hacia una política de rendición de cuentas en méxico - cide / red por la rendición de cuentas

8/2/2019 Hacia una Poltica de Rendicin de Cuentas en Mxico - CIDE / Red por la Rendicin de Cuentas

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HACIA UNA POLTICA DE RENDICINDE CUENTAS EN MXICO

Sergio Lpez AyllnMauricio MerinoLourdes Morales


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PrefacioJuan M. Portal M.

IntroduccinSergio Lpez Aylln, Mauricio Merino y Lourdes Morales

1. El papel del derecho de acceso a la informacin en la rendicinde cuentasJacqueline Peschard Mariscal

2. La fragmentacin conceptual de la rendicin de cuentas en MxicoRicardo Becerra y Guillermo M. Cejudo

3. La fragmentacin institucional de la rendicin de cuentasAlejandra Ros Czares y Jorge Javier Romero

4. La fragmentacin de los sistemas de gestin para la rendicinde cuentasJess Cant, Benjamn Fuentes y Mauricio Merino

5. La rendicin de cuentas: la fragmentacin jurdicaOscar Guerra, Sergio Lpez Aylln y Pedro Salazar

6. La fragmentacin poltica de la rendicin de cuentasRubn lvarez Mendiola y Miguel Pulido Jimnez

7. La fragmentacin social y la rendicin de cuentasEduardo Bohrquez, Lourdes Morales y Almudena Ocejo

Conclusiones

Miembros de la Red por la Rendicin de Cuentas

Contenido

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La consolidacin de los procesos democrticos en Mxico, as como laprofundizacin de las reformas institucionales derivadas del mismo ha generado, enlos ltimos aos, un incremento sostenido en el inters de distintos sectores sobre eltema de la rendicin de cuentas.

Paulatinamente, tanto la sociedad como las propias autoridades gubernamentales,han ampliado su concepcin respecto a la importancia de los procesos a travs de los cualesexiste una obligacin de justicar la accin gubernamental y asumir la responsabilidad queesta conlleva ante una mayor de manda de la ciudadana. Asimismo, estableciendo unacomparacin entre la situacin actual y la de hace apenas algunas dcadas, existe consensoentre todos los actores polticos y sociales en que un ejercicio gubernamental denido por laopacidad, la ineciencia y la discrecionalidad, simplemente ya no es sostenible.

Sin embargo, con el n de seguir avanzando hacia una administracin pblicamoderna, responsable e incluyente, es necesario consolidar lo alcanzado hasta ahoraa travs del establecimiento de una estrategia de ms largo aliento que permita lacoordinacin efectiva de los esfuerzos que, en todos los frentes, distintas instituciones yorganizaciones, llevan a cabo cotidianamente a favor de la rendicin de cuentas.

En el Seminario Internacional "Hacia una Poltica de Rendicin de Cuentas en Mxico",la Red por la Rendicin de Cuentas conjug los esfuerzos de importantes analistas yestudiosos en la materia, cuyas posiciones fueron ampliamente debatidas en torno a lanecesidad de alcanzar una estrategia integral para la rendicin de cuentas. Destaca unfactor importante, y comn a todas ellas, la idea de la "fragmentacin".

Existe coincidencia en la idea de que no ha sido voluntad o iniciativas lo que ha faltado

en los ltimos aos en cuanto a conceptos, instituciones, normas jurdicas, acciones detipo poltico o participacin ciudadana, a favor de la rendicin de cuentas; los lmites en elalcance de estas acciones parecieran estar denidos, precisamente, por su fragmentacin.

Es preciso entender que la propia diversidad de las instituciones, puntos de vista,intereses y objetivos de todos aquellos sectores, grupos e instituciones interesados enla promocin de la rendicin de cuentas hace que, en ocasiones, el conocimiento y elanlisis se parcialicen, limitando su vinculacin con otras reas o disciplinas anes.

Por otra parte, desde el punto de vista gubernamental, la estrechez de los mandatosconstitucionales de las reas involucradas, y la existencia de procedimientos rgidos para

llevar a cabo las necesarias reformas legislativas, han dejado su impronta en el alcancede las soluciones propuestas.

Sin embargo, considero que no se trata de una situacin insalvable; existenactualmente proyectos concretos, impulsados por la Auditora Superior de la Federacin,que buscan hacer coherentes las acciones a nivel municipal, estatal y federal, paraestablecer un Sistema Nacional de Fiscalizacin que conjugue los mbitos interno yexterno de la auditora gubernamental en nuestro pas.

Prefacio


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"Hacia una poltica de rendicin de cuentas en Mxico"

Es por ello que la participacin, desde la amplia perspectiva de los integrantes de laRed por la Rendicin de Cuentas, resulta un insumo de la ms alta calidad para tener undiagnstico objetivo, multidisciplinario y comprometido con los intereses de la sociedad,principal beneciaria de una administracin pblica abierta y profesional. Nuestroreconocimiento institucional a todos los que han intervenido en la integracin de esta

publicacin por sus valiosas aportaciones.

CPC. Juan M. Portal M.Auditor Superior de la Federacin


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Sergio Lpez AyllnMauricio MerinoLourdes Morales

La Red por la Rendicin de Cuentas naci de la conuencia entre la investigacinacadmica, el periodismo de fondo, la accin de la sociedad civil y la responsabilidadinstitucional. Es una red incluyente y dinmica, que ha venido articulando el trabajo yel dilogo entre ms de 50 organizaciones comprometidas con el diseo, la puesta enmarcha y el seguimiento de una verdadera rendicin de cuentas en Mxico.

La Red busca crear un contexto de exigencia social y poltica a favor de la construccinde una poltica articulada, coherente y completa de rendicin de cuentas en el pas,mediante la produccin, el debate y la divulgacin de las investigaciones, el trabajo ylas ideas generadas por las organizaciones que la integran. Como red de segundo pisoformada por organizaciones y no por personas ha observado que la fragmentacinde esfuerzos e iniciativas favorables a la rendicin de cuentas en Mxico ha sido una delas causas principales de buena parte de los problemas de gestin que afronta el pas. Ypor ese motivo, no slo ha promovido la multiplicacin de contactos y la coordinacin deesfuerzos entre organizaciones que haban venido desarrollando sus actividades de manerams o menos aislada y desde planos muy diferentes, sino que tambin ha impulsado unadeliberacin colectiva en torno de las pautas tpicas del proceso de poltica pblica.

El libro que el lector tiene en sus manos forma parte de ese proceso. Tras la publicacinde muy diversos trabajos de investigacin acadmica que han diagnosticado la falta derendicin de cuentas en Mxico y luego de aos de esfuerzos y de experiencia acumulada

por el periodismo de fondo y por muy diversas organizaciones de la sociedad civil, comenza ser evidente que las nuevas instituciones pblicas nacidas del cambio poltico de nalesdel siglo XX y principios del siglo XXI, dedicadas a la transparencia, a la scalizacin y a laevaluacin de la gestin pblica, deban articular sus trabajos para consolidar el rgimendemocrtico del pas. Las nuevas instituciones de la democracia mexicana, como el IFAI,la Auditora Superior de la Federacin y los rganos dedicados a la evaluacin de polticaspblicas han advertido, una y otra vez, de la necesidad de vincular y armonizar sus esfuerzosentre s y en los tres niveles de gobierno para potenciar sus resultados y ofrecer garantasde rendicin de cuentas en todos los planos de la gestin pblica.

