continuo y coordinado para el acompañamiento de las personas en situación de desplazamiento forzado?

De la misma forma, más del 50% de las instituciones encuestadas considera que no existe un proceso continuo y coordinado para el acompañamiento de las personas que se encuentran en situación de desplazamiento forzado (58,62%) y el porcentaje restante (41,38%), considera que este proceso sí goza de estas características (20,69%) u omiten dar una respuesta (20,69%).

En el caso de Medellín y Cartagena, se vislumbra la misma situación (75% de respuestas negativas). Sin embargo, para el caso de Bogotá, se observa que el número de respuestas negativas coincide con las de NS/NR (37,50%). Bucaramanga fue la única ciudad en donde la respuesta afirmativa sobrepasa la negativa (60% y 40% respectivamente).

De esta forma se reitera y respalda la afirmación con la cual se sostiene que el proceso de atención a población en situación de desplazamiento forzado se encuentra mucho más fortalecido que el modelo de atención a víctimas MAP/MUSE. Sin embargo, ello no significa de ningún modo que la ruta de asistencia a la primera de estas poblaciones no esté en vía de perfeccionamiento.

60,0%

10,34%

62,50%

37,50%

62,50%

40,00%

51,72%

37,5%

62,5%

37,5% 37,93%

0,0%0,0%0,0% 0,0%


SI NO NS/NR

194


11. ¿Conoce la ruta de atención en salud y ayuda humanitaria para la población víctima del conflicto armado?

A. ¿Conoce la ruta de atención en salud y ayuda humanitaria para la población víctima de accidente de MAP/MUSE?

El margen de diferencia entre respuestas para esta pregunta es bastante exacto. El 51,72% de las instituciones encuestadas cree conocer la ruta de atención en salud y ayuda humanitaria para la población víctima del conflicto por accidente con MAP/MUSE. La ciudad de Bucaramanga se destaca por obtener una respuesta afirmativa en la totalidad de las instituciones consultadas, seguida por Bogotá en donde el 50% responde en el mismo sentido. Por el contrario, el segundo porcentaje consolidado fue obtenido por la opción NS/NR con el 37,93%, respuesta que comparten por prevalencia el departamento de Antioquia y la ciudad de Cartagena con el 50% de sus respuestas.

60,0%

20,69%

75,0% 75,0%

37,5%40,0%

58,62%

12,5%

25,0%

37,5%

20,69%

12,5%

0,0%

25,0%

0,0%


SI NO NS/NR

100,0%

51,72%

12,5% 12,5% 12,5%

0,0%

10,34%

50,0% 50,0%

37,5% 37,93%

50,0%

37,5%37,5%

0,0%


SI NO NS/NR

195


B. ¿Conoce la ruta de atención en salud y ayuda humanitaria para la población en situación de desplazamiento forzado?

En cuanto al conocimiento que creen tener las instituciones encuestadas de la ruta de atención en salud y ayuda humanitaria para la población que se encuentra en situación de desplazamiento forzado, el consolidado nacional arroja que el 82,76% de los organismos que componen la oferta de servicios en las ciudades encuestadas cuentan con la información correspondiente. En orden descendente, las ciudades que respondieron afirmativamente a esta pregunta son Bucaramanga (100%), Medellín y Cartagena (87,50%) y Bogotá (62,50%). En Bogotá, se obtuvo el mayor número de instituciones que no saben la respuesta u omitieron contestarla.

100,0%

82,76%

12,5%

0,0% 0,0% 0,0%3,45%

0,0%

12,5%

37,5%

13,79%

62,5%

87,5%87,5%

0,0%


SI NO NS/NR

12. ¿Cree que la ruta de atención en salud y ayuda humanitaria para la población víctima del conflicto armado es apropiada y efectiva?

A. ¿Cree que la ruta de atención en salud y ayuda humanitaria para la población víctima de accidentes de MAP/MUSE es apropiada y efectiva?

La necesidad de mejoramiento de la ruta de atención y asistencia a las víctimas del conflicto armado, sin hacer distinción entre ellas, es evidente y constituye un reto en el que todas las instituciones están llamadas a intervenir. Por ello, tanto la respuesta negativa, como la falta de respuesta coinciden en el balance consolidado (44,83%) y sólo una minoría respondió afirmativamente (10,34%) al analizar la propiedad y efectividad del modelo de atención diseñado y aplicado hasta el momento.

196


En Cartagena y Medellín prevaleció la falta de respuesta, mientras que en Bogotá y Bucaramanga la respuesta más común fue la negativa. Muchas de las instituciones consultadas manifiestan que la efectividad de esta ruta está sujeta al desarrollo y cumplimiento efectivo de los lineamientos en ella consagrados, pues en teoría este modelo de atención es ajustado a las necesidades de las víctimas.

40,0%

10,34%

37,5%

25,0%

62,5%60,0%

62,5% 62,5%

37,5%

0,0%

12,5%

0,0%

44,83% 44,83%

0,0%


SI NO NS/NR

B. ¿Cree que la ruta de atención en salud y ayuda humanitaria para la población en situación de desplazamiento forzado es apropiada y efectiva?

El 55,17% de las instituciones creen que la ruta de atención en salud y ayuda humanitaria para la población en situación de desplazamiento forzado no es apropiada ni efectiva. Cartagena se destaca por el porcentaje de respuestas negativas, seguido por Bogotá. En cuanto a respuestas afirmativas, el 60% de las instituciones de Bucaramanga cree que dicha ruta es tanto apropiada como efectiva.

Frente a este tópico se hacen extensibles las consideraciones anteriormente esbozadas frente a la efectividad de la ruta de atención a la población víctima de MAP/MUSE, reiterando que a pesar de la adopción de instrumentos vinculantes para los diferentes actores en el proceso de acompañamiento y atención a población en situación de desplazamiento forzado, como deberían ser todas las disposiciones normativas, persisten puntos neurálgicos de mejoramiento para que sea posible sostener la existencia de una efectividad y concreción real de los derechos consagrados en favor de esta población.

197


13. ¿Cree que la ruta de atención en salud y ayuda humanitaria para la población víctima del conflicto armado es suficiente?

A. ¿Cree que la ruta de atención en salud y ayuda humanitaria para la población víctima de accidentes de MAP/MUSE es suficiente?

A pesar de que teóricamente en la ruta de atención para la población afectada por accidentes con MAP/MUSE se consagran todos los derechos que deben ser garantizados a las víctimas de estos artefactos, cuando este esquema es contrastado con la realidad que deben afrontar estas personas se evidencia que muchos de sus requerimientos no se encuentran cobijados por las directrices de estos modelos de asistencia.

Atención psicosocial, acompañamiento a núcleos familiares, consultas especializadas en materia de salud, falta de vinculación de la empresa privada, entre otras situaciones, han sido excluidas de la ruta de atención a esta población, creando obstáculos y barreras, en ocasiones infranqueables, para la concreción y goce efectivo de los derechos de estas personas. Por ello, como factor relevante en esta respuesta es posible observar que sólo el 6,90% de las instituciones encuestadas determinaron que la ruta de atención en salud y ayuda humanitaria para la población víctima de accidentes de MAP/MUSE es suficiente para brindar la atención necesaria (dichas instituciones se encuentran en Bogotá y Cartagena). El resto de la población encuestada, contestaron a la respuesta negativa el 51,72% y a la falta absoluta de respuesta el 41,38%.

60,0%

24,14%

37,5%

87,5%

50,0%

40,0%

55,17%

25,0%

12,5%

37,5%

20,69%

12,5%

0,0%

37,5%

0,0%


SI NO NS/NR

198


B. ¿Cree que la ruta de atención en salud y ayuda humanitaria para la población en situación de desplazamiento forzado es suficiente?

El 65,52% de instituciones encuestadas sostuvieron que la ruta de atención en salud y ayuda humanitaria para la población en situación de desplazamiento forzado es insuficiente. Las demás respuestas dadas por las organizaciones se dividieron entre la respuesta afirmativa y el NS/NR, ambas con el mismo porcentaje (17,24%).

Al analizar las cifras detalladas se observa que tanto en la ciudad de Bucaramanga (100%) como en la capital del departamento de Bolívar (75%) prevalece la respuesta negativa. En Medellín, el 37,50% respondió afirmativamente, mientras que en Bogotá el mismo porcentaje de instituciones no asumió una posición frente a la pregunta o esta no le era aplicable por no pertenecer a su campo de acción.

0,0%6,90%

50,0%

25,0%

50,0%

100,0%

51,72%50,0%

62,5%

37,5%41,38%

12,5%12,5%

0,0% 0,0%


SI NO NS/NR

0,0%

17,24%

50,0%

75,0%

50,0%

100,0%

65,52%

12,5% 12,5%

37,5%

17,24%12,5%12,5%

37,5%

0,0%


SI NO NS/NR

199


14. ¿Cree que la ruta de atención en salud y ayuda humanitaria para la población víctima del conflicto armado debe ser complementada?

A. ¿Cree que la ruta de atención en salud y ayuda humanitaria para la población víctima de accidentes de MAP/MUSE debe ser complementada?

