Herinrichting begroting 2015 Verdere versterking regie en eigenaarschap in opzet, systematiek en proces van de begroting Voorstel voor Collegeonderhandelingen

CTRL - Control 24 Maart 2014

Colofon

Uitgave Gemeente Eindhoven CTRL - Control Projectteam HB2015 Bart Teulings (projectmanager) Maarten van Duijnhoven John Kuijpers Lucien Panken Jan Sanders Nandini Soekar Joost van Stiphout Rosaline Zeeman

Datum Maart 2014

Inhoudsopgave

Voorwoord 4

Samenvatting .................................................................................................................... 5

1 Inleiding .......................................................................................................... 9 1.1 Project HB2015 - achtergrond 9 1.2 Opdracht en vraagstelling 9 1.3 Aanpak project 10 1.4 Opbouw Rapport 11

2 Begrotingsopzet .......................................................................................... 12 2.1 Inleiding 12 2.2 De structuur in Raadsprogramma’s en Collegeproducten 12 2.3 Indeling programma’s en producten 13 2.4 Implementatie van de nieuwe begrotingsopzet en -indeling 17

3 Begrotingssystematiek ............................................................................... 18 3.1 Inleiding 18 3.2 Nieuwe wijze van budgetteren en toerekenen personeelskosten 18 3.3 Nieuwe interne rekenrente 28 3.4 Aansluiting investeringsplanning – begroting 31

4 Doorontwikkelperspectief begroting ......................................................... 35 4.1 Voorbereiding begroting 2015 35 4.2 Doorontwikkeling begroting in voorbereiding 2016 36

Bijlagen 37 Bijlage 1: Illustratie financiële impact kostentoerekening naar producten 37 Bijlage 2: Illustratie financiële impact normering personeels-budgetten naar sectoren 39 Bijlage 3: Dekking personeelsbudgetten sectoren/domeinen naar bronnen 40

4

Voorwoord Onze begroting is een hoeksteen in het gemeentelijk bestuur en in de gemeentelijke organisatie. Het stelt het College en de Gemeenteraad in staat richting te geven aan de inzet van de gemeente – het stelt het management in staat binnen de geboden ruimte resultaat te boeken en de middelen te beheersen. Regie en eigenaarschap, ze zijn onlosmakelijk met elkaar verbonden. De afgelopen periode hebben het bestuur en de organisatie hard gewerkt om de financiële sturing en beheersing naar een hoger niveau te tillen. De financiën helder en op orde te krijgen. Het resultaat daarvan is herkenbaar en met recht trots gepresenteerd. Versterking van de regie en het eigenaarschap is cruciaal juist in deze tijd. De diepe crisis van de afgelopen jaren zet onze gemeente op scherp. Sinds 2009 heeft de overheid een groot aantal bezuinigingen moeten doorvoeren, die ons hebben gedwongen te snijden in het dienstenpakket voor onze burgers. We hebben daarbij als eerste naar ons zelf gekeken en met de operatie Route 2014 diep in de organisatie ingegrepen. De transities die we op dit moment doormaken in onze organisatie moeten ons in staat stellen efficiënter te werken, maar ook slagvaardiger en eigentijdser de opgaven in de stad op te pakken. In het ruimtelijk domein, waar de vastgoedcrisis ons gedwongen heeft de groeiambities te heroverwegen en te zoeken naar nieuwe ontwikkelstrategieën die nog meer dan in het verleden uitgaan van een overheid die niet zelf doet, maar mogelijk maakt. In het economisch domein waar de opgave is om juist in deze moeilijke tijden optimaal gebruik te maken van de vitaliteit die diep in onze stad zit en via het partnerschap van de brainportagenda te blijven werken aan groei. In het sociaal domein waar de gemeenten gezamenlijk een breed nieuw takenpakket op zich af krijgen – vergezeld van een beduidende bezuinigingsopgave. Waar het zoeken is hoe de eigen kracht en de gezamenlijke kracht van de Eindhovenaren het mogelijk maakt sociale problemen als het even kan voor te zijn en de inzet van de gemeente en andere professionele instanties selectiever en effectiever te maken. Kortom, we bevinden ons in een spannende tijd, waarin grote opgaven op de stad en de gemeente afkomen. In deze tijd is financiële beheersing meer dan ooit een noodzakelijke randvoorwaarde. Een randvoorwaarde om de maatschappelijke opgaven vol energie tegemoet te treden. Maar wel een randvoorwaarde die zelf ook de komende periode onze aandacht zal opeisen. We weten dat ‘De financiën helder en op orde’ een voortgaand proces zal zijn. De financiële sturing en beheersing zijn diep in onze organisatie verankerd. In onze cultuur, in onze procedures, in onze systemen, in onze techniek. Op al die punten blijft er ruimte voor verdere verbetering. Juist nu we belangrijke verbeterslagen hebben gezet, zien we ook beter waar in de onderliggende techniek nog slagen gemaakt moeten worden. Dat is voor de Directieraad reden geweest om in samenspraak met het College het project Herinrichting begroting 2015 te beginnen. Een project om bij de start van de nieuwe Collegeperiode een aantal belangrijke verbeteringen in het proces, de opzet en de systematiek van onze begroting door te voeren. Meer rust in het begrotingsproces, een meer transparante opzet die sturing vereenvoudigt en een systematiek waarin een aantal weeffouten zijn weggenomen die de afgelopen jaren de regie en beheersing stoorden. Vaak zijn het vrij technische verbetervoorstellen; ze zijn in onze ogen wel van groot belang om financiële regie en eigenaarschap te verbeteren. Wij willen door dit rapport aan het begin van een nieuwe bestuursperiode op tafel te leggen Raad en College ondersteunen in de komende periode nog beter richting te geven aan de inzet van middelen en zich verzekerd te weten dat de gemeentelijke organisatie met deze kaders tot resultaat komt en de beschikbaar gestelde middelen goed beheerst. Paulien Pistor Gemeentesecretaris

5

Samenvatting

Opdracht De Directieraad heeft in december 2013 de opdracht gegeven te komen tot een nieuwe inrichting van de begroting 2015 en de voorbereidende kadernota gericht op een transparante begrotingssystematiek die goede sturing en beheersing mogelijk maakt en een zorgvuldig voorbereidingsproces dat ambtelijke en politiek-bestuurlijke sturing. Uiteindelijk moet dit begin juli leiden tot de aanbieding aan de DR van een ambtelijk concept van de begroting, dat is gebaseerd op de nieuwe inrichtingsprincipes en het programakkoord voor het nieuwe College van B&W. Het is de bedoeling dat binnen deze opdracht de volgende hoofdlijnen worden meegenomen:

Systematiek van begroten: wegnemen weeffouten personeelskosten, investeringen, interne rente

Opzet van de begroting: meer balans in programma’s en producten, doelen en aansluiting op de transities in de domeinen

Proces begrotingsvoorbereiding en –wijziging: meer rust in het proces en ruimte voor sturing door het College en de DR.

Het project wordt gefaseerd aangepakt. De eerste fase van het project wordt afgerond met dit rapport ten behoeve van de Collegeonderhandelingen. In fase 1 is gewerkt aan die zaken die impact hebben voor de gehele Collegeperiode en mogelijk onder de aandacht van de College-onderhandelaars gebracht moeten worden. In dit rapport doen we voorstellen voor de opzet en de systematiek van de begroting. Het aspect proces is nog uitgesteld tot de volgende fase van het project. Begrotingsopzet Het BBV schrijft een programmaplan en een productenraming voor vanuit de bekende drie W-vragen. In de begroting 2014 is de omslag gemaakt van 27 raadsprogramma’s en 71 collegeproducten naar 9 programma’s en 27 producten. De uitwerking in de begroting 2014 is echter te abstract gebleken. Teksten en indicatoren bij de programma’s zijn over het algemeen abstract en bieden weinig inzicht in de voornemens van het College voor het komend begrotingsjaar. De collegeproducten worden weinig actief gebruikt. Daarom willen we komen tot een betere invulling van de opzet van de begroting en de verdeling van stuurinformatie over raadsprogramma’s en collegeproducten. Centrale gedachte is dat de raadsprogramma’s het dragende document van de begroting zijn en de collegeproducten meer een beheersmatig instrument. Door een slag te maken naar compactere, maar specifiekere teksten en kengetallen kan de transparantie en sturingswaarde van de raadsprogramma’s toenemen. In het raadsprogramma wordt aangegeven: welk effect wordt beoogd (aansluitend op programakkoord), welke prestaties wil de gemeente leveren, welke voornemens voor het komend jaar horen daarbij en wat is daarvoor het budget?. Dat doen we in moderne compacte taal en vormgeving met gebruik van infographics aansluitend bij de App, die afgelopen jaar is ontwikkeld. Het College blijft sturen op de budgetten en prestaties op productniveau. De collegeproducten worden compact uitgewerkt als technische bijlage, met budgetten en doelen (SMART) op één A4 per product. Daarnaast stellen we voor te komen tot een nieuwe indeling in programma’s en producten, die beter in balans is dan de huidige indeling en die aansluit op de transities waar de gemeente voor staat in de domeinen ruimtelijk, sociaal en bedrijfsvoering. Voor de indeling van de begroting in raadsprogramma’s en collegeproducten is de programmatische samenhang leidend. Rode draad is de integrale samenhang die de gemeente in haar handelen wil bieden voor de mensen èn de stad. Voor mensen speelt hun leven in de stad zich af in vele uiteenlopende levenssferen: wonen, leren, werken, verkeer, vrije tijd, zorg, welzijn, veiligheid. Het is in eerste instantie aan

6

mensen om zelf en met elkaar hun leven in deze levenssferen in te richten. De gemeente is er om dit te ondersteunen met een goede inrichting en voorzieningen in de stad. Te zorgen dat de basis op orde is en waar nodig iets extra’s wordt georganiseerd. Vanuit deze integrale benadering stellen we de volgende indeling van de begroting in programma’s en producten voor. Schema: Voorstel onderverdeling Raadsprogramma in Collegeproducten

Programma Product

1 Sociale basis 1.1 sociale marktplaats 1.2 sociale basisvoorzieningen

1.3 onderwijs 1.4 gezondheidszorg

2 Sociale ondersteuning 2.1 wijkteams 2.2 voorzieningen 2.3 maatwerkarrangementen 2.4 participatie 2.5 inkomen

3 Economie, cultuur en sport 3.1 economie 3.2 arbeidsmarkt 3.3 sport 3.4 kunst en cultuur 3.5 innovatie en design 3.6 Van Abbemuseum

4 Openbare ruimte 4.1 openbare ruimte 4.2 groen 4.3 water 4.4 milieu 4.5 verkeer

5 Ruimtelijke inrichting 5.1 wonen 5.2 ruimtelijke ontwikkeling 5.3 duurzaamheid

5.4 grond

6 Bestuur, dienstverlening en 6.1 publieke dienstverlening veiligheid 6.2 bestuur

6.3 algemene middelen 6.4 bedrijfsvoering

6.5 veiligheid en leefbaarheid 6.6 samenwerken aan veiligheid

Begrotingssystematiek De huidige begrotingssystematiek ten aanzien van kostenverdeling en toerekening van personeelskosten voldoet niet aan de behoefte aan sturing en beheersing van de begroting in deze tijd. In de begroting worden de feitelijke personeelslasten als uitgangspunt genomen en worden deze percentagegewijs onderscheiden in

7

primaire inzet en overhead en vervolgens toegedeeld aan de verschillende producten en projecten. Hierdoor ontstaat een aantal knelpunten. Allereerst gaan we de nieuwe kostentoerekeningssystematiek invoeren, waartoe het College heeft op 3 december jl. heeft besloten. De invoering van de nieuwe systematiek heeft tot doel om de bedrijfsvoering transparant en beheersbaar te maken en kan zo op termijn tot financiële voordelen leiden. Er gaat gewerkt worden met één vast opslagbedrag voor overhead bovenop ieder personeelsuur in de primaire sectoren van de gemeente. Daar rekenen we voortaan ook de stafsectoren en de buitendienst toe. Budgettaire effecten worden gecompenseerd in de begroting. Dit opslagtarief stellen we in één keer vast voor drie jaar afgeleid van de situatie in het meerjarenperspectief 2017 als Route 2014 geheel is doorgevoerd. In de huidige begrotingssystematiek vormen de feitelijke personeelslasten de basis voor de begroting. Deze wijze van calculeren van personeelsbudgetten is gedetailleerd en heeft als nadeel dat individuele keuzes in de beloning van het personeel worden doorvertaald in het budget. Een globalere benadering is minder bewerkelijk en draagt veel bij aan kostenbeheersing. Voorgesteld wordt om te werken naar een systematiek, waarbij de personeelsbudgetten worden afgeleid van de functieschalen en de bijbehorende uitloopschalen van medewerkers. Bij de vaststelling van de personeelsbudgetten wordt uitgegaan van een normbedrag per personeelslid naar functieschaal. De norm voor de personeelslasten per functieschaal wordt gebaseerd op het gemiddelde van de huidige historische lasten – en de extra lasten van de garantieschalen worden buiten beschouwing gelaten. Dit gemiddelde bedraagt het maximum van de functieschaal plus 34% van de bandbreedte tussen het maximum van de functieschaal en de uitloopschaal. Voor het verschil tussen de lasten op basis van de garantieschalen en de normbedragen wordt een centraal budget ingesteld van € 4,0 miljoen dat meebeweegt met het feitelijk verloop van het beslag van de garantieschalen. Voor de gemeente als geheel kan dit budgettair neutraal, maar er zullen beperkte herverdeeleffecten tussen sectoren optreden, die het management in de realisatie zoveel mogelijk moet opvangen. De basis wordt in de begrotingsopbouw gevormd door de historische personeelskosten en niet door de beschikbare dekking. Zeker in tijden van economische crisis en bezuinigingen vormt dit een financieel risico. Wijzigingen in de omzet bijv. in grondexploitaties of uit bouwleges als gevolg van de vastgoedcrisis kunnen daardoor onvoldoende tijdig verwerkt worden. In 2016 willen we de begroting doorontwikkelen naar een systeem waarbij de te verwachten omzet bovenop de door de Raad beschikbaar gestelde algemene middelen als uitgangspunt wordt genomen voor het vaststellen van een integraal personeelsbudget. De verantwoordelijk manager wordt in positie gebracht om zijn budget beter te prognosticeren en beheersen en hier verantwoording over af te leggen. De beoogde systematiek ziet er in hoofdlijnen als volgt uit:

1. Basis voor het personeelsbudget per sector vormt de dekking uit de middelen die door de Raad via de Collegeproducten ter beschikking gesteld worden uit de algemene middelen

2. Vervolgens wordt per sector/domein bepaald wat de aanvullende omzet is en welke dekking daaruit voor personeelskosten voortvloeit uit grondexploitaties, projecten; tarieven en leges, subsidies en specifieke uitkeringen en interne overheadtoerekening.