Gracias a la labor de esas instituciones, de la academia y de la sociedad civil, se

han ensanchado las posibilidades de conocer datos y documentos de la administracinpblica; se han conocido detalles de la operacin nanciera y del desempeo de lasentidades pblicas que antes pasaban inadvertidos; y se ha generado una nueva ycreciente cultura de la evaluacin de polticas, que en el pasado ocurra de manera msbien marginal y acaso como parte del control interno de la administracin pblica. Puedearmarse que durante los ltimos tres lustros, Mxico ha vivido cambios normativos einstitucionales muy favorables para conocer y evaluar la forma y los resultados de lagestin pblica. Y sin embargo, todava es imposible sostener que esos cambios hayan

Introduccin


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desembocado en un sistema articulado de rendicin de cuentas ni, mucho menos, quehaya consecuencias tangibles de esos esfuerzos en la calidad y la eciencia de nuestrosgobiernos, en la transparencia de los poderes y los tres niveles de gobierno, en la

vigilancia y la corresponsabilidad pblica de los quehaceres gubernativos o, incluso,en nuestras percepciones pblicas sobre la corrupcin y la impunidad. El diagnstico

compartido nos dice que a pesar de los cambios generados durante estos aos y delbuen desempeo de las nuevas instituciones pblicas dedicadas a garantizar el accesoa la informacin, la scalizacin de los gastos y la evaluacin de polticas, los resultadosen materia de rendicin de cuentas siguen siendo insucientes.

El anlisis convencional de polticas pblicas aconseja distinguir entre una"situacin problemtica" y la denicin causal de los problemas pblicos que impiden eldesarrollo de los pases. Ese anlisis pide evitar la confusin entre los efectos visibles dedeterminadas decisiones o acciones pblicas que producen consecuencias indeseablespara el bienestar de la sociedad en cualquiera de sus mltiples manifestaciones ylas causas que los generan. Lo que sugiere es no actuar sobre los efectos visibles demanera cosmtica, atendiendo solamente lo que de manera temporal produce malestaren la sociedad, sino ir en busca de las causas que han generado esa situacin paratratar de erradicarla en denitiva: modicar las races y no slo los efectos del problemaobservado. El anlisis de polticas pblicas observa que los recursos que se destinan aatacar efectos sin atender causas no slo pueden perderse con el paso del tiempo sinoque, eventualmente, pueden generar a su vez nuevas dicultades y establecer nuevasrestricciones a la solucin de los problemas sociales. Para seguir la metfora, sueledecirse que ir por las ramas puede producir un efecto de poda que, en lugar de eliminarlos problemas, acabe perfeccionndolos.

De ah que tras los diagnsticos compartidos en la Red por la Rendicin de Cuentasy, a despecho del sentido de urgencia al que convoca la falta de probidad pblicaen Mxico, se haya preferido la profundidad del anlisis que la prisa de proponersoluciones sin haber estudiado, documentado y deliberado las causas que han generadoel problema. La Red quiere promover una poltica de rendicin de cuentas que sea

verdadera y ese adjetivo reclama la parsimonia y la reexin de fondo para situar causasy buscar las mejores soluciones factibles, antes que aadir presiones u ocurrencias parasalir del paso de cualquier modo, o de sumarse sin ms a alguna de las propuestasde cambio que ya circulan en nuestra agenda pblica. Si advertimos que, a pesarde los xitos de las nuevas instituciones democrticas del pas, sigue prevaleciendo

la falta de rendicin de cuentas; y si asumimos que esa pieza del cambio poltico esindispensable para consolidar el rgimen democrtico, lo que corresponde es promoverla deliberacin colectiva, responsable y bien informada, para documentar esas causas.Tras el diagnstico, haba que denir la causalidad del problema.

Con ese propsito en mente convocamos al Seminario Internacional en el que seorigin este libro. Nuestra hiptesis ha sido, como ya se dijo, la fragmentacin de lasnormas, de las instituciones y de los muy diversos esfuerzos sociales que se han emprendidoa favor de la rendicin de cuentas en Mxico. Aprovechando la muy valiosa diversidad


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y experiencias de los integrantes de la Red, el seminario se organiz en torno de seis delas expresiones ms evidentes de esa fragmentacin: la conceptual, que est en la basede las causas de cualquier problema mal denido y ms an cuando nadie sabe bien abien de qu habla cuando habla de rendir cuentas; la institucional, que se reere a lamultiplicacin y descoordinacin de los rganos creados por el Estado para esos nes; la

de sistemas de gestin, que abruma y entorpece la administracin pblica; la normativa ylegal, dispersa en el cuerpo constitucional y en decenas de leyes y reglamentos; la social,que ha impedido reunir talentos y esfuerzos sociales en una sola direccin; y la poltica,que est en el fondo de los obstculos advertidos.

Fieles a sus orgenes democrticos, el Seminario fue convocado con el IFAI mientrasque esta publicacin se hace con los auspicios de la Auditora Superior de la Federacin:las dos instituciones pblicas que desde un principio se sumaron a los trabajos de laRed y cuya colaboracin ha sido decisiva para situarla como un punto de referencia enel debate pblico mexicano, con la mayor seriedad. Y a diferencia de otros seminariosanes, el destinado a discutir las causas del problema que nos rene no pidi ponenciasde especialistas excepto las de nuestros invitados de otros pases, sino que puso sobre lamesa documentos de trabajo escritos por los integrantes del Consejo Asesor de la Red, enlos que se describan las distintas causas de la fragmentacin de la rendicin de cuentasen Mxico. Fueron esos documentos los que animaron las discusiones en las seis mesasde trabajo y los que, corregidos y revisados luego de la deliberacin en el seminario, sepublican ahora para continuar el debate pblico. El libro est antecedido de un prlogoescrito por Juan M. Portal M., el Auditor Superior de la Federacin y por la conferenciaque dict, en el marco del seminario, la presidenta del IFAI, Jacqueline Peschard, quienesdesde la mirada de las instituciones que dirigen subrayan la importancia de avanzar haciala construccin de la poltica que le da sentido a la Red.

Con esta publicacin, la Red quiere proponer una primera denicin del problemadesde sus causas y promover la reexin colectiva que sigue: la que podra llevarnos adisear los puntos de referencia para modicar esas causas y animar un nuevo debate,mejor informado y siempre propositivo, capaz de anclar soluciones de largo aliento paraforjar un sistema articulado, coherente y completo de rendicin de cuentas: esa piezatodava insuciente de la democracia y la responsabilidad pblica en Mxico.


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1El papel del derecho de accesoa la informacin en la rendicinde cuentasJacqueline Peschard Mariscal1

1 Intervencin de la Comisionada Presidenta del Instituto Federal de Acceso a la Informacin Pblica en elSeminario Internacional "Hacia una poltica de rendicin de cuentas en Mxico". El IFAI es socio fundadorde la Red por la Rendicin de Cuentas.


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Jacqueline Peschard Mariscal

1.El papel del derecho de acceso a la informacin en la rendicin de cuentas

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El papel del derecho de acceso a la informacin en la rendicin de cuentas, es untema que requiere imaginacin y rigor conceptual, reexin metdica y tambin unaperspectiva poltica. Como lo seala Andreas Schedler:

"Cmo exigir cuentas claras si no contamos con conceptos claros? En este

sentido... nuestro esfuerzo por la transparencia conceptual, por trazar las coordenadasconceptuales de la rendicin de cuentas, tendr no solamente ciertas implicacioneslingsticas, sino tambin prcticas"

En tal sentido, abordar el tema a partir de los siguientes apartados: i) en primer lugar,un diagnstico de en dnde nos encontramos; ii) en segundo trmino, cmo interactanun derecho fundamental y un rgimen de rendicin de cuentas; iii) nalmente, algunaspropuestas concretas para los trabajos de la Red por la Rendicin de Cuentas.

