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tema 1CONCEPTO Y

EVOLUCIÓN DE LA HACIENDA PÚBLICA

HACIENDA PÚBLICACURSO 2007-2008

contenido

1.1. Concepto de Hacienda Pública, Economía Pública o Economía del Sector Público.

1.2. Síntesis de la evolución histórica del pensamiento hacendístico.

1.1.Concepto de Hacienda Pública, Economía Pública o Economía del Sector Público.

Hacienda Pública: no sólo impuestos.

Hacienda Pública: rama de la Ciencia Económica que estudia la actividad del Sector Público.

Sector Público: conjunto de agentes económicos formado por las Administraciones Públicas y las Empresas Públicas. [º tema 2]

Economía Política (Ciencia Económica): rama del saber que se ocupa del estudio de la actividad humana desde una perspectiva económica.

Perspectiva económica: consideración de la actividad humana desde la perspectiva de la ESCASEZ.

Actividad económica: aquel aspecto de la actividad humana en el que se introduce la utilización de medios escasos (bienes económicos) y susceptibles de usos alternativos para la consecución de fines diversos.

Actividad económica º Satisfacción de necesidades.

Necesidad humana: sensación de insatisfacción caracterizada por la añoranza de algo y el deseo de alcanzarlo.

Necesidad económica: necesidad + escasez.

Una clasificación de las necesidades económicas:

• Necesidades separadas (Robinson Crusoe).

• Necesidades recíprocas (intercambio).

• Necesidades comunes o colectivas (asociación).

Grupo humano: conjunto de personas unidas para satisfacer necesidades comunes mediante acciones asociadas.

Una tipología de los grupos humanos:

• Grupo público (político): asociación política en alguna forma de Estado.

• Grupos privados: todos los demás grupos (familiares, profesionales, comerciales, religiosos, culturales, etc.).

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Características del grupo público:

3) Heterogeneidad y versatilidad de sus fines.

1) Universalidad.

2) Coacción.

4) Vocación de permanencia en el tiempo.

Actividad financiera: denominación que se da a la actividad económica del grupo público para distinguirla de la actividad económica de los individuos y grupos privados.

La actividad financiera tiene diversas dimensiones:

• Económica [º Hacienda Pública]

• Política [º Ciencia Política]

• Jurídica [º Derecho Financiero]

• Contable [º Contabilidad Pública]

Una cuestión terminológica: ¿Hacienda Pública, Economía Pública o Economía del Sector Público?

• Sentido restrictivo: Hacienda Pública es una parte de la Economía Pública o Economía del Sector Público.

• Sentido amplio: Hacienda Pública se identifica con Economía Pública o Economía del Sector Público.

La Economía Pública estudia la intervención que la autoridad pública efectúa en una economía de mercado, fundamentalmente a través de los ingresos y gastos públicos.

[ALBI, GONZÁLEZ-PÁRAMO y ZUBIRI]

Dos enfoques de la Hacienda Pública: positivo y normativo.

• Hacienda Pública positiva: pretende analizar y predecir la realidad de la actividad del Sector Público sin introducir de forma explícita juicios de valor sobre la misma (estudia el “ser del Sector Público”).

• Hacienda Pública normativa: examina la actividad del Sector Público marcando criterios valorativos acerca de cuál debe ser su comportamiento óptimo o ideal para cumplir eficazmente las funciones asignadas al mismo (estudia el “deber ser” de la actividad del Sector Público).

Los dos enfoques se complementan.

1.2.Síntesis de la evolución histórica del pensamiento hacendístico.

Origen de la Hacienda Pública como disciplina científica:

Libro V de Una investigación sobre la naturaleza y las causas de la riqueza de las naciones, obra del escocés Adam Smith, publicada en 1776.

1.2.Síntesis de la evolución histórica del pensamiento hacendístico.

Origen de la Hacienda Pública como disciplina científica:

Libro V de Una investigación sobre la naturaleza y las causas de la riqueza de las naciones, obra del escocés Adam Smith, publicada en 1776.

Adam Smith:• Principal ideólogo de la Revolución Industrial.• Padre del Liberalismo económico.• Fundador de la escuela clásica del pensamiento

económico.

La obra de Smith supuso un salto cualitativo respecto a la de autores anteriores (mercantilistas, cameralistas, fisiócratas).

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Los mercantilistas (siglos XVI-XVIII)

No tuvieron un portavoz reconocido.

En la época del mercantilismo los grandes mercaderes surgieron de las sombras feudales para convertirse en personajes que en los nuevos Estados nacionales no sólo influían en el gobierno, sino que de hecho eran el gobierno.

Los mercantilistas entendían la riqueza como el excedente de la balanza comercial (acumulación de metales preciosos) y defendían la intervención del Estado para fomentar y proteger las producciones agrícolas e industriales locales frente a la competencia exterior.

Los cameralistas (siglos XVII-XVIII)

Cameralismo: pensamiento de diversos autores alemanes que cultivaron las “ciencias camerales” (de Kammer: la Cámara o Gabinete real): conglomerado de nociones de administración y gobierno, de economía y política económica y de finanzas públicas.

Destaca Von Justi con su obra El sistema de la Hacienda Pública (1766).

El cameralismo tiene un marcado carácter intervencionista.

Los fisiócratas (siglo XVIII)

Primera escuela propiamente dicha de Economía Política.

Influencia notable, especialmente en Francia.

Principal representante: el médico François Quesnaycon su Tableau Économique (1758).


Primera escuela propiamente dicha de Economía Política.

Influencia notable, especialmente en Francia.

Principal representante: el médico François Quesnaycon su Tableau Économique (1758).

Noción del sistema económico como una estructura interconectada e interdependiente (precursor de las tablas input-output de Leontief).


Ideas centrales:

• El derecho natural rige el comportamiento económico y social (fisiocracia: gobierno de la naturaleza).º Hay que dejar que las cosas funcionen por su

cuenta, conforme al orden natural: laissez faire, laissez passer (no intervención estatal).

• Noción de producto neto: toda riqueza se origina en la agricultura.º Los impuestos sólo deben gravar la renta de la

tierra pero deben ser moderados para promover la agricultura.

La escuela clásica (siglos XVIII-XIX)

Fundador: Adam Smith.

Otros miembros destacados: Ricardo, Malthus, Mill, Say…

Ley de Say: toda oferta crea su propia demanda.

º El exceso de oferta de mercancías y el desempleo de los recursos únicamente podrían presentarse de manera temporal.

º La “mano invisible” del mercado conduce al equilibro con pleno empleo º no intervención estatal.

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Smith (libro V de La Riqueza de las Naciones):

• El Estado debe establecer un marco institucionalque proteja y facilite la iniciativa de los agentes privados.

• Las actividades económicas del Soberano o de la República deben limitarse a:1) Defensa exterior.2) Administración de Justicia o Gobierno civil.3) Obras e instituciones de interés público no

atendidas por el sector privado.4) Gastos de representación para sostener la

dignidad del Soberano o de la República.5) Recaudar ingresos públicos.


John Stuart Mill (Principios de Economía Política, 1848) sintetizó la concepción clásica de la actividad del Sector Público en los siguientes principios hacendísticos clásicos:

1) Principio clásico de gestión pública mínima.2) Principio clásico de equilibrio económico

presupuestario anual.

3) Principio clásico de autoliquidación de la deuda pública.

4) Principio clásico de neutralidad impositiva.

5) Principio clásico de equidad en el reparto de las cargas tributarias.


Desde finales del s. XVIII hasta principios del s. XX, la tesis hacendística clásica gozó de aceptación casi generalizada entre académicos y políticos.

En ese tiempo recibió muchas aportaciones de los economistas llamados neoclásicos y muchas críticas de otros autores, como los socialistas utópicos, los historicistas alemanes y, especialmente, de KarlMarx y sus seguidores.

El ocaso académico y político de la doctrina hacendística clásica comenzó en 1936 tras la publicación de la Teoría general de la ocupación, el interés y el dinero de John Maynard Keynes.

La teoría keynesiana

Keynes reinterpretó el funcionamiento de la actividad económica en general, negando la validez universal de la Ley de Say (negación de la “mano invisible”).

Cuestionamiento de los cimientos teóricosde la Escuela clásica

Cuestionamiento de losprincipios hacendísticos clásicos

Hacienda compensatoria:Si el Sector Privado (el mercado) no es capaz de autorregularse para corregir los desequilibrios

económicos, el Sector Público debe intervenir.

La teoría keynesiana

La teoría keynesiana y su propuesta de una Hacienda compensatoria inspiraron a lo largo del siglo XX las políticas económicas de los países occidentales.

Pero las tesis de Keynes también han sido objeto de desarrollos teóricos y prácticos contrapuestos:• Hacienda funcional (1940’s-1970’s): tendencia a

ampliar las funciones del Sector Público: no sólo procurar crecimiento económico estable; también asignación óptima de recursos y redistribución.

• Escuela monetarista y Public Choice: críticos hacia el keynesianismo, señalan los fallos de la actividad del Sector Público y defienden muchos de los criterios hacendísticos clásicos.

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tema 2INTRODUCCIÓN

AL SECTOR PÚBLICO


contenido

2.1. Concepto de Sector Público.

2.2. Funciones y objetivos del Sector Público.

2.3. Instrumentos del Sector Público.

2.4. Dimensión del Sector Público: indicadores.

2.5. El Sector Público en España.

2.1.Concepto de Sector Público.

Sistema económico:

– Forma en que se organiza la actividad económica de una sociedad.

– Manera en que una comunidad afronta e intenta resolver los llamados "problemas económicos“: qué, cómo y para quién producir.

– Procedimiento a través del cual un grupo humano toma y ejecuta sus decisiones acerca de la producción, la distribución y el consumo de mercancías entre sus miembros.

según su ordenamiento jurídico:

según su capacidad productiva:

Diversidad de sistemas económicos

– régimen de propiedad privada.– formas de contratación entre particulares.– procedimientos para la adopción y

ejecución de las decisiones colectivas.

– tamaño de la población.– grado de desarrollo tecnológico.– nivel de acumulación de capital físico y

humano.

En el sistema denominado Capitalismo las decisiones económicas generalmente se adoptan:

– siguiendo los criterios de una autoridad política o– de manera descentralizada en los mercados.

Modalidades:

• Capitalismo liberal: protagonismo del Sector Privado (papel residual del Sector Público).

• Capitalismo de Estado: protagonismo del Sector Público (papel residual del Sector Privado).

• Capitalismo mixto (o “economía mixta de mercado” o “economía social de mercado”): participación conjunta del Sector Privado y el Sector Público en la toma de decisiones económicas.

Agentes económicos en el sistema capitalista:

• Familias.

• Instituciones privadas sin ánimo de lucro.

• Administraciones Públicas.

• Empresas:

– Privadas o públicas.

– Financieras o no financieras.

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Según criterios internac. de Contabilidad Nacional:

• Familias u hogares (consumen bienes y servicios y aportan factores de producción).

• Instituciones privadas sin ánimo de lucro(producen servicios no destinados a la venta o los distribuyen sin ánimo de lucro, y no disponen del poder coactivo del Estado).

• Administraciones Públicas (producen servicios no destinados a la venta y realizan operaciones de redistribución de la renta y la riqueza).

• Empresas financieras de crédito (reúnen, transforman y distribuyen recursos financieros).

• Empresas financieras de seguro (garantizan un pago en caso de siniestro).

• Empresas no financieras (producen bienes y servicios no financieros, destinados a la venta).

Sector Público: agentes cuyas decisiones

Los agentes económicos se agrupan enSector Público y Sector Privado.

– se toman a través del proceso político.

– se ejecutan al amparo del poder de coacción.

– se dirigen, en democracia, a maximizar la satisfacción eficiente de las preferencias de la mayoría ciudadana respecto a la provisión de servicios públicos.

1. Diferencias en su composición:

Diferencias entre el Sector Privado y el Sector Público.

Sector Privado: formado por las familias, las empresas privadas y las instituciones privadas sin ánimo de lucro.

Sector Público: formado por las Administraciones Públicas y las Empresas Públicas.

Componentes del Sector Público

Administraciones Públicas (Sector Público administrativo):

Altos órganos institucionales.

Administración del Gobierno:

– Ministerios, Consejerías o análogos.

– Organismos autónomos administrativos.

Administración gestora de la Seguridad Social.

Empresas Públicas (Sector Público empresarial):

Según su función: financieras y no financieras.

Según su naturaleza jurídica:

Entes públicos.

Entidades públicas empresariales.

Sociedades públicas mercantiles.

Componentes del Sector Público

En la Ley General Presupuestaria (Ley 47/2003) se estableció la existencia de un tercer componente del Sector Público, las Fundaciones públicas:

organizaciones sujetas al Derecho Privado con carácter general y al Derecho Público específicamente en lo relativo a presupuestos, contabilidad y auditoría de cuentas.

2. Diferencias en los mecanismos de toma de decisiones económicas:


Sector Privado: las decisiones se toman y ejecutan a través de los mercados.

Sector Público: las decisiones se toman a través de los procesos políticos y se ejecutan al amparo del poder de coacción del Estado.

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3. Diferencias en los criterios de comportamiento racional:


Sector Público: en democracia, el comportamiento racional del Sector Público se dirige a maximizar la satisfacción eficiente de las preferencias de la mayoría de la ciudadanía en cuanto a la provisión de servicios públicos.

Sector Privado: el comportamiento racional de los agentes privados se rige por otros criterios.

Criterios de comportamiento racionalde los agentes del Sector Privado

• Las familias procuran maximizar la satisfacción de sus necesidades de consumo y la renta obtenida por su aportación de factores productivos.

• Las instituciones privadas no lucrativas intentan maximizar su producción.

• Las empresas privadas persiguen maximizar sus beneficios.

• Todos los agentes privados procuran maximizar su ecuación fiscal (relación entre las rentas satisfechas al Sector Público y los beneficios recibidos de éste a través de la provisión de servicios públicos y la actividad reguladora).

Composición espacial del Sector Público

En los países descentralizados, el Sector Público cuenta con varios niveles de gobierno.

Desde un punto de vista hacendístico, se consideran países federales aquellos que tienen más de dos niveles de gobierno:

a) Sector Público general o Administración general, central o federal del Estado.

b) Sector Público intermedio o Administración intermedia o subcentral (autonómica, provincial, cantonal, etc.) del Estado.

c) Sector Público local o Administración local(municipal, comarcal, insular, etc.) del Estado.

2.2.Funciones y objetivos del Sector Público.

Para que el sistema económico funcione de manera ordenada es necesario que los agentes económicos gocen de la estabilidad y la seguridad ofrecida por unmarco jurídico-institucional.

Regulación del derecho de propiedad.

Regulación del funcionamiento de los mercados.

Regulación de los procesos políticos a través de los cuales se toman decisiones en el Sector Público.

Marco jurídico-institucional (“reglas del juego”)

Regulación del derecho de propiedad.

Regulación del funcionamiento de los mercados (reglas de la contratación).

Regulación de los procesos políticos (reglas de elección colectiva):

Fijación de la posición individual respecto al uso de los recursos escasos.

Reducción de los costes de transacción.

– Normas de votación para determinar preferencias colectivas.

– Normas de comportamiento de los agentes políticos.

Normas constitucionales

Bases del modelo económico del Estado

Funciones atribuidas al Sector Público.

Objetivos de la actuación del Sector Público.

Instrumentos a utilizar para alcanzar los objetivos.

Organización interna del Sector Público.

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Funciones del Sector Público democráticoen una economía mixta de mercado

• Función de ASIGNACIÓN: Asignación eficiente de los recursos.

Corregir las deficiencias en el comportamiento del Sector Privado.

• Función de ESTABILIZACIÓN: Crecimiento estable de la actividad económica.

Corregir los desequilibrios económicos en el funcionamiento de los mercados.

• Función de REDISTRIBUCIÓN: Redistribuciónequitativa de la renta y de la riqueza.

Corregir los desequilibrios sociales mediante una “red de protección” ante las adversidades.

Asignacióneficiente

Crecimientoestable

Distribuciónequitativa

DESARROLLOSOSTENIBLE

Las funciones del Sector Público deben aplicarse en el momento presente procurando no perjudicar el legítimo derecho de las generaciones futuras a disfrutar de un medio ambiente de calidad y a disponer de reservas suficientes de recursos naturales (equidad intergeneracional).

Objetivos del Sector Público

• En relación con la función de asignación:

Garantizar la oferta de bienes públicos.

Evitar o corregir externalidades negativas.

Representar y defender en los mercados los intereses de las generaciones futuras.

Evitar o corregir los abusos en la posición de dominio de los monopolios y oligopolios (defensa de la competencia).

Facilitar la movilidad de los recursos.

Corregir las asimetrías de información de los agentes económicos.


• En relación con la función de estabilización:

Corregir la inflación de los precios.

Corregir el desempleo de los recursos.

Corregir los desequilibrios en las relaciones económicas con el exterior.

Facilitar y contribuir a la creación de riqueza.


• En relación con la función de redistribución:

Redistribución personal (salario social, viviendas sociales,…).

Redistribución sectorial (ayudas a agricultores, artesanos,…).

Redistribución espacial (fondos de solidaridad interterritorial,…).

Redistribución funcional (fijación de la jornada laboral máxima, salario mínimo interprofesional,…).

2.3. Instrumentos del Sector Público.

Para atender sus objetivos y cumplir con sus funciones el Sector Público dispone de instrumentos

que se ordenan en las diversaspolíticas económicas.

Políticamonetaria

Políticapresupuestaria

Políticade empresa

pública

Políticareguladora

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• Política monetaria: actividades dirigidas a influir directamente sobre la oferta monetaria (cantidad de dinero en circulación) del sistema.

• Política presupuestaria: actividades de las Administraciones Públicas desarrolladas mediante el presupuesto público; suele desagregarse en política de gasto público, política fiscal y política de deuda pública.

• Política de empresa pública: actividades ejecutadas mediante el Sector Público empresarial.

• Política reguladora: actividades dirigidas a delimitar las normas de comportamiento de las personas en materia de derechos de propiedad, reglas de la contratación y reglas de la elección colectiva.

• Política monetaria operaciones monetarias:

– Operaciones de “mercado abierto”.

– Concesión de préstamos a los bancos.

– Fijación del coeficiente legal de caja.

• Política de empresa pública operaciones de empresa pública:

– Crear empresas públicas.

– Privatizar empresas públicas.

– Fijar los criterios de funcionamiento de las empresas públicas (tamaño, empleo, localización, cantidades, calidades y precios, etc.)..

• Política de regulación económica operaciones reguladoras:

– Autorizar o prohibir totalmente una actividad.

– Autorizar o prohibir parcialmente una actividad.

– Someter una actividad al régimen de licencia previa.

– Expropiar total o parcialmente una propiedad.

– Sancionar el incumplimiento de una prohibición (con multas, etc.).

• Política presupuestaria operaciones presupuestarias:

– Operaciones presupuestarias de ingresos: las que suponen entradas de fondos para el Sector Público.

– Operaciones presupuestarias de gastos: las que suponen salidas de fondos para el Sector Público.

Existen dos modalidades de gasto público:

a) Gasto público directo (“gasto público” en sentido estricto): toda salida de fondos públicos en la que se produce un desembolso y un pago.

b) Gasto público fiscal (“gasto fiscal”): toda salida de fondos públicos en la que el desembolso se materializa mediante la concesión de una exención tributaria

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Las operaciones presupuestarias (de ingresos y de gastos directos) se clasifican en:

1. Operaciones financieras: las relativas a activos financieros.

2. Operaciones no financieras: todas las demás.

Activos financieros: títulos valores relativos a emisiones de deuda pública y de obligaciones, bonos, acciones y participaciones en sociedades. En la clasificación presupuestaria se denominan "activos financieros" cuando representan un derecho para el Sector Público y "pasivos financieros" cuando le suponen una obligación.

Operaciones presupuestarias no financieras(de ingresos y de gastos):

• Según impliquen actividades de consumo o de inversión:

– Operaciones por cuenta de renta(“operaciones corrientes”).

– Operaciones por cuenta de capital(“operaciones de capital”).

• Según tengan o no una contraprestación:

– Operaciones bilaterales.

– Operaciones unilaterales (“transferencias”).

TIPOLOGÍA DE LAS OPERACIONES NO FINANCIERAS DE GASTO PÚBLICO

BILATERALES

CORRIENTES DE CAPITALGastos de personal

Gastos propios en bienes y servicios

corrientes

UNILATERALES

Gastos financieros (pago de intereses)

Gastos para financiar los gastos corrientes a realizar por otros agentes

Gastos propios en bienes de capital

Gastos para financiar los gastos de capital a realizar por otros agentes

TIPOLOGÍA DE LAS OPERACIONES NO FINANCIERAS DE INGRESO PÚBLICO

BILATERALES

CORRIENTES DE CAPITALIngresos por la venta bienes y

servicios corrientes

UNILATERALES

Ingresos por impuestos sobre la renta, la producción

y el consumo

Ingresos por transferencias

corrientes

Ingresos por la venta de bienes de

capital

Ingresos por impuestos sobre los

fondos de capital

Ingresos por transferencias de

capital

2.4. Dimensión del Sector Público: indicadores.

Mediciónde la actividad

del Sector Público

Evaluación

Comparaciones internacionales e intertemporales

Plantea muchos problemas.(P. ej., la amplitud y diversidad de las actividades de regulación económica hace muy difícil cuantificar todos sus efectos sobre la actividad económica).

Indicadores de la dimensión de laactividad presupuestaria

Gasto público

PIBpm

Saldo presupuestario

PIBpm

Impuestos

PIBpm

Deuda pública

PIBpm

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Gasto público

PIBpm

Pretende medir la cifra de negocios gestionada en el Sector Público administrativo en un año, dando una idea aproximada de la dimensión de la participación del Sector Público en el conjunto del sistema económico.

Limitaciones1.El numerador no recoge el gasto de todo el Sector

Público.2.El numerador no recoge el gasto fiscal.3.El numerador incluye gastos en bienes y servicios

producidos por el Sector Privado.4.El denominador no es un indicador perfecto de la

actividad económica.

Presión fiscal o Nivel de imposición

• Directa: el numerador recoge la recaudación impositiva líquida durante un año.

Impuestos

PIBpm

Modalidades:

• Indirecta: el numerador recoge además los gastos adicionales en que debe incurrir el Sector Privado para cumplir sus obligaciones fiscales (archivos, contabilidad, asesoría fiscal, etc.).

• Estática: mide el Nivel de imposición de un año.

• Dinámica: mide la evolución del Nivel de imposición estático a lo largo de un periodo de tiempo.

Presión fiscal o Nivel de imposición

Impuestos

PIBpm

Limitaciones

1.El término "presión“ tiene una connotación emocional peyorativa que no se ajusta a criterios científicos.

2.El numerador no representa todos los fondos realmente gestionados por el Sector Público.

3.Este cociente no informa acerca de cuál es la estructura interna del sistema fiscal ni de cuál es la composición del gasto público que se financia con el mismo, por lo que no es representativo de los efectos de la fiscalidad.

Capacidad de financiación (si en el numerador figura un superávit presupuestario).

Saldo presupuestario

PIBpm

Necesidad de financiación (si en el numerador figura un déficit presupuestario).

Deuda pública

PIBpm

Indica el peso que representa la cifra de endeudamiento público acumulado hasta un ejercicio respecto a la capacidad de creación de riqueza del sistema económico experimentada en el mismo ejercicio.

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tema 3 LOS FUNDAMENTOS

DE LAPARTICIPACIÓN PÚBLICA

EN LAACTIVIDAD ECONÓMICA


contenido

3.1. El mercado, la eficiencia económica y el bienestar social.

3.2. Los fallos del mercado.

3.1.El mercado, la eficiencia económica y el bienestar social.

Fundamentos de la actividad del Sector Público.

Dos visiones:

Haciendaclásica

Haciendadel Bienestar

Hacienda clásica

Ley de Say (la “mano invisible”):los mercados se autorregulan.

El Sector Público debe limitarse a

establecer el marco institucionalde la actividad económica

ydesarrollar una intervención residual

(Principio clásico de gestión pública mínima)

Hacienda del Bienestar

Teoría de los “fallos del mercado”:los mercados fallan.

El Sector Público debe

establecer el marco institucionalde la actividad económica

y, además,

intervenir para corregir los fallos del mercado procurando la eficiencia económica

y el bienestar social.

Economía del Bienestar

Se ocupa de elaborar criterios objetivos para juzgar la conveniencia de propuestas económicas distintas.

Se inscribe dentro de la teoría económica neoclásica en su vertiente normativa.

Estudia la influencia de los programas económicos en la eficiencia económica y sus consecuencias distributivas (equidad).

Primer teorema fundamental: el mercado competitivo conduce a una asignación eficiente.

Segundo teorema fundamental: cualquier asignación eficiente es alcanzable mediante el mercado competitivo.

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Primer teorema fundamentalde la Economía del Bienestar

Bajo ciertas condiciones,una economía perfectamente competitiva

alcanzará una situación de equilibrioque será óptima en sentido de Pareto.

Cuando se den esos supuestos, el Sector Público deberá limitarse a establecer el marco institucional de la economía y a desarrollar una gestión mínima residual.

Primer teorema a la inversa:

Cuando en la vida real no se cumplan todos los supuestos del teorema, estaremos ante fallos en el funcionamiento del mercado (en la actividad de los agentes privados).

Se fundamenta la intervención del Sector Público para, además de establecer el marco institucional de la actividad económica, corregir los “fallos del mercado”.

Primer teorema fundamental

1. Bajo ciertas condiciones, (…)

Las condiciones para la validez del teorema son los dos principios siguientes:

Exclusión: que sólo accedan a los productos quienes paguen su precio (que no sean “bienes públicos”).

Correspondencia: que los precios incorporen todos los costes de producción (que no existan “externalidades”).


2. (…) una economía perfectamente competitiva (…)

Los requisitos de la competencia perfecta son:

1) Que existan mercados para todos los productos.

Habrá un “fallo de mercado” cuando no exista un mercado en el que competir.

2) Que en todos los mercados de todos los productos estén presentes todos los agentes afectados por las decisiones que se tomen en los mismos.

Por ejemplo, habrá un “fallo de mercado” cuando en un mercado se tomen decisiones que perjudiquen los derechos de las generaciones futuras.

3) Que exista libertad de entrada y salida del mercado para todos los interesados en competir en el mismo.

Habrá “fallos del mercado” cuando existan barreras técnicas, económicas o legales para la movilidad de los agentes, de los factores de producción o de los productos.

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4) Que todos los agentes presentes en el mercado dispongan de información perfecta, completa, barata y simétrica acerca del funcionamiento del mercado.

Habrá “fallos del mercado” cuando los agentes se muevan con incertidumbre acerca de las alternativas existentes.

5) Que ningún agente que intervenga en un mercado pueda imponer sus precios, cantidades o calidades a los demás.

Por ejemplo, habrá “fallos del mercado” cuando exista un único oferente o demandante, cuando exista un número reducido de ellos o cuando un agente consiga diferenciar su producto de manera que subdivida el mercado y obtenga capacidad para imponer sus condiciones.

6) Que todos los agentes que participen en el mercado se comporten racionalmente, lo que significa que:

los consumidores (demandantes) busquen maximizar su utilidad.

las empresas (oferentes) busquen maximizar su beneficio.

7) Que la utilidad marginal de los demandantes sea decreciente (curva de demanda decreciente).

Habrá “fallos del mercado” cuando existan comportamientos “snob” o comportamientos “giffen”.

8) Que la productividad marginal de los oferentes sea decreciente (curva de oferta creciente).

Cuando la productividad marginal es creciente se da un “fallo de mercado” conocido como “monopolio natural”.


3. (…) alcanzará una situación de equilibrio (…)

Un mercado alcanza el equilibrio cuando la cantidad demandada y la cantidad ofrecida se igualan.

La situación de equilibrio se puede alcanzar en cuatro ámbitos:

1.Los mercados de productos.

2.Los mercados de factores productivos.

3.Los mercados exteriores.

4.El conjunto de todos los mercados del sistema económico.

4

1.En los mercados de productos habrá “fallo del mercado” si existe inflación de precios o exceso de oferta o de demanda de productos.

2.En los mercados de factores productivos habrá “fallo del mercado” si existe desempleo de los recursos.

3.En los mercados exteriores habrá “fallo del mercado”si existe continuo desequilibrio de la balanza de pagos.

4.En el conjunto de todos los mercados del sistema económico habrá “fallo del mercado” si el crecimiento económico está deprimido o no es sostenido.


4. (…) que será óptima en sentido de Pareto.

Vilfredo Pareto (1848-1923):

Una situación es eficiente cuando ya no es posible mejorar el bienestar de un agente si no es a costa de empeorar el de algún otro.

La eficiencia paretianay la ética utilitarista individualista

En la Economía del Bienestar las acciones se juzgan únicamente por sus consecuencias en términos de utilidad individual.

No existe un bien social por encima de los bienes particulares que prefieren los individuos.

La eficiencia paretianay la ética utilitarista individualista

El criterio paretiano es individualista en un doble sentido:

Sólo le preocupa el bienestar de cada individuo considerado aisladamente y no el bienestar relativo de cada individuo con respecto a los demás.

No le preocupa explícitamente la desigualdad.

Sólo cuenta la percepción que cada individuo tiene de su propio bienestar.

No considera la posibilidad de que el Estado pueda mejorar el bienestar de las personas obligándolas a comportarse en contra de sus preferencias individuales (bienes preferentes y bienes indeseables).

La disyuntiva entre eficiencia y equidad

Una situación eficiente no tiene por qué ser equitativa.

La Curva de Equidad-Eficiencia expresa la disyuntiva existente entre ambos objetivos.

Eficiencia

Equidad


Los procesos redistributivos pueden afectar negativamente a la eficiencia porque:

son costosos.

modifican la estructura de los incentivos económicos de los individuos, alterando las condiciones de competencia en el mercado.

Pero la redistribución también puede favorecer la eficiencia.

P. ej.: una distribución más equitativa de la renta puede favorecer el esfuerzo productivo y la inversión en educación, lo que genera ganancias en eficiencia.

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Debate sobre la disyuntiva eficiencia-equidad:

No hay acuerdo sobre cuánta eficiencia se pierde en relación a los aumentos de equidad.

No hay acuerdo sobre el valor que se asigna a una pérdida de equidad y el que se asigna a una pérdida de eficiencia.

Limitaciones de la medición de la eficiencia

Generalmente, se considera que una política pública es eficiente si ocasiona un aumento del PIB y no lo es si produce una disminución del mismo.

Pero el PIB puede aumentar o disminuir a pesar de las actuaciones públicas.

Distinción entre ciclo económico (evolución del PIB a corto plazo) y crecimiento económico (evolución del PIB a largo plazo:

Una política pública puede ser eficiente porque genera capacidad de crecimiento (largo plazo) y verse acompañada de una disminución del PIB porque la fase del ciclo es recesiva (corto plazo).

Limitaciones de la medición de la equidad

Generalmente, se considera que una política pública es equitativa si reduce la desigualdad de renta entre ricos y pobres y no lo es si contribuye a aumentarla.

Existen varias formas de medir la desigualdad en la distribución de la renta:

Análisis de la distribución por cuantiles.

Curva de Lorenz.

Índice de Gini.

Índice de pobreza.

1. Análisis de la distribución por cuantiles.

Los cuantiles (o cuantilas) pueden ser de diverso orden: cuartilas, quintilas, decilas, centilas.

Una distribución por decilas:

28,3515,0811,789,758,487,666,325,224,472,89

10ª9ª8ª7ª6ª5ª4ª3ª2ª1ª

26,56 73,44

2. La curva de Lorenz.

Por

cent

aje

de re

nta

naci

onal

Porcentaje de población

Distrib

ución

igua

litaria

Área de

desig

ualda

d

10

Curva de Lorenz

20 30 40 50 60 70 80 90 100

10

20

3040

50

60

70

80

90100

0

3. El índice de Gini.

Índice de Gini =A

A + B

Su valor está entre cero y uno:• Cuanto más cerca de cero, mayor igualdad en la

distribución de la renta.• Cuanto más cerca de uno, mayor desigualdad en la

distribución de la renta.

6

4. El índice de pobreza.

Habitualmente se refiere al porcentaje de población que se encuentra por debajo de la mitad de la renta media o de la renta mediana de dicha población.

Renta media: renta total dividida por el número de perceptores de renta.

Renta mediana: nivel de renta respecto al cual la mitad de la población está por debajo y la otra mitad está por encima.

Limitación de los índices basados en la renta:

la distribución del bienestar es algo mucho más amplio que la mera distribución de la renta.

Se han propuesto otros índices, como el Índice de Desarrollo Humano del PNUD, que, además del PIB per cápita, toma en consideración otras variables no monetarias como la esperanza de vida, la tasa de alfabetización y el grado de escolarización.

La eficiencia paretiana y el principio de compensación

El criterio de Pareto exige la aplicación del principio de unanimidad en las preferencias individuales, lo cual restringe considerablemente sus posibilidades de aplicación práctica.

Para tratar de ampliar el campo de aplicación del criterio de Pareto surge el Principio de Compensación:dada una situación de bienestar que es un óptimo de Pareto y una posible variación de la misma que beneficia a unos y perjudica a otros, dicha variación se considera una mejora si existe la posibilidad de que los beneficiados compensen a los perjudicados, de manera que éstos se queden como estaban y aquellos aún salgan ganando.

La eficiencia paretiana y el principio de compensación

Problemas del Principio de Compensación:

Dificultad para identificar a los ganadores y a los perdedores.

No ofrece un criterio para elegir entre distintas posibilidades de mejora por medio de la compensación.

Dificultad para cuantificar correctamente las ganancias y las pérdidas.

3.2.Los fallos del mercado.

Son “fallos del mercado” todas las situaciones en las que se incumple el primer teorema fundamental de la Economía del Bienestar.

La corrección de los “fallos del mercado” sirve de fundamento a la actividad del Sector Público.

Bajo ciertas condiciones (…)

Si se incumplen, entonces:función pública de asignación eficiente de recursos.

(…) una economía perfectamente competitiva (…)

Si se incumple, entonces:función pública de asignación eficiente de recursos.

(…) alcanzará una situación de equilibrio (…)

Si se incumple, entonces:función pública de estabilización.

(…) que será óptima en sentido de Pareto.

Aunque se cumpla:función pública de redistribución equitativa de la renta.

7

El mercado y la función de asignación.

Distancia ac: valor de la 50ªunidad para los consumidores.

Distancia ab: coste de producir la 50ª unidad.

Distancia bc: excedente (positivo) de la 50ª unidad.

P

Q

Oferta(CMa de la producción)

Demanda (BMa para los consumidores)

50 100 150 200a

b

c

d

e

f

Distancia df: coste de producir la 150ª unidad.

Distancia de: valor de la 150ªunidad para los consumidores.

Distancia ef: excedente (negativo) de la 150ª unidad.

Asignación eficiente: maximización del excedente total.

Excedentedel

productor+

Excedentedel

consumidor=

Excedentetotal

P

Q

Oferta

Demanda

PE

Excedentedel consumidor

Excedente del productor

OBJECIÓN:el mercado no dará lugar a una asignación eficiente

en caso de:

• Existencia de bienes públicos.

• Existencia de externalidades.

• Competencia imperfecta.

Estos fallos del mercado proporcionan el fundamento para la función de ASIGNACIÓN del Sector Público.

A favor del libre mercado:el mercado conduce a una asignación eficiente.

El mercado y la función de estabilización.

A favor del libre mercado:el mercado garantiza la estabilidad económica.

El desempleo se corrige dejando que el mercado de trabajo funcione libremente.

La inflación es un fenómeno meramente monetario.

Los desequilibrios externos se corrigen dejando que el mercado de divisas funcione libremente.

El desempleo se corrige dejando que el mercado de trabajo funcione libremente.

W

L

We

Le

D

OW1

LD LO

desempleo

La inflación es un fenómeno meramente monetario.

La inflación se corrigecontrolando el crecimiento de la cantidad de dinero

(política monetaria).

El gobierno (política fiscal)no tiene ningún papel que desempeñar

en el control de la inflación.

8

Los desequilibrios externos se corrigen dejando que el mercado de divisas funcione libremente.

Tipo decambio

Divisas

TCe

D

O

qDqO

TC1

Déficit exterior

OBJECIONES:

El nivel de empleo está determinado por la demanda efectiva de bienes y servicios.

La disminución del salario no corrige el desempleo.

Los sectores monetario y real de la economía están interrelacionados.

La inflación no es un fenómeno meramente monetario.

Los tipos de cambio flexibles no son la única solución a los desequilibrios externos: las políticas económicas pueden modificar la oferta y la demanda de divisas.

A favor del libre mercado:el mercado favorece el crecimiento económico

mientras que la intervención pública lo obstaculiza.

Ahorro Inversión Crecimiento

Los impuestos reducen el ahorro (oferta de fondos).

Los tipos de interés aumentan.

La inversión (demanda de fondos) disminuye.

El crecimiento económico se ralentiza.

OBJECIONES:

El Sector Público también realiza gastos de inversión.

La libre acción privada tiende a perpetuar (e incluso acentuar) los desequilibrios territoriales.

El crecimiento económico depende en gran medida de procesos de investigación y desarrollo tecnológico que sólo pueden ser financiados por el Sector Público al no ser rentables para la iniciativa privada.

Las objeciones a las virtudes del mercado en relación con la estabilidad económica y el crecimiento económico proporcionan el fundamento para la función de ESTABILIZACIÓN del Sector Público.

El mercado y la función de redistribución.

A favor del libre mercado:el mercado da lugar a una distribución justa de la renta porque la retribución de cada individuo es proporcional

a su aportación al proceso productivo.

En el equilibrio, W = P x PMaL

• La renta será mayor cuanto mayor sea la productividad.

Estímulo para ser más productivo.

• La renta será mayor cuanto mayor sea el precio del bien que se produce.

Estímulo para dirigir el esfuerzo a la producción de los bienes preferidos por los consumidores.

OBJECIONES:

Existen otros criterios de justicia distributiva (p. ej., que cada cual reciba según su necesidad, no según su aportación).

La distribución de rentas que resulta del mercado está condicionada por la distribución inicial de recursos.

Las objeciones a las virtudes del mercado en relación con la distribución de la renta proporcionan el fundamento para la función de REDISTRIBUCIÓN del Sector Público.

Las personas incapaces de participar en el proceso productivo no recibirían rentas en el mercado.

Una extrema desigualdad de la renta puede poner en peligro la estabilidad política y el crecimiento económico.

9

Resumen:

FALLOSDEL MERCADO

Bienes públicos

Externalidades

Competencia imperfecta

Desequilibrios económicos(inflación, desempleo,desequilibrio exterior,

crecimiento desequilibrado…)

Distribución no equitativa

ASIGNACIÓN

ESTABILIZACIÓN

REDISTRIBUCIÓN

Función delSector Público

Los bienes públicos

Son bienes y servicios que se caracterizan porque:

• son bienes no excluyentes:

• son bienes no rivales en el consumo:

los productores del bien no pueden evitar que lo consuman quienes no han pagado por él.

una unidad del bien puede ser consumida por más de una persona al mismo tiempo (oferta conjunta): el consumo por parte de una persona no reduce la cantidad disponible del bien para otros consumidores.

Tipos de bienes públicos

• Bienes públicos puros:Son no excluyentes y no rivales en el consumo.

• Recursos comunes:Son no excluyentes pero rivales en el consumo.

• Bienes artificialmente escasos:Son no rivales en el consumo pero excluyentes.

Problema de la imposibilidad de exclusión

Es imposible excluir del consumo del bien a quien no esté dispuesto a pagar su precio (su coste de producción).

Como ningún consumidor racional estará dispuesto a pagar el precio del bien (comportamiento “free rider”), finalmente ningún empresario racional tomará la iniciativa de producirlo.

El coste marginal de permitir el consumo a un consumidor adicional es cero.

Problema de la no rivalidad en el consumo

Cuando una empresa privada ofrece un bien de consumo no-rival excluyendo del consumo a quienes no pagan el precio, el consumo del bien es ineficientemente bajo.

Problema de los bienes públicos puros

Por ocultación de la demanda y ausencia de oferta, no existirá mercado del “bien público” aunque se trate de algo necesario para los consumidores (demanda insatisfecha).

Existirá un “fallo del mercado”, que deberá ser suplido por el Sector Público garantizando la oferta de un producto socialmente necesario.

10

La provisión eficiente de bienes públicos puros

13

7

12

18

25

1

5

9

13

17

21

1 2 3 4 5 6

1 2 3 4 5 6

Q

Q

2

8

16

25

1 2 3 4 5 6 Q

35

46

BMa del individuo 1

BMa del individuo 2

BMa social

Suponiendo que CMa=8, la cantidad socialmente óptima sería:

Q = 5

Pero al precio de 8 euros ninguno de los individuos querría consumir 5 unidades.

Provisión públicabasada en el análisis coste-beneficio.

Dificultad en la estimación del beneficio:los individuos tienen incentivos para declarar una disposición a pagar mayor que la real.

Alternativas de provisión pública de bienes públicos

1. Producción pública:

• Política de gasto público.

• Política de empresa pública.

2. Producción privada:

• Política de gasto público. Opciones:

- Gasto directo vs. gasto fiscal.

- Ayudas a oferentes vs. ayudas a demandantes.

Problema de los recursos comunes

Recursos comunes:bienes no excluyentes pero rivales en el consumo.

Fallo del mercado: sobreexplotación.

coste marginal socialmayor que

coste marginal privado

cantidad eficientemenor que

cantidad de mercado

Problema de los recursos comunes

Soluciones posibles:

• Impuestos sobre la utilización del recurso.

• Sistema de licencias negociables.

• Asignación de derechos de propiedad.

Problema de los bienes artificialmente escasos

Bienes artificialmente escasos:bienes no rivales en el consumo pero excluyentes.

CMa del consumoes cero

Se excluyea quien no paga

cantidad eficientemayor que

cantidad de mercado

Fallo del mercado: consumo ineficientemente bajo.

11

Las externalidades

Son los efectos de la actividad económica desarrollada en un mercado que no se reflejan en el precio de ese mercado.

Como el precio es la señal que emite el mercado para que los agentes tomen sus decisiones de producción y de consumo,

si el precio no refleja todos los beneficios y los costes asociados a una actividad, las decisiones de los agentes no conducirán a un resultado eficiente.

Fallo del mercado:

Las externalidades pueden sernegativas o positivas:

• Una externalidad negativa (o coste externo) es un coste que un individuo o una empresa impone a otros sin que éstos reciban nada a cambio.

• Una externalidad positiva (o beneficio externo) es un beneficio que un individuo o una empresa proporciona a otros sin recibir nada a cambio.

Las externalidades pueden serde la producción o del consumo:

• Las externalidades de la producción son las generadas por actividades de producción.

• Las externalidades del consumo son las generadas por actividades de consumo.

Las externalidades pueden sersobre la producción o sobre el consumo:

• Las externalidades sobre la producción son las soportadas por actividades de producción.

• Las externalidades sobre el consumo son las soportadas por actividades de consumo.

Ejemplos de externalidades:

De la producción Del consumo

Sobrela producción

Sobre elconsumo

1

1.Empresa que contamina la playa - Hotel junto a la playa

3

2 4

2.Empresa que contamina la playa – Usuarios de la playa

3.Vecino ruidoso - Escritor

4.Fumadores – No fumadores

P

Q

Pm

Demanda

Oferta

Qm

CMaS

Ps

Qs

Problema de las externalidades negativasde la producción

CMaP:coste marginal privado

CMaS:coste marginal social

Qm: cantidad de mercado

Qs: cantidad socialmente óptima

CMaP

12

Problema de las externalidades negativasde la producción

El precio no recoge todos los costes de producción:no incluye el valor del coste externo

causado por la producción

En el mercado SE OFRECE una cantidadMAYOR que la socialmente óptima

P

Q

Pm

BMaP

Oferta

Qm

Ps

Qs

Problema de las externalidades negativasdel consumo

BMaP:bienestar marginal privado

BMaS:bienestar marginal social



BMaS

Demanda

Problema de las externalidades negativasdel consumo

El precio no incluye el coste externo causado por los consumidores: los consumidores no “indemnizan” el

perjuicio que su consumo causa a terceros.

En el mercado SE DEMANDA una cantidadMAYOR que la socialmente óptima.

Concepto de “bienes indeseables”

Son aquellos bienes y servicios cuya producción o consumo genera externalidades negativas

La sociedad, a través del proceso político, opta por regular (prohibir o limitar) su producción o consumo.

P

Q

Pm

Demanda

Oferta

Qm

CMaS

Ps

Qs

Problema de las externalidades positivasde la producción

CMaP:coste marginal privado

CMaS:coste marginal social



CMaP

Problema de las externalidades positivasde la producción

El precio incluye costes de producción que deberían compartirse con los terceros beneficiados:el precio ignora el “beneficio externo” y los

beneficiados no compensan a los productores.

En el mercado SE OFRECE una cantidadMENOR que la socialmente óptima.

13

P

Q

Pm

BMaP

Oferta

Qm

Ps

Qs

Problema de las externalidades positivasdel consumo

BMaP:bienestar marginal privado

BMaS:bienestar marginal social



BMaS

Demanda

Problema de las externalidades positivasdel consumo

El precio ignora el “beneficio externo” causado por los consumidores, quienes no reciben una “recompensa”

por el beneficio que generan.

En el mercado SE DEMANDA una cantidadMENOR que la socialmente óptima.

Concepto de “bienes preferentes”

Son aquellos bienes y servicios cuya producción o consumo genera externalidades positivas

La sociedad, a través del proceso político, opta por su provisión pública.

Soluciones privadas al problema de las externalidades

Según el teorema de Coase, el mercado puede alcanzar una asignación eficiente incluso en presencia de externalidades, siempre y cuando los costes de transacción sean suficientemente bajos.

Por medio de la negociación los agentes pueden llegar a acuerdos para internalizar las externalidades:los agentes que generan la externalidad toman ésta en cuenta al tomar sus decisiones.

La internalización de las externalidadesa través de la negociación

suele ser imposible debido a loscostes de transacción:

• Costes asociados a que las personas implicadas se pongan en contacto (muy altos si hay mucha gente implicada).

• Costes de elaborar acuerdos que obliguen legalmente (muy altos si se requiere la intervención de abogados caros).

• Costes de tiempo y de esfuerzo necesarios para llegar a acuerdos satisfactorios para ambas partes.

Alternativas de intervención públicafrente a las externalidades negativas

1.Política reguladora.

Prohibición de la producción o el consumo.

Limitación de la producción o el consumo.

Concesión de licencias.

Establecimiento de sanciones.

14


2.Política fiscal.

Establecimiento de impuestos específicos sobre la producción o el consumo del bien que genera una externalidad negativa.

Establecimiento de recargos en los impuestos generales sobre la producción o el consumo del bien que genera una externalidad negativa.


3.Política de gasto público.

Ayudas a causantes vs. ayudas a perjudicados.

Opciones: gasto directo vs. gasto fiscal.

Educación (ö reducción de consumos indeseables).

Alternativas de intervención públicafrente a las externalidades positivas

1.Política reguladora.

Declaración de bienes preferentes: producción o consumo obligatorio.

2.Política de gasto público.

Apoyo a la producción o el consumo de bienes preferentes.

Opciones: gasto directo vs. gasto fiscal.

3.Política de empresa pública.Producción y distribución de bienes preferentes.

El monopolio natural

Es el mercado con un único oferenteque obtiene rendimientos crecientes a escala.

La curva de coste marginal del monopolio naturales decreciente para los niveles de producción que

pueden ser absorbidos normalmente por el mercado.

A diferencia del monopolio legal(basado en una concesión administrativa o en una patente)

y del geográfico(basado en la pequeñez del mercado o en el control exclusivo de un recurso natural),

el monopolio natural tiene un fundamento tecnológico: surge en actividades productivas con costes fijos muy altos y costes variables relativamente reducidos.

IMa

Monopolio natural

Q

D = IMe

CMa

CMe

€

15

El empresario racional (maximizador de beneficios)producirá aquella cantidad para la cual

IMa=CMa

• Si IMa>CMa, el ingreso que obtendrá la empresa por la venta de una unidad adicional será mayor que el coste de producirla, luego le interesa AUMENTAR la producción.

• Si IMa<CMa, el ingreso que obtiene la empresa por la última unidad vendida es menor que el coste producirla, luego le interesa REDUCIR la producción.

Monopolio natural. Equilibrio privado.

IMa

Q

D = IMe

CMa

CMe

€

Pm

Qm

Criterio: IMa=CMa

CMe

Ingresos = PmxQm

Costes = CMexQm

Resultado:beneficios extraordinarios

En ausencia de externalidades,la cantidad socialmente óptima de un bien

es aquella para la cualP=CMa

• Si P>CMa, la valoración que hacen los consumidores de una unidad adicional es mayor que el coste producirla, luego conviene AUMENTAR la producción.

• Si P<CMa, la valoración que hacen los consumidores de la última unidad es menor que el coste producirla, luego conviene REDUCIR la producción.

Monopolio natural. Bienestar social.

IMa

Q

D = IMe

CMa

CMe

€

PS

QS

Criterio: P=CMa

CMe

Ingresos = PSxQS

Costes = CMexQS

Resultado: pérdidas

Efectos del monopolio natural

• El monopolista producirá una cantidad inferior a la socialmente óptima a un precio alto que le permita obtener beneficios.

• Producir la cantidad socialmente óptima implica rebajar el precio a un nivel que al empresario le supondría tener pérdidas.

Conclusión:

Existe un “fallo de mercado”, que deberá ser corregido por el Sector Público garantizando la oferta de productos en cantidad suficiente y a unos precios socialmente aceptables.

Alternativas de intervención públicaante el monopolio natural

1.Titularidad pública del monopolio natural.

Política de empresa pública con fijación de precios sociales y asunción de pérdidas empresariales por el conjunto de la sociedad vía transferencias de recursos.

16

Alternativas de intervención públicaante el monopolio natural

2.Titularidad privada del monopolio natural.

+ Regulación: imposición de precios sociales al empresario privado (inferiores al de eficiencia privada).

+ Política de gasto: transferencias de fondos o exenciones fiscales al monopolista para compensarle las pérdidas (de manera que los contribuyentes subvencionan a los consumidores).

Monopolio natural. Precio intervenido.

IMa

Q

D = IMe

CMa

CMe

€

CMe=Pi

Qi

Criterio: P=CMe

Ingresos = PixQi

Costes = CMexQi

Resultado:beneficios normales

Monopolio natural. Resumen de alternativas.

IMa

Q

D = IMe

CMa

CMe

€

CMe=Pi

Qi

Criterio: IMa=CMa

Resultado: beneficios extraord.

Pm

Qm

PS

QS

Criterio: P=CMa

Resultado: pérdidas

Criterio: P=CMe

Resultado: beneficios normales

1

tema 4 LOS FACTORES

DETERMINANTESDE LA ACTIVIDAD

DEL SECTOR PÚBLICO


contenido

4.1. El análisis económico de los procesos políticos.

4.2. Modelos de comportamiento de los agentes en una Hacienda Pública democrática.

4.3. Los fallos del Sector Público: recapitulación.

ANTECEDENTES

• Tema 1: Concepto de Hacienda Pública

• Tema 2: Concepto de Sector Público (composición, funciones, políticas...)