Voor 2015 is een eerste rekenexercitie met deze systematiek gemaakt. De financiële consequenties van deze maatregelen voor de personeelsbudgetten voor 2015 zijn:

a. Invoering kostentoerekensystematiek: -2,7 miljoen euro (conform B&W-dossier 3/12/2013) b. Invoering genormeerde personeelsbudgetten: 0,0 miljoen euro c. Invoering prognosticeren dekking personeelslasten: pm

De interne rekenrente is al enige jaren gefixeerd op een niveau van 4,5%. Deze is een stuk hoger dan de markrente, doordat die de afgelopen jaren is gedaald. Daardoor loopt het interne financieringsresultaat op en

8

worden investeringen zwaarder belast dan te rechtvaardigen is. Het is onwenselijk per dossier aanpassing te overwegen. We stellen voor voor de duur van één collegeperiode de interne rekenrente te bepalen op de externe rente die we betalen over langlopende leningen met een opslag voor financieringsrisico’s op concernniveau van 1%. In dit voorstel komt de omslagrente voor de komende jaren uit op 3,75%. Het financiële effect hiervan bedraagt 1,3 miljoen negatief op jaarbasis met een gunstig effect op het benodigd weerstandsvermogen van 1,2 miljoen in 2015. Hiervan zou 0,6 miljoen neerslaan in lastenverlaging, indien de tarieven verder ongewijzigd blijven. Verder gaan we het resultaat van de rentefunctie actiever begroten en de presentatie in de begroting vereenvoudigen. Tot slot willen we de aansluiting tussen de begroting en het Meerjaren Investeringsprogramma (MIP) verbeteren. Dit MIP wordt sinds enige jaren opgesteld om investeringen beter te programmeren en te prioriteren. De samenhang is tussen begroting en investeringsplanning is onvoldoende duidelijk, doordat niet altijd helder wat de functie en de scope van het MIP zijn: heeft het betrekking op alle investeringen, of alleen op investeringen, waarover niet al in een ander specifiek kader is besloten? We stellen voor dat in het MIP generieke investeringen worden afgewogen tegen de generieke dekkingsruimte voor investeringen. De scope van het MIP strekt zich derhalve uit tot alle generieke investeringen. Dit zijn de investeringen die niet al via een specifiek investeringskader worden toegekend. Specifieke investeringen worden omwille van hun programmatische en budgettaire samenhang binnen specifieke investeringskaders afgewogen, zoals het MPG, het GRP of het IHP. In het kader van de transitie van het ruimtelijk domein wordt een nieuwe werkwijze uitgewerkt, waarbij in samenhang investeringen worden geprogrammeerd, gepresenteerd en ter besluitvorming worden voorgelegd. De functie van het MIP is daarbij: het biedt een overzicht in de voortgang van alle eerder toegekende investeringen en hun actuele fasering, het brengt de investeringswensen ten laste van de generieke investeringsruimte in beeld, het laat de vrije dekkingsruimte voor generieke investeringen zien, het weegt de prioriteiten binnen deze generieke ruimte en tot slot toont het totale investeringspakket van de gemeente voor de komende jaren. Het MIP volgt daarbij verder het ritme van de P&C-cyclus. Daarbij wordt ieder jaar de fasering van de investeringen geactualiseerd. Voorgesteld wordt de functie van investeringsreserves en voorzieningen helder af te bakenen. De reserve Maatschappelijk Nut in Ontwikkeling bevat alle reeds bestemde investeringsmiddelen uit verschillende investeringsbronnen. Dit is onvoldoende overzichtelijk. Bestemde middelen worden voortaan geadministreerd in subreserves binnen de reserve, waaruit zij gedekt zijn. In de reserve MIP zit de generieke ruimte voor investeringen. In een subreserve van deze reserve worden de reeds bestemde middelen geadministreerd. Voor investeringen in onderhoud en vervanging van openbare ruimte wordt een voorziening ingesteld. Basis hiervoor vormt het onderhouds- en vervangingsplan dat daarvoor reeds is opgesteld. Tot slot wordt voorgesteld de reserve bouwgrondexploitaties op te heffen. Deze reserve dient om de resultaten van grondexploitaties te egaliseren, maar vermindert daarmee de incentive om te sturen op een sluitend resultaat bij afsluiting van de projecten.

9

1 Inleiding

1.1 Project HB2015 - achtergrond

De gemeente Eindhoven heeft de afgelopen Collegeperiode een grote stap gezet in het op orde brengen van haar financiën middels het programma ‘Financiën helder en op orde’. Het proces van vernieuwen en verbeteren van de financiële organisatie is een voortgaand proces. De Directieraad (DR) heeft de ambitie uitgesproken een aanmerkelijke verbeterslag aan te brengen in opbouw, systematiek en proces van de gemeentebegroting. De DR vindt de start van een nieuwe Collegeperiode het geschikte moment om de opzet in Raadsprogramma's en Collegeproducten en een aantal achterhaalde mechanismen in de systematiek van de begroting tegen het licht te houden. Zij heeft opdracht gegeven voor het project Herinrichting Begroting 2015 (HB2015). Met dit rapport dat het resultaat is van fase 1 van het project HB2015 doet zij een voorstel aan de partijen die het nieuwe College gaan vormen om een aantal verbeteringen in de opzet en systematiek van de begroting door te voeren. Het gaat veelal om technische verbeteringen met een niet-politiek karakter, maar die wel wezenlijk zijn om de regie over en het eigenaarschap van (onderdelen van) de begroting te versterken. Voor iedere organisatie vormt de begroting een cruciaal document om richting te geven. Dat geldt zeker voor politiek aangestuurde organisaties als gemeenten. Immers in het duale bestuurlijk stelsel van gemeenten vormt de begroting voor de Gemeenteraad één van de centrale instrumenten om kaders te stellen en te bewaken. Binnen de kaders van de Raad stuurt het College van B&W op de uitvoering van de begroting door het ambtelijk apparaat. De DR heeft de verantwoordelijkheid om te zorgen dat de ambtelijke organisatie de begroting zo uitvoert als het College aangeeft. Voor een goed functioneren van het begrotingsproces is het cruciaal dat de kaderstellende regie vanuit de Gemeenteraad, de bestuurlijke regie over de uitvoering door het College en de aansturing van operationele uitvoering door de DR goed wordt gefaciliteerd. Daarbij is het van groot belang dat degenen die bestuurlijk en ambtelijk verantwoordelijk zijn voor specifieke budgetten ook echt eigenaar kunnen zijn van hun budget en daarvoor integraal verantwoordelijkheid dragen. In opzet, systematiek en proces van de begroting van de gemeente Eindhoven is in de loop der jaren een aantal technische elementen geslopen die dit belemmeren en in deze tijden van crisis en financiële krapte niet meer voldoen. Essentie van het project HB2015 is om de begroting zo her in te richten dat financiële regie en eigenaarschap binnen de gemeente worden versterkt.

1.2 Opdracht en vraagstelling

De DR heeft in december 2013 de opdracht voor het project als volgt geformuleerd: a. Kom met een nieuwe inrichting van de opzet, de systematiek en het proces van de begroting 2015 en de

voorbereidende kadernota gericht op een transparante begrotingssystematiek die goede sturing en beheersing mogelijk maakt en een zorgvuldig voorbereidingsproces dat ambtelijke en politiek-bestuurlijke sturing.

b. Laat de impact zien op het financieel meerjarenperspectief als input voor de Collegeonderhandelingen, zodat het programakkoord als kadernota 2015-2018 voor de gemeente kan dienen.

c. Realiseer op basis van de nieuwe inrichtingsprincipes en het programakkoord een begroting 2015, die als ambtelijk concept op 1 juli 2014 beschikbaar is.

10

Binnen deze opdracht worden de volgende hoofdlijnen meegenomen:

Systematiek van begroten: wegnemen systeemfouten personeelskosten, investeringen, interne rente

Opzet van de begroting: meer balans in programma’s en producten, doelen en aansluiting op de transities in de domeinen

Proces begrotingsvoorbereiding en –wijziging: meer rust in het proces en ruimte voor sturing door het College en de DR.

1.3 Aanpak project

De DR heeft voor het project een stuurgroep ingesteld met de Directieraadleden met bedrijfsvoering en met het ruimtelijk domein in hun aandachtsgebied en de concerncontroller. Deze stuurgroep is in fase 1 van het project eens in de twee weken bijeen gekomen. Het project is uitgevoerd door een team dat is samengesteld uit de sectoren Control en Strategie ondersteund door twee adviseurs. Voor de DR heeft dit project een veel bredere reikwijdte dan de genoemde twee sectoren. Het gaat de hele organisatie aan – juist omdat het gaat om eigenaarschap bij de managers die in de organisatie verantwoordelijk zijn voor de budgetten uit de begroting. In de werkwijze van het team is daarom gekozen voor een proces van cocreatie met de domeinen in transitie en de overige sectoren. Met ieder domein en met de overige sectoren zijn één of twee uitgebreide workshops gehouden en de indeling van de begroting is uitgewerkt in een gemeentebrede workshop. In de aanpak van het project is gekozen voor drie fases:

Fase 1 Ombouw meerjarenbegroting 2014 Planning: 1 december 2013 – 19 maart 2014

Fase 2 Ondersteunen Programakkoord als kadernota Planning: 20 maart – 15 mei 2014

Fase 3 Uitwerken concept-begroting 2015 Planning: 16 mei – 1 juli 2014 In fase 1 is gewerkt aan die zaken die impact hebben voor de gehele Collegeperiode en mogelijk onder de aandacht van de College-onderhandelaars gebracht moeten worden. Fase 1 wordt afgerond met dit rapport namens de DR met aanbevelingen aan de College-onderhandelaars. Omdat de deadline van de start van de College-onderhandelingen op de dag na de Gemeenteraads-verkiezingen van 19 maart 2014 tamelijk strak was, is gekozen om in deze fase te focussen op die zaken die in de Collegeonderhandelingen van belang zijn en de zaken die nu uitgewerkt moeten zijn om het proces van begrotingsvoorbereiding in gang te kunnen zetten. Dat zijn de hoofdlijnen van de begrotingsopzet en de systematiek van de begroting en de eventuele financiële impact daarvan op het meerjarenperspectief. De nadere uitwerking van de begrotingsopzet en het begrotingsproces komen in fase 2 en 3 verder aan bod. Wat betreft de begrotingssystematiek is gewerkt aan drie lijnen: de wijze van budgetteren van personeelskosten, de aansluiting vanuit de meerjaren investerings-planning en de interne rentetoerekening. Doel was deze drie elementen ook allemaal te verwerken in de begroting 2015. Met name de budgettering van de personeelskosten is een belangrijke technische verbetering van de begrotingssystematiek. Oogmerk is niet meer uit te gaan van de historische personeelslasten, maar van een raming vanuit de sectoren/domeinen van de dekking uit externe omzet boven op de dekking uit de algemene middelen. Het bleek te complex om de beoogde omzetting in zijn uitwerking op concernniveau en doorvertaling naar de domeinen al in 2015 door te voeren. Deze systeemwijziging wordt wel in dit rapport beschreven, maar voorgesteld wordt deze in de begroting 2016 door te voeren. Hierop wordt nader ingegaan in hoofdstuk 3.

11

Bij de uitwerking is met een schuin oog gekeken naar het werk van de landelijke adviescommissie Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) – de commissie Depla. Deze commissie onderzoekt of het wenselijk is om met behoud van de decentrale beleidsruimte de inrichting van de begroting tussen gemeenten vergelijkbaar te maken. De commissie zal eind maart van dit jaar aanbevelingen doen die naar verwachting doorwerken naar de BBV-voorschriften voor het begrotingsjaar 2016 of 2017. Wij verwachten dat er samenloop zal zijn tussen voorstellen in dit rapport en aanbevelingen van de commissie – met name op punten als de indeling van de begroting, de wijze van overhead en rente toerekenen en bepalingen ten aanzien van activeren van investeringen. Wij achten de voorgestelde verbeteringen zo wezenlijk dat het ons verstandig lijkt deze nu door te voeren. Waar mogelijk hebben wij de gedachtenlijnen uit dit rapport ook ingebracht bij de commissie. Op een enkel onderdeel (het activeren van investeringen met maatschappelijk nut) hebben we gemeend geen ingrijpende systeemveranderingen te moeten voorstellen – wetende dat de commissie daar waarschijnlijk ook aanbevelingen over zal doen.

1.4 Opbouw Rapport

In hoofdstuk 2 van dit rapport wordt ingegaan op de voorstellen om de opzet van de begroting te verbeteren. We gaan vooral in op de structurering in Raadsprogramma’s en Collegeproducten en de indeling van de begroting. Hoofddoel van dit onderdeel is om met de opzet van de begroting aan te sluiten op de ontwikkelingen in de omgeving van de gemeente en om de begroting zo in te richten dat ieder orgaan er vanuit zijn eigen rol beter op kan sturen. In hoofdstuk 3 komen de voorstellen om de systematiek van de begroting te wijzigen aan bod, zoals die hierboven zijn aangekondigd. Het gaat in dit hoofdstuk om het wegnemen van technische mechanismen, die hinderlijk werken voor de regie en het eigenaarschap over de begroting. In hoofdstuk 4 gaan we in op het vervolgproces van het project HB2015 na de afronding van deze eerste fase van het project. In de bijlage tenslotte is een aantal gevoeligheidsberekeningen opgenomen van de effecten van de voorstelde systeemwijzigingen op sector- en Collegeproduct-niveau.

12

2 Begrotingsopzet

2.1 Inleiding

De huidige opbouw van de begroting in raadsprogramma’s en collegeproducten is vormgegeven rond de drie vragen ‘Wat willen we bereiken?’, ‘Wat gaan we daarvoor doen?’ en ‘Wat mag het kosten?’. Deze komen voort uit de introductie van het dualisme bij gemeenten en de uitwerking daarvan in het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV). De boekwerken zijn omvangrijk, maar weinig functioneel voor de sturing. De Raadsprogramma’s worden gekenmerkt door een hoog abstractieniveau, de Collegeproducten zijn concreter, maar worden weinig gebruikt voor sturing. De indeling is onderzocht door het ministerie van BZK. Hieruit komt naar voren dat raadsleden het moeilijk vinden om te sturen op maatschappelijke effecten - mede omdat deze effecten zich over langere perioden ontwikkelen en zich niet eenduidig laten toeschrijven naar gemeentelijk handelen. Raadsleden vinden de informatie op programma-niveau te globaal om te kunnen sturen. Door een overdaad aan stukken worden Raadsleden vooral reactief in plaats van proactief kaderstellend In Eindhoven is ook een aantal keren gesproken met de Raad(scommissie) over de gewenste opzet van de begroting. Hieruit kwamen dezelfde signalen naar voren. Met de Raadscommissie is afgesproken te werken naar een P&C-cyclus, waarin het belang van het gesprek toeneemt via presentaties in Raadscommissies en minder de nadruk komt te liggen op lijvige documenten. Verder is afgesproken de onderverdeling van rol en functie van Raadsprogramma’s en Collegeproducten tegen het licht te houden. Door de financiële opgave die er voor de komende periode ligt, gecombineerd met de ingezette transities op het sociaal en ruimtelijk domein, moet de begroting meer dan ooit alle lagen van de organisatie in staat stellen om te sturen. Om te komen tot een meer compacte en transparante begroting die voldoet aan de sturingsbehoefte van Raad, College en DR doen we voorstellen voor een aangepaste opzet en de indeling van de begroting.