En dnde nos encontramos?

Una rpida mirada al texto constitucional y en particular a los artculos que establecenlos principios que rigen la scalizacin de los recursos pblicos (79, 116 y 122 relativosa la revisin del gasto de la federacin, estados y el Distrito Federal, respectivamente),permite una primera aseveracin: los esquemas de rendicin de cuentas no estnengarzados constitucionalmente con el derecho de acceso a la informacin. En efecto,llama la atencin que entre los principios que regulan la scalizacin de recursos pblicos(posterioridad, anualidad, legalidad, denitividad, imparcialidad y conabilidad) no se

contemple el de transparencia.

Por su parte, al revisar el artculo 6 Constitucional referido especcamenteal derecho de acceso a la informacin, ubicado en la parte dogmtica de nuestraConstitucin, podemos constatar lo mismo: no se prev un vnculo jurdico-operativo conel tema de la rendicin de cuentas y el derecho de acceso a la informacin. Lo anteriorquiere decir que, an cuando en la fraccin V del mencionado artculo se contemple laobligatoriedad de los sujetos obligados de publicar informacin sobre sus indicadores degestin y el ejercicio de sus recursos pblicos, no se observe, en este o en los artculosanteriormente citados, la manera de instrumentar dicha obligacin y su efecto sobre laesfera de libertades.

En ese tenor, quiz se pueda armar que es un problema del legislador ordinario yno del Constituyente Permanente, en tanto que dicho vnculo operativo se resuelve en laesfera de las leyes y no en el marco constitucional, a lo que podra responder en primerlugar que, dada la tradicin legislativa en nuestro pas, no deja de ser apenas un pobreconsuelo, porque de nada sirve establecer derechos y obligaciones en la Constitucin siestos requieren de aos, lustros si no es que dcadas para que se vuelvan efectivos.


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En segundo lugar, lo que se debe resaltar es esta disociacin entre la parte dogmticade los derechos y la parte orgnica del ejercicio de la funcin pblica. Un tema centralque debe tenerse en consideracin en la evaluacin de nuestro incipiente rgimen derendicin de cuentas, es que dicho rgimen no est anclado en una perspectiva garantistaque tenga como obligado referente los derechos fundamentales.

Intentar explicar con claridad: el diseo, los principios, los mecanismos y losobjetivos para la rendicin de cuentas no parten de la premisa fundamental de unrgimen democrtico, que es garantizar derechos fundamentales. Aunque la rendicin decuentas vincula al Estado con sus gobernados a travs de la responsabilidad del primerode cumplir con el conjunto de sus obligaciones frente al gobernado, ello no tiene unatraduccin en trminos de ampliacin, fortalecimiento y en ocasiones ni siquiera comosimple garanta para el ejercicio de derechos fundamentales.

Inclusive la reciente reforma constitucional al artculo 1 de nuestra Constitucin queextiende la proteccin de los derechos a lo establecido en tratados internacionales, tampoco

vincula de manera alguna los derechos fundamentales con el rgimen de rendicin decuentas. Ms all de la interpretacin de las normas relativas a los derechos humanosa la luz de los tratados internacionales y ms all de la obligacin de toda autoridadde "promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad conlos principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad". Noencontramos ninguna seal, ningn atisbo que permita dilucidar de qu manera underecho humano como el del acceso a la informacin tenga cabida en la obligacin derendir cuentas de toda autoridad. En una palabra, quiz esta deciente integracin entreambas esferas deriva en la ausencia de una orientacin sobre la manera de ejercer laadministracin pblica en general, lo que nos conduce a la fragmentacin en la prctica

de la rendicin de cuentas, que es la tesis de este seminario y que comparto.

En Mxico nos enfrentamos a una situacin normativa que requiere de toda nuestraimaginacin para arar en terreno poco explorado. Mucho se ha escrito sobre las condicionesbsicas para que funcione un rgimen de rendicin de cuentas. Distintos autores nosexplican que las autoridades deben rendir cuentas, explicar y justicar sus accionessobre contenidos de programas, acciones especcas y mandatos legales particulares.Sin embargo, es preciso enfatizar y recordar que toda accin del Estado repercute enlas personas y que la parte sustantiva para toda persona en un rgimen democrticoson sus derechos y libertades. Por ello, el primer paso es dilucidar cmo hacer que estasdos esferas constitucionales: la dogmtica y la orgnica, puedan establecer un dilogo

constructivo y armnico.

Algunos datos sustentan la idea de cmo se maniesta la distancia que guardan elandamiaje de la rendicin de cuentas y el edicio garantista:

Estadsticas del INEGI muestran condiciones lamentables para nuestro rgimende derechos: hay entidades federativas con tasas de analfabetismo que rayanen el 20%.


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En 2008, slo el 25% de los jvenes de entre 19 y 23 aos (25% del total)accedi a la educacin superior.

De acuerdo al INEGI, slo el 22% de los hogares mexicanos tiene acceso aInternet y el 60% de los encuestados dice carecer del servicio por falta de recursos.

De acuerdo con el INEGI, 15% de nuestros nios de 5 aos y 12.8% de nuestrasnias de la misma edad tienen un dcit de talla para su edad.

El reciente trabajo de la UNAM "Elementos para la construccin de una polticade Estado para la seguridad y justicia en Democracia" establece que menos del5% de los delitos denunciados son objeto de un proceso penal.

Todos estos datos dan cuenta de cmo algunos derechos consagrados en nuestraCarta Magna (educacin, informacin, salud o justicia) se cubren decientemente, noobstante la correlativa obligacin estatal de atenderlos. Y ello sin referirme a las eventualesresponsabilidades concretas de quienes tienen dicha tarea en sus manos.

Estas cifras tienen sin duda tambin un efecto desmoralizante, el cual se puedeapreciar, por ejemplo, en el desencanto con la democracia misma. En la edicin 2010del Latinobarmetro, Mxico ocupa el penltimo lugar en Amrica Latina de apoyo a lademocracia, con un 49% de la poblacin, lugar que comparte con Paraguay y slo porencima de Guatemala. En cuanto a la satisfaccin con la democracia, nuestro pas ocupael ltimo lugar de la tabla con slo 27% de mexicanos satisfechos, cuando el promedio enla regin es de 44% y muy distante del 78% de Uruguay.

Por ello, debemos imaginar soluciones de continuidad entre la garanta de losderechos humanos y el rgimen de rendicin de cuentas. Dicho de otra manera, nuestrapreocupacin por la falta de un rgimen de rendicin de cuentas no abarca slo a lamecnica de la administracin de la cosa pblica sino que debe verse en su impacto sobreel goce de los derechos polticos, cvicos y sociales en general.

El derecho de acceso a la informacin

y la rendicin de cuentasEs claro para todos nosotros y para muchsimos usuarios de leyes de acceso a la

informacin, tanto federales como estatales, que obtener informacin pblica no setraduce de manera automtica en una activacin de las instancias y mecanismos propiosde la rendicin de cuentas. Tampoco se traduce, necesariamente, en imposicin desanciones o en reparacin de daos. Tampoco redunda mecnicamente en mejoras de lagestin institucional ni en mejores decisiones para la utilizacin de los recursos pblicos.