• Tema 3: Fundamento del Sector Público (justificación de sus actividades)

• Tema 4: Determinantes del Sector Público (procedimiento para decidir sus actividades, ejecutarlas y controlarlas)

4.1. El análisis económico de los procesos políticos.

4.1.1. Calidad y fallos del Sector Público.

Existen varios criterios de calidad complementarios para valorar la actividad de la Hacienda Pública democrática

(para apreciar el cumplimiento de sus funciones y objetivos y para evaluar el rendimiento de sus políticas y operaciones):

Eficacia (o “democracia”):

Eficiencia (o “austeridad”):

Sintonizar con las preferencias mayoritarias de la ciudadanía.

Minimizar el uso de recursos para obtener resultados.

Conforme al criterio de calidad eficacia,la actividad del Sector Público democrático debe reflejar y corresponderse con las preferencias mayoritarias de la ciudadanía:

la actividad pública se considerará tanto más democrática (eficaz) cuanto mayor sea su sintonía con las preferencias de la mayoría de la ciudadanía.

2

Conforme al criterio de calidad eficiencia,la actividad del Sector Público democrático debe procurar una gestión sobria y no derrochadora de los recursos utilizados:

la actividad pública se considerará tanto más austera (eficiente) cuanto mayor sea la satisfacción de las preferencias ciudadanas que se alcance minimizando la utilización de recursos.

Constituyen “fallos del Sector Público” las actividades públicas que no se ajusten a los criterios de eficacia y eficiencia.

Cuando los agentes públicos adopten decisiones o mantengan comportamientos (en materia de asignación de recursos, de estabilización económica o de distribución de la renta y la riqueza) que no sean democráticos y austeros, estaremos en presencia de “fallos del Sector Público”.

La calidad de las actividades públicas (su eficacia y eficiencia; sensu contrario, los “fallos del Sector Público”) depende o estácondicionada en una Hacienda democrática por dos variables:

Los procedimientos para tomar, ejecutar y controlar las decisiones públicas.

Los comportamientos de los agentes que participan en la toma, ejecución y control de las decisiones públicas.

Son las normas que establecen los procedimientos para tomar, ejecutar y controlar las decisiones relativas a la actividad o el funcionamiento del Sector Público.

4.1.2. Las Reglas de Elección Colectiva.

Las Reglas de Elección Colectiva se componen de varios grupos de normas:

Normas de votación para agregar las preferencias individuales heterogéneas y determinar las preferencias colectivas.

Normas de comportamiento de los agentes que participan en el proceso político.

Normas de evaluación y control del proceso de adopción y ejecución de las decisiones públicas.

Las normas de votación (o “sistemas electorales” en sentido amplio) tienen la función de determinar las preferencias colectivas de la ciudadanía.

El consenso respecto a la voluntad del colectivo se forma agregando las preferencias individuales de sus miembros.

Contenido: legitimación activa y pasiva para votar, valor de los votos, circunscripciones, duración de los mandatos, listas, barreras, técnicas de agregación de votos...

3

Las normas de comportamiento de los agentes públicos tienen la función de determinar los derechos y obligaciones de la ciudadanía cuando participa en el proceso político.

Contenido: normas sobre partidos políticos y demás asociaciones ciudadanas (sindicatos, patronales, colegios profesionales, ONGs...); estatuto de los funcionarios y administradores públicos; normas sobre los medios de comunicación; derecho administrativo, etc.

Las normas de evaluación y control del proceso político tienen la función de impedir, dificultar, reparar o sancionar los fallos de la actividad del Sector Público.

Contenido: normas sobre la Administración de Justicia (control de legalidad), Ombudsman(control administrativo), Tribunal de Cuentas (control financiero), Intervención de Cuentas (control de gestión), Derecho parlamentario y de funcionamiento de la administración local (control político por la oposición), etc.

Las Reglas de Elección Colectiva pueden ser fuentes de fallos del Sector Público:

1. Si las normas de votación contuvieran taras que llevaran a establecer como preferencias del colectivo (y, por tanto, a desarrollar como actividades del Sector Público) unos intereses que no se correspondieran con las preferencias o necesidades de la mayoría de la ciudadanía.

2. Si las normas de comportamiento de los agentes públicos contuvieran taras que hicieran que las actividades del Sector Público estuvieran beneficiando a unos intereses que no se correspondieran con las preferencias o necesidades de la mayoría de la ciudadanía,o que hicieran que las actividades públicas se ejecutaran de manera ineficiente.

3. Si las normas de evaluación y control del proceso político contuvieran taras que impidieran, dificultaran, retrasaran o falsearan la actividad de los órganos de evaluación y control del funcionamiento del Sector Público,o que ocultaran o falsearan a la ciudadanía la realidad de las actividades públicas.

En un sistema democrático, la ciudadaníapuede participar en el proceso político (en las decisiones públicas) adoptando cuatro posibles roles complementarios:

Votante.

Representante político.

Administrador público.

Miembro de una o más asociaciones cívicas.

4.2. Modelos de comportamiento de los agentes en una Hacienda Pública democrática.

4

En cada uno de los roles en los que se puede materializar la participación democrática de la ciudadanía en el proceso político se puede establecer un prototipo o modelo teórico de comportamiento racional necesario para que las decisiones o actividades públicas se conduzcan con eficacia y eficiencia:

Los comportamientos irracionales de los agentes públicos son fuentes de fallos del Sector Público.

La primera vía democrática de participación ciudadana en el proceso político consiste en desempeñar el papel de votante: ejercer el derecho a votar (asumir esa responsabilidad o la de abstenerse) a candidaturas, programas u opciones en las convocatorias electorales.

4.2.1. Votantes.

El comportamiento racional del votante consistirá en maximizar su ecuación o balanza fiscal para maximizar la satisfacción de sus necesidades:

Votar aquella opción política que el votante crea que ajustará mejor la relación entre la oferta de servicios públicos, la demanda pública de rentas y la política reguladora (económica y no económica)

(o votar en blanco, o votar nulo o abstenerse si cree que eso maximiza su balanza fiscal)

El comportamiento racional del votante dependerá de:

su disponibilidad de información (en cantidad y calidad) sobre las candidaturas, programas o alternativas electorales.

su formación o capacidad para discernir y valorar las consecuencias que cada opción electoral pueda representar para sus intereses.

Posible fallo del Sector Público por un comportamiento irracional del votante:

La insuficiente o deficiente formación o información del votante pueden conducirlea votar una alternativa, candidatura o programa que no sea la que maximice su balanza fiscal;

o a no votar por la opción política que maximice su ecuación fiscal.

La segunda vía democrática de participación ciudadana en el proceso político consiste en desarrollar la actividad [en algunos casos, la profesión] de representante político: ejercer el derecho (la responsabilidad) de representar a los votantes y asumir el papel (las funciones) de representante político.

4.2.2. [Representantes] Políticos.

5

Las funciones del [representante] político pueden resumirse en tres:

Liderazgo de opinión:formar las preferencias de la ciudadanía.

Gestión pública (diseño y ejecución de programas de bienes públicos):interpretar las preferencias ciudadanas y acometer iniciativas viables (solucionar problemas a la ciudadanía).

Relaciones públicas.

El comportamiento racional del político consistirá en maximizar los votos obtenidos en su mercado político para maximizar su renta, su prestigio o su poder:

Desarrollar sus funciones en su distrito o circunscripción electoral de manera que consiga maximizar los votos necesarios para alcanzar el poder (o mantenerse en él) y disfrutar de la renta, del prestigio y de la fuerza (transformadora o conservadora) asociados a ese poder.

El comportamiento racional del político dependerá de su capacidad funcional (para liderar, gestionar y relacionarse);

su disponibilidad de información (cantidad y calidad) sobre las preferencias ciudadanas.

su formación en materia de liderazgo, gestión y relaciones públicas.

su capacidad para transmitir informaciónsobre su actividad (proyectos y logros).

que, a su vez, dependerá de:

Posible fallo del Sector Público por un comportamiento irracional del político:

La insuficiente o deficiente formación o información pueden conducir al político a no maximizar los votos en su distrito (y a no obtener representación, o no alcanzar el poder);

o, también, a no ejercer el poder (efectivo o en la oposición) con eficacia y eficiencia (lo que, antes o después, será castigado por los votantes).

La tercera vía democrática de participación ciudadana en el proceso político consiste en desempeñar profesionalmente la función pública: ejercer la profesión de administrador público en cualquiera de sus modalidades (funcionario, contratado laboral, etc.) para asistir a los representantes políticos en sus funciones y materializar la prestación directa de servicios públicos a la ciudadanía.

4.2.3. Administradores Públicos. El comportamiento racional del administrador público consistirá en seleccionar su comportamiento estratégico para maximizar su renta, su prestigio y su poder:

Desarrollar de tal manera sus funcionesprofesionales (la asistencia a los políticos en la gestión pública y la prestación directa de servicios públicos) que les permita hacer máxima su satisfacción (su disfrute de renta y prestigio y su ejercicio de poder).

6

El comportamiento racional del administrador público dependerá de su capacidad funcional (para asistir, gestionar y prestar servicios);

su disponibilidad de información (cantidad y calidad) sobre su actividad.

su formación para el ejercicio de su actividad profesional.

el marco de relaciones con los políticos a quienes asistan y con la ciudadanía a la que presten servicios (formación).


Posible fallo del Sector Público por un comportamiento irracional del administrador:

La insuficiente o deficiente formación o información pueden conducir al administrador público a no maximizar sus resultados.

La falta de formación de los políticos o las taras en las reglas de elección colectiva (marco de relaciones con los políticos) también pueden conducir a problemas de eficacia y eficiencia en la actividad de los administradores públicos.

La cuarta vía democrática de participación ciudadana en el proceso político consiste en agruparse formando asociaciones cívicas para [entre otras actividades] influir o presionar sobre los otros agentes públicos (votantes, políticos, administradores y otros grupos) y así alcanzar o defender los objetivos o intereses particulares del grupo.

4.2.4. Asociaciones ciudadanas. La tipología de las asociaciones ciudadanas es muy diversa: religiosas, profesionales, solidarias, reivindicativas, de ocio, etc.

Un criterio de clasificación es su fortaleza o capacidad de influencia dentro del proceso político.

Otro criterio es su sintonía con las preferencias mayoritarias de la ciudadanía.

El comportamiento racional del movimiento asociativo [en cuanto a su participación en el proceso político] consistirá en administrar información (crearla, disponerla, transmitirla, ocultarla, etc.) para maximizar la consecución de los intereses particulares del grupo:

Facilitar o dificultar a los otros agentes la información relevante para sus intereses, el cumplimiento de sus compromisos electorales, la prestación de servicios públicos, la labor de influencia realizada por terceros, etc.

El comportamiento racional del movimiento asociativo dependerá de su capacidad objetiva de presión o influencia;

su respectiva capacidad (formación, etc.) para crear, obtener, disponer, ocultar o transmitir información a los otros agentes públicos.

el número de grupos similares presentes en el mismo ámbito de influencia.


7

Posibles fallos del Sector Público derivados de comportamientos de las asociaciones ciudadanas:

Cuando algún grupo de presión consiga distorsionar la satisfacción de las preferencias colectivas mayoritarias de la ciudadanía u ocasione problemas de eficiencia en la actividad del Sector Público.

4.3. Los fallos del Sector Público: recapitulación.

Los fallos del Sector Público (por ineficacia e ineficiencia) provocan insatisfacción en la ciudadanía.La tolerancia ciudadana hacia los fallos públicos registra un umbral que, si se traspasa, puede conducir a la deslegitimación de la actividad pública y a distintas formas y grados de contestación social.

Las alternativas para afrontar los fallos del Sector Público pueden resumirse en tres:

Ocultarlos: crear entre la ciudadanía ilusión fiscal para aumentar la toleranciasocial hacia los fallos públicos.

Evitarlos: reducir el Sector Público y traspasar actividades al Sector Privado.

Controlarlos: mejorar las reglas de elección colectiva y los sistemas de formación e información, y fortalecer los instrumentos de evaluación y control del Sector Público.

La ilusión fiscal o financiera es un fenómeno que consiste en la deformación de la representación de la realidad del comportamiento o funcionamiento del Sector Público que percibe la ciudadanía.

[Puviani: “Teoría de la ilusión financiera”, 1903]

La ilusión fiscal cumple la función de aumentar el umbral de tolerancia social hacia los fallos del Sector Público.

4.3.1. La ilusión fiscal.

Los mecanismos para generar ilusión fiscal pueden dirigirse a:

Encubrir los costes reales de la actividad pública.

Exagerar los beneficios reales de la actividad pública.

...

Ocultar o confundir la cuantía de los programas públicos.Ocultar o confundir el reparto (beneficios y perjuicios) de los programas públicos.

Los mecanismos para generar ilusión fiscal pueden dirigirse a:

Encubrir los costes reales de la actividad pública.

Exagerar los beneficios reales de la actividad pública.

...

Ocultar o confundir la cuantía de los programas públicos.Ocultar o confundir el reparto (beneficios y perjuicios) de los programas públicos.

8

Las Haciendas democráticas cuentan con diversos mecanismos o instrumentos de participación, gestión, evaluación y control de la toma y ejecución de decisiones públicas.

El proceso democrático se desarrolla en paralelo a la creación y fortalecimiento de instrumentos de evaluación y control de las actividades públicas.

4.3.2. Evaluación y control del Sector Público. Los procedimientos de control de la actividad pública pueden ser muy diversos:

Legalidad (tribunales).Parlamentario (oposición).

Administrativo externo (ombudsman).

Financiero externo (tribunales de cuentas).Financiero interno (intervención de cuentas).

Administrativo interno (inspección de servicios).

Medios de comunicación....

El proceso democrático también se desarrolla en paralelo a la creación y fortalecimiento de instrumentos de formación e información de la ciudadanía:

Sistema educativo.

Sistema informativo.

Los medios de comunicación no son “el cuarto poder” sino el espacio en el que se genera, se mantiene y se pierde el poder mediante la distribución de información.

En cuanto empresas, los medios de comunicación son neutros: su función es distribuir información.

En cuanto empresarios y productos, los medios de comunicación no son neutros: pueden usarse para crear ilusión fiscal o para fortalecer a la ciudadanía.

A través de los medios de comunicación:

Los políticos forman y conocen la opinión pública.

Los votantes forman y expresan su opinión.

Los agentes públicos generan ilusión fiscal o contribuyen a desmontarla.

1

tema 5 TEORÍA DEL

PRESUPUESTO


contenido

5.1. Concepto de presupuesto.

5.2. El ciclo presupuestario.

5.3. Los principios presupuestarios.

5.4. Las técnicas presupuestarias.

5.5. La política presupuestaria.

5.1. Concepto de presupuesto.

El Presupuesto público es un documento jurídico, político, contable y económico

que se elabora periódicamente,

se presenta formalmente equilibrado,

establece el límite máximo autorizado de gastos públicos y la estimación de ingresos públicos a realizar durante un ejercicio económico

y expresa el programa de actuaciones de política presupuestaria del grupo político gobernante para ese período.

1. Es un documento jurídico.

Se aprueba mediante una norma dictada por la máxima asamblea legislativa del correspondiente nivel de gobierno.

Características del Presupuesto público

Su elaboración, aprobación y ejecución están sometidas a control de legalidad.

2. Es un documento político.

Expresa el plan anual de actividades del Sector Público decididas por el grupo político gobernante que, en teoría en una hacienda democrática, supone la plasmación anual de su programa electoral.

3. Es un documento contable.

Su confección está sometida a criterios contables, su estructura es sistemática y su contenido está cifrado.

2

4. Es un documento económico.

Contiene la definición de las políticas anuales de ingresos y gastos del Sector Público decididas por el grupo político gobernante.

5. Es un documento que se presenta equilibrado formalmente.

El total de ingresos y el total de gastos deben coincidir necesariamente (ya que se aplica el método de contabilidad de partida doble).

6. Es un documento prospectivo.

Contiene una previsión de gastos e ingresos futuros.

Una vez cerrado el ejercicio presupuestario y liquidados los gastos e ingresos, se transforma en Cuenta General(un documento retrospectivo que contiene el detalle de los gastos e ingresos públicos efectivamente realizados durante un ejercicio).

7. Es un documento que contiene una previsión normativa de los gastos a realizar.

En principio, los créditos para gastos deben ejecutarse conforme fueron aprobados por el Poder legislativo.

Esto representa cinco ámbitos de vinculación:

La cuantía máxima a gastar en cada crédito no puede ser sobrepasada.

El concepto en el que gastar cada crédito no puede ser alterado.

La función para la cual está destinado cada crédito no puede ser cambiada.

El órgano con capacidad para gastar el crédito no puede ser sustituido por otro.

El ejercicio en el cual debe ser gastado cada crédito no puede ser pospuesto.

8. Es un documento que contiene una simple estimación de los ingresos esperados

Con carácter general, el estado de ingresos presupuestarios únicamente tiene carácter informativo.

Los errores al realizar las estimaciones de ingresos no provocan responsabilidad jurídica, aunque sí política.

(excepto para los ingresos por endeudamiento público, cuya cifra constituye una previsión normativa).

3

9. Es un documento con vigencia temporal.

Cada presupuesto se encuentra referido a un ejercicio económico (que, en la mayoría de los países, coincide con el año natural).

Existe un ciclo presupuestario dentro del cual cada documento es elaborado, aprobado, ejecutado y controlado.

Origen histórico del Presupuesto público

Inglaterra, siglo XVIII.

Durante el s. XIX se generalizó en los Estados europeos en paralelo al sistema democrático parlamentario.

Surgió como una materialización del principio democrático de soberanía popular:instrumento del Poder legislativo para controlar la capacidad del Poder ejecutivo para actuar sobre la fiscalidad.

Posteriormente, evolucionó a una función de dirección de la actividad del Sector Público:

a través de la aprobación anual del presupuesto, la representación popular mayoritaria decidía y ordenaba al Ejecutivo todo su plan de actuaciones para ese periodo.

En la actualidad:

Desde una perspectiva socio-económica, continúa siendo el instrumento en el que se establecen las políticas presupuestarias anuales del grupo político gobernante.

Desde una perspectiva jurídico-política, el Parlamento utiliza el presupuesto para orientar la labor del Ejecutivo y para conocer y controlar su actividad.

5.2. El ciclo presupuestario.

El presupuesto es un documento temporal cuyo ciclo de vida atraviesa cuatro fases: elaboración, aprobación, ejecución y control.

La elaboración del presupuesto inicialmente fue competencia del Poder legislativo pero en la actualidad corresponde al Poder ejecutivo.

Es un proceso político y técnico en el que se definen los objetivos políticos del grupo de gobierno, se concretan los instrumentos para llevarlos a cabo y se formaliza una propuestaante el Parlamento para su aprobación.

La aprobación del presupuesto corresponde al Poder legislativo.

Es un proceso político en el que se decide autorizar o reprobar, mediante una norma jurídica, la propuesta de plan anual de actuaciones presentada por el Poder ejecutivo.

A efectos presupuestarios, la soberanía de los Parlamentos se ha visto reducida por diversos factores:

Gastos comprometidos.Mecanismos de veto del Gobierno.Prórroga en caso de no aprobación.Técnicas de modificación presupuestaria.

4

La ejecución del presupuesto corresponde al Poder ejecutivo.

Es el proceso mediante el cual se realizan los ingresos y gastos presupuestados.

Esta fase se inicia a la vez que el ejercicio presupuestario, pero puede extenderse a otros ejercicios posteriores.

Para atribuir los gastos e ingresos a un ejercicio determinado pueden seguirse dos criterios contables alternativos: el criterio del devengo y el criterio de caja.

Según el criterio del devengo, las operaciones presupuestarias se imputan al ejercicio en el cual el Sector Público contrae la obligación de pagar (gastos) o el derecho a cobrar (ingresos).

Según el criterio de caja, las operaciones presupuestarias se imputan al ejercicio en el cual el Sector Público efectivamente liquida la obligación (gastos) o el derecho (ingresos), recibiendo también la denominación de criterio de pago o de cobro, respectivamente.

El ciclo presupuestario se cierra con la fase de control, que presenta varias modalidades:

Control por el propio Poder ejecutivo.

Control por el Poder judicial.

Control por el Poder legislativo.

5.3. Los principios presupuestarios.

Los principios presupuestarios son los criterios o reglas que informan el proceso por el que se conduce el ciclo presupuestario.

Los criterios que, según la Hacienda clásica, deberían observarse en materia de ingresos y gastos públicos constituyen los principios presupuestarios clásicos, que se agregan en tres categorías:

Principios económicos.Principios políticos.Principios contables.

Gestión pública mínima.

Equilibrio económico presupuestario anual.

Autoliquidación de la deuda pública.

Los principios económicospresupuestarios clásicos.

Neutralidad impositiva.

Equidad tributaria.

Principio de competencia.

Los principios políticospresupuestarios clásicos.

La separación de poderes propia del Estado liberal debe reproducirse en materia presupuestaria:

– Poder legislativo: aprobación.– Poder ejecutivo: ejecución.

– Poder judicial: control.

Crisis de este principio clásico:actualmente, supremacía del Poder ejecutivo.

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Principio de universalidad o integridad.

El presupuesto debe recoger todos los ingresos y gastos públicos:no deben realizarse operaciones al margen del presupuesto.

Principio de unidad presupuestaria.

El presupuesto debe ser un documento único que englobe todos los ingresos y gastos:no deben existir presupuestos especiales, extraordinarios o adicionales.

Finalidad: conseguir eficacia en el control parlamentario del presupuesto, facilitar la visión de conjunto de la política presupuestaria y evitar el crecimiento irracional del gasto.

Actualmente, la vigencia práctica de este principio clásico se ha visto muy flexibilizada.

Principio de claridad.

La información proporcionada por el presupuesto debe permitir a sus usuarios la identificación y comprensión de las diferentes partidas de ingresos y gastos.

Actualmente, este principio se mantiene pero la complejidad del documento presupuestario hace poco probable que éste pueda ser accesible a personas no iniciadas en la materia.

Principio de especialidad.

El presupuesto de gastos debe ejecutarse cumpliendo fielmente lo aprobado por el Parlamento, pues constituye una previsión normativa.

Actualmente, la vigencia de este principio clásico se encuentra muy disminuida por la existencia de múltiples técnicas de modificación presupuestaria al alcance del Ejecutivo.

Principio de especialidad.

Este principio tiene diversas modalidades:

Cuantitativa.

Cualitativa orgánica.

Cualitativa económica.

Cualitativa funcional.

Temporal.

Principio de publicidad.

Todas las fases del ciclo presupuestario deben ser públicas y transparentes para facilitar a los usuarios su conocimiento, evaluación y control.

Actualmente, este principio se mantiene vigente salvo para los denominados "secretos de Estado“: la transparencia de la ejecución y control de los créditos para "gastos reservados" se encuentra restringida a ciertas comisiones reservadas parlamentarias.

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Principio de exactitud.

Las cifras de la liquidación del presupuesto deben acercarse lo más posible a las cifras iniciales de ingresos y gastos aprobadas por el Legislativo.

El contexto de incertidumbre en que se desarrolla la actividad pública hace difícil cumplir este principio

Principio de anticipación.

El presupuesto debe ser sancionado antes del comienzo del ejercicio en que vaya a ejecutarse.

Actualmente, este principio se complementa con la previsión de prórroga automática del presupuesto anterior (solamente sus créditos iniciales) hasta que se apruebe uno nuevo.

Principio de presupuesto bruto.

Los principios contablespresupuestarios clásicos.

Todos los ingresos y gastos deben figurar en el documento con sus importes íntegros, sin realizarse compensaciones o minoraciones entre ambos:las partidas deben cifrarse sin detracciones, no debiendo restarse de los ingresos los gastos ocasionados por su recaudación, ni restarse de los gastos los beneficios que pudieran generar.

Principio de unidad de caja.

Todos los ingresos y gastos deben realizarse mediante una única caja que reúna todos los caudales públicos (el Tesoro).

Una de las implicaciones de esta regla es el principio de no afectación: todos los ingresos se destinan a financiar global e indistintamente todos los gastos públicos, no debiendo existir ingresos predestinados o finalistas.

Actualmente, la Seguridad Social, muchos organismos y entes públicos y las empresas públicas disponen de cajas separadas.

Principio de especificación.

El presupuesto debe presentar y detallar las operaciones ordenadas según criterios lógicos, debe determinar la aplicación de los créditos a gastos concretos (y no para gastos genéricos) y esa clasificación no debe ser alterada durante su ejecución.

Esta es la versión contable del principio político de especialidad cualitativa.

Principio de ejercicio cerrado.

El presupuesto debe recoger únicamente las operaciones realizadas durante su vigencia:la imputación temporal de gastos e ingresos debe hacerse en función de la corriente real de bienes y servicios que los mismos representan (devengo), y no en el momento en que se produzca la corriente monetaria o financiera derivada de aquéllos (caja).

Actualmente, la incorporación de créditos de un ejercicio al siguiente, la existencia de gastos plurianuales y la aplicación del criterio de caja frente al de devengo han flexibilizado este principio.

7

5.4. Las técnicas presupuestarias.

Hacienda Pública clásica.

Dimensión reducida del Sector Públicoy de sus ingresos y gastos.

Presupuesto administrativo o de medios.

La técnica clásica de presupuestación era relativamente simple:

Respondía a la preocupación clásica por el control político y de legalidad de la actividad pública.

Revolución keynesiana.

Notable crecimiento del Sector Público.

Presupuesto funcional: además de la clasificación tradicional por unidades administrativas y por objetos o elementos de gasto, introdujo la distinción entre operaciones corrientes y de capital y estableció la clasificación de los gastos por cada una de las funciones atendidas por el Sector Público (Asuntos exteriores, Defensa, etc.).

Necesidad de desarrollar técnicas para evaluar la eficacia de las políticas presupuestarias.

Presupuesto de ejecución o por objetivos:se señalan y definen los objetivos, fines o funciones de la intervención pública, las actividades o proyectos concretos para alcanzarlos y las tareas a acometer para ello (cuantificando sus costes).

Con esta técnica resulta mucho más clara la identificación del papel y los costes de cada unidad administrativa dentro del conjunto de la política presupuestaria, con lo que se facilita la evaluación de su eficiencia en la gestión.

Tras la II Guerra Mundial, se intentóperfeccionar los anteriores mecanismos de gestión presupuestaria mediante el

presupuesto por programas

1. Identificación de necesidades.2. Elaboración de programas de actuación

alternativos y cuantificación de sus costes.3. Análisis y comparación de costes y

beneficios de las distintas opciones.4. Selección de los programas a ejecutar.

Últimos avances en las técnicas presupuestarias:

presupuesto base cero

Pretende racionalizar el gasto público mediante la reducción o supresión de los gastos innecesarios.

Cada departamento administrativo debe elaborar anualmente su proyecto de presupuesto como si los programas a su cargo fueran completamente nuevos; es decir, partiendo de cero.

5.5. La política presupuestaria.

Puede desagregarse en:

Política de gasto público.

Política fiscal.

Política de deuda pública.

Política presupuestaria: conjunto de actividades de las Administraciones Públicas desarrolladas mediante el presupuesto público.

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El multiplicador del gasto público.

DA = C + I + G + (X-M)

G DA

Modelo keynesiano: DA Y

C = C0 + (PMaC x Y)

Efecto multiplicador:G Y C Y C Y …

Multiplicador del gasto público:cuánto varía la demanda agregada

por cada euro que varía el gasto público.

11 – PMaC

Multiplicador del

gasto público=

Efectos de la política de gasto público sobre el equilibrio macroeconómico.

P

Y

OA cp

P1

Y1

DA2DA1

P2

Y2

Aumento del gasto público a CORTO plazo:

Aumento del gasto público a LARGO plazo:

P

Y

OA

YP

P1 DA2DA1

P2

El multiplicador de los impuestos.

C = C0 + PMaC x (Y-T)

Efecto multiplicador:T Yd C Y C Y …

Multiplicador de los impuestos:cuánto varía la demanda agregada

por cada euro que varían los impuestos.

- PMaC1 – PMaC

Multiplicador de los

impuestos=

Efectos de la política fiscal sobre el equilibrio macroeconómico.

P

Y

OA cp

P1

Y1

DA2DA1

P2

Y2

Disminución de los impuestos a CORTO plazo:

9

Disminución de los impuestos a LARGO plazo:

P

Y

OA

YP

P1 DA2DA1

P2

El presupuesto equilibrado.

Equilibrio presupuestario: G=T

Para mantener el equilibrio presupuestario:G = T

- PMaC1 – PMaC=T DA x T

11 – PMaC=G DA x G

DA = G = T

El saldo presupuestario y la deuda pública.

Cuando G<T, la diferencia se denomina superávit público.

Cuando G>T, la diferencia se denomina déficit público.

Deuda pública: cantidad de dinero que el Sector Público debe a quienes se lo han prestado.

La deuda pública crece en la cuantía del déficit.

La deuda pública y el efecto expulsión (crowding-out).

Déficit Deuda Interés Inversión

Expulsión total (LM vertical).

Expulsión parcial (LM creciente).

Expulsión nula (LM horizontal).

El efecto del endeudamiento público sobre el tipo de cambio y el comercio exterior.

Deuda

Interés

Entrada de capital financiero del exterior

Demanda de moneda nacional

Apreciación de la moneda nacional

Importaciones y Exportaciones

Déficit de la balanza por cuenta corriente

TEMA 6 LOS PRESUPUESTOS GENERALES DEL ESTADO EN ESPAÑA

ÍNDICE: 6.1. Concepto. 6.1.1. Legislación presupuestaria básica. 6.1.2. Concepto legal. 6.1.3. Principios presupuestarios. 6.1.4. Ciclo presupuestario. 6.2. Ámbito y estructura. 6.2.1. Ámbito. 6.2.2. Estructura. 6.3. Los créditos presupuestarios y sus modificaciones. 6.3.1. Concepto de crédito presupuestario. 6.3.2. Técnicas de modificación de los créditos presupuestarios. 6.4. La política presupuestaria en España. CONTENIDO: Presentar los Presupuestos Generales del Estado en España: su normativa reguladora básica, su concepto legal, la vigencia de principios presupuestarios clásicos y las características del ciclo presupuestario. Explicar el ámbito que comprenden los Presupuestos Generales del Estado (la delimitación del Sector Público español) y su estructura básica (la clasificación de los ingresos y gastos públicos). Exponer el concepto de crédito presupuestario y las distintas técnicas de modificación presupuestaria. Ofrecer los principales indicadores de la política presupuestaria del Sector Público general español. CONCEPTOS CLAVE: 1. Presupuestos Generales del Estado (PGE) 2. El ciclo presupuestario. 3. Ejercicio presupuestario. 4. Criterios de imputación de ingresos y gastos a ejercicios presupuestarios. 5. Fases en la ejecución de los ingresos y gastos públicos. 6. Anticipos de caja fija y Pagos a justificar. 7. Intervención General. 8. Tribunal de Cuentas y Cuenta General del Estado. 9. Ámbito de los PGE: delimitación institucional del Sector Público general. 10. Clasificación orgánica, económica y funcional de los PGE. 11. Fondo de contingencia. 12. Crédito presupuestario. 13. Aplicación presupuestaria. 14. Régimen de vinculación de los créditos presupuestarios. 15. Reajustes de créditos. 16. Transferencias de créditos. 17. Ampliaciones de créditos. 18. Generaciones de créditos. 19. Créditos extraordinarios y suplementarios. 20. Anticipos de Tesorería. 21. Incorporaciones de créditos.

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6.1. Concepto. 6.1.1. Legislación presupuestaria básica.

La legislación presupuestaria básica en España, relativa al Sector Público administrativo general (todavía denominado "estatal" en muchas ocasiones), está compuesta por diversas normas; entre ellas, como más relevantes, las siguientes:

9 La Constitución de 1978 [CE]. 9 La Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General

Presupuestaria [LGP]. 9 La Ley 18/2001, de 12 de diciembre, General

de Estabilidad Presupuestaria [LGEP]. 9 La Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General

Tributaria. 9 La Ley de Presupuestos Generales del Estado

de cada año [LPGE] (en la actualidad es la Ley 30/2005, de 29 de diciembre, de PGE para el año 2006).

9 La Ley de medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social de cada año (denominada "Ley de acompañamiento a la Ley de PGE"; se aprobó anualmente hasta el año 2003).

9 La Orden Ministerial y las Resoluciones por las que se dictan las normas para la elaboración de los PGE del año siguiente.

6.1.2. Concepto legal. El concepto legal de los presupuestos públicos en España se encuentra en la LGP:

Artículo 32. "Definición. Los Presupuestos Generales del Estado constituyen la expresión cifrada, conjunta y sistemática de los derechos y obligaciones a liquidar durante el ejercicio por cada uno de los órganos y entidades que forman parte del sector público estatal".

3

6.1.3. Principios presupuestarios. La Constitución española se refiere a algunos principios presupuestarios en su artículo 134:

Artículo 134.2. "Los Presupuestos Generales del Estado tendrán carácter anual, incluirán la totalidad de los gastos e ingresos del Sector Público estatal y en ellos se consignará el importe de los beneficios fiscales que afecten a los tributos del Estado". Artículo 134.4. "Si la Ley de Presupuestos no se aprobara antes del primer día del ejercicio económico correspondiente, se considerarán automáticamente prorrogados los Presupuestos del ejercicio anterior hasta la aprobación de los nuevos".

Y también la LGP alude a principios presupuestarios en diversos artículos a comentar:

Artículo 26. "Principios y reglas de programación presupuestaria. 1. La programación presupuestaria se regirá por los principios de estabilidad presupuestaria, plurianualidad, transparencia y eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, General de Estabilidad Presupuestaria". Artículo 27. "Principios y reglas de gestión presupuestaria. 1. La gestión del sector público estatal está sometida al régimen de presupuesto anual aprobado por las Cortes Generales y enmarcado en los límites de un escenario plurianual. 2. Los créditos presupuestarios de la Administración General del Estado, sus organismos autónomos y de las entidades integrantes del sector público estatal con presupuesto limitativo se destinarán exclusivamente a la finalidad específica para la que hayan sido autorizados por la Ley de Presupuestos Generales del Estado o por las modificaciones realizadas conforme a esta Ley. El carácter limitativo y vinculante de dichos créditos será el correspondiente al nivel de especificación con que aparezcan en aquellos. 3. Los recursos del Estado, los de cada uno de sus organismos autónomos y los de las entidades integrantes del sector público estatal con presupuesto limitativo se destinarán a satisfacer el conjunto de sus respectivas obligaciones, salvo que por Ley se establezca su afectación a fines determinados.

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4. Los derechos liquidados y las obligaciones reconocidas se aplicarán a los presupuestos por su importe íntegro, sin que puedan atenderse obligaciones mediante minoración de los derechos a liquidar o ya ingresados, salvo que la Ley lo autorice de modo expreso. [...] A los efectos de este apartado se entenderá por importe íntegro el resultante después de aplicar las exenciones y bonificaciones que sean procedentes. 5. El presupuesto y sus modificaciones contendrán información suficiente y adecuada para permitir la verificación del cumplimiento de los principios y reglas que los rigen y de los objetivos que se proponga alcanzar". Artículo 34. "Ámbito temporal. 1. El ejercicio presupuestario coincidirá con el año natural, y a él se imputarán: a) Los derechos liquidados durante el ejercicio, cualquiera que sea el período del que deriven. b) Las obligaciones económicas reconocidas hasta el fin del mes de diciembre, siempre que correspondan a adquisiciones, obras, servicios, prestaciones o, en general, gastos realizados dentro del ejercicio presupuestario y con cargo a los respectivos créditos". Artículo 38. "Prórroga de los Presupuestos Generales del Estado. 1. Si la Ley de Presupuestos Generales del Estado no se aprobara antes del primer día del ejercicio económico correspondiente, se considerarán automáticamente prorrogados los presupuestos iniciales del ejercicio anterior hasta la aprobación y publicación de los nuevos en el «Boletín Oficial del Estado». 2. La prórroga no afectará a los créditos para gastos correspondientes a programas o actuaciones que terminen en el ejercicio cuyos presupuestos se prorrogan o para obligaciones que se extingan en el mismo". Artículo 42. "Especialidad de los créditos. Los créditos para gastos se destinarán exclusivamente a la finalidad específica para la que hayan sido autorizados por la Ley de Presupuestos o a la que resulte de las modificaciones aprobadas conforme a esta Ley". Artículo 69. "Principios de funcionamiento de la gestión económico-financiera. 1. Los sujetos que integran el sector público estatal adecuarán su gestión económico-financiera al cumplimiento de la eficacia en la consecución de los objetivos fijados y de la eficiencia en la asignación y utilización de recursos públicos, en un marco de objetividad y transparencia en su actividad administrativa. 2. La programación y ejecución de la actividad económico-financiera del sector público estatal tendrá como finalidad el desarrollo de objetivos y el control de la gestión de los resultados, contribuyendo a la continua mejora de los procedimientos, servicios y prestaciones públicas, de acuerdo con las políticas de gasto establecidas por el Gobierno y en función de los recursos disponibles.

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3. El Estado observará los adecuados cauces de cooperación y coordinación con otras Administraciones públicas, a fin de racionalizar el empleo de los recursos con los que se dota el sector público estatal. 4. Los titulares de los entes y órganos administrativos que componen el sector público estatal serán responsables de la consecución de los objetivos fijados, promoviendo un uso eficiente de los recursos públicos y prestando un servicio de calidad a los ciudadanos". Artículo 90. "Tesoro Público. Constituyen el Tesoro Público todos los recursos financieros, sean dinero valores o créditos de la Administración General del Estado y sus organismos autónomos, tanto por operaciones presupuestarias como no presupuestarias". Artículo 91. "Funciones del Tesoro Público. Son funciones encomendadas al Tesoro Público: a) Pagar las obligaciones del Estado y recaudar sus derechos, sin perjuicio de lo establecido en el artículo 103 de la Ley 31/1990, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado. [N.B.: En dicha norma se creó la Agencia Estatal de Administración Tributaria y se definieron sus objetivos, régimen jurídico, órganos rectores, financiación y régimen de personal, presupuestario y de control y contabilidad, entre otros]. b) Servir el principio de unidad de caja mediante la centralización de todos los fondos y valores generados por operaciones presupuestarias y no presupuestarias. c) Distribuir en el tiempo y en el territorio las disponibilidades dinerarias para la puntual satisfacción de las obligaciones del Estado [...]".

6.1.4. Ciclo presupuestario. El ciclo presupuestario en España comprende cuatro fases: elaboración, aprobación, ejecución y control.

6.1.4.1. Elaboración del presupuesto. Conforme a la Constitución española:

Artículo 134.1. "Corresponde al Gobierno la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado y a las Cortes Generales su examen, enmienda y aprobación".

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Artículo 134.3. "El Gobierno deberá presentar ante el Congreso de los Diputados los Presupuestos Generales del Estado al menos tres meses antes de la expiración de los del año anterior".

A su vez, el procedimiento de elaboración del presupuesto anual se establece en los artículos 28 a 31 y 36 y 37 LGP:

Artículo 36. "Procedimiento de elaboración. 1. La fijación anual del límite de gasto no financiero que debe respetar el presupuesto del Estado se efectuará con la extensión y en la forma prevista en el artículo 8 de la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, General de Estabilidad Presupuestaria. 2. El procedimiento por el cual se regirá la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado se establecerá por orden del Ministro de Hacienda y se sujetará a las normas siguientes: Primera. Las directrices para la distribución del gasto, estableciendo los criterios de elaboración de las propuestas de presupuestos y sus límites cuantitativos con las prioridades y limitaciones que deban respetarse, se determinarán por el Ministro de Hacienda. [...] 3. El presupuesto de ingresos de la Administración General del Estado será elaborado por el Ministerio de Hacienda, de forma que se ajuste a la distribución de recursos de la programación plurianual prevista en el artículo 29 y al cumplimiento de los objetivos de política económica establecidos por el Gobierno para el ejercicio. 4. Las propuestas y demás documentación necesaria para la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado se formularán y tramitarán sirviéndose de los medios informáticos que establezca al efecto el Ministerio de Hacienda quien asimismo fijará los plazos para su presentación en la orden que establezca el procedimiento de elaboración del anteproyecto. 5. Corresponderá al Ministro de Hacienda elevar al acuerdo del Gobierno el anteproyecto de la Ley de Presupuestos Generales del Estado". Artículo 28. "Escenarios presupuestarios plurianuales y objetivo de estabilidad. 1. Los escenarios presupuestarios plurianuales en los que se enmarcarán anualmente los Presupuestos Generales del Estado, constituyen la programación de la actividad del sector público estatal con presupuesto limitativo en la que se definirán los equilibrios presupuestarios básicos, la previsible evolución de los ingresos y los recursos a asignar a las políticas de gasto, en función de sus correspondientes objetivos estratégicos y los compromisos de gasto ya asumidos. Los escenarios presupuestarios plurianuales determinarán los límites, referidos a los tres ejercicios siguientes, que la acción de gobierno debe respetar en los casos en que sus decisiones tengan incidencia presupuestaria.

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2. Los escenarios presupuestarios plurianuales se ajustarán al objetivo de estabilidad presupuestaria correspondiente al Estado y a la Seguridad Social establecido de acuerdo a lo previsto en el artículo 8 de la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, General de Estabilidad Presupuestaria, referido a los tres ejercicios siguientes. 3. Los escenarios presupuestarios plurianuales serán confeccionados por el Ministerio de Hacienda, que dará cuenta de los mismos al Consejo de Ministros con anterioridad a la aprobación del proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado de cada año y, en su caso, contendrán la actualización de las previsiones contenidas en los escenarios presupuestarios aprobados en el ejercicio anterior. 4. Los escenarios presupuestarios plurianuales estarán integrados por un escenario de ingresos y un escenario de gastos. El escenario de ingresos tendrá en cuenta los efectos tendenciales de la economía, los coyunturales que puedan estimarse y los derivados de cambios previstos en la normativa que los regula. El escenario de gastos asignará los recursos disponibles de conformidad con las prioridades establecidas para la realización de las distintas políticas de gasto, teniendo en cuenta en todo caso las obligaciones derivadas de la actividad del sector público que tengan su vencimiento en el período a considerar y los compromisos de gasto existentes en el momento de su elaboración que puedan generar obligaciones con vencimiento en el período que comprenda". Artículo 31. "Asignación presupuestaria y objetivos. 1. Los Presupuestos Generales del Estado se adecuarán a los escenarios presupuestarios plurianuales y atenderán a la consecución de los objetivos que se hayan establecido en los programas plurianuales de los distintos departamentos ministeriales, con sujeción, en todo caso, a las restricciones que en orden al cumplimiento de los objetivos de política económica determine el Gobierno para el ejercicio a que se refieran. 2. Las asignaciones presupuestarias a los centros gestores de gasto se efectuarán tomando en cuenta, entre otras circunstancias, el nivel de cumplimiento de los objetivos en ejercicios anteriores. Los objetivos de carácter instrumental habrán de ponerse en relación con los objetivos finales en cuya consecución participan". Artículo 37. "Remisión a las Cortes Generales. 1. El proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado, integrado por el articulado con sus anexos y los estados de ingresos y de gastos, con el nivel de especificación de créditos establecido en los artículos 40 y 41 de esta Ley, será remitido a las Cortes Generales antes del día 1 de octubre del año anterior al que se refiera. 2. Al proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado se acompañará la siguiente documentación complementaria: a) Las memorias descriptivas de los programas de gasto y sus objetivos anuales. b) Las memorias explicativas de los contenidos de cada presupuesto, con especificación de las principales modificaciones que presenten en relación con los vigentes.

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c) Un anexo con el desarrollo económico de los créditos, por centros gestores de gasto. d) Un anexo, de carácter plurianual de los proyectos de inversión pública, que incluirá su clasificación territorial. e) La liquidación de los presupuestos del año anterior y un avance de la liquidación del ejercicio corriente. f) Las cuentas y balances de la Seguridad Social del año anterior. g) Los estados consolidados de los presupuestos. h) Un informe económico y financiero. i) Una memoria de los beneficios fiscales".

Además, en una Orden ministerial anual (generalmente durante el primer cuatrimestre) se dictan normas particulares (políticas y técnicas) relativas a la elaboración de los PGE del año siguiente: criterios, organización, tramitación, estructura del documento, etc. [N.B.: Actualmente es la O.M. de Economía y Hacienda, de 6 de abril de 2006].

6.1.4.2. Aprobación del presupuesto. El artículo 66.2 CE reitera lo dispuesto en el ya citado artículo 134.1 CE respecto a la fase de aprobación de los PGE:

Artículo 66.2. "Las Cortes Generales ejercen la potestad legislativa del Estado, aprueban sus presupuestos, controlan la acción del Gobierno y tienen las demás competencias que les atribuye la Constitución".

La aprobación de los PGE se realiza mediante una ley ordinaria (que tiene alguna especialidad en su tramitación, según disponen los Reglamentos del Congreso de los Diputados y del Senado), aunque el Parlamento registra alguna importante limitación en su iniciativa presupuestaria, como la establecida en el artículo 134.6 CE:

Artículo 134.6. "Toda proposición o enmienda que suponga aumento de los créditos o disminución de los ingresos presupuestarios, requerirá la conformidad del Gobierno para su tramitación".

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6.1.4.3. Ejecución del presupuesto.

Una vez aprobados los PGE por las Cortes Generales, sancionados por el Jefe del Estado y publicados en el Boletín Oficial del Estado, comienza la fase de ejecución, en la que se realizan los ingresos y gastos presupuestados. En cuanto a la gestión de los ingresos, dispone lo siguiente la LGP:

Artículo 80. "Gestión de Presupuestos de ingresos. 1. La gestión del Presupuesto de ingresos se realizará en las siguientes fases sucesivas o simultáneas:

a) Reconocimiento del derecho. b) Extinción del derecho.

2. Reconocimiento del derecho es el acto que, conforme a la normativa aplicable a cada recurso específico, declara y liquida un crédito a favor de la Administración General del Estado, de sus organismos autónomos o de las entidades gestoras y servicios comunes de la Seguridad Social. 3. De acuerdo con lo establecido en el apartado 2 del artículo 11 de esta Ley, la extinción del derecho podrá producirse por su cobro en metálico, así como en especie, o por compensación, en los casos previstos en las disposiciones especiales que sean de aplicación. Las extinciones de derechos por otras causas serán objeto de contabilización diferenciada, distinguiendo entre las producidas por anulación de la liquidación y las producidas en el proceso de recaudación por prescripción, condonación o insolvencia".

Y en cuanto a la gestión de los gastos, la LGP establece:

Artículo 73. "Fases del procedimiento de la gestión de los gastos. 1. La gestión del Presupuesto de gastos del Estado y de sus organismos autónomos y de las Entidades gestoras y Servicios comunes de la Seguridad Social se realizará a través de las siguientes fases:

a) Aprobación del gasto. b) Compromiso de gasto. c) Reconocimiento de la obligación. d) Ordenación del pago. e) Pago material.

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2. La aprobación es el acto mediante el cual se autoriza la realización de un gasto determinado por una cuantía cierta o aproximada, reservando a tal fin la totalidad o parte de un crédito presupuestario. La aprobación inicia el procedimiento de ejecución del gasto, sin que implique relaciones con terceros ajenos a la Hacienda Pública estatal o a la Seguridad Social. 3. El compromiso es el acto mediante el cual se acuerda, tras el cumplimiento de los trámites legalmente establecidos, la realización de gastos previamente aprobados, por un importe determinado o determinable. El compromiso es un acto con relevancia jurídica para con terceros, vinculando a la Hacienda Pública estatal o a la Seguridad Social a la realización del gasto a que se refiera en la cuantía y condiciones establecidas. 4. El reconocimiento de la obligación es el acto mediante el que se declara la existencia de un crédito exigible contra la Hacienda Pública estatal o contra la Seguridad Social, derivado de un gasto aprobado y comprometido y que comporta la propuesta de pago correspondiente. El reconocimiento de obligaciones con cargo a la Hacienda Pública estatal se producirá previa acreditación documental ante el órgano competente de la realización de la prestación o el derecho del acreedor de conformidad con los acuerdos que en su día aprobaron y comprometieron el gasto. El Ministro de Hacienda, previo informe de la Intervención General de la Administración del Estado, determinará los documentos y requisitos que, conforme a cada tipo de gastos, justifiquen el reconocimiento de la obligación. 5. De acuerdo con lo establecido en el apartado 1 del artículo 22 de esta Ley, las obligaciones de la Administración General del Estado, de sus organismos autónomos y de la Seguridad Social se extinguen por el pago, la compensación, la prescripción o cualquier otro medio en los términos establecidos en esta Ley y en las disposiciones especiales que resulten de aplicación. 6. Cuando la naturaleza de la operación o gasto así lo determinen, se acumularán en un solo acto las fases de ejecución precisas". Artículo 74. "Competencias en materia de gestión de gastos. 1. Corresponde a los ministros y a los titulares de los demás órganos del Estado con dotaciones diferenciadas en los Presupuestos Generales del Estado aprobar y comprometer los gastos propios de los servicios a su cargo, salvo los casos reservados por la Ley a la competencia del Gobierno, así como reconocer las obligaciones correspondientes, e interesar del Ordenador general de pagos del Estado la realización de los correspondientes pagos. 2. Con la misma salvedad legal, compete a los presidentes o directores de los organismos autónomos del Estado la aprobación y compromiso del gasto, así como el reconocimiento y el pago de las obligaciones. 3. Compete a los directores de las entidades gestoras y servicios comunes de la Seguridad Social, la aprobación y el compromiso del gasto y el reconocimiento de la obligación, e interesar del Ordenador

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general de Pagos de la Seguridad Social la realización de los correspondientes pagos. 4. Las facultades a que se refieren los anteriores números podrán desconcentrarse mediante real decreto acordado en Consejo de Ministros, o ser objeto de delegación en los términos establecidos reglamentariamente. [...]".

Es decir, en cuanto a la ejecución del gasto público directo en los Órganos constitucionales, los Ministerios, los Organismos autónomos y la Seguridad Social, el procedimiento comprende las fases siguientes (que no tienen necesariamente que desenvolverse de forma consecutiva puesto que, para agilizar la gestión presupuestaria, algunas de ellas pueden tramitarse simultáneamente): [A] "Aprobación del gasto". Toda iniciativa de

gasto debe comenzar con la autorización del gasto por la máxima autoridad del centro gestor, o por la autoridad delegada, señalando una cuantía cierta o aproximada al respecto.

[D] "Compromiso de gasto". La Administración

procede a la disposición del gasto y se vincula con un tercero concreto, por una cuantía determinada o determinable y en unas condiciones concretas.

[O] "Reconocimiento de la obligación". Una vez que

el tercero ejecuta su prestación (entrega el bien, realiza la obra o el servicio, etc.) de manera satisfactoria, se produce la contracción de una obligación por la Administración para con ese acreedor y se determina el importe exacto de la deuda a pagar.

[K] "Ordenación del pago". El centro gestor que

está gestionando el gasto, cuando no posee caja propia, tramita la correspondiente propuesta de pago ante la Administración pagadora para que esta última abone al tercero la deuda contraída.