Ante la marcada sensación de insuficiencia de la ruta de atención en materia de salud y ayuda humanitaria a las víctimas de MAP/MUSE, el 55,17% de las instituciones encuestadas consideran que estos esquemas deben ser complementados; respuesta que se sustenta en los resultados obtenidos en Bucaramanga donde el 100% de los encuestados respondió de esta forma, y en la ciudad de Medellín en donde la misma respuesta obtuvo un 50,0% de apoyo. En orden decreciente, es posible observar que la segunda respuesta con mayor nivel de acogida fue la que no determina posición alguna sobre el tema (41,38%).

100,0%

55,17%50,0%

0,0%

12,5%

0,0%3,45%

0,0%

62,5%

37,5%41,38%

50,0%

37,5%

50,0%

0,0%


SI NO NS/NR

B. ¿Cree que la ruta de atención en salud y ayuda humanitaria para la población víctima del conflicto armado en situación de desplazamiento forzado debe ser complementada?

En el caso de la ruta de atención en salud y ayuda humanitaria para la población en situación de desplazamiento forzado, el mayor porcentaje considera que esta debe ser complementada (75,86%), lo cual se evidencia en que la totalidad de las instituciones encuestadas en las diferentes localidades contestó afirmativamente (con más del 50%).

200


15. ¿Con cuáles servicios cree que la ruta de atención en salud y ayuda humanitaria para la población víctima del conflicto armado debe ser complementada?

a. Pensión de invalidezb. Atención psicosocialc. Reintegración laborald. Asesoría jurídicae. Asesoría productivaf. Restablecimiento integralg. Divulgación de derechosh. Orientación al usuarioi. Protocolos de atenciónj. Sistemas de informaciónk. Transportel. Inclusión de la empresa privadam. Apoyo a la familia de la víctima que muere

El 65,4 % de las instituciones encuestadas consideran que la ruta de atención en salud y ayuda humanitaria para la población víctima del conflicto armado debe ser complementada con atención psicosocial (en Bogotá, el 75% de las instituciones que componen la oferta de entidades gubernamentales entrevistadas, opinan de esta forma). En segunda instancia, se encuentra la reintegración laboral (55,04%), (respuesta que obtuvo el 75% en Cartagena) y en tercera instancia, la

100,0%

75,86%

0,0%

25,0%

12,5%

0,0%

10,34%12,5% 12,5%

25,0%

13,79%

62,5%62,5%

87,5%

0,0%


SI NO NS/NR

201


pensión de invalidez (48,20%), (respuesta que obtuvo el 60% en Bucaramanga).

Medellín

Cartagena

Bogotá

B/Manga

NACIONAL

Atención Psicosocial

62,5%

62,5%

75,0%

40,0%

65,4%

Reintegración Laboral 50,0% 75,0% 62,5% 20,0% 55,0%

Pensión de Invalidez 50,0% 37,5% 50,0% 60,0% 48,2%

Asesoría Jurídica

50,0%

50,0%

62,5%

0,0%

44,7%

Protocolos de Atención

50,0%

37,5%

37,5%

40,0%

41,3%

Transporte

50,0%

25,0%

50,0%

40,0%

41,3%

Asesoría Productiva

37,5%

37,5%

50,0%

0,0%

34,5%

Restablecimiento Integral

25,0%

37,5%

37,5%

40,0%

34,4%

Divulgación de Derechos

25,0%

37,5%

37,5%

40,0%

34,4%

Sistemas de Información

50,0%

50,0%

50,0%

0,0%

34,4%

Apoyo a la familia de la víctima que muere

0,0%

37,5%

37,5%

20,0%

24,1%

Orientación al Usuario

25,0%

37,5%

12,5%

0,0%

20,6%

Inclusión de la empresa privada 0,0% 12,5% 50,0% 60,0% 20,6%

16. ¿Conoce la conformación y funciones de los Comités de Atención Integral de Población Desplazada?

El 68,97% de la población encuestada cree conocer la conformación y las funciones de los Comités de Atención Integral de la Población Desplazada. La única ciudad donde esta respuesta obtuvo un porcentaje bastante inferior promedio fue Bogotá en donde solo tres de ocho instituciones tienen conocimiento (37,50% del total en la localidad). Este resultado puede obedecer a que la mayoría de instituciones consultadas en esta ciudad dirigen sus esfuerzos a la atención y orientación de la población víctima de MAP/MUSE o al seguimiento y análisis de esta problemática.

75,00%

37,50%

100,00%

68,97%

25,00%

0,00%

31,03%

0,0% 0,0% 0,0% 0,0%

75,00%62,50%

25,00%

0,0%


SI NO NS/NR

202


17. ¿Conoce la conformación y funciones del Comité Consultivo 1

Nacional de las Personas con Limitación ?

En total, 21 de las 29 instituciones encuestadas desconocen la conformación y funciones del Comité Consultivo Nacional de las Personas con Limitación (72,41% de consolidado nacional), destacando que ninguna de las instituciones de la ciudad de Cartagena conoce el objeto de dicho Comité. El desconocimiento de esta instancia asesora está íntimamente ligado con el desconocimiento que se observa de la Ley 361 de 1997 por medio de la cual se establecen mecanismos de integración social de las personas con limitación y se dictan otras disposiciones, y la Ley 1145 de 2007 que busca organizar el Sistema Nacional de Discapacidad y dictar otras disposiciones; obviando con ello las soluciones contenidas en esta normativa para las personas víctimas de MAP/MUSE que adquieren discapacidad en razón o con ocasión del accidente sufrido con este artefacto.

1Este Comité fue creado a través del Artículo 6 de la Ley 361 de 1997, derogado expresamente por el Artículo 19 de la Ley 1145 de 2007, expedida el 10 de julio de 2007 y que rige a partir de su promulgación; fecha posterior a la aplicación de las encuestas.

37,50%25,00%

60,00%

27,59%

62,50%

40,00%

72,41%

0,0% 0,0% 0,0% 0,0%0,00%

75,00%

100,00%

0,0%


SI NO NS/NR

18. ¿Conoce la conformación y funciones del Comité Departamental de Acción Contra Minas?

Contrario a lo que sucede con el Comité Consultivo Nacional de las Personas con Limitación, solo ocho de las 29 instituciones (27,59%) encuestadas manifestaron no tener conocimiento sobre la conformación y las funciones del Comité Departamental de Acción Contra Minas.

203


Estas cifras, al menos en forma teórica, implican que un poco más del (70%) de las instituciones que conforman la oferta de atención y orientación a víctimas del conflicto armado en las municipalidades encuestadas, tienen la información suficiente sobre este Comité. De las ocho instituciones que dieron una respuesta negativa, cinco se encuentran en la ciudad de Cartagena (lo que representa el 62,50% del total de su oferta).

Debe destacarse que este Comité se perfila como el primer punto de encuentro y fomento para el jalonamiento de un trabajo conjunto entre los diferentes actores que intervienen en el proceso de acompañamiento y asistencia a víctimas de MAP/MUSE, y que a partir de la realización de estas actividades es posible lograr el fortalecimiento de los procesos de monitoreo y seguimiento a las víctimas.

Adicionalmente, en ellos puede presentarse el primer avance de impulso y creación de una política pública que dé respuestas integrales a la población afectada con esta realidad.

87,50%75,00%

100,00%

72,41%

12,50%0,00%0,0% 0,0% 0,0% 0,0%

37,50%27,59%25,00%

62,50%

0,0%


SI NO NS/NR

19. ¿Ha desarrollado campañas de educación para sensibilizar a la población y tratar de eliminar todo tipo de discriminación en contra de las personas con discapacidad?

Sólo el 37,93% de las instituciones entrevistadas han desarrollado campañas de educación para sensibilizar a la población y tratar de eliminar todo tipo de discriminación contra las personas con discapacidad. En Cartagena ninguna de las instituciones ha realizado esta clase de labores, mientras que en Medellín el 62,50% de las instituciones lo han hecho. A pesar de constituirse como eje fundamental del quehacer gubernamental y una de las principales preocupaciones de las instituciones que intervienen en el proceso de atención y orientación a las víctimas de MAP/MUSE, la no

204


intervención de estas organizaciones en los procesos de educación a la ciudadanía para la sensibilización y la eliminación de todas las formas de discriminación deja inacabado un proceso que se basa y persigue la reintegración social del individuo. De nada sirve que una persona afectada con MAP/MUSE se recupere física y psicológica si la sociedad y la comunidad a la cual pertenece no está preparada para acogerla.

62,50%

37,50%

60,00%

37,93%37,50% 40,00%

62,07%

0,0% 0,0% 0,0% 0,0%0,00%

62,50%

100,00%

0,0%


SI NO NS/NR

20. ¿Los programas de apoyo a personas con discapacidad incluyen procesos de rehabilitación funcional completa?