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Esta situacin no debe perpetuarse a riesgo de mermar la credibilidad y la potencialidaddemocrtica del ejercicio del derecho de acceso a la informacin. Como hace unos momentos,sealo un pequeo botn de muestra: a nivel federal, cerca del 8% de las solicitudes deinformacin son respondidas diciendo al solicitante que el documento requerido no esten los archivos de la institucin. Sin embargo, cuando el IFAI ordena a la institucin una

bsqueda exhaustiva del documento, en cerca del 60% de los casos el documento aparece.

Esto revela que hay una deciente organizacin de los archivos administrativos queimpide que los servidores pblicos sepan qu informacin tienen, lo cual incide en quela toma de decisiones no se considere lo realizado anteriormente. Es decir, no es posibleaprender de errores del pasado para as evitarlos en el futuro.

Por otra parte, la falta de un esquema homogneo de sanciones por incumplimiento dela ley de transparencia y acceso a la informacin ha impedido que exista una comprensincabal del signicado del mismo. Al mismo tiempo, el ejercicio del derecho de acceso a lainformacin, sobre todo por parte de organizaciones civiles y medios informativos, aunquetambin gracias a personas en lo individual, ha incidido lenta pero progresivamente enla mejora de las condiciones existentes para deliberar pblicamente sobre problemasde relevancia pblica. Parto del supuesto de que un rgimen de rendicin de cuentasdebe generar no solamente acciones de control, medicin, evaluacin y scalizacin, sinoincrementar las posibilidades y objetivos especcos de la democracia deliberativa, tantopara las agencias del Estado como para los actores polticos y sociales.

En este breve diagnstico, creo que es muy importante sealar que el ejercicio delderecho de acceso a la informacin (como mecanismo de ejercicio de un derecho, perotambin como materia de litigio) ha encontrado condiciones mnimas de justiciabilidad en

nuestro pas. Es decir, a travs del litigio estratgico organizaciones civiles como SonoraCiudadana, Litiga OLE, la Comisin Mexicana de Defensa y Promocin de los DerechosHumanos, Fundar o el Centro Mexicano de Derecho Ambiental han logrado movilizar afavor de distintos derechos fundamentales los mecanismos judiciales disponibles, inclusiverecurriendo a instancias internacionales de justicia. Y en ello el ejercicio del derecho deacceso a la informacin ha sido una pieza fundamental.

Esta prctica es algo que debemos reconocer y auspiciar; sin embargo, no hay queolvidar que son pocos los recursos instalados y pocas las personas que pueden acceder aellos para lograr que el ejercicio del derecho de acceso a la informacin imponga al Estadoobligaciones vinculadas con derechos humanos. Para litigar en contra de resoluciones

que afectan el derecho de acceso a la informacin es necesario contar con conocimientosjurdicos o con recursos para allegarse de la respectiva asesora.

Basado en lo anterior, para mejorar la relacin y el impacto del derecho de acceso ala informacin con el rgimen de rendicin de cuentas, debe ponerse atencin en cuatrodimensiones distintas pero interconectadas:


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1. La dimensin sistmica: a nivel constitucional, el derecho de acceso a lainformacin, en particular, pero todos los derechos humanos en general,deben vincularse con las nalidades y deniciones conceptuales del rgimen derendicin de cuentas para todos los rdenes de gobierno. El ejercicio sistemticodel derecho mismo puede incidir en la mecnica de la gestin pblica porque

implica un escrutinio y control de la sociedad.

2. Las responsabilidades pblicas y la prevencin: el ejercicio del derecho de acceso ala informacin debe generar efectos claros en, al menos, los siguientes aspectos:

a. Responsabilidades de los servidores pblicos por violaciones a leyes deacceso a la informacin.

b. Responsabilidades administrativas, penales o civiles que salgan a la luzpblica como resultado del acceso a la informacin.

c. Reparacin de daos a otros derechos fundamentales. La eventualsancin a un servidor pblico por rehusarse a entregar la informacina un solicitante no asegura que ste la obtenga, por lo que es necesariocontemplar esta faceta de la normatividad.

Para ello, es necesario mejorar la eciencia de los mecanismos de sancin existentes.

No debe perderse de vista que la adjudicacin de responsabilidades individualesdebe estar acompaada, e incluso antecedida, por mecanismos ecientes que permitandetectar fallas estructurales y sistmicas que sean el origen de violaciones a la normatividad

en materia de derecho de acceso a la informacin. Se trata, por supuesto, de prevenir quese violen las leyes y de contar con mecanismos y procedimientos institucionales adecuadosy ecaces para conseguirlo.

3. El fortalecimiento institucional: Los organismos garantes del derecho de accesoa la informacin deben ser fortalecidos. Es indispensable brindar mejorescondiciones para la efectiva autonoma de los organismos garantes del derechode acceso a la informacin. Asimismo, es necesario dotarlos de mejoresatribuciones en materia de archivos y gestin de la informacin, as como deindicadores de gestin para reforzar los mecanismos de evaluacin. Finalmente,es necesario facultarlos para ordenar que se genere informacin pblica cuando

las inexistencias guarden relacin con obligaciones normativas.

4. La justiciabilidad: Es necesario analizar con detenimiento los mecanismosdisponibles en nuestro sistema jurdico para que los individuos gocen de mejorescondiciones institucionales para que sus derechos sean garantizados. Para ello,deben fortalecerse esquemas de atencin y respaldo para litigios a favor delacceso a la informacin.


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Algunas propuestas

A continuacin, van algunas consideraciones que parecen relevantes para incrementarel impacto del derecho de acceso a la informacin en el rgimen de rendicin de cuentas

y en la efectiva garanta de ste y otros derechos.

1. Vinculacin entre la rendicin de cuentas y los derechos fundamentales: Unode los propsitos ms ambiciosos y necesarios de la Red por la Rendicin deCuentas es inuir en la agenda pblica sobre la rendicin de cuentas. Por elloes esencial que uno de los conceptos que deben normar las acciones de lasinstancias de scalizacin y control en todos los rdenes de gobierno debeser el que marca el artculo 1 constitucional, es decir: "promover, respetar,proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principiosde universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad". En otrostrminos, la evaluacin del desempeo institucional debe generar mecanismossucientes para ponderar los efectos de las polticas pblicas en los distintosderechos fundamentales, y de ah generar los correctivos necesarios en eldesarrollo de dichas polticas.

2. Fortalecer y ampliar el esquema de control constitucional: Como ustedes saben,hoy los organismos garantes del derecho de acceso a la informacin no cuentancon la facultad de interponer acciones de inconstitucionalidad en contra de leyesque violen los principios y bases contemplados en el artculo 6 constitucional. Deigual forma, tampoco cuenta con los medios legales que le permita interponercontroversias constitucionales. Los organismos que garantizan el derecho de

acceso a la informacin son instancias de control del Estado y deben contar conlas herramientas legales que les permitan ejercer sus atribuciones en plenitud.Por lo tanto, sera conveniente otorgarles la facultad para interponer accionesde inconstitucionalidad ante leyes que resulten lesivas al derecho de acceso ala informacin, as como controversias constitucionales en el supuesto de queotras instancias del Estado se arroguen facultades que deben ser exclusivas dedichos rganos de transparencia. sta me parece una ruta efectiva y lgica paradar al derecho de acceso a la informacin mejores condiciones de justiciabilidady mayor impacto en el rgimen de rendicin de cuentas.