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[P] "Pago material". El Ordenador general de pagos

realiza la tramitación material del pago de la deuda (paga efectivamente al tercero acreedor o da la orden a una entidad financiera colaboradora para que pague a éste).

En cuanto a la ordenación formal y material de pagos, prevé la LGP lo siguiente:

Artículo 75. "Ordenación de pagos. 1. Bajo la superior autoridad del Ministro de Economía, competen al Director General del Tesoro y Política Financiera las funciones de Ordenador General de pagos del Estado. 2. De igual forma, bajo la superior autoridad del Ministro de Trabajo y Asuntos Sociales, competen al Director General de la Tesorería General de la Seguridad Social las funciones de Ordenador general de pagos de las Entidades gestoras y Servicios comunes de la Seguridad Social. 3. Las órdenes de pago se expedirán a favor del acreedor que figura en la correspondiente propuesta de pago si bien, por Orden del Ministro de Economía, se podrán regular los supuestos en que puedan expedirse a favor de Habilitaciones, Cajas pagadoras o Depositarías de fondos, así como entidades colaboradoras de conformidad con la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones y otros agentes mediadores en el pago, que actuarán como intermediarias para su posterior entrega a los acreedores. 4. Los Ministros de Economía y de Trabajo y Asuntos Sociales, en los ámbitos de sus respectivas competencias, podrán disponer la modificación o eliminación de cualquiera de los procedimientos de pago a través de intermediario señalados en el apartado anterior". Artículo 106. "Presupuesto monetario. 1. El Ministro de Economía, al objeto de conseguir una adecuada distribución temporal de los pagos y una correcta estimación de la necesidad de endeudamiento del Estado, aprobará anualmente, a propuesta de la Dirección General del Tesoro y Política Financiera, un Presupuesto monetario al que habrá de acomodarse la expedición de las órdenes de pago. También contendrá dicho presupuesto una previsión sobre los ingresos del Estado. 2. Para la elaboración del mismo, la Dirección General del Tesoro y Política Financiera podrá recabar del sector público estatal, definido en el artículo 2.1 de esta Ley, cuantos datos, previsiones y documentación estime oportuna sobre los pagos e ingresos que puedan tener incidencia en el presupuesto mencionado. 3. El Presupuesto monetario podrá ser modificado a lo largo de un ejercicio en función de los datos sobre su ejecución o cambios en las previsiones de ingresos o de pagos. Artículo 107. "Criterios de ordenación de pagos. 1. Con carácter general, la cuantía de los pagos ordenados en cada momento se ajustará al Presupuesto monetario, señalado en el artículo anterior.

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2. El Ordenador de Pagos aplicará criterios objetivos en la expedición de las órdenes de pago, tales como la fecha de recepción, el importe de la operación, aplicación presupuestaria y forma de pago, entre otros".

Por último, para agilizar la gestión del gasto, están previstas dos técnicas en la LGP: los "anticipos de caja fija" y los "pagos a justificar", cuya regulación básica es la siguiente:

Artículo 78. "Anticipos de caja fija y fondos de maniobra. 1. De acuerdo con lo preceptuado en esta Ley y en su desarrollo reglamentario, los ministros y los presidentes o directores de los organismos autónomos, previo informe de la Dirección General del Tesoro y Política Financiera en el primer caso, y previo informe de su Intervención Delegada en ambos casos, establecerán, en el ámbito de sus respectivas competencias, las normas que regulan los pagos satisfechos mediante anticipos de caja fija, determinando los criterios generales de los gastos que puedan ser satisfechos por tal sistema, los conceptos presupuestarios a los que serán aplicables los límites cuantitativos establecidos para cada uno de ellos, su aplicación al presupuesto y cuantas estimaciones se consideren oportunas. Se entienden por anticipos de caja fija las provisiones de fondos de carácter extrapresupuestario y permanente que se realicen a pagadurías, cajas y habilitaciones para la atención inmediata y posterior aplicación al capítulo de gastos corrientes en bienes y servicios del presupuesto del año en que se realicen, de gastos periódicos o repetitivos. 2. El Director General de la Tesorería General de la Seguridad Social, previo informe de la Intervención General de la Seguridad Social, establecerá las normas que regulan los pagos satisfechos mediante fondos de maniobra en el ámbito de las entidades gestoras y servicios comunes de la Seguridad Social. 3. En todo caso, la cuantía global de los anticipos de caja fija no podrá superar para cada ministerio u organismo autónomo el siete por ciento del total de créditos del capítulo destinado a gastos corrientes en bienes y servicios del presupuesto vigente en cada momento. Se autoriza a la Agencia Española de Cooperación Internacional para que la cuantía global de los anticipos de caja fija pueda exceder del siete por ciento previsto en este artículo, hasta un máximo del 14 por 100 del total de los créditos del capítulo destinado a gastos corrientes en bienes y servicios del presupuesto vigente en cada momento. El porcentaje indicado en el párrafo primero de este apartado podrá incrementarse hasta un máximo del 10 por 100 de los créditos del artículo 23, «indemnizaciones por razón del servicio», del programa 222A, «Seguridad ciudadana», del Ministerio del Interior, y aplicable únicamente a la gestión del indicado artículo.

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4. Igualmente, la cuantía global de los fondos de maniobra asignados a todos los centros de gestión pertenecientes a una misma entidad de la Seguridad Social no podrá exceder del tres por ciento de los créditos del capítulo destinado a gastos corrientes de bienes y servicios del presupuesto vigente en cada momento. Porcentaje que podrá ser elevado hasta un siete por ciento por el Ministro de Trabajo y Asuntos Sociales. 5. Las unidades administrativas responsables de estos fondos, que formarán parte del Tesoro Público o del patrimonio de la Seguridad Social, según corresponda, justificarán su aplicación y situación conforme se establezca reglamentariamente". Artículo 79. "Pagos a justificar. 1. Cuando, excepcionalmente, no pueda aportarse la documentación justificativa de las obligaciones en el momento previsto en el apartado 4 del artículo 73, podrán tramitarse propuestas de pagos presupuestarios y librarse fondos con el carácter de a justificar. Asimismo, podrá procederse a la expedición de libramientos a justificar cuando los servicios y prestaciones a que se refieran hayan tenido o vayan a tener lugar en el extranjero. 2. El mismo carácter tendrán las propuestas de pago efectuadas para satisfacer gastos a realizar en localidad donde no exista dependencia del ministerio, organismo, entidad gestora o servicio común de que se trate. En estos casos, la expedición de pagos a justificar será autorizada por los ministros, presidentes o directores de los organismos autónomos o de las entidades gestoras y servicios comunes de la Seguridad Social, que designarán el órgano competente para gestionar dichos pagos. La citada designación implicará la atribución de competencias para la realización de los gastos y pagos que de ellos se deriven y la formación, rendición y justificación de las correspondientes cuentas. 3. De acuerdo con lo previsto en el artículo 49 de esta Ley, con cargo a los libramientos a justificar únicamente podrán satisfacerse obligaciones del mismo ejercicio. No obstante, el Consejo de Ministros podrá acordar que, con los fondos librados a justificar para gastos en el extranjero imputados a un presupuesto, sean atendidos gastos realizados en el ejercicio siguiente, si ello fuese considerado relevante para el interés general. 4. Los perceptores de estas órdenes de pago a justificar quedan obligados a rendir cuenta justificativa de la aplicación de las cantidades recibidas. El plazo de rendición de las cuentas será de tres meses, excepto las correspondientes a pagos de expropiaciones y pagos en el extranjero que podrán ser rendidas en el plazo de seis meses. El Director General del Tesoro y Política Financiera, y, en su caso, los presidentes o directores de los organismos autónomos del Estado y de las entidades gestoras y servicios comunes de la Seguridad Social podrán, excepcionalmente ampliar estos plazos a seis y 12 meses, respectivamente, a propuesta del órgano gestor del crédito, con informe de la Intervención Delegada.

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5. Los perceptores de las órdenes de pago a justificar son responsables, en los términos previstos en esta Ley, de la custodia y uso de los fondos y de la rendición de la cuenta. 6. En el curso de los dos meses siguientes a la fecha de aportación de los documentos justificativos a que se refieren los apartados anteriores de este artículo, se llevará a cabo la aprobación o reparo de la cuenta por la autoridad competente". Artículo 110. "Medios de pago. En las condiciones que establezcan los Ministros de Economía y de Hacienda, en sus respectivos ámbitos, los ingresos y los pagos de la Administración General del Estado y sus organismos autónomos podrán realizarse mediante transferencia bancaria, cheque, efectivo o cualesquiera otros medios de pago, sean o no bancarios. En las mencionadas condiciones podrá establecerse que, en la realización de determinados ingresos o pagos de la Administración General del Estado, sólo puedan utilizarse ciertos medios de pago especificando en cada caso las particulares condiciones de utilización".

6.1.4.4. Control del presupuesto.

Todos los órganos del sector público general español están obligados a rendir cuentas de su actividad presupuestaria, conforme a la LGP:

Artículo 119.3. [Principios generales de la contabilidad del sector público estatal] "Las entidades integrantes del sector público estatal quedan sometidas a la obligación de rendir cuentas de sus operaciones, cualquiera que sea su naturaleza, al Tribunal de Cuentas por conducto de la Intervención General de la Administración del Estado, de acuerdo con los criterios recogidos en el capítulo IV de este título". Artículo 137. "Obligación de rendir cuentas. Las entidades integrantes del sector público estatal rendirán al Tribunal de Cuentas, por conducto de la Intervención General de la Administración del Estado, la información contable regulada en la sección 1ª del capítulo III de este título".

Y en la misma LGP se establece el régimen de responsabilidades, sin perjuicio de lo previsto en los ámbitos del Derecho Penal, del Derecho Civil y del Derecho Administrativo sancionador:

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Artículo 176. "Principio general. Las autoridades y demás personal al servicio de las entidades contempladas en el artículo 2 de esta Ley que por dolo o culpa graves adopten resoluciones o realicen actos con infracción de las disposiciones de esta Ley, estarán obligados a indemnizar a la Hacienda Pública estatal o, en su caso, a la respectiva entidad los daños y perjuicios que sean consecuencia de aquellos, con independencia de la responsabilidad penal o disciplinaria que les pueda corresponder". Artículo 177. "Hechos que pueden generar responsabilidad patrimonial. 1. Constituyen infracciones a los efectos del artículo anterior: a) Haber incurrido en alcance o malversación en la administración de los fondos públicos. b) Administrar los recursos y demás derechos de la Hacienda Pública estatal sin sujetarse a las disposiciones que regulan su liquidación, recaudación o ingreso en el Tesoro. c) Comprometer gastos, liquidar obligaciones y ordenar pagos sin crédito suficiente para realizarlos o con infracción de lo dispuesto en esta Ley o en la de Presupuestos que sea aplicable. d) Dar lugar a pagos reintegrables, de conformidad con lo establecido en el artículo 77 de esta Ley. e) No justificar la inversión de los fondos a los que se refieren los artículos 78 y 79 de esta Ley y la Ley General de Subvenciones. f) Cualquier otro acto o resolución con infracción de esta Ley, cuando concurran los supuestos establecidos en el artículo 176 de esta Ley. 2. Las infracciones tipificadas en el número anterior darán lugar, en su caso, a la obligación de indemnizar establecida en el artículo anterior". Artículo 178. "Tipos de responsabilidad. 1. Cuando el acto o la resolución se dictase mediando dolo, la responsabilidad alcanzará a todos los daños y perjuicios que conocidamente deriven de la resolución adoptada con infracción de esta Ley. 2. En el caso de culpa grave, las autoridades y demás personal de los entes del sector público estatal sólo responderán de los daños y perjuicios que sean consecuencia necesaria del acto o resolución ilegal. A estos efectos, la Administración tendrá que proceder previamente contra los particulares para el reintegro de las cantidades indebidamente percibidas. 3. La responsabilidad de quienes hayan participado en la resolución o en el acto será mancomunada, excepto en los casos de dolo, que será solidaria". Artículo 179. "Responsabilidad de los interventores y ordenadores de los pagos. En las condiciones fijadas en los artículos anteriores, están sujetos a la obligación de indemnizar a la Hacienda Pública estatal o, en su caso, a la respectiva entidad, además de los que adopten la resolución o realicen el acto determinante de aquélla, los interventores en el ejercicio de la función interventora, respecto a los extremos a los que se extiende la misma, y los ordenadores de pago que no hayan

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salvado su actuación en el respectivo expediente, mediante observación escrita acerca de la improcedencia o ilegalidad del acto o resolución".

Esta cuarta fase del ciclo presupuestario

consta de diversas modalidades de control presupuestario:

6.1.4.4.1. Control interno administrativo.

La Administración debe autocontrolar la gestión de los PGE durante su ejecución, mediante la Intervención General de la Administración del Estado. A este respecto, la LGP detalla el sistema fiscalizador a través del siguiente articulado a comentar:

Artículo 140. "Del control de la gestión económico-financiera del sector público estatal. 2. La Intervención General de la Administración del Estado ejercerá en los términos previstos en esta Ley el control interno de la gestión económica y financiera del sector público estatal, con plena autonomía respecto de las autoridades y demás entidades cuya gestión controle". Artículo 141. "Control de subvenciones y ayudas. La Intervención General de la Administración del Estado ejercerá el control sobre entidades colaboradoras y beneficiarios de subvenciones y ayudas concedidas por los sujetos del sector público estatal y de las financiadas con cargo a fondos comunitarios de acuerdo a lo establecido en la Ley General de Subvenciones y en la normativa comunitaria". Artículo 142. "Objetivos del control. 1. El control regulado en este título tiene como objetivos: a) Verificar el cumplimiento de la normativa que resulte de aplicación a la gestión objeto del control. b) Verificar el adecuado registro y contabilización de las operaciones realizadas, y su fiel y regular reflejo en las cuentas y estados que, conforme a las disposiciones aplicables, deba formar cada órgano o entidad. c) Evaluar que la actividad y los procedimientos objeto de control se realiza de acuerdo con los principios de buena gestión financiera y, en especial, los previstos en la Ley General de Estabilidad Presupuestaria. d) Verificar el cumplimiento de los objetivos asignados a los centros gestores del gasto en los Presupuestos Generales del Estado.

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2. El control se realizará mediante el ejercicio de la función interventora, el control financiero permanente y la auditoría pública, a que se refieren los capítulos II, III y IV de este título". Artículo 143. "Ámbito y ejercicio del control. El control a que se refiere este título será ejercido sobre la totalidad de los órganos o entidades del sector público estatal por la Intervención General de la Administración del Estado, a través de sus servicios centrales o de sus Intervenciones Delegadas. En el ámbito del Ministerio de Defensa y de la Seguridad Social, el control se ejercerá, respectivamente a través de la Intervención General de la Defensa, y de la Intervención General de la Seguridad Social, dependientes funcionalmente, a estos efectos, de la Intervención General de la Administración del Estado". Artículo 144. "Principios de actuación y prerrogativas. 1. La Intervención General de la Administración del Estado ejercerá sus funciones de control conforme a los principios de autonomía, ejercicio desconcentrado y jerarquía interna a través de los órganos de control a que se refiere el artículo anterior. 2. El control a que se refiere este título se ejercerá con plena autonomía respecto al órgano o entidad cuya gestión sea objeto de control. A tales efectos, los funcionarios que lo realicen gozarán de independencia funcional respecto de los titulares de los órganos cuya gestión controlen y ajustarán su actuación a la normativa vigente y a las instrucciones impartidas por la Intervención General de la Administración del Estado. 3. El procedimiento contradictorio rige la solución de las diferencias que puedan presentarse en el ejercicio de control de la función interventora. Dicho principio se materializará en el procedimiento de resolución de discrepancias regulado en el artículo 155 de esta Ley. En el ámbito del control financiero permanente y la auditoría pública, el alcance del procedimiento contradictorio será el establecido en la normativa reguladora de los correspondientes informes, sin perjuicio de lo establecido en el artículo 161 y en el apartado 3 del artículo 166 de esta Ley. 4. El Interventor General de la Administración del Estado y sus Interventores Delegados podrán recabar directamente de quien corresponda los asesoramientos jurídicos y los informes técnicos que considere necesarios, así como los antecedentes y documentos precisos para el ejercicio de sus funciones. Cuando los asesoramientos e informes hayan de recabarse de órganos cuya competencia se extiende a la totalidad de la Administración General e Institucional, se solicitarán, en todo caso, por la Intervención General de la Administración del Estado. 5. El Interventor General de la Administración del Estado y sus interventores delegados podrán interponer los recursos y reclamaciones que autoricen las disposiciones vigentes". Artículo 145. "Deberes y facultades del personal controlador, deber de colaboración y asistencia jurídica. 1. Los funcionarios que desempeñan

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las funciones de control deberán guardar la confidencialidad y el secreto respecto de los asuntos que conozcan por razón de su trabajo. Los datos, informes o antecedentes obtenidos en el desarrollo de sus funciones sólo podrán utilizarse para los fines del control y, en su caso, para la denuncia de hechos que puedan ser constitutivos de infracción administrativa, responsabilidad contable o de delito. Asimismo, las Comisiones Parlamentarias de Investigación podrán tener acceso a dichos datos, informes o antecedentes, en los términos establecidos por el Real Decreto-ley 5/1994, de 29 de abril. En los demás casos en que proceda legalmente el acceso a los informes de control, la solicitud de los mismos se dirigirá directamente a sus destinatarios. 2. Las autoridades, cualquiera que sea su naturaleza, los jefes o directores de oficinas públicas, los de las entidades integrantes del sector público estatal y quienes en general, ejerzan funciones públicas o desarrollen su trabajo en dichas entidades deberán prestar a los funcionarios encargados del control el apoyo, concurso, auxilio y colaboración que les sean precisos, facilitando la documentación e información necesaria para dicho control. 3. Toda persona natural o jurídica, pública o privada, estará obligada a proporcionar, previo requerimiento del órgano de control de la Intervención General de la Administración del Estado actuante, toda clase de datos, informes o antecedentes, deducidos directamente de sus relaciones económicas, profesionales o financieras con otras personas, con trascendencia para las actuaciones de control que desarrolle. [...]". Artículo 148. "De la función interventora. Definición. La función interventora tiene por objeto controlar, antes de que sean aprobados, los actos del sector público estatal que den lugar al reconocimiento de derechos o a la realización de gastos, así como los ingresos y pagos que de ellos se deriven, y la inversión o aplicación en general de sus fondos públicos, con el fin de asegurar que su gestión se ajuste a las disposiciones aplicables en cada caso. No obstante, la fiscalización previa e intervención de los derechos e ingresos del Tesoro Público se podrá sustituir reglamentariamente por las comprobaciones efectuadas en el ejercicio del control financiero permanente y la auditoría pública, salvo en los actos de ordenación del pago y pago material correspondientes a devoluciones de ingresos". Artículo 149. "Ámbito de aplicación. 1. La función interventora se ejercerá por la Intervención General de la Administración del Estado y sus interventores delegados respecto de los actos realizados por la Administración General del Estado, sus organismos autónomos, y las entidades gestoras y servicios comunes de la Seguridad Social. 2. El Consejo de Ministros, a propuesta de la Intervención General de la Administración del Estado, podrá acordar de forma motivada la aplicación del control financiero permanente, en sustitución de la función interventora, respecto de toda la actividad del organismo o de algunas áreas de gestión, en aquellos organismos autónomos en los que la naturaleza de sus actividades lo justifique.

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3. Cuando en los procedimientos de gestión que den lugar a los referidos actos, documentos y expedientes participen diversas Administraciones públicas, la función interventora se limitará a las actuaciones que se produzcan en el ámbito de las Administraciones referidas en el apartado 1". Artículo 150. "Modalidades de ejercicio. 1. La función interventora se ejercerá en sus modalidades de intervención formal y material. La intervención formal consistirá en la verificación del cumplimiento de los requisitos legales necesarios para la adopción del acuerdo, mediante el examen de todos los documentos que, preceptivamente, deban estar incorporados al expediente. En la intervención material se comprobará la real y efectiva aplicación de los fondos públicos. 2. El ejercicio de la función interventora comprenderá: a) La fiscalización previa de los actos que reconozcan derechos de contenido económico, aprueben gastos, adquieran compromisos de gasto, o acuerden movimientos de fondos y valores. b) La intervención del reconocimiento de las obligaciones y de la comprobación de la inversión. c) La intervención formal de la ordenación del pago. d) La intervención material del pago". Artículo 151. "No sujeción a la fiscalización previa. No estarán sometidos a la fiscalización previa prevista en el apartado 2.a) del artículo anterior: a) los contratos menores; b) los gastos de carácter periódico y demás de tracto sucesivo, una vez fiscalizado el gasto correspondiente al período inicial del acto o contrato del que deriven o sus modificaciones; c) los gastos menores de 5.000 euros cuyo pago se realice mediante el procedimiento especial de anticipo de caja fija, regulado en el artículo 78 de esta Ley; d) los gastos correspondientes a la celebración de procesos electorales a que se refiere la disposición adicional novena de esta Ley y e) las subvenciones con asignación nominativa. Tampoco estarán sometidos a fiscalización previa los gastos menores de 5.000 euros que se realicen con cargo a fondos librados a justificar, cuando los servicios o prestaciones a que se refieran hayan tenido o vayan a tener lugar en territorio extranjero". Artículo 152. "Fiscalización e intervención previa de requisitos básicos. 1. El Gobierno, a propuesta de la Intervención General de la Administración del Estado podrá acordar, que la fiscalización e intervención previas a que se refiere el artículo 150, se limiten a comprobar los extremos siguientes: a) La existencia de crédito presupuestario y que el propuesto es el adecuado y suficiente a la naturaleza del gasto u obligación que se proponga contraer. En los casos en los que se trate de contraer compromisos de gastos de carácter plurianual se comprobará, además, si se cumple lo preceptuado en el artículo 47 de esta Ley.

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b) Que los gastos u obligaciones se proponen a órgano competente. c) La competencia del órgano de contratación, del concedente de la subvención, del que celebra el convenio de colaboración o del que resuelve el expediente de responsabilidad patrimonial y, en general, del que dicte el acto administrativo, cuando dicho órgano no tenga atribuida la facultad para la aprobación de los gastos de que se trate. d) Que los expedientes de reconocimiento de obligaciones corresponden a gastos aprobados y fiscalizados favorablemente. e) La existencia de autorización del Consejo de Ministros en los supuestos que conforme al apartado 2 del artículo 12 de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas lo requieran. f) La existencia de autorización del titular del departamento ministerial en los supuestos que, conforme al apartado 1 del artículo 12 de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, lo requieran. g) Aquellos otros extremos que, por su trascendencia en el proceso de gestión, determine el Consejo de Ministros a propuesta del Ministro de Hacienda, previo informe de la Intervención General de la Administración del Estado. En la determinación de estos extremos se atenderá especialmente a aquellos requisitos contemplados en la normativa reguladora para asegurar la objetividad y transparencia en las actuaciones públicas. 2. No obstante, será aplicable el régimen general de fiscalización previa respecto de gastos de cuantía indeterminada y aquellos otros que deban ser aprobados por el Consejo de Ministros". Artículo 153. "Fiscalización previa e Intervención de pagos a justificar y anticipos de caja fija. Reglamentariamente se determinarán los requisitos a verificar en la fiscalización previa de las órdenes de pagos a justificar y en la constitución o modificación de los anticipos de caja fija y de sus reposiciones de fondos, así como el procedimiento a seguir en la intervención de sus cuentas justificativas". Artículo 154. "Reparos. 1. Si la Intervención, al realizar la fiscalización o intervención, se manifiesta en desacuerdo con el contenido de los actos examinados o con el procedimiento seguido para su adopción, deberá formular sus reparos por escrito, con cita de los preceptos legales en los que sustente su criterio. La formulación del reparo suspenderá la tramitación del expediente hasta que sea solventado, bien por la subsanación de las deficiencias observadas o bien, en el caso de no aceptación del reparo, por la resolución del procedimiento previsto en el artículo siguiente. 2. Cuando se aplique el régimen general de fiscalización e intervención previa, procederá la formulación del reparo en los casos siguientes: a) Cuando se base en la insuficiencia de crédito o el propuesto no se considere adecuado. b) Cuando el gasto se proponga a un órgano que carezca de competencia para su aprobación. c) Cuando se aprecien graves irregularidades en la documentación justificativa del reconocimiento de la obligación o no se acredite suficientemente el derecho de su perceptor.

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d) Cuando el reparo derive de comprobaciones materiales de obras, suministros, adquisiciones y servicios. e) Cuando se hayan omitido requisitos o trámites que pudieran dar lugar a la nulidad del acto, o cuando la continuación de la gestión administrativa pudiera causar quebrantos económicos al Tesoro Público o a un tercero. En el supuesto de que los defectos observados en el expediente derivasen del incumplimiento de requisitos o trámites no esenciales, la Intervención podrá emitir informe favorable, pero la eficacia del acto quedará condicionada a la subsanación de dichos defectos con anterioridad a la aprobación del expediente. El órgano gestor remitirá a la Intervención la documentación justificativa de haberse subsanado dichos defectos. De no solventarse por el órgano gestor los condicionamientos indicados para la continuidad del expediente, se considerará formulado el correspondiente reparo. 3. En el supuesto de que la función interventora se desarrolle en el régimen especial de fiscalización e intervención previa de requisitos básicos, sólo procederá la formulación de reparo cuando no se cumpla alguno de los extremos de necesaria comprobación establecidos en el apartado 1 del artículo 152. Los interventores podrán formular las observaciones complementarias que consideren convenientes, sin que las mismas tengan, en ningún caso, efectos suspensivos en la tramitación de los expedientes correspondientes. En este régimen especial no resultará de aplicación la posibilidad contenida en el párrafo segundo del apartado 2 de este artículo". Artículo 155. "Discrepancias. Cuando el órgano gestor no acepte el reparo formulado, planteará a la Intervención General de la Administración del Estado por conducto de la Subsecretaría del departamento, en caso de ministerios y a través de los presidentes o directores de los organismos o entidades en los demás casos, discrepancia motivada por escrito, con cita de los preceptos legales en los que sustente su criterio. Planteada la discrepancia se procederá de la siguiente forma: a) En los casos en que haya sido formulado el reparo por una intervención delegada corresponderá a la Intervención General de la Administración del Estado conocer la discrepancia, siendo su resolución obligatoria para aquélla. No obstante lo anterior, cuando el reparo haya sido formulado por una intervención Delegada en centros, dependencias y organismos del Ministerio de Defensa, o en las entidades gestoras y servicios comunes de la Seguridad Social, corresponderá conocer de la discrepancia a la Intervención General de la Defensa y a la Intervención General de la Seguridad Social, respectivamente, haciendo constar su criterio que será vinculante para aquélla. Cuando el reparo haya sido formulado por la Intervención General de la Defensa o por la Intervención General de la Seguridad Social o éstas hayan confirmado el de una intervención delegada, subsistiendo la

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discrepancia, corresponderá a la Intervención General de la Administración del Estado resolver la misma, siendo su resolución obligatoria para aquéllas. b) Cuando el reparo haya sido formulado por la Intervención General de la Administración del Estado o este centro directivo haya confirmado el de otra Intervención General o delegada, subsistiendo la discrepancia, corresponderá al Consejo de Ministros adoptar resolución definitiva". Artículo 156. "Omisión de fiscalización. 1. En los supuestos en los que, con arreglo a lo establecido en las disposiciones aplicables, la función interventora fuera preceptiva y se hubiese omitido, no se podrá reconocer la obligación, ni tramitar el pago, ni intervenir favorablemente estas actuaciones hasta que se subsane dicha omisión en los términos previstos en este artículo. 2. En dichos supuestos, será preceptiva la emisión de un informe por parte del órgano de la Intervención General de la Administración del Estado que tenga conocimiento de dicha omisión que se remitirá a la autoridad que hubiera iniciado las actuaciones. Este informe, que no tendrá naturaleza de fiscalización, pondrá de manifiesto, como mínimo los siguientes extremos: a) Las infracciones del ordenamiento jurídico que se hubieran puesto de manifiesto de haber sometido el expediente a fiscalización o intervención previa en el momento oportuno. b) Las prestaciones que se hayan realizado como consecuencia de dicho acto. c) La procedencia de la revisión de los actos dictados con infracción del ordenamiento. d) La existencia de crédito adecuado y suficiente para hacer frente a las obligaciones pendientes. Los interventores delegados darán cuenta de su informe a la Intervención General de la Administración del Estado en el momento de su emisión. 3. Corresponderá al titular del departamento al que pertenezca el órgano responsable de la tramitación del expediente o al que esté adscrito el organismo autónomo, sin que dicha competencia pueda ser objeto de delegación, acordar, en su caso, el sometimiento del asunto al Consejo de Ministros para que adopte la resolución procedente. 4. El acuerdo favorable del Consejo de Ministros no eximirá de la exigencia de las responsabilidades a que, en su caso, hubiera lugar". Artículo 157. "Del control financiero permanente. Definición. El control financiero permanente se ejercerá en los órganos y entidades establecidos en el artículo siguiente y tendrá por objeto la verificación de una forma continua realizada a través de la correspondiente intervención delegada, de la situación y el funcionamiento de las entidades del sector público estatal en el aspecto económico-financiero, para comprobar el cumplimiento de la normativa y directrices que les rigen y, en general, que su gestión se ajusta a los principios de buena gestión financiera y en particular al cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria y de equilibrio financiero".

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Artículo 158. "Ámbito de aplicación. 1. El control financiero permanente se ejercerá sobre: a) La Administración General del Estado. b) Los organismos autónomos dependientes de la Administración General del Estado. c) Las entidades gestoras y servicios comunes de la Seguridad Social. d) Las entidades estatales de derecho público contempladas en el párrafo g) del apartado 1 del artículo 2 de esta Ley. e) Las entidades públicas empresariales previstas en el artículo 2.1.c). f) Las mutuas de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales de la Seguridad Social, cuando se hallen inmersas en alguno de los supuestos previstos en el artículo 74.1 de la Ley General de la Seguridad Social [...]". Artículo 162. "De la auditoría pública. Definición. La auditoría pública consistirá en la verificación, realizada con posterioridad y efectuada de forma sistemática, de la actividad económico-financiera del sector público estatal, mediante la aplicación de los procedimientos de revisión selectivos contenidos en las normas de auditoría e instrucciones que dicte la Intervención General de la Administración del Estado". Artículo 163. "Ámbito. La auditoría pública se ejercerá, en función de lo previsto en el plan anual de auditorías a que se refiere el artículo 165 de esta Ley, sobre todos los órganos y entidades integrantes del sector público estatal y sobre los fondos a que se refiere el apartado 2 del artículo 2 de esta Ley, sin perjuicio de las actuaciones correspondientes al ejercicio de la función interventora y del control financiero permanente, y de las actuaciones sometidas al ejercicio de la auditoría privada de la Ley 19/1988, de 12 de julio de Auditoría de Cuentas, impuestas a las sociedades mercantiles estatales por la legislación mercantil".

6.1.4.4.2. Control externo financiero.

El Tribunal de Cuentas fiscaliza la gestión presupuestaria tras el cierre del ejercicio presupuestario. Así lo establece el artículo 136 CE:

Artículo 136. 1. "El Tribunal de Cuentas es el supremo órgano fiscalizador de las cuentas y de la gestión económica del Estado, así como del Sector Público estatal. Dependerá directamente de las Cortes Generales y ejercerá sus funciones por delegación de ellas en el examen y comprobación de la Cuenta General del Estado. 2. Las cuentas del Estado y del sector público estatal se rendirán al Tribunal de Cuentas y serán censuradas por éste. El Tribunal de

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Cuentas, sin perjuicio de su propia jurisdicción, remitirá a las Cortes Generales un informe anual en el que, cuando proceda, comunicará las infracciones o responsabilidades en que, a su juicio, se hubiere incurrido".

Dicho precepto constitucional fue desarrollado mediante la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas y por la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas. Además, la LGP establece que:

Artículo 119.3. "[Principios generales de la contabilidad del sector público estatal]. Las entidades integrantes del sector público estatal quedan sometidas a la obligación de rendir cuentas de sus operaciones, cualquiera que sea su naturaleza, al Tribunal de Cuentas por conducto de la Intervención General de la Administración del Estado, de acuerdo con los criterios recogidos en el capítulo IV de este título". Artículo 132. "Examen y comprobación de la Cuenta General del Estado. El Tribunal de Cuentas, por delegación de las Cortes Generales, procederá al examen y comprobación de la Cuenta General del Estado dentro del plazo de seis meses a partir de la fecha en que las haya recibido. El Pleno, oído el Fiscal, dictará la declaración definitiva que le merezca para elevarla a las Cámaras con la oportuna propuesta, dando traslado al Gobierno". Artículo 137. "Obligación de rendir cuentas. Las entidades integrantes del sector público estatal rendirán al Tribunal de Cuentas, por conducto de la Intervención General de la Administración del Estado, la información contable regulada en la sección 1ª del capítulo III de este título". Artículo 140. "Del control de la gestión económico-financiera del sector público estatal. 1. En su condición de supremo órgano fiscalizador de las cuentas y de la gestión económica del Estado y del sector público, corresponde al Tribunal de Cuentas el control externo del sector público estatal, en los términos establecidos en la Constitución, en su Ley Orgánica y en las demás leyes que regulen su competencia".

Y respecto a la Cuenta General del Estado, establece la LGP:

Artículo 124. "Competencias del Ministro de Hacienda. Corresponde al Ministro de Hacienda, a propuesta de la Intervención General de la Administración del Estado: [...]

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c) Determinar el contenido, la estructura, las normas de elaboración y los criterios de agregación o consolidación de la Cuenta General del Estado". Artículo 125.2. "La Intervención General de la Administración del Estado es el centro gestor de la contabilidad pública, al que compete: [...] d) Formar la Cuenta General del Estado". Artículo 130. "Contenido de la Cuenta General del Estado. 1. La Cuenta General del Estado se formará con los siguientes documentos: a) Cuenta General del sector público administrativo, que se formará mediante la agregación o consolidación de las cuentas de las entidades que integran dicho sector. Asimismo, se acompañará la cuenta de gestión de tributos cedidos a las Comunidades Autónomas conforme a lo preceptuado en el artículo 52 de la Ley 21/2001, de 27 de diciembre, de Medidas Fiscales y Administrativas del nuevo sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y ciudades con estatuto de autonomía. b) Cuenta General del sector público empresarial, que se formará mediante la agregación o consolidación de las cuentas de las entidades que deben aplicar los principios de contabilidad recogidos en el Plan General de Contabilidad de la empresa española, así como en sus adaptaciones y disposiciones que lo desarrollen. c) Cuenta General del sector público fundacional, que se formará mediante la agregación o consolidación de las cuentas de las entidades que deben aplicar los principios de contabilidad recogidos en la normativa contable relativa a entidades sin fines lucrativos. d) Memoria que completará, ampliará y comentará la información contenida en los anteriores documentos. 2. La Cuenta General del Estado deberá suministrar información sobre: a) La situación económica, financiera y patrimonial del sector público estatal. b) Los resultados económico-patrimoniales del ejercicio. c) La ejecución y liquidación de los presupuestos y el grado de realización de los objetivos. 3. El Ministro de Hacienda podrá determinar la obtención de una cuenta agregada o consolidada de todos los entes del sector público estatal, o en su caso por sectores". Artículo 131. "Formación y remisión de la Cuenta General del Estado al Tribunal de Cuentas. 1. La Cuenta General del Estado de cada año se formará por la Intervención General de la Administración del Estado y se elevará al Gobierno para su remisión al Tribunal de Cuentas antes del día 31 de octubre del año siguiente al que se refiera. 2. La Intervención General de la Administración del Estado podrá recabar de las distintas entidades la información que considere necesaria para efectuar los procesos de agregación o consolidación contable. 3. La falta de remisión de cuentas no constituirá obstáculo para que la Intervención General de la Administración del Estado pueda formar la Cuenta General del Estado con las cuentas recibidas.

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4. Se podrán agregar o consolidar las cuentas de una entidad aunque en el preceptivo informe de auditoría de cuentas se hubiera denegado opinión, emitido informe desfavorable o con salvedades, si bien estas circunstancias se harán constar en la memoria explicativa de dicha Cuenta General". Artículo 136. "Información a publicar en el «Boletín Oficial del Estado». [...] 2. Asimismo, la Intervención General de la Administración del Estado, publicará en el «Boletín Oficial del Estado» anualmente, un resumen de los principales estados y documentos que conformen la Cuenta General del Estado".

6.1.4.4.3. Otros procedimientos de control presupuestario.

Además de los ya señalados, existen otros mecanismos o procedimientos complementarios de control presupuestario:

� Control interno administrativo de funcionamiento (a posteriori). La Administración autocontrola su actividad en general mediante la Inspección de los Servicios.

� Control externo de legalidad: lo realizan los Tribunales de Justicia. En particular, véase el Título XIX del Libro II del Código Penal (Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre), sobre "Delitos contra la administración pública" (prevaricación, cohecho, tráfico de influencias, malversación, fraude, etc.)

� Control externo político o parlamentario. Lo realizan las Cortes Generales mediante diversos procedimientos democráticos (preguntas, interpelaciones, comparecencias, comisiones de investigación, moción de censura...) y, muy especialmente, mediante la aprobación de la Cuenta General del Estado.

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6.2. Ámbito y estructura .

6.2.1. Ámbito .

Conforme al artículo 134.2 CE, en los PGE de cada año se establecen los ingresos y gastos de la Administración General del Estado de España:

Artículo 134.2. "Los Presupuestos Generales del Estado tendrán carácter anual, incluirán la totalidad de los gastos e ingresos del Sector Público estatal y en ellos se consignará el importe de los beneficios fiscales que afecten a los tributos del Estado".

Quedan fuera del ámbito de los PGE, por tanto, los ingresos y gastos del Sector Público autonómico y local del Estado.

A su vez, en el artículo 2 LGP se delimita el concepto de Sector Público "estatal" (entiéndase "Sector Público general del Estado") y en el artículo 3 LGP se establece su desagregación en tres grandes categorías, atendiendo a su naturaleza:

+ Sector Público general administrativo (Altos Órganos Institucionales, Administración gestora de la Seguridad Social y Administración del Gobierno: Ministerios y organismos autónomos).

+ Sector Público general empresarial (organismos empresariales de Derecho Público, entidades públicas empresariales y sociedades mercantiles estatales).

+ Sector Público general fundacional (fundaciones del Sector Público general).

Artículo 2. "Sector público estatal. 1. A los efectos de esta Ley forman parte del sector público estatal: a) La Administración General del Estado.

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b) Los organismos autónomos dependientes de la Administración General del Estado.

c) Las entidades públicas empresariales, dependientes de la Administración General del Estado, o de cualesquiera otros organismos públicos vinculados o dependientes de ella.

d) Las entidades gestoras, servicios comunes y las mutuas de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales de la Seguridad Social en su función pública de colaboración en la gestión de la Seguridad Social.

e) Las sociedades mercantiles estatales, definidas en la Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas.

f) Las fundaciones del sector público estatal, definidas en la Ley de Fundaciones.

g) Las entidades estatales de derecho público distintas a las mencionadas en los párrafos b) y c) de este apartado.

h) Los consorcios dotados de personalidad jurídica propia a los que se refieren los artículos 6, apartado 5, de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y 87 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, cuando uno o varios de los sujetos enumerados en este artículo hayan aportado mayoritariamente a los mismos dinero, bienes o industria, o se haya comprometido, en el momento de su constitución, a financiar mayoritariamente dicho ente y siempre que sus actos estén sujetos directa o indirectamente al poder de decisión de un órgano del Estado.

2. Se regula por esta ley el régimen presupuestario, económico-financiero, contable y de control de los fondos carentes de personalidad jurídica cuya dotación se efectúe mayoritariamente desde los Presupuestos Generales del Estado. 3. Los órganos con dotación diferenciada en los Presupuestos Generales del Estado que, careciendo de personalidad jurídica, no están integrados en la Administración General del Estado, forman parte del sector público estatal, regulándose su régimen económico-financiero por esta Ley, sin perjuicio de las especialidades que se establezcan en sus normas de creación, organización y funcionamiento. No obstante, su régimen de contabilidad y de control quedará sometido en todo caso a lo establecido en dichas normas, sin que les sea aplicable en dichas materias lo establecido en esta Ley. Sin perjuicio de lo anterior, esta Ley no será de aplicación a las Cortes Generales, que gozan de autonomía presupuestaria de acuerdo con lo establecido en el artículo 72 de la Constitución; no obstante, se mantendrá la coordinación necesaria para la elaboración del Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado".

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Artículo 3. "Sector público administrativo, empresarial y fundacional. A los efectos de esta Ley, el sector público estatal se divide en los siguientes: 1. El sector público administrativo, integrado por: a) Los sujetos mencionados en los párrafos a), b) y d) del apartado 1 y

en el apartado 3 del artículo anterior. b) Las entidades mencionadas en los párrafos g) y h) del apartado 1 del

artículo anterior, que cumplan alguna de las dos características siguientes:

1ª Que su actividad principal no consista en la producción en régimen de mercado de bienes y servicios destinados al consumo individual o colectivo, o que efectúen operaciones de redistribución de la renta y de la riqueza nacional, en todo caso sin ánimo de lucro.

2ª Que no se financien mayoritariamente con ingresos comerciales, entendiéndose como tales a los efectos de esta Ley, los ingresos, cualquiera que sea su naturaleza, obtenidos como contrapartida de las entregas de bienes o prestaciones de servicios.

2. El sector público empresarial, integrado por: a) Las entidades públicas empresariales. b) Las sociedades mercantiles estatales. c) Las entidades mencionadas en los párrafos g) y h) del apartado 1 del

artículo anterior no incluidas en el sector público administrativo. 3. El sector público fundacional, integrado por las fundaciones del sector público estatal".

Además, en el artículo 33 LGP se detalla el ámbito subjetivo y el contenido de los PGE:

Artículo 33. "Alcance subjetivo y contenido. 1. Los Presupuestos Generales del Estado estarán integrados por: a) Los presupuestos de los órganos con dotación diferenciada y de los

sujetos que integran el sector público administrativo. b) Los presupuestos de operaciones corrientes y los de operaciones de

capital y financieras de las entidades del sector público empresarial y del sector público fundacional.

c) Los presupuestos de los fondos a que se refiere el artículo 2.2 de esta Ley.

2. Los Presupuestos Generales del Estado determinarán: a) Las obligaciones económicas que, como máximo, pueden reconocer

los sujetos referidos en el párrafo a) del apartado anterior. b) Los derechos a reconocer durante el correspondiente ejercicio por los

entes mencionados en el párrafo anterior.

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c) Los gastos e ingresos y las operaciones de inversión y financieras a realizar por las entidades contempladas en el párrafo b) del apartado anterior.

d) Los objetivos a alcanzar en el ejercicio por cada uno de los gestores responsables de los programas con los recursos que el respectivo presupuesto les asigna.

e) La estimación de los beneficios fiscales que afecten a los tributos del Estado.

f) Las operaciones financieras de los fondos a que se refiere el párrafo c) del apartado anterior".

Asimismo, el artículo 1 de las LPGE de cada año establece el ámbito de los PGE. Según la Ley 30/2005, de 29 de diciembre, de PGE para el año 2006, éstos están compuestos por los siguientes presupuestos:

Artículo 1. "Ámbito de los Presupuestos Generales del Estado. En los Presupuestos Generales del Estado para el ejercicio del año 2006 se integran: a) El presupuesto del Estado. b) Los presupuestos de los Organismos autónomos de la Administración

General del Estado. c) El presupuesto de la Seguridad Social. d) Los presupuestos de los Organismos públicos, cuya normativa

específica confiere carácter limitativo a los créditos de su presupuesto de gastos: Consejo de Seguridad Nuclear. Consejo Económico y Social. Agencia Estatal de Administración Tributaria. Instituto Cervantes. Agencia de Protección de Datos. Instituto Español de Comercio Exterior (ICEX). Centro Nacional de Inteligencia. Museo Nacional del Prado.

e) El presupuesto del Ente público Radiotelevisión Española y de las restantes Sociedades mercantiles estatales para la gestión de los servicios públicos de radiodifusión y televisión.

f) Los presupuestos de las Sociedades mercantiles estatales. g) Los presupuestos de las Fundaciones del sector público estatal.

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h) Los presupuestos de las Entidades públicas empresariales y restantes Organismos públicos.

i) Los presupuestos de los fondos carentes de personalidad jurídica a que refiere el artículo 2.2 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria".

Las sociedades mercantiles estatales para la gestión de los servicios públicos de radiodifusión y televisión a que se refiere el artículo 1.e) de la LPGE 2006 son «Televisión Española, S.A.» y «Radio Nacional de España, S.A.».

La relación de sociedades mercantiles estatales con mayoría de capital público cuyos presupuestos se integran en los PGE 2006, conforme al artículo 1.f) de la LPGE 2004 son, entre otras: Aguas de la Cuenca del Ebro (ACESA), Aguas de la Cuenca del Sur (ACUSUR), Aguas de la Cuenca del Guadalquivir (AQUAVIR), Aguas de la Cuenca del Norte, Aguas de la Cuenca del Tajo, Aguas de la Cuenca del Segura, Aguas del Duero, Aguas del Júcar, AENA Desarrollo Internacional (ADISA), AXIS participaciones empresariales, Canal de Navarra, Canal de Segarra-Garrigues, Barcelona Holding Olímpico (HOLSA), Centro Intermodal de Logística (CILSA), Centros Logísticos Aeroportuarios, Comercial de Ferrocarril (COMFERSA), Compañía Española de Financiación del Desarrollo (COFIDES), Compañía Española de Reafianzamiento (CERSA), Compañía Española de Seguros de Crédito a la Exportación (CESCE), Correos y Telégrafos, Chrono Express, Correos Híbrido, Correos Telecom, Depuradora del Baix Llobregat (DEPURBAIX), Empresa Nacional de Innovación (ENISA), Empresa Nacional de Residuos Radiactivos (ENRESA), Enajenación de Materiales Ferroviarios (ENFESA), European Bulk Handling Installation (EBHISA), Expansión Exterior, Hidroguadiana, La Almoraima, Infraestructuras y Equipamientos Hispalenses (INFEHSA), Ingeniería de Sistemas para la Defensa de España (ISDEFE), Ingeniería y Economía del Transporte (INECO), Ingeniería y Servicios Aeroespaciales (INSA), Inmobiliaria de Promociones y Arriendos (IMPROASA), Paradores de Turismo, Portel Servicios Telemáticos (PORTEL), Programas y Explotaciones de Radiodifusión (PROERSA), Puerto Seco de Madrid, FF.CC. Aragón, FF.CC. Madrid, Zaragoza y Alicante, REDALSA, Remolques Marítimos (REMASA), SEIASA de la Meseta Sur, SEIASA del Nordeste, SEIASA del Norte, SEIASA del Sur y Este, Sociedad Española de Estudios para la Comunicación Fija a través del Estrecho de Gibraltar (SECEGSA), Sociedad Estatal de Gestión de Activos (AGESA), Sociedad Estatal de Conmemoraciones Culturales, Sociedad Estatal de Gestión Inmobiliaria de Patrimonio (SEGIPSA), Sociedad Estatal para el Desarrollo del Diseño y la Innovación (DDI), Sociedad Estatal para la Acción Cultural Exterior (SEACEX), Sociedad Estatal para Exposiciones Internacionales (EXPOINTERNACIONAL), Sociedad Estatal para las Enseñanzas Aeronáuticas Civiles (SENASA), Sociedad de Infraestructuras y Equipamientos Penitenciarios (SIEPSA), Sistemas Técnicos de Loterías del Estado, Tecnología e Investigación Ferroviaria (TIFSA), Valencia Plataforma Intermodal y Logística, World Trade Center Barcelona (WTCB), SEGITUR, EXPASA, PREVENPORT, TRASAGUA, Sociedad Estatal de Participaciones Industriales (SEPI), Agencia EFE, HUNOSA, etc.

El sector público fundacional al cual se refiere el artículo 1.g) de la LPGE 2006 está integrado por: Fund. AENA, Fund. Agencia Nacional de Evaluación de la Calidad y Acreditación, Fund. Almadén-Francisco Javier Villegas, Fund. Biodiversidad, Fundación Canaria Puertos de las Palmas, Fund. Carolina, Fund. Centro de Estudios Económicos y Comerciales, Fund. Centro de Investigación de Enfermedades

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Neurológicas, Fund. Centro Nacional de Investigación Oncológica Carlos III, Fund. Centro Nacional del Vidrio, Fund. Colección Thyssen-Bornemisza, Fund. Colegios Mayores MAE-AECI, Fund. Española para la Innovación de la Artesanía, Fund. de los Ferrocarriles Españoles, Fund. de Servicios Laborales, Fund. del Teatro Lírico, Fund. Efe, Fund. ENRESA, Fund. Entorno, Empresa y Medio Ambiente, Fund. Escuela de Organización Industrial, Fund. Española para la Ciencia y la Tecnología, Fund. FNMT, Fund. Iberoamericana para el Fomento de la Cultura y Ciencias del Mar, Fund. ICO, Fund. Instituto de Investigación Cardiovascular Carlos III, Fund. Instituto Iberoamericano de Mercado de Valores, Fund. Instituto Portuario de Estudios y Cooperación de la Comunidad Valenciana, Fund. Internacional y para Iberoamérica de Administración y Políticas Públicas, Fund. Laboral de Minusválidos Santa Bárbara, Fund. Museo Lázaro Galdiano, Fund. Museo Sorolla, Fund. Observatorio de Prospectiva Tecnológica Industrial (OPTI), Fund. para el Desarrollo de la Formación en las Zonas Mineras, Fund. para el Desarrollo de la Investigación en Genómica y Proteónica, Fund. para la Cooperación y Salud Internacional Carlos III, Fund. para la Prevención de Riesgos Laborales, Fund. Parques Nacionales, Fund. Residencia de Estudiantes, Fund. SEPI, Fund. Servicio Interconfederal de Mediación y Arbitraje-Sima, Fund. Tripartita para la Formación en el Empleo, Fund. Víctimas del Terrorismo, etc.

Entre las entidades y organismos públicos a los que se refiere el artículo 1.h) de la LPGE 2006 están: Aeropuertos Españoles y Navegación Aérea (AENA), Centro para el Desarrollo Tecnológico e Industrial (CDTI), Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones (CMT), Comisión Nacional de la Energía (CNE), Comisión Nacional del Mercado de Valores (CNMV), Consorcio de Compensación de Seguros (CCS), Consorcio de la Zona Especial de Canarias (CZEC), Consorcio Valencia 2007, Consorcio Zona Franca Gran Canaria, Entidad Pública Empresarial Red.es (Red.es), Fábrica Nacional de Moneda y Timbre-Real Casa de la Moneda, Ferrocarriles de Vía Estrecha (FEVE), Gerencia del Sector de la Construcción Naval, Instituto de Crédito Oficial (ICO), Instituto para la Diversificación y Ahorro de la Energía (IDAE), Loterías y Apuestas del Estado, Puertos del Estado y Autoridades Portuarias, Red Nacional de los Ferrocarriles Españoles (RENFE), Sociedad de Salvamento y Seguridad Marítima (SASEMAR), Sociedad Estatal de Participaciones Industriales (SEPI) y Sociedad Estatal de Promoción y Equipamiento del Suelo (SEPES), etc.