Frente a esta pregunta no fue posible hallar una respuesta con porcentajes relevantes que creen un impacto o tendencias generalizadas. El 34,48% de las instituciones consideraron que los programas de apoyo a personas con discapacidad incluyen procesos de rehabilitación funcional completa, obteniendo un porcentaje levemente inferior frente a respuestas negativas a la misma pregunta (37,93%).

La prevalencia de respuestas afirmativas a esta pregunta se presenta en la ciudad de Bogotá en donde cinco de las ocho instituciones entrevistadas (62,50% de su oferta) creen que los programas de apoyo a personas con discapacidad incluyen procesos de rehabilitación funcional.

Si bien es cierto que estos procesos están contemplados en la legislación nacional dentro de los servicios y programas de asistencia que se ofrecen a las personas afectadas con MAP/MUSE, en ocasiones esta rehabilitación se ve truncada por las condiciones externas en que se debe prestar el servicio.

205


Son muchos los eventos en que los afectados dejan de acceder a estos servicios de rehabilitación por la marcada distancia que existe entre los centros de asistencia y sus lugares de habitación, y la imposibilidad de costear los gastos que se generan.

12,5% 12,5%

62,5% 60,0%

37,5% 37,5%40,0%

50,0%

0,0% 0,0%3,45%

12,5%

0,0% 0,0% 0,0%

34,48%

37,93%37,5%37,5%

3,45%


SI NO NS/NR NA

21. ¿Los programas de apoyo a personas con discapacidad incluyen procesos de rehabilitación psicosocial?

Reiterando lo que pudo evidenciarse en los resultados obtenidos mediante la pregunta anterior, es posible sostener que los programas de apoyo a personas con discapacidad no incluyen ni procesos de rehabilitación funcional completa ni de rehabilitación psicosocial, aunque en este último caso la respuesta negativa obtuvo más del 50% dentro del consolidado nacional de los resultados (65,52%). En Bogotá siete de las ocho instituciones contestaron negativamente y para una de ellas la pregunta no aplicaba. Es palmaria la falta de cubrimiento y atención a las necesidades psicosociales que derivan del accidente que sufre el individuo, obviando con ello la incidencia que esta rehabilitación tiene en el proceso de atención integral a la víctima a fin de lograr su adecuada rehabilitación laboral y reinserción social.

25,0%

37,5%

0,0%

40,0%

50,0%

87,5%

60,0%

12,5%

0,0% 0,0% 3,45%

12,5%

0,0%

12,5%

0,0%

24,14%

65,52%62,5%

0,0%

10,53%


SI NO NS/NR NA

206


22. ¿Ha acompañado beneficiarios hasta la etapa de inclusión social total?

El 72,41% de las instituciones entrevistadas no ha acompañado a los beneficiarios hasta la etapa de inclusión social total. En Bogotá ninguna de las instituciones lo ha hecho. Mientras que en Cartagena (12,50%), Medellín (37,50%) y Bucaramanga (40%) han brindado este apoyo.

Una reintegración social real, efectiva y total de las personas afectadas en el marco del conflicto armado colombiano, requiere una adecuada articulación institucional entre las diversas organizaciones que prestan servicios de atención y orientación a esta población; además de la realización de los ajustes necesarios en la ruta de atención diseñada para su acompañamiento. Entre estas modificaciones resaltan la necesidad de incluir un enfoque de atención psicosocial, el replanteamiento de los requisitos para el acceso a vivienda, educación y crédito, y la efectividad e integralidad en los procesos de rehabilitación física del afectado. Estas modificaciones en forma conjunta pueden y deben llevar a que el proceso de atención a estas víctimas llegue a ser integral, continuo y coordinado.

37,5%

12,5%

0,0%

40,0%

87,5% 87,5%

40,0%

0,0% 0,0%

20,0%

3,45%0,0% 0,0%

12,5%

0,0%

20,69%

72,41%

62,5%

0,0%3,45%


SI NO NS/NR NA

23. ¿Qué servicios no han sido contemplados dentro de la oferta de red institucional que presta servicios de atención y orientación a víctimas del conflicto armado?

a. Hogares de pasob. Educación en el riesgoc. Atención psicosociald. Uniformes escolares

207


e. Transporte para acompañantef. Reparación, perdón públicog. Kits escolaresh. Estudios superioresi. Prevenciónj. Rehabilitación laboral

La consideración individual y sistemática de cada uno de estos servicios puede representar una fortaleza o un obstáculo para el logro de la rehabilitación integral de la víctima, dependiendo de su cubrimiento o negación dentro del proceso de acompañamiento que se ofrece al afectado. La no consideración de muchos de estos servicios pone en riesgo la concreción de su rehabilitación laboral y su reintegración social. Por tal motivo, es especialmente difícil ponderar la importancia que uno u otro de ellos tiene y la necesidad de que estos sean incluidos en la oferta de la red institucional que presta sus servicios en cada una de las localidades.

Un total de 13 de las 29 instituciones encuestadas afirmaron que la rehabilitación laboral no se ha contemplado dentro de la oferta de la red institucional que presta servicios de atención y orientación a víctimas del conflicto armado, cifra que equivale al 44,83% del consolidado nacional (obtuvo el 80% de respuestas en Bucaramanga y 62,50% en Cartagena). En orden porcentual es posible observar que el 37,93% de organismos consideran que igual ausencia se presenta al hacer mención a la atención psicosocial.

Cabe destacar que el 27,59% de las instituciones consideran que la reparación, el perdón público y los hogares de paso no han constituido eje de acción de la red institucional que presta diferentes servicios de apoyo y acompañamiento a estas víctimas.

En menores porcentajes pero no con menos importancia se encuentran los procesos de educación en el riesgo, transporte para el acompañante de la víctima (24,14% cada uno de ellos), uniformes escolares (20,69%) y finalmente, con igual relación los kits escolares, los estudios superiores y la prevención (17,24%).

208


24. ¿Cuáles servicios contemplados en la ruta de atención para las víctimas del conflicto armado son efectivamente garantizados?

a. Atención inicial de urgenciasb. Educaciónc. Saludd. Ayuda humanitaria de emergenciae. Asistencia humanitariaf. Ninguno

El 51,72% de las instituciones encuestadas sostuvieron que tanto la atención inicial de urgencias como la ayuda humanitaria de emergencias son los servicios contemplados en la ruta de atención para las víctimas del conflicto armado que ven garantizados en forma efectiva con mayor frecuencia.

Debe destacarse que al hacer referencia a esta ayuda humanitaria, posterior e inmediata al hecho generador del daño, ninguna de las instituciones consultadas se refirió a este derecho relacionándolo directamente con la atención de las víctimas de MAP/MUSE, aclarando de este modo que el resultado de esta pregunta se hace aplicable sólo a la población en situación de desplazamiento forzado. A estos les siguen, sin resultados altamente representativos, el derecho a la educación y a la salud. Según lo manifestado por las instituciones encuestadas, el derecho menos garantizado a las víctimas del conflicto


Rehabilitación Laboral

0,00%

62,50% 50,00%

80,00%

44,83%

Atención Psicosocial

37,50%

37,50%

50,00%

20,00%

37,93%

Hogares de Paso

50,00%

12,50%

37,50%

0,00%

27,59%

Reparación, Perdón Público

50,00%

0,00%

12,50%

60,00%

27,59%

Educación en el Riesgo

12,50%

50,00%

0,00%

40,00%

24,14%

Transporte para Acompañante

12,50%

50,00%

37,50%

20,00%

24,14%

Uniformes Escolares

25,00%

37,50%

0,00%

20,00%

20,69%

Kits Escolares

25,00%

12,50%

12,50%

20,00%

17,24%

Estudios Superiores 25,00% 12,50% 0,00% 40,00% 17,24%

Prevención 25,00% 12,50% 12,50% 20,00% 17,24%

209


armado colombiano es la ayuda humanitaria, pues sólo el 3,45% de las instituciones creen que este servicio se presenta en forma efectiva, alcanzando la ponderación más baja a nivel nacional.

ANTIOQUIA CARTAGENA BOGOTÁ B/MANGA NACIONAL

Atención Inicial de Urgencias

62,50%

37,50%

62,50%

40,00%

51,72%

Educación

37,50%

62,50%

12,50%

0,00%

20,69%

Salud 0,00%

0,00%

12,50%

60,00%

24,14%

Ayuda Humanitaria de Emergencia

37,50%

75,00%

50,00%

20,00%

51,72%

Asistencia Humanitaria

0,00%

0,00%

0,00%

40,00%

3,45%

Ninguna

12,50%

25,00%

12,50%

20,00%

17,24%

210


Anexo C

Ficha técnica y resultados de las encuestas aplicadas a instituciones

prestadoras de servicios de salud

1. Propósito: Exploración. Adquirir información sobre el proceso de atención

en el área de la salud a víctimas de MAP/MUSE, identificando el conocimiento

que tienen las instituciones sobre los beneficios que asisten a esta población

y los procesos de reclamación ante el ente administrador del Fondo de

Solidaridad y Garantía.

2. Enfoque metodológico: Encuestas exploratorias: El propósito de estas

encuestas fue tener un primer conocimiento empírico sobre el proceso de

atención en salud que se brinda a las víctimas de MAP/MUSE en Colombia.