3. Autonoma constitucional a todos los organismos garantes del derecho de acceso a

la informacin: Un tema central para la rendicin de cuentas es fortalecer y ampliarla independencia y el margen de maniobra para los organismos de control delEstado. En este sentido, es preciso que nuestro pas encare la tarea de robustecerel edicio institucional en materia de acceso a la informacin. A la fecha, en15 entidades federativas, se contempla ya la autonoma constitucional para susorganismos garantes de este derecho. Tenemos que avanzar en este sentido ygarantizar para el resto de dichos rganos, incluido el IFAI, su plena autonomaconstitucional, la cual contemplamos desde una doble ptica. Por un lado, en


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trminos de la irreversibilidad de su desempeo independiente, pero tambin,en trminos de su plena desvinculacin orgnica de la administracin pblica ala que busca vigilar. En caso contrario, siempre estar presente la tentacin deregresiones y de ejercer presiones veladas. Se trata, sin duda, de la va ms segurapara garantizar el mandato constitucional de mxima publicidad, la cual slo ser

limitada por disposiciones legales y conforme a una adecuada motivacin.

4. Construccin de indicadores de gestin en materia de acceso a la informacin: Comosaben, la reforma al artculo 6 constitucional mandata a todas las autoridadesa publicar sus indicadores de gestin. Si se entiende este mandato constitucionalde manera garantista y se es consecuente con lo dicho hasta ahora en materia derendicin de cuentas y democracia deliberativa, es necesario que los organismosgarantes del derecho de acceso a la informacin construyamos indicadores denuestra gestin como organismos garantes de un derecho fundamental. Debemosrendir cuentas sobre los efectos de nuestras resoluciones, sobre nuestras tareas depromocin del ejercicio del derecho de acceso a la informacin y sobre nuestrasactividades de proteccin de datos personales.

Estos indicadores deben ser comprehensivos y servir para que la sociedad puedaconocer, evaluar y deliberar sobre el quehacer institucional, sobre sus alcances ysus efectos. Pero tambin para que los Congresos que aprueban el presupuestotengan mejores elementos de juicio para evaluar si stos son bien ejercidos y si suimpacto social est en relacin con el gasto. El primer paso para exigir es ofrecer,y los organismos garantes del derecho de acceso a la informacin debemosser modelos a seguir en la rendicin de cuentas hacia la sociedad y hacia lasinstancias que nos scalizan. El conocimiento que se allegue y desarrolle esta Red

por la Rendicin de Cuentas muy bien puede ponerse al servicio de esta tarea.

5. Mejorar y fortalecer el sistema de responsabilidades y prevencin en materiade acceso a la informacin: El derecho de acceso a la informacin tiene laparticularidad de que su sentido depende, en esencia, de que la informacin seentregue de manera oportuna y sta sea de calidad. Por ello, hay que generarun sistema de incentivos ms eciente para que los servidores pblicos brindenla informacin solicitada con esas caractersticas. Antes de sancionar, debemosprevenir, buscando una frmula que asegure que la informacin se entregue yque existan mecanismos exibles que permitan evaluar de manera constante elsistema y los procesos para efectuar medidas correctivas. En esto, tenemos un

largo camino que recorrer.

6. Fortalecer y homologar en los distintos rdenes de gobierno los esquemas degeneracin de informacin presupuestaria: En la actualidad es imposiblecomparar y evaluar las cuentas gubernamentales, el ejercicio de recursos y suimpacto pblico. Se requiere transitar a un esquema que permita compararla informacin presupuestaria de ingresos y gastos sin que los regmenesautnomos o el orden de gobierno signiquen un obstculo. La ley General de


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Contabilidad Pblica es un paso importante, pero es necesario dar seguimientoa su instrumentacin y ptimo cumplimiento.

7. Uso eciente de nuevas tecnologas para mejorar las condiciones de acceso yuso de la informacin: La informacin, como base para la rendicin de cuentas,

debe ser uno de los ejes fundamentales de esta discusin. Es preciso ampliar elmarco conceptual para poner el nfasis en la nocin de sistemas de informacinms que en el slo manejo de documentos. Ello permitir a cualquier personao ente de scalizacin conocer de manera contextualizada lo que aconteceen cualquier institucin pblica. Para ello, se necesita extender el uso de lastecnologas de la informacin y construir sistemas de consulta que permitan alos usuarios analizar y cruzar la informacin disponible para comprender desdedistintos ngulos la funcin pblica.

8. Incentivar la demanda de informacin y de rendicin de cuentas: Comoautoridades, los organismos garantes del derecho de acceso a la informacintenemos la obligacin de promover el derecho de acceso a la informacin conla nalidad no slo de garantizarlo sino de hacerlo progresivo, a n de quepotencie otros derechos fundamentales. Para ello, resulta crucial la coordinacinestratgica entre organismos garantes, academia y organizaciones civiles y serun ejemplo no slo por el tipo de actores que congrega, sino por la claridad enlos objetivos que persigue.

Finalmente, algunas consideraciones generales sobre la viabilidad de las propuestasque resulten de este magnco Seminario. Un objetivo central de la Red por la Rendicin deCuentas es la incidencia. Sus integrantes nos hemos propuesto trabajar de la mano de los

actores polticos relevantes para impulsar el incipiente rgimen de rendicin de cuentas conel que contamos en Mxico. Partimos de un sentido de urgencia y del convencimiento deque la rendicin de cuentas puede y debe ser un motor de cambio no slo en las mecnicasy orientaciones de la gestin pblica, sino en la relacin entre esta y la sociedad.

El IFAI tiene la conviccin de que el derecho de acceso a la informacin, latransparencia y la rendicin de cuentas son elementos indispensables para oxigenar nuestrainstitucionalidad democrtica, para alcanzar un rgimen que garantice con plenitud losderechos fundamentales consagrados en la Constitucin y en los tratados internacionalesque ha suscrito nuestro pas. Si no avanzamos en la construccin de un slido rgimen derendicin de cuentas, nuestro edicio democrtico puede caer en pedazos, tirando por la

borda todos los esfuerzos y recursos invertidos en los ltimos 25 aos de apuesta por laconsolidacin democrtica.

Es necesario que los partidos polticos perciban la rendicin de cuentas como uningrediente fundamental de la reforma poltica. Desperdiciaramos una oportunidad deoro si mantenemos en vas distintas lo poltico y el rgimen de rendicin de cuentas.


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El IFAI ha abierto en la Semana Nacional de Transparencia que se realizar en del 7al 9 de septiembre prximo, un espacio en el que los partidos polticos jarn su posturasobre la transparencia y la rendicin de cuentas para el prximo gobierno. Es indispensablemantener con todos ellos un dilogo permanente y constructivo que desemboque no sloen pronunciamientos de campaa, sino en compromisos claros de poltica pblica.


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2La fragmentacin conceptualde la rendicin de cuentasen Mxico2Ricardo BecerraGuillermo M. Cejudo

2 Versin revisada del documento discutido en el seminario internacional Hacia una poltica de rendicin decuentas. Esta versin incorpora las sugerencias de los panelistas de la primera mesa del seminario, en quese debati sobre la fragmentacin conceptual de la rendicin de cuentas. Agradecemos los comentariosde Salvador Guerrero, Eduardo Topete, Pedro Salazar, Jos Tapia, Jess Cant, Jos Roldn Xopa, RamnAguilera, Cristina Galndez, Mauricio Merino, Aime Figueroa, Ana Elena Fierro y Juan Pardinas.