6.2.2. Estructura.

La estructura de los PGE es inicialmente simple: consta de estados de gastos (salidas de fondos) y estados de ingresos (entradas de fondos).

En cuanto a los presupuestos de "los órganos con dotación diferenciada y de los sujetos que integran el sector público administrativo" (artículo 33.1.a LGP) —es decir, los relacionados en los apartados a) a d) del artículo 1 LPGE 2006—

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las operaciones se clasifican conforme a los criterios siguientes:

Artículo 40. "Estructura de los estados de gastos de los Presupuestos Generales del Estado. 1. Los estados de gastos de los presupuestos a que se refiere el artículo 33.1.a) de esta Ley se estructurarán de acuerdo con las siguientes clasificaciones: a) La clasificación orgánica que agrupará por secciones y servicios los créditos asignados a los distintos centros gestores de gasto de los órganos con dotación diferenciada en los presupuestos, la Administración General del Estado, sus organismos autónomos, entidades de la Seguridad Social y otras entidades, según proceda. b) La clasificación por programas, que permitirá a los centros gestores agrupar sus créditos conforme a lo señalado en el artículo 35 de esta Ley y establecer, de acuerdo con el Ministerio de Hacienda, los objetivos a conseguir como resultado de su gestión presupuestaria. La estructura de programas se adecuará a los contenidos de las políticas de gasto contenidas en la programación plurianual. c) La clasificación económica, que agrupará los créditos por capítulos separando las operaciones corrientes, las de capital, las financieras y el Fondo de Contingencia de ejecución presupuestaria. En los créditos para operaciones corrientes se distinguirán los gastos de personal, los gastos corrientes en bienes y servicios, los gastos financieros y las transferencias corrientes. En los créditos para operaciones de capital se distinguirán, las inversiones reales y las transferencias de capital. El Fondo de Contingencia recogerá la dotación para atender necesidades imprevistas en la forma establecida en el artículo 15 de la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, General de Estabilidad Presupuestaria. En los créditos para operaciones financieras se distinguirán las de activos financieros y las de pasivos financieros. Los capítulos se desglosarán en artículos y éstos, a su vez, en conceptos que podrán dividirse en subconceptos. 2. Con independencia de la estructura presupuestaria, los créditos se identificarán funcionalmente de acuerdo con su finalidad, deducida del programa en que aparezcan o, excepcionalmente, de su propia naturaleza, al objeto de disponer de una clasificación funcional del gasto". Artículo 41. "Estructura de los estados de ingresos. Los estados de ingresos de los presupuestos a que se refiere el artículo 33.1.a) de esta Ley se estructurarán siguiendo las clasificaciones orgánica y económica: a) La clasificación orgánica distinguirá los ingresos correspondientes a la Administración General del Estado y los correspondientes a cada uno de los organismos autónomos, los de la Seguridad Social y los de otras entidades, según proceda.

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b) La clasificación económica agrupará los ingresos, separando los corrientes, los de capital, y las operaciones financieras. En los ingresos corrientes se distinguirán: impuestos directos y cotizaciones sociales, impuestos indirectos, tasas, precios públicos y otros ingresos, transferencias corrientes e ingresos patrimoniales. En los ingresos de capital se distinguirán: enajenación de inversiones reales y transferencias de capital. En las operaciones financieras se distinguirán: activos financieros y pasivos financieros. Los capítulos se desglosarán en artículos y éstos, a su vez, en conceptos que podrán dividirse en subconceptos".

En síntesis, los estados de gastos públicos (créditos necesarios para atender las obligaciones a contraer) se clasifican atendiendo a tres criterios complementarios:

� Orgánico (qué órgano gasta).

� Económico (en qué se gasta).

� Funcional o por programas (para qué se gasta).

Por su parte, los estados de ingresos públicos (estimación de los derechos económicos a realizar durante el ejercicio para cubrir los gastos) se clasifican atendiendo a dos criterios complementarios:

� Orgánico (qué órgano ingresa). � Económico (qué se ingresa).

6.2.2.1. Clasificación orgánica.

La clasificación orgánica de los ingresos y de los gastos en los PGE es idéntica y comprende dos niveles de desagregación, denominados secciones y servicios.

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A efectos de codificación, las secciones presupuestarias se identifican por dos dígitos numéricos.

A su vez, dentro de cada sección presupuestaria pueden existir uno o más servicios, que se identifican por cuatro o cinco dígitos numéricos, según la naturaleza del Servicio (separados por un punto). En el código de un servicio, los dos primeros dígitos indican la sección a la que pertenece y los dos o tres últimos informan de su respectiva naturaleza:

CODIFICACIÓN DE LOS SERVICIOS PRESUPUESTARIOS CÓDIGO NATURALEZA

NN.NN Presupuesto del Estado (Altos órganos institucionales, Ministerios y cuentas de orden)

NN.1NN Presupuesto de Organismos autónomos (administrativos)

NN.2NN Presupuesto de Entidades públicas empresariales

NN.3NN Presupuesto de Entes públicos

Las secciones y servicios en los PGE para el año 2006 son las que se indican en el anexo número 1 de estos apuntes, con sus respectivos códigos (además, la sección presupuestaria "Seguridad Social" tiene el código 60).

6.2.2.2. Clasificación económica.

La clasificación económica comprende cuatro niveles de desagregación, llamados capítulos, artículos, conceptos y subconceptos. A efectos de codificación, los capítulos se identifican por un dígito numérico; los artículos, por dos dígitos numéricos, el primero de los cuales corresponde al capítulo en el que se encuentran; los conceptos, por tres dígitos numéricos, los dos primeros de

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los cuales indican el artículo correspondiente; y los subconceptos, por cinco dígitos numéricos, los tres primeros de los cuales señalan el respectivo concepto y, separados por un punto, dos dígitos numéricos de orden. Los capítulos de ingresos y gastos son los siguientes:

CAPÍTULOS PRESUPUESTARIOS Nº INGRESOS OPERACIONES GASTOS

1 Impuestos directos y cotizaciones sociales Gastos de personal

2 Impuestos indirectos Gastos corrientes en bienes y servicios

3 Tasas, precios públicos y otros ingresos Gastos financieros

4 Transferencias corrientes Transferencias corrientes

5 Ingresos patrimoniales

No financieras corrientes

Fondo de contingencia

6 Enajenación de inversiones reales Inversiones reales

7 Transferencias de capital

No financieras de capital

Transferencias de capital

8 Activos financieros Activos financieros

9 Pasivos financieros Financieras

Pasivos financieros

A su vez, según tengan o no una contraprestación, las operaciones presupuestarias pueden ser bilaterales o unilaterales.

Las clasificaciones económicas de ingresos y gastos en los PGE para el año 2006 son las que figuran en el anexo número 2 de estos apuntes y fueron establecidas mediante la Resolución de 18 de julio de 2001. A su vez, mediante la Orden del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales de 28 de mayo de 2003, en la que se dictaron las normas para la elaboración de los presupuestos de la Seguridad Social para 2004, se establecieron las clasificaciones económicas de los ingresos y gastos de la Seguridad Social.

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6.2.2.3. Clasificación funcional.

Los gastos públicos se clasifican, además, siguiendo un criterio funcional que los ordena atendiendo a su destino. La clasificación funcional (también denominada "por programas") del gasto comprende cuatro niveles de desagregación: áreas de gasto, políticas de gasto, grupos de programas y programas. Además, excepcionalmente, la Dirección General de Presupuestos puede crear subprogramas con fines exclusivamente informativos, de gestión y seguimiento de objetivos. A efectos de codificación, las áreas de gasto se identifican por un dígito numérico; las políticas de gasto, por dos dígitos numéricos, el primero de los cuales corresponde al área en el que se encuentran; los grupos de programas, por tres dígitos numéricos, los dos primeros de los cuales corresponden a la política de gasto en la que se encuentran; y los programas, por cuatro dígitos, de los cuales los tres primeros son numéricos (y señalan el grupo al que corresponden) y el último es una letra mayúscula que lo identifica. La clasificación de programas de los PGE para 2006 es la que figura en el anexo número tres de estos apuntes.

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6.3. Los créditos presupuestarios y sus modificaciones.

6.3.1. Concepto de crédito presupuestario.

6.3.1.1. Definición.

Los créditos presupuestarios son las partidas cifradas que figuran en el estado de gastos del presupuesto y cuyo destino es la atención de las obligaciones a contraer por el Sector Público durante el ejercicio económico. Su definición legal viene establecida en la LGP:

Artículo 35. "Los créditos y programas presupuestarios. 1. Son créditos presupuestarios cada una de las asignaciones individualizadas de gasto, que figuran en los presupuestos de los órganos y entidades a que se refiere el artículo 33.1.a) de esta Ley, puestas a disposición de los centros gestores para la cobertura de las necesidades para las que hayan sido aprobados. Su especificación vendrá determinada, de acuerdo con la agrupación orgánica, por programas y económica que en cada caso proceda, conforme a lo establecido en los artículos 40, 43 y 44 de esta Ley, sin perjuicio de los desgloses necesarios a efectos de la adecuada contabilización de su ejecución".

6.3.1.2. Características generales.

Las características generales de los créditos presupuestarios vienen establecidas en la LGP, se corresponden con el principio presupuestario clásico de especialidad y se concretan en tres vinculaciones: cuantitativa, cualitativa y temporal.

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6.3.1.2.1. Vinculación cuantitativa.

La primera característica general de los créditos presupuestarios en España consiste en que no pueden adquirirse compromisos de gastos por una cuantía superior a la aprobada en los PGE. Esta vinculación de cuantía la establece la LGP:

Artículo 33.2. "Los Presupuestos Generales del Estado determinarán: a) Las obligaciones económicas que, como máximo, pueden reconocer los sujetos referidos en el párrafo a) del apartado anterior" [los órganos con dotación diferenciada y los sujetos que integran el sector público administrativo]. Artículo 46. "Limitación de los compromisos de gasto. Los créditos para gastos son limitativos. No podrán adquirirse compromisos de gasto ni adquirirse obligaciones por cuantía superior al importe de los créditos autorizados en los estados de gastos, siendo nulos de pleno derecho los actos administrativos y las disposiciones generales con rango inferior a Ley que incumplan esta limitación, sin perjuicio de las responsabilidades reguladas en el título VII de esta Ley".

6.3.1.2.2. Vinculación cualitativa.

La vinculación cualitativa de los créditos presupuestarios consiste en que éstos se destinarán únicamente a la finalidad para la que se han aprobado en los PGE:

Artículo 27.2. "Los créditos presupuestarios de la Administración General del Estado, sus organismos autónomos y de las entidades integrantes del sector público estatal con presupuesto limitativo se destinarán exclusivamente a la finalidad específica para la que hayan sido autorizados por la Ley de Presupuestos Generales del Estado o por las modificaciones realizadas conforme a esta Ley. El carácter limitativo y vinculante de dichos créditos será el correspondiente al nivel de especificación con que aparezcan en aquéllos". Artículo 42. "Especialidad de los créditos. Los créditos para gastos se destinarán exclusivamente a la finalidad específica para la que hayan sido autorizados por la Ley de Presupuestos o a la que resulte de las modificaciones aprobadas conforme a esta Ley".

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Esta segunda característica general de los créditos presenta tres modalidades: � vinculación cualitativa-orgánica: no cabe

alterar la finalidad específica de los créditos en cuanto se refiere a qué órgano (sección y servicio) puede gastarlos.

� vinculación cualitativa-funcional: no cabe alterar la finalidad específica de los créditos en cuanto se refiere a para qué (función y programa) pueden ser gastados.

� vinculación cualitativa-económica: no cabe alterar la finalidad específica de los créditos en cuanto se refiere a en qué pueden ser gastados (concepto).

En cuanto a la modalidad cualitativa-

económica, el artículo 43 LGP establece un ámbito restringido en su aplicación:

Artículo 43. "Especificación de los presupuestos del Estado. 1. En el presupuesto del Estado los créditos se especificarán a nivel de concepto, salvo los créditos destinados a gastos de personal y los gastos corrientes en bienes y servicios, que se especificarán a nivel de artículo y las inversiones reales a nivel de capítulo. 2. No obstante, se especificarán al nivel que corresponda conforme a su concreta clasificación económica, los siguientes créditos: a) Los destinados a atenciones protocolarias y representativas y los

gastos reservados. b) Los declarados ampliables conforme a lo establecido en el artículo

54 de esta Ley. c) Los que establezcan subvenciones nominativas. d) Los que, en su caso, se establezcan en la Ley de Presupuestos de

cada ejercicio. e) Los créditos extraordinarios que se concedan durante el ejercicio".

En consecuencia, en el artículo 43.1 LGP se establece, en primer lugar, como principio general para todos los capítulos presupuestarios la vinculación cualitativa-económica de los créditos como vinculación de concepto (y por tanto, vinculación de capítulo, de artículo y de concepto). En segundo lugar, se establece que, en los casos particulares del capítulo 1 (los gastos

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de personal) y del capítulo 2 (los gastos corrientes en bienes y servicios), dicha especificación será únicamente una vinculación de artículo (y de capítulo). Y, en tercer lugar, se establece que, en el caso particular del capítulo 6 (las inversiones reales), será únicamente una vinculación de capítulo. A su vez, el artículo 43.2 LGP establece nuevas excepciones al principio general de "vinculación de concepto" introduciendo distintos grados de especificación en ciertos casos: � los subconceptos 226.01 ("atenciones protocola-

rias y representativas") y 226.08 ("gastos reservados") tendrán vinculación de subconcepto.

� los créditos que establezcan subvenciones nominativas tendrán la vinculación que corresponda al nivel de especificación con que aparezcan en la LPGE de cada año.

� los créditos ampliables (ver epígrafe 6.3.2.3.) tendrán la vinculación que se les asigne en la LPGE de cada año.

� los créditos extraordinarios (ver epígrafe 6.3.2.5.) tendrán la vinculación que se les asigne en la norma que los autorice.

� los créditos que en la LPGE de cada año se establezcan con otra vinculación (con efecto solamente para ese año). Así, por ejemplo, la LPGE para 2006 dispone lo siguiente:

Artículo 9. "Créditos vinculantes. Uno. Con vigencia exclusiva durante el año 2006, se considerarán vinculantes, con el nivel de desagregación económica con que aparezcan en los estados de gastos, los créditos consignados para atender obligaciones de ejercicios anteriores. Asimismo, tendrá carácter vinculante el crédito 26.14.231A.227.11 «Para actividades de prevención, investigacióbn, persecución y represión de los delitos relacionados con el tráfico de drogas y demás fines a que se refiere la Ley 17/2003, de 29 de mayo». Dos. Con vigencia exclusiva para 2006 vincularán a nivel de capítulo, sin perjuicio de su especificación a nivel de concepto en los estados de gasto, los créditos presupuestarios consignados en el capítulo 7 «Transferencias de Capital», del presupuesto de la Sección 18 «Ministerio de Educación y Ciencia», para los siguientes Servicios y

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Programas: Servicio 05 «Secretaría General de Política Científica y Tecnológica», Programa 463B «Fomento y Coordinación de la Investigación Científica y Técnica»; Servicio 06 «Dirección General de Política Tecnológica», Programa 467C «Investigación y Desarrollo Tecnológico Industrial» y Programa 463B «Fomento y coordinación de la Investigación Científica y Técnica»; y Servicio 08 «Dirección General de Investigación», Programa 463B «Fomento y Coordinación de la Investigación Científica y Técnica». Tres. Con vigencia exclusiva para 2006 vincularán a nivel de capítulo, sin perjuicio de su especificación a nivel de concepto [...]".

6.3.1.2.3. Vinculación temporal.

La tercera característica general de los créditos presupuestarios es la vinculación temporal: los créditos se destinarán únicamente a atender las obligaciones contraídas durante el ejercicio, de manera que los remanentes de crédito (es decir, los créditos que a 31 de diciembre no estén afectados a satisfacer obligaciones ya contraídas y pendientes de pago) son nulos de pleno derecho:

Artículo 34.1. "El ejercicio presupuestario coincidirá con el año natural, y a él se imputarán: [...] b) Las obligaciones económicas reconocidas hasta el fin del mes de diciembre, siempre que correspondan a adquisiciones, obras, servicios, prestaciones o, en general, gastos realizados dentro del ejercicio y con cargo a los respectivos créditos". Artículo 49. "Temporalidad de los créditos. 1. Con cargo a los créditos del estado de gastos de cada presupuesto sólo podrán contraerse obligaciones derivadas de adquisiciones, obras, servicios y demás prestaciones o gastos en general que se realicen en el propio ejercicio presupuestario, sin perjuicio de las salvedades establecidas en los apartados 2 y 3 del artículo 34 de esta Ley. 2. Los créditos para gastos que en el último día del ejercicio presupuestario no estén afectados al cumplimiento de obligaciones ya reconocidas, quedarán anulados de pleno derecho, sin perjuicio de lo establecido en el artículo 58 de esta Ley".

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La vinculación temporal de los créditos presupuestarios tiene tres excepciones en la propia LGP: U Las obligaciones relativas a atrasos a favor

del personal, que se aplicarán a los créditos del presupuesto en vigor:

Artículo 34.2. "No obstante lo dispuesto en el apartado anterior, se aplicarán a los créditos del presupuesto vigente en el momento de la expedición de las órdenes de pago, las obligaciones que resulten de la liquidación de atrasos a favor del personal que perciba sus retribuciones con cargo a los Presupuestos Generales del Estado así como las que tengan su origen en resoluciones judiciales".

U Las obligaciones que resulten de compromisos de

gasto debidamente adquiridos en ejercicios anteriores, que se aplicarán a los créditos del presupuesto corriente:

Artículo 34.3. "Los titulares de los departamentos ministeriales podrán autorizar, previo informe favorable de la Dirección General de Presupuestos, la imputación a los créditos del ejercicio corriente de obligaciones generadas en ejercicios anteriores como consecuencia de compromisos de gasto adquiridos, de conformidad con el ordenamiento, para los que hubiera crédito disponible en el ejercicio de procedencia. La decisión del departamento ministerial dejará constancia, en cualquier caso, de las causas por las que no se procedió a la imputación a presupuesto en el ejercicio en que se generó la obligación [...]".

U Las obligaciones que correspondan a gastos

plurianuales, que se aplicarán por anualidades conforme a la LGP:

Artículo 47. "Compromisos de gasto de carácter plurianual. 1. Podrán adquirirse compromisos de gastos que hayan de extenderse a ejercicios posteriores a aquel en que se autoricen, siempre que no superen los límites y anualidades fijados en el número siguiente. 2. El número de ejercicios a que pueden aplicarse los gastos no será superior a cuatro. El gasto que se impute a cada uno de los ejercicios posteriores no podrá exceder de la cantidad que resulte de aplicar al crédito inicial a que corresponda la operación los siguientes porcentajes:

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en el ejercicio inmediato siguiente, el 70 por 100, en el segundo ejercicio, el 60 por 100, y en los ejercicios tercero y cuarto, el 50 por 100. [...] Estas limitaciones no serán de aplicación a los compromisos derivados de la carga financiera de la Deuda y de los arrendamientos de inmuebles, incluidos los contratos mixtos de arrendamiento y adquisición". Artículo 48. "Adquisiciones, obras con pago aplazado y otros compromisos de carácter plurianual. 1. Podrá ser diferido el vencimiento de la obligación de pago del precio de compra de bienes inmuebles adquiridos directamente cuyo importe exceda de seis millones de euros, sin que, en ningún caso, el desembolso inicial a la firma de la escritura pueda ser inferior al 25 por 100 del precio, pudiendo distribuirse el resto en los cuatro ejercicios siguientes dentro de las limitaciones porcentuales contenidas en el artículo 47 de esta Ley".

6.3.1.3. Aplicación presupuestaria.

Se denomina aplicación presupuestaria a la codificación que permite identificar cada uno de los créditos presupuestarios e informar de todas sus características: + qué órgano puede gastarlo (clasificación

orgánica), + para qué se puede gastar (clasificación por

programas) y + en qué se puede gastar (clasificación

económica).

La notación de una aplicación presupuestaria tiene la forma siguiente:

Su estructura es la siguiente:

04.01 911P 222.00

Orgánica Programa Económica

04.01.911P.222.00

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L Los primeros dígitos indican qué órgano está autorizado para gastar el crédito (clasificación orgánica): servicio; debe recordarse que es posible que, en vez de cinco, sean seis los dígitos: sería el caso de los organismos autónomos, las entidades públicas empresariales y los entes u organismos públicos con presupuesto limitativo de gastos. En este ejemplo se trata del Tribunal Constitucional (sección que sólo tiene un servicio, bajo la misma denominación). L Los cuatro siguientes dígitos señalan a qué finalidad o destino se dirige el crédito (clasificación funcional): programa. En este caso se trata del programa "Control Constitucional". L Los últimos dígitos determinan en qué puede realizarse el gasto (clasificación económica). En este ejemplo se concreta en el subconcepto "Comunicaciones telefónicas".

6.3.2. Técnicas de modificación de los créditos.

Las características generales de los créditos presupuestarios de gastos se resumen en varios tipos de vinculaciones de créditos: � cuantitativa: cuantía máxima a gastar. � cualitativa-orgánica: qué órgano puede gastar. � cualitativa-funcional: para qué se puede gastar. � cualitativa-económica: en qué se puede gastar. � temporal: ejercicio en el que se puede gastar. Sin embargo, los créditos aprobados por las Cortes Generales pueden ser alterados por el poder ejecutivo mediante diversas técnicas que se regulan en la LGP con carácter general (y respecto a las cuales en las LPGE de cada año suelen establecerse normas especiales con vigencia limitada):

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Artículo 51. "Modificación de los créditos iniciales. La cuantía y finalidad de los créditos contenidos en los presupuestos de gastos sólo podrán ser modificadas durante el ejercicio, dentro de los límites y con arreglo al procedimiento establecido en los artículos siguientes, mediante: a) Transferencias. b) Generaciones. c) Ampliaciones. d) Créditos extraordinarios y suplementos de crédito. e) Incorporaciones".

Al objeto de hacer frente a varias de esas modificaciones de créditos, el artículo 50 LGP prevé la existencia del denominado Fondo de Contingencia (capítulo 5 del estado de gastos):

Artículo 50. "Fondo de Contingencia de ejecución presupuestaria. 1. El presupuesto del Estado, a fin de hacer frente durante el ejercicio presupuestario a necesidades inaplazables, de carácter no discrecional para las que no se hiciera en todo o en parte la adecuada dotación de crédito, incluirá una sección bajo la rúbrica «Fondo de Contingencia de ejecución presupuestaria», por importe del dos por ciento del total de gastos para operaciones no financieras, destinado únicamente a financiar, cuando proceda, las modificaciones siguientes: a) Las ampliaciones de crédito reguladas en el artículo 54. b) Los créditos extraordinarios y suplementos de crédito, de

conformidad con lo previsto en el artículo 55. c) Las incorporaciones de crédito, conforme al artículo 58. En ningún caso podrá utilizarse el Fondo para financiar modificaciones destinadas a dar cobertura a gastos o actuaciones que deriven de decisiones discrecionales de la Administración, que carezcan de cobertura presupuestaria. 2. La aplicación del Fondo de Contingencia se aprobará, a propuesta del Ministro de Hacienda, mediante acuerdo del Consejo de Ministros previamente a la autorización de las respectivas modificaciones de crédito. 3. El Gobierno remitirá a las Cortes Generales, a través del Ministro de Hacienda, un informe trimestral acerca de la utilización del Fondo regulado en este artículo".

Este Fondo de contingencia fue creado en el artículo 15 de la Ley 18/2001, General de Estabilidad Presupuestaria, como un "instrumento al servicio de la disciplina de la política fiscal que evita la tendencia expansiva del gasto a

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través de la aprobación de modificaciones de crédito":

Artículo 15. "Fondo de contingencia de ejecución presupuestaria. 1. Dentro del límite de gasto fijado anualmente para el Estado, se incluirá una Sección presupuestaria bajo la rúbrica «Fondo de contingencia de ejecución presupuestaria» por importe del 2 por 100 del citado límite. 2. Este fondo se destinará, cuando proceda, a atender necesidades, de carácter no discrecional y no previstas en el presupuesto inicialmente aprobado, que puedan presentarse a lo largo del ejercicio. 3. La aplicación de la dotación incluida anualmente en el «Fondo de contingencia de ejecución presupuestaria» requerirá la aprobación del Consejo de Ministros, a propuesta del Ministro de Hacienda. 4. El Gobierno, a través del Ministro de Hacienda, remitirá a las Comisiones de Presupuestos del Congreso de los Diputados y del Senado, y para su conocimiento, un informe trimestral sobre la aplicación del «Fondo de Contingencia de ejecución presupuestaria» del trimestre inmediatamente anterior. 5. El remanente de crédito a final de cada ejercicio anual en el «Fondo de contingencia de ejecución presupuestaria» no podrá ser objeto de incorporación a ejercicios posteriores". Artículo 16. "Modificaciones de crédito. Los créditos extraordinarios, suplementos de crédito, ampliaciones e incorporaciones de crédito, en los términos previstos en el Texto Refundido de la Ley General Presupuestaria, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1091/1988, de 23 de septiembre, y en otras disposiciones legales, se financiarán mediante el recurso al «Fondo de contingencia de ejecución presupuestaria» o mediante bajas en otros créditos".

6.3.2.1. Reajustes de créditos. Los reajustes de créditos son operaciones presupuestarias que consisten en traspasar una cuantía cierta de crédito entre dos aplicaciones presupuestarias sin que se produzca una ruptura de las normas generales sobre vinculación de créditos. Los reajustes representan altas y bajas simultáneas y por el mismo importe en dos créditos presupuestarios dentro de los PGE de un mismo ejercicio. Por tanto, no modifican la cifra total

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de gastos de los PGE de ese año, sino la cuantía particular de los dos créditos que se reajustan (uno aumenta y otro disminuye, ambos por el mismo importe). Los reajustes implican una alteración de lo aprobado por las Cortes Generales (por tanto, son modificaciones presupuestarias) pero, al no romper la vinculación de créditos ni cambiar la cuantía total del documento presupuestario, no requieren un trámite complejo ni especiales requisitos para llevarse a cabo (la LGP ni siquiera los menciona en la relación de técnicas de modificación presupuestaria del artículo 51). Para determinar en qué casos pueden reajustarse los créditos presupuestarios, deben atenderse las normas sobre vinculación de créditos establecidas en la LGP y señaladas en el epígrafe anterior: � cualitativa-orgánica: artículos 27.2 y 42 � cualitativa-funcional: artículos 27.2 y 42 � cualitativa-económica: artículos 27.2, 42 y 43 � cuantitativa: artículos 33.2 y 46 � temporal: artículos 34.1 y 49 En resumen, los reajustes de crédito únicamente pueden afectar a la clasificación económica, aunque no rompen su vinculación. A su vez, dentro de ésta, existe una casuística de vínculos que puede ordenarse como se indica en la siguiente tabla (sin perjuicio de las normas específicas que, además, y para cada año en particular, pudieran establecerse en la correspondiente LPGE de ese año):

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TIENEN VINCULACIÓN ECONÓMICA

CAPÍTULOS DE CAPÍTULO

DE ARTÍCULO

DE CONCEPTO DE SUBCONCEPTO

1 Siempre Siempre No Sólo los créditos ampliables y los extraordinarios

2 Siempre Siempre No

Sólo 226.01 y 226.08 Los demás subconceptos: no, salvo los créditos ampliables y los extraordinarios

3 Siempre Siempre SiempreSólo los créditos ampliables y los extraordinarios

4 Siempre Siempre SiempreSólo los créditos ampliables, nominativos y extraordinarios

5 - - - -

6 Siempre No No Sólo los créditos ampliables y los extraordinarios

7 Siempre Siempre SiempreSólo los créditos ampliables, nominativos y extraordinarios



6.3.2.2. Transferencias de créditos. Las transferencias de créditos son operaciones presupuestarias que consisten en traspasar una cuantía cierta de crédito entre dos aplicaciones presupuestarias produciendo una ruptura de las normas generales sobre vinculación de créditos. Las transferencias, al igual que los reajustes, representan altas y bajas simultáneas y por el mismo importe en dos créditos presupuestarios dentro de los PGE de un ejercicio

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y, por tanto, tampoco modifican la cifra total de gastos de dichos PGE, sino la cuantía particular de las dos aplicaciones entre las que se produce la transferencia (una aumenta y otra disminuye, ambas por el mismo importe). Los reajustes y las transferencias suponen una alteración del presupuesto aprobado por las Cortes Generales (por tanto, son modificaciones presupuestarias) pero estas últimas, al romper la vinculación de los créditos, sí requieren unos requisitos especiales para su tramitación. La LGP las regula en su artículo 52:

Artículo 52. "Transferencias de crédito. 1. Las transferencias son traspasos de dotaciones entre créditos. Pueden realizarse entre los diferentes créditos del presupuesto incluso con la creación de créditos nuevos, con las siguientes restricciones: a) No podrán realizarse desde créditos para operaciones financieras al resto de los créditos, ni desde créditos para operaciones de capital a créditos para operaciones corrientes. b) No podrán realizarse entre créditos de distintas secciones presupuestarias. c) No minorarán créditos extraordinarios o créditos que se hayan suplementado o ampliado en el ejercicio. Esta restricción no afectará a créditos con carácter ampliable de las entidades que integran el sistema de la Seguridad Social o cuando afecten a créditos de la sección 06 Deuda Pública. d) En el ámbito de las entidades que integran el sistema de la Seguridad Social no podrán minorarse créditos ampliables salvo para financiar otros créditos ampliables. 2. Las anteriores restricciones no afectarán a las transferencias de crédito que hayan de realizarse como consecuencia de reorganizaciones administrativas o traspaso de competencias a Comunidades Autónomas; las que se deriven de convenios o acuerdos de colaboración entre distintos departamentos ministeriales, órganos del Estado con secciones diferenciadas en el Presupuesto del Estado u organismos autónomos; las que se efectúen para dar cumplimiento a lo dispuesto en la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español y las que se realicen desde el programa de imprevistos. 3. En ningún caso las transferencias podrán crear créditos destinados a subvenciones nominativas salvo que éstas deriven de norma con rango de Ley o se trate de subvenciones o aportaciones a otros entes del sector público estatal".

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Las transferencias no afectan a la vinculación temporal de los créditos (pues son altas y bajas simultáneas entre dos aplicaciones presupuestarias que tienen efectos dentro del mismo ejercicio), pero sí pueden romper otros vínculos, dentro de las restricciones previstas en el artículo 52 LGP: � vinculación cualitativa-orgánica: mediante una

transferencia puede modificarse el órgano (la sección o el servicio) con capacidad para gastar los créditos.

� vinculación cualitativa-funcional: mediante una

transferencia puede modificarse la finalidad específica de los créditos (el área de gasto, la política de gasto, el grupo de programas o el programa).

� vinculación cualitativa-económica: mediante una

transferencia puede modificarse el capítulo, el artículo, el concepto o el subconcepto en el que gastar los créditos.

Las transferencias de créditos pueden significar la ruptura de una, dos o todas las vinculaciones cualitativas simultáneamente. Dependiendo de la importancia que represente cada caso, la competencia para autorizarlas recaerá en el Consejo de Ministros, en el Ministro de Hacienda, en los Ministros titulares de un Departamento o en los Presidentes de los Órganos constitucionales o de los demás órganos con dotaciones diferenciadas en los PGE. Según el artículo 61 LGP, la autorización de ciertas transferencias se reserva al Consejo de Ministros:

Artículo 61. "Competencias del Gobierno. Corresponde al Gobierno, a propuesta del Ministro de Hacienda y a iniciativa de los ministros afectados: a) Autorizar las transferencias entre distintas secciones presupuestarias como consecuencia de reorganizaciones administrativas".

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En segundo lugar, según el artículo 62 LGP, corresponde al Ministro de Hacienda la autorización de otras transferencias:

Artículo 62. "Competencias del Ministro de Hacienda. Corresponde al Ministro de Hacienda: 1. Autorizar las siguientes modificaciones presupuestarias: a) Las transferencias no reservadas a la competencia del Consejo de Ministros que, conforme al artículo 63, no puedan acordarse directamente por los titulares de los departamentos afectados"

Por último, la competencia para autorizar las transferencias de crédito más sencillas se establece en el artículo 63 :

Artículo 63. "Competencias de los ministros. 1. Los titulares de los distintos ministerios podrán autorizar, previo informe favorable de la Intervención Delegada competente en el ministerio o, en su caso, en las entidades a que se refiere el artículo 3.1 de esta Ley, las siguientes modificaciones presupuestarias: a) Transferencias entre créditos de un mismo programa o entre programas de un mismo servicio, incluso con la creación de créditos nuevos en el caso de los destinados a compra de bienes corrientes y servicios o inversiones reales, siempre que se encuentren previamente contemplados en los códigos que definen la clasificación económica y no se incrementen los de personal o los demás que enumera el apartado 2 del artículo 43 de esta Ley. [...] Los presidentes de los órganos del Estado con secciones diferenciadas en los Presupuestos Generales del Estado, tendrán las competencias establecidas en este número en relación con las modificaciones presupuestarias del presupuesto de gastos respectivo, sin perjuicio del principio de autonomía presupuestaria de las Cortes Generales. En el caso de los presidentes de los Órganos Constitucionales no será de aplicación la limitación contenida en el párrafo a) de este apartado respecto del incremento de los gastos de personal. 2. Los presidentes y directores de los organismos autónomos, y de las restantes entidades comprendidas en el artículo 3.1 de esta Ley, además de las competencias que les otorga el artículo 56, ejercerán, referidas a sus respectivos presupuestos, las relativas a las generaciones contenidas en los párrafos b) y e) del apartado 2 del artículo 53, así como las establecidas en este artículo a favor de los ministros, quienes podrán avocarlas en todo o en parte. Los acuerdos de avocación serán comunicados a la Dirección General de Presupuestos".

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6.3.2.3. Ampliaciones de créditos. Las ampliaciones de créditos son operaciones presupuestarias que consisten en aumentar la cuantía inicialmente aprobada de un crédito, el cual no tiene vinculación de cuantía. La LGP las contempla en el artículo 54:

Artículo 54. "Créditos ampliables. 1. Excepcionalmente tendrán la condición de ampliables los créditos destinados al pago de pensiones de Clases Pasivas del Estado y los destinados a atender obligaciones específicas del respectivo ejercicio, derivadas de normas con rango de Ley, que de modo taxativo y debidamente explicitados se relacionen en el estado de gastos de los Presupuestos Generales del Estado y, en su virtud, podrá ser incrementada su cuantía hasta el importe que alcancen las respectivas obligaciones. Asimismo, tendrán la condición de ampliables los créditos destinados a satisfacer obligaciones derivadas de la Deuda del Estado y de sus organismos autónomos, tanto por intereses y amortizaciones de principal como por gastos derivados de las operaciones de emisión, conversión, canje o amortización de la misma. 2. En todo caso, se consideran ampliables en la cuantía resultante de las obligaciones que se reconozcan y liquiden según las disposiciones en cada caso aplicables, los créditos incluidos en los Presupuestos de la Seguridad Social que se detallan a continuación: a) Los destinados al pago de pensiones de todo tipo; prestaciones por incapacidad temporal, protección a la familia, maternidad, y riesgo durante el embarazo, así como las entregas únicas y los subsidios de recuperación, siempre que se encuentren legal o reglamentariamente establecidos y sea obligatorio y no graciable su pago por parte de la Seguridad Social y su cuantía esté objetivamente determinada. b) Los destinados al pago de los subsidios de garantía de ingresos mínimos, de movilidad y para ayuda de tercera persona, previstos en la Ley de Integración Social de Minusválidos, en la medida en que se hayan ampliado en el Presupuesto del Estado. c) Los que amparan la constitución de capitales-renta para el pago de pensiones. 3. Las ampliaciones de crédito que afecten a operaciones del presupuesto del Estado se financiarán con cargo al Fondo de Contingencia, conforme a lo previsto en el artículo 50 de esta Ley, o con baja en otros créditos del presupuesto no financiero. La financiación de las ampliaciones de crédito en el Presupuesto de los organismos autónomos únicamente podrá realizarse con cargo a la parte del remanente de tesorería al fin del ejercicio anterior que no haya sido aplicada en el presupuesto del organismo o con mayores ingresos sobre los previstos inicialmente. En el caso de que la

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financiación propuesta para la modificación del presupuesto del organismo haga necesaria la modificación del presupuesto de gastos del Estado, ambas modificaciones se acordarán mediante el procedimiento que le sea de aplicación a la del Estado. La financiación de las ampliaciones de crédito en el Presupuesto de las Entidades de la Seguridad Social podrá realizarse con cargo a la parte del remanente de tesorería al fin del ejercicio anterior que no haya sido aplicada en el presupuesto, con mayores ingresos sobre los previstos inicialmente o con baja en otros créditos del presupuesto. 4. No podrán ampliarse créditos que hayan sido previamente minorados, salvo en el ámbito de las entidades que integran el sistema de la Seguridad Social y en el de la sección 06 «Deuda Pública» siempre que su aprobación no reduzca la capacidad de financiación del Estado en el ejercicio, computada en la forma establecida por el apartado 2 del artículo 3 de la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, General de Estabilidad Presupuestaria".

Por tanto, conforme a esta norma, existen dos clases de créditos de gastos en el Presupuesto aprobado por las Cortes Generales a los efectos de su vinculación cuantitativa: � créditos normales, que contienen una previsión

normativa (la cuantía aprobada es limitativa: artículos 33.2 y 46 LGP); y

� créditos ampliables, que contienen una simple

estimación y, por tanto, son una excepción a la característica general de los créditos (su cuantía no es limitativa: artículo 54 LGP).

La relación de créditos ampliables suele incluirse como Anexo II en las LPGE de cada año, donde se establece que:

"Se considerarán ampliables hasta una suma igual a las obligaciones que se reconozcan, previo el cumplimiento de las formalidades legalmente establecidas o de las que se establezcan, los créditos que, incluidos en el Presupuesto del Estado, en los de los organismos autónomos y en los de los otros organismos públicos aprobados por esta Ley, se detallan a continuación [...]"

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En la enumeración de créditos ampliables que realizan generalmente las LPGE se recogen los destinados a satisfacer las cuotas de la Seguridad Social de los funcionarios públicos; las obligaciones derivadas de la Deuda Pública; la atención de obligaciones de pensiones e indemnizaciones de clases pasivas; la cobertura de necesidades de todo orden motivadas por siniestros, catástrofes u otras de reconocida urgencia y los gastos derivados de procesos electorales, entre otros varios. La competencia para autorizar las ampliaciones de créditos se regula en los artículos 62 y 63 LGP:

Artículo 62. "Competencias del Ministro de Hacienda. Corresponde al Ministro de Hacienda: 1. Autorizar las siguientes modificaciones presupuestarias: d) Las ampliaciones de crédito previstas en el artículo 54.1". Artículo 63.3. "Corresponderá a los presidentes y directores de las entidades de la Seguridad Social la autorización, en sus respectivos presupuestos, de las modificaciones siguientes: b) Las ampliaciones del artículo 54.2".

6.3.2.4. Generaciones de créditos. Las generaciones de créditos son operaciones presupuestarias que consisten en la creación de un crédito nuevo como consecuencia de la obtención de ciertos ingresos no previstos inicialmente o superiores a los previstos. Se regulan en el artículo 53 LGP:

Artículo 53. "Generaciones de crédito. 1. Las generaciones son modificaciones que incrementan los créditos como consecuencia de la realización de determinados ingresos no previstos o superiores a los contemplados en el presupuesto inicial. 2. Podrán dar lugar a generaciones los ingresos realizados en el propio ejercicio como consecuencia de:

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a) Aportación del Estado a los organismos autónomos o a las entidades con presupuesto limitativo, así como de los organismos autónomos y las entidades con presupuesto limitativo y otras personas naturales o jurídicas al Estado u otros organismos autónomos o entidades con presupuesto limitativo, para financiar conjuntamente gastos que por su naturaleza estén comprendidos en los fines u objetivos asignados a los mismos. b) Ventas de bienes y prestación de servicios. c) Enajenaciones de inmovilizado. d) Reembolsos de préstamos. e) Ingresos legalmente afectados a la realización de actuaciones determinadas. f) Ingresos por reintegros de pagos indebidos realizados con cargo a créditos del presupuesto corriente. 3. La generación sólo podrá realizarse cuando se hayan efectuado los correspondientes ingresos que la justifican. No obstante, en el caso de los organismos autónomos, la generación como consecuencia del supuesto previsto en el párrafo a) del apartado anterior podrá realizarse una vez efectuado el reconocimiento del derecho por el organismo o cuando exista un compromiso firme de aportación, siempre que el ingreso se prevea realizar en el propio ejercicio. 4. Cuando los ingresos provengan de la venta de bienes o prestaciones de servicios, las generaciones se efectuarán únicamente en aquellos créditos destinados a cubrir gastos de la misma naturaleza que los que se originaron por la adquisición o producción de los bienes enajenados o por la prestación del servicio. Cuando la enajenación se refiera a inmovilizado, la generación únicamente podrá realizarse en los créditos correspondientes a operaciones de la misma naturaleza económica. Los ingresos procedentes de reembolso de préstamos únicamente podrán dar lugar a generaciones en aquellos créditos destinados a la concesión de nuevos préstamos. 5. Con carácter excepcional podrán generar crédito en el Presupuesto del ejercicio los ingresos realizados en el último trimestre del ejercicio anterior".

El crédito generado tendrá vinculación cuantitativa (se podrá gastar, como máximo, el importe ingresado), pero no tendrá vinculación temporal en ciertos casos, según el artículo 58 LGP:

Artículo 58. "Incorporaciones de crédito. No obstante lo dispuesto en el artículo 49, se podrán incorporar a los correspondientes créditos de un ejercicio los remanentes de crédito del ejercicio anterior, en los siguientes casos:

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b) Los procedentes de las generaciones a que se refiere el apartado 2 del artículo 53, en sus párrafos a) y e)".

Las competencias en materia de generación de créditos están previstas en los artículos 62 y 63 LGP:

Artículo 62. "Competencias del Ministro de Hacienda. Corresponde al Ministro de Hacienda: 1. Autorizar las siguientes modificaciones presupuestarias: b) Las generaciones previstas en el párrafo c) del apartado 2 del artículo 53 y las que corresponda realizar en el Presupuesto del Estado en los supuestos definidos en los párrafos b) y e) del mismo apartado, aun cuando los ingresos se hubieran realizado en el último trimestre del ejercicio anterior". Artículo 63. "Competencias de los ministros. 1. Los titulares de los distintos ministerios podrán autorizar, previo informe favorable de la Intervención Delegada competente en el ministerio o, en su caso, en las entidades a que se refiere el artículo 3.1 de esta Ley, las siguientes modificaciones presupuestarias: b) Generaciones de crédito en los supuestos contemplados en los párrafos a), d) y f) del apartado 2 del artículo 53 de esta Ley, aun cuando los ingresos se hubieran realizado en el último trimestre del ejercicio anterior".

6.3.2.5. Créditos extraordinarios y suplementos de crédito. Los créditos extraordinarios y los suplementos de crédito son operaciones presupuestarias similares que consisten, respectivamente, en la creación de un crédito nuevo o en el aumento de la cuantía inicial de un crédito no ampliable, cuando sea preciso atender gastos urgentes imprevistos. Se regulan en los artículos 55, 56 y 57 LGP:

Artículo 55. "Créditos extraordinarios y suplementos de crédito del Estado. 1. Cuando haya de realizarse con cargo al Presupuesto del Estado algún gasto que no pueda demorarse hasta el ejercicio siguiente, y no exista crédito adecuado o sea insuficiente y no ampliable el consignado y su dotación no resulte posible a través de las restantes

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figuras previstas en el artículo 51, deberá procederse a la tramitación de un crédito extraordinario o suplementario del inicialmente previsto. La financiación de éstos se realizará de la forma que se indica a continuación: a) Si la necesidad surgiera en operaciones no financieras del presupuesto, el crédito extraordinario o suplementario se financiará mediante baja en los créditos del Fondo de Contingencia o en otros no financieros que se consideren adecuados. b) Si la necesidad surgiera en operaciones financieras del Presupuesto, se financiará con Deuda Pública o con baja en otros créditos de la misma naturaleza. 2. El Ministro de Hacienda propondrá al Consejo de Ministros la remisión de un proyecto de Ley a las Cortes Generales, previo informe de la Dirección General de Presupuestos y dictamen del Consejo de Estado en los siguientes casos: a) Cuando se trate de créditos extraordinarios para atender obligaciones de ejercicios anteriores, tanto si se financia mediante baja en el Fondo de Contingencia como con baja en otros créditos, o cuando se trate de suplementos de crédito para atender obligaciones de ejercicios anteriores, cuando hayan de financiarse con baja en otros créditos. b) Cuando se trate de créditos extraordinarios o suplementarios para atender obligaciones del propio ejercicio cuando se financien con baja en otros créditos. c) Cuando se trate de créditos extraordinarios o suplementarios que afecten a operaciones financieras del Presupuesto. 3. El Consejo de Ministros autorizará los créditos extraordinarios para atender obligaciones del ejercicio corriente, así como los suplementos de crédito cuando se financien con baja en el Fondo de Contingencia". Artículo 56. "Reglas para los créditos extraordinarios y suplementarios de los organismos autónomos. 1. Cuando la necesidad de un crédito extraordinario o suplementario afecte al presupuesto de un organismo autónomo se tramitará su autorización de conformidad con lo establecido en los apartados siguientes. 2. La financiación de los créditos extraordinarios o suplementarios únicamente podrá realizarse con cargo a la parte del remanente de tesorería al fin del ejercicio anterior que no haya sido aplicada en el presupuesto del organismo, o con mayores ingresos sobre los previstos inicialmente. En el caso de que la financiación propuesta para la modificación del presupuesto del organismo haga necesaria la modificación del presupuesto de gastos del Estado, ambas modificaciones se acordarán conjuntamente, mediante el procedimiento que le sea de aplicación a la del Estado. 3. La competencia para autorizar créditos extraordinarios o suplementarios corresponderá: a) A los Presidentes o Directores de los organismos hasta un importe del 10 por 100 del correspondiente capítulo de su presupuesto inicial de gastos, cuando no supere la cuantía de 500.000 euros, excluidos los que afecten a gastos de personal o a los contemplados en el apartado 2 del

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artículo 43 de esta Ley, dando cuenta de los acuerdos al Ministro de que dependan y al Ministro de Hacienda. b) Al Ministro de Hacienda cuando, superándose alguno de los anteriores límites, no se alcance el 20 por 100 del correspondiente capítulo de su presupuesto inicial de gastos ni se supere la cuantía de 1.000.000 de euros. Asimismo, le corresponderá la autorización de los que se encuentren entre los supuestos de exclusión a que se refiere el párrafo a) siempre que su cuantía no supere los límites establecidos en este apartado. c) Al Consejo de Ministros en los restantes casos. 4. Los límites establecidos en el apartado 3 anterior, a los efectos de determinar la competencia para realizar estas modificaciones, se referirán al conjunto de las efectuadas en el ejercicio presupuestario, computándose de forma independiente según afecte a gastos de personal o a los incluidos en el apartado 2 del artículo 43 o se trate del resto de los gastos. No se computarán para la determinación de dichos límites las modificaciones que se financien con incremento en la aportación del Estado. 5. El Ministro de Hacienda dará cuenta trimestralmente a las Cortes Generales de los créditos extraordinarios y suplementos de crédito tramitados al amparo de este artículo". Artículo 57. "Créditos extraordinarios y suplementos de crédito de la Seguridad Social. 1. Cuando la necesidad de un crédito extraordinario o suplementario afecte al presupuesto de las entidades de la Seguridad Social, se tramitará su autorización de conformidad con lo establecido en los apartados siguientes. 2. La financiación de los créditos extraordinarios o suplementarios únicamente podrá realizarse con cargo a la parte del remanente de tesorería al fin del ejercicio anterior que no haya sido aplicada en el presupuesto de la entidad o con mayores ingresos sobre los previstos inicialmente. La competencia para autorizar créditos extraordinarios o suplementarios corresponderá, previo informe del Ministerio de Hacienda, al Gobierno cuando su importe sea superior al dos por ciento del presupuesto inicial de gastos de la respectiva Entidad y al Ministro de Trabajo y Asuntos Sociales, o al de Sanidad y Consumo cuando la modificación afecte al presupuesto del Instituto Nacional de Gestión Sanitaria, cuando su importe no exceda de dicho porcentaje. 3. Los límites porcentuales establecidos en el apartado 2 anterior, a los efectos de determinar la competencia para acordar estas modificaciones, se referirán al conjunto de las efectuadas en el ejercicio presupuestario para el respectivo presupuesto, sin que sean computables en su determinación las financiadas con incremento de la aportación del Estado. 4. El Ministro de Trabajo y Asuntos Sociales dará cuenta trimestralmente a las Cortes Generales de los créditos extraordinarios y suplementos de crédito concedidos al amparo de este artículo".

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Es decir, ante la necesidad de atender un gasto urgente existen diversas opciones según los casos:

6.3.2.6. Anticipos de Tesorería. Los anticipos de Tesorería son operaciones presupuestarias que se tramitan y contabilizan como si fueran técnicas de modificación presupuestaria, aunque no lo son pues no cambian el documento aprobado por las Cortes Generales (no deben confundirse con los "anticipos de caja fija" ni con los "pagos a justificar", estudiados en otro lugar, que cumplen la función de dar liquidez a los centros gestores del gasto para atender con agilidad las obligaciones de cuantía menor). Son operaciones excepcionales que permiten al centro gestor del presupuesto disponer de liquidez para atender gastos urgentes cuando pueda preverse

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o presumirse la aprobación de un proyecto de Ley de concesión de crédito extraordinario o suplementario por las Cortes Generales. Así lo establece el artículo 60 LGP:

Artículo 60. "Anticipos de Tesorería. 1. Con carácter excepcional, el Gobierno, a propuesta del Ministro de Economía, podrá conceder anticipos de Tesorería para atender gastos inaplazables, con el límite máximo en cada ejercicio del uno por ciento de los créditos autorizados al Estado por la Ley de Presupuestos Generales del Estado, en los siguientes casos: a) Cuando, una vez iniciada la tramitación de los expedientes de

concesión de créditos extraordinarios o de suplementos de crédito, hubiera dictaminado favorablemente el Consejo de Estado.

b) Cuando se hubiera promulgado una Ley por la que se establezcan obligaciones cuyo cumplimiento exija la concesión de crédito extraordinario o suplemento de crédito.

2. Si el crédito extraordinario o el suplemento de crédito a conceder en el Presupuesto del Estado se destinase a financiar necesidades planteadas en el Presupuesto de los organismos autónomos, la concesión del anticipo de Tesorería comportará la autorización para atender en el organismo el pago de las mencionadas necesidades mediante operaciones de Tesorería. 3. Si las Cortes Generales no aprobasen el proyecto de Ley de Concesión del Crédito Extraordinario o del Suplemento de Crédito el Gobierno, a propuesta del Ministro de Hacienda, dispondrá la cancelación del anticipo de Tesorería con cargo a los créditos del respectivo departamento ministerial u organismo autónomo, en su caso, cuya minoración ocasione menos trastornos para el servicio público".