3. Unidad estudiada: Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud.

Dentro de esta unidad fueron encuestadas un total de 12 IPS de las ciudades

de Bogotá, Cartagena, Bucaramanga y Medellín, que ofrecen o han prestado

servicios de salud a víctimas de MAP/MUSE.

4. Tipo de levantamiento: Personal. La encuesta fue realizada y aplicada en

forma personal a mínimo un representante de cada una de las instituciones

que componen la unidad de estudio.

5. Forma de registro de la información: Papel y lápiz. Las encuestas fueron

aplicadas por un encuestador o autoaplicadas, sin ayudas automatizadas.

211


6. Temas abordados: Derechos, marco jurídico vigente, atención en salud,

sistema de seguridad social en salud, beneficios, procesos de reclamación,

Fondo de Solidaridad y Garantía.

7. Periodicidad: Encuesta unitaria. La encuesta fue aplicada de manera

única en el tiempo, en busca de las consideraciones iniciales y exploración

del fenómeno objeto de estudio.

8. Destino de la información: Encuesta de difusión pública. La aplicación de

las encuestas persigue un fin académico y su principal propósito es el

conocimiento mismo que pueden arrojar acerca del tema de investigación.

9. Universo: Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud que ofrecen y

prestan atención a población víctima del conflicto armado colombiano en

Medellín, Bucaramanga, Bogotá y Cartagena.

10. Muestra: No representativa (12* instituciones). La muestra utilizada no

resulta representativa en tanto que los resultados arrojados no

necesariamente guardan las características generales de la población donde

fueron obtenidos. Sin embargo, las instituciones elegidas equivalen a un alto

porcentaje de las organizaciones vinculadas al proceso de atención,

orientación y estudio de la temática de MAP/MUSE en las respectivas

localidades. Los fines de esta muestra serán meramente exploratorios.

11. Tipo de selección: Intencional. Las unidades fueron elegidas de acuerdo

con el criterio y cumplimiento de necesidades que el estudio persigue y según

el perfil e incidencia que tienen en el proceso de atención en salud a las

212


víctimas de MAP/MUSE en cada una de las ciudades en donde fueron

aplicados los instrumentos.

1. ¿Qué documentos solicita para prestar servicios de atención inicial de urgencias a víctimas de atentados terroristas?

a. Cédula de ciudadaníab. Carné de EPSS (ARS)c. Carné de EPSd. Carné de ARPe. Autorización de un familiarf. Certificado laboralg. Letra de cambio/pagaréh. Clasificación SISBENi. Declaración de los hechosj. Todos k. Ningunol. ¿Otros?m. ¿Cuáles?

De acuerdo con los resultados consolidados a nivel nacional es posible sostener que para prestar los servicios de atención inicial de urgencias a las víctimas de atentados terroristas en el territorio nacional, las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud encuestadas (12 en total), solicitan generalmente la cédula de ciudadanía (50%) seguido del carné de la EPSS (ARS) (41,67%). Otras instituciones prestan dicha atención sin solicitar documentación alguna (41,67%).

En cifras detalladas es posible determinar que aunque la mayoría de las ciudades son flexibles al respecto, en Cartagena predomina la solicitud de la cédula de ciudadanía seguida por el carné de la EPS-S. Para el caso de Bogotá generalmente no se solicita documento alguno (100%), particularidad que comparte Medellín en menor porcentaje (60%).

En el proceso de consulta a las víctimas del conflicto armado colombiano, fue posible determinar que en ocasiones la solicitud de estos documentos está ligada a la garantía del pago de los servicios prestados, encontrando que en algunos eventos, ante la imposibilidad de presentar algunos de estos

213


documentos, el cubrimiento de los gastos de traslado al usuario. Incluso algunas de las instituciones (8,33%) solicitan a la víctima la declaración de los hechos y su respectiva certificación por parte del Alcalde de la localidad, pues con ella la IPS encuentra respaldo a la pretensión de pago de los servicios prestados que debe tramitar ante el ente administrador del FOSYGA.

Si bien es cierto que la presentación de algunos de estos documentos facilita la atención de la víctima, su ausencia no puede convertirse en una barrera para que las personas afectadas tengan un acceso adecuado, oportuno e integral a los servicios que requieren. Parte de la incertidumbre que se mantiene entre las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud frente al pago de los servicios, se origina en el desconocimiento del artículo 168 de la Ley 100 de 1993 y el artículo 32 del Decreto 1283 de 1996, en los cuales se contemplan los beneficios que se deben ser cubiertos a las víctimas de los atentados terroristas con cargo a la subcuenta ECAT del FOSYGA.

Medellín

Cartagena

Bogotá B/Manga

NACIONAL

Cédula de Ciudadanía

40,00%

100,00%

0,00%

50,00%

50,00%

Carné de EPS-S (ARS)

40,00%

66,67%

0,00%

4,35%

41,67%

Ninguno

60,00%

0,00%

100,00%

0,00%

41,67%

Clasificación SISBEN

40,00%

0,00%

0,00%

0,00%

16,67%

Carné de EPS

0,00%

0,00%

0,00%

50,00%

8,33%

Carné de ARP

0,00%

0,00%

0,00%

50,00%

8,33%

Autorización de un Familiar

20,00%

0,00%

0,00%

0,00%

8,33%

Declaración de los hechos

0,00%

0,00%

0,00%

50,00%

8,33%

Certificado Laboral

0,00%

0,00%

0,00%

0,00%

0,00%

Letra de Cambio/Pagaré 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00%

Todos 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00%

Otros 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00%

2. La población víctima de Mina Antipersonal (MAP) o Munición sin Explotar (MUSE), es atendida principalmente por:

a. Cataratasb. Fisiatría y terapia físicac. Reemplazo articulard. Complementación diagnósticae. Ortopedia y traumatología

214


f. Rehabilitación funcionalg. Órtesis, prótesis, dispositivos biomédicosh. Atención inicial de urgenciasi. Otraj. ¿Cuál?

Cabe destacar que diez de las doce IPS encuestadas coincidieron en considerar que la población víctima de MAP/MUSE es atendida principalmente por ortopedia y traumatología (83,33%), respuesta seguida porcentualmente por la atención de fisiatría y terapia física, la rehabilitación funcional (ambas con el 66.67%) y la atención inicial de urgencias (58,33%). Dichas instituciones manifestaron que ni el reemplazo articular, ni la complementación diagnóstica hacen parte de los servicios prestados mayoritariamente en su entidad a la población víctima del conflicto armado colombiano (8.33%), al igual que el tratamiento para las cataratas (16,67%), las órtesis, prótesis y los dispositivos biomédicos (50%). La complementación diagnóstica solo fue incluida por una institución en la ciudad de Bucaramanga (50%) y el de las cataratas por dos instituciones cartageneras (66,67%). Además de los servicios de asistencia, contemplados como opciones elegibles en el cuerpo de esta encuesta, en Antioquia fueron mencionados otros servicios que representaron el 40% en Medellín y un consolidado nacional que alcanzó una ponderación del 16,67%, este servicio fue la asistencia y acompañamiento psicológico. Cabe resaltar que bajo un enfoque psicosocial transversal estas IPS deberían encontrarse en capacidad de brindar o articular adecuadamente con otras instituciones la prestación de este último servicio, debiendo ser uno de los más demandados, ofrecidos y prestados en forma integral a las víctimas, y considerado como una necesidad puntual para garantizar la adecuada reintegración del individuo a la sociedad.


Ortopedia y Traumatología

60,00%

100,00%

100,00%

100,00%

83,33%

Fisiatría y Terapia Física

40,00%

66,67%

100,00%

100,00%

66,67%

Rehabilitación Funcional

60,00%

66,67%

100,00%

50,00%

66,67%


60,00%

66,67%

50,00%

50,00%

58,33%

Órtesis, Prótesis, Dispositivos Biomédicos

60,00%

33,33%

50,00%

50,00%

50,00%

Cataratas

0,00%

66,67%

0,00%

0,00%

16,67%

Otra 40,00%

0,00%

0,00%

0,00%

16,67%

Reemplazo Articular 20,00% 0,00% 0,00% 0,00% 8,33%

Complementación Diagnóstica 0,00% 0,00% 0,00% 50,00% 8,33%

215


3. ¿Los servicios de asistencia médica prestados a las víctimas de atentados terroristas cubiertos por el FOSYGA, incluyen:

a. Atención inicial de urgenciasb. Hospitalizaciónc. Procedimientos quirúrgicosd. Honorarios profesionalese. Medicamentosf. Órtesis, prótesisg. Material médico - quirúrgicoh. Transportei. Rehabilitaciónj. Imágenes diagnósticask. Servicios de apoyol. Ayudas para la movilidad y la marcha, aditamentosm. Otrosn. ¿Cuáles?