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Ricardo Becerra y Guillermo M. Cejudo

2.La fragmentacin conceptual de la rendicin de cuentas en Mxico

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Introduccin

El debate pblico sobre rendicin de cuentas en Mxico ha estado concentrado entres temas:

a) en los benecios que genera y en las expectativas sobre lo que ocurrircuando los gobiernos rindan cuentas al ciudadano,

b) en la urgencia de que se realice con llamados y peticiones de quealgo pase para que los gobiernos nos rindan cuentas, y

c) en los serios problemas que su ausencia nos causa: gobiernos de bajacalidad y ciudadanos distanciados del proceso poltico.

El supuesto comn del debate es que la rendicin de cuentas es esencialmente unestado virtuoso, en el que los gobiernos, sus instituciones y sus funcionarios informany explican su comportamiento a un ciudadano etreo, que premia o castiga con baseen la informacin que recibe.3 El problema con este supuesto es que la reduccin de larendicin de cuentas a un principio normativo impide prestar atencin a los mecanismosinstitucionales que la hacen posible; mientras nos dedicamos a pregonar la rendicinde cuentas abstracta y a ensalzar sus virtudes, nos olvidamos que para llegar a ella esnecesaria la articulacin de un conjunto de mecanismos que van desde controversiasconstitucionales o elecciones, hasta los archivos administrativos y la contabilidad de lasocinas pblicas; mecanismos que aseguren que todo acto de ejercicio del gobierno activaun proceso de rendicin de cuentas.

La denicin de la rendicin de cuentas sigue, como muchos de los conceptoscentrales en ciencia poltica, generando debate sobre sus lmites y sus alcances.4 Elconcepto est en constante expansin, y en ocasiones se suelen difuminar las fronterasentre rendicin de cuentas y otros componentes deseables de un rgimen democrtico,

3 No es el nico supuesto. Hay al menos otros dos lugares comunes en la discusin sobre el concepto derendicin de cuentas: 1) que no hay una traduccin directa y correcta del vocablo ingls accountabilityy que, por tanto,"rendicin de cuentas" es apenas una aproximacin a un concepto ms complejo. As, hay quien incluso preere, enun purismo extrao, utilizar la palabra anglosajona a tener que equivocarse por usar el trmino en espaol. 2) que"rendicin de cuentas" es un concepto nuevo, prcticamente un neologismo, que reeja que en Mxico o incluso entoda Iberoamrica rendir cuentas es algo distante, incomprensible, ajeno a nuestra tradicin. Como suele ocurrir,estos lugares comunes ocultan ms de lo que informan. Toda traduccin es imprecisa, pero lo cierto es que rendicinde cuentas en el sentido amplio en que suele usarse y no slo en su variable contable es un equivalente bastanteatinado para referirse a lo que en ingls se quiere decir cuando se usa "accountability". As mismo, la prctica de rendircuentas es aeja: los conquistadores, encomenderos, virreyes y dems actores polticos novohispanos deban rendircuentas literalmente a su soberano: el monarca espaol; en el siglo XX la clase poltica renda cuentas al presidentede la repblica. Lo novedoso, en todo caso, est en el carcter democrtico de la rendicin de cuentas: el destinatarional el soberano es el ciudadano.

4 Por ejemplo, vanse: Behn, Robert D., Rethinking Democratic Accountabilit, Washington D.C., BrookingsInstitution, 2001; Dubnick, M. y Romzek, B., "Accountability", en: J. Shafritz (ed.), International Encyclopdia of PublicPolicy and Administration, Nueva York, Westview Press, 1998, pp. 6-11.


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como la participacin ciudadana, la deliberacin pblica, etc.5 La discusin acadmicase ha encargado de trazar los connes conceptuales, as como planteado las preguntasrelevantes para caracterizarla de una manera precisa: dnde comienza y culmina?quin participa y cundo? por qu y cmo se rinde cuentas?6

No es el propsito de este documento sumarnos a la tarea de matizar el concepto,ni ofrecer otra denicin.7 El propsito es otro, ms simple: mostrar que hay unafragmentacin conceptual en la forma de entender la rendicin de cuentas en Mxico.Sugerimos que la rendicin de cuentas como estado virtuoso ha logrado colocarse en eldiscurso pblico mexicano, pero esto no ha estado acompaado de una discusin sobrelos mecanismos institucionales que hacen que la rendicin de cuentas pueda ser real.

El problema central que buscamos exponer es la desvinculacin entre el idealnormativo de la rendicin de cuentas y la calidad de los mecanismos institucionales yadministrativos concretos necesarios para que los gobiernos rindan cuentas. En otraspalabras, en Mxico se exalta el principio de la rendicin de cuentas, pero la discusinse desentiende de los instrumentos, procesos y organizaciones necesarios para que eseprincipio pueda ser cumplido.

La consecuencia es la falta de una articulacin conceptual que d un sentido ala existencia de diversos mecanismos que podran servir para rendicin de cuentas: seconfunde acceso a la informacin con rendicin de cuentas; se cree que la evaluaciny la scalizacin son procesos separados, sin lneas de comunicacin; se asume queproporcionar informacin en reportes, sistemas electrnicos o anuncios de televisines rendir cuentas, aunque esa informacin no genere consecuencias en las decisionespblicas, en los procesos administrativos y, en ltima instancia, en correcciones y sanciones

cuando haya problemas; y, nalmente, se asume que la rendicin de cuentas es unavirtud personal o institucional, y no una obligacin legal, tica y poltica.

5 El trmino rendicin de cuentas "que hace apenas unas cuantas dcadas se usaba rara vez y con un signicadorelativamente restringido [] ahora surge por todos lados desempeando todo tipo de tareas analticas y retricas yllevando encima mucha de la carga de la gobernanza democrtica []. En el proceso, el concepto de rendicin decuentas ha perdido algo de su sencillez y ahora requiere aclaraciones constantes y una categorizacin cada vez mscompleja". (Mulgan, Richard, "Accountability: An ever-expanding concept?", Public Administration, Vol. 78, 2000, p. 555.)

6 O'Donnell, Guillermo, "Horizontal Accountability in New Democracies", Journal of Democracy, vol. 9, nm.3, 1998. Para algunos comentarios crticos y precisiones conceptuales, vase: Schedler, Andreas; Diamond, Larry yPlattner, Marc. F., The Self-Restraining State: Power and Accountability in New Democracies, Boulder, Lynne Rienner,1999, sobre todo la primera parte.

7 Mulgan, Richard, Holding Power to Account. Accountability in Modern Democracies, Nueva York, Palgrave,2003; Mark Bovens. "Analysing and assesing public accountability. A conceptual framework", European GovernancePapers, nm, C-06-01, 2006; Mark Philp "Delimiting democratic accountability", Political Science, Mayo 2008; Schedler,Andreas, Qu es la Rendicin de Cuentas?, Mxico, Instituto Federal de Acceso a la Informacin, Cuadernos detransparencia, 3, 2004; John M. Ackerman (coord.).Ms all del acceso a la informacin. Transparencia, Rendicin deCuentas y Estado de Derecho, Mxico, S.XXI, 2008; Velasco Snchez, Ernesto, Gestin Pblica y Rendicin de Cuentas:Un enfoque basado en cumplimiento a uno basado en resultados?, Cuadernos sobre Rendicin de Cuentas 3, Mxico,SFP, 2011. Para una revisin reciente, vase: Merino, Mauricio y Lpez Aylln, Sergio, "La Rendicin de cuentas en

Mxico: Perspectivas y Retos", Cuaderno de Rendicin de Cuentas, SFP, 2009.