2.2 De structuur in Raadsprogramma’s en Collegeproducten

Het BBV schrijft een programmaplan en een productenraming voor vanuit de bekende drie W-vragen. De voorschriften daarvoor zijn echter globaal. Gemeenten hebben vrijheid om hier naar eigen inzicht invulling aan te geven. In de begroting 2014 is de omslag gemaakt van 27 raadsprogramma’s en 71 collegeproducten naar 9 programma’s en 27 producten. Daarmee is de met de Raad afgesproken indikking van de begroting gerealiseerd. De uitwerking in de begroting 2014 is echter te abstract gebleken. Ook de spreiding van de programma’s over de beleidsvelden, over de budgetten en over de organisatie sluit niet meer goed aan bij de ontwikkelingen. Teksten en indicatoren bij de programma’s zijn over het algemeen abstract en bieden weinig inzicht in de voornemens van het College voor het komend begrotingsjaar. Door een slag te maken naar compactere, maar specifiekere teksten en kengetallen kan de transparantie en sturingswaarde van de raadsprogramma’s toenemen. De collegeproducten bieden doorgaans meer inzicht in wat de gemeente komend jaar wil bereiken, maar worden weinig actief gebruikt. Het College stuurt meer op concrete dossiers. Het ambtelijk apparaat wordt met het maken van twee boekwerken extra belast, terwijl de toegevoegde waarde beperkt is. Daarom willen we komen tot een betere invulling van de opzet van de begroting en de verdeling van stuurinformatie over raadsprogramma’s en collegeproducten.

13

Centrale gedachte is dat de raadsprogramma’s het dragende document van de begroting zijn en de collegeproducten meer een beheersmatig instrument. In het raadsprogramma wordt aangegeven: welk effect wordt beoogd (aansluitend op programakkoord), welke prestaties wil de gemeente leveren, welke voornemens voor het komend jaar horen daarbij en wat is daarvoor het beschikbare budget? Bij voorkeur doen we dat in moderne compacte taal en vormgeving met gebruik van infographics. Afgelopen jaar is de begroting omgezet in een App, met compacte, gerichte teksten en aantrekkelijke visualisaties. Het is niet de bedoeling de raadsprogramma’s en collegeproducten zo compact te presenteren als op de App, maar de stijl van presenteren inspireert voor de uitwerking van de begroting voor komend jaar. Dit zal de vertaling naar de App ook vereenvoudigen. De voorgestelde opbouw is als volgt:

Inleiding

effectdoelen voor de collegeperiode

budget vervolgens per product:

ontwikkelingen

specifieke prestatiedoelen

beleidswijzigingen

concrete voornemens voor het komend jaar (in 5 compacte bullits). Sturing door de Raad wordt concreter door het opnemen van beoogde prestaties en voornemens. Het College blijft sturen op de budgetten en prestaties op productniveau. De collegeproducten worden uitgewerkt als technische bijlage, waarin de budgetten en de prestatie/outputdoelen (SMART) compact op één A4 per product bij elkaar staan.

2.3 Indeling programma’s en producten

Daarnaast stellen we voor te komen tot een nieuwe indeling in programma’s en producten, die beter in balans is dan de huidige indeling en die aansluit op de transities waar de gemeente voor staat in de domeinen ruimtelijk, sociaal en bedrijfsvoering. De nieuwe indeling moet voldoen aan enkele criteria. Voorop staat ‘stuurbaarheid’. De begroting moet op het juiste abstractieniveau zijn en vanuit het geheel samenhangend. In de begroting moeten de politieke speerpunten herkenbaar zijn en moeten we kunnen inspelen op de actualiteit (flexibel). Daarna komt ‘beheersbaarheid‘. De begroting moet een compleet beeld geven van al onze activiteiten (geen losse eindjes). Producten zijn optelbaar tot programma’s. Iedereen herkent in de begroting zijn verantwoordelijkheid. Tenslotte moet de indeling bijdragen aan ‘transparantie’. De indeling is evenwichtig en stabiel. We kunnen onze cijfers van jaar op jaar vergelijken, ook met andere gemeenten. Op de achtergrond kunnen we meerdere doorsneden maken (bijvoorbeeld gebiedsgericht). Voor de indeling van de begroting in raadsprogramma’s en collegeproducten is de programmatische samenhang leidend. Voor politiek en bestuur staat de inhoud immers voorop. We werken deze hieronder verder uit. Het neemt niet weg dat er ook nog dwarsdoorsnedes van de begroting of van de besteding van de begroting te maken zijn, die een ander perspectief bieden. Onder de collegeproducten hangen sectorproducten, die de koppeling naar de organisatie mogelijk maken. Ieder sectorproduct wordt toegewezen aan een sector binnen de organisatie die als kostenplaats in de begroting wordt opgenomen. Daarnaast wordt er een territoriale dwarsdoorsnede gemaakt van de besteding van de begroting. Daartoe wordt een over de beleidsterreinen heen eenduidige indeling van de stad in wijken voorgesteld. Zoveel

14

mogelijk wordt bij de besteding van middelen een code opgenomen ten behoeve van welke wijk de inzet plaatsvindt, zodat een wijkgerichte dwarsdoorsnede is te maken van de besteding van de begroting. Deze dwarsdoorsnede heeft dus een monitorende functie – budgetten worden niet vooraf geoormerkt voor een specifieke wijk. Dat zou de uitvoering van de begroting nodeloos star maken. Ook kunnen dwarsdoorsnedes worden gemaakt naar bepaalde kostensoorten (apparaatskosten, kapitaallasten, materiële lasten, subsidies, overdrachten) of naar bepaalde functionaliteiten (bijv. vastgoed). Programmatische samenhang begroting Rode draad is de integrale samenhang die de gemeente in haar handelen wil bieden voor de mensen èn de stad. Voor mensen speelt hun leven in de stad zich af in vele uiteenlopende levenssferen: wonen, leren, werken, verkeer, vrije tijd, zorg, welzijn, veiligheid. Het is in eerste instantie aan mensen om zelf en met elkaar hun leven in deze levenssferen in te richten. De gemeente is er om dit te ondersteunen met een goede inrichting en voorzieningen in de stad. Te zorgen dat de basis op orde is en waar nodig iets extra’s wordt georganiseerd. Zorgen dat de stad is ingericht en op orde is om dit mogelijk te maken, dat de stad een hoogwaardige plaats is om te verblijven, dat de economische motor op gang blijft en dat iedereen daarin mee kan doen en delen. In de begroting zijn in verschillende programma’s de doelstellingen, voornemens en budgetten van de gemeente om deze ambitie waar te maken terug te vinden. Bij het uitwerken van een voorstel voor de indeling van de programma’s in de begroting is gestreefd de bovenstaande basisgedachte recht te doen waarbij met het totale pakket recht wordt gedaan aan de integraliteit van het leven van mensen in onze stad. We zijn daarbij begonnen te denken vanuit het domein van de mens - het sociaal domein. De filosofie van WIJEindhoven biedt hier een leidraad voor het denken over de indeling van de begroting. Uitgangspunt is zoveel mogelijk mensen zelf en met elkaar hun leven te laten inrichten en eventuele problemen op te vangen. Indien problemen hun toch boven het hoofd dreigen te groeien, worden die door de generalisten aan de keukentafel samen met hen opgepakt uitgaande van eigen kracht en samenkracht. Pas daarna komen de arrangementen aan de orde. Uitgangspunt in deze benadering is de mens en de integraliteit van zijn leefwereld – uitgedrukt in boven beschreven levenssferen. Deze benadering betekent dat een onderscheid wordt gemaakt tussen de sociale basis in de 0e lijn, de wijkteams in de 1e lijn en de arrangementen die worden aangeboden in de 2e lijn. Het perspectief van WIJEindhoven houdt in dat in de 0e lijn voor de gemeente vaak een bescheiden rol is weggelegd. Wanneer dat wel het geval is, is dat vanuit een gemeentebreed perspectief – soms vanuit door de gemeente ondersteunde basisvoorzieningen in het sociaal domein, soms in de andere domeinen. In het programma ‘Sociale basis’ zitten de basisvoorzieningen van het sociaal domein en worden dwarsverbanden gelegd naar de producten in andere programma’s, die in integrale samenhang de sociale basis in de stad vormen. We ‘investeren’ in de sociale basis om sociale problemen en daarmee een zwaarder zorgberoep waar mogelijk te voorkomen. In het programma ‘Sociale ondersteuning’ vinden we de wijkteams en eventuele vervolgarrangementen en - voorzieningen. Vervolgens gaan we over naar het domein van de stad, dat ruimtelijk van karakter is. Hier denken we vanuit een keten, waarbij ruimtelijke interventies worden geprogrammeerd, de ruimte wordt vormgegeven, ontwikkeld en gerealiseerd en wordt beheerd en onderhouden. Daarbij wordt als hoofdonderscheid voor de indeling van de raadsprogramma’s gezien 'Openbare ruimte’ en ‘Ruimtelijke inrichting’. Openbare ruimte gaat over aanleg, onderhoud en beheer van de elementen in de openbare ruimte. Hier verzorgt de gemeente het fysieke basisareaal in de stad, dat behoort tot het publieke domein van de stad. Ruimtelijke inrichting gaat over de integrale vormgeving en ontwikkeling van de stad. De nadruk ligt op de gebiedssamenhang, de gebouwde omgeving en haar functionaliteiten. De rol van de gemeente is hier bescheidener, vaak vooral faciliterend voor initiatieven van particulieren en private partijen. Daarna komen we bij de activiteiten in de stad, het domein van de economie en de stedelijke voorzieningen. De Brainport-ambitie vormt daarbij een verbindende schakel voor de beleidsagenda. In deze agenda komt de

15

economische ontwikkeling van de stad samen met het beleid ten aanzien van de voorzieningen die een belangrijke factor zijn voor het vestigingsklimaat. Cultuur en sport zijn van die belangrijke factoren – niet alleen als attractie op topniveau, maar ook als vrije tijdsbesteding voor vele Eindhovenaren. Tot slot komen we in het domein van de gemeente, waar het gaat om bestuur en dienstverlening. Het gaat in dit domein over de directe relatie tussen de gemeente en de burger – enerzijds via het democratisch verkozen bestuur dat namens de burger richting geeft en anderzijds via de diensten die de burger direct als individuele klant van de gemeente afneemt. Indeling raadsprogramma’s We kunnen bovenstaande programmatische agenda’s combineren tot een gemeentebrede indeling van de begroting, waarin het aantal programma’s uitkomt op 6 en het aantal producten op 30. Schema: Voorstel voor nieuwe indeling begroting in Raadsprogramma’s

Huidige indeling Nieuwe indeling

1. Inkomen

2. Zorg en welzijn

3. Onderwijs en jeugd

4. Kunst, cultuur en sport

5. Openbare orde en veiligheid

6. Burger en bestuur

7. Bedrijfsvoering en organisatie

8. Ruimtelijk 9. Economische ontwikkeling

1 Sociale basis

2 Sociale ondersteuning

3 Economie, cultuur en sport

4 Openbare Ruimte

5 Ruimtelijke inrichting

6 Bestuur, dienstverlening en veiligheid

Hoewel de indeling op het eerste gezicht niet heel nieuw lijkt, worden er nieuwe logische verbanden gelegd, die aansluiten bij het denken in het kader van de lopende transities in de domeinen. In onze programma’s denken we vanuit de integrale leefgebieden van de mensen in de stad en de integrale ontwikkelingsvelden van onze stad. De begroting komt zo beter in evenwicht. Het aantal programma’s met een sociaal karakter wordt samengebracht van 3 naar 2. In programma 1 staat de Sociale basis centraal. In programma 2 draait het om de Sociale ondersteuning. Onder Economie, cultuur en sport vallen de activiteiten die bijdragen aan een goed vestigings- en verblijfsklimaat (programma 3 Economie, cultuur en sport). Het aantal raadsprogramma’s met een typisch ruimtelijk karakter neemt toe van 1 naar 2. In programma 4 staat de fysieke basis die op orde moet zijn. In programma 5 vinden we de visie op de stedelijke ontwikkeling. Tot slot is er een programma waarin de gemeente centraal staat. In programma 6 Bestuur, dienstverlening en veiligheid staat het optreden van de gemeente naar de burger als kiezer en klant centraal. Het programma Bedrijfsvoering komt in dit voorstel te vervallen, en wordt opgenomen in het programma Bestuur, dienstverlening en veiligheid. Op Raadsniveau worden hier nauwelijks middelen voor vrij gemaakt, omdat de bedrijfsvoeringkosten worden toegerekend aan de andere programma’s en producten. Inhoudelijk doubleerde het programma in hoge mate met de paragraaf bedrijfsvoering. Mocht landelijk in het verlengde van het advies over de aanpassing van het BBV van de commissie Depla, worden besloten tot het bundelen van de bedrijfsvoeringkosten in een apart raadsprogramma, dan kan het collegeproduct Bedrijfsvoering eenvoudig worden afgezonderd. Indeling collegeproducten Voor de vertaling van de Raadsprogramma’s naar Collegeproducten is aansluitend op deze filosofie vanuit de ambtelijke organisatie ook een voorstel voorbereid. Ook dit voorstel lijkt op de onderverdeling die in het verleden is gehanteerd, maar sluit in de nieuwe indeling aan bij de transities in de domeinen.

16

Zo is er in het programma Sociale basis een nieuw collegeproduct voor activiteiten die de ontmoetingsfunctie in de wijk stimuleren en een product voor de basisvoorzieningen in de wijk – naast de bestaande producten voor onderwijs en gezondheidszorg. In het programma Sociale ondersteuning is een nieuw product ‘wijkteams’ opgenomen om de werkwijze van WIJEindhoven mogelijk te maken. Verder is het product Werk en inkomen gesplitst omdat dit zeer omvangrijke budgetten met een eigen karakter betreft. Bij het programma Economie, cultuur en sport zijn er producten arbeidsmarkt en evenementen toegevoegd. In het ruimtelijk domein zijn de producten stedelijke en ruimtelijke ontwikkeling onderscheiden in wonen, ruimtelijke ontwikkeling, grond en vastgoed. Grond is toegevoegd om de sturing op het Meerjaren-Programma Grondexploitaties in de begroting goed herkenbaar op te nemen. Schema: Voorstel onderverdeling Raadsprogramma in Collegeproducten

Programma Product

1 Sociale basis 1.1 sociale marktplaats (domein past naam nog aan) 1.2 sociale basisvoorzieningen

1.3 onderwijs 1.4 gezondheidszorg

2 Sociale ondersteuning 2.1 wijkteams 2.2 voorzieningen 2.3 maatwerkarrangementen 2.4 participatie 2.5 inkomen

3 Economie, cultuur en sport 3.1 economie 3.2 arbeidsmarkt 3.3 sport 3.4 kunst en cultuur 3.5 innovatie en design 3.6 Van Abbemuseum

4 Openbare ruimte 4.1 openbare ruimte 4.2 groen 4.3 water 4.4 milieu 4.5 verkeer

5 Ruimtelijke inrichting 5.1 wonen 5.2 ruimtelijke ontwikkeling 5.3 duurzaamheid

5.4 grond

6 Bestuur, dienstverlening en 6.1 publieke dienstverlening veiligheid 6.2 bestuur

6.3 algemene middelen 6.4 bedrijfsvoering

6.5 veiligheid en leefbaarheid 6.6 samenwerken aan veiligheid

17

Vastgoed wordt budgettair ondergebracht bij de inhoudelijke collegeproducten waar het vastgoed dienstbaar aan is, zoals scholen voor onderwijs. Centrale gedachte is dat dit vastgoed inhoudelijk dienstbaar is aan het betreffende Collegeproduct. Zo zit vastgoed budgettair opgenomen in de producten onderwijs, kunst en cultuur, sport, bedrijfsvoering en ruimtelijke ontwikkeling. Dit staat los van de interne organisatie van de vastgoedfunctie, dis is geconcentreerd in één organisatie-eenheid binnen het ruimtelijk domein. In die eenheid is de expertise op het gebied van vastgoedontwikkeling en beheer geconcentreerd en is het beheer van de daarvoor bestemde budgetten neergelegd. Analoog daaraan wordt vergunningverlening ondergebracht in de collegeproducten, waarop de vergunningen betrekking hebben: wonen, milieu, verkeer, veiligheid en leefbaarheid. De vergunningverlening wordt binnen de gemeentelijke organisatie echter georganiseerd binnen één afdeling in het ruimtelijk domein. Op die manier kunnen werkprocessen op dit vlak worden gestroomlijnd en expertise worden gebundeld. Het toezicht op de vergunningen wordt hieraan gekoppeld. Het algemeen toezicht in de openbare ruimte maakt onderdeel uit van het collegeproduct veiligheid en leefbaarheid. Het Van Abbe-museum is vanouds een zelfstandig collegeproduct. Het zou goed denkbaar zijn dit te integreren in het geheel van het collegeproduct kunst en cultuur. De afweging of dit te verkiezen is, willen we echter pas maken na afronding van de discussie over verzelfstandiging van het museum.