Las instituciones encuestadas coincidieron en incluir varios de los servicios como componentes del conjunto de beneficios cubiertos del FOSYGA en los casos de asistencia médica que deben prestarse a las víctimas de atentados terroristas en el territorio nacional. Entre ellos se encuentran con igual porcentaje la atención inicial de urgencias, la hospitalización, los honorarios profesionales, el material médico - quirúrgico y el transporte (todos con el 91,67% del consolidado). El servicio que menor selección obtuvo fue el de las ayudas para la movilidad, la marcha y los aditamentos con el 25% del consolidado. En Bucaramanga, este servicio no figura en ningún momento entre los suministrados por FOSYGA al igual que los servicios de apoyo.

De esta forma, se evidencia una vez más la falta de un conocimiento uniforme por parte de las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud a nivel nacional sobre los beneficios que asisten a las víctimas del conflicto armado colombiano. Esta realidad lleva a que el proceso de atención que se ofrece a las personas afectadas en su integridad física en el marco del conflicto, varíe entre las diferentes instituciones y las diferentes ciudades, haciendo que el proceso de atención llegue a ser más completo, ceñido a la legislación y benéfico para unas víctimas que para otras de acuerdo con el lugar en que se presenta el accidente o la institución que brinda el servicio.

216


4. En caso de suministrar prótesis ¿cuántas veces puede ser autorizada? En términos del consolidado nacional, las IPS coinciden en que las prótesis pueden ser autorizadas tantas veces como las condiciones particulares del paciente así lo requieran (58,33%), y en tal sentido se ha encontrado respuesta en los representantes del ente administrador del Fondo de Solidaridad y Garantía - FOSYGA -. Esta respuesta se presenta de forma absoluta en Bogotá, sin embargo, en Cartagena el 66,67% respondió que sólo podría autorizarse una sola vez, y en Medellín un 40% de las instituciones encuestadas no saben o no responden a la pregunta.

Las prótesis se configuran como uno de los principales medios externos para la consolidación del proceso de rehabilitación del individuo que se ha visto afectado en un accidente con MAP/MUSE, por ello la falta de conocimiento sobre el acceso a este beneficio pone en riesgo el proceso de mejoramiento integral de la víctima y de su calidad de vida.

Medellín Cartagena

Bogotá

B/Manga

NACIONAL


100,00%

100,00%

100,00%

50,00%

91,67%

Hospitalización

100,00%

100,00%

100,00%

50,00%

91,67%

Honorarios Profesionales

100,00%

100,00%

100,00%

50,00%

91,67%

Material Médico-Quirúrgico

100,00%

100,00%

100,00%

50,00%

91,67%

Transporte

100,00%

100,00%

100,00%

50,00%

91,67%

Procedimientos Quirúrgicos

80,00%

100,00%

100,00%

50,00%

83,33%

Rehabilitación

60,00%

100,00%

100,00%

100,00%

83,33%

Medicamentos

80,00%

66,67%

50,00%

50,00%

66,67%

Imágenes Diagnósticas

100,00%

33,33%

50,00%

50,00%

66,67%

Servicios de Apoyo

80,00%

66,67%

100,00%

0,00%

66,67%

Órtesis, Prótesis

60,00%

33,33%

100,00%

50,00%

58,33%

Ayudas para la movilidad y la marcha, aditamentos

20,00%

33,33%

50,00%

0,00%

25,00%

Otros 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00%

217


5. ¿El pago de los servicios prestados a las víctimas de atentados terroristas por concepto de atención inicial de urgencias se liquida con cargo a…?

El 66,67% de las IPS encuestadas coincidieron en sostener que el pago de los servicios prestados a las víctimas de atentados terroristas por concepto de atención inicial de urgencias debe liquidarse con cargo a la subcuenta ECAT del Fondo de Solidaridad y Garantía - FOSYGA -. El 33,33% restante seleccionó la opción de la EPS del régimen contributivo o régimen subsidiado al que pertenece la víctima.

En Medellín, el 40% de las IPS encuestadas respondieron de la forma anterior, mientras que en Bucaramanga dicha respuesta obtuvo el 50%.

Esta falta de conocimiento y certeza no sólo pone en riesgo el proceso de atención que debe brindarse a las víctimas del conflicto armado, sino también la estabilidad financiera de muchas instituciones que ante esta situación inconscientemente permiten el paso del tiempo antes de efectuar el cobro de los servicios prestados.

Debe recordarse que con fundamento en el artículo 13 del Decreto 1281 de 2002, “cualquier tipo de cobro o reclamación que deba atenderse con recursos de las diferentes subcuentas del Fosyga deberá tramitarse en debida forma ante su administrador fiduciario dentro de los seis meses siguientes a la generación o establecimiento de la obligación de pago o de la ocurrencia del evento, según corresponda.

En consecuencia, no podrá efectuarse por vía administrativa su reconocimiento con posterioridad al término establecido. Pueden también presentarse eventos ocasionales en los que, a fin de cubrir los costos de los

218



Las veces que sea necesario según las condiciones del paciente

60,00%

33,33%

100,00%

50,00%

58,33%

Una sola vez

0,00%

66,67%

0,00%

50,00%

25,00%

No Sabe / No Responde

40,00%

0,00%

0,00%

0,00%

16,67%

Dos veces

0,00%

0,00%

0,00%

0,00%

0,00%

Indefinidamente 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00%

servicios causados en la atención inicial de urgencias de esta población, los rubros generados son cargados a los fondos institucionales destinados al servicio social de la misma, haciendo uso de esta manera de recursos reservados para la atención en salud de otro tipo de población o al cubrimiento de otro tipo de servicios que posiblemente solo sean protegidos a través de este medio.

6. Si se hace necesario transportar al paciente para ser tratado en otro nivel de atención ¿quién corre con los gastos?

De las 12 IPS encuestadas seis contestaron que el FOSYGA debe cubrir con los gastos en que se incurre al transportar al paciente para ser tratado en otro nivel de atención (50%), y al igual que los resultados obtenidos al indagar sobre el pago de los servicios de atención inicial de urgencias, la segunda respuesta en porcentaje en este caso fue la EPS del régimen contributivo o régimen subsidiado a la que pertenece la víctima que alcanzó un 25%.

Una respuesta unánime solo se presentó en la ciudad de Bogotá en donde el 100% de las instituciones manifestaron que estos gastos deben ser cubiertos por el FOSYGA. Cabe anotar que en la ciudad de Cartagena se mencionó otro organismo como ente responsable del cubrimiento de estos gastos: el SSMP (Sistema de Salud de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional), sistema encargado de dar cubrimiento a las necesidades y requerimientos de salud de los militares a nivel nacional.

El resultado a este cuestionamiento es contrario a lo manifestado por las instituciones en la tercera pregunta de este mismo cuestionario, en la que con un alto porcentaje 91,67% había considerado que el servicio de transporte de la víctima se encuentra contemplado dentro de los servicios cubiertos por el FOSYGA. Estos resultados permiten entrever la falta de certeza y claridad

219



FOSYGA, subcuenta ECAT

60,00%

66,67%

100,00%

50,00%

66,67%

La EPS del Régimen Contributivo o Régimen

Subsidiado a que pertenezca la víctima

40,00%

33,33%

0,00%

50,00%

33,33%

El Usuario 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00%

que se presenta en algunas de las instituciones frente a los servicios que se encuentran contemplados como beneficios que deben ser asumidos por el Fondo de Solidaridad y Garantía, llevando a que el pago de los servicios prestados permanezca en la duda.

7. ¿La institución cuenta con un Sistema de Referencia y Contrarreferencia?

En este caso la respuesta fue completamente unánime. El 100% de las IPS encuestadas contestaron afirmativamente a la pregunta, dando como resultado que todas ellas cuentan con un Sistema de Referencia y Contrarreferencia que funciona en forma diversa acorde con el nivel de complejidad de su atención y de los servicios que prestan.

Este sistema sirve como medio para garantizar la movilidad del paciente entre los diferentes niveles de atención, pero en la realidad es posible observar que sólo el esquema de referencia funciona generalmente en forma adecuada, encontrando falencias en el modelo de contrarreferencia del afectado. En varias ocasiones, el paciente que es referido por una institución regresa en contrarreferencia al nivel inicial de atención, generando de este modo y en algunos eventos, gastos innecesarios de transporte para la víctima quien en ocasiones, cuando no le es posible cubrirlos, se ve compelida a no continuar con su proceso de rehabilitación.

Las fallas en este sistema se encuentran también íntimamente ligadas a la capacidad de respuesta y el fortalecimiento de las capacidades locales de las instituciones que deben intervenir en el proceso de atención y

220


Medellín

Cartagena Bogotá

B/Manga

NACIONAL

FOSYGA 60,00%

0,00%

100,00%

50,00%

50,00%

EPS del Régimen Contributivo o Régimen Subsidiado a que pertenezca la víctima

40,00%

33,33%

0,00%

0,00%

25,00%

Usuario 0,00%

0,00%

0,00%

50,00%

8,33%

Institución a la que es remitido 0,00% 33,33% 0,00% 0,00% 8,33%

Otro 0,00% 33,33% 0,00% 0,00% 8,33%

ARP 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00%

acompañamiento de las víctimas a nivel municipal, pues en forma generalizadas estas no se encuentran en condiciones de brindar una respuesta integral a las necesidades y requerimientos específicos de esta población. Falta de recursos físicos, humanos y financieros impiden que las localidades participen activamente en el proceso de asistencia a las personas que han visto afectada su salud en el marco del conflicto armado colombiano.