6.3.2.7. Incorporaciones de crédito. La incorporación de créditos es una técnica de modificación presupuestaria que permite romper la vinculación temporal de los créditos prevista en el artículo 49 LGP, de manera que deja sin efecto la nulidad de pleno derecho de los remanentes. Se regula en el artículo 58 LGP:

Artículo 58. "Incorporaciones de crédito. No obstante lo dispuesto en el artículo 49, se podrán incorporar a los correspondientes créditos de un

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ejercicio los remanentes de crédito del ejercicio anterior, en los siguientes casos: a) Cuando así lo disponga una norma de rango legal. b) Los procedentes de las generaciones a que se refiere el apartado 2 del artículo 53, en sus párrafos a) y e). c) Los derivados de retenciones efectuadas para la financiación de créditos extraordinarios o suplementos de crédito, cuando haya sido anticipado su pago de acuerdo con el procedimiento previsto en esta Ley y las leyes de concesión hayan quedado pendientes de aprobación por el Parlamento al final del ejercicio presupuestario. d) Los que resulten de créditos extraordinarios y suplementos de crédito que hayan sido concedidos mediante norma con rango de Ley en el último mes del ejercicio presupuestario anterior.

Las incorporaciones de crédito que afecten al presupuesto del Estado se financiarán mediante baja en el Fondo de Contingencia conforme a lo previsto en el artículo 50 de esta Ley o con baja en otros créditos de operaciones no financieras.

Las incorporaciones de crédito en el Presupuesto de organismos autónomos y entidades de la Seguridad Social únicamente podrán realizarse con cargo a la parte del remanente de tesorería que al fin del ejercicio anterior no haya sido aplicada al presupuesto del organismo.

En el presupuesto de la Seguridad Social podrán incorporarse a los correspondientes créditos, los remanentes que resulten de los créditos extraordinarios y suplementos de crédito autorizados en el último mes del ejercicio anterior".

6.4. La política presupuestaria en España. Los comienzos del siglo XXI han sido muy intensos en cuanto se refiere a cambios en la política presupuestaria en España, tanto en su definición u ordenación normativa básica, como en su aplicación práctica, como resultado de los debates académicos y políticos abiertos acerca de la estabilidad presupuestaria (es decir, acerca del mantenimiento de los criterios keynesianos respecto al déficit público o la recuperación del principio clásico de equilibrio presupuestario anual) y del control del gasto público en un contexto de avance en la corresponsabilidad fiscal de las Comunidades Autónomas y de ampliación de la Unión Europea.

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Al objeto de facilitar la comprensión de este proceso, en las páginas siguientes se incluyen algunos extractos de documentos de interés que resumen las posiciones de los grupos parlamentarios más relevantes de las Cortes. Y en los anexos números cuatro y siguientes se incluyen diversas tablas con las cifras de los Presupuestos Generales del Estado, también a comentar en prácticas.

En la dirección de la Secretaría de Estado de Hacienda y Presupuestos están disponibles los Presupuestos Generales del Estado (tanto los proyectos como los aprobados) y las Cuentas Generales del Estado: http://www.igae.minhac.es/ Más información en la Base de datos económicos del Sector Público español (BADESPE) del Instituto de Estudios Fiscales, disponible en: http://www.estadief.minhac.es/ La información presupuestaria correspondiente a la Comunidad Autónoma de Canarias está disponible a través de un enlace en la dirección: http://www.gobiernodecanarias.org/hacienda/ Exposición de Motivos de la Ley 18/2001, General de Estabilidad Presupuestaria (aprobada con los votos favorables del Partido Popular, Coalición Canaria y Convergència i Unió): "I. El proceso de consolidación fiscal ha sido una de las claves de la política económica que ha hecho posible el acceso de España a la Unión Económica y Monetaria en 1999 y que ha dado lugar al importante cambio estructural en el comportamiento de nuestra economía, donde se está combinando un elevado ritmo de producción y creación de empleo con estabilidad económica. El principal reto de la política económica es mantener y prolongar este ciclo expansivo de larga duración, aprovechando plenamente las oportunidades derivadas de nuestra participación en el proceso de construcción europea, de forma que sigan aumentando las rentas, el empleo y el bienestar de los ciudadanos españoles. En este contexto, la política presupuestaria continuará jugando un papel clave en esta orientación de política económica, para lo cual es preciso sentar las bases de esta nueva etapa en la que la estabilidad

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presupuestaria va a ser el escenario permanente de las finanzas públicas españolas. El rigor en el ámbito fiscal permite responder tanto a la necesidad de garantizar la sostenibilidad presupuestaria a medio plazo, especialmente ante las necesidades que va a plantear la evolución demográfica de nuestro país, como a la conveniencia de disponer de un adecuado margen de maniobra al que recurrir ante las variaciones cíclicas que pudieran producirse en el medio plazo.

La experiencia observada en los años ochenta en algunos países de la OCDE, en los que la aplicación de programas estrictos de consolidación fiscal ha tenido efectos expansivos sobre el crecimiento económico, pone de manifiesto que es posible la coexistencia de un robusto crecimiento económico durante períodos de consolidación fiscal. Los mecanismos que permiten explicar este hecho son los menores costes del crédito, los efectos riqueza favorables al consumo y la generación de expectativas de reducción de impuestos futuros y de una mayor estabilidad.

En definitiva, el equilibrio presupuestario va a ser la gran contribución de la política presupuestaria a la estabilidad macroeconómica que posibilita seguir desarrollando el verdadero potencial de crecimiento y de generación de empleo de la economía española y con ello avanzar en el proceso de convergencia real con los países más desarrollados.

Es más, desde el 1 de enero de 1999 nuestro marco de referencia ha pasado a ser la Unión Económica y Monetaria en la que el diseño y ejecución de la política monetaria única recaen en el Banco Central Europeo, que como institución independiente de acuerdo con el Tratado de la Unión Europea tiene como objetivo la estabilidad de precios.

Por ello, nuestra integración económica y monetaria en la zona euro aumenta necesariamente la responsabilidad que han de asumir los otros componentes nacionales de la política económica, fundamentalmente la política presupuestaria y las políticas estructurales, para asegurar la compatibilidad del equilibrio macro-económico con la política monetaria única.

De ahí que en el artículo 4.3 del Tratado de la Comunidad Europea se contenga expresamente una referencia al respecto a los principios de «precios estables, finanzas públicas y condiciones monetarias sólidas» como principios rectores de las acciones de los Estados miembros para alcanzar los fines enunciados en el propio Tratado y, en particular, el

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de conseguir un crecimiento sostenible y no inflacionista y un alto nivel de empleo.

En este sentido, el Pacto de Estabilidad y Crecimiento, acordado en el Consejo de Amsterdam en junio de 1997, limita la utilización del déficit público como instrumento de política económica de la Unión Económica y Monetaria. En virtud del referido Pacto, los Estados miembros de la Unión se comprometen a perseguir el objetivo a medio plazo de situaciones presupuestarias próximas al equilibrio o en superávit, de forma que, cuando los estabilizadores automáticos actúen, el déficit se mantenga siempre por debajo del 3 por 100. Los Estados también se comprometen a presentar anualmente Programas de Estabilidad o Convergencia que recojan las medidas necesarias para alcanzar ese objetivo.

Más ambiciosas son incluso las recomendaciones del Consejo Europeo de Santa María de Feira en junio de 2000, relativas a las Orientaciones Generales de Política Económica, que instan a los Estados miembros a continuar el saneamiento de las cuentas públicas más allá del nivel mínimo para cumplir los requisitos del Pacto de Estabilidad y Crecimiento y de esta forma generar un margen de maniobra adicional para la estabilización cíclica, para protegerse de una evolución presupuestaria imprevista, acelerar la reducción de la deuda y prepararse para los desafíos presupuestarios del envejecimiento de la población. Se basan en la estrategia definida en el Consejo Europeo de Lisboa y contribuyen a lograr los retos de restablecer el pleno empleo, promover la transición hacia una economía basada en el conocimiento y mejorar la cohesión social […]

El proceso normativo de reformulación de los principios y procedimientos de política presupuestaria que se abre con la presente Ley deberá culminar, necesariamente, con la remisión a las Cortes Generales de un Proyecto de Ley General Presupuestaria que regule de manera integrada el ciclo presupuestario […]

Los principios generales recogidos en esta Ley son: el principio de estabilidad presupuestaria, definido como equilibrio o superávit presupuestario, el principio de plurianualidad, el principio de transparencia, y el principio de eficiencia en la asignación y utilización de recursos públicos […] V. Por lo que respecta al sector público estatal, y partiendo del objetivo de estabilidad presupuestaria ya aprobado por las Cortes Generales, esta Ley introduce tres novedades que provocarán una modificación radical en los procedimientos presupuestarios del Estado. Las tres aportaciones que

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contiene la Ley en esta materia son la fijación de un límite máximo anual de gasto coherente con los escenarios presupuestarios plurianuales previamente elaborados, en los que, en todo caso, se integrarán los compromisos de gasto contenidos en cada política presupuestaria.

En segundo lugar, constituye una condición inexcusable para la eficacia del nuevo procedimiento de elaboración y gestión presupuestaria del Estado el establecimiento de un «Fondo de contingencia de ejecución presupuestaria» con el que se atenderán necesidades de carácter no discrecional y no previstas en el presupuesto inicialmente aprobado que puedan presentarse a lo largo del ejercicio. Esta medida constituye un importante instrumento al servicio de la disciplina de la política fiscal que evita la tendencia expansiva del gasto a través de la aprobación de modificaciones de crédito.

El tercer y último elemento innovador consiste en la determinación de las consecuencias derivadas de las situaciones de déficit o superávit presupuestario. Así, en el supuesto de déficit presupuestario, se impone al Gobierno la obligación de remitir a las Cortes Generales un plan de corrección de la situación de desequilibrio. En el caso contrario de superávit presupuestario, el saldo de la Administración General del Estado se destinará a la reducción del endeudamiento neto del mismo y el de la Seguridad Social se aplicará prioritariamente al Fondo de Reserva de la Seguridad Social con la finalidad de atender a las necesidades futuras del sistema.

Finalmente, se establece la obligación de que los entes de derecho público a que se refiere el artículo 2.2 de la Ley que incurran en pérdidas que dificulten el cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria elaboren un informe de gestión sobre las causas de desequilibrio y, en su caso, un plan de saneamiento […]".

Exposición de Motivos de la Ley 47/2003, General Presupuestaria (aprobada con los votos favorables del Partido Popular y Coalición Canaria y la abstención de Convergència i Unió): "I. El proceso de consolidación presupuestaria de los últimos años, que ha eliminado el déficit de nuestras cuentas públicas, no sólo ha tenido unos efectos vigorizantes sobre nuestro crecimiento, sino que además ha fortalecido enormemente nuestros fundamentos

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económicos como así lo atestigua nuestro comportamiento diferencial actual, en términos de crecimiento del Producto Interior Bruto y de creación de empleo, con el promedio de los países de la Unión Europea.

El compromiso con la estabilidad presupuestaria es una de las razones fundamentales que explican por qué la economía española está siendo capaz de mantener la senda de convergencia real con los países de nuestro entorno, incluso en la fase baja del ciclo. En efecto, nuestra renta per cápita en paridad de poder adquisitivo ha pasado de representar en 1995 el 78 por 100 del promedio comunitario a suponer el 84 por 100 en 2002 según los últimos datos de Eurostat.

El equilibrio presupuestario sigue apoyando, en primer lugar, el escenario de estabilidad macroeconómica que garantiza un marco más eficiente para el desarrollo de la actividad económica; sigue mejorando, por otro lado, las condiciones de financiación de nuestra economía, generando un importante flujo de ahorro público y reduciendo el efecto expulsión sobre la inversión privada, y, por último, dota a los Presupuestos Generales del Estado de un considerable margen de maniobra para afrontar el contexto de incertidumbre internacional, dado que a diferencia de otros países comunitarios, España puede hoy dejar jugar libremente a los estabilizadores automáticos y evitar así, la introducción de cualquier sesgo procíclico en su política fiscal. Además, el ejercicio de estabilidad presupuestaria es compatible con la orientación del presupuesto hacia aquellas políticas que más favorecen la productividad y el crecimiento a largo plazo, como son la inversión en infraestructuras y el gasto en investigación, desarrollo e innovación tecnológica, al tiempo que garantiza una cobertura holgada del gasto social y la mejora de los servicios públicos esenciales.

Las Leyes de Estabilidad Presupuestaria han introducido explícitamente el equilibrio presupuestario en nuestro ordenamiento jurídico, garantizando que la estabilidad presupuestaria sea, de ahora en adelante, el escenario permanente de las finanzas públicas en España, tanto a nivel estatal, como a nivel territorial. Así pues, la medida trasciende del ámbito del Estado y afecta de pleno a Comunidades Autónomas y corporaciones locales, para hacer corresponsables de la estabilidad a todas las administraciones, sin excepción.

Esta disciplina sirve como ancla de las cuentas públicas, y con ella se refuerza la credibilidad de la política económica del Gobierno. Tal es el caso de las

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rebajas de impuestos acometidas en los últimos años que son interpretadas por los ciudadanos como definitivas y permanentes, por lo que se estimula la inversión y el consumo, y con ello el crecimiento económico y la creación de empleo.

Definido el marco general de equilibrio presupuestario, en particular estableciendo un techo de gasto para el Estado -que le impide gastar más y le estimula a gastar mejor-, era necesario descender a una esfera microeconómica para aplicar los principios rectores de la Ley de Estabilidad a los distintos componentes del presupuesto. En este sentido, la citada norma, en su disposición final primera, impone al Gobierno la obligación de remitir a las Cortes Generales un proyecto de Ley General Presupuestaria.

Estos principios rectores, todos ello al servicio del principio general de estabilidad presupuestaria, son tres: plurianualidad, transparencia y eficiencia. La plurianualidad refuerza la previsión presupuestaria y normaliza el procedimiento de todas las Administraciones públicas con los programas de estabilidad y crecimiento; la transparencia es el elemento garante de la verificación y el escrutinio del cumplimiento de la estabilidad presupuestaria, y por último, la eficiencia en la asignación y uso de los recursos públicos debe ser la referencia en la orientación de las políticas de gasto.

La nueva Ley General Presupuestaria que nace de estos principios básicos, aspira a conseguir una mayor racionalización del proceso presupuestario, continuando el camino iniciado por las leyes de estabilidad presupuestaria, a las que desarrolla. La racionalización se consigue a través de la confluencia de las mejoras introducidas a nivel de sistematización, en tanto que la Ley procede a la ordenación económica y financiera del sector público estatal y sistematiza sus normas de contabilidad y control, y a nivel de eficacia y eficiencia, estableciéndose un sistema de gestión por objetivos, disminuyendo la rigidez en la ejecución de los créditos presupuestarios e introduciéndose el principio de responsabilidad de los centros gestores en la ejecución de los créditos presupuestarios. Todas estas medidas tienen su encaje en el proceso de modernización de la Hacienda Pública, necesario para acompasar y fortalecer el desarrollo de la economía española […]".

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Grupo Parlamentario Popular en el Senado (2003) (http://www.tusenado.com). "El Pleno del Senado aprobó, el pasado jueves 30, el Proyecto de Ley General Presupuestaria, con los votos a favor del Partido Popular y Coalición Canaria, la abstención de Convergència i Unió y el rechazo del resto de los grupos. Esta norma desarrolla la Ley de Estabilidad Presupuestaria y comparte, con esta última, los principios de eficiencia, estabilidad, transparencia y plurianualidad, así como el objetivo de mejorar la asignación del gasto público. El coordinador del área económica del Partido Popular y senador por Málaga, Damián Caneda, señaló que esta Ley supone, por un lado, una mayor racionalización del proceso presupuestario, puesto que «introduce un sistema de presupuestación y gestión por objetivos»; y, por otro, «una unificación de la regulación sobre la disciplina presupuestaria, al contribuir a reducir la fragmentación y dispersión de la normativa existente después de numerosas modificaciones». Damián Caneda incidió en que, tras la aprobación en diciembre de 2001 de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria, era «inevitable» la elaboración de esta Ley para «regular el régimen económico-financiero del sector público estatal», por lo que se trata de una «Ley necesaria y buena, que imprime una mejor racionalización al proceso presupuestario», apostilló". Gaspar Llamazares Trigo (Izquierda Unida), Diario de sesiones del Congreso de los Diputados (8-3-2001, pp. 3.242-3.443), Debate sobre el Proyecto de Ley General de Estabilidad Presupuestaria: "Señor Montoro [Ministro de Hacienda]: ha dicho que la ciudadanía quería cuentas saneadas y superávit público. Algunos de los intervinientes ya le han demostrado que la ciudadanía quiere tener cubiertas sus necesidades dentro de lo que es un presupuesto racional, no se plantea si ese presupuesto racional tiene déficit cero, déficit uno o superávit. Usted, en esta materia, está haciendo de estas iniciativas un dogma y también una interpretación sesgada de lo que opina la ciudadanía […] Ustedes han utilizado al máximo la enajenación de bienes públicos, han obtenido ingresos de casi cinco billones de pesetas de privatizaciones. Y por otra parte, no solamente se han encontrado en un ciclo económico favorable, no sólo han tenido esos bienes públicos inesperados sino que han maquillado, como el mejor maquillador, sucesivos presupuestos generales

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del Estado. Estas medidas del Partido Popular, que sirven para un momento de crecimiento económico, no sirven para siempre, señoría. Intenta usted trasladar las recetas del ciclo alto del crecimiento económico a momentos diferentes y en concreto a cambios de ciclo de la economía española en un sentido de declive. ¿Qué ocurriría en un momento de declive con su receta de desfiscalización de las rentas del capital, con su receta de privatizaciones y obtención de ingresos a través de privatizaciones, también con su receta que se fija fundamentalmente en un estancamiento del gasto social? […] Y es que usted sabe, señor Montoro, que esta ley de estabilidad presupuestaria supone restarle no sólo a la Constitución y a la izquierda resortes necesarios para una política alternativa, sino que supone restarle a este Parlamento capacidad de control y de iniciativa en materia de política económica".

Francisco Fernández Marugán (PSOE), ponente del Proyecto de Ley General Presupuestaria, "Las matriuskas presupuestarias españolas" (25-8-2003) (http://www.elpais.es): "Tenemos un sistema presupuestario en el que las previsiones han perdido la credibilidad, donde se desarrolla un trabajo repetitivo, plagado de reajustes continuos, que nunca ha podido evitar los excesos del gasto. El Gobierno [del Partido Popular] propaga la ilusión de que controla el gasto público cuando, en el mejor de los casos, lo que hace es ajustar la cuantía de los créditos. Sabiendo que él, a través del maquillaje y de la alquimia contable, en la fase de ejecución, modificará las cantidades inicialmente dotadas. Por eso, pese a lo que reiteradamente afirma, la gestión presupuestaria mantiene cuantiosos volúmenes de gasto fuera de la definición de déficit. Eso hace que los Presupuestos Generales del Estado hayan dejado de ser expresión fiel de la actuación financiera pública. El déficit cero es falso y el equilibrio presupuestario no existe […] El Gobierno, recurriendo de manera abusiva a la creatividad contable, transformando operaciones de capital en operaciones financieras, lo que ha hecho es hacer trampas en su solitario. A ello añade el empeño que ha demostrado en cambiar antiguos organismos en empresas públicas, con la exclusiva finalidad de ocultar otra buena parte del déficit […]

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Por eso, huérfano de buenos atributos reformadores, el periplo conservador en las finanzas públicas queda jalonado por cuatro hechos fundamentales: la desfiscalización absoluta de las rentas del capital y la sobreimposición en las rentas del trabajo; la huida del presupuesto de volúmenes cuantiosos de gasto público, que hacen posible que tengamos de hecho dos presupuestos. Un proceso de privatizaciones […] Y, por último, un creciente y persistente endeudamiento del Estado...".

Exposición de Motivos de la Ley 61/2003, de Presupuestos Generales del Estado para 2004 (aprobada con los votos favorables del Partido Popular y Coalición Canaria): "I. Los Presupuestos Generales del Estado para 2004 se orientan, en primer lugar, a reforzar el crecimiento para afianzar la recuperación de la economía española que se ha iniciado a lo largo de 2003. Estos Presupuestos contienen la política económica que ha propiciado el crecimiento de España durante estos años de dificultades en la economía mundial y que ahora permite beneficiarse anticipadamente del favorable cambio de tendencia que estamos apreciando en los mercados internacionales. Los Presupuestos Generales del Estado para el 2004 contribuyen al crecimiento con una fuerte inversión en infraestructuras y en investigación científica y técnica, con reformas tributarias y otras políticas activas que favorecen la actividad empresarial y el empleo, y con una atención preferente a la seguridad y a la justicia, para mejorar la protección del ámbito donde se desarrolla la actividad económica y la convivencia social. Los Presupuestos para el 2004 son, una vez más, unos Presupuestos equilibrados. Por cuarto año consecutivo las cuentas públicas se cerrarán sin déficit, ahondando el surco de la cultura de estabilidad y reforzando el crédito de la economía española ante los agentes económicos nacionales e internacionales. Con cada ejercicio que culmina en equilibrio presupuestario aumenta la capacidad del Presupuesto para estimular y acompañar la actividad de las empresas y las familias y favorecer la creación de empleo. El proceso de elaboración de los Presupuestos Generales del Estado para 2004 se inició con el Acuerdo del Consejo de Ministros de 14 de marzo de 2003, que fue aprobado por los Plenos del Congreso y

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el Senado en sus sesiones de 27 de marzo y 8 de abril, respectivamente, y en el que se fijaba el objetivo de estabilidad presupuestaria para el período 2004-2006, así como el límite de gasto no financiero del Estado para 2004. Para el año 2004, el objetivo de estabilidad presupuestaria determinado en el Acuerdo de 14 de marzo mantiene el equilibrio presupuestario ya alcanzado como eje fundamental de una política presupuestaria que va a permitir seguir apoyando la estabilidad macro-económica, la mejora de las condiciones de financiación de nuestra economía y la formación de expectativas de los agentes económicos y sociales […]. Las Leyes de Estabilidad han reformado el procedimiento presupuestario introduciendo mejoras dirigidas a garantizar tanto la transparencia en las fases de elaboración, ejecución y control del Presupuesto, como una asignación y gestión de los recursos presupuestarios dentro de un horizonte plurianual orientado por los principios de eficacia, eficiencia y calidad. En los Presupuestos Generales del Estado para el año 2004 se refleja la reforma tributaria que se ha llevado a cabo desde 1996, y en especial la última reducción del Impuesto sobre la Renta y la supresión del Impuesto de Actividades Económicas a los trabajadores autónomos y a la gran mayoría de las empresas. De hecho, 2004 será el primer año en el que los contribuyentes harán su declaración beneficiándose de la segunda bajada del IRPF. Los ciudadanos se ahorrarán más de un 25 por 100 por el efecto conjunto de las dos reformas de este impuesto. También en el año 2004 se mantendrán congelados los Impuestos Especiales, lo que supone un ahorro añadido de 300 millones de euros. Por tercer año consecutivo la descentralización administrativa introduce una diferencia en los Presupuestos Generales del Estado. Los Presupuestos de los años 2002 y 2003 han estado influidos sólo por la reforma del Sistema de Financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común, y en este año 2004 será también la nueva financiación de las entidades locales la que determine una serie de cambios con respecto al año 2003. Se puede decir que en el año 2004, y también en su Presupuesto, alcanza un alto grado de madurez el proceso de descentralización territorial que se inició hace 25 años con la Constitución Española. De hecho, los últimos tres años se caracterizan precisamente por una intensificación bien visible de la voluntad por descentralizar el sector público para dotar a todas

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las Comunidades Autónomas y a las entidades locales de mayor autonomía y responsabilidad tanto sobre sus gastos como sobre sus ingresos. Este gran impulso del proceso de descentralización política y administrativa de España, con la transferencia de la educación, la sanidad y otras competencias a todas las Comunidades Autónomas y la aprobación de nuevos sistemas de financiación autonómica y local, ha ido modificando los presupuestos de ingresos y gastos del Estado a medida que se iba configurando el nuevo mapa competencial y financiero. La delimitación de competencias entre las Administraciones públicas y la mayor autonomía financiera de las Haciendas Territoriales permiten al Estado centrar más su atención en los servicios públicos que le son más propios, como la seguridad y la justicia. En los Presupuestos para el 2004 se hace visible de un modo especial esta característica, como se aprecia a continuación en el análisis de las prioridades de gasto. Con el crecimiento de la economía española y del empleo estamos mejorando nuestra posición en la Unión Europea tanto en términos de renta como en la calidad y seguridad del sistema de protección social, que es el factor más determinante de cohesión de nuestra sociedad y una garantía de estabilidad y de progreso para el futuro […] Al igual que en el ejercicio 2003, primero en que tiene aplicación la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, General de Estabilidad Presupuestaria, la consecución de un objetivo de déficit afecta a los Presupuestos Generales del Estado en tres momentos distintos. Con carácter previo a la elaboración, en cuanto prevé la fijación de un techo de gasto, al cual deberán acomodarse las dotaciones que figuren en los estados de gasto de los Presupuestos Generales del Estado. En el momento de la elaboración, por cuanto afecta a la estructura de los estados de gasto, al exigir la existencia de una nueva sección presupuestaria, sección 35, bajo la rúbrica «Fondo de Contingencia». En la ejecución de los Presupuestos Generales del Estado, por cuanto se exige que las modificaciones presupuestarias, si no pudieren financiarse con baja en otro crédito, sean financiadas con cargo al Fondo de Contingencia, de forma que la realización de estas modificaciones presupuestarias deje inalterado el objetivo de déficit fijado por el Gobierno […]".

ESTRUCTURA ORGÁNICA DE LAS SECCIONES: 01, 02, 03, 04, 05, 06

01 CASA DE S.M. EL REY 01 CASA DE S. M. EL REY

SECCIÓN

SERVICIO

ORGANISMO AUTÓNOMO

ORGANISMO PÚBLICO

02 CORTES GENERALES

03 TRIBUNAL DE CUENTAS

04 TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

05 CONSEJO DE ESTADO

06 DEUDA PÚBLICA

01 CORTES GENERALES

02 CONGRESO DE LOS DIPUTADOS

03 SENADO

04 JUNTA ELECTORAL CENTRAL

05 DEFENSOR DEL PUEBLO

01 TRIBUNAL, FISCALÍA Y SERVICIOS GENERALES



01 BONOS, OBLIGACIONES Y OTRAS DEUDAS

02 PRÉSTAMOS

03 LETRAS DEL TESORO

04 DEUDAS ASUMIDAS

05 OBLIGACIONES DIVERSAS

Nota: La clasificación orgánica de los Presupuestos Generales del Estado distingue cuatro subsectores: el Estado, los organismosautónomos, la Seguridad Social y los demás entes del sector público administrativo estatal. Para el primero de ellos la estructurade los estados de gastos desglosa los créditos en secciones y servicios con el detalle aquí desarrollado. Sin embargo, en los estadosde ingresos se agrupan los créditos correspondientes a la Administración General del Estado, sin desglose en secciones y servicios.

AGENCIA ESTATAL

ESTRUCTURA ORGÁNICA DE LAS SECCIONES: 07, 08, 12, 13

07 CLASES PASIVAS

01 HABERES PASIVOS DE CARÁCTER CIVIL Y MILITAR

08 CONSEJO GENERAL DEL PODER JUDICIAL

12 MINISTERIO DE ASUNTOS EXTERIORES12 Y DE COOPERACIÓN

13 MINISTERIO DE JUSTICIA

02 PENSIONES E INDEMNIZACIONES DE CLASES PASIVAS

03 PENSIONES INDEMNIZATORIAS DE CARÁCTER CIVIL Y MILITAR

01 MINISTERIO, SUBSECRETARÍA Y SERVICIOS GENERALES

02 SECRETARÍA DE ESTADO PARA LA UNIÓN EUROPEA

03 SECRETARÍA DE ESTADO DE COOP. INTERNACIONAL


103 AGENCIA ESPAÑOLA DE LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL

301 INSTITUTO CERVANTES


02 DIR. GRAL. DE RELACIONES CON LA ADMÓN. DE JUSTICIA

03 DIR. GRAL. DE LOS REGISTROS Y DEL NOTARIADO

04 ABOGACÍA GRAL. DEL EST.-DIR. DEL SERV. JUR. DEL EST.

101 CENTRO DE ESTUDIOS JURÍDICOS

102 MUTUALIDAD GENERAL JUDICIAL

301 AGENCIA ESPAÑOLA DE PROTECCIÓN DE DATOS

04 SECRETARÍA DE ESTADO DE ASUNTOS EXTERIORES

05 SECRETARÍA DE ESTADO PARA IBEROAMÉRICA

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ESTRUCTURA ORGÁNICA DE LA SECCIÓN: 14

14 MINISTERIO DE DEFENSA

01 MINISTERIO Y SUBSECRETARÍA

02 CUARTEL GENERAL DEL ESTADO MAYOR DE LA DEFENSA

03 SECRETARÍA DE ESTADO DE LA DEFENSA

12 EJÉRCITO DE TIERRA

17 ARMADA

22 EJÉRCITO DEL AIRE

104 FONDO DE EXPLOT. DE SERV. DE CRÍA CAB. Y REMONT.

107 GERENCIA DE INFRAEST. Y EQUIPAM. DE LA DEFENSA

111 CANAL DE EXPERIENCIAS HIDRODINÁM. DE EL PARDO

113 INSTITUTO SOCIAL DE LAS FUERZAS ARMADAS

204 SERVICIO MILITAR DE CONSTRUCCIONES

205 INST. NAL. DE TÉCNIC. AEROESP. ESTEBAN TERRADAS

206 INSTITUTO PARA LA VIVIENDA DE LAS F. ARMADAS

301 CENTRO NACIONAL DE INTELIGENCIA

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15 MINISTERIO DE ECONOMÍA Y HACIENDA


101 INSTITUTO DE ESTUDIOS FISCALES

202 PARQUE MÓVIL DEL ESTADO

303 COMISIÓN NACIONAL DE LA COMPETENCIA

ESTRUCTURA ORGÁNICA DE LA SECCIÓN: 15

103 INSTITUTO DE CONTABILIDAD Y AUDITORÍA DE CUENTAS

104 COMISIONADO PARA EL MERCADO DE TABACOS

105 INSTITUTO NACIONAL DE ESTADÍSTICA

23 D. G. DE COORDINACIÓN FINANCIERA CON LAS EE.LL.

22 D. G. DE COORDINACIÓN FINANCIERA CON LAS CC.AA.

21 DIRECCIÓN GENERAL DE FINANCIACIÓN INTERNACIONAL

20 DIR. GRAL. DE SEGUROS Y FONDOS DE PENSIONES

19 DIRECCIÓN GRAL. DEL TESORO Y POLÍTICA FINANCIERA

17 DIRECCIÓN GENERAL DE POLÍTICA ECONÓMICA

16 SECRETARÍA DE ESTADO DE ECONOMÍA

15 DIRECCIÓN GENERAL DE PRESUPUESTOS

14 DIRECCIÓN GENERAL DE FONDOS COMUNITARIOS

13 D.G. DE COSTES DE PERSONAL Y PENSIONES PÚBLICAS

12 SECRETARÍA GENERAL DE PRESUPUESTOS Y GASTOS

11 INTERVENCIÓN GENERAL DE LA ADMÓN. DEL ESTADO

09 TRIBUNAL ECONÓMICO-ADMINISTRATIVO CENTRAL

08 DIRECCIÓN GENERAL DEL CATASTRO

07 DIRECCIÓN GENERAL DE TRIBUTOS

06 SECRETARÍA GENERAL DE HACIENDA

05 SECR. DE ESTADO DE HACIENDA Y PRESUPUESTOS

04 DIRECCIÓN GENERAL DEL PATRIMONIO DEL ESTADO

03 INSPECCIÓN GRAL. DEL M.º DE ECONOMÍA Y HACIENDA

02 SECRETARÍA GENERAL TÉCNICA

24 S. G. DE POLÍTICA ECONÓMICA Y DEFENSA DE LA COMPETENCIA

302 AGENCIA ESTATAL DE ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA

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ESTRUCTURA ORGÁNICA DE LAS SECCIONES: 16, 17

17 MINISTERIO DE FOMENTO


02 DIRECCIÓN GENERAL DE PROGRAMACIÓN ECONÓMICA


18 D. G. DEL INSTITUTO GEOGRÁFICO NACIONAL

20 SECR. DE ESTADO DE INFRAESTRUCTURAS Y PLANIFICACIÓN

32 DIRECCIÓN GENERAL DE MARINA MERCANTE

34 DIRECCIÓN GENERAL DE AVIACIÓN CIVIL

38 DIRECCIÓN GENERAL DE CARRETERAS

39 D. G. DE TRANSPORTES POR CARRETERA

238 CENTRO DE ESTUDIOS Y EXPERIMENTACIÓN DE OO.PP.

239 CENTRO NACIONAL DE INFORMACIÓN GEOGRÁFICA

40 DIRECCIÓN GENERAL DE FERROCARRILES

16 MINISTERIO DEL INTERIOR


02 SECRETARÍA DE ESTADO DE SEGURIDAD

03 D. G. DE LA POLICÍA Y DE LA GUARDIA CIVIL: POLICÍA

04 D. G. DE LA POLICÍA Y DE LA GUARDIA CIVIL: GUARDIA CIVIL

05 DIRECCIÓN GRAL. DE INSTITUCIONES PENITENCIARIAS

101 JEFATURA DE TRÁFICO

102 GERENCIA DE INFRAEST. Y EQUIP. DE LA SEG. DEL ESTADO

201 TRAB. PENITENCIARIO Y FORMACIÓN PARA EL EMPLEO

31 SECRETARÍA GENERAL DE TRANSPORTES

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19 MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES


02 SECRETARÍA DE ESTADO DE LA SEGURIDAD SOCIAL

03 SECRETARÍA GENERAL DE EMPLEO

04 S. DE ESTADO DE SERV. SOCIALES, FAMILIAS Y DISCAP.

101 SERVICIO PÚBLICO DE EMPLEO ESTATAL

102 FONDO DE GARANTÍA SALARIAL

104 INSTIT. NACIONAL DE SEG. E HIGIENE EN EL TRABAJO

105 INSTITUTO DE LA MUJER

18 MINISTERIO DE EDUCACIÓN Y CIENCIA



03 SECR. DE ESTADO DE UNIVERSIDADES E INVESTIGACIÓN

05 SECR. GRAL. DE POLÍTICA CIENTÍFICA Y TECNOLOGÍA

06 DIRECCIÓN GENERAL DE POLÍTICA TECNOLÓGICA

07 DIRECCIÓN GENERAL DE UNIVERSIDADES

08 DIRECCIÓN GENERAL DE INVESTIGACIÓN

09 SECRETARÍA GENERAL DE EDUCACIÓN

10 D. G. DE EDUC., FORM. PROF. E INNOVACIÓN EDUCATIVA

11 D. G. DE COOPERAC. TERRITORIAL Y ALTA INSPECCIÓN

101 CONSEJO SUPERIOR DE DEPORTES

137 UNIVERSIDAD INTERNACIONAL MENÉNDEZ PELAYO

201 INSTITUTO DE ASTROFÍSICA DE CANARIAS

202 CONSEJO SUP. DE INVESTIGACIONES CIENTÍFICAS

203 CENTRO DE INV. ENERGÉTICAS, MEDIOAMB. Y TECNOLÓG.

204 I.N. DE INVESTIGACIÓN Y TECNO. AGRARIA Y ALIMENTARIA

205 INSTITUTO ESPAÑOL DE OCEANOGRAFÍA

206 INSTITUTO GEOLÓGICO Y MINERO DE ESPAÑA

07 SECRET. DE ESTADO DE INMIGRACIÓN Y EMIGRACIÓN

08 SECRETARÍA GENERAL DE POLÍTICAS DE IGUALDAD

106 CONSEJO DE LA JUVENTUD DE ESPAÑA

107 REAL PATRONATO SOBRE DISCAPACIDAD

102 PROGRAMAS EDUCATIVOS EUROPEOS

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ESTRUCTURA ORGÁNICA DE LAS SECCIONES: 19, 20, 21

21 M.º DE AGRICULTURA, PESCA Y ALIMENTACIÓN


09 SECRETARÍA GENERAL DE PESCA MARÍTIMA

21 SECRETARÍA GRAL. DE AGRICULTURA Y ALIMENTACIÓN

112 AGENCIA PARA EL ACEITE DE OLIVA

207 ENTIDAD ESTATAL DE SEGUROS AGRARIOS (ENESA)

208 FONDO REGULADOR Y ORG. DEL MERCADO DE208 PRODUCTOS DE PESCA Y CULTIVOS MARINOS

211 FONDO ESPAÑOL DE GARANTÍA AGRARIA

19 MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 201 INSTITUTO DE LA JUVENTUD

301 CONSEJO ECONÓMICO Y SOCIAL

20 M.º DE INDUSTRIA, TURISMO Y COMERCIO



03 SECRETARÍA DE ESTADO DE TURISMO Y COMERCIO

04 SECRETARÍA GENERAL DE TURISMO

05 SECRETARÍA GENERAL DE COMERCIO EXTERIOR

06 DIRECCIÓN GENERAL DE COMERCIO E INVERSIONES

07 DIRECCIÓN GENERAL DE POLÍTICA COMERCIAL

12 S. DE EST. DE TELECO. Y PARA LA SOC. DE LA INFORMACIÓN

13 D. G. DE TELECO. Y TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN

14 D. G. PARA EL DESARROLLO DE LA SOC. DE LA INFORM.

15 SECRETARÍA GENERAL DE INDUSTRIA

16 DIRECCIÓN GENERAL DE DESARROLLO INDUSTRIAL

17 D.G. DE POLÍTICA DE LA PEQUEÑA Y MEDIANA EMPRESA

18 SECRETARÍA GENERAL DE LA ENERGÍA

101 INST. PARA LA REEST. DE LA MINERÍA DEL CARBÓN Y D.A.C.M.

207 CENTRO ESPAÑOL DE METROLOGÍA

208 INSTITUTO DE TURISMO DE ESPAÑA

302 CONSEJO DE SEGURIDAD NUCLEAR

19 DIR. GRAL. DE POLÍTICA ENERGÉTICA Y MINAS

102 OFICINA ESPAÑOLA DE PATENTES Y MARCAS

301 INSTITUTO ESPAÑOL DE COMERCIO EXTERIOR


23 MINISTERIO DE MEDIO AMBIENTE



03 DIR. GRAL. DEL INSTITUTO NACIONAL DE METEOROLOGÍA

04 SECR. GRAL. PARA EL TERRITORIO Y LA BIODIVERSIDAD

05 DIRECCIÓN GENERAL DEL AGUA

06 DIRECCIÓN GENERAL DE COSTAS

07 S. G. PARA LA PREV. DE LA CONTAM. Y DEL CAMBIO CLIMÁTICO

08 DIR. GRAL. DE CALIDAD Y EVALUACIÓN AMBIENTAL

09 DIRECCIÓN GENERAL PARA LA BIODIVERSIDAD

101 PARQUES NACIONALES

225 CONFEDERACIÓN HIDROGRÁFICA DEL DUERO

226 CONFEDERACIÓN HIDROGRÁFICA DEL EBRO

228 CONFEDERACIÓN HIDROGRÁFICA DEL GUADALQUIVIR

229 CONFEDERACIÓN HIDROGRÁFICA DEL GUADIANA

230 CONFEDERACIÓN HIDROGRÁFICA DEL JÚCAR

232 CONFEDERACIÓN HIDROGRÁFICA DEL SEGURA

233 CONFEDERACIÓN HIDROGRÁFICA DEL NORTE

234 CONFEDERACIÓN HIDROGRÁFICA DEL TAJO

236 MANCOMUNIDAD DE LOS CANALES DEL TAIBILLA

237 PARQUE DE MAQUINARIA

22 M.º DE ADMINISTRACIONES PÚBLICAS


02 SECRETARÍA GENERAL PARA LA ADMÓN. PÚBLICA

03 SECRET. DE ESTADO DE COOPERACIÓN TERRITORIAL

101 INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

102 MUTUALIDAD GRAL. DE FUNCION. CIVILES DEL ESTADO

401 AGENCIA ESTATAL DE EVALUACIÓN DE LAS POLÍTICAS401 PÚBLICAS Y LA CALIDAD DE LOS SERVICIOS

10 D. G. DE LA OFICINA ESPAÑOLA DEL CAMBIO CLIMÁTICO

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24 MINISTERIO DE CULTURA



03 DIR. GRAL. DE BELLAS ARTES Y BIENES CULTURALES

101 INST. DE LA CINEMATOGRAFÍA Y DE LAS ARTES AUDIOVIS.

103 GERENCIA DE INFRAESTRUC. Y EQUIPAM. DE CULTURA

104 MUSEO NACIONAL CENTRO DE ARTE REINA SOFÍA

04 DIREC. GRAL. DEL LIBRO, ARCHIVOS Y BIBLIOTECAS

05 D. G. DE COOPERACIÓN Y COMUNICACIÓN CULTURAL

201 INST. NAL. DE LAS ARTES ESCÉNICAS Y DE LA MÚSICA

301 MUSEO DEL PRADO

102 BIBLIOTECA NACIONAL

25 MINISTERIO DE LA PRESIDENCIA

01 PRESIDENTE DEL GOBIERNO

02 MINISTERIO Y SERVICIOS GENERALES

03 PORTAVOZ DEL GOBIERNO

201 BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO

103 CONSEJO DE ADMÓN. DEL PATRIMONIO NACIONAL

102 CENTRO DE INVESTIGACIONES SOCIOLÓGICAS

101 CENTRO DE ESTUDIOS POLÍTICOS Y CONSTITUCIONALES

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ESTRUCTURA ORGÁNICA DE LAS SECCIONES: 26, 27, 31, 32

26 MINISTERIO DE SANIDAD Y CONSUMO

31 GASTOS DE DIVERSOS MINISTERIOS

32 ENTES TERRITORIALES



03 D. G. DE RECURSOS HUMANOS Y SERV. ECON. PRESUP.

09 DIR. GRAL. DE FARMACIA Y PRODUCTOS SANITARIOS

11 SECRETARÍA GENERAL DE SANIDAD

102 INSTITUTO NACIONAL DEL CONSUMO

103 AG. ESPAÑOLA DE MEDICAMENTOS Y PROD. SANITARIOS

203 INSTITUTO DE SALUD “CARLOS III”

02 D. G. PPTOS. GASTOS DE LOS DPTOS. MINISTERIALES

03 DIRECCIÓN GENERAL DEL PATRIMONIO DEL ESTADO

01 D. G. DE COORD. FINANCIERA CON LAS CC.AA. PAÍS VASCO

02 D. G. DE COORD. FINANCIERA CON LAS CC.AA. CATALUÑA

03 D. G. DE COORD. FINANCIERA CON LAS CC.AA. GALICIA

04 D. G. DE COORD. FINANCIERA CON LAS CC.AA. ANDALUCÍA

07 DIRECCIÓN GENERAL DE SALUD PÚBLICA

104 AG. ESPAÑOLA DE SEGURIDAD ALIMENTARIA Y NUTRICIÓN

05 D. G. DE COORD. FINANCIERA CON LAS CC.AA. ASTURIAS

06 D. G. DE COORD. FINANCIERA CON LAS CC.AA. CANTABRIA

04 DIR. GRAL. DE CONSUMO Y ATENCIÓN AL CIUDADANO

12 D. G. DE COHESIÓN DEL SIST. NAL. DE SALUD Y ALTA INSPEC.

13 AGENCIA DE CALIDAD DEL SISTEMA NACIONAL DE SALUD

14 DELEG. DEL GOB. PARA EL PLAN NAL. SOBRE DROGAS

105 ORGANIZACIÓN NACIONAL DE TRASPLANTES

27 MINISTERIO DE VIVIENDA 09 DIR. GRAL. DE ARQUITECTURA Y POLÍTICA DE VIVIENDA

10 DIR. GRAL. DE URBANISMO Y POLÍTICA DE SUELO


07 D. G. DE COORD. FINANCIERA CON LAS CC.AA. LA RIOJA

08 D. G. DE COORD. FINANCIERA CON LAS CC.AA. MURCIA88

ESTRUCTURA ORGÁNICA DE LAS SECCIONES: 32, 33, 34, 35, 60


60 SEGURIDAD SOCIAL

23 D. G. DE COORD. FINANC. CON LAS ENTIDADES LOCALES

01 ENTIDADES GESTORAS

10 D. G. DE COORD. FINANCIERA CON LAS CC.AA. ARAGÓN

11 D. G. DE COORD. FINANC. CON LAS CC.AA. C.- LA MANCHA

12 D. G. DE COORD. FINANCIERA CON LAS CC.AA. CANARIAS

14 D. G. DE COORD. FINANC. CON LAS CC.AA. EXTREMADURA

16 D. G. DE COORD. FINANCIERA CON LAS CC.AA. MADRID

17 D. G. DE COORD. FINANC. CON LAS CC.AA. CAST. Y LEÓN

18 D. G. DE COORD. FINANCIERA CON LAS CC.AA. VARIAS

19 D. G. DE COORD. FINANCIERA CON LAS CC.AA. MELILLA

20 D. G. DE COORD. FINANCIERA CON LAS CC.AA. CEUTA

33 FONDOS DE COMPENSACIÓN INTERTERRITORIAL

03 D. G. DE FINANCIACIÓN TERRITORIAL. GALICIA

04 D. G. DE FINANCIACIÓN TERRITORIAL. ANDALUCÍA

05 D. G. DE FINANCIACIÓN TERRITORIAL. ASTURIAS

06 D. G. DE FINANCIACIÓN TERRITORIAL. CANTABRIA

08 D. G. DE FINANCIACIÓN TERRITORIAL. MURCIA

09 D. G. DE FINANCIACIÓN TERRITORIAL. VALENCIA

11 D. G. DE FINANCIACIÓN TERRITORIAL. C.- LA MANCHA

12 D. G. DE FINANCIACIÓN TERRITORIAL. CANARIAS

14 D. G. DE FINANCIACIÓN TERRITORIAL. EXTREMADURA

17 D. G. DE FINANCIACIÓN TERRITORIAL. CAST. Y LEÓN

19 D. G. DE FINANCIACIÓN TERRITORIAL. MELILLA

20 D. G. DE FINANCIACIÓN TERRITORIAL. CEUTA

34 RELACIONES FINANCIERAS34 CON LA UNIÓN EUROPEA

01 D. G. PPTOS. RELAC. FINANC. CON LA UNIÓN EUROPEA

35 FONDO DE CONTINGENCIA Y OTROS35 IMPREVISTOS 01 D. G. DE PRESUPUESTOS. FONDO DE CONTINGENCIA

09 D. G. DE COORD. FINANCIERA CON LAS CC.AA. VALENCIA

15 D. G. DE COORD. FINANC. CON LAS CC.AA. I. BALEARES

ESTRUCTURA DEL CAPÍTULO 1 IMPUESTOS DIRECTOS Y COTIZACIONES SOCIALES

ARTÍCULO

CONCEPTO

10 SOBRE LA RENTA

11 SOBRE EL CAPITAL

12 COTIZACIONES SOCIALES

19 OTROS IMPUESTOS DIRECTOS

100 De las Personas Físicas

101 De Sociedades

119 Otros impuestos sobre el capital

120 Cotizaciones de los regímenes especiales120 de funcionarios

129 Otras cotizaciones

199 Otros impuestos directos

SUBCONCEPTO (tipificado)

00 Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas

00 Impuesto sobre Sociedades

00 Cuotas de Derechos Pasivos

01 Cuotas de funcionarios a mutualidades

02 Aportación obligatoria del Estado a las mutualidades de funcionarios

00 Cuotas de desempleo

01 Cuota de formación profesional

02 Cuotas empresariales al Fondo de Garantía Salarial

102 De no residentes 00 Impuesto sobre la Renta de no residentes

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ESTRUCTURA DEL CAPÍTULO 2 IMPUESTOS INDIRECTOS

21 SOBRE EL VALOR AÑADIDO

22 SOBRE CONSUMOS ESPECÍFICOS

23 SOBRE TRÁFICO EXTERIOR

29 IMPUESTOS Y OTRAS29 EXACCIONES EXTINGUIDAS

210 Impuesto sobre el Valor Añadido

220 Impuestos especiales

230 Derechos de aduana y exacciones de230 efecto equivalente establecidos para la230 importación o exportación de mercancías