2.4 Implementatie van de nieuwe begrotingsopzet en -indeling De nieuwe opzet en indeling van de begroting kan direct worden toegepast in de Programmabegroting 2015-2018. Op de ombouw moet enkele maanden veel ambtelijke capaciteit worden ingezet. De sectoren zullen in samenspraak met de centrale sectoren Control en Strategie de nieuwe structuur op een hoogwaardige wijze moeten invullen met kengetallen, compacte, specifieke teksten en toegankelijke infographics. De indeling in Collegeproducten zal verder moeten worden doorvertaald naar sectorproducten. Daarnaast moeten de wijzigingen achter de schermen ook in de financiële administratie worden geborgd. Het is dan ook van belang dat tijdens de Collegeonderhandelingen al uitspraken worden gedaan over de nieuwe indeling van de begroting, zodat de implementatie tijdig kan worden voorbereid.

18

3 Begrotingssystematiek

3.1 Inleiding

In dit hoofdstuk wordt een aantal voorstellen gepresenteerd om de systematiek van de begroting te verbeteren. Het gaat om technische wijzigingen, die vooral bedoeld zijn om beter aan te sluiten bij ontwikkelingen in onze omgeving en het bestuur en management in positie te brengen om daarop te sturen en de eigen resultaten te beheersen. Dat maakt het voor de DR, het College en de Gemeenteraad ook beter mogelijk om te sturen op de resultaten. Aan de orde komen drie blokken, waarvan het eerste blok in drie onderdelen uiteen valt: 1. Een nieuwe wijze van budgetteren van personeelslasten a. het invoeren van een nieuwe systematiek van kostentoerekening conform het Collegebesluit hierover van 3 december 2013 b. het normeren van de personeelsbudgetten gegeven de inschaling van het personeel in een sector c. het baseren van de personeelsbudgetten op een raming van de externe omzet bovenop de door de Raad beschikbaar gestelde algemene middelen. 2. Een beter op de marktontwikkeling aansluitende interne rekenrente 3. Een betere aansluiting tussen de meerjaren investeringsplanning en de begroting We brengen per wijziging de budgettaire consequenties in beeld.

3.2 Nieuwe wijze van budgetteren en toerekenen personeelskosten

3.2.1 Schets van de problematiek De huidige begrotingssystematiek ten aanzien van kostenverdeling en toerekening van personeelskosten voldoet niet aan de behoefte aan sturing en beheersing van de begroting. Dit wordt door College en DR al enige tijd als systematisch knelpunt ervaren. In de begroting worden de feitelijke personeelslasten als uitgangspunt genomen voor de opbouw van budgetten en worden deze percentagegewijs onderscheiden in primaire inzet en overhead en vervolgens toegedeeld aan de verschillende producten en projecten (waarbij voor projecten de kosten middels een stelpost worden verondersteld te zijn gedekt met inkomsten). Hierdoor ontstaat een aantal knelpunten. Het laat zich samenvatten door de metafoor dat we nu alleen de koek verdelen in plaats van ons af te vragen hoeveel koek we willen eten en of we dat kunnen betalen. In de systematiek is onvoldoende helder de vraag ingebouwd hoeveel externe omzet er te verwachten valt en of de verwachte opbrengsten voldoende dekking bieden voor de apparaatskosten. Het management krijgt onvoldoende prikkels om de kosten te beheersen, of zelfs verkeerde prikkels die ongewenst gedrag bevorderen bij het opstellen en uitvoeren van de begroting. Men kan daardoor onvoldoende zich opstellen als ‘eigenaar’ van het eigen budget. Een voorbeeld daarvan is dat een bezuiniging op een projectmedewerker bij een sector in de begroting een gat oplevert, omdat wordt verondersteld dat een projectmedewerker ‘per definitie’ zichzelf en zijn overhead terugverdient. Bij de verdeling van de overhead speelt dezelfde problematiek. Ook hier worden de kosten verdeeld op basis van percentages, waardoor prikkels om de overheadkosten te beheersen ontbreken en sectoren geen invloed hebben op de toegerekende overhead. Op het niveau van de gemeente als geheel leidt het tot gebrek aan transparantie en flexibiliteit, waardoor de regie vanuit het College en de DR beperkt wordt.

19

3.2.2 Oplossingsrichtingen Een aantal veranderingen in de systematiek worden voorgesteld ten einde een betere sturing en beheersing te realiseren:

Invoering van de nieuwe kostenverdeelsystematiek, waartoe het College op 3 december 2013 heeft besloten.

Normatief budgetteren van personeelslasten per formatieplaats naar schaalniveau in plaats van het begroten van de werkelijke uitgaven per personeelslid.

Prognosticeren door vaksectoren van omzet uit projecten, tarieven en specifieke uitkeringen boven op dekking uit algemene middelen

De genoemde oplossingsrichtingen zijn in dit hoofdstuk verder uitgewerkt.

3.2.3 Besluit toerekening overhead Het College heeft op 3 december jl. besloten tot een nieuwe kostentoerekensystematiek. De invoering van de nieuwe systematiek heeft niet als doel om tekorten weg te werken. Een goede kostenverdeling kan wel helpen om de bedrijfsvoering transparant en beheersbaar te maken en kan zo op termijn tot financiële voordelen leiden. In het Collegebesluit d.d. 3 december jl. is gekozen voor een model van normatieve (integrale) kosten. Bij dit model komen de integrale kosten op tafel en kunnen deze in de weging van producten en projecten worden meegenomen. De hoofdlijnen va het Collegebesluit zijn als volgt.

Er wordt gerekend met een uurtarief dat is gedifferentieerd naar salarisschaal en domein. Het uurtarief wordt normatief bepaald op basis van het schaalmaximum van de betreffende functie, sector/domeinoverhead en concernoverhead. Het uurtarief bedraagt gemiddeld € 115,- per uur. Het wordt jaarlijks geïndexeerd

De voorziene formatie-opstelling in 2017 bij afronding van Route 2014 en de daarop gebaseerde kostenverhouding worden gebruikt als grondslag voor de opslagpercentages. Eventuele verschillen in de overhead tot die tijd komen ten laste van het concern

De kosten voor concernstaffuncties worden niet meegenomen als overhead, maar als Collegeproduct ten laste van algemene dienst gebracht: DR, Strategie, Communicatie, 50% Control en 50% JZ 1

Overhead wordt ook toegerekend aan de buitendienst (muv. specifieke binnendienst-kosten) en niet aan externe inhuur

Aan de reserve bouwgrondexploitatie worden geen indirecte kosten meer toegerekend. Deze kosten worden toegerekend direct aan projecten, aan Collegeproducten en aan de domeinoverhead, afhankelijk van waar de uren aan worden besteed.

De overheadopslag en de interne tarieven worden gebenchmarkt tegenover andere steden (beste 25%) en de markt.

De gedifferentieerde uurtariefstelling uit het Collegebesluit is in 2014 ingevoerd in de uitvoering van de begroting. Verwerking van het volledige besluit in de begroting zal plaatsvinden in 2015. In het kader van dit project is verkend, hoe de invoering van de nieuwe kostentoerekensystematiek praktisch kan worden ingevuld. Dit leidt tot een aantal aandachtspunten.

1 Het ligt voor de hand in de sfeer van ICT nog een nadere analyse te plegen welke voorzieningen daadwerkelijk tot de overhead behoren. Veel van de huidige voorzieningen zijn direct aan het primair proces gebonden en behoren eigenlijk niet binnen de overhead te worden meegenomen. Deze uitzuivering willen we nog betrekken in de voorbereiding van de begroting 2016.

20

a. Dekkingsverschillen kostenverdeling De berekening van het uurtarief voor de concernoverhead is uitgegaan van de situatie na verwerking van de effecten van Route 2014. Dit heeft als voordeel dat de doorberekening van de overhead minder fluctueert. Het tarief blijft gedurende een aantal jaren (2014 tot en met 2017) gelijk. De verschillen tussen de overheadkosten en de doorberekening op basis van het vastgestelde tarief en de vastgestelde formatie komen in de jaren 2014 tot en met 2017 ten laste of ten bate van de algemene middelen. Dit saldo is voor de komende jaren als volgt geprognosticeerd:

2015 € 0,8 miljoen 2016 € 0,7 miljoen 2017 € 0,0 miljoen Wijzigingen in de formatie (tijdelijk en vast) worden middels een begrotingswijziging verwerkt en werken dus door in het saldo van de overhead. Dit leidt niet tot een aanpassing van de overheadopslag. Indien er significante wijzigingen optreden in de rolverdeling tussen primair proces en overhead dient wil wel in de opslag te worden verdisconteerd. Evenals in voorgaande jaren zal er in de jaarrekening geen nacalculatorische kostendoorberekening plaats gaan vinden.

b. Toerekening aan tijdelijke formatie en/of inhuur De concernoverhead wordt toegerekend aan de eigen formatie. De begrote personeelsformatie wordt daarbij als basis gehanteerd. Dit betreft ook vacante en tijdelijk personeelsformatie. In deze systematiek leidt een tijdelijke personeelsbehoefte in verband met uitvoering van bijvoorbeeld een specifiek project of tijdelijke intensivering tot een hogere bijdrage aan de concernoverhead. Dit beïnvloedt het saldo op het collegeproduct bedrijfsvoering. Wanneer domeinen/sectoren ervoor kiezen derden in te huren uit voor inhuur beschikbare budgetten, dan heeft dat geen effect op de concernoverhead. Wanneer dit gebeurt uit personele budgetten die door vacatureruimte vrijvalt, wordt wel overhead toegerekend. De inhuur gaat dan immers ten laste van begrote (structurele of tijdelijke) formatie.

c. Effecten wijzigingen takenpakket De overheadopslag is berekend om te komen tot een stabiele doorbelasting aan collegeproducten en projecten op basis van de eindsituatie Route 2014, die is voorzien in 2017. Daarop is de opslag per uur berekend2. Dat betekent dat alle nu bekend taakwijzigingen in de berekening van het tarief zijn verwerkt. Wanneer er sprake is van relatief beperkte taakwijzigingen kunnen die doorberekend worden met de huidige opslag. Bij grote wijzigingen zal de opslag opnieuw moeten worden berekend en vastgesteld. De decentralisatie in het sociaal domein is in deze opstelling dus al meegenomen. Daarbij in route 2014 uitgegaan dat het gemeentelijk apparaat niet toeneemt door deze decentralisatie. Mocht dat in beperkte mate toch het geval zijn zal daardoor een extra belasting van de overheadsectoren plaatsvinden, waar tegenover ook extra dekking beschikbaar is.

3.2.4 Normering personeelsbudgetten Er zijn verschillende benaderingen om te komen tot personeelsbudgetten per sector. Die lopen uiteen van zo exact mogelijk begrotend tot aan normatief kaderstellend. In de huidige begrotingssystematiek vormen de feitelijke personeelslasten de basis voor de begroting. Deze wijze van calculeren van personeelsbudgetten is

2 In het Collegebesluit wordt technisch uitgegaan van toerekening van de overhead aan de primaire uren in de projectsectoren exclusief de indirecte uren in deze sectoren die worden ingezet voor staffuncties binnen de sectoren. Het blijkt technisch beter de tarieven anders op te bouwen zonder dat dit het vastgestelde tarief zelf beïnvloed. Door de concernoverhead eerst over alle uren in de primaire sectoren te spreiden daalt de opslag van 45,- naar 35,- per uur. De sectoroverhead wordt vervolgens met toegerekend concernoverhead alsnog doorberekend naar de directe uren.

21

gedetailleerd. Nadeel van deze systematiek is dat keuzes die sectormanagers maken in de beloning van het personeel worden doorvertaald in hun budget, waardoor zij daar geen verantwoordelijkheid hoeven te dragen. Momenteel is kostenbeheersing wel een aandachtspunt voor managers, maar dit wordt niet bevorderd door de wijze van budgetteren. Een globalere benadering is minder bewerkelijk en draagt veel bij aan kostenbeheersing. Functies zijn op grond van het functiewaarderingsstelsel ingedeeld naar functieschalen. Iedere functieschaal kent een aanloop- en een uitloopschaal. Momenteel ligt het gemiddelde beloningsniveau globaal tussen het maximum van de functieschaal en de uitloopschaal. Een aantal medewerkers zit daarboven in een garantieschaal op grond van een in het verleden vervulde functie. Het beloningsniveau van de oude functie is bij verandering van de functie indertijd gegarandeerd. Voorgesteld wordt om te werken naar een systematiek, waarbij de personeelsbudgetten worden afgeleid van de functieschalen en de bijbehorende uitloopschalen van medewerkers. Bij de vaststelling van de personeelsbudgetten wordt uitgegaan van een normbedrag per personeelslid gedifferentieerd naar functieschaal. Consequentie van deze systematiek is dat het sectormanager integraler verantwoordelijkheid zal moeten dragen voor beheersing van het personeelsbudget en de juiste invulling van de personeels-opbouw binnen het budget. Niet langer worden in voorgaande jaren gemaakte beloningskeuzes automatisch doorvertaald in het budget in volgende jaren. Daarbij is het uitgangspunt dat invoering van dit systeem op concernniveau budgettair neutraal plaatsvindt. Wel treden enige herverdeeleffecten tussen sectoren op. Bepaling normbedragen In onderstaande tabel zijn de personeelskosten voor het jaar 2014 afgezet tegen de maxima van de functie-, aanloop- en uitloopschalen. Tabel: Werkelijke personeelskosten afgezet tegen beloning op maximum van functie- en uitloopschalen

(bedragen x € 1.000)

Totaal (incl. vacatureruimte)

Totaal medewerkers in garantieschalen

Totaal excl. medewerkers in garantieschalen

Aantal fte’s 1.969 274 1.695

Begrote personeelskosten* 2014 133.263 21.311 111.952

Beloning bij maximum functieschaal 124.309 16.667 107.642

Beloning bij maximum uitloopschaal 138.843 18.570 120.273

Afwijking personeelskosten t.o.v. maximum functieschaal - 8.954 - 4.644 - 4.310

Afwijking personeelskosten t.o.v. maximale uitloopschaal 5.580 - 2.741 8.321

* Excl. raadsleden, wethouders en boventalligen.

Alleen functiegerelateerde kosten, excl. aanvullende budgetten voor onregelmatigheid, cafetariamodel etc.