100,0% 100,0% 100,0% 100,0%

0,0% 0,0% 0,0%0,0% 0,0% 0,0% 0,0%

100,0%

0,0%0,0%0,0%


SI NO NS/NR

8. ¿La institución cuenta con un registro de las víctimas MAP/MUSE que ha atendido?

El 66,67% de las IPS encuestadas cuentan con un registro de las víctimas por accidentes con MAP/MUSE que han atendido. Sólo en dos de las cuatro ciudades, el 100% de las instituciones encuestadas contestaron afirmativamente (Bogotá y Bucaramanga).

En Medellín el 40% de la oferta local no cuenta con este registro, mientras que en Cartagena esta particularidad alcanza el 66,67% de la oferta. El sistema de salud es el primer punto de encuentro de la víctima de MAP/MUSE con el sistema de prestación de servicios que le deben ser garantizados. Es posible que el afectado no acceda al servicio educativo, a una asistencia humanitaria o al sistema crediticio, pero generalizadamente buscará una respuesta mediata o inmediata en el sector salud.

El adecuado registro en este nivel de atención puede llegar a funcionar como eventual plataforma para el fortalecimiento de la actividad de seguimiento al estado y proceso de atención de cada una de las víctimas de MAP/MUSE en el país, siendo necesaria y urgente la vinculación del sector salud en el proceso de monitoreo a esta población.

221


9. ¿La institución ha tenido problemas con el pago de los servicios prestados a las víctimas de atentados terroristas?

Un alarmante 83,33% de las IPS encuestadas ha tenido problemas con el pago de los servicios prestados a las víctimas de atentados terroristas lo cual puede generar, a mediano y largo plazo, desánimo entre las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud para la atención a esta población.

La única ciudad donde la respuesta positiva no es unánime es Medellín, en donde el 40% de las instituciones oferentes no ha tenido problemas con el cobro de dichos servicios. Este porcentaje surge de instituciones que prestan servicios en áreas rurales y que en ninguna ocasión han realizado procesos de reclamación ante el ente administrador del Fondo. Las instituciones que emitieron su respuesta por Medellín exclusivamente manifestaron enfrentar obstáculos, lo cual finalmente significa que la totalidad de las instituciones que han presentado reclamaciones ante el administrador del Fondo han tenido inconvenientes en el proceso.

Estas problemáticas van desde glosas injustificadas (Glosa 150 “Otra causal”) en las que generalmente no llega aclaración de la causal de devolución, hasta problemas con los validadores del sistema y la ausencia de una revisión integral de la reclamación en la que se especifiquen, en un solo momento, todas las glosas que deben ser subsanadas por la institución. Algunas de las entidades consultadas manifestaron que cada una de las glosas genera una devolución, al ser subsanada, presentarse nuevamente la documentación y encontrarse una nueva glosa, la reclamación es devuelta de nuevo a la institución para que dé solución a la incongruencia. Falencias que en conjunto terminan por extender indefinidamente el proceso de

60,00%

33,33%

100,00% 100,00%

66,67%

0,00% 0,00%0,00% 0,00% 0,00% 0,00%

66,67%

33,33%40,00%

0,00%


SI NO NS/NR

222


reclamación para el cubrimiento de los gastos generados en la atención a las víctimas de atentados terroristas en Colombia.

60,0%

100,0% 100,0% 100,0%

0,0% 0,0% 0,0%0,0% 0,0% 0,0% 0,0%

83,3%

16,7%

40,0%

0,0%


SI NO NS/NR

10. La reclamación que se presenta ante el organismo administrador del FOSYGA debe ir acompañada de:

a. Formulario FOSGAb. Copias recibos de servicios prestadosc. RIPSd. Copia de la Epicrisise. Certificado del alcaldef. Copia de la historia clínicag. Certificado de la atención médicah. Certificado de Acción Social que acredite la inscripcióni. Cuenta de cobroj. Certificación del personerok. Copia del documento de identidadl. Otrasm. Cualesn. No sabe/No responde

El 91,7% de las IPS encuestadas sostienen que para efectuar la reclamación ante el administrador fiduciario del FOSYGA debe anexarse el formulario del FOSGA, respuesta reiterada en la que coincidieron la mayoría de las ciudades, salvo Bucaramanga en donde sólo el 50% de las instituciones consideran que este documento debe acompañar la solicitud. En cuanto a otros documentos tales como la copia de los recibos prestados, el RIPS, la copia de la Epicrisis y el certificado del alcalde alcanzaron una ponderación en el consolidado nacional del 66,7%.

223


Esta falta de claridad sobre los documentos que deben ser presentados al momento de efectuar la reclamación, traducen en un sinnúmero de glosas y devoluciones que extienden indefinidamente el proceso de reclamación y ponen en riesgo la estabilidad económica de aquellas entidades que no cuentan con el respaldo financiero suficiente que les permita soportar el largo tiempo que transcurre entre la presentación del requerimiento y el pago efectivo de los servicios prestados.


Formulario FOSYGA

100,0% 100,0%

100,0%

50,0%

91,7%

Copias recibos de servicios prestados

60,0%

100,0%

100,0%

0,0%

66,7%

RIPS 100,0%

66,7%

50,0%

0,0%

66,7%

Copia de la Epicrisis

80,0%

33,3%

100,0%

50,0%

66,7%

Certificado del Alcalde

80,0%

33,3%

100,0%

50,0%

66,7%

Cuenta de Cobro

60,0%

33,3%

50,0%

0,0%

41,7%

Copia de la historia clínica

60,0%

33,3%

0,0%

0,0%

33,3%

Certificado de la Atención médica

20,0%

33,3%

50,0%

50,0%

33,3%

Copia del documento de identidad

40,0%

33,3%

50,0%

0,0%

33,3%

Certificado de Acción Social que acredite la inscripción

20,0%

0,0%

0,0%

0,0%

8,3%

Certificado del Personero

0,0%

33,3%

0,0%

0,0%

8,3%

No Sabe / No Responde 0,0% 0,0% 0,0% 50,0% 8,3%

Otras 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0%

224


Anexo D

Ficha técnica y resultados de las encuestas aplicadas a víctimas del

conflicto armado en Colombia

1. Propósito: Exploración. Con la aplicación de las encuestas se buscó

adquirir información empírica que diera cuenta de la realidad que deben

afrontar las víctimas del conflicto interno colombiano, su visión frente a los

instrumentos jurídicos para su protección y la efectividad de la ruta de

atención.

2. Enfoque metodológico: Encuestas exploratorias. La aplicación de

estas encuestas buscaba facilitar un primer acercamiento al fenómeno de

estudio desde la perspectiva de las víctimas.

3. Unidad estudiada: Víctimas del conflicto armado. La encuesta estuvo

dirigida a las víctimas del conflicto armado y beneficiarios de los programas

gubernamentales y no gubernamentales de atención integral a esta

población. La primera pretensión frente a esta unidad de estudio, fue

encontrar el nivel de conocimiento, ejercicio y goce efectivo de los derechos,

programas y rutas de atención que se han sido diseñadas por los diversos

actores a fin de brindar una asistencia conjunta y coherente.

4. Tipo de levantamiento: Personal. La encuesta fue aplicada en forma

personal a las personas afectadas por el conflicto armado interno

colombiano, seleccionadas por el equipo de HANDICAP INTERNATIONAL

en las ciudades de Cartagena y Medellín.

225


5. Forma de registro de la información: Papel y lápiz. Estos instrumentos

fueron aplicados por un encuestador o autoaplicadas, sin ayudas

automatizadas.

6. Temas abordados: Marco jurídico vigente, atención en salud, ayuda

humanitaria, nivel institucional de conocimiento, acceso y goce efectivo de

derechos, atención en materia de salud, planes y programas de atención,

género, infancia, estabilidad socioeconómica, reintegración social.

7. Periodicidad: Encuesta unitaria. La encuesta fue aplicada de manera

única en el tiempo, en busca de las consideraciones iniciales y exploración del

fenómeno objeto de estudio.

8. Destino de la información: Encuesta de difusión pública. La aplicación

de las encuestas persigue un fin académico y su principal propósito es el

conocimiento mismo que pueden arrojar acerca del tema de estudio.

9. Universo: Población víctima del conflicto armado colombiano en las

ciudades de Cartagena y Medellín. Víctimas del MAP/MUSE y en situación de

desplazamiento forzado.

10. Muestra: No representativa. De las 10 víctimas de conflicto armado

consultadas por HANDICAP INTERNATIONAL, seis fueron encuestadas -

cuatro de ellas en situación de desplazamiento forzado y dos víctimas de

MAP/MUSE-, las demás fueron entrevistadas- una víctima civil y tres víctimas

militares de MAP/MUSE. La muestra utilizada no resulta representativa en

tanto que los resultados arrojados, no necesariamente guardan las

226


características de la población donde fueron obtenidos. Por tanto los fines de

esta muestra serán meramente exploratorios.