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En las siguientes pginas explicamos, primero, la lgica y la importancia de distinguirentre la rendicin de cuentas como virtud y la rendicin de cuentas como un conjunto demecanismos. Tras ello, mostramos algunos ejemplos de cmo el discurso pblico en Mxicose concentra en la primera nocin e ignora la segunda; esto lo hacemos mediante unarevisin somera a los informes de tres gobiernos y las plataformas de los tres principales

partidos polticos. Ofrecemos tambin una propuesta para propiciar que la discusininformada en Mxico comience a vencer esta fragmentacin conceptual.

Una distincin crucial

La rendicin de cuentas como objetivo slo es alcanzable mediante instrumentosinstitucionales concretos.8 Al respecto, Dubnik y Romzek sugieren distinguir entre la

rendicin de cuentas (accountability) como el objetivo a alcanzar y los mecanismos derendicin de cuentas (accountability mechanisms) como los instrumentos para hacerlo. Deesta forma, si bien la rendicin de cuentas en abstracto es algo difcil de observar (ya nodigamos medir cuanticar y evaluar), al hablar de mecanismos de rendicin de cuentasnos referimos a instituciones e instrumentos concretos, que son observables, medibles yevaluables que la hacen visible.

Con base en esta distincin, en un texto reciente9, Mark Bovens, uno de los estudiososms citados en el tema de la rendicin de cuentas, identica una falta de articulacinentre la investigacin sobre rendicin de cuentas en Estados Unidos y la que ocurre enEuropa y Asia. Segn explica, en la perspectiva norteamericana, hay un predominio de la

nocin de rendicin de cuentas como virtud:

"la rendicin de cuentas se usa frecuentemente como un concepto normativo, unconjunto de estndares para la evaluacin del comportamiento de los actores pblicos[...] Rendir cuentas es una virtud, una cualidad positiva de organizaciones o funcionarios"(p. 947). En cambio, en la perspectiva alterna10, la rendicin de cuentas se entiende conun sentido ms acotado y descriptivo: "como un 'mecanismo' social, una relacin o arregloinstitucional en la que un agente debe rendir cuentas a otro agente o institucin" (p. 948).

Siguiendo a Bovens, ambas conceptualizaciones son necesarias en un rgimendemocrtico una idea de qu es deseable valorativamente en el comportamiento defuncionarios y gobiernos y una nocin de los instrumentos necesarios para lograrlo. Enotras palabras, as como la democracia involucra un ideal el gobierno del pueblo y un

8 Cejudo, Guillermo, "Todas las piezas en su lugar. La arquitectura institucional de la rendicin de cuentas",Mxico, ASF, 2005.

9 Bovens, Mark, "Two Concepts of Accountability: Accountability as a Virtue and as a Mechanism", West EuropeanPolitics, 33: 5, 2010, pp. 946-967.

10 Se reere a la literatura britnica, australiana, canadiense y europea continental.


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mecanismo que la hace posible las elecciones limpias y equitativas la rendicin de cuentassignica tanto el estado virtuoso (gobiernos que rinden cuentas a sus ciudadanos), comolos mecanismos para hacer posible ese ideal (instituciones, procesos y rutinas que permitenque cada acto de autoridad, cada funcionario, cada agencia y el gobierno en su conjuntoinforme, explique y justique decisiones y acciones en el ejercicio del poder pblico).

Ignorar esta dualidad tiene consecuencias: las agencias de investigacin, ladiscusin pblica y las acciones de gobierno respondern a la conceptualizacin parcialde rendicin de cuentas. Las agendas de incidencia de las organizaciones socialestambin estarn guiadas por la nocin que se use de rendicin de cuentas. Bovens alertasobre los peligros para la investigacin en rendicin de cuentas y hace un llamado acombinar aproximaciones tericas y conceptuales de ambas tradiciones. El problema alque se enfrenta hoy el debate pblico sobre rendicin de cuentas en Mxico no es uno decomunidades epistmicas separadas o de sesgos acadmicos diferenciados. El problemaes mucho ms grave: el debate pblico en Mxico no slo est fragmentado sino que,adems de separar la virtud de los mecanismos, se privilegia la nocin valorativa de larendicin de cuentas en lugar de hacernos responsables de los mecanismos institucionalesque dicha nocin supone. Creemos que avanzamos en la rendicin de cuentas al incluirlaen los discursos, al proponerla como objetivo de las polticas pblicas y al denirla comoun principio gua de leyes y normas, pero en realidad no avanzamos hacia esos nes entanto que no construimos el entramado de reglas y prcticas, de procedimientos y rutinasque son los mecanismos de rendicin de cuentas.

El debate fragmentadoEn esta seccin presentamos ejemplos de cmo el debate pblico en Mxico est

no slo fragmentado, sino sesgado hacia una visin ideal de la rendicin de cuentascomo estado virtuoso, como ideal valorativo a alcanzar, pero no como un proceso omecanismo a cumplir.

Las plataformas de los tres partidos polticos ms importantes en Mxico muestranque, efectivamente, el debate poltico ha incorporado ya la nocin de rendicin de cuentascomo un propsito genrico, deseable y de valencia positiva (quin se puede oponer a quese rindan cuentas?), pero sin contenido sustantivo en la forma de obligaciones concretaso procedimientos especcos. En la siguiente tabla, se muestran algunos ejemplos del tipode menciones que se hace a la rendicin de cuentas en las plataformas electores de 2009(se seala cada partido con sus siglas).


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Tabla 1. Plataformas de partidos

Rendicin de cuentas como mecanismo Rendicin de cuentas como estado ideal

La reeleccin de alcaldes favorecer la rendicin

de cuentas (PAN)

Hay que garantizar la transparencia y la rendicin

de cuentas de las instituciones de educacinsuperior (PAN)

La operacin de indicadores de gestin incidir enmejor de la rendicin de cuentas (PRD).

Se necesitan reglas en la operacin de programassociales estatales y municipales para garantizar larendicin de cuentas (PAN)

Los indicadores de gestin y resultados en las reasde mayor gasto pblico mejorarn la rendicin decuentas (PRI)

Se debe fortalecer la rendicin de cuentas de losrecursos entregados a las organizaciones de lasociedad civil (PAN)

"Como parte de la estrategia para transparentarel uso de los recursos pblicos ejercidos a nivelestatal y municipal, los diputados del PAN insistirn

en modicaciones legales para lograr una efectivarendicin de cuentas" (PAN)

Los programas sociales deben tener una operacin"instrumentacin eciente y una estricta rendicinde cuentas" (PRI)

Para mejorar la imparticin de justicia, hay que"impulsar polticas pblicas orientadas a facilitar elcumplimiento de la transparencia y la rendicin decuentas del sistema judicial" (PRI)

Hay que "someter a todas las autoridades judicialesa la transparencia y a la rendicin de cuentas" (PRD)

Pensar el ejercicio de la rendicin de cuentas como mecanismo (primera columna)permite imaginar y discutir acciones que faciliten llegar al estado virtuoso de ungobierno que rinde cuentas (indicadores, exmenes, reeleccin). En cambio, adoptar una

visin abstracta de un estado ideal en el que la rendicin de cuentas ocurrir no requierepensar los mecanismos para lograrlo, sino simplemente hacer una enunciacin de un

valor a perseguir (segunda columna). Ms an, sobre la rendicin de cuentas como valornormativo hay poco que debatir: quin se opone a que los jueces rindan cuentas?, aquin le parece indeseable que los programas sociales de los municipios se sometan a larendicin de cuentas? (siempre habr quien est en desacuerdo, pero pblicamente serindefendible); en cambio, sobre un mecanismo institucional puede discutirse mucho: larelevancia de un instrumento para lograr cierto n; su ecaciavis-a-vis otros mecanismos,o los costos asociados o consecuencias indeseadas de utilizar un mecanismo. Al hacer aun lado el debate por los mecanismos, lo nico que puede hacerse con la rendicin decuentas como estado ideal es aorarla, pedirla, exigirla o prometerla. Que nuestrosactuales diputados hayan sido electos tras presentar una plataforma poltica en estostrminos explica por qu la rendicin de cuentas est en boca de todos, y aparece como


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Tabla 2. Informes de gobierno

Rendicin de cuentas como mecanismo Rendicin de cuentas como estado ideal

Se llevaron a cabo 171 reuniones de rendicin decuentas como parte del programa de Policas deBarrio (D.F.)