231 Exacciones reguladoras231 y otros gravámenes agrícolas

290 Impuestos y otras exacciones extinguidas

00 IVA sobre importaciones

01 IVA sobre operaciones interiores

00 Sobre el alcohol y bebidas derivadas

01 Sobre cerveza

02 Sobre vinos y bebidas fermentadas

03 Sobre labores de tabaco

04 Sobre hidrocarburos

05 Sobre determinados medios de transporte

06 Sobre productos intermedios

99 Otros

28 OTROS IMPUESTOS INDIRECTOS

280 Cotización, producción280 y almacenamiento azúcar e isoglucosa

281 Impuesto sobre las Primas de Seguros

289 Otros impuestos indirectos

07 Sobre la electricidad

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ESTRUCTURA DEL CAPÍTULO 3 TASAS, PRECIOS PÚBLICOS Y OTROS INGRESOS

30 TASAS

31 PRECIOS PÚBLICOS

32 OTROS INGRESOS PROCEDENTES32 DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS

301 Canon de ocupación y aprovechamiento301 del dominio público marítimo-terrestre

302 Tasa por dirección e inspección302 de obras

304 Tasas de expedición de D.N.I. y Pasaportes

305 Tasas consulares

306 Tasas de la Jefatura de Tráfico

307 Tasas por reserva del dominio307 radioeléctrico

309 Otras tasas

310 Derechos de matrícula en cursos310 y seminarios

311 Entradas a museos, exposiciones,311 espectáculos, etc.

312 Prestación de servicios aduaneros

319 Otros precios públicos

320 Comisiones por avales y seguros320 operaciones financieras

322 De la Administración financiera

329 Otros ingresos procedentes329 de prestación de servicios

02 Compens. por gastos de percep. de recur. prop. tradicionales de la U.E.

01 Administración y cobranza

99 Otros

308 Tasas seguridad aeroportuaria

300 Derechos por expedición de tarjetas300 de identidad profesional300 a trabajadores extranjeros

303 Tasa por el ejercicio de la potestad303 jurisdiccional

01 Tasa de juego

00 Tasa por acreditación catastral

02 Reconocimientos, autorizaciones y concursos

03 Prestación de servicios y realización de actividades03 en materia de navegación aérea

04 Prestación de servicios por la Dirección General04 de Marina Mercante

05 Tasa de Telecomunicaciones

06 Tasa por numeración de la Comisión del Mercado06 de las Telecomunicaciones

07 Control sanidad exterior carnes y productos de origen animal07 de países no comunitarios

08 Derechos de examen

99 Otras

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ESTRUCTURA DEL CAPÍTULO 3 TASAS, PRECIOS PÚBLICOS Y OTROS INGRESOS

33 VENTA DE BIENES

332 Venta de fotocopias y otros productos332 de reprografía

330 Venta de publicaciones propias

331 Venta en comisión de publicaciones

333 Venta de medicamentos

334 Venta de productos agropecuarios

335 Venta de material de desecho

336 Ingresos procedentes del fondo regulado336 por la Ley 17/2003

339 Venta de otros bienes

38 REINTEGROS DE OPERACIONES38 CORRIENTES

380 De ejercicios cerrados

381 Del presupuesto corriente

39 OTROS INGRESOS

391 Recargos y multas

392 Diferencias de cambio

393 Diferencias entre los valores393 de reembolso y emisión

394 Reintegro de cantidades abonadas a los394 trabajadores por cuenta de las empresas394 (Fondo de Garantía Salarial)

399 Ingresos diversos

00 Recargo de apremio

01 Intereses de demora

02 Multas y sanciones

03 Recargo sobre autoliquidaciones

99 Otros

00 Compensaciones de servicios prestados por funcionarios públicos

01 Recursos eventuales

02 Ingresos procedentes de organismos autónomos suprimidos

99 Otros ingresos diversos

36 INGRESOS POR COMPENSACIÓN36 DE COSTES DE LAS ACTIVIDADES36 DE PREVENCIÓN

37 COTIZACIONES DE ASOCIADOS

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ESTRUCTURA DEL CAPÍTULO 4 TRANSFERENCIAS CORRIENTES

40 DE LA ADMINISTRACIÓN40 DEL ESTADO

400 Del departamento400 a que está adscrito

401 De otros departamentos401 ministeriales

41 DE ORGANISMOS AUTÓNOMOS

410 Transferencias corrientes de organismos410 autónomos

42 DE LA SEGURIDAD SOCIAL

44 DE SOCIEDADES, ENTES PÚBLICOS44 EMPRESARIALES, FUNDACIONES44 Y RESTO ENTES SECTOR PÚBLICO

45 DE COMUNIDADES AUTÓNOMAS

450 Contribuciones concertadas

459 Otras transferencias corrientes

43 DE AGENCIAS ESTATALES Y43 OTROS ORG. PÚBLICOS

00 Cupo del País Vasco

01 De Navarra

440 De sociedades mercantiles estatales

441 De entidades empresariales00 Loterías y Apuestas del Estado

09 De otras entidades empresariales

430 De Agencias estatales

431 De otros organismos públicos

442 De fundaciones públicas

449 Del resto del sector público

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46 DE CORPORACIONES LOCALES

460 De Ayuntamientos

461 De Diputaciones y Cabildos Insulares


47 DE EMPRESAS PRIVADAS

48 DE FAMILIAS E INSTITUCIONES48 SIN FINES DE LUCRO

49 DEL EXTERIOR

490 Del Fondo Social Europeo

492 Otras transferencias de la U.E.

493 Aportaciones derivadas de convenios493 internacionales de cooperación


50

ESTRUCTURA DEL CAPÍTULO 5 INGRESOS PATRIMONIALES

50 INTERESES DE TÍTULOS50 Y VALORES

500 Del Estado

01 I.C.O.

501 De organismos autónomos

504 De sociedades mercantiles estatales,504 entidades empresariales y otros504 organismos públicos

505 De comunidades autónomas

506 De corporaciones locales506 y otros entes territoriales

507 De empresas privadas

51 INTERESES DE ANTICIPOS51 Y PRÉSTAMOS CONCEDIDOS

510 Al Estado

511 A organismos autónomos

512 A la Seguridad Social

514 A sociedades mercantiles estatales,514 entidades empresariales y otros514 organismos públicos

515 A comunidades autónomas

516 A corporaciones locales

517 A empresas privadas

518 A familias e instituciones sin fines de lucro

519 Al exterior

99 Otros

51


52 INTERESES DE DEPÓSITOS

520 Intereses de cuentas bancarias00 Intereses de las consignaciones judiciales

529 Intereses de otros depósitos

99 Otros intereses de cuentas bancarias

53 DIVIDENDOS Y PARTICIPACIONES53 EN BENEFICIOS

531 De organismos autónomos

03 Banco de España

534 De sociedades mercantiles estatales,534 entidades empresariales y otros534 organismos públicos

537 De empresas privadas

04 Instituto de Crédito Oficial

06 Fábrica Nacional de Moneda y Timbre

09 Aeropuertos Españoles y Navegación Aérea (AENA)

10 Sociedad Estatal de Participaciones Industriales (SEPI)

99 Otras participaciones en beneficios

54 RENTAS DE BIENES INMUEBLES

540 Alquiler y productos de inmuebles

541 Arrendamientos de fincas rústicas

549 Otras rentas

00 Alquiler de viviendas a funcionarios

09 Otros alquileres de viviendas

10 Alquiler de locales

99 Otros productos de inmuebles

55 PRODUCTOS DE CONCESIONES55 Y APROVECHAM. ESPECIALES

550 De concesiones administrativas

551 Aprovechamientos agrícolas y forestales

559 Otras concesiones y aprovechamientos

98 Alquiler y productos de inmuebles

52


57 RESULTADOS DE OPERACIONES57 COMERCIALES

570 Resultados de operaciones comerciales

58 VARIACIÓN DEL FONDO58 DE MANIOBRA

580 Variación del fondo de maniobra

59 OTROS INGRESOS59 PATRIMONIALES

590 Canon de arrendamiento590 de emisoras locales

591 Beneficios por realización591 de inversiones financieras

599 Otros

53

ESTRUCTURA DEL CAPÍTULO 6 ENAJENACIÓN DE INVERSIONES REALES

60 DE TERRENOS

600 Venta de solares

601 Venta de fincas rústicas

61 DE LAS DEMÁS INVERSIONES61 REALES

619 Venta de otras inversiones reales

68 REINTEGROS POR OPERACIONES68 DE CAPITAL

680 De ejercicios cerrados

681 Del presupuesto corriente

54

ESTRUCTURA DEL CAPÍTULO 7 TRANSFERENCIAS DE CAPITAL

70 DE LA ADMINISTRACIÓN70 DEL ESTADO

700 Del departamento a que está adscrito

701 De otros departamentos ministeriales

71 DE ORGANISMOS AUTÓNOMOS

710 Transferencias de capital710 de Organismos Autónomos

72 DE LA SEGURIDAD SOCIAL

720 Transferencias de capital720 de la Seguridad Social

74 DE SOCIEDADES, ENTES PÚBLICOS74 EMPRESARIALES, FUNDACIONES74 Y RESTO ENTES SECTOR PÚBLICO

73 DE AGENCIAS ESTATALES Y73 OTROS ORG. PÚBLICOS

730 De Agencias Estatales

731 De otros organismos públicos

740 De sociedades mercantiles estatales

741 De entidades públicas empresariales

749 De resto del Sector Público

742 Fundaciones públicas

55


75 DE COMUNIDADES AUTÓNOMAS

760 De Ayuntamientos

76 DE CORPORACIONES LOCALES

761 De Diputaciones y Cabildos Insulares

769 Otras transferencias de capital

77 DE EMPRESAS PRIVADAS

790 Fondo Europeo de Desarrollo790 Regional

78 DE FAMILIAS E INSTITUCIONES78 SIN FINES DE LUCRO

79 DEL EXTERIOR

791 Fondo de Cohesión

792 FEOGA - ORIENTACIÓN, I.F.O.P. y otros792 recursos agrarios y pesqueros

794 Fondo Social Europeo

795 Otras transferencias de la U.E.

799 Otras transferencias

56

ESTRUCTURA DEL CAPÍTULO 8 ACTIVOS FINANCIEROS

80 ENAJENACIÓN DE DEUDA80 DEL SECTOR PÚBLICO

800 Enajenación de deuda800 del Sector Público a corto plazo

801 Enajenación de deuda801 del Sector Público a largo plazo

81 ENAJENACIÓN DE OBLIG. Y BONOS81 DE FUERA DEL SECTOR PÚBLICO

810 Enajenación de obligaciones y bonos810 de fuera del Sector Público a corto plazo

811 Enajenación de obligaciones y bonos811 de fuera del Sector Público a largo plazo

82 REINTEGROS DE PRÉSTAMOS82 CONCEDIDOS AL SECTOR PÚBLICO

820 Reintegros de préstamos concedidos820 al Sector Público a corto plazo

821 Reintegros de préstamos concedidos821 al Sector Público a largo plazo

83 REINTEGROS DE PRÉST. CONC.83 FUERA DEL SECTOR PÚBLICO

830 Reintegros de préstamos concedidos830 fuera del Sector Público a corto plazo

831 Reintegros de préstamos concedidos831 fuera del Sector Público a largo plazo

84 DEVOLUCIÓN DE DEPÓSITOS84 Y FIANZAS

840 Devolución de depósitos

841 Devolución de fianzas



09 Al exterior



09 Al exterior

06 Reintegro préstamos concedidos a Corp. Locales y otros Entes

57


85 ENAJENACIÓN DE ACCIONES85 Y PARTICIP. DEL SECTOR PÚBLICO

850 Enajenación de acciones y participaciones850 del Sector Público

86 ENAJEN. DE ACCIONES Y PARTICIP.86 DE FUERA DEL SECTOR PÚBLICO

860 De empresas nacionales860 o de la Unión Europea

861 De otras empresas

87 REMANENTE DE TESORERÍA

870 Remanente de Tesorería

58

ESTRUCTURA DEL CAPÍTULO 9 PASIVOS FINANCIEROS

90 EMISIÓN DE DEUDA PÚBLICA90 EN MONEDA NACIONAL

900 Emisión de deuda pública en moneda900 nacional a corto plazo

901 Emisión de deuda pública en moneda901 nacional a largo plazo

92 EMISIÓN DE DEUDA PÚBLICA92 EN MONEDA EXTRANJERA

920 Emisión de deuda pública en moneda920 extranjera a corto plazo

921 Emisión de deuda pública en moneda921 extranjera a largo plazo

93 PRÉSTAMOS RECIBIDOS93 EN MONEDA EXTRANJERA

930 Préstamos recibidos en moneda930 extranjera a corto plazo

931 Préstamos recibidos en moneda931 extranjera a largo plazo

94 DEPÓSITOS Y FIANZAS94 RECIBIDOS

940 Depósitos

941 Fianzas

95 BENEFICIO POR ACUÑACIÓN95 DE MONEDA

950 Beneficio por acuñación de moneda

91 PRÉSTAMOS RECIBIDOS91 EN MONEDA NACIONAL

910 Préstamos recibidos a corto plazo910 de entes del Sector Público

911 Préstamos recibidos a largo plazo911 de entes del Sector Público

912 Préstamos recibidos a corto plazo912 de entes de fuera del Sector Público

913 Préstamos recibidos a largo plazo913 de entes de fuera del Sector Público

59

ESTRUCTURA DEL CAPÍTULO 1 GASTOS DE PERSONAL

ARTÍCULO

CONCEPTO

10 ALTOS CARGOS

00 Retribuciones básicas

SUBCONCEPTO (tipificado)

01 Retribuciones complementarias

11 PERSONAL EVENTUAL

110 Retribuciones básicas y otras remuneraciones110 del personal eventual

12 FUNCIONARIOS





02 Otras remuneraciones

00 Sueldos subgrupo A1 (Ley 7/2007) y grupo A (Otras Leyes)

01 Sueldos subgrupo A2 (Ley 7/2007) y grupo B (Otras Leyes)

02 Sueldos subgrupo C1 (Ley 7/2007) y grupo C (Otras Leyes)

03 Sueldos subgrupo C2 (Ley 7/2007) y grupo D (Otras Leyes)

04 Sueldos personal de agrupaciones profesionales04 (Ley 7/2007) y grupo E (Otras Leyes)

05 Trienios

07 Otras retribuciones básicas

11 Sueldos de tropa y marinería profesional no permanente

00 Complemento de destino

01 Complemento específico

02 Indemnización por residencia

03 Otros complementos

09 Complementos de destino de tropa y marinería profesionales

80 Actualización monetaria

10 Sueldos de tropa y marinería profesional permanente

06 Pagas extraordinarias

100 Retrib. básicas y otras remuneraciones100 de altos cargos

107 Contribuciones a planes de pensiones

117 Contribución a planes de pensiones

10 Complemento específico de tropa y marinería profesionales






12 FUNCIONARIOS

00 Casa vivienda

13 LABORALES

14 OTRO PERSONAL

01 Vestuario

02 Bonificaciones

09 Otras

00 Indemnización por destino en el extranjero

01 Indemnización por educación

00 Sueldos subgrupo A1 (Ley 7/2007) y grupo A (Otras Leyes)

01 Sueldos subgrupo A2 (Ley 7/2007) y grupo B (Otras Leyes)

02 Sueldos subgrupo C1 (Ley 7/2007) y grupo C (Otras Leyes)

03 Sueldos subgrupo C2 (Ley 7/2007) y grupo D (Otras Leyes)

04 Sueldos personal de agrupaciones profesionales04 (Ley 7/2007) y grupo E (Otras Leyes)

05 Trienios




00 Casa vivienda

01 Vestuario

02 Bonificaciones

09 Otras

06 Pagas extraordinarias

130 Laboral fijo

131 Laboral eventual

132 Retribuciones en especie



143 Otro personal

124 Retribuciones de funcionarios124 en prácticas

123 Indemnizaciones percibidas123 por destino en el extranjero

122 Retribuciones en especie


64


15 INCENTIVOS AL RENDIMIENTO

150 Productividad

00 Seguridad Social

151 Gratificaciones

153 Complemento de dedicación especial

16 CUOTAS, PREST. Y GASTOS SOC.16 A CARGO DEL EMPLEADOR

160 Cuotas Sociales

161 Prestaciones Sociales

162 Gastos Sociales del Personal

164 Complemento familiar

01 MUFACE

02 ISFAS

03 MUGEJU

09 Otras

00 Pensiones a funcionarios de carácter civil

01 Pensiones a familias de carácter civil

02 Pensiones a funcionarios de carácter militar

03 Pensiones a familias de carácter militar

00 Formación y perfeccionamiento del personal

01 Economatos y comedores

02 Transporte de personal

04 Acción social

05 Seguros

09 Otros

152 Otros incentivos al rendimiento

65

ESTRUCTURA DEL CAPÍTULO 2 GASTOS CORRIENTES EN BIENES Y SERVICIOS

00 Ordinario no inventariable

20 ARRENDAMIENTOS Y CÁNONES

200 Arrendamientos terrenos y bienes naturales

202 Arrendamientos edificios202 y otras construcciones

203 Arrendamientos maquinaria,203 instalaciones y utillaje

204 Arrendamientos material de transporte

205 Arrendamientos mobiliario y enseres

206 Arrendamientos equipos para procesos206 de información

208 Arrendamientos otro208 inmovilizado material

209 Cánones

21 REPARACIONES, MANTENIMIENTO21 Y CONSERVACIÓN

210 Infraestructura y bienes naturales

212 Edificios y otras construcciones

213 Maquinaria, instalaciones y utillaje

214 Elementos de transporte

215 Mobiliario y enseres

216 Equipos para procesos de la información

218 Bienes situados en el exterior

219 Otro inmovilizado material

22 MATERIAL, SUMINISTROS22 Y OTROS

220 Material de oficina

221 Suministros

01 Prensa, revistas, libros y otras publicaciones

02 Material informático no inventariable

15 Material de oficina en el exterior

00 Energía eléctrica

01 Agua

02 Gas

03 Combustible

04 Vestuario

05 Productos alimenticios

06 Productos farmacéuticos y material sanitario

07 Suministros de carácter militar

08 Suministros de material deportivo, didáctico y cultural

09 Labores Fábrica Nacional Moneda y Timbre

11 Sumin. de repuestos de maquinaria, utillaje y elems. de transporte66



221 Suministros

12 Suministros de material electrónico, eléctrico y de comunicaciones

222 Comunicaciones

223 Transportes

224 Primas de Seguros

225 Tributos

226 Gastos diversos

227 Trabajos realizados227 por otras empresas y profesionales

15 Suministros en el exterior

99 Otros suministros

00 Servicios de telecomunicaciones

01 Postales

02 Telegráficas

15 Comunicaciones en el exterior

99 Otras

00 Estatales

01 Autonómicos

02 Locales

15 Tributos en el exterior

01 Atenciones protocolarias y representativas

02 Publicidad y propaganda

03 Jurídicos, contenciosos

06 Reuniones, conferencias y cursos

07 Oposiciones y pruebas selectivas

08 Gastos reservados

09 Actividades culturales y deportivas

15 Gastos diversos en el exterior

99 Otros

00 Limpieza y aseo

01 Seguridad

02 Valoraciones y peritajes



227 Trabajos realizados227 por otras empresas y profesionales

03 Postales

23 INDEMNIZACIONES POR RAZÓN23 DEL SERVICIO

230 Dietas

231 Locomoción

232 Traslado

233 Otras indemnizaciones

24 GASTOS DE PUBLICACIONES

240 Gastos de edición y distribución

25 CONCIERTOS DE ASISTENCIA25 SANITARIA

250 Con la Seguridad Social

251 Con entidades de seguro libre

259 Otros conciertos de asistencia sanitaria

04 Custodia, depósito y almacenaje

05 Procesos electorales y consultas populares

06 Estudios y trabajos técnicos

15 Trabajos realizados por otras empresas y profesionales en el exterior

99 Otros

68

ESTRUCTURA DEL CAPÍTULO 3 GASTOS FINANCIEROS

30 DE DEUDA PÚBLICA30 EN MONEDA NACIONAL

300 Intereses

301 Gastos de emisión, modificación301 y cancelación

309 Otros gastos financieros

31 DE PRÉSTAMOS31 EN MONEDA NACIONAL

310 Intereses



32 DE DEUDA PÚBLICA32 EN MONEDA EXTRANJERA

320 Intereses




33 DE PRÉSTAMOS33 EN MONEDA EXTRANJERA

330 Intereses




34 DE DEPÓSITOS Y FIANZAS

340 Intereses de depósitos

341 Intereses de fianzas

35 INTERESES DE DEMORA35 Y OTROS GASTOS FINANCIEROS

352 Intereses de demora


69


40 A LA ADMINISTRACIÓN40 DEL ESTADO

41 A ORGANISMOS AUTÓNOMOS

42 A LA SEGURIDAD SOCIAL

44 A SOCIEDADES, ENTES PÚBLICOS44 EMPRESARIALES, FUNDACIONES44 Y RESTO ENTES SECTOR PÚBLICO

45 A COMUNIDADES AUTÓNOMAS

46 A CORPORACIONES LOCALES

47 A EMPRESAS PRIVADAS

48 A FAMILIAS E INSTITUCIONES48 SIN FINES DE LUCRO

49 AL EXTERIOR

43 A AGENCIAS ESTATALES Y43 OTROS ORG. PÚBLICOS

70

ESTRUCTURA DEL CAPÍTULO 5

50 DOTACIÓN AL FONDO50 DE CONTINGENCIA

500 Fondo de Contingencia de ejecución500 presupuestaria. Art. 15 de la Ley 18/2001

FONDO DE CONTINGENCIA Y OTROS IMPREVISTOS

51 OTROS IMPREVISTOS

71

ESTRUCTURA DEL CAPÍTULO 6 INVERSIONES REALES

60 INVER. NUEVA EN INFRAESTRUC.60 Y BIENES DESTIN. AL USO GRAL.

600 Inversiones en terrenos

61 INVER. DE REPOS. EN INFRAES.61 Y BIENES DESTIN. AL USO GRAL.

601 Otras

610 Inversiones en terrenos

611 Otras

62 INVER. NUEVA ASOC. AL FUNC.62 OPERATIVO DE LOS SERVICIOS

620 Inversión nueva asociada al funcionamiento620 operativo de los servicios

63 INVER. DE REPOS. ASOCIADA AL63 FUNC. OPERATIVO DE LOS SERV.

630 Inversión de reposición asociada al630 funcionamiento operativo de los servicios

64 GASTOS EN INVERSIONES64 DE CARÁCTER INMATERIAL

640 Gastos en inversiones640 de carácter inmaterial

65 INVERSIONES MILITARES EN65 INFRAESTRUC. Y OTROS BIENES

650 Inversiones militares en infraestructura650 y otros bienes

66 INVER. MILIT. ASOCIADAS AL66 FUNCION. DE LOS SERVICIOS

660 Inversiones militares asoc. al funcionamiento660 operativo de los servicios

67 GASTOS MILITARES DE INVERS.67 DE CARÁCTER INMATERIAL

670 Gastos militares en inversiones670 de carácter inmaterial

72

70 A LA ADMINISTRACIÓN70 DEL ESTADO

71 A ORGANISMOS AUTÓNOMOS

72 A LA SEGURIDAD SOCIAL

74 A SOCIEDADES, ENTES PÚBLICOS74 EMPRESARIALES, FUNDACIONES74 Y RESTO ENTES SECTOR PÚBLICO

75 A COMUNIDADES AUTÓNOMAS

76 A CORPORACIONES LOCALES

77 A EMPRESAS PRIVADAS

78 A FAMILIAS E INSTITUCIONES78 SIN FINES DE LUCRO

79 AL EXTERIOR

73 A AGENCIAS ESTATALES Y73 OTROS ORG. PÚBLICOS


73


80 ADQUISICIÓN DE DEUDA80 DEL SECTOR PÚBLICO

800 Adquisición de deuda del Sector Público800 a corto plazo Desarrollo por sectores

Desarrollo por sectores







801 Adquisición de deuda del Sector Público801 a largo plazo

81 ADQUIS. DE OBLIGAC. Y BONOS81 FUERA DEL SECTOR PÚBLICO

810 Adquisición de obligaciones y bonos810 fuera del Sector Público a corto plazo

811 Adquisición de obligaciones y bonos811 fuera del Sector Público a largo plazo

82 CONCESIÓN DE PRÉSTAMOS82 AL SECTOR PÚBLICO

820 Préstamos a corto plazo

821 Préstamos a largo plazo

83 CONCESIÓN DE PRÉSTAMOS83 FUERA DEL SECTOR PÚBLICO

830 Préstamos a corto plazo

831 Préstamos a largo plazo

74


84 CONSTITUCIÓN DE DEPÓSITOS84 Y FIANZAS

840 Depósitos00 A corto plazo

841 Fianzas

85 ADQUISICIÓN DE ACCIONES Y85 PARTICIPACIONES DEL S. PÚBLICO

850 Adquisición de acciones y participaciones850 del Sector Público

86 ADQ. DE ACCIONES Y PARTICIP.86 FUERA DEL SECTOR PÚBLICO

860 De empresas nacionales860 o de la Unión Europea

861 De otras empresas

87 APORTACIONES PATRIMONIALES

870 Aportaciones patrimoniales

Nota: En aquellos supuestos en que se prevéel desarrollo por sectores de un concepto,éstos quedarán identificados por lossiguientes dígitos.

01 A largo plazo

00 A corto plazo

01 A largo plazo


0 Administración del Estado

1 Organismos Autónomos

2 Seguridad Social

4 Sociedades mercantiles estatales, entidades empresariales y otros org. públicos

5 Comunidades Autónomas

6 Corporaciones Locales

7 Empresas privadas

8 Familias e instituciones sin fines de lucro

9 Exterior

3 Fundaciones del Sector Público Estatal

88 DOTACIONES

ESTRUCTURA DEL CAPÍTULO 9 PASIVOS FINANCIEROS

90 AMORTIZACIÓN DE DEUDA90 PÚBLICA EN MONEDA NACIONAL

900 Amortización de deuda pública900 en moneda nacional a corto plazo

91 AMORTIZACIÓN DE PRÉSTAMOS91 EN MONEDA NACIONAL

901 Amortización de deuda pública901 en moneda nacional a largo plazo

910 Amort. de préstamos a corto plazo910 de entes del Sector Público

911 Amort. de préstamos a largo plazo911 de entes del Sector Público

912 Amort. de préstamos a corto plazo912 de entes de fuera del Sector Público

913 Amort. de préstamos a largo plazo913 de entes de fuera del Sector Público

92 AMORTIZACIÓN DE DEUDA92 PÚBLICA EN MONEDA EXTRANJERA

920 Amortización de deuda pública920 en moneda extranjera a corto plazo

921 Amortización de deuda pública921 en moneda extranjera a largo plazo

93 AMORTIZACIÓN DE PRÉSTAMOS93 EN MONEDA EXTRANJERA

930 Amortización de préstamos en moneda930 extranjera a corto plazo

94 DEVOLUCIÓN DE DEPÓSITOS94 Y FIANZAS

940 Devolución de depósitos

931 Amortización de préstamos en moneda931 extranjera a largo plazo

941 Devolución de fianzas

76

POLÍTICA

GRUPO DE PROGRAMAS

PROGRAMA AGENTE GESTOR

ÁREA DE GASTO 1 SERVICIOS PÚBLICOS BÁSICOS

11 JUSTICIA

111 Administración General de Justicia

112 Administración de Justicia

113 Registros

111M Gobierno del Poder Judicial

111N Dirección y Servicios Generales de Justicia

111O Selección y formación de Jueces

111Q Formación del Personal de la Administración de Justicia

112A Tribunales de Justicia y Ministerio Fiscal

113M Registros vinculados con la fé pública







111P Documentación y publicaciones judiciales 08 CONSEJO GENERAL DEL PODER JUDICIAL

14 MINISTERIO DE DEFENSA121M Administración y Servicios Generales de Defensa

121 Administración General de Defensa

12 DEFENSA

122 Fuerzas Armadas

121N Formación del Personal de las Fuerzas Armadas

121O Personal en reserva







122A Modernización de las Fuerzas Armadas

122M Gastos Operativos en las Fuerzas Armadas

122N Apoyo Logístico

122B Programas especiales de modernización


13 SEGURIDAD CIUDADANA E13 INSTITUC. PENITENCIARIAS

131 Administración General de131 Seguridad y Protección Civil

132 Seguridad y Orden Público

133 Instituciones Penitenciarias

131M Dirección y Serv. Grales. de Seguridad y Protección Civil

132A Seguridad ciudadana

133A Centros e Instituciones Penitenciarias

131O Fuerzas y Cuerpos en reserva

132B Seguridad vial

132C Actuaciones policiales en materia de droga







131N Formación de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado 16 MINISTERIO DEL INTERIOR

134 Protección Civil

134M Protección Civil 16 MINISTERIO DEL INTERIOR

133B Trabajo, formación y asistencia a reclusos 16 MINISTERIO DEL INTERIOR

135 Protección de datos

135M Protección de datos de carácter personal 13 MINISTERIO DE JUSTICIA

131P Derecho de asilo y apátridas 16 MINISTERIO DEL INTERIOR

94


14 POLÍTICA EXTERIOR

141 Administración General141 de Relaciones Exteriores

142 Acción Diplomática y Consular

141M Dirección y Servicios generales de Asuntos Exteriores

142A Acción del Estado en el exterior

142B Acción diplomática ante la Unión Europea

12 MINISTERIO DE ASUNTOS EXTERIORES Y DE COOP.



143 Cooperación para el desarrollo

143A Cooperación para el desarrollo







144 Cooperación, Promoción y Difusión144 Cultural en el Exterior

144A Cooperación, promoción y difusión cultural en el exterior

95

ÁREA DE GASTO 2

21 PENSIONES

211 Pensiones contributivas

212 Pensiones no contributivas

211O Otras pensiones y prestaciones de Clases Pasivas

212M Pensiones no contributivas y prestaciones asistenciales

212N Pensiones de guerra 07 CLASES PASIVAS

07 CLASES PASIVAS

ACTUACIONES DE PROTECCIÓNY PROMOCIÓN SOCIAL

219 Gestión de pensiones

219M Gestión de las prestaciones económicas de Seg. Social

219N Gestión de pensiones de Clases Pasivas

60 SEGURIDAD SOCIAL


211N Pensiones de Clases Pasivas 07 CLASES PASIVAS

211M Pensiones contributivas de la Seguridad Social 60 SEGURIDAD SOCIAL


60 SEGURIDAD SOCIAL

22 OTRAS PREST. ECONÓMICAS

221 Prestaciones económicas221 de la Seguridad Social

222 Prestaciones económicas222 del Mutualismo Administrativo

221M Subsidios incapac. temp. y otras prest. econ. de la S. Social

222M Prestaciones económicas del Mutualismo Administrativo

60 SEGURIDAD SOCIAL

223 Prestaciones de garantía salarial

223M Prestaciones de garantía salarial 19 MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES



22 MINISTERIO DE ADMINISTRACIONES PÚBLICAS

96

ÁREA DE GASTO 2 ACTUACIONES DE PROTECCIÓNY PROMOCIÓN SOCIAL

23 SERVICIOS SOCIALES23 Y PROMOCIÓN SOCIAL

232 Promoción social

239 Gestión de servicios sociales

231 Acción social

232B Igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres

239M Gestión de los servicios sociales de la Seguridad Social

231A Plan nacional sobre drogas

231B Acción en favor de los emigrantes

231C Servicios sociales Seg. Social a personas con discapacidad

231D Servicios sociales de la Seg. Social a personas mayores

231E Otros servicios sociales de la Seguridad Social

231F Otros servicios sociales del Estado

231G Atención a la infancia y a las familias

231M Serv. sociales de la Seg. Social gestionados por las CC. AA.

231N Coordinación en materia de extranjería e inmigración


60 SEGURIDAD SOCIAL



60 SEGURIDAD SOCIAL

60 SEGURIDAD SOCIAL

60 SEGURIDAD SOCIAL



60 SEGURIDAD SOCIAL


232A Promoción y servicios a la juventud 19 MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES

24 FOMENTO DEL EMPLEO

241 Promoción del empleo y de la241 inserción laboral

241A Fomento de la inserción y estabilidad laboral

241N Desarrollo de la econ. social y del Fondo Social Europeo

25 DESEMPLEO

251 Asistencia al desempleo

251M Prestaciones a los desempleados 19 MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES



231H Integración de los inmigrantes 19 MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES

ÁREA DE GASTO 2 ACTUACIONES DE PROTECCIÓNY PROMOCIÓN SOCIAL

26 ACCESO A LA VIVIENDA Y26 FOMENTO DE LA EDIFICACIÓN

261 Acceso a la vivienda y fomento261 de la edificación

261M Dirección y Servicios Generales de Vivienda

261N Promoción, admón. y ayudas para rehab. y acceso a vivienda

261O Ordenación y fomento de la edificación

27 MINISTERIO DE VIVIENDA

29 GESTIÓN Y ADMINISTRACIÓN29 DE LA SEGURIDAD SOCIAL

291 Gestión, Inspección, control de la291 Seguridad Social y protección social

291A Inspección y control de Seguridad y Protección Social

291M Dirección y Servicios Grales. de Seg. Social y Prot. Social


261P Urbanismo y política del suelo 27 MINISTERIO DE VIVIENDA




60 SEGURIDAD SOCIAL

98

ÁREA DE GASTO 3 PRODUCCIÓN DE BIENES PÚBLICOSDE CARÁCTER PREFERENTE

31 SANIDAD

311 Administración General de Sanidad

312 Hospitales, servicios asistenciales312 y centros de salud

313 Acciones públicas relativas a la salud

311M Dirección y Servicios Generales de Sanidad

312A Asistencia hospitalaria en las Fuerzas Armadas

312B Atención primaria de salud. Instit. Nal. de Gestión Sanitaria

312C At. especializada de salud. Instit. Nal. de Gestión Sanitaria

312D Medicina marítima

312E Asistencia sanitaria del Mutualismo Administrativo

312F Atención primaria de salud Mutuas de accidentes de trabajo y312F enfermedades profesionales e Instituto Social de la Marina

312G Atención especializada de salud Mutuas de accidentes de trabajo312G y enfermedades profesionales e Instituto Social de la Marina

312M Asistencia sanitaria de la S. Social gestionada por CC.AA.

313A Oferta y uso racional de medicamentos y prod. sanitarios

313B Salud pública y sanidad exterior



60 SEGURIDAD SOCIAL

60 SEGURIDAD SOCIAL

60 SEGURIDAD SOCIAL




60 SEGURIDAD SOCIAL

60 SEGURIDAD SOCIAL

60 SEGURIDAD SOCIAL



313C Seguridad alimentaria y nutrición 26 MINISTERIO DE SANIDAD Y CONSUMO

60 SEGURIDAD SOCIAL

311O Cohesión y calidad del Sistema Nacional de Salud 26 MINISTERIO DE SANIDAD Y CONSUMO

313D Donación y trasplante de órganos, tejidos y células 26 MINISTERIO DE SANIDAD Y CONSUMO

99


32 EDUCACIÓN

321 Administración General de Educación

322 Enseñanza

321M Dirección y Servicios Generales de la Educación

321N Formación permanente del profesorado de Educación

322A Educación infantil y primaria

322B Educ. secundaria, formac. prof. y Esc. Oficiales de idiomas

322C Enseñanzas universitarias

322D Educación especial

322E Enseñanzas artísticas

322F Educación en el exterior

322G Educación compensatoria

322H Educación permanente y a distancia no universitaria

322I Enseñanzas especiales

322J Nuevas tecnologías aplicadas a la educación

322K Deporte en edad escolar y en la universidad

60 SEGURIDAD SOCIAL











323 Promoción educativa

323M Becas y ayudas a estudiantes 18 MINISTERIO DE EDUCACIÓN Y CIENCIA

324 Servicios complem. de la enseñanza

324M Servicios complementarios de la enseñanza 18 MINISTERIO DE EDUCACIÓN Y CIENCIA

324N Apoyo a otras actividades escolares 18 MINISTERIO DE EDUCACIÓN Y CIENCIA



100


33 CULTURA

331 Administración General de Cultura

332 Bibliotecas y archivos

333 Museos y artes plásticas

334 Promoción cultural

331M Dirección y Servicios Generales de Cultura

332A Archivos

332B Bibliotecas

333A Museos

333B Exposiciones

334A Promoción y cooperación cultural

334B Promoción del libro y publicaciones culturales







335 Artes escénicas

335A Música y danza

335B Teatro 24 MINISTERIO DE CULTURA


335C Cinematografía 24 MINISTERIO DE CULTURA

336 Deportes y educación física

336A Fomento y apoyo de las actividades deportivas 18 MINISTERIO DE EDUCACIÓN Y CIENCIA

337 Arqueología y protección del337 Patrimonio Histórico-Artístico

337A Administración del Patrimonio Histórico-Nacional

337B Conservación y restauración de bienes culturales


337C Protección del Patrimonio Histórico 24 MINISTERIO DE CULTURA




ÁREA DE GASTO 4 ACTUACIONES DE CARÁCTER ECONÓMICO









41 AGRICULTURA, PESCA41 Y ALIMENTACIÓN

411 Administración General de Agricultura,411 Pesca y Alimentación

412 Mejoras de las estructuras agrarias412 y de los sistemas productivos

413 Competitividad de la industria agroalim.413 y calidad alimentaria

414 Desarrollo rural

415 Protec. y desarrollo de los recursos415 pesqueros y mejora de las estructuras

416 Previsión de riesgos en las416 producciones agraria y pesquera

411M Direc. y Serv. Grales. de Agricultura, Pesca y Alimentación

412A Competitividad y calidad de la producción agrícola

412B Competitividad y calidad de la producción ganadera

413A Competitividad de la industria agroalim. y calidad aliment.

414A Gestión de Recursos Hídricos para el regadío

415A Protección de los recursos pesqueros y desarr. sostenible

415B Mejora de estructuras y mercados pesqueros

416A Previsión de riesgos en las prod. agrarias y pesqueras

21 M.º DE AGRICULTURA, PESCA Y ALIMENTACIÓN412M Regulación de los mercados agrarios

21 M.º DE AGRICULTURA, PESCA Y ALIMENTACIÓN414C Programa de desarrollo rural sostenible

21 M.º DE AGRICULTURA, PESCA Y ALIMENTACIÓN414B Desarrollo del medio rural

102


42 INDUSTRIA Y ENERGÍA

421 Actuaciones administrativas421 sobre la industria

422 Reconversión y desarrollo industrial

423 Fomento de la minería y de las423 comarcas mineras

424 Protección y Seguridad Nuclear

421N Regulación y protección de la propiedad industrial

421O Calidad y seguridad industrial

422M Reconversión y reindustrialización

423M Desarrollo alternativo de las comarcas mineras del carbón

424M Seguridad nuclear y protección radiológica

20 MINISTERIO DE INDUSTRIA, TURISMO Y COMERCIO



423N Explotación minera 20 MINISTERIO DE INDUSTRIA, TURISMO Y COMERCIO

421M Dirección y Servicios Generales de Industria y Energía


422B Desarrollo industrial 20 MINISTERIO DE INDUSTRIA, TURISMO Y COMERCIO

422A Incentivos regionales a la localización industrial 15 MINISTERIO DE ECONOMÍA Y HACIENDA

425 Ordenación y eficiencia energética

425A Normativa y desarrollo energético 20 MINISTERIO DE INDUSTRIA, TURISMO Y COMERCIO



103


43 COMERCIO, TURISMO Y PYMES

431 Comercio

432 Ordenación y promoción turística

431A Promoción comercial e internacionalización de la empresa

431M Dirección y Servicios Generales de Comercio y Turismo

431N Ordenación del comercio exterior

432A Coordinación y promoción del turismo



433 Desarrollo empresarial

433M Apoyo a la pequeña y mediana empresa 20 MINISTERIO DE INDUSTRIA, TURISMO Y COMERCIO

431O Ordenación y modernización de las estructuras comerciales 20 MINISTERIO DE INDUSTRIA, TURISMO Y COMERCIO

44 SUBVENCIONES AL TRANSPORTE

441 Subvenciones al transporte

441M Subvenciones y apoyo al transporte terrestre

441N Subvenciones y apoyo al transporte marítimo

441O Subvenciones y apoyo al transporte aéreo





441P Subvenciones al transporte extrapeninsular de mercancías 17 MINISTERIO DE FOMENTO



104


45 INFRAESTRUCTURAS

451 Administración General de451 infraestructuras

452 Recursos hidráulicos

453 Infraestructuras del transporte terrestre

454 Infraestructuras del transp. marítimo

455 Infraestructuras del transporte aéreo

451M Estudios y servicios asistencia técnica en Obras Públicas451M y Urbanismo

451N Dirección y Servicios Generales de Fomento

451O Dirección y Servicios Generales de Medio Ambiente

452A Gestión e infraestructuras del agua

453A Infraestructura del transporte ferroviario

453B Creación de infraestructura de carreteras

453C Conservación y explotación de carreteras

453M Ordenación e inspección del transporte terrestre

454M Seguridad del tráfico marítimo y vigilancia costera

455M Regulación y supervisión de la aviación civil













452M Normativa y ordenación territorial de los recursos hídricos 23 MINISTERIO DE MEDIO AMBIENTE

456 Actuaciones medioambientales





457 Actuaciones en comarcas mineras457 del carbón

457M Infraestructuras en comarcas mineras del carbón 20 MINISTERIO DE INDUSTRIA, TURISMO Y COMERCIO


456B Protección y mejora del medio ambiente

456C Protección y mejora del medio natural

456D Actuación en la costa

456A Calidad del agua

456M Act. para la preve. de la contaminac. y el cambio climático


46 INVESTIGACIÓN, DESARROLLO46 E INNOVACIÓN

463 Investigación básica

462M Investigación y estudios sociológicos y constitucionales

462N Investigación y estudios estadísticos y económicos

463A Investigación científica




463B Fomento y coord. de la investigación científica y técnica

464 Investigación y desarrollo464 relacionados con la defensa

464A Investigación y estudios de las Fuerzas Armadas 14 MINISTERIO DE DEFENSA

465 Investigación y desarrollo465 relacionados con la salud

465A Investigación sanitaria 26 MINISTERIO DE SANIDAD Y CONSUMO

466 Investigación y desarrollo466 relacionados con la educación

466A Investigación y evaluación educativa 18 MINISTERIO DE EDUCACIÓN Y CIENCIA

467 Investigación y desarrollo467 en otros sectores







462 Investigación y Estudios relacionados462 con los servicios públicos generales



12 Mº DE ASUNTOS EXTERIORES Y DE COOPERACIÓN


467A Astronomía y astrofísica

467B Investigación y desarrollo en Transportes e infraestructuras

467C Investigación y desarrollo tecnológico-industrial

467D Investigación y experimentación agraria

467E Investigación oceanográfica y pesquera

467F Investigación geológico-minera y medioambiental

467G Investigación y desarrollo de la Sociedad de la Información14 MINISTERIO DE DEFENSA



464B Apoyo a la innovación tecnológica en el sector de la defensa 20 MINISTERIO DE INDUSTRIA, TURISMO Y COMERCIO


49 OTRAS ACTUACIONES49 DE CARÁCTER ECONÓMICO

491M Ord. y promo. de las telecom. y de la Soc. de la Información

491N Servicio postal universal



494 Relaciones laborales

494M Admón. de las relaciones laborales y condiciones de trabajo 19 MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES

491 Comunicaciones

492N Reg. y vigilancia de la compet. en el Mercado de Tabacos

492O Defensa de los consumidores e inform. y at. al ciudadano



492 Defensa de la competencia

492M Defensa de la competencia 15 MINISTERIO DE ECONOMÍA Y HACIENDA

493N Regulación de mercados financieros

493O Regulación contable y de auditorías



493 Ordenación del sector financiero

493M Dirección, control y gestión de seguros 15 MINISTERIO DE ECONOMÍA Y HACIENDA

495B Meteorología

495C Metrología



495 Cartografía, meteorología495 y metrología

495A Desarrollo y aplicación de la información geográfica española 17 MINISTERIO DE FOMENTO






21 Mº DE AGRICULTURA, PESCA Y ALIMENTACIÓN






18 MINISTERIO DE EDUCACIÓN Y CIENCIA467H Investigación energética, medioambiental y tecnológica

467I Innovación tecnológica de las telecomunicaciones

467G Investigación y desarrollo de la Sociedad de la Información


ÁREA DE GASTO 9 ACTUACIONES DE CARÁCTER GENERAL

01 CASA DE S. M. EL REY911M Jefatura del Estado

911 Alta Dirección del Estado

91 ALTA DIRECCIÓN

912 Alta Dirección del Gobierno

911N Actividad Legislativa

911O Control externo del Sector Público

912M Presidencia del Gobierno

912N Alto asesoramiento del Estado

912O Rel. con las Cortes Grales., Sec. del Gob. y apoyo Alta Direc.

912P Asesoram. del Gob. en materia social, económica y laboral

02 CORTES GENERALES

03 TRIBUNAL DE CUENTAS





911P Control Constitucional

911Q Apoyo a la gestión administrativa de la Jefatura del Estado



912Q Asesoram. para la protección de los intereses nacionales 14 MINISTERIO DE DEFENSA

921 Administración General

92 SERVICIOS DE CARÁCTER92 GENERAL

921M Dirección y Serv. Generales de Administraciones Públicas

921N Dirección y organización de la Administración Pública

921O Formación del personal de las Administraciones Públicas

921P Administración periférica del Estado

921Q Cobertura informativa






921R Publicidad de las normas legales 25 MINISTERIO DE LA PRESIDENCIA

921S Asesoramiento y defensa de los intereses del Estado

921T Servicios de transportes de Ministerios



921U Publicaciones 20 MINISTERIO DE INDUSTRIA, TURISMO Y COMERCIO

922 Coordinación y organización922 territorial del Estado




922M Org. territ. del Estado y desa. de sus sist. de colaboración

922O Coordinación y relaciones financieras con las CC.AA.

922P Coordinación y relaciones financieras con las EE.LL.

921V Evaluación de políticas y programas publicos, calidad de los921V servicios e impacto normativo 22 MINISTERIO DE ADMINISTRACIONES PÚBLICAS


923 Administración General de Economía923 y Hacienda

923A Gestión del Patrimonio del Estado

923P Relaciones con los Organismos Financieros Multilaterales

923C Elaboración y difusión de estadística

923M Dirección y Servicios Grales. de Economía y Hacienda

923N Formación del personal de Economía y Hacienda




923O Gestión de la Deuda y de la Tesorería del Estado 15 MINISTERIO DE ECONOMÍA Y HACIENDA

924 Participación ciudadana

924M Elecciones y Partidos Políticos 16 MINISTERIO DEL INTERIOR

929 Imprevistos, situaciones transitorias929 y contingencias de ejecución

929N Fondo de contingencia de ejecución presupuestaria 35 FONDO DE CONTINGENCIA

929M Imprevistos y funciones no clasificadas 31 GASTOS DE DIVERSOS MINISTERIOS



93 ADMINISTRACIÓN FINANCIERA93 Y TRIBUTARIA

931P Control interno y Contabilidad Pública




931 Política Económica y Fiscal

931M Previsión y política económica

931N Política presupuestaria



931O Política tributaria 15 MINISTERIO DE ECONOMÍA Y HACIENDA

932 Gestión del Sistema Tributario

932A Aplicación del sistema tributario estatal

932M Gestión del catastro inmobiliario



932N Resolución de reclamaciones económico-administrativas 15 MINISTERIO DE ECONOMÍA Y HACIENDA



94 TRANSFERENCIAS A OTRAS94 ADMINISTRACIONES PÚBLICAS

941 Transferencias a Comunidades941 Autónomas

942 Transferencias a Entidades Locales

943 Relaciones Financieras con943 la Unión Europea

941M Transf. a CC. AA. por participación en ingresos del Estado

941N Transf. a CC. AA. por los Fondos de Comp. Interterritorial

941O Otras transferencias a Comunidades Autónomas

942A Cooperación económica local del Estado

942M Transf. a Entid. Locales por particip. en ingresos del Estado

942N Otras aportaciones a Entidades Locales

943M Transf. al Presupuesto Gral. de las Comunidades Europeas

943N Coop. al desarrollo a través del Fondo Europeo de Desarr.


33 FONDO DE COMPENSACIÓN INTERTERRITORIAL





34 RELAC. FINANCIERAS CON LA UNIÓN EUROPEA

34 RELAC. FINANCIERAS CON LA UNIÓN EUROPEA

95 DEUDA PÚBLICA

951 Deuda Pública

951M Amortización y gastos financieros de la Deuda Pública951M en moneda nacional 06 DEUDA PÚBLICA

951N Amortización y gastos financieros de la Deuda Pública951N en moneda extranjera 06 DEUDA PÚBLICA

Nota: La estructura de programas diferencia los programas de carácter finalista de los programas instrumentales y de gestión.Esta diferenciación se establece en el cuarto carácter del código de programas: las letras “A” a “L” identifican a los programas finalistasy las letras “M” a “Z” a los instrumentales y de gestión.

110

1

tema 7 TEORÍA DEL

GASTO PÚBLICO

HACIENDA PÚBLICA CURSO 2007-2008

contenido

7.1. Concepto y clasificación de los gastos públicos.

7.2. Teorías del crecimiento del gasto público.

7.3. La eficiencia del gasto público.

7.4. El gasto público en España.

7.1. Concepto y clasificación de los gastos públicos.

Existen dos modalidades de gasto público:

a) Gasto público directo (“gasto público” en sentido estricto): toda salida de fondos públicos en la que se produce un desembolso y un pago.

b) Gasto público fiscal (“gasto fiscal”): toda salida de fondos públicos en la que el desembolso se material iza mediante la concesión de una exención tributaria

[TEMA 2] TIPOLOGÍA DE LAS OPERACIONES NO FINANCIERAS DE GASTO PÚBLICO

BILATERALES

CORRIENTES DE CAPITAL Gastos de personal Gastos propios en bienes y servicios

corrientes

UNILATERALES

Gastos financieros (pago de intereses)

Gastos para financiar los gastos corrientes a realizar por otros agentes

Gastos propios en bienes de capital

Gastos para financiar los gastos de capital a realizar por otros agentes

[TEMA 2]

[TEMA 2]

La relación entre el gasto público y el PIB es uno de los indicadores más corrientes de la dimensión de la actividad del Sector Público.

Gasto público

PIBpm

Pretende medir la cifra de negocios gestionada en el Sector Público administrativo en un año, dando una idea aproximada de la dimensión de la participación del Sector Público en el conjunto del sistema económico.

[TEMA 6]

Clasificaciones de los gastos públicos:

• Clasificación orgánica: quién gasta.

• Clasificación funcional (por programas): para qué se gasta.

• Clasificación económica: en qué se gasta.

2

7.2. Teorías del crecimiento del gasto público.

En el pasado, el papel del Sector Público se limitaba a la provisión de bienes públicos.

En la actualidad, además de proveer bienes públicos, el Sector Público se ha involucrado activamente en el mejoramiento de los niveles de vida de los ciudadanos mediante: ─ provisión gratuita (o semigratuita) de

determinados bienes privados (como la Educación o la Sanidad).

─ sistemas de transferencia de renta (como las Pensiones o las Prestaciones por Desempleo).

Desarrollo del Estado del Bienestar

Crecimiento del gasto público

Gasto público en el año 2006 (% del PIB): Mexico 21.1 Korea 28.1

Australia 34.4 Ireland 34.4

Switzerland 36.3 Greece 36.6

United States 36.6 Slovak

Republic 37.3

Japan 38.1 New Zealand 38.1

Spain 38.5 Canada 39.3

Luxembourg 40.4 Norway 40.5 Iceland 42.8 Poland 43.6

Czech Republic 44.0 United

Kingdom 45.0

Germany 45.7 Portugal 46.1

Netherlands 46.7 Finland 48.6 Belgium 49.0 Austria 49.2 Italy 50.1

Denmark 51.4 Hungary 53.0 France 53.4 Sweden 55.5

(Fuente: National Accounts of OECD Countries, OECD, Paris, 2007.)

Teorías acerca de por qué crece el gasto público:

- Teorías de demanda: asocian los cambios en el gasto a cambios en las demandas de los ciudadanos.

- Teorías de oferta: relacionan los aumentos en el gasto con los mecanismos de decisión de las ofertas públicas.

Teorías de demanda 1. La Ley de Wagner. 2. El efecto desplazamiento. 3. La extensión del voto y la redistribución de la

renta. 4. La actuación de los grupos de interés. 5. La ilusión fiscal.

Teorías de oferta

1. La enfermedad de Baumol. 2. El ciclo político-económico-electoral. 3. La teoría de la burocracia. 4. La ideología del partido gobernante. 5. El grado de centralización. 6. Las técnicas presupuestarias.

7.3. La eficiencia del gasto público.

La idea de que el Sector Público debe ser eficiente está incluso recogida en la Constitución (art. 31.2):

“El gasto público realizará una asignación equitativa de los recursos públicos y su programación y ejecución responderán a los criterios de eficiencia y economía.”

Aumento del interés por mejorar la eficiencia de las políticas de gasto

Aumento de las necesidades de gasto público

Existencia de elevados niveles de impuestos y endeudamiento

Enfoques alternativos en el análisis de la eficiencia del gasto

Eficiencia productiva: las actividades públicas se toman como dadas y sólo se analiza si lo que está haciendo el Sector Público lo está haciendo (productivamente) bien.

Eficiencia económica: a partir de la comparación de los beneficios y los costes de diferentes actividades públicas, se trata de decidir qué actividades debe realizar el Sector Público.

[¿Se están haciendo correctamente las cosas?]

[¿Se están haciendo las cosas correctas?]

3

Eficiencia frente a eficacia

Eficacia: logro de los objetivos propuestos.