De tabel laat zien, dat er € 8,9 miljoen meer wordt betaald dan het maximum op basis van de functieschalen en € 5,6 miljoen minder dan het maximum van de uitloopschalen. Gemiddeld zit de inschaling op 61% van de bandbreedte tussen het maximum van functieschaal en uitloopschaal.

22

Een deel van het personeel (14%) zit in garantieschalen. Deze zijn op grond van een vorige functie verworven en bij plaatsing in de huidige functie gegarandeerd. Deze medewerkers zitten € 3,7 miljoen boven het gemiddelde van het maximum van hun functieschaal en van de bijbehorende uitloopschaal. Het ligt in de rede om het effect van de garantieschalen bij de normering van de personeelsbudgetten buiten beschouwing te laten omdat deze garantieschalen geen directe relatie hebben met de huidige functie en zeer ongelijk over de organisatie verdeeld zijn. Voorgesteld wordt de norm voor de personeelslasten per functieschaal te baseren op het gemiddelde van de huidige historische lasten – en daarbij de extra lasten van de garantieschalen buiten beschouwing te laten. Dit gemiddelde bedraagt het maximum van de functieschaal plus 34% van de bandbreedte tussen het maximum van de functieschaal en de uitloopschaal. Deze uitwerking wordt in onderstaande figuur weergegeven.

Schema: norm voor personeelsbudget afgezet tegen maxima functie- en uitloopschalen

De 34% boven het maximum van de functieschaal zou in een aantal jaren kunnen worden afgebouwd. Het gaat daarbij concernbreed over € 5,3 miljoen, ofwel 3,7% van de personeelslasten. Het is overigens nu reeds zo dat de uitloopschalen niet meer van toepassing zijn op nieuwe medewerkers. Omdat de uitloopschalen voor zittende medewerkers een recht vormen, wordt de opslag van 34% in de norm voor de komende periode als uitgangspunt genomen. In de definitie van de norm zit opgesloten dat de normbedragen jaarlijks bijgesteld worden voor de Cao-ontwikkeling en de premieontwikkeling. Afzonderlijk budget garantieschalen In de op basis van de voorgestelde systematiek berekende personeelsbudgetten zijn de extra lasten op basis van de garantieschaal niet meegenomen. Voorgesteld wordt om het verschil tussen de lasten op basis van de garantieschalen en de normbedragen per functieschaal apart toe te kennen aan sectoren op basis van feitelijke garanties boven het normbedrag. Het gaat om bijna € 4,0 miljoen. Dit bedrag loopt af wanneer feitelijk de aanstelling met garantie afloopt.

feitelijke personeelslasten excl. lasten garantieschalen

34% 61%

€ 138,8 mio

€ 124,3 mio

€ 111,4mio

Aan

loop

scha

al

Fun

ctie

scha

al U

itloo

psch

aal

Gar

antie

scha

al

totaal feitelijke personeelslasten

23

In Route 2014 is een forse mobiliteitsopgave opgenomen. De keuzes die in het kader van deze mobiliteitsopgave moeten worden gemaakt, kunnen soms haaks staan op het uitgangspunt dat de manager verantwoordelijk is voor de beheersing van het personeelsbudget en de juiste invulling van de personeelsopbouw binnen het budget. Er moet rekening worden gehouden met afspraken die in de arbeidsrechtelijke sfeer zijn gemaakt. Dit zal betekenen dat het budget garantieschalen als gevolg van de uitvoering Route 2014 nog verder zal toenemen. Overige personeelslasten De overige personeelslasten worden centraal beheerd door P&O voor zover het gratificaties en het cafetariamodel geldt. Sectorspecifieke opslag zoals de onregelmatigheidstoeslag worden apart gebudgetteerd aan de sectoren. Daarom lopen overige personeelslasten niet mee in bovengeschetste systematiek. Effecten van normering personeelslasten Voor de gemeente als geheel wordt de budgettering van de personeelslasten budgettair neutraal ingevoerd. In bijlage 2 is het effect per sector en domein gegeven. Voor sommige sectoren loopt het effect op tot bedragen boven 1% van het personeelsbudget. De herverdeeleffecten bedragen voor de gemeente als geheel bijna 1,5 miljoen euro. Verklaring hiervoor kan worden gevonden in de senioriteit van medewerkers in de betrokken sectoren, danwel in de keuzes die in het bezoldigingsbeleid binnen die sector gemaakt zijn. Het is aan het management van de betrokken sectoren om deze frictie op te vangen in de realisatie.

3.2.5 Prognosticeren omzet In de huidige begrotingssystematiek vormen de historische personeelskosten per sector het uitgangspunt. Deze worden verdeeld naar Collegeproducten en projecten op basis van kostenverdeelpercentages. De overhead volgt qua verdeling de verdeelpercentages van de primaire formatie. Tegenover de kosten die worden toegedeeld aan projecten (via een hulpkostenplaats projecten) wordt een stelpost geplaatst met veronderstelde projectinkomsten. De basis wordt in de begrotingsopbouw dus gevormd door de historische personeelskosten en niet door de beschikbare dekking. Zo wordt aan de relatie tussen omzet en inzet van personeel bij het bepalen van de personeelsbudgetten slechts beperkt aandacht gegeven. Hierdoor is niet inzichtelijk of voor de personele inzet ook daadwerkelijk dekking aanwezig is. Zeker in tijden van economische crisis en bezuinigingen vormt dit een financieel risico. Wijzigingen in de omzet bijv. in grondexploitaties of uit bouwleges als gevolg van de vastgoedcrisis kunnen daardoor onvoldoende tijdig verwerkt worden in de (meerjaren-)begroting. Door de te verwachten omzet als uitgangspunt voor het vaststellen van een integraal personeelsbudget te nemen sluiten kosten en dekking beter op elkaar aan. De verantwoordelijk manager wordt in positie gebracht om deze aansluiting te realiseren. Hij wordt niet geconfronteerd met een gat in zijn begroting door het wegvallen van een stelpost, wanneer hij zijn formatie in overeenstemming brengt met de te verwachten dekking uit omzet. De doorbelasting van de overhead volgt deze keuze voor de omvang van het primaire personeel (zie 3.2.3). Dat vergt een omkering van de nu gebruikelijke systematiek. Hoofdlijn is een overgang naar een systematiek waarin onderscheiden wordt welke budgetten de sectoren van de Raad uit de algemene middelen toegekend krijgen en welke aanvullende dekking zij zelf prognosticeren uit de omzet uit projecten en externe middelen in meerjarenperspectief. De beoogde systematiek ziet er in hoofdlijnen als volgt uit:

3. Basis voor het personeelsbudget per sector vormt de dekking uit de middelen die door de Raad via de Collegeproducten ter beschikking gesteld worden uit de algemene middelen. In beginsel wordt deze van jaar op jaar gecontinueerd – tenzij de Raad besluit tot een wijziging op basis van

24

prioriteiten of postrioriteiten. Wel vindt jaarlijks indexering plaats op basis van de ontwikkeling van CAO en premies.

4. Vervolgens wordt per sector/domein bepaald wat de aanvullende omzet is en welke dekking daaruit voor personeelskosten voortvloeit uit de volgende bronnen:

a. Grondexploitaties; b. Projecten; c. Tarieven en leges; d. Subsidies en specifieke uitkeringen; e. Overheadtoerekening.

5. Omzetten van formatie in personeelsbudget per sector (zie 3.2.4). 6. Aansluitend op dit budget worden overige personeelsgebonden kosten toegerekend (dit wordt reeds

betrokken bij het bepalen van de beschikbare en benodigde dekking) Per domein is de balans tussen verschillende dekkingsbronnen anders. In het ruimtelijk domein wordt het personeelsbudget vooral gedekt uit algemene middelen, projecten en leges. In het sociaal domein vindt dekking vooral plaats uit algemene middelen en specifieke uitkeringen. In het publieksdomein vormen naast de algemene middelen vooral leges en tarieven dekking. In het bedrijfsvoeringsdomein vormt de interne overheadtoerekening de voornaamste dekkingsbron. Basis voor de toedeling van formatie naar dekkingsbron vormt de verdeling, die is gemaakt in Route 2014. Het is nogal bewerkelijk om op formatieplaatsniveau te registreren uit welke bron dekking plaatsvindt. Daarom wordt voorgesteld om het onderscheid tussen formatie gedekt uit algemene middelen en uit aanvullende omzet eenmalig te maken en door te rekenen op basis van normbedragen (zie 3.2.4). In de jaren daarop kan de personeelsdekking uit algemene middelen eenvoudig worden bepaald door indexering op grond van de CAO- en premieontwikkeling. Het management kan binnen dit budget de keuzes maken die noodzakelijk zijn om het personeelsbudget optimaal te benutten en te beheersen3. Nieuwe prioriteiten en postprioriteiten gesteld door de Raad worden aan het personeelsbudget toegevoegd, dan wel onttrokken op basis van een raming van de benodigde formatie en dezelfde normensystematiek. Deze systematiek blijkt ook in andere gemeenten transparant en werkbaar.

Voor het maken van de meerjarenprognose van de personeelsbudgetten vormt het goed ramen van de meerjarenomzet in de voorgestelde systematiek de belangrijke hoeksteen. Het sectormanagement is hier vanuit haar inzicht in het werkveld het best toe in staat en dient daar dan ook verantwoordelijkheid voor te dragen. Zij geven aan welke formatie uit de aanvullende omzet gedekt wordt. Onnauwkeurigheden of zelfs fouten in deze prognose leiden tot risico op overschrijding en worden verantwoord in de managementgesprekken van het sectorhoofd en de Turap en de jaarrekening richting College en Raad. Het sectormanagement is ook als eerste verantwoordelijk om ervoor zorg te dragen dat de ontwikkeling van de personeelskosten in lijn is met de te verwachten dekking in meerjarenperspectief. Dit kan door te zorgen voor additionele inkomstenbronnen (als subsidies of detachering), wanneer te voorzien is dat inkomstenstromen wegvallen of verminderen, door een juiste mix van vast en tijdelijk personeel waardoor de personeelslasten mee krimpen met de afnemende dekking of door het bevorderen van interne mobiliteit. Indien sprake is van meer personeelslasten bij een sector dan er aan dekking wordt verwacht, kan er in uiterste instantie een beroep worden gedaan op een gemeentebreed frictiebudget. Dit veronderstelt echter

3 In de uitwerking van de systematiek moet nog verkend worden wat hoe de samenhang met de overhead toerekening (3.2.3) vorm te geven. De overheadtoerekening gaat immers uit van opslagen per formatieplaats, terwijl hier beheersing op budgetniveau wordt voorgesteld. Nader te beoordelen is dan of monitoring van formatie nog goed mogelijk is en of dit nog een wenselijke toerekengrondslag is voor overhead.

25

verantwoording over de onvermijdelijkheid van dit beroep en een plan om het beslag op het frictiebudget zo snel mogelijk weer af te bouwen. In onderstaande figuur is aangegeven hoe het personeelsbudget per sector in de voorgestelde systematiek is opgebouwd: Schema: relatie tussen dekkingsbronnen, opbouw formatie en opbouw personeelsbudget

In bijlage 3 zijn de personeelsbudgetten 2014, na verwerking Route 2014, uitgesplitst naar de omzetbronnen. Verdeling heeft plaatsgevonden op basis van de verdeelsleutel (percentages) zoals die in de begroting 2014 zijn gehanteerd. Sommige personeelslasten worden samen met overige lasten uit meerdere bronnen gedekt worden (bijv. deel algemene middelen, deel tarieven). Bij berekening van de dekking van de personeelslasten is gekozen voor een gelijke uitsplitsing van de dekking uit verschillende bronnen naar rato van de omvang de personeelslasten en overige lasten. Dit overzicht geeft een eerste basis en inzicht voor de nadere uitwerking van de systematiek van toekennen van budget uit algemene middelen en ramen van aanvullende omzet. Circa 53% van de personeelsbudgetten worden direct gedekt uit algemene middelen en specifieke uitkeringen van het Rijk. Een belangrijk deel, namelijk 25% wordt gedekt uit externe omzetbronnen. Het belang van deugdelijke ramingen van de externe omzetten wordt door dit percentage onderstreept. Als eerste gaat het dan om het uitsplitsen van algemene middelen naar werkelijk algemene middelen en specifieke uitkeringen en projectomzet naar algemene projecten en grondexploitaties. Deze uitsplitsing kan nu wel worden gegeven als wordt aangenomen dat de dekking naar rato van de omzet plaatsvindt.

Algemene middelen

Tarieven en leges

Specifieke uitkeringen

Projecten

Grondexploitaties

Overhead-toerekening

Dekkingsbronnen (verwachte omzet)

Opbouw formatie (fte’s) per

functieschaal

Opbouw

personeelsbudget

Vaste formatie gedekt vanuit de

algemene middelen

‘Vast’ personeelsbudget

(eenmalig vastgesteld, aantal

fte’s per functieschaal x normbedrag,

jaarlijks te indexeren voor

Cao- en premieontwikkeling)

Vaste formatie gedekt vanuit de

aanvullende omzet

Tijdelijke formatie gedekt vanuit de

aanvullende omzet

Variabel personeelsbudget (jaarlijks vast te

stellen, aantal fte’s per functieschaal x

normbedrag)

26

Let wel: Het percentage bij overhead is niet het percentage overhead van de gemeente. Allereerst gaat het hier alleen om personeelslasten en niet om materiële lasten voor huisvesting en IT. Daarnaast is in bovenstaande tabel is het totaal van de personeelslasten 100%, terwijl bij het berekenen van overhead het totaal van de primaire apparaatskosten 100% is. De overhead zou in dit overzicht dus 22/78e zijn (=28%). Tabel: Gemeentelijk personeelsbudget na Route 2014 verdeeld naar dekkingsbronnen

Personeelsbudget (x € 1.000)*

Personeelsbudget in % van het totaal

Algemene middelen** 68.542 53%

Specifieke uitkeringen Pm Pm

Leges, tarieven 21.664 17%

Projecten*** 10.220 8%

Grondexploitaties Pm Pm

Interne overheadsberekening 27.934 22%

Totaal 128.380 100%

* Excl. Raadsleden en bestuurders ** Incl specifieke uitkeringen, die nog niet afzonderlijk als specifieke dekkingsbron voor PL kan worden uitgesplitst *** Projecten en grondexploitaties kunnen nog niet als afzonderlijke dekkingsbron voor PL worden uitgesplitst

3.2.6 Fasering invoering De invoering van de beschreven wijzigingen in het systeem van budgetteren en toerekenen vergt aanpassingen van systemen, spreadsheets, informatie vanuit de sectoren etc. Deze aanpassingen zijn deels reeds voorbereid, maar veel van deze aanpassingen moet nog plaatsvinden. Bij het maken van een plan voor de implementatie van de wijzigingen is de vraag aan de orde, of de voorgestelde wijzigingen al in voldoende mate zijn uitgewerkt (voldoende gedetailleerd en concreet) en of de sectoren/domeinen de benodigde input nu al kunnen leveren. De invoering van de nieuwe kostenverdeelsystematiek en de normering van de personeelsbudgetten vergen vooral technische aanpassingen en zijn goed in te voeren in de begroting 2015. Voor de omslag van de verdeling van historische personeelslasten naar de raming van dekking uit omzet zijn belangrijke stappen gezet. De operationalisatie van deze uitgangspunten vergt nog een aantal belangrijke vervolgstappen: a. nadere detaillering van de uitgangspunten; b. vertaling van de gedetailleerde uitgangspunten naar het begrotingssysteem; c. ramingen vanuit de domeinen en sectoren van de dekking uit externe omzet. Op dit moment zijn de uitgangspunten nog niet concreet genoeg uitgewerkt en ligt er nog geen operationeel begrotingssysteem, waarmee een en ander kan worden doorgerekend. In workshops en nadere gesprekken met de sectoren en domeinen blijkt het wel mogelijk aan te geven hoe na doorvoering van Route 2014 de personeelslasten worden gedekt uit de verschillende dekkingsbronnen. Deze ramingen zijn nog globaal, maar op dit moment het beste wat kan worden aangegeven. Het uitwerkingsniveau wordt nog niet voldoende geacht om al in 2015 te verwerken in de begroting.