11. Tipo de selección: Intencional. Las unidades fueron elegidas de

acuerdo con el criterio y cumplimiento de necesidades que el estudio

persigue. La probabilidad de la selección y la representatividad de los sujetos

era desconocida. A pesar de no constituir un elemento integrante ni

estructural de este tipo de selección, se buscó garantizar que la elección de

las unidades y la muestra fuese efectuada a través del modelo aleatorio

simple.

1. ¿Cree usted que tiene derecho a recibir por parte del Estado alguna de las siguientes ayudas?

a. Atención inicial de urgenciasb. Saludc. Viviendad. Educacióne. Créditof. Ayuda humanitariag. Ayuda jurídicah. Retornoi. Reubicaciónj. Orientación profesionalk. Orientación familiarl. Apoyo psicológicom. Estabilización socioeconómica

A pesar de que en forma acertada el 100% de las víctimas manifiestan tener derecho a recibir por parte del Estado alguna de las ayudas mencionadas y que estos derechos se encuentran efectivamente consagrados en la legislación, el desconocimiento de estas garantías disminuye notoriamente el goce efectivo de estas prerrogativas en la realidad nacional que se vive cotidianamente. La falta de empoderamiento de los derechos por parte de las víctimas lleva paulatinamente a que la población afectada vea en la atención

227


que recibe por parte del Estado, un proceso de asistencialismo y no un verdadero ejercicio de derechos. De esta forma es obviada la responsabilidad estatal de brindar a este grupo de ciudadanos la protección especial y reforzada que requieren por encontrarse en una situación de marcada debilidad y vulnerabilidad.

ANTIOQUIA BOLIVAR NACIONAL

SI NO SI NO SI NO

Atención Inicial de Urgencia

100%

0,0%

100%

0,0%

100% 0,0%

Salud

100%

0,0%

100%

0,0%

100% 0,0%

Vivienda

100%

0,0%

100%

0,0%

100% 0,0%

Educación

100%

0,0%

100%

0,0%

100% 0,0%

Crédito

100%

0,0%

100%

0,0%

100% 0,0%

Humanitaria

100%

0,0%

100%

0,0%

100% 0,0%

Jurídica

100%

0,0%

100%

0,0%

100% 0,0%

Retorno

100%

0,0%

100%

0,0%

100% 0,0%

Reubicación

100%

0,0%

100%

0,0%

100% 0,0%

Orientación Profesional

100%

0,0%

100%

0,0%

100% 0,0%

Orientación Familiar

100%

0,0%

100%

0,0%

100% 0,0%

Apoyo Psicológico

100%

0,0%

100%

0,0%

100% 0,0%

Estabilización Socioeconómica 100% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0%

2. ¿Ha recibido por parte del Estado algunas de las siguientes ayudas?

a. Atención inicial de urgenciasb. Saludc. Viviendad. Educacióne. Créditof. Ayuda humanitariag. Ayuda jurídicah. Retornoi. Reubicaciónj. Orientación profesionalk. Orientación familiarl. Apoyo psicológicom. Estabilización socioeconómica

228


La prestación de servicios de salud, entendida como el acceso que deben tener las víctimas para el mantenimiento y recuperación de su bienestar integral 100%, es el derecho al que han accedido mayoritariamente las víctimas del departamento de Antioquia, en tanto que la ayuda humanitaria y la atención inicial de urgencias tienen el mayor índice de efectividad en la ciudad de Cartagena.

En ambas ciudades los derechos a los que menos acceso tienen las víctimas son la vivienda, el crédito, la asistencia jurídica, el retorno y la reubicación, todas ellas con un goce nulo por parte de los afectados; efecto contrario se presenta a nivel nacional con la efectividad del derecho a la salud, la educación y la ayuda humanitaria.

La presencia de cifras radicales en las que se evidencia la ausencia total de disfrute de ciertos derechos, sustenta la necesidad de reforzar los procesos de difusión y formación de las víctimas del conflicto armado interno colombiano. Adicionalmente, se demuestra que la respuesta estatal está orientada al cubrimiento de necesidades coyunturales que de ningún modo dan solución a las necesidades globales que tienen las víctimas.

La falta de coordinación y continuidad en el proceso de atención a las víctimas impide que la capacidad de asistencia y respuesta que se ofrece a los afectados se oriente adecuadamente al logro de su estabilidad socioeconómica y reintegración social.


SI

NO

SI

NO

SI

NO


33%

67%

100%

0%

67%

33%

Salud 100%

0%

33%

67%

67%

33%

Vivienda

0%

100%

0%

100%

0%

100%

Educación

67%

33%

67%

33%

67%

33%

Crédito 0%

100%

0%

100%

0%

100%

Humanitaria

67% 33%

100%

0%

83%

17%

Jurídica

0% 100%

0%

100%

0%

100%

Retorno 0% 100% 0% 100% 0% 100%

Reubicación 0% 100% 0% 100% 0% 100%


33% 67%

33%

67%

33%

67%


33% 67%

33%

67%

33%

67%

Apoyo Psicológico 33% 67% 33% 67% 33% 67%

Estabilización Socioeconómica 33% 67% 0% 100% 17% 83%

229


3. ¿Por parte de quién recibió la información de las ayudas que ha recibido?

En el caso de la ayuda humanitaria, que es el derecho más recibido de acuerdo con los datos consolidados a nivel nacional, el 40% de las víctimas declara haber recibido la información correspondiente por parte de la Personería o la Defensoría del Pueblo de la respectiva ciudad. En temas específicos como orientación profesional, familiar, apoyo psicológico y estabilización económica, las organizaciones no gubernamentales cumplieron un papel predominantemente importante, especialmente en la ciudad de Medellín en donde el 100% de las personas que recibieron esta información, la obtuvieron en estas instituciones. En esta misma localidad esta función de orientación fue asumida en menor grado por las Personerías/Defensorías de la ciudad. Por último, las víctimas señalaron encontrar orientación en otras instituciones cuyo porcentaje total fue constituido por las Unidades de Atención y Orientación (UAO). Resalta aquí el bajo nivel de información brindada a la población por parte de las Alcaldías y las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud, primeros puntos de recepción de la población afectada; hecho que traduce en la consolidación y expansión del desconocimiento de derechos y beneficios por parte de las víctimas.

IGLESIACRUZ ROJA

ONGPERSONERÍA / DEFENSORÍA

ALCALDÍA/ GOBERNACIÓN

FAMILIA / AMIGOS

ACCIÓN SOCIAL

OTROS

ANT BOL NAL ANT BOL NAL ANT BOL NAL ANT BOL NAL ANT BOL NAL ANT BOL NAL


-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

1

1

-

-

-

1 2 3

Salud -

-

-

-

-

1

-

1

1

-

1

1

-

1

-

-

-

- 1 1

Vivienda -

-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

- - -

Educación -

-

1

-

1

1

-

1

-

-

-

-

-

-

-

1

1

- 1 1

Crédito -

-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

- - -

Humanitaria -

-

-

-

-

2

-

2

-

-

-

-

1

1

-

1

1

- 1 1

Jurídica - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -

Retorno -

-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

- - -

Reubicación -

-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

- - -


-

-

1

1

2

-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

- - -


-

-

1

1

2

-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

- - -

Apoyo Psicológico

-

-

1

1

2

-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

- - -

Estabilización Socioeconómica

- - 1 - 1 - - - - - - - - - - - - - - -

230


4. La asistencia en salud que ha necesitado con posterioridad al hecho, ha consistido en:

a. Cirugíab. Atención ambulatoriac. Hospitalizaciónd. Medicamentose. Tratamientof. Apoyo psicológicog. Rehabilitación física

Los datos consolidados muestran que en un alto porcentaje la asistencia en salud que han necesitado las víctimas con posterioridad al hecho, consiste en atención inicial de urgencias (83%), suministro de medicamentos (83%), hospitalización (50%) y atención ambulatoria (50%).

A pesar de la necesidad que tienen las víctimas de recibir un apoyo psicológico, muchas de ellas no cuenta con este acompañamiento o acceden a él como parte de los proyectos y programas desplegados por las diferentes organizaciones no gubernamentales que prestan servicios de acompañamiento a las personas afectadas con estos hechos en las regiones en que habitan. La falta de claridad sobre el cubrimiento de atención psicológica y psiquiátrica por parte del Fondo de Solidaridad y Garantía, en el caso específico de las víctimas de MAP/MUSE, crea un ambiente de incertidumbre en el que algunas Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud optan por no prestar la asistencia.