La eficacia no es un medida adecuada de la bondad de la gestión pública, ya que no toma en cuenta: ─ ni el coste ni los beneficios de lograr el objetivo; ─ si existen o no modos alternativos de lograrlo.

Eficiencia: logro de los objetivos máximos alcanzables con los recursos asignados, tomando en cuenta todos los beneficios y los costes de la actuación pública.

Eficiencia productiva

Eficiencia técnica: existe eficiencia técnica cuando el Sector Público está sobre su frontera de posibilidades de producción:

Eficiencia técnica Eficiencia asignativa

no puede producir mayor cantidad de output sin aumentar la cantidad que está utilizando de inputs (no puede producir la misma cantidad de output con menos cantidad de inputs).

La ineficiencia técnica puede deberse a varias causas. Ej.: localización inadecuada de los recursos (dispersión de los juzgados de Las Palmas…)

Ineficiencia X: ineficiencia técnica derivada del comportamiento de los empleados públicos.

Eficiencia técnica

OB/OA : Medida de Debreu y Farrell de eficiencia técnica

Medidas de eficiencia técnica

OB/OA : Medida de Debreu y Farrell (de orientación input).

Medidas de orientación input: relacionan la cantidad de inputs utilizada con la cantidad mínima necesaria para obtener la misma cantidad de output.

Medidas de orientación output: relacionan la cantidad de output producida con la que se obtendría utilizando los inputs de la manera más eficiente.

Y0/Y1 : Medida de Debreu y Farrell (de orientación output).

Eficiencia asignativa: existe eficiencia asignativa cuando el Sector Público está minimizando el coste de los bienes y servicios que ofrece; o lo que es lo mismo, cuando dado el volumen de gasto que está realizando, está maximizando el valor de los bienes y servicios que ofrece.

La eficiencia asignativa implica la eficiencia técnica y, además, que se está utilizando la combinación de inputs más barata.

Eficiencia asignativa

OE/OB : medida de la eficiencia asignativa de B

4

Eficiencia económica: una actuación pública es económicamente eficiente cuando los beneficios sociales que reporta son mayores que su coste.

No se preocupa de cómo debe realizarse un gasto (eficiencia técnica o asignativa) sino de si el gasto debe realizarse o no.

El análisis de la eficiencia económica se suele emplear para la evaluación de proyectos nuevos.

Medición de la eficiencia económica: la evaluación de proyectos.

Análisis coste-beneficio

Análisis coste-eficacia

Análisis coste-beneficio

Beneficios: equivalente en dinero de los aumentos de util idad que reporta el proyecto a los ciudadanos. Costes: equivalente en dinero de los pérdidas de utilidad que reporta el proyecto a los ciudadanos.

Requiere determinar una tasa social de descuento para poder comparar en el momento actual los flujos de costes y beneficios que se producen a lo largo del tiempo.

Problema: es difícil hacer una buena estimación monetaria de todos los beneficios y los costes sociales.

Análisis coste-eficacia

Simplificación del análisis coste-beneficio.

Surge por la dificultad de hacer una buena estimación monetaria de los beneficios sociales.

Compara los costes con índices o medidas no monetarias de la efectividad del gasto (p. ej., reducción de mortalidad).

7.4. El gasto público en España.

En comparación con otros países europeos, el desarrollo y modernización del Sector Público español es relativamente reciente.

Hasta la década de 1970: - Sector Público España: 25% del PIB. - Sector Público Europa (promedio) > 40% del PIB.

Desde los años 70, aumenta la provisión de bienes asociados al Estado del Bienestar (educación, sanidad, redistribución de la renta…).

Administraciones Públicas. Ingresos y gastos 1975-2005. En porcentaje del PIB.

5

Desde 1975, se distinguen cuatro fases en la evolución del gasto público en España.

1975-1985

El gasto público aumentó cerca de 15 puntos hasta situarse en torno al 40% del PIB.

Causas: • Demandas sociales. • Crisis económica → Transferencias públicas. • Coste financiero del creciente endeudamiento

público. • Estado de las Autonomías (inicial duplicidad de

funciones). • Acercamiento a la norma europea de sector

público.

1986-1988

Tras la entrada de España en la CEE, comenzó una fase alcista del ciclo económico.

Aumento de los ingresos públicos y suave desaceleración de las partidas de gasto más ligadas al ciclo: el gasto público se estabiliza en torno al 40% del PIB.

1989-1993

A finales de los años 80 se reanuda la dinámica alcista del gasto público.

Causas: • Aumento de las prestaciones sociales. • Intereses de la deuda. • Aumento del empleo público. • Aumento de la inversión pública (eventos de

1992).

En 1993 el gasto público alcanzó un máximo histórico del 48% del PIB.

Desde 1994

Los requisitos de convergencia para acceder a la UEM desde su inicio llevaron a adoptar una política fiscal restrictiva.

La contención del gasto público se ha mantenido hasta dar lugar a un superávit presupuestario por primera vez en 2005, treinta años después de iniciarse la modernización del sector público español.

El ajuste fiscal se explica por: • Disminución de la carga de intereses de la deuda

pública. • Crecimiento de la economía española. • Disminución relativa del gasto público en

retribuciones y en prestaciones sociales.

El gasto público descentralizado

Uno de los rasgos dominantes de la evolución del sector público español desde la década de 1970 ha sido la descentralización del gasto público.

• Hasta mediados de la década de 1980 se produce el grueso de traspasos a las CCAA: éstas alcanzan un 20% del gasto público frente al 45% de la Administración central.

• En la década de 1990 las CCAA estabilizan su participación en el gasto en torno al 25%.

• A p a r t i r d e 1 9 9 9 , s e g u n d a o l e a d a descentralizadora (educación y sanidad): las CCAA llegan a gestionar la tercera parte del gasto público.

Descentralización del gasto público (1988-2005) Estructura porcentual

TEMA 8. TEORÍA DE LOS INGRESOS PÚBLICOS. 8.1. Concepto y clasificación de los ingresos públicos. 8.2. Los principios impositivos y las características deseables de un sistema tributario. 8.3. La incidencia impositiva. 8.4. El sistema impositivo. 8.5. La deuda pública. 8.1. Concepto y clasificación de los ingresos públicos. Los ingresos públicos son los recursos de que dispone el Sector Público para financiar sus actividades. Los ingresos públicos se suelen clasificar en ordinarios y extraordinarios.

- Precios públicos. - Tasas. - Contribuciones especiales. Ingresos ordinarios

- Impuestos.

Tributos

- Emisión de deuda.

Ingresos extraordinarios - Venta del patrimonio público / Privatización de empresas públicas.

1) Precios públicos.

Los servicios o actividades por los que se pagan precios públicos son también realizados por el sector privado.

Tales servicios son de solicitud voluntaria por parte de los administrados. 2) Tasas.

Debe haber un beneficio individual derivado de la realización de una actividad pública o de un uso privativo del dominio público.

Debe concurrir una de las dos circunstancias siguientes: o Que el servicio sea de recepción obligatoria para el administrado. o Que el servicio no sea prestado por el sector privado.

3) Contribuciones especiales.

El ciudadano no solicita el servicio público o la obra pública, pero se beneficia (directamente o por un aumento en el valor de su patrimonio) de un modo especial de la actuación del sector público.

3) Impuestos.

Son los tributos exigidos sin contraprestación cuyo hecho imponible está constituido por negocios, actos o hechos que ponen de manifiesto la capacidad económica del contribuyente.

No hay nexo entre lo que se paga al Sector Público y lo que se recibe de él. El contribuyente paga en función de su capacidad económica, puesta de manifiesto por su nivel de renta, su consumo o su patrimonio.

Elementos básicos de un tributo. [FUENTE: BUSTOS GISBERT, Antonio: Lecciones de Hacienda Pública II. Ed. COLEX. Madrid, 1999]

Clasificación de los impuestos. a) Según la base imponible:

- Recaen sobre manifestaciones directas de la capacidad de pago del contribuyente (renta o patrimonio).

- Tienen en cuenta las circunstancias personales del sujeto pasivo. Directos

- Son de difícil traslación.

- Recaen sobre manifestaciones indirectas de la capacidad de pago del contribuyente (consumo).

- Ignoran las circunstancias personales del sujeto pasivo. Indirectos

- Son de más fácil traslación. b) Según el tipo impositivo:

De cuota fija (o de capitación): carecen de tipo impositivo (todos los contribuyentes pagan la misma cantidad).

Proporcionales: el tipo impositivo es constante (independiente de la base imponible).

Proporcionales: el tipo impositivo es constante (independiente de la base imponible).

Progresivos: el tipo impositivo aumenta al crecer la base imponible. Regresivos: el tipo impositivo disminuye al crecer la base imponible.

Siendo T: cuota recaudada B: base imponible

tme = tipo medio de gravamen = T/B x 100

tmg = tipo marginal de gravamen = ∆T/∆B x 100

Un impuesto es proporcional si tme = tmg Un impuesto es progresivo si tme < tmg Un impuesto es regresivo si tme > tmg

Progresividad legal y progresividad real a) Progresividad legal (o formal): relación entre recaudación y base imponible.

Tres formas: Progresividad por clases. Progresividad por escalones. Impuesto proporcional con un mínimo exento.

Progresividad por clases. La base imponible se agrupa en clases, a cada una de las cuales corresponde un tipo

impositivo que se aplica a la totalidad de la base.

Ejemplo:

Inconveniente de la progresividad por clases: error de salto.

Ejemplo:

Base imponible Cuota Sujeto 1 990.000 990.000 x 0,10 = 99.000 Sujeto 2 1.000.100 1.000.100 x 0,12 = 120.012

El tipo marginal es superior al 100%:

tmg = ∆T/∆B x 100 = 21.012/10.100 x 100 = 208,04

Progresividad por escalones. La base imponible se subdivide en tramos o escalones, a cada uno de los cuales le

corresponde un tipo impositivo diferente.

Ejemplo:

No se produce el error de salto:

Base imponible Cuota Sujeto 1 990.000 990.000 x 0,10 = 99.000 Sujeto 2 1.000.100 1.000.000 x 0,10 + 100 x 0,12 =

= 100.000 + 12 = 100.012

tmg = ∆T/∆B x 100 = 1.012/10.100 x 100 = 10,02

Para facilitar los cálculos al contribuyente los impuestos progresivos se presentan con una escala de gravamen como la de la siguiente tabla:

Impuesto proporcional con mínimo exento.

El tipo impositivo es constante pero hay una porción de la base imponible que está exenta de gravamen.

De hecho, se trata de un impuesto progresivo por escalones con dos únicos escalones: el primero entre cero y el mínimo exento y el segundo a partir del mínimo.

Ejemplo:

b) Progresividad real: se define a partir de la elasticidad-renta del impuesto.

ET,Y = ∆%T/∆%Y = ∆T/∆Y x Y/T

Un impuesto es realmente progresivo si su ET,Y es mayor que uno.

Un impuesto es realmente proporcional

si su ET,Y es igual a uno.

Un impuesto es realmente regresivo si su ET,Y es menor que uno.

La progresividad legal o formal de un impuesto no garantiza su progresividad real.

8.2. Los principios impositivos y las características deseables de un sistema tributario. a) Principio de simplicidad.

El sistema tributario debe ser sencillo y cómodo tanto para el contribuyente como para la Administración.

El pago de los tributos genera dos tipos de costes para el contribuyente: - Reducción de los ingresos disponibles. - Costes de cumplimiento de las obligaciones tributarias. La simplicidad contribuye a reducir los segundos. • Las normas tributarias deben ser lo suficientemente claras y transparentes como

para que el CIUDADANO CONOZCA FÁCILMENTE SUS OBLIGACIONES TRIBUTARIAS.

• La normativa tributaria debe tener una cierta CONTINUIDAD:

NO REFORMAS FRECUENTES.

• Los impuestos deben resultar fáciles no sólo para el contribuyente sino también PARA LA PROPIA ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA.

b) Principio de flexibilidad.

El sistema tributario debe ser capaz de responder fácilmente a los cambios en las circunstancias económicas.

Los impuestos sobre la renta (proporcionales o progresivos) son

ESTABILIZADORES AUTOMÁTICOS: tienen efecto anticíclico. El efecto estabilizador de los cambios impositivos DISCRECIONALES puede verse

reducido por los RETARDOS en la aplicación de los cambios y en la recaudación de los impuestos → argumento a favor de los PROCEDIMIENTOS DE PAGO FRACCIONADO en el impuesto sobre la renta. c) Principio de suficiencia.

El conjunto de impuestos debe ser capaz de generar los recursos suficientes para cubrir los gastos del sector público.

• Si se cumple la Ley de Wagner, la elasticidad del gasto público con respecto a la

renta es mayor que 1 y, en consecuencia, la elasticidad renta de los impuestos también deberá ser mayor que la unidad. Por tanto, EL SISTEMA TRIBUTARIO DEBE SER REALMENTE PROGRESIVO.

• Los tributos deben ser CLARAMENTE PERCIBIDOS POR LOS

CIUDADANOS: la “ilusión fiscal” genera excesivas demandas de gasto. En este sentido, son más defendibles los impuestos DIRECTOS SOBRE LA RENTA que los indirectos sobre el consumo.

d) Principio de equidad. El sistema tributario debe ser equitativo.

EQUIDAD HORIZONTAL y EQUIDAD VERTICAL:

Equidad horizontal: igual trato a los iguales. Equidad vertical: desigual trato a los desiguales.

• GENERALIDAD en el pago de impuestos: todos deben contribuir al sostenimiento de los gastos públicos: NO FRAUDE FISCAL.

• El sistema tributario debe ser SENSIBLE A LAS CIRCUNSTANCIAS PERSONALES: ello lleva a preferir la imposición DIRECTA a la indirecta.

• PROPORCIONALIDAD en el reparto de la carga tributaria: que el sacrificio

causado por el pago del impuesto sea el mismo para todos los ciudadanos. Esta noción puede interpretarse de dos maneras:

o CRITERIO DE LA CAPACIDAD DE PAGO: la proporcionalidad consiste

en que paguen más quienes tienen mayor capacidad económica.

- Si la renta y el patrimonio son los mejores indicadores de la capacidad económica, entonces el sistema tributario debe basarse en la IMPOSICIÓN DIRECTA.

- Si partimos de la idea de que el sacrificio marginal de los

contribuyentes debe ser similar y de que la utilidad marginal de la renta es decreciente, entonces deben defenderse los IMPUESTOS PROGRESIVOS o al menos los proporcionales.

o CRITERIO DEL BENEFICIO: la proporcionalidad consiste en que paguen

más quienes más se benefician de la actividad del Sector Público.

- No siempre es posible determinar el beneficio de cada persona: bienes públicos ocultación de preferencias.

- Aplicar este criterio supone que el Sector Público renuncia a realizar

una política redistributiva.

- El empleo de este criterio puede avalar tanto el uso de impuestos progresivos como el de proporcionales o incluso regresivos.

e) Principio de neutralidad (eficiencia).

Los impuestos deben alterar lo menos posible las decisiones de los agentes económicos.

Se basa en la premisa de que los individuos eligen de forma óptima (EFICIENTE) guiados por los precios generados por el sistema de mercado: los impuestos distorsionan el funcionamiento del mercad porque alteran los precios.

No obstante, existen IMPUESTOS CORRECTORES: en ocasiones, la distorsión generada por el impuesto contribuye a mejorar la eficiencia (impuestos que corrigen las externalidades).

La neutralidad de un impuesto se mide a partir del concepto de exceso de carga fiscal o EXCESO DE GRAVAMEN.

Exceso de gravamen de un impuesto sobre la venta de un producto

Exceso de gravamen: área B: pérdida de excedente del consumidor que no es recuperada por el Sector Público en forma de recaudación impositiva. [Nota: para simplificar el análisis, aquí se está suponiendo que la oferta es perfectamente elástica] Elasticidad de demanda: Ed = (∆Q / ∆P) x (P0 / Q0) = (∆Q / tP0) x (P0 / Q0) = ∆Q / tQ0

∆Q = Ed · t · Q0 Área B = 1/2 ∆Q x ∆P = = 1/2 x (Ed · t · Q0) x (t·P0) = = 1/2 · Ed · t2 · (P0·Q0) El exceso de gravamen es tanto mayor: a) cuanto mayor es la elasticidad de la demanda: si demanda perfectamente

inelástica, no hay exceso de gravamen. Consecuencia: deben gravarse los bienes con demanda inelástica (bienes de primera necesidad o con pocos sustitutivos).

b) cuanto mayor es el tipo impositivo. Consecuencia: los impuestos sobre la venta de productos deben ser moderados.

c) cuanto mayor es el gasto inicial de los consumidores (P0xQ0). Consecuencia: los productos que representan un fuerte gasto de las familias deben ser gravados de forma moderada.

Exceso de gravamen de un impuesto sobre el salario

Exceso de gravamen: área B = 1/2 · Eo · t2 · (W1·L1) [Nota: para simplificar el análisis, aquí se está suponiendo que la demanda es perfectamente elástica]

El exceso de gravamen es tanto mayor:

a) cuanto mayor es la elasticidad de la oferta de trabajo. Consecuencia: se debe gravar más a quienes tienen menos capacidad para reducir su esfuerzo laboral al perder ingresos laborales.

b) cuanto mayor es el tipo impositivo. Consecuencia: debe limitarse la progresividad de la tarifa en el impuesto sobre la renta.

c) cuanto mayor es el ingreso salarial inicial. Consecuencia: nuevamente, debe limitarse la progresividad del impuesto sobre la renta.

La compatibilidad entre principios impositivos.

Del análisis anterior se desprende que los principios impositivos no siempre son compatibles entre sí (por ejemplo, el principio de neutralidad suele chocar con el de equidad).

Por tanto, un sistema tributario que trate de cumplir los distintos principios no puede basarse en una única figura impositiva.

8.3. La incidencia impositiva. 8.3.1. El impuesto sobre la venta de un producto.

[1] Elasticidad de demanda: Ed = (∆Q / ∆Pd) x (P1 / Q1) → Ed · ∆Pd = ∆Q · (P1 / Q1)

Elasticidad de oferta:

→ Ed · ∆Pd = Eo · ∆Po

Eo = (∆Q / ∆Po) x (P1 / Q1) → Eo · ∆Po = ∆Q · (P1 / Q1) [2] ∆Pd + ∆Po = T → ∆Po = T - ∆Pd [3] Ed · ∆Pd = Eo ·( T - ∆Pd ) Ed · ∆Pd = Eo· T – Eo·∆Pd Ed · ∆Pd + Eo·∆Pd = Eo· T (Ed + Eo)·∆Pd = Eo· T ∆Pd = [Eo / (Ed + Eo)] · T

[4] (T - ∆Po) = [Eo / (Ed + Eo)] · T ∆Po = T - [Eo / (Ed + Eo)] · T ∆Po = [ 1 - [Eo / (Ed + Eo)] ] · T ∆Po = [Ed / (Ed + Eo)] · T

↓ ↓ El aumento del precio pagado por el comprador depende no sólo de la cuantía del impuesto (T) sino también de las elasticidades de la demanda y de la oferta:

- Cuanto mayor es la elasticidad de la oferta mayor es el aumento del precio pagado por el comprador.

- Cuanto mayor es la elasticidad de la demanda, menor es el aumento del precio pagado por el comprador.

La reducción del precio percibido por el vendedor depende no sólo de la cuantía del impuesto (T) sino también de las elasticidades de la demanda y de la oferta:

- Cuanto mayor es la elasticidad de la demanda mayor es la reducción del precio percibido por el comprador.

- Cuanto mayor es la elasticidad de la oferta, menor es la reducción del precio percibido por el comprador.

8.3.2. El impuesto sobre la compra de un producto.

8.3.3. La incidencia impositiva en los casos extremos de elasticidad e inelasticidad.

a) Oferta perfectamente elástica: el impuesto lo paga totalmente el consumidor.

b) Demanda perfectamente elástica: el impuesto lo paga totalmente el productor.

c) Demanda perfectamente inelástica: el impuesto lo paga totalmente el consumidor.

d) Oferta perfectamente inelástica: el impuesto lo paga totalmente el productor.

8.3.4. La incidencia impositiva en distintas estructuras de mercado. A) La incidencia de un impuesto de cuota fija. T: impuesto de cuota fija (independiente del nivel de producción de la empresa).

Costes sin impuesto CT: coste total sin impuesto. CMe = CT / Q CMa = ∆CT / ∆Q

Costes con impuesto CT’ = CT + T CMe’ = (CT + T) / Q = = CT/Q + T/Q = = CMe + T/Q CMa’ = (∆CT + ∆T) / ∆Q = = ∆CT/∆Q + ∆T/∆Q = = CMa + 0 = CMa

CONCLUSIÓN: CMe’ > CMe CMa’ = CMa

Curvas de coste medio y coste marginal con un impuesto de cuota fija

A.1) La incidencia del impuesto de cuota fija en un mercado de competencia perfecta.

En resumen:

- Los consumidores se ven afectados por el aumento de precios. - Algunos empresarios se ven obligados a abandonar el mercado, pero los

supervivientes siguen percibiendo beneficios normales produciendo cada uno de ellos una cantidad mayor que la anterior al establecimiento del impuesto.

A.2) La incidencia del impuesto de cuota fija en un mercado monopolista.

Intuitivamente, podría pensarse que el empresario monopolista, al tener poder de mercado, puede evitar el pago del impuesto trasladándolo a los consumidores. ¿Es así?

En resumen:

- El precio del bien no varía: los consumidores no se ven afectados por el impuesto.

- La empresa sigue produciendo la misma cantidad del bien (la que maximiza beneficios).

- Se reducen los beneficios de la empresa, sobre quien recae íntegramente el impuesto.

Cosa distinta sería que el empresario, en lugar de maximizar beneficios, tratase de

maximizar las ventas que le proporcionan beneficios (produce hasta el nivel en que P=CTMe)

En este caso, el precio aumenta y la cantidad vendida por la empresa se reduce. B) La incidencia de un impuesto sobre el volumen de producción. T = t·Q : impuesto proporcional al volumen de producción.

Costes sin impuesto CT: coste total sin impuesto. CMe = CT / Q CMa = ∆CT / ∆Q

Costes con impuesto CT’ = CT + t·Q CMe’ = (CT + t·Q) / Q = = CT/Q + t·Q/Q = = CMe + t CMa’ = (∆CT + ∆t·Q) / ∆Q = = ∆CT/∆Q + t· ∆Q /∆Q = = CMa + t

CONCLUSIÓN: CMe’ > CMe CMa’ > CMa

Curvas de coste medio y coste marginal

con un impuesto proporcional sobre la producción

B.1) La incidencia de un impuesto proporcional sobre la producción en un mercado de competencia perfecta.

En resumen:

- Los consumidores se ven afectados por el aumento de precios (y acaban soportando la totalidad del impuesto).

- Algunos empresarios se ven obligados a abandonar el mercado, pero los supervivientes siguen percibiendo beneficios normales produciendo una cantidad igual a la anterior al establecimiento del impuesto.

B.2) La incidencia del impuesto proporcional sobre la producción en un mercado monopolista.

En resumen:

- El precio del bien aumenta: el impuesto se traslada parcialmente a los consumidores.

- La cantidad vendida (la que maximiza beneficios) se reduce. - Como se vende menos cantidad y el impuesto no se traslada totalmente a los

consumidores, los beneficios extraordinarios de la empresa se reducen.

8.3.5. La incidencia impositiva en un modelo de equilibrio general. Supuestos del modelo:

a) Existen sólo dos productos (X e Y) que son sustitutivos y se venden en mercados perfectamente competitivos.

b) Ambos productos utilizan factor trabajo (L) y factor capital (K) en el proceso productivo. Las ofertas de trabajo y de capital son perfectamente inelásticas.

c) Los dos factores de producción son perfectamente sustituibles y móviles entre sectores.

d) El sector público establece un impuesto que grava el uso del capital por parte del sector X.

Efecto sustitución: los productores del sector X reducen su demanda de capital y aumentan su demanda de trabajo:

- Mercado de capital: disminuye la demanda ⇒ disminuye la remuneración del capital.

- Mercado de trabajo: aumenta la demanda ⇒ aumenta el salario. Efecto producción: aumentan los costes de producción en el sector X.

- Mercado del bien X: disminuye la oferta de X ⇒ aumenta PX y disminuye QX. - Mercado del bien Y: al aumentar PX, aumenta la demanda de Y ⇒ aumenta PY y

aumenta QY. Consecuencia del efecto producción sobre los mercados de factores:

Disminución de QX ⇒ disminuye la demanda de L y K por el sector X. Aumento de QY ⇒ aumenta la demanda de L y K por el sector Y.

- Si los dos sectores utilizan los factores de producción en las mismas

proporciones, ambas fuerzas se compensan y el efecto producción es nulo sobre los mercados de trabajo y de capital.

- Si el sector X es intensivo en capital y el sector Y es intensivo en trabajo, disminuye la demanda de K y aumenta la demanda de L: se refuerza el efecto sustitución.

- Si el sector X es intensivo en trabajo y el sector Y es intensivo en capital, aumenta la demanda de K y disminuye la demanda de L: el efecto producción tiene signo contrario al efecto sustitución.

Resumen: Efectos de un impuesto sobre el uso del capital en el sector X

Efecto sustitución Efecto producción Efecto total Consecuencia X más intensivo en capital que Y

⇓ Dda. K ⇑Dda. L



⇓ c ⇑ w

X más intensivo en trabajo que Y


⇑ Dda. K ⇓Dda. L

Dda. K ?? Dda. L ??

c ?? w ??

CONCLUSIÓN:

El establecimiento de un impuesto sobre el uso del capital no garantiza que sean los propietarios de este factor productivo quienes sufran las consecuencias del impuesto.

8.4. El sistema impositivo. Habitualmente, los impuestos se clasifican en tres grandes grupos: impuestos directos, impuestos indirectos y cotizaciones sociales. Los impuestos directos gravan la obtención de renta o la tenencia de riqueza.

Los impuestos directos más importantes son: - el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas (IRPF): grava la renta

de los individuos. - el Impuesto sobre Sociedades: grava la renta de las empresas.

Los impuestos indirectos gravan los usos de la renta: se pagan al realizar una compraventa de un bien o servicio.

El impuesto indirecto más importante es el Impuesto sobre el Valor Añadido (IVA). [En Canarias, IGIC]

Las cotizaciones sociales son impuestos sobre las rentas del trabajo (generalmente los salarios) cuya recaudación está afecta a gastos de cobertura social, como las pensiones.

La diferencia entre las cotizaciones sociales y los impuestos sobre la renta es que: - las cotizaciones sólo gravan los salarios (y no toda la renta); - su recaudación se afecta al pago de prestaciones de cobertura social.

Estructura de los impuestos en España

A) Impuestos Directos.

A.1. Sobre la Renta.

- Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas (IRPF). - Impuesto sobre la Renta de las Sociedades. - Impuesto sobre la Renta de los No Residentes. - Impuesto de Actividades Económicas (IAE). [municipal]

A.2. Sobre la Riqueza.

- Impuesto sobre el Patrimonio. - Impuesto sobre Bienes Inmuebles (IBI). [municipal] - Impuesto de Sucesiones y Donaciones.

A.3. Otros.

B) Impuestos Indirectos. B.1. Sobre el Consumo.

- IVA. - Especiales. - Impuesto de Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos

Documentados. - Otros.

B.2. Sobre las Importaciones.

- Tarifa Exterior Común. - Otros.

C) Cotizaciones Sociales.

El Impuesto sobre las Actividades Económicas (IAE) es un impuesto de carácter municipal que grava el beneficio estimado de quienes realizan actividades profesionales o empresariales en un municipio concreto. El Impuesto sobre el Patrimonio grava el valor de los bienes propiedad de cada individuo.

En la práctica, el IP sólo se aplica a patrimonios relativamente altos y los grava con impuestos bajos.

El Impuesto sobre Bienes Inmuebles (IBI) es el impuesto municipal más importante y grava la tenencia de inmuebles (solares o edificios).

El Impuesto de Sucesiones y Donaciones grava la riqueza que adquieren los individuos, bien sea por herencia (sucesiones) o por donación. El IVA es un impuesto general sobre el consumo, esto es, un impuesto que grava el consumo de todos los bienes que realizan los individuos. Los impuestos especiales (en la jerga comunitaria, accisas) gravan el consumo de bienes concretos. El Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados grava las transmisiones de bienes y derechos fuera del ámbito empresarial (por ejemplo, la compra de una vivienda de segunda mano), la realización de determinadas operaciones societarias (por ejemplo, la constitución de una sociedad o el aumento de capital) y los documentos de algunos actos jurídicos (notariales, mercantiles, judiciales). La tarifa exterior común grava la importación de bienes procedentes del exterior de UE.

Desde la adhesión de España a la UE no existen impuestos a la importación de bienes procedentes de países de la UE (salvo en Canarias [AIEM], Ceuta y Melilla). La tarifa exterior común es un impuesto que pertenece a la UE y establece los mismos tipos y grava los mismos bienes en todos los países de la UE. La tarifa exterior común la gestionan los gobiernos de los diferentes países pero entregan la recaudación a la UE (se quedan con un porcentaje de lo recaudado en concepto de gastos de gestión).

La mayor parte de la recaudación procede de sólo tres figuras impositivas: las Cotizaciones Sociales, el IRPF y el IVA.

8.4.1. El impuesto sobre la renta de las personas físicas. Justificación del impuesto sobre la renta personal:

- Gran capacidad recaudatoria [principio de suficiencia] - Se considera que la renta es un buen índice de la capacidad de pago de los

contribuyentes [principio de equidad] Dos problemas:

- Definición de “renta”. - Carácter progresivo del impuesto.

⇒ CUESTIONES PLANTEADAS POR LA DEFINICIÓN DE RENTA. Definición económica de renta: suma de las remuneraciones que reciben los factores de producción (o sea, remuneración que reciben las familias por su participación en el proceso productivo).

Es “renta” todo ingreso que se recibe como remuneración de la participación en el proceso productivo. [Definición “macroeconómica” de renta]

Definición extensiva de renta: capacidad máxima de consumo del contribuyente: suma de:

- Rentas (monetarias o en especie) de los factores productivos. - Transferencias recibidas del sector público. - Plusvalías y minusvalías generadas por cambios en la composición del

patrimonio del contribuyente. - Premios. - Donaciones y herencias recibidas por el individuo.

Es “renta” todo ingreso que incrementa la capacidad de consumo del contribuyente. [Definición “hacendística” de renta. La mayor parte de las legislaciones fiscales de los países occidentales utilizan esta definición de renta]

EL TRATAMIENTO DE LAS DISTINTAS FUENTES DE RENTA.

Existen razones para que algunas fuentes de renta reciban un trato fiscal diferencial. A) EL TRATAMIENTO FAVORABLE DE LAS RENTAS DEL TRABAJO. Argumentos en defensa de que las rentas del trabajo reciban un tratamiento fiscal privilegiado:

1) Las rentas del trabajo exigen un esfuerzo que no es comparable al de las rentas del capital, cuya percepción no requiere sacrificio alguno. Objeciones a este argumento: - Las rentas del capital sí exigen un esfuerzo previo (ahorro=sacrificio del

consumo presente). - El esfuerzo laboral difiere de unas profesiones a otras, por lo que carece de

sentido dar igual trato a todas las rentas salariales.

2) Las rentas del trabajo son más inseguras que las rentas del capital. Objeciones a este argumento: - Los rendimientos del capital están sujetos a un grado de incertidumbre

comparable muchas veces al del trabajo. - Determinadas actividades empresariales o profesionales tienen un riesgo muy

superior al de muchas actividades de trabajo por cuenta ajena.

3) Las rentas del trabajo tienen un horizonte temporal limitado, mientras que las rentas del capital son, en principio, indefinidas. Este es el argumento más convincente.

B) EL TRATAMIENTO DE LOS DIVIDENDOS.

Los dividendos son la remuneración que reciben los propietarios de acciones de sociedades. Problema de la doble imposición de los dividendos: La dificultad en el tratamiento fiscal de los dividendos surge por la coexistencia de dos tributos diferentes sobre una misma fuente de renta:

los dividendos son una parte de los beneficios empresariales y éstos ya son gravados por el Impuesto sobre Sociedades.

Esto justifica que los dividendos reciban un tratamiento especial en el impuesto sobre la renta.

C) TRATAMIENTO DE LAS RENTAS EN ESPECIE.

El concepto extensivo de renta exige incorporar a los pagos dinerarios los pagos en especie: si no se hiciera así, se favorecería que las empresas hiciesen pagos de esta naturaleza con la finalidad de que el contribuyente eludiera el impuesto. Dificultad en la valoración de este tipo de rentas (controversia en torno a los criterios de valoración). Problema de las rentas en especie: pueden generar un problema de liquidez al contribuyente si buena parte de las remuneraciones se efectúan en bienes y servicios.

Para evitar esto la legislación tributaria puede establecer límites a la cuantía de la renta declarada en especie. D) PROBLEMAS DE LAS PLUSVALÍAS Y MINUSVALÍAS. Problema 1: Plusvalías discutibles.

Por ejemplo, plusvalías generadas por la inflación. Problema 2: Plusvalías gravadas por otros tributos.

Por ejemplo: plusvalías generadas por una actuación del sector público financiada con contribuciones especiales.

Formas de gravar las plusvalías:

- Incluirlas en el IRPF en régimen de igualdad con las demás rentas. Ventaja: es la opción conceptualmente más coherente. Desventaja: añade complejidad al IRPF.

- Crear un impuesto propio para estas rentas.

Ventaja: simplifica el IRPF. Desventaja: el IRPF pierde progresividad.

- Mantenerlas en el IRPF pero con un tratamiento diferencial, que puede consistir

en: o tener en cuenta el número de años transcurridos entre el momento de la

compra y el de la venta del activo; o tener en cuenta si se ha reinvertido o no el importe de la plusvalía; o limitar la posibilidad de que las minusvalías se resten a los demás

ingresos del contribuyente.

⇒ CUESTIONES PLANTEADAS POR LA PROGRESIVIDAD DEL IMPUESTO SOBRE LA RENTA.

A) LA UNIDAD CONTRIBUYENTE.

El problema de la unidad contribuyente se plantea cuando dos o más componentes de la familia obtienen rentas. Si el impuesto fuera proporcional, daría lo mismo que declarasen de forma conjunta o por separado; pero si es progresivo, la suma de ingresos se ve sometida a un tipo superior al que correspondería a cada uno de los sumandos. Principales soluciones:

- Permitir la declaración por separado aunque se esté casado. Problema: genera un incentivo para que las rentas comunes se pongan a nombre del perceptor de la renta más baja.

- El sistema del splitting: consiste en sumar las rentas, dividir por el número de perceptores y con este cociente acudir a la tabla de tarifas del impuesto y determinar el tipo medio correspondiente a dicha cantidad. La cuota se obtendría aplicando dicho tipo medio a la suma de rentas.

- El sistema del quotient: consiste en sumar las rentas de ambos cónyuges y dividir la suma entre un divisor que se obtiene sumando un punto por cada cónyuge y medio punto por cada hijo dependiente. Se calcula el tipo medio correspondiente a dicho cociente y se aplica ese tipo medio a la suma de rentas.

B) LAS RENTAS GENERADAS EN UN PLAZO SUPERIOR A UN AÑO.

Cuando la renta tarda en generarse más de un año, atribuimos a un ejercicio económico los rendimientos que corresponden a un período mayor. Consecuencia: elevación del tipo medio de gravamen, que perjudica a los contribuyentes que perciben este tipo de ingresos. Ejemplo: premio recibido por un artista por toda su obra. Posible solución: exigir tributar no por la totalidad de dicha renta sino sólo por un porcentaje de ella. C) LAS RENTAS IRREGULARES. La progresividad del impuesto también plantea un problema en el caso de las profesiones cuyos ingresos sufren grandes oscilaciones a lo largo del tiempo (por ejemplo, deportistas de élite o algunos artistas).

Ejemplo: dos contribuyentes ingresan 20 millones cada uno en un plazo de 5 años. El primero ingresa los 20 millones a razón de 4 millones cada año. El segundo ingresa 10 millones el primer año y los otros 10 millones el quinto año. Como el impuesto es progresivo, el segundo soporta un tipo medio mayor que el primero. Posible solución: sistema de las medias móviles: el tipo medio a aplicar no se obtiene a partir de la rentas obtenidas en el año actual sino a partir de la media de renta obtenida en, por ejemplo, los tres últimos años. Una vez obtenido así el tipo medio, éste se aplica al total de la renta obtenida en el año actual. D) EL EFECTO DE LA INFLACIÓN EN EL IMPUESTO. Si la renta monetaria del contribuyente aumenta en el mismo porcentaje que el nivel general de precios, la renta real del contribuyente no aumenta pero el tipo medio que soporta sí que lo hace. Solución: la indiciación: corregir la tarifa del impuesto según el índice de precios.

8.4.2. El impuesto sobre sociedades. JUSTIFICACIÓN DEL IMPUESTO.

El impuesto ESTÁ JUSTIFICADO, según la teoría de la doble personalidad, porque la empresa mercantil tiene una personalidad jurídica distinta de los socios: si existen dos personalidades jurídicas, entonces existen dos capacidades contributivas distintas, que deben ser gravadas por dos tributos diferentes.

El impuesto NO ESTÁ JUSTIFICADO, según la teoría del conducto, porque la

empresa no es sino un conducto por el que determinados ingresos (los dividendos) llegan a personas físicas concretas: no parece adecuado establecer una impuesto al comienzo del conducto (sobre la sociedad) y otro distinto al final del mismo (sobre el socio). Argumentos A FAVOR de la existencia de separada del impuesto de sociedades:

1) El IS grava una renta que, de otro modo, no estaría gravada por ningún impuesto: el ahorro empresarial.

Objeción: este argumento es discutible porque el ahorro empresarial aumenta las reservas de la sociedad y ello puede elevar el valor teórico de las acciones, lo que a su vez producirá una PLUSVALÍA que sí está sometida al IRPF.

2) El IS es la contrapartida a cambio del privilegio de la RESPONSABILIDAD

LIMITADA de los socios, que no responden con su patrimonio personal de las deudas de la sociedad.

Objeción: pueden existir empresas sometidas al impuesto en las que no se concede este privilegio.

3) El IS es una forma de COMBATIR EL PODER DE LAS GRANDES EMPRESAS que disponen de enormes recursos económicos.

Objeción: este argumento sería más defendible si el IS fuera progresivo, no proporcional.

4) El IS es la CONTRAPARTIDA A LOS BENEFICIOS que obtienen las

empresas de la acción del Sector Público.

Objeción: los beneficios que pudiera obtener la empresa de la acción del Sector Público se traducirían en un aumento de los beneficios empresariales y de los dividendos, que ya están gravados por el IRPF.

5) El IS es un instrumento de POLÍTICA FISCAL: el Sector Público puede

incentivar determinados comportamientos por parte de las empresas a través de deducciones en la cuota.

Este argumento es, probablemente, el más sólido.

EL PROBLEMA DE LA DOBLE IMPOSICIÓN DE LOS DIVIDENDOS.

Si sólo existiera el impuesto personal sobre la renta, el gravamen de los dividendos sería:

tp·D

donde tp: tipo impositivo del IRPF. D: dividendos.

Si los dividendos se gravan por el IRPF y por el IS: Dividendo que llega al socio (después del IS):

D – ts·D = (1 – ts)·D

donde ts: tipo impositivo del IS.

IRPF pagado por el socio:

tp·(1 – ts)·D

Gravamen soportado por el dividendo:

ts·D

+ tp·(1 – ts)·D

[IS] [IRPF] Es decir:

tp·D + ts·D – ts·tp·D

Primer sumando: lo que se pagaría si sólo existiera IRPF. Los otros dos: exceso de gravamen generado por la doble imposición.

Exceso de gravamen: ts·D – ts·tp·D

ts·(1 - tp)·D

Conclusión: cuanto menor sea el tipo impositivo del IRPF, mayor será este exceso de gravamen. ⇒ como los contribuyentes de menor renta son los que soportan menor tipo en el

IRPF, también son quienes soportan mayor exceso de gravamen por la doble imposición de los dividendos.

Por este motivo, se puede decir que este problema genera un

COMPONENTE REGRESIVO EN EL SISTEMA TRIBUTARIO.

SOLUCIONES AL PROBLEMA DE LA DOBLE IMPOSICIÓN DE LOS DIVIDENDOS. a) Integración total.

Se elimina el IS y la totalidad de los beneficios se integra en la base imponible del IRPF.

Inconveniente: esto implica que se presume que la totalidad de los beneficios (se

hayan distribuido o no entre los socios en forma de dividendos) ha sido percibida por los propietarios de la sociedad: si ha habido ahorro empresarial (beneficio no distribuido) el contribuyente tributa por dividendos que no ha percibido. b) Integración parcial. b.1) Solución en el impuesto de sociedades:

Una opción: considerar los dividendos como un GASTO DEDUCIBLE para

calcular la base imponible del IS (los dividendos no se gravan).

Otra opción: establecer dos tipo impositivos: uno alto para los beneficios no distribuidos y otro bajo para los dividendos.

Inconveniente: incentivo para que la empresa destine a dividendos la totalidad de sus beneficios y recurra a financiación externa para sus proyectos de inversión RIESGO FINANCIERO. b.2) Solución en el impuesto sobre la renta:

Establecer un sistema de deducciones en la cuota del IRPF en función de los dividendos percibidos.

Por ejemplo, el dividendo se integra en la base del IRPF multiplicado por un coeficiente de 1,4 y, una vez calculada la cuota íntegra, se permite una deducción del 40% del dividendo percibido. Se puede demostrar (aunque no vamos a hacerlo) que así desaparece el exceso de gravamen para cualquier tipo impositivo de IRPF, siempre que el tipo medio efectivo del IS sea igual o menor que 28,57%.

PROBLEMAS RELACIONADOS CON EL CÁLCULO DE LOS BENEFICIOS.

- EL CONSUMO DE MATERIAS PRIMAS.

Beneficio = Ingresos totales – Costes totales El empresario debe considerar como coste el consumo de materias primas y no

la cifra de compras de materias primas:

Consumo de materias primas = Existencias iniciales + Compras - Existencias finales

Si la empresa ha comprado materias primas a diferentes precios, ¿cómo saber

cuáles ha ido usando a lo largo del año? Ejemplo: Un empresario no tenía existencias iniciales y ha adquirido 500 sacos

de materia prima a lo largo del ejercicio económico:

Proveedor Fecha Nº de sacos Precio Importe Empresa A Enero 100 100 10.000Empresa B Marzo 75 125 9.375Empresa C Junio 150 110 16.500Empresa D Octubre 175 115 20.125TOTAL 500 56.000

Al final del año quedan en el almacén 80 sacos y, por tanto, el consumo de

materias primas ha sido de 420 sacos. Además, el empresario sabe que el precio por saco en el próximo suministro será

130. ¿Cómo valorar el consumo de materias primas?

a) Sistema FIFO (First In, First Out):

100 del 1º suministro: 100 x 100 = 10.00075 del 2º suministro: 75 x 125 = 9.375

150 del 3º suministro: 150 x 110 = 16.50095 del 4º suministro: 95 x 115 = 10.925

TOTAL 46.800 b) Sistema LIFO (Last In, First Out):

175 del 4º suministro: 175 x 115 = 20.125150 del 3º suministro: 150 x 110 = 16.50075 del 2º suministro: 75 x 125 = 9.37520 del 1º suministro: 20 x 100 = 2.000

TOTAL 48.000

c) Sistema HIFO (Highest In, First Out):

420 x 125 = 52.500

d) Sistema NIFO (Next In, First Out): valoración por el precio de reposición.

420 x 130 = 54.600

e) Valoración al coste medio de adquisición:

420 x 112 = 47.040

- LA DEPRECIACIÓN DE LA MAQUINARIA. La depreciación de la maquinaria forma parte de los costes de producción estimados para calcular la cifra de beneficios; esto es, el valor de la depreciación es un gasto deducible en el impuesto de sociedades. Para el cálculo de la depreciación pueden emplearse distintos métodos:

1) Depreciación lineal: el gasto deducible es el resultado de dividir el valor de la máquina entre el número de años de vida útil de la misma

2) Depreciación libre: el empresario descuenta libremente las cantidades por

depreciación, con el único límite de que la suma de estas no exceda el valor total de la maquinaria.

3) Depreciación acelerada: existen diversos métodos que dan como resultado

una deducción decreciente a medida que pasan los años de vida útil de la máquina.

Obviamente, dependiendo de cuál sea el método de depreciación empleado, la cifra de beneficios de cada año será mayor o menor y, en consecuencia, también lo será la cantidad a pagar por el impuesto de sociedades.

EFECTOS ECONÓMICOS DEL IMPUESTO DE SOCIEDADES. A) EFECTOS SOBRE EL ENDEUDAMIENTO. Argumento que defiende que el IS favorece el endeudamiento: Si el empresario realiza una inversión y la financia con un préstamo o emitiendo obligaciones, tendrá que pagar intereses, pero estos son un gasto deducible en el IS, de tal modo que, al final, una parte de las cargas financieras soportadas por la empresa, son subvencionadas, indirectamente, por el sector público, al obtener una cuota inferior en el impuesto. Análisis del argumento: B: beneficio inicial (antes de impuestos y del pago de intereses) ts: tipo impositivo del IS. X: valor de la inversión. r: tipo de interés de mercado. n: número inicial de acciones de la empresa. Vn: valor nominal de una acción.

SIN IMPUESTO: Alternativa A: Emisión de obligaciones (financiación mediante endeudamiento)

Alternativa B: Emisión de nuevas acciones (financiación mediante ampliación de capital)

Beneficio inicial: B Beneficio distribuible: B – r·X Beneficio por acción: (B – r·X) / n

Beneficio inicial: B Beneficio distribuible: B Beneficio por acción: B / (n + m) siendo m = X / Vn

La opción de endeudarse es mejor que la de ampliar capital si:

(B – r·X) / n > B / (n + m)

CON IMPUESTO:

Alternativa A: Emisión de obligaciones (financiación mediante endeudamiento)

Alternativa B: Emisión de nuevas acciones (financiación mediante ampliación de capital)

Beneficio inicial: B Beneficio antes del impuesto: B – r·X Impuesto de sociedades: ts·(B – r·X) Beneficio después del impuesto: (1– ts)·(B – r·X) Beneficio por acción: (1– ts)·(B – r·X) / n

Beneficio inicial: B Beneficio antes del impuesto: B Impuesto de sociedades: ts·B Beneficio después del impuesto: (1– ts)·B Beneficio por acción: (1– ts)·B / (n + m) siendo m = X / Vn

En este caso, la opción de endeudarse es mejor que la de ampliar capital si:

(1– ts)·(B – r·X) / n > (1– ts)·B / (n + m)

Si eliminamos el término (1– ts), que aparece en ambos miembros de la desigualdad, resulta que la condición para que el endeudamiento sea más rentable que el uso de fondos propios es la misma que cuando no existía IS.

CONCLUSIÓN: El impuesto de sociedades es NEUTRAL

con respecto a la política de endeudamiento de la empresa.

B) EFECTOS SOBRE LA INVERSIÓN EMPRESARIAL.

Ya hemos dicho que el IS puede utilizarse como instrumento de política fiscal, ya que por medio de las deducciones se pueden modificar las decisiones del empresario y favorecer la inversión privada.

Sin embargo, existen objeciones al uso de este tipo de incentivos a la inversión:

1) Se ha afirmado que estos incentivos dan un trato de favor al factor capital en detrimento de la mano de obra: si el empresario puede reducir la cuota líquida incrementando la maquinaria, podría encontrar ventajoso sustituir trabajadores por equipo capital sin que ello incrementase la capacidad productiva de la empresa y sin que se contribuya así al crecimiento económico.

2) Según la hipótesis de las expectativas racionales, si los empresarios prevén que el gobierno adoptará medidas contracíclicas, su comportamiento se convertirá en procíclico.

8.4.3. La imposición sobre la riqueza. JUSTIFICACIÓN DE LA IMPOSICIÓN SOBRE LA RIQUEZA. 1. Por el principio de EQUIDAD:

Según el criterio de la capacidad de pago:

La posesión de riqueza es un indicador de capacidad económica.

Según el criterio del beneficio: Al ser una función del Estado la protección de las propiedades de los ciudadanos, se benefician más de la actuación pública quienes tienen una mayor riqueza.

2. Por la función REDISTRIBUTIVA del Sector Público:

reducción de las desigualdades de partida de los sujetos económicos. 3. Por tradición HISTÓRICA, vinculada a la creencia de que la tierra era la única

fuente de renta (FISIÓCRATAS) y, por ello, se debía gravar la propiedad de la misma.

MODALIDADES DE IMPOSICIÓN SOBRE LA RIQUEZA

¿Grava el patrimonio neto total?

¿Considera condiciones personales?

¿Exacción periódica?

¿Grava la transmisión?

IPN Sí Sí Sí No IEP Sí Sí No No IBI No No Sí No ISD No Sí No Sí ITP No No No Sí

El Impuesto sobre el Patrimonio Neto (IPN):

- recae sobre el patrimonio total neto (es decir, descontando del valor del activo las deudas del sujeto pasivo);

- tiene en cuenta las circunstancias personales del contribuyente; - se recauda periódicamente; - grava la tenencia de riqueza, no su transmisión.

El Impuesto Extraordinario sobre el Patrimonio (IEP) se diferencia del IPN sólo

en que no se recauda periódicamente. Es un ingreso extraordinario del Sector Público (también denominado leva sobre el capital) cuyo empleo fuera de condiciones extremas está prácticamente descartado (se utilizó en Europa en las etapas de postguerra de las dos guerras mundiales).

El Impuesto sobre Bienes Inmuebles (IBI) es un impuesto municipal que:

- no grava el patrimonio total del sujeto, sino determinado tipo de propiedades (los bienes inmuebles);

- no tiene en cuenta las circunstancias personales del sujeto pasivo; - se recauda de forma periódica; - grava la tenencia de riqueza, no su transmisión.

El Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones (ISD):

- no recae sobra la totalidad del patrimonio del sujeto pasivo (sino sobre la cantidad recibida por donación o por herencia).

- tiene en cuenta las circunstancias personales. - no se recauda periódicamente; - grava la transmisión GRATUITA de riqueza.

Una forma alternativa de gravar la transmisión gratuita de riqueza es el Impuesto sobre el Caudal Relicto que, en lugar de gravar cada una de las porciones hereditarias, grava la totalidad del patrimonio dejado en herencia.

El Impuesto de Transmisiones Patrimoniales (ITP):

- no grava el patrimonio total del sujeto, sino la parte objeto de transmisión; - no tiene en cuenta las circunstancias personales; - no se recauda periódicamente; - grava la transmisión ONEROSA de riqueza.

EL IMPUESTO SOBRE EL PATRIMONIO NETO. A) LA EQUIVALENCIA ENTRE EL IPN Y UN RECARGO SOBRE LAS RENTAS

DEL CAPITAL. Supuesto: un contribuyente tiene un paquete de obligaciones valorado en 10.000.000 por el que obtiene un rendimiento del 10% anual.