27

Daarom stellen wij een gefaseerde implementatie van de beschreven wijzigingen in het systeem voor:

Begroting 2015 invoering nieuwe kostenverdeelsystematiek invoering normering personeelsbudgetten

Begroting 2016 implementatie raming dekking personeelskosten uit geprognosticeerde omzet

Gecombineerd met de nieuwe opbouw en indeling van de begroting wordt er zo in 2015 een stevige, maar verantwoorde stap gezet in de herinrichting van de begroting en vindt de afronding van de herinrichting in 2016 plaats.

3.2.7 Financiële impact op hoofdlijnen Nieuwe kostenverdeelsystematiek In het College-dossier van 3 december jl. zijn de financiële effecten van de nieuwe verdeelsystematiek in beeld gebracht indien deze integraal zou worden ingevoerd voor 2014:

De afgelopen jaren is er in de realisatie van de begroting op projecten en vergunningverlening doorlopend een tegenvaller opgetreden, als gevolg van verschillen in hoeveelheid gerealiseerd uren en de interne prijsstelling van die uren. Middels de nieuwe kostentoerekening wordt dat ondervangen. Het effect is wel dat tekorten zichtbaar worden in de begroting.

In 2014 ontstaat een negatief effect van 8,4 miljoen op de begroting, bestaande uit 5,0 miljoen door actuele kostenverdeelpercentages toe te passen en 3,4 miljoen ontstaat door elementen van de nieuwe systematiek. Beoogd is de effecten van de kostenverdeelpercentages structureel op te vangen in de nieuwe personeelbezetting conform Route 2014. De effecten van de systematiek zijn: 1,0 miljoen door de stafkosten niet meer in de overhead mee te nemen, 1,6 miljoen door de buitendienst ook te belasten met overhead en 0,7 miljoen door het collegeproduct grondzaken direct te belasten

De projecten (inclusief grondexploitaties) worden extra belast met 2,0 miljoen euro door het hogere tarief, waarvan 1,0 miljoen voor de grondexploitatie-projecten. Door het meer toerekenen van formatie aan projecten in plaats van het collegeproduct Grond komt daarboven 1,2 miljoen ten laste van grondexploitatie-projecten. Dit heeft effect op de netto contante waarde (NCW) van projecten, wat doorwerkt in de voorziening voor projecten met een negatieve NCW. Dit betekent dat meer beroep wordt gedaan op de reserve voor negatieve grondexploitaties van 14 miljoen, die is getroffen in de kadernota 2013.

De reserve bouwgrondexploitaties wordt jaarlijks met 3,4 miljoen ontlast door het niet meer toerekenen van apparaatskosten. Dit ontlast het beslag op de bovengenoemde reserve negatieve grondexploitaties. Daar staat tegenover dat de grondexploitaties zwaarder belast worden en daardoor minder positief of meer negatief zullen worden met een effect op de te vormen voorzieningen voor grondexploitaties met een negatieve NCW. Omdat dit technisch nader moest worden uitgewerkt is het effect hiervan nog niet doorgerekend in het MPG 2014. Het effect zal samenlopen met andere effecten in het MPG zoals een lagere omzet, de beoogde besparing op inzet voor grondexploitaties en de aanpassing van de rekenrente. In het salderen van deze effecten zal de belasting van het collegeproduct worden opgevangen.

Totaal is er dus een negatief effect van de nieuwe kostenverdeelsystematiek op de algemene middelen te verwachten van 2,6 miljoen euro. Hiermee zal bij de begroting 2015 rekening gehouden moeten worden. Deze effecten zijn het resultaat van een betere begrotingssystematiek. Als we deze maatregelen niet zouden nemen, zou er in de realisatie van de begroting een onvoorziene tegenvaller optreden.

28

In bijlage 1 zijn de effecten van de nieuwe kostentoerekening per sector weergegeven. Zoals uit de bijlage kan worden afgeleid, is in het algemeen sprake van verschuivingen van de aan sectoren en producten toegerekende overhead. Deze moeten worden verrekend me de bijdrage die deze sectoren ontvangen uit de algemene middelen.

3.3 Nieuwe interne rente

Binnen de gemeente Eindhoven wordt aan investeringen die geactiveerd worden rente toegerekend. Alle activa (de meerjarige investeringen) worden tegen dezelfde rente belast, de omslagrente. Het doel van de omslagrente is om alle relevante kosten bij een sector in beeld te krijgen, dus ook de financieringskosten. Kapitaal kost geld en hiermee dient rekening te worden gehouden bij het nemen van investerings-beslissingen en kostprijsbepaling. Over het kapitaalbeslag voor investeringen wordt aan de sectoren een vooraf vastgestelde rente in rekening gebracht.

Financiering van investeringen vindt gemeentebreed plaats vanuit de treasury-functie, de interne bank van de gemeente. Daarvoor werken we met totaalfinanciering. Dat wil zeggen dat alle financiële geldstromen (inkomend en uitgaand) bij elkaar worden opgeteld. Een overschot wordt centraal belegd, een tekort wordt centraal bijgeleend. Het totaal van alle rentekosten wordt verdeeld (omgeslagen) over de investeringen. De omslagrente vormt voor Treasury dekking voor de werkelijke rentelasten voor het lenen van geld op de kapitaalmarkt en de te vergoeden interne rente over het eigen vermogen (reserves) en voorzieningen. Het verschil tussen door Treasury de betaalde, doorberekende en bespaarde rente (door inzet eigen middelen) is het financieringsresultaat. De huidige systematiek heeft een aantal nadelen die hebben geleid tot een behoefte om de systematiek aan te passen. De interne rente is al enige jaren gefixeerd op een niveau van 4,5%. Deze is hoger dan de markrente. Doordat de marktrente is gedaald realiseren we een oplopend financieringsresultaat. Vanuit de BBV is dat een signaal om de hoogte van de interne rente te actualiseren. Investeringen worden zwaarder belast dan uit de feitelijke financieringslast of risicoprofiel te rechtvaardigen is. In verschillende dossiers heeft dit afgelopen jaren tot problemen geleid en de wens de interne omslagrente aan te passen. Het is onwenselijk deze aanpassing per dossier te overwegen. Aanpassing van de interne rente De BBV biedt mogelijkheden om de rentesystematiek aan te passen. We zetten in op de volgende verbeteringen:

de interne rente naar een reëler niveau brengen

de rente beter begroten

Om geen gat te slaan in de begroting moeten we ook de rentebudgetten bij de sectoren naar rato afromen. Een verlaging van de omslagrente leidt dus niet tot extra budgettaire ruimte op de programma’s. Die aanpassing kan echter niet in alle gevallen. Het naar beneden bijstellen van de omslagrente heeft daardoor uiteindelijk wel een negatief effect op de begroting. Het voorstel leidt echter wel tot een juistere kostentoedeling en meer transparantie en grip. Zo kunnen lopende dossiers (waaronder het integraal huisvestingsplan onderwijs) op dit voorstel aanhaken. Als de interne rente daalt, dan kunnen er minder rentelasten worden toegerekend aan afval en riolen. Aangezien de tarieven hiervoor maximaal kostendekkend mogen zijn, krijgt de gemeente minder inkomsten via de rioolheffing. Voor het grondbedrijf geldt dat de omslagrente wordt geactiveerd op de balans. Bij een verlaging van de omslagrente kunnen de budgetten aan de kant van het grondbedrijf dus niet worden gekort.

29

In de begroting leidt dat tot een rentederving voor het concern. Het voordeel van het grondbedrijf manifesteert zich jaren later, bij het afsluiten van een project. Voor het bepalen van een meer reële hoogte van de interne rente zijn verschillende scenario’s mogelijk. Zo kan de omslagrente jaarlijks geheel zuiver worden toegepast (zonder risico-opslag). Ook kunnen we in de omslagrente de levensduur van de onderliggende activa meewegen. Scholen moeten voor 50 jaar gefinancierd worden en riolen zelfs voor 60 jaar. De rentepercentages voor deze looptijden liggen hoger dan de gemiddelde termijn waarop we nu financiering aangaan (maximaal 10 jaar). Het scenario dat het meest recht doet aan een goede sturing en een stabiel begrotingsbeeld is het bij aanvang en voor de duur van één collegeperiode bepalen van de interne rente. Het voordeel van het beperken van schommelingen, zoals we dat nu hebben, blijft dan in stand. Voor het bepalen van de interne rente kan aansluiting worden gevonden bij de externe rente over langlopende leningen met daarboven een opslag van 1,0% voor de financieringsrisico’s van de geplande investeringen voor het concern (renteontwikkeling, ontoereikende dekking). Voor de gemiste rente over reserves en voorzieningen kan aansluiting worden gezocht bij de rente over langlopende leningen. Voorgesteld wordt te werken met een interne rente van 3,75%. De derving van inkomsten uit afval en riolen als gevolg van dit voorstel bedraagt € 0,6 miljoen. De lasten voor de burger dalen dan, als de tarieven verder ongewijzigd blijven. Het is in beginsel mogelijk deze inkomstenderving te compenseren met een verhoging van de tarieven elders4. Voor het MPG heeft de nieuwe interne rekenrente alleen effect op de grondexploitaties in eigen beheer, die een positieve netto contante waarde hebben. Dit zijn er relatief weinig. De exploitaties met een negatieve Netto contante waarde krijgen een afwijkende interne rekenrente van 1,5% toegerekend. Deze wijziging zal het concern op jaarbasis 0,7 miljoen euro kosten en eenmalig een ontlasting van het weerstandsvermogen inhouden van 1,3 miljoen euro. Tabel: effect van aanpassing interne rekenrente op MPG

Renteparameters Jaarlijkse rente aan concern

Netto contante waarde

Voorziening neg. grex’en

Benodigd weerstands-vermogen

+: 3,75%; -:1,5% - 0,7 +2,7 0,0 -1,2

De gemeentebrede impact van het aanpassen van de interne rente bedraagt dus 1,3 miljoen negatief op jaarbasis. Eenmalig treedt daarbij in 2015een gunstig effect op voor het benodigd weerstandsvermogen van 1,3 miljoen.

4 De totale lokale lasten voor de burger (en daarmee onze inkomsten) blijven gelijk als we de daling van de rioolheffing en de afvalstoffenheffing opvangen met een extra stijging van de OZB. Dit is een politieke keuze. Ook is deze oplossing, met het oog op de macronorm voor OZB, mogelijk niet in één jaar te combineren met de reguliere index van 2%.4 Indien zou worden gekozen deze lastendaling op te vangen met een extra stijging van de OZB zou deze stijging 1,4% bedragen.

30

Eliminatie kostenverdeelstaat Tenslotte zijn niet alle interne renteboekingen herkenbaar in de begroting. Rente vinden we ook terug in de kostenverdeelstaat en de balans. Hierdoor is de rentefunctie in de begroting niet erg transparant. Tabel: huidige registratie rentefunctie in kostenverdeelstaat en begroting (op basis 4,5% rekenrente)

Kostenverdeelstaat Uitg Ink

(2) rentelasten bank 8,0 (1) renteopbrengst sectoren 31,3

(3) rentelasten r&v (RP7) 12,4

(4) financieringsresultaat 10,9

Begroting (boek)

(1) rentelasten sectoren 31,3 (3) alg. dekking rente r&v (RP7) 12,4

(4) alg. dekking fin. resultaat (RP7) 10,9

Dit kunnen we oplossen door de rente rechtstreeks in de begroting te boeken - zonder kostenverdeelstaat. Het elimineren van de kostenverdeelstaat heeft alleen een inhoudelijk effect. De presentatie wordt hierdoor sterk verbeterd. Uit onderstaande opstelling blijkt dat het financieringsresultaat hierdoor niet langer als begrotingspost terugkomt. Het financieringsresultaat is echter ook in de nieuwe situatie door het toepassen van een risico-opslag niet nihil. Het financieringsresultaat is nu de resultante van (1) minus (2) en (3), ofwel in dit voorbeeld € 5 miljoen. Tabel: voorgestelde registratie rentefunctie louter in begroting (op basis 3,5 % rekenrente)

Beter begroten interne renteresultaat Uit de bovenste staat in vorige paragraaf blijkt dat de gemeente op basis van de huidige interne rente rekent met een rente over reserves en voorzieningen van 12,4 miljoen en met een financieringsresultaat van 10,9miljoen. Met het nieuwe interne rentepercentage daalt dit rente resultaat. Dit renteresultaat loopt naar de algemene middelen en wordt ingezet als dekking in de begroting. De afgelopen jaren loopt onze leningenportefeuille op na jaren dat nauwelijks langlopende leningen nodig waren. Door de verkoop van het o.a. het kabelbedrijf, het waterbedrijf, het bouwfonds en het nutsbedrijf hebben we steeds minder hebben geleend. Deze situatie is inmiddels omgeslagen door extra investeringen die worden geactiveerd of gedekt uit onze reserves. Onze reserves staan niet als spaartegoed op de bank, ze zitten vast in activa (grond, gebouwen, installaties). Inzet van de reserves leidt tot vermindering van de rente over reserves en voorzieningen en van het resultaat van de rentefunctie dat ingezet kan worden in de begroting. Als dit niet goed geprognosticeerd wordt kan dat bij de opstelling van de begroting leiden tot tegenvallers.

(boek) Uitg Ink

(1) rentelasten sectoren 25,0

(2) rentelasten bank (RP7) 8,0 (1) renteopbrengst sectoren (RP7) 25,0

(3) rentelasten r&v (RP7) 12,0 (3) alg. dekking: rente r&v (RP7) 12,0

31

Dit roept de vraag op of we moeten afzien van de inzet van het resultaat van de rentefunctie in de begroting. Risico daarvan is dat het resultaat pas zichtbaar wordt in de jaarrekening en dat deze structureel een zeer omvangrijke meevaller bevat. Dit kan ondermijnend werken voor de urgentie van begrotingsdiscipline. Wij menen dat het verstandig is wèl rekening te houden met het renteresultaat in de begroting, maar te zorgen dat de fluctuaties in het renteresultaat goed worden begroot. Immers door de financieringsbehoefte ten laste van reserves en voorzieningen te prognosticeren is de renteopbrengst over reserves en voorzieningen te begroten en door het verloop van de activa en de financieringsportefeuille te monitoren is het resultaat van de rentefunctie goed te begroten. Er kunnen dan wel fluctuaties optreden in het resultaat van de rentefunctie, maar dit verloopt dan altijd gelijkmatig en kan tijdig worden ondervangen. Daarom stellen wij voor in de toekomst het financieringsbeslag op reserves en voorzieningen en het verloop van activa en de financieringsportefeuille actief te monitoren en prognosticeren, waardoor het resultaat op de rentefunctie beter kan worden begroot.