Atención Inicial de Urgencia 67% 100% 83%

Medicamentos 67% 100% 83%

Atención Ambulatoria 0% 100% 50% Hospitalización

33%

67%

50%

Apoyo Psicológico

0%

67%

33%

Rehabilatión Física

33%

33%

33%

Cirugía

0%

33%

17%

Tratamiento

0%

33%

17%

231


5. ¿Quién asumió la prestación de estos servicios?

a. EPS-Sb. FOSYGAc. Recursos propios/familiares/créditod. ONGe. Cruz Rojaf. Otros

Teniendo en cuenta la totalidad de las personas encuestadas en ambos departamentos, es posible determinar que en el 80% de los casos en que las víctimas requirieron una atención inicial de urgencias, esta fue asumida por la EPS-S. Esta misma entidad cubre los costos de la atención ambulatoria, mientras que la compra de medicamentos es cubierta en un 100% con fondos propios, familiares o mediante créditos personales tomados directamente por las víctimas.

Se evidencia también que subsisten casos en los que los servicios de hospitalización de las víctimas son asumidos por instituciones o personas que se encuentran por fuera del Sistema General de Seguridad Social en Salud, en este caso específico por organizaciones no gubernamentales. A pesar de ser la salud uno de los derechos que se prestan con mayor efectividad, estas cifras permiten ver la necesidad de practicar ajustes que garanticen a las víctimas un acceso integral en la atención en salud, teniéndola como un verdadero servicio público a cargo del Estado que garantice la promoción, protección y recuperación del bienestar integral de los individuos.

232


EPS-S

FOSYGA

RECURSOS PROPIOS / FLIA /

CRÉDITO

ONG

CRUZ ROJA

OTROS

Ant

Bol

Nal

Ant

Bol

Nal

Ant

Bol

Nal

Ant

Bol

Nal

Ant

Bol

Nal

Ant Bol Nal

Atención Ambulatoria 0%

100%

100%

0%

0%

0%

0%

0%

0%

0%

0%

0%

0%

0%

0%

0% 0% 0%


100%

67%

80%

0%

33%

20%

0%

0%

0%

0%

100%

100%

0%

0%

0%

0% 0% 0%

Medicamentos 0%

0%

0%

0%

0%

0%

0%

100%

0%

0%

0%

0%

0%

0%

0% 0% 0%

Hospitalización 100%

0%

33%

0%

0%

0%

0%

50%

33%

0%

50%

33%

0%

0%

0%

0% 0% 0%

Apoyo Psicológico 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 100% 100% 0% 0% 0% 0% 0% 0%

Rehabilitación Física 0% 0% 0% 100% 100% 100% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0%

Cirugía 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 100% 100% 0% 0% 0% 0% 0% 0%

Tratamiento 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 100% 100% 0% 0% 0% 0% 0% 0%

100%

6. ¿Fue fácil obtener los documentos para acceder a estos servicios?

En términos generales la obtención de la documentación para acceder a los servicios, derechos y beneficios consagrados en la legislación nacional en favor de las víctimas del conflicto armado, es considerado como un proceso relativamente fácil en la ciudad de Cartagena (75%) mientras que en Medellín la situación se torna más compleja (50%). Debe resaltarse que la facilidad manifestada por las víctimas para acceder a estos documentos, se presenta luego de tener conocimiento sobre los requisitos y procedimientos para tramitarlos, proceso que se caracteriza por presentar una marcada falta de claridad que termina por crear desánimo entre las personas afectadas. La falta de estos documentos representa una barrera, en ocasiones infranqueable, para el goce efectivo de derechos que en conjunto estructuran el adecuado proceso de acompañamiento a las víctimas, de ahí la necesidad de reforzar y facilitar el proceso de obtención de los mismos.

50%75% 63%

25%38%

0% 0%

50%

0%

Antioquia Bolivar NACIONAL

SI NO NS/NR

7. ¿Se ha presentado como víctima en alguno de los procesos de Verdad, Justicia y Reparación? ¿Por qué?

Ninguna de las personas encuestadas se ha presentado como víctima en los procesos de Verdad, Justicia y Reparación (100% de las víctimas entrevistadas). Esta situación deriva prevalentemente del desconocimiento que tienen las víctimas sobre el trámite y procedimiento del proceso (100%). Con estas prácticas se favorecen los procesos de invisibilización de la población víctima del conflicto armado, especialmente de las personas afectadas con MAP/MUSE. Se crea de esta forma una errónea perspectiva desde la cual las víctimas sólo tienen derecho a un acompañamiento asistencial, olvidando el deber social y estatal de favorecer y permitir su reintegración a la sociedad con la debida reivindicación de sus derechos.

0% 0%

100%

0%0%

100%

0%0%

100%

0%0%0%

M iedo D esco no cimiento del pro ceso D esco no ce lo s A uto res

SI N O

Antioquia Bolivar NACIONAL

233


VÍCTIMAS MAP/MUSE

1. ¿Considera que su proceso de atención ha sido integral y satisfactorio?

La totalidad de las personas víctimas de MAP/MUSE encuestadas en las ciudades de Cartagena y Medellín consideran que su proceso de atención no ha sido integral ni satisfactorio, realidad que se respalda en los resultados obtenidos en anteriores cuestionamientos en los que se manifiesta que las personas afectadas con uno de estos artefactos explosivos, no han visto cubiertas sus necesidades básicas. ¿Por qué? Las víctimas consultadas manifestaron que las mayores insatisfacciones y barreras para el logro de un proceso integral y satisfactorio de rehabilitación, se centran en la poca y deficiente información prestada por las diferentes instituciones que contactaron (100%), el reducido término que tienen para hacer efectivos sus derechos (100%) y la dificultad de reunir los requisitos necesarios para acceder a las prestaciones y beneficios a que tienen derecho (100%). En menor medida se hace mención al difícil acceso al sistema educativo y crediticio (50% cada una de ellas).

2. ¿Ha contado con el acompañamiento y apoyo de su familia durante su proceso de atención?

El 100% de las personas encuestadas han contado con el apoyo y acompañamiento de su núcleo familiar en su proceso de rehabilitación. Este grupo se configura como el principal soporte y el punto inicial de rehabilitación integral de la víctima, reiterándose de esta forma la necesidad de brindar una protección especial al núcleo familiar del afectado, tendiente al desarrollo de sus habilidades y capacidades como organización primigenia de socialización del individuo.

3. ¿Ese acompañamiento ha sido importante en su proceso de rehabilitación?

La totalidad de las personas encuestadas dieron a su familia un papel de vital importancia en su proceso de atención y rehabilitación. La participación de

234


este núcleo fundamental de la sociedad en este proceso incrementa notoriamente las probabilidades de mejoramiento de la persona afectada, no solo en el plano espiritual y psicológico, sino también en el físico. Sin su intervención, las perspectivas de rehabilitación y reintegración social del individuo comienzan a disiparse.

4. ¿Ha sentido algún tipo de discriminación?

El 50% de las personas afectadas por accidentes con MAP/MUSE han sufrido algún tipo de discriminación, viéndose con ello inmersas en un proceso de invisibilización en el que su realidad pretende ser obviada. El inicio de este ciclo abre la puerta a realidades en las que las personas con discapacidad o víctimas de MAP/MUSE son omitidas del escenario público. La presencia de estos signos indican las falencias que se presentan en los procesos de reincorporación social de las víctimas y los retos que se avizoran el horizonte social y legislativo para su integración real y efectiva.

5. ¿De qué tipo?

El 100% de las personas encuestadas en la ciudad de Medellín y que han sufrido algún tipo de discriminación, ha sentido que este aislamiento ha tenido un origen social y por parte de la pareja sentimental que los acompañaba en el momento de ocurrencia del accidente. 6. ¿Conoce los cursos desarrollados por el SENA?

7. ¿Ha solicitado su ingreso a alguno de los programas desarrollados por el SENA?

8. ¿Le han negado el ingreso a los programas desarrollados por el SENA?

9. ¿Por qué?

El 100% de las personas encuestadas tienen conocimiento de los programas desarrollados por el SENA, el 50% de ellos ha solicitado su ingreso a alguno de estos programas y a la totalidad de las personas que ha iniciado este trámite les ha sido negado el acceso a este servicio por la ausencia de requisitos, que en estos casos fue dado por la falta de escolaridad mínima para ingresar al programa.

235


Estos hechos configuran una barrera que impide que los proceso de rehabilitación laboral y de reinserción social se den en forma adecuada, y lleva a que la consagración de los derechos y beneficios que se contemplan en favor de las víctimas de MAP/MUSE se conviertan en simples disposiciones sin eficacia sociológica. De esta forma las consagraciones normativas no se perfilan como respuestas reales a las necesidades que presentan las víctimas.

10. ¿Cuáles de las siguientes actividades le gustaría desarrollar?

El 100% de las personas afectadas con MAP/MUSE desean vincularse activamente al desarrollo de actividades deportivas, laborales y comunitarias; además de resaltar en forma especial su interés de desempeñarse como agentes comunitarios o educadores, multiplicadores de la lucha integral contra las MAP/MUSE. Todas estas acciones evaluadas en conjunto hacen parte del logro y concreción de un adecuado proceso de reincorporación social de la víctima.

236


hi 70e1 - minas antipersonal en colombia (spanish)

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