Tpatrimonio = tw x Patrimonio = tw x 10.000.000 Trenta = tp x Renta = tp x 1.000.000 = tp x r x 10.000.000

donde Tpatrimonio: Cuota del impuesto sobre el patrimonio neto.

tw: tipo impositivo del impuesto sobre el patrimonio neto. Trenta: Cuota del impuesto sobre la renta personal. tp: tipo impositivo del impuesto sobre la renta personal.

r: tipo de interés o rendimiento del patrimonio en el mercado.

Al contribuyente le es indiferente un impuesto u otro si se cumple que:

Trenta = Tpatrimonio tp x r x 10.000.000 = tw x 10.000.000

tp = tw / r

CONCLUSIÓN Un determinado tipo impositivo del IPN equivale a un recargo sobre las rentas del capital que será mayor cuanto menor sea el rendimiento del capital.

Ejemplo: Si tw = 0,5% ; r = 10% recargo = 0,5 / 10 = 0,05 recargo: 5% Si tw = 0,5% ; r = 5% recargo = 0,5 / 5 = 0,1 recargo: 10%

B) JUSTIFICACIÓN DEL IMPUESTO SOBRE EL PATRIMONIO NETO. 1) Aplicación del principio de EQUIDAD:

- La posesión de riqueza debe ser gravada porque eleva la capacidad económica

del contribuyente (criterio de capacidad de pago).

- EL IPN equivale a un recargo sobre las rentas del capital discrimina a favor de las rentas salariales.

2) Razones de EFICIENCIA ECONÓMICA:

El recargo sobre las rentas de capital, al que es equivalente el IPN, es mayor cuanto menor es el rendimiento del patrimonio.

Incentivo para DEDICAR EL PATRIMONIO A USOS MÁS PRODUCTIVOS y, por tanto, más rentables. Este incentivo está ausente en el IRPF, donde los altos tipos marginales pueden llevar al ahorrador a preferir mantener su ahorro en activos líquidos (sin rentabilidad) en lugar de en activos rentables (sin liquidez).

3) El IPN como elemento de CONTROL de otros impuestos.

Por ejemplo, si en el IRPF el contribuyente oculta rentas, no tiene fácil explicar cómo ha conseguido un gran patrimonio.

EL IMPUESTO SOBRE SUCESIONES Y DONACIONES. A) FORMAS DE TRIBUTACIÓN EN LA TRANSMISIÓN GRATUITA DE LA

RIQUEZA.

Impuesto sobre el Caudal Redicto (ICR): grava conjuntamente la totalidad del patrimonio dejado en herencia.

Impuesto de Sucesiones y Donaciones (ISD): grava por separado cada una de las partes del patrimonio recibidas por los distintos herederos o donatarios.

Comparación de ambas figuras tributarias: - Principio de simplicidad: el ICR es más fácil de administrar al recaudarse sobre

el patrimonio de un único contribuyente, en lugar de liquidar un impuesto por cada uno de los beneficiarios de la transmisión, como ocurre con el ISD.

- Principio de suficiencia: considerando que ambos impuestos sean progresivos, el ICR tiene mayor capacidad recaudatoria, pues su base imponible es mayor que las correspondientes bases imponibles del ISD. (Naturalmente, si ambos impuestos fueran proporcionales, serían equivalentes).

- Principio de equidad: el ISD es más equitativo porque tiene en cuenta las

diferentes circunstancias personales de los distintos beneficiarios de la transmisión.

- Principio de neutralidad: el ISD es más neutral, ya que, si bien ambos

impuestos podrían tener un efecto disuasor sobre el ahorro, dicho efecto sería mayor en el caso del ICR pues su capacidad recaudatoria es mayor.

CONCLUSIÓN

El ICR es superior al ISD en simplicidad y suficiencia, pero inferior en equidad y neutralidad. Dado que los impuestos sucesorios se recaudan sólo de forma eventual, las ventajas del ICR en cuanto a simplicidad y capacidad recaudatoria no tienen demasiada importancia, por lo que la mayor equidad y neutralidad del ISD hacen de éste un impuesto preferible.

B) EFECTOS ECONÓMICOS DEL ISD El principal efecto económico que se suele atribuir al ISD es que reduce el ahorro de los contribuyentes, cuando éste se realiza para dejar una herencia a los sucesores. No obstante, podría argumentarse que el ISD tiene justamente el efecto contrario: si el contribuyente quiere dejar a sus herederos una determinada cantidad y sabe que el sector público se quedará con una parte de la herencia, esto puede llevarle a aumentar su ahorro para que la cantidad que finalmente obtengan sus herederos sea la deseada por él.

CONCLUSIÓN

El ISD puede producir dos efectos contrapuestos sobre el ahorro:

a) Con tipos impositivos altos, el impuesto incentivará una reducción del ahorro. En el límite, con un tipo impositivo del 100% el ahorro del contribuyente para dejar un legado será cero.

b) Con tipos impositivos bajos, el impuesto puede incentivar un aumento del ahorro.

EL IMPUESTO SOBRE TRANSMISIONES PATRIMONIALES Y ACTOS JURÍDICOS DOCUMENTADOS. Como sugiere su nombre, este impuesto recoge un conjunto bastante heterogéneo de figuras tributarias. La pervivencia de este impuesto tiene que ver con:

- la tradición histórica: las transmisiones patrimoniales y determinados actos jurídicos tenían que ser sometidos a actos de registro para garantizar la seguridad del tráfico.

- la ilusión financiera: dada la escasa cuantía de los tipos, la carga impositiva pasa desapercibida al contribuyente.

- la capacidad recaudatoria: si se eliminara este impuesto, habría que compensar la

pérdida de ingresos incrementando otros tributos.

- el criterio del beneficio: este impuesto puede interpretarse como un pago a cambio de la seguridad en el tráfico económico garantizada por el sector público.

- su carácter de complementario de la imposición indirecta: el impuesto grava

ventas que no se someten a los impuestos generales como el IVA.

8.4.4. Los impuestos indirectos.

Como ya hemos dicho, los impuestos indirectos gravan los USOS DE LA RENTA: generalmente, se pagan al realizar una compraventa de un bien o servicio.

VENTAJAS E INCONVENIENTES DE LA IMPOSICIÓN INDIRECTA.

Capacidad recaudatoria: la imposición indirecta sobre el consumo genera una recaudación considerable. Esto se relaciona con el escaso grado de perceptibilidad del gravamen, pues el tributo se confunde con el precio del bien: ILUSIÓN FISCAL que conduce a una menor resistencia por el contribuyente.

Efecto sobre el nivel general de precios: los impuestos indirectos se trasladan, al menos parcialmente, a los precios de consumo. No obstante, la permanencia de este efecto resulta discutible si se entiende que la inflación es, sobre todo, un fenómeno monetario.

Efecto sobre el ahorro: la imposición indirecta penaliza el consumo y, por tanto, incentiva el ahorro. No obstante, en contribuyentes con niveles de renta muy bajos (con un volumen de ahorro reducido) el efecto puede ser el contrario: el aumento de precios causado por la imposición indirecta elevará su gasto en consumo, con lo que su capacidad de ahorro se reducirá aún más.

Efecto sobre la distribución personal de la renta: se ha acusado a la imposición indirecta de REGRESIVA porque la proporción de gasto dedicado al consumo en las economías de menor nivel de renta es mayor que en los estratos más altos. Precisamente, esta idea explica la existencia de IMPUESTOS INDIRECTOS DISTINTOS o la coexistencia de TIPOS IMPOSITIVOS DIFERENTES (por ejemplo, uno bajo para los bienes de primera necesidad y otro incrementado sobre los bienes de lujo). Sin embargo, existen motivos para dudar de la eficacia de esta solución para evitar la regresividad de la imposición indirecta: como ya sabemos, la incidencia del impuesto sobre el precio que paga el comprador depende de las elasticidades de demanda y de oferta, de manera que el tipo impositivo incrementado sobre los bienes de lujo puede acabar elevando los precios en una cuantía menor que el tipo impositivo rebajado que se aplica a los de primera necesidad.

TIPOLOGÍA DE LOS IMPUESTOS INDIRECTOS. a) Según el tipo de consumo objeto de gravamen:

Impuestos generales sobre el consumo (como el IVA o el antiguo ITE).

Impuestos sobre determinados consumos específicos: los Impuestos

Especiales (sobre la Cerveza, sobre Productos Intermedios, sobre el Alcohol y Bebidas Derivadas, sobre la Electricidad, sobre Determinados Medios de Transporte…).

b) Según el número de fases del proceso de producción en las que recae el impuesto:

Impuestos monofásicos (por ejemplo, los impuestos especiales).

Impuestos multifásicos (por ejemplo, el IVA).

EL EFECTO PIRAMIDACIÓN. El efecto piramidación se puede producir en todo tipo de impuestos indirectos cuando los empresarios fijan sus precios usando márgenes comerciales (es decir, añadiendo al coste de sus materias primas un porcentaje para cubrir el resto de sus costes y sus beneficios).

Ejemplo de fijación de precios mediante margen en ausencia de impuesto: Fabricante Mayorista MinoristaMat. Primas 100 300 600Margen (200%) 200 (100%) 300 (300%) 1.800Precio de venta 300 600 2.400 Si suponemos que el gobierno establece un impuesto sobre los fabricantes del

10%: Fabricante Mayorista MinoristaMat. Primas 100 330 660Margen (200%) 200 (100%) 330 (300%) 1.980Precio de venta 300 660 2.640Impuesto 30 Impuesto=30 Aumento del precio para el consumidor=240 Diferencia= 210 es el incremento en las ganancias de mayorista y minorista generadas por el impuesto (rentas fiscales).

Si suponemos que el gobierno establece un impuesto sobre los mayoristas del 5%:

Fabricante Mayorista MinoristaMat. Primas 100 300 630Margen (200%) 200 (100%) 300 (300%) 1.890Precio de venta 300 600 2.520Impuesto 30 Impuesto=30 Aumento del precio para el consumidor=120 Diferencia (rentas fiscales del minorista)=90 Si suponemos que el gobierno establece un impuesto sobre los minoristas del

1,25%:

Fabricante Mayorista MinoristaMat. Primas 100 300 600Margen (200%) 200 (100%) 300 (300%) 1.800Precio de venta 300 600 2.400Impuesto 30 En este caso no hay efecto piramidación y el aumento del precio para el consumidor coincide con el impuesto.

CONCLUSIÓN En los impuestos monofásicos, cuanto más lejos del consumidor final se encuentre el impuesto, mayor será el efecto piramidación para una recaudación dada.

EL EFECTO CASCADA.

El efecto cascada se produce en los impuestos multifásicos acumulativos, es decir, aquellos en los que la empresa aplica el impuesto cobrándolo a sus clientes en la siguiente fase de producción y no recupera el impuesto que ha soportado cuando sus proveedores se lo han repercutido a él: el impuesto soportado es un coste que forma parte del precio de lo que se vende y, por tanto, forma parte de la base del impuesto que se repercute. En el efecto cascada no influye la forma en que los empresarios marcan sus precios. El efecto cascada se manifiesta en que el sector público recauda una cifra mayor de la prevista, lo que encarece el producto para el consumidor sin que se lucre ningún empresario.

Ejemplo de fijación de precios sin margen comercial (en ausencia de impuesto).

Fabricante Mayorista MinoristaMat. Primas 100 500 1.300Resto de costes 400 800 1.900Precio de venta 500 1.300 3.200 Supongamos que el gobierno establece un impuesto del 10% sobre las ventas:

Recaudación previstaSobre fabricante 50Sobre mayorista 130Sobre minorista 320TOTAL 500

Sin embargo, el resultado sería el siguiente:

Fabricante Mayorista MinoristaMat. Primas 100 550 1.485Resto de costes 400 800 1.900Precio de venta 500 1.350 3.385Impuesto 50 135 338,5 La recaudación sobre mayorista y minorista es mayor de la prevista y no hay rentas fiscales para las empresas. Lógicamente, el efecto cascada será mayor cuanto más largo sea el proceso productivo; y si todo el proceso se realizara dentro de una misma empresa, no habría efecto cascada, de ahí que se diga que este tipo de impuestos indirectos favorece la concentración de empresas (INTEGRACIÓN VERTICAL).

EL IMPUESTO SOBRE EL VALOR AÑADIDO.

El IVA es un impuesto multifásico sobre las ventas de carácter no acumulativo.

El valor añadido es lo que se añade a los inputs (materias primas y productos o servicios intermedios) en el proceso productivo, incorporándolo al output (producto final). Con la venta del output se logran los recursos para el gasto en inputs y el valor añadido que corresponde a las retribuciones de los factores productivos (salarios, retribución del capital y beneficios empresariales). Por tanto, el valor añadido se puede calcular de dos formas:

a) Método de adición: resultado de sumar el beneficio, los salarios y el coste del capital.

b) Método de sustracción: resultado de restar el valor de los inputs al valor de los outputs.

Si se quiere aplicar un tipo impositivo sobre el valor añadido, disponemos de cuatro

formas posibles de hacerlo, según si el VAB se calcula por el método de adición o de sustracción y según si el tipo se aplica conjuntamente a la totalidad el valor añadido o por separado a cada uno de sus componentes:

Método de adición / sistema directo:

Se suma la cuantía de beneficios, salarios y rentas de capital y al resultado se le aplica el tipo impositivo.

Método de adición / sistema indirecto: Se aplica el tipo impositivo por separado a los beneficios, las rentas salariales y las rentas del capital y después se suman todas esas cantidades para obtener la recaudación total.

Método de sustracción / sistema directo: Al valor contable del output se le resta el valor de las compras de inputs y al resultado se le aplica el tipo impositivo.

Método de sustracción / sistema indirecto: Se aplica por separado el tipo impositivo al valor de las ventas de output y al valor de las compras de inputs, y al primer resultado se le resta el segundo. Dicho de otro modo, del impuesto repercutido en las ventas se deduce el impuesto soportado en las compras. Este es el método de aplicación del IVA de extensión más generalizada (es el sistema del IVA comunitario). Recibe los nombres de método de crédito o método de deducción de cuotas impositivas o método de las facturas.

En el sistema de deducción de cuotas impositivas se diferencia entre el IVA

pagado a los proveedores (IVA soportado) y el cobrado a los clientes (IVA repercutido).

Cantidad a ingresar = IVAR - IVAS

Si lo soportado es mayor que lo repercutido, ha de existir una devolución por parte de la Hacienda Pública. Al restar el IVA soportado de la cantidad a ingresar, el empresario no lo considerará como un coste y, por tanto, no podrá dar lugar a efectos piramidación o cascada.

Ejemplo de funcionamiento del IVA (al tipo de gravamen del 16%):

Base imponible

IVA soportado

IVA repercutido

Deducción del IVA

soportado

IVA ingresado

en el Tesoro Venta mat. primas 100 --- 16 --- 16

Venta prod. intermedios 300 16 48 48 – 16 32

Venta prod. acabados 600 48 96 96 – 48 48

Venta mayoristas 800 96 128 128 – 96 32

Venta minoristas 1.000 128 160 160 – 128 32

TOTAL

160 Total IVA

repercutido que soporta el

consumidor final

160 Total IVA

ingresado en el Tesoro en las diversas fases

En el método de deducción de cuotas, podemos distinguir tres tipos de IVA dependiendo de cómo sea tratada fiscalmente la inversión en bienes de capital:

IVA tipo producto bruto: la inversión en bienes de capital está gravada como

cualquier input y no se permite la deducción del impuesto soportado en esas inversiones ni tan siquiera en función de la amortización de los activos.

IVA tipo renta: se admite la deducción del impuesto correspondiente a las compras de bienes de capital según se vayan amortizando los activos.

IVA tipo consumo: el impuesto grava la adquisición de bienes de capital pero se

permite que el impuesto soportado por las inversiones sea deducido totalmente en el mismo período en que se realizan éstas. Esto supone dejar exenta de IVA la adquisición de bienes de capital, de manera que el impuesto, en lugar de gravar el valor añadido, grava la parte que se destina al consumo y no la que se destina a la inversión.

El IVA tipo consumo es el aplicado en la UE y se caracteriza porque: - Es un impuesto que, en general, recae sobre el consumidor final y no sobre las

empresas o profesionales.

- A pesar de su denominación, no incide sobre el Valor Añadido, dado que no repercute tributariamente en la adquisición de bienes de inversión.

El hecho de que se aplique el impuesto en la adquisición de bienes de inversión es un mecanismo de control para que todas las transacciones generen información tributaria.

- La recaudación no es mayor o menor en función del número de fases de

producción o distribución, pues no es acumulativo.

LOS IMPUESTOS ESPECIALES. Los impuestos especiales gravan el consumo de bienes específicos. Suponen un gravamen adicional al representado por la imposición indirecta de carácter general.

Pero si existe una imposición indirecta de carácter general, ¿por qué perviven los impuestos especiales?

1) Porque pretenden gravar consumos que generan costes externos (automóvil, hidrocarburos, alcohol, tabaco…).

2) Porque pretenden evitar el consumo de bienes que la sociedad considera que son perjudiciales para el usuario.

3) Porque sirven para orientar el consumo del usuario hacia aquellas variedades del

producto que son menos perjudiciales para él (por ejemplo, gravando la cerveza menos que otras bebidas alcohólicas de mayor graduación).

4) Por aplicación del criterio del beneficio: el uso de determinados bienes da lugar

a un aumento de algunos gastos públicos (p. ej., gastos sanitarios o gastos en mantenimiento de carreteras), lo que justificaría que los usuarios de dichos bienes hiciesen una aportación extra a los ingresos públicos por medio de los impuestos especiales.

5) Porque es más eficiente gravar los bienes que tienen una demanda más inelástica

(como ya vimos, el exceso de gravamen es menor cuanto menor es la elasticidad de demanda del bien gravado).

8.5. La deuda pública. La deuda pública es el principal ingreso extraordinario del sector público. EL PROBLEMA DE LA CARGA DE LA DEUDA. ¿Quién soporta los costes derivados de que el sector público financie sus gastos con deuda en lugar de hacerlo con ingresos ordinarios? Se trata de dilucidar si la carga de la deuda recae sobre la generación actual o sobre las generaciones futuras.

Entendemos por generación futura el conjunto de individuos que no están presentes cuando el sector público decide emitir la deuda (y, por tanto, no puede oponerse ni mostrar su consentimiento a esta operación financiera).

Distintas posiciones con respecto al problema:

1) CLÁSICOS: la deuda pública es análoga a las deudas privadas: al igual que un padre que deja deudas a sus herederos traslada a éstos la carga de su consumo presente, la deuda pública traslada a las generaciones futuras la carga del gasto realizado en la actualidad. Por ello, sólo debe emplearse la deuda pública para financiar inversiones suficientemente rentables como para que no suponga una carga en el futuro (DEUDA AUTOLIQUIDABLE); o por aplicación del criterio del beneficio, cuando el gasto financiado por la emisión de deuda sea disfrutado por las generaciones futuras. Estos argumentos contrarios al endeudamiento se acompañan de otro que apunta que el endeudamiento, al trasladar la carga al futuro, puede fomentar el DESPILFARRO en el gasto público.

2) KEYNESIANOS: no existe equivalencia entre la deuda pública y las deudas privadas: cuando el sector público emite la deuda en el interior del país, contraemos una deuda con nosotros mismos, de manera que unos miembros de la sociedad (los que prestan) reciben el pago de intereses de los demás miembros de la misma. El único efecto de la emisión de deuda es que absorbe parte del ahorro de los ciudadanos, pero no reduce necesariamente el nivel de consumo del país (el aumento del gasto público financiado con la deuda tendría un efecto multiplicador que podría dar lugar a un aumento del consumo).

De producirse algún tipo de carga por la emisión de deuda pública, ésta recae sobre la generación actual y la carga consiste en el mayor esfuerzo de ahorro que tiene que hacer esta generación para adquirir los títulos de deuda.

3) BUCHANAN (“Public Choice”): la carga de la deuda debe entenderse en términos de utilidad. En este sentido, quienes adquieren títulos de deuda pública no realizan ningún sacrificio: su decisión es totalmente libre y responde a un plan de ahorro que toma en consideración la rentabilidad de la deuda pública y la de otros activos financieros alternativos. En cambio, las generaciones futuras sí sufren la carga de la deuda porque para poder devolver la deuda con sus intereses tendrán que sufrir un aumento de impuestos o un recorte de las prestaciones públicas (lo que supone una reducción de su utilidad).

4) BARRO (“Nueva Macroeconomía Clásica”): La generación actual sabe que la emisión de deuda supone una carga para la generación futura, que se traducirá en un mayor nivel de impuestos. Si la generación presente se preocupa por el bienestar de sus herederos, incrementarán su ahorro con el fin de legar a estos los recursos necesarios para hacer frente a ese mayor esfuerzo fiscal. Si esto es así, la carga de la deuda recae sobre la generación actual.

LA SOSTENIBILIDAD DE LA DEUDA PÚBLICA.

Se dice que una política de endeudamiento permanente es sostenible si el volumen de deuda en circulación crece a largo plazo a un ritmo inferior o igual a la tasa de crecimiento de la renta nacional.

Es decir, si la relación deuda/renta decrece o permanece constante. O sea, si la variación de la relación deuda/renta es negativa o igual a cero. La deuda pública en el año t es:

Bt = (1 + i)·Bt-1 + Gt - Tt

donde Bt-1: deuda en el año t-1

i: tipo de interés de la deuda Gt - Tt: déficit público primario (déficit público calculado

sin incluir los intereses de la deuda en el gasto público G)

La renta nacional en el año t es:

Yt = (1 + g)·Yt-1

donde Yt-1: renta nacional del año t-1

g: tasa de crecimiento de la renta nacional.

Dividiendo la primera expresión entre la segunda, resulta:

1 + i bt = 1 + g bt-1 + dt

donde b: relación deuda/renta

d: relación déficit/renta

Restando bt-1 de ambos miembros de la expresión anterior, obtenemos:

i – g ∆bt = 1 + g bt-1 + dt

Como hemos dicho al principio, para que la deuda sea sostenible debe cumplirse que ∆bt sea negativa o igual a cero.

Si i > g, el primer sumando es positivo y, entonces, para que la suma tenga valor negativo es necesario que dt sea negativo, es decir, que exista superávit primario.

Si dt es positivo (esto es, si existe un déficit primario), para que el resultado de la suma sea negativo es necesario que el primer sumando sea negativo, para lo cual se requiere que i sea menor que g.

CONCLUSIÓN

Si la renta nacional crece a un ritmo suficientemente elevado (necesariamente mayor que el tipo de interés de la deuda pública), la economía puede permitirse un déficit primario permanente sin que ello conduzca a la insostenibilidad de la deuda. En cambio, si la tasa de crecimiento de la renta nacional es menor que el tipo de interés de la deuda pública, será necesario alcanzar un superávit primario (elevando los impuestos o recortando los gastos) para que la deuda sea sostenible.

TEMA 11. TEORÍA DEL FEDERALISMO FISCAL. 11.1. La distribución de funciones entre niveles de gobierno en una hacienda descentralizada. 11.2. Los principios de la descentralización de los tributos. 11.3. El endeudamiento en las haciendas descentralizadas. 11.4. Las transferencias intergubernamentales.

Ya vimos en el Tema 2 que:

En los países descentralizados, el Sector Público cuenta con varios niveles de

gobierno, según el ámbito territorial de actividad de sus agentes. Desde un punto de vista hacendístico, se consideran países federales aquellos que tienen más de dos niveles de gobierno:

a) Sector Público general o Administración general, central o federal del Estado.

b) Sector Público intermedio o Administración intermedia o subcentral (autonómica, provincial, cantonal, etc.) del Estado.

c) Sector Público local o Administración local (municipal, comarcal, insular, etc.) del Estado.

La Teoría del Federalismo Fiscal es la rama de la Hacienda Pública que estudia

las cuestiones relacionadas con la descentralización territorial del gobierno.

11.1. LA DISTRIBUCIÓN DE FUNCIONES ENTRE NIVELES DE

GOBIERNO EN UNA HACIENDA DESCENTRALIZADA.

También vimos en el Tema 2 que:

En los Estados democráticos modernos se atribuyen al Sector Público tres funciones dentro de un modelo de economía mixta de mercado:

Función de ASIGNACIÓN (Asignación eficiente de los recursos): corregir las deficiencias en el comportamiento del sector privado.

Función de ESTABILIZACIÓN (Crecimiento estable de la actividad

económica): corregir los desequilibrios económicos en el funcionamiento de los mercados.

Función de REDISTRIBUCIÓN (Redistribución equitativa de la renta y

de la riqueza): corregir los desequilibrios sociales estableciendo una "red de protección" a la sociedad ante las adversidades.

A) LA FUNCIÓN DE ASIGNACIÓN. 1) La provisión de bienes públicos puros.

Ya sabemos que: - los bienes públicos puros son aquellos cuyo consumo se caracteriza por la

ausencia de rivalidad y por la imposibilidad de exclusión; - estas características impiden cobrar un precio a quienes los consumen y, por

tanto, obligan a que su financiación se realice a través de impuestos. Factores a tener en cuenta a la hora de determinar el papel de los distintos niveles de gobierno en la provisión de bienes públicos: Ámbito territorial del beneficio generado por el bien.

La descentralización de la función de asignación está íntimamente ligada a los denominados bienes públicos locales: aquellos cuyos beneficios están limitados espacialmente, es decir, sólo pueden consumirlos quienes viven en una cierta proximidad de donde se proveen. P. ej., los beneficios de la defensa nacional se extienden a todo el territorio del Estado, mientras que los de la limpieza de las calles tienen un ámbito local. En principio, a los gobiernos territoriales sólo les importa el bienestar de los residentes en su jurisdicción. Entonces, al tomar una decisión de provisión tendrán en cuenta únicamente los beneficios y costes para estos residentes. Por ello, sus decisiones sólo serán globalmente eficientes si se refieren a

cuestiones que afectan exclusivamente a los residentes en su jurisdicción. Esto es, si se refieren a la provisión de bienes públicos locales.

Presencia de economías de escala en la producción del bien.

P. ej, un servicio de prevención de incendios podría ser enormemente costoso para el ayuntamiento de una localidad muy pequeña, mientras que con un coste total ligeramente mayor podría atender a varios municipios, lo que reduciría el coste medio del servicio si se hiciera cargo de este una Mancomunidad de Municipios (o un Cabildo o una Diputación Provincial o la Comunidad Autónoma). Por tanto, cuando existen economías de escala en la producción de un bien, parece más adecuado que la provisión del mismo la asuma el gobierno central (que produciría el bien a gran escala) en lugar de los gobiernos subcentrales (que lo producirían a una escala menor).

Problema de la información imperfecta y asimétrica. Para poder proveer los bienes públicos de manera eficiente el sector público tiene que conocer qué bienes públicos quieren los individuos y cuánto los valoran. Pero ya sabemos que la imposibilidad de exclusión genera un incentivo para que los individuos no revelen sus preferencias con respecto a los bienes públicos (comportamiento free-rider). La descentralización ofrece un método indirecto de revelación de preferencias a través de la “votación con los pies” (Tiebout):

Supongamos que los distintos gobiernos territoriales ofrecen diferentes combinaciones de gastos públicos locales e impuestos. Los individuos a quienes no guste la combinación ofrecida por su gobierno local se irán a una jurisdicción donde se ofrezca una combinación más acorde a sus preferencias. El resultado final sería unas jurisdicciones homogéneas en cuanto a las preferencias de sus residentes.

Por otro lado, los gobiernos territoriales están más próximos que el gobierno central a los beneficiarios últimos de los bienes públicos, lo que les permite conocer mejor las preferencias/necesidades de éstos.

Conclusión: la información imperfecta (preferencias no reveladas) y asimétrica (los gobiernos subcentrales conocen mejor las preferencias) hacen que la descentralización sea un mecanismo que mejora el conocimiento de las preferencias colectivas sobre la provisión de bienes públicos locales.

Objeciones al argumento de la “votación con los pies”:

- Costes de movilidad: en la práctica la movilidad de la población puede ser muy limitada debido a los costes monetarios y personales que lleva a aparejada.

- Limitación del número de jurisdicciones: el modelo de Tiebout requiere que todo individuo pueda encontrar una jurisdicción cuya oferta de gasto e impuestos se ajuste a sus preferencias. En la realidad, la diversidad de jurisdicciones no es tan grande como la diversidad de preferencias.

- Movilidad ineficiente: la emigración puede conducir a

distribuciones de la población que son ineficientes. Por ejemplo:

o La inmigración puede producir la congestión de los bienes públicos locales (en caso de ser bienes públicos impuros).

o Si los bienes públicos locales son puros, la inmigración reduce el precio per cápita de la provisión del bien (porque hay más contribuyentes para financiar el coste de provisión). Esto atraerá aún más inmigrantes (que buscan disfrutar de mayor cantidad de bienes públicos locales pagando menos impuestos). Y en última instancia, el flujo migratorio puede producir una sobreutilización de los factores fijos que provoque el deterioro de las rentas privadas.

- Métodos alternativos de expresar el desacuerdo: en el modelo de Tiebout quien no está de acuerdo con la política fiscal local emigra. En la práctica, el desacuerdo con la gestión local se manifiesta en las votaciones para elegir a quienes toman las decisiones locales.

Diversidad territorial de las preferencias.

Es normal que los residentes en jurisdicciones distintas tengan preferencias diferentes en cuanto a la provisión de bienes públicos locales. Sin embargo, los gobiernos centrales tienden a la provisión uniforme de bienes en todo el país (ya sea por problemas para conocer la diversidad de preferencias entre jurisdicciones o por aplicación de un principio de no discriminación). Los gobiernos territoriales, en cambio, no están sujetos a restricciones de uniformidad, por lo que la descentralización permite diferenciar las ofertas de bienes públicos locales atendiendo a la diversidad territorial de preferencias, lo que conduce a asignaciones más eficientes que las resultantes de la provisión centralizada.

2) La defensa de la competencia y el control de los monopolios.

En virtud del principio de unidad de mercado, parece lógico que la legislación sobre defensa de la competencia y control de monopolios esté en manos del gobierno central, si bien los gobiernos subcentrales pueden participar en la aplicación de las normas.

3) El control de las externalidades negativas.

Por lo que se refiere a la regulación de las externalidades, parece lógico que

ésta sea competencia de la Administración central, ya que si no fuera así: - las empresas que generan externalidades negativas (p. ej., contaminación)

tendrían un incentivo para instalarse en las jurisdicciones menos exigentes en el control de las mismas, lo que les proporcionaría una ventaja comparativa en relación con las ubicadas en jurisdicciones más exigentes;

- los esfuerzos de una región por combatir los efectos externos negativos pueden ser inútiles si la región se ve afectada por los efectos negativos generados en otra región menos exigente en su legislación.

Sin embargo, por lo que se refiere a la vigilancia del cumplimiento de las

normas, parece más lógico que se ejerza por los gobiernos subcentrales, que tienen un acceso más directo a la información correspondiente.

B) LA FUNCIÓN DE ESTABILIZACIÓN. 1) Política monetaria.

En un contexto de moneda única, parece lógico que la política monetaria sea competencia del nivel central. 2) Política cambiaria.

La política de fijación de tipos de cambio va unida a la política monetaria, por lo que también debe ser una competencia central.

3) Política presupuestaria.

El efecto multiplicador de la política fiscal depende de la propensión marginal al consumo de los bienes producidos dentro de la jurisdicción que realiza dicha política. Si la demanda de bienes de consumo se traslada a otras regiones, la política fiscal no beneficiará a la región que la lleva a cabo.

4) Política de rentas.

Esta tipo de política hace referencia a la conclusión de acuerdos entre las organizaciones sindicales, empresariales y gobierno con la finalidad de controlar el crecimiento de los precios a través de la regulación de los aumentos salariales y el control de otras rentas.

El carácter centralizado de los procesos de negociación avala que este tipo de política se formule a nivel central.

Por lo que se refiere a las políticas de fomento del crecimiento y el desarrollo económicos existen argumentos a favor y en contra de la descentralización de las mismas. P. ej., la presencia de economías de escala en la realización de obras de infraestructura avala la centralización de esta competencia; pero los gobiernos subcentrales disponen de ventajas de información a la hora de diseñar los planes de desarrollo concretos de una zona o una comarca. C) LA FUNCIÓN DE REDISTRIBUCIÓN.

Existe un consenso general en que las grandes políticas de redistribución deben ser competencia del gobierno central.

Argumentos en contra de la descentralización de la función de redistribución: - Objeción ética: ¿hasta qué punto es legítimo éticamente que cada jurisdicción

puede decidir unilateralmente su nivel de redistribución? Podría ocurrir que los residentes en jurisdicciones de renta elevada no realizaran ningún gasto redistributivo para fomentar la emigración (y dificultar la inmigración) de individuos de renta baja.

- Diferencias de capacidad redistributiva entre jurisdicciones: las jurisdicciones más pobres, al tener bases imponibles más reducidas y una pobreza mayor, tiene menor capacidad redistributiva que las más ricas.

→ Aunque la descentralización pudiera reducir la desigualdad entre individuos que residen en una misma jurisdicción, no reduciría la desigualdad entre residentes en distintas jurisdicciones.

- Dificultades generadas por la movilidad de la población: si la población es lo

suficientemente móvil, los gobiernos locales no podrán llevar a cabo políticas redistributivas independientes: si un gobierno local tratara de ser más redistributivo que los demás, los individuos más ricos de su jurisdicción emigrarían para evitar pagar los impuestos más altos con que se financiaría esa política redistributiva y los pobres de otras jurisdicciones acudirían atraídos por los gastos redistributivos. Al final, la jurisdicción contaría con un elevado número de pobres reclamando prestaciones pero sin ricos para financiarlas.

No obstante, también existen argumentos a favor de la atribución de competencias

redistributivas a los gobiernos subcentrales. Argumentos a favor de la descentralización de la función de redistribución: - En la práctica la movilidad de la población no es tanta como para imposibilitar

la descentralización de la política redistributiva.

- El argumento de la “votación con los pies” descarta la posibilidad de comportamientos altruistas, que pueden darse en la realidad. Si consideramos que la desigualdad excesiva es rechazada por todos los agentes económicos, entonces la redistribución se presentaría como un bien público

puro y la presencia de información más exacta en los niveles locales de gobierno avalaría una actividad redistributiva por parte de éstos.

- La política redistributiva aplicada por un gobierno subcentral puede dar lugar

a que otros gobiernos (por sí mismos o por la presión de sus votantes) la emulen, resultando una política idéntica en todos los territorios, que no generaría ningún movimiento migratorio que hiciese peligrar su supervivencia.

11.2. LOS PRINCIPIOS DE LA DESCENTRALIZACIÓN DE LOS

TRIBUTOS. A) LA INCLUSIÓN DE NUEVOS PRINCIPIOS TRIBUTARIOS. • Según el principio de autonomía, los gobiernos subcentrales deben gozar de

cierto poder de decisión no sólo en cuanto a las prioridades del gasto público sino también en relación con los recursos financieros.

En caso contrario, la capacidad de las haciendas subcentrales para elaborar

sus propios programas de actuación dependería de la voluntad del gobierno central de conceder la financiación correspondiente vía transferencias.

Por otro lado, si un gobierno subcentral se financia esencialmente

mediante transferencias (en vez de mediante impuestos) los residentes en la jurisdicción infraestimarán el coste (en impuestos) del gasto que realiza el gobierno subcentral, lo que llevará a expansiones ineficientes de dicho gasto.

A la propiedad de que los gobiernos subcentrales financien una parte

sustantiva de su gasto mediante impuestos visibles para los contribuyentes se la denomina corresponsabilidad fiscal.

• Según el principio de localización, los tributos recaudados en una determinada jurisdicción deben ser efectivamente pagados por los contribuyentes de ese territorio. Se conoce como exportación fiscal el fenómeno consistente en que el impuesto establecido por un gobierno subcentral se traslada a los ciudadanos de otras regiones. La aplicación de este principio avalaría, por ejemplo, que cada gobierno subcentral tuviera competencias en la fase minorista de la imposición indirecta pero no en las de fabricante o mayorista.

B) EL REPLANTEAMIENTO DE LOS PRINCIPIOS TRIBUTARIOS. • Principio de simplicidad: la descentralización fiscal dificulta el cumplimiento de

este principio. En virtud de la autonomía fiscal los gobiernos territoriales tienen capacidad normativa para establecer sus propios tributos y para regular aspectos fundamentales de la relación tributaria (estimación de las bases imponibles, exenciones, tarifa, deducciones en la cuota) → Se hace más difícil para el contribuyente conocer y cumplir sin costes sus obligaciones tributarias. Consecuencia: los tributos de amplia base (como IRPF o IS) deben ser competencia del gobierno central, pues para éste es más fácil que para los gobiernos territoriales sumar todas las rentas de una persona, con independencia del lugar donde se han generado. En cambio, desde la perspectiva de la simplicidad, no genera dificultad la atribución a las haciendas subcentrales de aquellos tributos que gravan bases muy localizadas (como los bienes inmuebles) o en los que existe una clara correspondencia entre el servicio prestado por el sector público y el pago realizado por el contribuyente (como sucede con las tasas o las contribuciones especiales).

• Principio de suficiencia: este principio reclama que cada unidad de gobierno disponga de los recursos necesarios para atender a los gastos exigidos por las competencias asumidas. Problemas que se pueden plantear en el cumplimiento de este principio: - El método de valoración de las competencias asumidas por los gobiernos

subcentrales resulta decisivo: si se infravaloran las competencias, los recursos no serán suficientes.

- Para garantizar la suficiencia, los recursos deben crecer a medida que aumentan las demandas de provisión de los servicios transferidos.

- Si se pretende un nivel mínimo de provisión de determinados servicios públicos en todas las jurisdicciones, puede ser necesaria la transferencia de recursos desde los territorios de mayor capacidad económica a los de menor capacidad.

• Principio de equidad: la posible existencia de sistemas fiscales distintos dentro

de un mismo país exige la coordinación entre los tributos existentes para evitar fenómenos de doble imposición o de falta de equidad (horizontal o vertical).

• Principio de neutralidad (eficiencia): en el marco de la hacienda descentralizada

este principio exige que los sistemas tributarios propios de cada territorio no introduzcan distorsiones en las decisiones de los agentes económicos.

Por ejemplo, la decisión de una empresa acerca de en qué jurisdicción ampliará sus instalaciones puede estar condicionada por el nivel de imposición a que deba enfrentarse. Por tanto, desde la perspectiva de la eficiencia un impuesto será descentralizable si una diferenciación de tipos efectivos entre jurisdicciones no genera movimientos significativos de recursos entre las mismas. Esto sugiere dos tipo de impuestos descentralizables: a) Impuestos sobre bienes inmuebles. En principio, los bienes inmuebles no

pueden desplazarse como respuesta a la diferenciación de tipos entre jurisdicciones. Por ello, en muchos países el IBI es el impuesto propio más importante de los gobiernos locales.

b) Impuestos basados en el principio del beneficio. Las diferencias entre jurisdicciones de estos impuestos no generarán movimientos porque, en general, un impuesto menor será reflejo no de una provisión más barata sino de una provisión menor. Ya hemos visto que los impuestos basados en el principio del beneficio no se pueden aplicar estrictamente en la práctica porque los beneficios que se obtienen del gasto no son siempre observables. Sin embargo, las tasas, las contribuciones especiales y los precios públicos sí se aplican según el criterio del beneficio y en la mayoría de los países son un elemento importante en la financiación de los gobiernos locales.

El problema de los impuestos sobre bienes inmuebles y de las tasas, precios públicos y contribuciones especiales es que su capacidad recaudatoria es muy limitada. Por ello, una descentralización real de impuestos tiene que involucrar a impuestos que generen mayor recaudación, como el IRPF, el IS o el IVA:

o Descentralización del IRPF: se puede argumentar que las diferencias territoriales en el IRPF pueden causar movimientos migratorios desde las jurisdicciones con un impuesto alto hacia las que tienen un impuesto bajo. Sin embargo, en la práctica tales movimientos son improbables por varias razones:

- Existen costes de movilidad para los individuos. - Aunque una jurisdicción tenga un IRPF más alto, eso no dará lugar a

movimientos migratorios significativos si además tiene niveles de provisión pública más elevados.

- La emigración no es la única forma de expresar el desacuerdo con el nivel de imposición.

o Descentralización del IS: en este caso sí puede existir un coste de eficiencia

significativo. La eficiencia en la asignación del capital exige que éste se emplee en las regiones donde su rentabilidad sea mayor. Pero la decisión de una empresa de invertir en una u otra región no depende de la rentabilidad bruta del capital sino de la rentabilidad neta, esto es, de la diferencia entre la rentabilidad bruta y el impuesto sobre los beneficios de la empresa. Por tanto, si los tipos

impositivos del IS difieren de unas regiones a otras, podría ocurrir que las empresas acabasen llevando su capital a las regiones en las que la rentabilidad bruta del capital es baja. Esto ocurriría si en las regiones de alta rentabilidad bruta el impuesto sobre beneficios fuese tan elevado que la rentabilidad neta cayese por debajo del nivel que alcanza en las regiones de baja rentabilidad bruta.

o Descentralización del IVA. Como los mercados de bienes de las distintas jurisdicciones están altamente integrados, la diferenciación de tipos podría dar lugar a desplazamientos significativos de la actividad de consumo.

C) LAS FORMAS DE DESCENTRALIZACIÓN DE LOS IMPUESTOS.

Descentralizar un impuesto es permitir que los gobiernos territoriales lo utilicen para obtener ingresos propios.

A diferencia de lo que ocurre con el gasto, la descentralización de un impuesto

no implica su asignación exclusiva a un nivel de gobierno. Cuando un impuesto es utilizado por más de un nivel de gobierno se dice que está compartido. En otro caso, se dice que es exclusivo del gobierno correspondiente.

Por otro lado, independientemente de que el impuesto sea compartido o

exclusivo, la descentralización se puede realizar concediendo diferentes grados de discrecionalidad normativa al gobierno subcentral:

- En un extremo, el gobierno central podría diseñar todos los elementos esenciales del impuesto (sujeto pasivo, base imponible, tipos, etc.) y el gobierno subcentral simplemente se quedaría con todo o con parte de lo recaudado en su jurisdicción.

- En el otro extremo, el gobierno subcentral, además de quedarse con la recaudación, podría diseñar todos los elementos del impuesto para los residentes en su jurisdicción.

- Un grado de discrecionalidad intermedio podría consistir en que la base imponible la diseñase el gobierno central y los tipos los fijasen los gobiernos subcentrales.

Básicamente, cuando no se descentraliza la capacidad normativa al gobierno subcentral se le está dando dinero, mientras que si se descentraliza la capacidad normativa se le está dando la posibilidad de determinar cuánto dinero obtener.

Otro elemento importante en la descentralización de los impuestos es la

asignación de la gestión y recaudación de los mismos. A veces, quien recauda los impuestos es el propio gobierno subcentral. En otro casos quien recauda los impuestos es el gobierno central, que transfiere al gobierno subcentral lo recaudado en su jurisdicción.

Por tanto, el diseño de la forma de descentralización de los impuestos conlleva tres tipos de elecciones:

a) Elección entre impuestos compartidos e impuestos exclusivos. Compartir impuestos puede plantear varios problemas:

o Si los distintos niveles de gobierno que comparten un impuesto no armonizan algunos elementos esenciales del diseño y gestión del impuesto (definición de la base, requisitos documentales, plazos, etc.), el contribuyente puede sufrir un aumento considerable de su presión fiscal indirecta (costes en que debe incurrir para cumplir sus obligaciones fiscales).

o Cuando varios niveles de gobierno comparten un mismo impuesto se puede producir una sobreimposición de la base correspondiente.

Esto sugiere que los impuestos exclusivos son preferibles a los compartidos. No obstante, el problema es que existen pocas figuras impositivas con capacidad recaudatoria significativa. Por tanto, en la práctica se hace necesario compartir impuestos.

b) Elección entre impuestos propios (con capacidad normativa) e impuestos cedidos (sin capacidad normativa). En principio, parece deseable conceder capacidad normativa a los gobiernos subcentrales porque se esta forma aumenta la corresponsabilidad fiscal. Sin embargo, la capacidad normativa abre la posibilidad de que se dé competencia fiscal entre jurisdicciones, con el resultado final de que todos los gobiernos subcentrales acaben estableciendo niveles de fiscalidad ineficientemente bajos. No obstante, no todos los impuestos son susceptibles de utilizarse en competencia fiscal. Por ejemplo, es más probable la competencia fiscal si los gobiernos subcentrales tienen capacidad normativa sobre el IS que si la tiene sobre el IBI.

c) Elección entre recaudación central y recaudación subcentral. La recaudación por parte del gobierno subcentral hace que los impuestos subcentrales sean más visibles para el contribuyente, lo que refuerza la corresponsabilidad fiscal. Sin embargo, la descentralización de la recaudación puede conllevar un aumento de la presión fiscal indirecta de las empresas y, en ausencia de cooperación entre gobiernos, los contribuyentes que tributan en una jurisdicción pueden ocultar sus operaciones en otras jurisdicciones, con lo que se producirá un aumento del fraude.

En la experiencia internacional comparada, las formas de descentralización de

impuestos más frecuentes son:

La participación en los impuestos. Un impuesto es compartido por varios niveles de gobierno, el gobierno subcentral carece de capacidad normativa y la recaudación se encomienda al gobierno central. El gobierno subcentral recibe un porcentaje de lo recaudado en su jurisdicción.

Sistema de recargos. El impuesto pertenece, en principio, al gobierno central, que es quien diseña todos los elementos del impuesto. Pero el gobierno subcentral puede establecer un tipo propio (recargo) que se añade al tipo establecido por el gobierno central. El gobierno central recauda el impuesto y transfiere al gobierno subcentral los ingresos producidos por el recargo.

Impuestos propios. Pertenecen en exclusiva al gobierno subcentral, que es quien se encarga de su recaudación. En ocasiones, la capacidad normativa del gobierno subcentral es limitada.

11.3. EL ENDEUDAMIENTO EN LAS HACIENDAS

DESCENTRALIZADAS.

Al igual que los gobiernos centrales, los gobiernos subcentrales pueden recurrir al endeudamiento para cubrir los desfases entre los gastos y los ingresos ordinarios.

Sin embargo, existen razones para limitar el uso de este recurso por parte de

los gobiernos territoriales:

1) La deuda pública no es sólo un medio de financiación del gasto sino también un instrumento de política macroeconómica. Por tanto, la emisión indiscriminada de deuda por parte de los gobiernos territoriales puede poner en peligro la política de estabilización diseñada por el gobierno central.

2) Los gobiernos territoriales tienen incentivos para emitir deuda en exceso ya que saben que, si en el futuro tienen dificultades presupuestarias para devolver la deuda y pagar los intereses correspondientes, el gobierno central saldrá en su ayuda, puesto que no es creíble que se vaya a dejar a los ciudadanos de una región sin la prestación de los servicios básicos. Por tanto, endeudándose en exceso un gobierno subcentral puede conseguir que en el futuro aumenten las transferencias que recibe del gobierno central.

11.4. LAS TRANSFERENCIAS INTERGUBERNAMENTALES. A) CLASIFICACIÓN DE LAS TRANSFERENCIAS.

Generales

No compensatorias

Acotadas

Condicionales Específicas Compensatorias

Sin límite

De participación en ingresos

Igualadoras de la capacidad fiscal

Relacionadas con el esfuerzo fiscal

Incondicionales

Perecuatorias Igualadoras del déficit de provisión Independientes del

esfuerzo fiscal Transferencia condicional: quien concede la transferencia establece un límite al uso que se debe dar a la misma.

Si ese límite es amplio, se trata de una transferencia condicional general. Ej.: la condición es que la transferencia se gaste en educación pero sin especificar si debe gastarse en salarios del profesorado, compra de material escolar, edificación de un nuevo colegio…

Si la condición es más restringida, se trata de una transferencia condicional específica. Ej.: transferencia para construir un nuevo colegio.

o Si la transferencia específica consiste en una cantidad fija, se dice que

es no compensatoria.

o Si la transferencia específica financia un porcentaje del coste del proyecto se dice que es compensatoria.

- Si el gobierno subvencionador establece un tope máximo de

recursos a transferir, se dice que la transferencia es acotada. - Si no existe tope, se trata de una transferencia sin límite.

Transferencias incondicionales: quien concede la transferencia no establece ninguna condición al uso de la misma.

Transferencias incondicionales de participación en ingresos: los gobiernos

subcentrales reciben un porcentaje de la recaudación en su territorio de uno o varios impuestos estatales.

Inconveniente: beneficia fuertemente en términos relativos a los territorios ricos (ya que tienen bases imponibles más elevadas).

Transferencias incondicionales perecuatorias: tratan de equilibrar las

capacidades de financiación de regiones ricas y pobres.

o Transferencias perecuatorias igualadoras de la capacidad fiscal. Se centran exclusivamente en el lado de los ingresos.

o Transferencias perecuatorias igualadoras del déficit de provisión. Relacionan los ingresos con las necesidades de gasto.

- Para evitar que los gobiernos subvencionados utilicen las transferencias como sustituto de sus ingresos propios, la cuantía de la transferencia se puede hacer depender de la actitud de los gobiernos subcentrales en materia de política tributaria, favoreciendo a quienes tratan de asumir los costes de prestación de los servicios públicos (transferencias relacionadas con el esfuerzo fiscal).

- Hay quien sostiene que las transferencias relacionadas con el esfuerzo fiscal llevan a elevar considerablemente la presión fiscal sobre los ciudadanos, por lo que consideran más adecaudo que las transferencias perecuatorias sean independientes del esfuerzo fiscal.

B) JUSTIFICACIÓN DE LAS TRANSFERENCIAS.

1) Transferencias para corregir externalidades. Los beneficios de un bien público se pueden extender más allá de las fronteras de la jurisdicción que lo suministra. (Ej.: polideportivo). Como el gobierno subcentral que provee el bien sólo toma en cuenta el beneficio generado para los habitantes de su jurisdicción, normalmente la provisión del bien será ineficientemente baja. En tal caso, para estimular al gobierno subcentral a aumentar la provisión del bien hasta un nivel eficiente se le puede conceder una transferencia (condicionada a que sea utilizada para la financiación de dicha provisión).

2) Transferencias para imponer las preferencias de quien las concede. Entre los motivos por los que el gobierno central podría desear imponer sus preferencias a los gobiernos subcentrales cabe destacar los siguientes:

- Motivación paternalista: el gobierno central considera que está en mejores condiciones que los gobiernos subcentrales para conocer las verdaderas necesidades de los ciudadanos, por lo que decide que determinados bienes preferentes deben ser suministrados de manera uniforme en todo el territorio del país o, al menos, de manera que se garantice una provisión mínima de los mismos en todas las jurisdicciones (concesión de transferencias condicionadas a la provisión de dichos bienes).

- Objetivos macroeconómicos, como el logro de un desarrollo equilibrado entre las distintas regiones (transferencias condicionadas a la formación de capital).

3) Transferencias para garantizar la suficiencia de recursos.

El objetivo de estas transferencias es cubrir la brecha entre las necesidades de gasto de un territorio y su capacidad fiscal propia. Un modelo razonable para alcanzar este objetivo consistiría en la dotación por parte del gobierno central de un fondo de transferencias incondicionales que debería distribuirse entre los gobiernos subcentrales según una fórmula que pondere positivamente sus necesidades de gasto y negativamente sus capacidades fiscales.

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