3.4 Aansluiting investeringsplanning – begroting

3.4.1 Inleiding Sinds enkele jaren wordt een Meerjaren Investeringsprogramma (MIP) opgesteld. De introductie van het MIP is een belangrijke verbetering in de sturing van de gemeentelijke investeringsplanning. Echter de wijze waarop de ruimte voor investeringen wordt bepaald en de investeringsplanning in de begroting wordt verwerkt is weinig transparant. De samenhang is tussen begroting en investeringsplanning is onvoldoende duidelijk. Dit komt door in het MIP verschillende functies door elkaar heen lopen: tonen van het totale investeringsvolume, monitoren van voortgang, in kaart brengen en wegen van wensen, alloceren van investeringskredieten. Het is niet altijd helder welke functie in welk deel van het MIP wordt vervuld. Deze onhelderheid wordt versterkt door onhelderheid over de scope van het MIP: heeft deze betrekking op alle investeringen, of alleen op investeringen, waarover niet al in een ander specifiek kader is besloten? De rode draad door het MIP in afgelopen jaren is enerzijds allocatie van de middelen in de reserve MIP, terwijl anderzijds alle investeringen integraal worden afgewogen. Dat leidt tot een verwarrend beeld:

a. dekkingsmiddelen zijn al in een ander kader gealloceerd; b. dekking ontstaat vaak binnen een specifiek kader zoals via grondexploitaties of rioolrechten; c. dekking van te activeren investeringen dient in jaarschijven te worden gevonden en voor

investeringen voor maatschappelijk nut eenmalig. Dit alles leidt tot een gebrek aan transparantie en een vergroot risico op budgettaire misverstanden. Bovendien leiden ze tot nodeloze belasting van bestuur en organisatie. In de volgende paragrafen worden voorstellen gepresenteerd die tot verbetering moeten leiden. Door de organisatie zijn reeds een aantal activiteiten gestart die tot doel hebben het proces investeringen te verbeteren.

3.4.2 Scope en functie van het Meerjaren Investeringsplan (MIP) In het MIP worden generieke investeringen afgewogen tegen de generieke dekkingsruimte voor investeringen. De scope van het MIP strekt zich derhalve uit tot alle generieke investeringen. Dit zijn de investeringen die niet al via een specifiek investeringskader worden toegekend. Specifieke investeringskaders zijn gelabelde budgetten die geprogrammeerd worden voor een specifieke bestemming, zoals MPG, GRP, IHP, etc. Deze doorlopen hun eigen besluitvormingsproces binnen de daarvoor beschikbare budgettaire ruimte. In het MIP wordt voor de generieke investeringen in beeld gebracht wat de stand van zaken is, welke investeringswensen er leven, hoeveel investeringsruimte er is en wordt afgewogen voor welke investeringen middelen ter beschikking worden gesteld. Deze investeringen worden gefaseerd en vertaald naar de begroting en het meerjarenperspectief.

32

In het kader van de transitie van het ruimtelijk domein wordt een nieuwe wijze van programmeren uitgewerkt, waarbij keuzes ten aanzien van de uit te voeren activiteiten en projecten worden voorbereid samen met de interne en externe partners. Dit proces gaat verder dan alleen de projecten. Uitgangspunt is dat er één ambtelijk proces plaatsvindt, waarin afwegingen worden voorbereid en dat dit niet gesegmenteerd zoals nu gebeurt. Dat wil zeggen dat wordt gekeken naar inhoudelijke en procesmatige samenhang, naar mogelijkheden om investeringsbudgetten te combineren, naar de inzet van capaciteit binnen de organisatie. De ambitie is om de afzonderlijke plannen die uit dit proces voortkomen gelijktijdig en gezamenlijk te presenteren. De investeringen uit generieke investeringsruimte van het MIP wordt in samenhang geprogrammeerd met de investeringen op de programmeringstafel van het ruimtelijk domein, maar het MIP heeft wel een concernbrede scope, die verder reikt dan de programmering in het ruimtelijk domein. In een bijlage bij of parallel aan het MIP wordt een totaaloverzicht gepresenteerd van alle investeringen, verdeeld naar generieke investeringen en investeringen uit specifieke investeringskaders, opgenomen. Zo is bij het MIP het totaalbeeld van de gemeentelijke investeringen zichtbaar. Hoe dit wordt vorm gegeven is afhankelijk van het de uitwerking en het verloop van het gezamenlijke programmeringsproces. Investeringen tot € 100.000 worden in één verzamelpost per type investering opgenomen. Het MIP levert hierdoor naast de prioriteitstelling en allocatie van de generieke investeringsmiddelen, informatie over het totale investeringsvolume van de gemeente. Daarmee stelt het MIP de gemeente ook in staat een kasstroomplanning te maken en eventuele financieringsknelpunten in beeld te brengen en indien nodig binnen het totale pakket financieringsprioriteiten te stellen. De functies van het MIP zijn dus als volgt:

het biedt een overzicht van de eerder toegekende investeringen en hun actuele fasering over de jaarschijven (voortgang);

het brengt de investeringswensen ten laste van de generieke investeringsruimte in beeld;

het laat de vrije dekkingsruimte voor generieke investeringen zien;

het weegt de prioriteiten binnen deze generieke ruimte (MKBA) en bepaald voor welke projecten financiële dekking wordt toegekend;

het toont het totale investeringspakket van de gemeente voor de komende jaren. Concreet betekent dit dat in het MIP wordt besloten welke deel van de vrij beschikbare generieke investeringsruimte wordt aangesproken. In het MIP worden de jaarschijven voor de komende jaren vastgelegd.

3.4.3 Aansluiting MIP op begroting en P&C-cyclus In de kadernota wordt, op basis van de vorige meerjarenbegroting, de beschikbare investeringsruimte in meerjarenperspectief bepaald en de prioriteiten bij de uitwerking van het MIP. Het MIP en de begroting zijn onderling samenhangende processen en kennen geen strikte volgtijdigheid, maar een wisselwerking. Het MIP wordt als bijlage bij de begroting samen met de begroting vastgesteld. In de tussentijdse rapportage (turap) wordt ingegaan op de voortgang van de projecten en vindt eventueel een bijstelling van de projectenplanningen plaats. In de jaarrekening vindt een verantwoording over de uitvoering plaats en vervolgens vindt een actualisatie van de projectplanningen plaats ten behoeve van het nieuwe MIP. De monitoring van de investeringen loopt hierdoor mee in de P&C-cyclus. Op basis van de fasering wordt de eerste jaarschijf van de in het MIP vastgestelde investeringsplanning verwerkt in de begroting. De volgende jaarschijven worden verwerkt in de meerjarenraming. De voorbereidingskredieten voor de vastgestelde investeringen, waarvoor reeds een maatschappelijke kosten-

33

batenanalyse (MKBA) heeft plaatsgevonden, worden direct vrijgegeven. Voordat daadwerkelijk wordt gestart met het project en de uitvoeringsbudgetten worden vrijgegeven, moeten de investeringen nog met definitieve kredietaanvragen worden geaccordeerd door het College. In deze kredietaanvragen wordt de investering zowel inhoudelijk als financieel nader uitgewerkt. In voorgaande jaren werden investeringsbudgetten die per jaareinde niet waren gestart doorgeschoven naar het volgende begrotingsjaar. Dit leidt tot een investeringsstuwmeer. Het College heeft inmiddels opdracht gegeven om investeringen opnieuw ter heroverweging aan te bieden als deze niet in het betreffende jaar zijn gestart, tenzij hier een legitieme reden voor is. Indien deze heroverweging niet leidt tot het alsnog uitvoeren van de betreffende investering, vervallen de gevormde budgetten en wordt de financiële ruimte die hierdoor ontstaat toegevoegd aan de oorspronkelijke dekkingsbron. Daarnaast is het van belang dat voor alle lopende projecten jaarlijks de fasering wordt geactualiseerd.

3.4.4 Functie reserves en voorzieningen De dekking voor generieke investeringen en investeringen met maatschappelijk nut vindt tot nu toe plaats uit meerdere reserves en de reguliere exploitatie. Zo zijn er de reserve MIP, de reserve maatschappelijk nut projecten en de reserve maatschappelijk nut in ontwikkeling, maar ook andere reserves kunnen en worden als dekkingsmiddel (via de reserve maatschappelijk nut in ontwikkeling) gebruikt. De functies van deze reserves loopt door elkaar, zowel naar inhoudelijke doelstelling, als naar rol. Zo loopt generieke investeringsruimte en investeringsruimte voor maatschappelijk nut door elkaar en heeft de reserve maatschappelijk nut in ontwikkeling een functie als reserve waar alle reeds bestemde investeringsmiddelen worden ondergebracht. Het gebruik van meerdere reserves is aan te bevelen als de betreffende reserves een andere functie (rol) hebben. Het moet helder en duidelijk zijn welke middelen reeds bestemd zijn en welke middelen nog vrij beschikbaar zijn. Daarnaast is het van belang om de dekkingsbron van uit te voeren projecten in beeld te houden teneinde eventuele resultaten bij afsluiting van projecten (positieve of negatieve saldi) te kunnen verantwoorden op de oorspronkelijke dekkingsbronnen. Een registratie waarin voornoemde punten een plaats vinden, is noodzakelijk. Het voorgaande overwegende stellen wij voor om:

de reserve Maatschappelijk nut in ontwikkeling op te heffen

één reserve MIP te handhaven voor de dekking van alle generieke investeringen

een voorziening onderhoud en vervanging openbare ruimte in te stellen. Afbouwen reserve Maatschappelijk nut in ontwikkeling In de reserve maatschappelijk nut in ontwikkeling worden de uit de reserve MIP en andere aanwezige reserves beschikbaar gestelde middelen ten behoeve van vastgestelde investeringen opgenomen. Omdat er geen duidelijke link is tussen de bestemde middelen in de reserve en de herkomst van de investeringen en het eigenaarschap voor deze reserve diffuus is stellen wij voor deze reserve af te bouwen en voortaan alle bestemde investeringsmiddelen onder gebracht te laten zijn in een aparte subreserve van de reserve, waaruit de investering gedekt wordt. Per investering is een investeringskrediet beschikbaar, waarvan de projectleider eigenaar is. Hij bewaakt de besteding en actualiseert jaarlijks de fasering en de koppeling naar de dekkingsbronnen. Reserve MIP Op dit moment zijn de reserve MIP en de reserve maatschappelijk nut in ontwikkeling in gebruik. De reserve MIP geeft de vrij beschikbare ruimte weer. De bestemde middelen worden overgeheveld naar de reserve maatschappelijk nut in ontwikkeling.

34

Wij stellen voor de reserve MIP in het vervolg te gebruiken voor alle middelen voor generieke investeringen, zowel de te bestemmen, als de al bestemde middelen. Deze laatste kunnen worden ondergebracht in een subreserve binnen reserve MIP. Door deze specificatie blijkt welke ruimte binnen de reserve MIP vrij is en welk deel bestemd is. De reserve MIP is beschikbaar voor generieke investeringen. Vaak zal deze worden ingezet voor ruimtelijke investeringen in samenhang met specifieke investeringen. Daarom zal de inzet van de reserve MIP worden betrokken bij de programmeringstafel. De reserve MIP heeft echter een generieke functie en kan ook voor andere investeringen worden ingezet. De beheersing van de reserve MIP dient goed te worden belegd in de organisatie teneinde het inzicht in de vrije en bestemde ruimte te waarborgen. Op dit moment is de onderbouwing van de reserve MIP nog niet actueel. De organisatie is bijna gereed met het opstellen van de investeringen/projecten naar jaarschijven voor zowel de lasten als de baten. Hierbij worden de lasten uitgesplitst naar kostensoorten waaronder ook de personele inzet en worden de baten verdeeld in externe dekking in de vorm van subsidies, bijdragen en verkoopopbrengsten en 'interne' dekking uit exploitatie, reserves en voorzieningen. Het resultaat van dit project is een actuele projectenadministratie (basis op orde). Projecten die al zijn afgerond, maar nog open staan worden afgesloten en de benodigde dekking uit de reserves wordt geactualiseerd. Deze opschoonactie zal ook leiden tot financiële resultaten. Deze zullen worden verwerkt en toegelicht in de jaarrekening 2013. Het is belangrijk dat ook na deze opschoonactie de jaarschijven van lopende (en toekomstige) projecten periodiek worden geactualiseerd. Op basis van deze actualisatie worden vervolgens ook de onttrekkingen aan de reserve MIP bijgesteld. Tegen de achtergrond van deze generieke functie van de reserve MIP is de directeur Bedrijfsvoering binnen de DR verantwoordelijk voor het beheer van deze reserve. Vervanging en onderhoud openbare ruimte Onderhoud en vervanging van activa met een maatschappelijk nut in de openbare ruimte vinden plaats op basis van actuele beheerplannen. De hiervoor beschikbare budgetten zijn op dit moment in de begroting (exploitatie) opgenomen. Onderhoud en vervanging openbare ruimte zijn niet aan te merken als generieke investeringen en vinden feitelijk plaats binnen een specifiek kader. De kosten van vervanging en groot onderhoud in de openbare ruimte kunnen grote fluctuaties laten zien. Het realiseren van een meer gelijkmatig lastenpatroon is mogelijk door het vormen van een onderhouds-voorziening. De voeding van deze voorziening vindt plaats uit de begroting (exploitatie). De uitgaven worden direct ten laste van de voorziening gebracht. Naast een gelijkmatig uitgavenpatroon heeft een voorziening als voordeel dat wijzigingen in de geplande fasering van onderhoud en vervanging (bijvoorbeeld naar aanleiding van het programmeringsproces) binnen de voorziening worden opgevangen. Dergelijke onderhoudsvoorzieningen zijn voor het gemeentelijk vastgoed reeds aanwezig, maar voor de openbare ruimte nog niet in gebruik. Wij stellen voor een voorziening voor vervanging en onderhoud openbare ruimte te vormen. Reserve bouwgrondexploitatie De resultaten van de grondexploitaties worden afgewikkeld via de Reserve bouwgrondexploitaties. Omdat volgens het BBV negatieve resultaten direct afgedekt moeten worden zodra ze te voorzien zijn en positieve resultaten pas genomen mogen worden, wanneer ze zeker zijn, vertoont het resultaat van grondexploitaties over de jaren een grillig patroon. Resultaten kunnen niet gelijkmatig genomen worden. De reserve Bouwgrondexploitaties is ingesteld om deze resultaten te verevenen. De reserve staat momenteel op nul en zal de komende jaren elk jaar een tekort vertonen. Egalisatie is dus niet mogelijk. Tegelijkertijd heeft deze reserve echter ook de werking van een buffer, die de urgentie om te sturen op het resultaat van grondexploitaties wegneemt. Daarom wordt voorgesteld het resultaat van de grondexploitaties direct in de algemene reserve te laten landen en niet langer een specifieke buffer daar tussen te plaatsen. Voorgesteld wordt dus de reserve Bouwgrondexploitaties op te heffen.

35

4 Doorontwikkelperspectief begroting 4.1 Voorbereiding begroting 2015

Dit rapport laat een groot aantal voorstellen zien om de gemeentebegroting voor 2015 opnieuw in te richten. De voorstellen raken de opzet en de systematiek van de begroting. Het gaat om de volgende voorstellen:

Een nieuwe structuur met inhoudelijk stevigere Raadsprogramma’s en compacte Collegeproducten

Een nieuwe indeling van de begroting in Raadsprogramma’s en Collegeproducten

Een stabielere systematiek van kosten toe rekenen naar Collegeproducten en projecten

Een globalere budgettaire normering van personeelslasten op sectorniveau

Een verbeterde aansluiting van het MIP op de begroting door meer helderheid over scope en functie

De introductie van een voorziening onderhoud en vervanging openbare ruimte

Een aangepaste interne rekenrente. Het is onze bedoeling dat deze voorstellen worden betrokken bij de voorbereiding van de begroting 2015. Onderdeel van het project herinrichting is om te komen tot meer rust in het begrotingsproces. Hiervoor zullen in het vervolg van dit project voorstellen gedaan worden. Belangrijke elementen daarin zijn een eerdere beschikbaarheid van de concept-begroting en een lagere frequentie van begrotingswijzigingen. Doel is voor het zomerreces het ambtelijk concept van de begroting tot aan de DR-behandeling beschikbaar te hebben, zodat de behandeling in DR en in College met meer rust kan plaatsvinden. Dit jaar zal er geen reguliere kadernota worden opgesteld, maar zal het Collegeprogramma als zodanig dienen. Om dat te faciliteren is een dossier voor de Collegeonderhandelaars opgesteld en zal vanuit de ambtelijke organisatie, waar gewenst technische ondersteuning aan de onderhandelaars worden geboden. Fase 2 van dit project zal gelijk oplopen met de Collegeonderhandelingen. De implementatie van de voorstellen uit dit rapport zal technisch worden voorbereid op concernniveau in systemen en procedures en in de sectoren/domeinen in een nadere uitwerking van de voorstellen op sectorniveau, zodat na afronding van de Collegeonderhandelingen de feitelijke begrotingsvoorbereiding snel in gang kan worden gezet. Voor fase 2 van dit project staan als aandachtspunten op de agenda:

Proces a. vereenvoudiging begrotingsvoorbereiding en –wijziging b. planning begrotingsvoorbereiding en voorbereiden uitvraag bij sectoren/domeinen Opzet c. uitwerken nieuwe opbouw Raadsprogramma’s met sectoren; invullen nieuwe indicatoren d. omzetten administratie naar nieuwe indeling; koppeling collegeproducten aan sectorproducten e. verkennen hoe nieuwe organisatie-indeling in begroting wordt verwerkt f. reductie budgetregels door vereenvoudiging kostenplaatsen, -dragers en –soorten Systematiek g. verwerken nieuwe kostentoerekensystematiek en normering PL in systemen h. voorbereiden MIP nieuwe stijl in samenhang met programmeringstafel i. afbouwen reserve MIP in ontwikkeling; instellen voorziening Openbare ruimte

36

4.2 Doorontwikkeling begroting in voorbereiding 2016

Een deel van onze ambitie om de begroting nieuw in te richten krijgen we nog niet gerealiseerd voor de begroting 2015. Dat geldt met name voor de wens de personeelsbudgetten op te bouwen vanuit een actievere raming van de externe omzet boven op de dekking uit algemene middelen. Op concernniveau is er nog een aantal systematische zaken nader te concretiseren. Op sector/domeinniveau is het noodzakelijk meer grip te krijgen op de externe omzet. Ook het uitzuiveren van ICT-kosten ten laste van de overhead en ten laste van het primair proces zullen we nu nog niet mee nemen maar in de begroting 2016. Wij menen dat het niet zinvol is parallel aan de begrotingsvoorbereiding 2015 deze omslag reeds voor te bereiden. Wij stellen voor dit in de volgende winterperiode (december 2014-maart 2015) verder op te pakken, zodat het tijdig bij de begrotingsvoorbereiding 2016 kan worden mee genomen.

Tegen die tijd zal er ook meer bekend zijn over de effecten van de landelijke wijzigingen in het Besluit Begroten en Verantwoorden naar aanleiding van de adviezen van de commissie Depla. Deze effecten kunnen dan ook in deze begroting worden verwerkt.

37

Bijlagen

Bijlage 1: Illustratie financiële impact kosten-toerekening naar collegeproducten

(bedragen x € 1.000) Toerekening concernoverhead

2017 o.b.v. %-verdeling na

verwerking Route 2014

Toerekening concernoverhead 2017 op basis van vastgesteld tarief

2017 Verschil Verschil

in % Sector Collegeproduct

COM CP7xx Communicatie - 1.297 1.297

CTRL CP7302 Organisatie en Bedrijfsvoering CS 389 289 100- -26%

DR CP7xx DR Gemeentesecretaris en Directieraad - 283 283

EC CP4701 Muziek 65 49 16- -25%

EC CP4702 Theater 65 49 16- -25%

EC CP4703 Beeldende kunst & Design 75 56 19- -25%

EC CP4704 Cultuurhistorie 208 155 53- -25%

EC CP4705 Cultuurparticipatie en amateurkunst 95 71 24- -25%

EC CP4706 Urban Culture & Urban Sports 56 41 15- -27%

EC CP4707 Media 56 41 15- -27%

EC CP9101 Ondernemersklimaat 589 439 150- -25%

EC CP9102 Strategische allianties 52 39 13- -25%

EC CP9103 Economische structuurversterking 237 177 60- -25%

EC CP9104 Breedband en externe ICT 145 108 37- -26%

EC CP9107 Evenementen 207 155 52- -25%

GBO CP6209 Gebiedsgericht werken 2.811 2.094 717- -26%

GBO CP8101 Nieuwbouw 392 292 100- -26%

GBO CP8701 Integrale gebiedsontwikkeling 522 389 133- -25%

GBO Projecten Gebiedsontwikkeling 193 144 49- -25%

GV CP3201 Ontw en financ reguliere onderwijshuisv 318 237 81- -25%

GV CP3202 Ontwikkelen en financieren Spilcentra 195 145 50- -26%

GV CP3203 Ontwikkeling ongedeeld VMBO 122 91 31- -25%

GV CP3204 Realisatie internationale campus 100 74 26- -26%

GV CP7303 Vastgoed 1.283 985 298- -23%

GV CP8704 Grondbedrijf 1.354 1.009 345- -25%

GV Projecten Grond & Vastgoed 567 422 145- -26%

MM CP2303 Stedelijk Kompas 783 583 200- -26%

MM CP2518 Welzijn 1.442 1.074 368- -26%

MM CP2804 Publieke gezondheid 392 292 100- -26%

MM CP3111 Onderwijs 12- 703 524 179- -25%

MM CP3112 Onderwijs 12+ incl leerpl., leerlingenvv 703 524 179- -25%

MM CP3113 Jeugd 0-23 703 524 179- -25%

MM CP3114 Jeugd en gezin 0 - 23 703 524 179- -25%

38

(bedragen x € 1.000) Toerekening concernoverhead

2017 o.b.v. %-verdeling na

verwerking Route 2014

Toerekening concernoverhead 2017 op basis van vastgesteld tarief

2017 Verschil Verschil

in % Sector Collegeproduct

ORVM CP8205 Beheer landb.gronden, braakl.terreinen 135 100 35- -26%

ORVM CP8208 Inrichting en beheer openbare ruimte 1.905 1.418 487- -26%

ORVM CP8209 Licht 192 143 49- -26%

ORVM CP8301 Inricht. groen&recreatievrz (groenprogr) 274 204 70- -26%

ORVM CP8302 Beheer groen&recreatievrz 1.078 803 275- -26%

ORVM CP8401 Rioleringszorg 601 448 153- -25%

ORVM CP8402 Grond- hemel- en oppervlaktewater 77 58 19- -25%

ORVM CP8504 Afvalbeheer 334 249 85- -25%

ORVM CP8602 Verkeersveiligheid 15 11 4- -27%

ORVM CP8603 Parkeren 338 252 86- -25%

ORVM CP8702 Bestemmingsplannen 228 169 59- -26%

ORVM CP8801 Duurzaamheid 51 38 13- -25%

ORVM CP8802 Duurzame energie 36 27 9- -25%

ORVM Projecten Openbare Ruimte Verkeer Milieu 1.187 885 302- -25%

PC CP6302 Uitvoering wettelijke taken Burgerzaken 4.486 3.341 1.145- -26%

PC CP7305 Uitvoering gemeentelijke heffingen 1.395 1.040 355- -25%

PM Projecten Project management 1.630 1.215 415- -25%

RB Projecten Realisatie en Beheer 1.736 1.293 443- -26%

SB CP4301 Ontw beh wijksportv De Karpen 120 7.063 6.943 5786%

SB CP4302 Ontw beh sportcompl Eindhoven Nrd 120 90 30- -25%

SB CP4303 Ontw beh sportcompl Genneper Parken 120 90 30- -25%

SB CP4304 Sportdeelname bevorderen 120 90 30- -25%

SB CP4305 Ontwikkeling sportevenementen 120 90 30- -25%

STR CP7xx STR Strategie - 910 910

VAM CP4505 Museum voor hedendaagse kunst 139 1.894 1.755 1263%

VB CP5104 Repressie 25 19 6- -24%

VB CP5202 Integrale veiligheid 2.996 2.231 765- -26%

VB CP6206 Bestuursorganen en griffie 3.199 2.382 817- -26%

VTH CP5201 Vergunningen 613 456 157- -26%

VTH CP5203 Handhaving 10 1.181 1.171 11710%

VTH CP6301 Begraafplaatsen - 18 18

VTH CP8506 Milieubeheer 202 738 536 265%

VTH CP8601 Mobiliteitsprogramma 132 542 410 311%

VTH CP8703 Vergunningen, toezicht en handhaving 2.503 1.834 669- -27%

VTH CP9105 Markten - 75 75

WRK CP1301 Uitkeringen levensonderhoud 3.554 2.647 907- -26%

WRK CP1303 Preventie en uitstroombevordering 1.519 1.132 387- -25%

ZI CP1104 Armoedebeleid 6.207 4.623 1.584- -26%

ZI CP2505 Individ. voorzieningen. ihkv de WMO 209 156 53- -25%

Totaal concernoverhead 2017 53.131 53.131 -

In deze tabel zijn de collegeproducten verdeeld over de sectoren waarbij de sector die de grootste bijdrage aan het collegeproduct levert aan het betreffende collegeproduct is gekoppeld.

39

Bijlage 2: Illustratie financiële impact normering personeelsbudgetten naar sectoren

Huidige personeels-

kosten

Af te zonderen

budget garantie-schalen

Huidige personeels-kosten na eliminatie

effect garantie-schalen

Voorstel normering

personeels-budgetten Verschil

Verschil in % van de

voorgestelde norm Sector x € 1.000 x € 1.000 x € 1.000 x € 1.000 x € 1.000

Griffie 489 0 489 482 -7 -1,5%

Directieraad 1.045 25 1.020 995 -25 -2,5%

Griffie en directieraad 1.534 25 1.509 1.477 -32 -2,2%

Personeel en Organisatie 4.566 325 4.241 4.107 -134 -3,3%

Informatisering en Beheer 9.717 242 9.475 9.385 -90 -1,0%

Servicecentrum 1.534 114 1.420 1.507 87 5,8%

Facilitaire en Adm. Ondersteuning 8.763 424 8.339 8.166 -173 -2,1%

Control 5.860 44 5.816 5.775 -41 -0,7%

Bedrijfsvoeringssectoren 30.440 1.149 29.291 28.940 -351 -1,2%

Openbare Ruimte, Verkeer & Milieu 6.985 137 6.848 6.735 -113 -1,7%

Gebiedsontwikkeling 5.374 344 5.030 5.112 82 1,6%

Grond & Vastgoed 5.037 181 4.856 4.857 1 0,0%

Realisatie & Beheer 8.401 181 8.220 8.143 -77 -0,9%

Sport & Bewegen 10.592 133 10.459 10.298 -161 -1,6%

Projectmanagement 5.228 267 4.961 4.896 -65 -1,3%

Vergunningen Toezicht & Handhaving 10.791 323 10.468 10.563 95 0,9%

Ruimtelijk domein 52.408 1.566 50.842 50.604 -238 -0,5%

Mens & Maatschappij 7.027 68 6.959 6.953 -6 -0,1%

Werk 9.521 171 9.350 9.646 296 3,1%

Zorg & Inkomen 6.407 174 6.233 6.345 112 1,8%

Sociaal domein 22.955 413 22.542 22.944 402 1,8%

Economie & Cultuur 3.012 118 2.894 2.921 27 0,9%

Communicatie 3.200 52 3.148 3.106 -42 -1,4%

Strategie 1.989 106 1.883 1.897 14 0,7%

Publiekscontacten 7.383 234 7.149 7.316 167 2,3%

Veiligheid en Bestuur 7.882 304 7.578 7.683 105 1,4%

Van Abbemuseum 2.460 30 2.430 2.378 -52 -2,2%

Overige sectoren 25.926 844 25.082 25.301 219 0,9%

Totaal 133.263 3.997 129.266 129.266 0 0,0%

40

Bijlage 3: Dekking personeelsbudgetten sectoren/domeinen naar bronnen

(bedragen x € 1.000) Dekkingsbronnen:

Sector

Begrote personeels-lasten 2014

na verwerking Route 2014

*

Algemene middelen

**

Leges, tarieven e.d.

Projecten

Grond-exploitaties

***

Interne overhead-

berekening

Griffie 497 497

Directieraad 1.072 1.072

Griffie en directieraad 1.569 1.569 - - PM -

Procentuele verdeling 100% 100% 0% 0% PM 0%

Personeel en Organisatie 6.409 6.409

Informatisering en Beheer 8.473 8.473

Servicecentrum 1.517 1.517

Facilitaire en Adm. Ondersteuning 7.835 7.835

Control 5.604 2.802 2.802

Bedrijfsvoeringssectoren 29.838 2.802 - - PM 27.036

Procentuele verdeling 100% 9% 0% 0% PM 91%

Openbare Ruimte, Verkeer & Milieu 6.597 2.419 525 3.653

Gebiedsontwikkeling 4.824 4.355 213 256

Grond & Vastgoed 4.746 3.434 598 714

Realisatie & Beheer 7.877 4.196 1.613 2.068

Sport & Bewegen 10.190 4.382 5.808

Projectmanagement 5.409 1.548 332 3.529

Vergunningen Toezicht & Handhaving 9.317 6.292 3.025 -

Ruimtelijk domein 48.960 26.626 12.114 10.220 PM -

Procentuele verdeling 100% 54% 25% 21% PM 0%

Mens & Maatschappij 7.028 6.100 928

Werk 9.282 9.282

Zorg & Inkomen 5.795 5.130 665

Sociaal domein 22.105 20.512 1.593 - PM -

Procentuele verdeling 100% 93% 7% 0% PM 0%

Economie & Cultuur 2.821 2.343 478

Communicatie 3.069 3.069

Strategie 1.920 1.920

Publiekscontacten 7.678 787 6.891

Veiligheid en Bestuur 7.890 6.809 183 898

Van Abbemuseum 2.530 2.125 405

Overige sectoren 25.908 17.053 7.957 - PM 898

Procentuele verdeling 100% 66% 31% 0% PM 3%

Totaal 128.380 68.562 21.664 10.220 PM 27.934

Procentuele verdeling 100% 53% 17% 8% PM 22%

* Excl. raadsleden, burgemeester en wethouders ** De specifieke uitkeringen in het sociaal domein (zoals de uitkeringen in het kader van de wet

BUIG en de WSW) zijn in deze tabel als algemene middelen verantwoord. *** De grondexploitaties maken deel uit van de post projecten.