Se han realizado concursos ("Adis a las trampas"),editado cuadernillos ("Serie rendicin de cuentas"),creado observatorios, dado talleres, realizadoencuestas y rmado convenios para fortalecer la

rendicin de cuentas (Gobierno federal)

Se han agilizado los procesos contables y se hadado mayor transparencia al presupuesto (D.F.)

Se han realizado asesoras, rmado convenios yrealizado encuestas de satisfaccin para mejorar larendicin de cuentas (Nuevo Len)

La gura de "contralores ciudadanos" promueve"la legalidad, la transparencia y la rendicin decuentas" (D.F.)

Se han realizado mesas de dilogo para fomentarla cultura de rendicin de cuentas (D.F.)

Se han atendido de mejor manera las observacionesde la Auditora Superior de la Federacin (Gobiernofederal)

Se tiene como estrategia "asegurar la transparenciay la rendicin de cuentas" de las autoridadesencargadas de combate a la delincuencia(Gobierno federal)

Se ha mejorado Compranet para aumentar latransparencia de las adquisiciones del gobierno(Gobierno federal)

Se busca mejorar la rendicin de cuentas de losservicios de salud (Gobierno federal)

Se han optimizado los mecanismos de planeacin,transparencia y rendicin de cuentas (Nuevo Len)

objetivo deseable en las leyes que han aprobado, pero en cambio se haya construido muypoco en trminos de instrumentos institucionales para fortalecerla.

Algo similar se encuentra en la forma en que los gobiernos de distintos partidosinforman sobre cmo rinden cuentas. La tabla 2 muestra cmo los gobiernos del PAN

(gobierno federal), PRI (Nuevo Len) y PRD (Ciudad de Mxico), utilizan el trmino rendicinde cuentas en sus informes de gobierno.

De nuevo, la primera columna muestra que existen ocasiones en que se ve la rendicinde cuentas en la lgica de un mecanismos que debe operar; pero la mayor parte de las

veces se le ve como en la columna dos como un objetivo a alcanzar o una necesidad asatisfacer. Esto genera un problema peculiar: al denir rendicin de cuentas nicamentecomo un estado virtuoso, es difcil valorar la ecacia de las decisiones gubernamentalesque lo hacen posible. Cmo sabemos que se ha fomentado la cultura de la rendicinde cuentas?, Quin puede denir si, para fortalecer la rendicin de cuentas es mejor unconcurso de dibujo, un informe en televisin o una mesa de dilogo?, Cundo podemoscomprobar que se ha optimizado la rendicin de cuentas en una poltica pblica o que, enla actuacin de algn gobernante, se ha garantizado la rendicin de cuentas? Prometerla rendicin de cuentas como estado abstracto es, paradjicamente, la mejor forma de


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no tener que rendir cuentas porque ni se cuestionar la validez del objetivo deseable, nipodr comprobarse si se ha alcanzado, o no.

En cambio, cuando se le dene como un mecanismo concreto es posible proponery rebatir la pertinencia de distintas medidas concretas hacia la rendicin de cuentas: el

diseo de Compranet y las obligaciones de informacin que supone permiten suponerque ser posible conocer las razones detrs de las decisiones de compra de las ocinasde gobierno?, la activacin de contralores ciudadanos permitir que las decisiones degobierno puedan ser efectivamente escrutadas y habr la posibilidad de incidir y mejorarla toma de decisiones?

Las consecuencias de la fragmentacin

Este nfasis en la rendicin de cuentas como virtud y el aparente olvido de larendicin de cuentas como conjunto de mecanismos institucionales explica tambin otrafaceta de esta fragmentacin: la enorme brecha entre lo que los gobiernos entienden ypresentan como rendicin de cuentas y lo que la sociedad civil organizada y los medios decomunicacin esperan cuando dicen que quieren que los gobiernos rindan cuentas. Porun lado, los gobernantes y las burocracias dicen rendir cuentas cuando generan informes,entregan reportes y hacen anuncios sobre el desempeo de sus funciones y resultados.Por otro, cuando la discusin en los medios o las peticiones de la sociedad organizadaincluyen a la rendicin de cuentas, lo hacen pensando en sanciones a funcionarios ypolticos. Se trata, en el peor de los casos, de un dilogo de sordos entre gobernantes

que creen estar rindiendo cuentas porque generaron y entregaron informacin (as sea enspots televisivos o informes de gobierno), y "demandantes" de rendicin de cuentas quepiden sanciones y despidos y para quienes la informacin generada por las autoridadesno satisface ninguna nocin de rendicin de cuentas.

As como partidos y gobiernos preeren adoptar la nocin de rendicin de cuentascomo estado virtuoso y relegan la nocin de mecanismos institucionales, los medios decomunicacin siguen una misma lgica: las notas de prensa con notables y encomiablesexcepciones asumen la rendicin de cuentas como algo que ocurre al nal del ejercicio degobierno ya que culmin una poltica, termin un periodo de gobierno o lleg la elecciny que tiene que ver ante todo con las sanciones a funcionarios con mal desempeo. Losmecanismos institucionales las auditoras, los indicadores de desempeo, los archivos, lacontabilidad, las evaluaciones son muy tcnicos y muy aburridos en su funcionamientocotidiano. En cambio, las desviaciones de estado virtuoso el funcionario corrupto, lapoltica que fracas, la decisin cuestionable son mucho ms atractivas. El problema,una vez ms, es que al privilegiar la visin de rendicin de cuentas como un estado

virtuoso e ignorar los mecanismos institucionales necesarios, se produce la idea de quela rendicin de cuentas es una virtudpersonal de los polticos y los funcionarios, y no unproceso institucional que no depende de la calidad moral de las personas. En la visin


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prevaleciente, rendir cuentas es un mrito individual de polticos virtuosos, en lugar de serun procedimiento rutinario que obliga a personas buenas y malas.

Una forma de fragmentacin conceptual adicional se reere a la distincin crucial,pero muchas veces olvidada, entre algunos mecanismos especcos de rendicin de cuentas

y la rendicin de cuentas como proceso poltico, del cual el ciudadano es destinatario.Consideremos como ejemplo la confusin entre acceso a la informacin y rendicin decuentas. El argumento es simple: la transparencia es un requisito para la rendicin decuentas, pero no la agota; si bien es cierto que, en tanto que los ciudadanos no tenganacceso a informacin pblica, puedan hacer solicitudes o consultar los portales electrnicosde las ocinas de gobierno para revisar documentos ociales, no podr haber rendicinde cuentas (condicin necesaria), tambin es cierto que slo habr rendicin de cuentascuando esta informacin se use como insumo para exigir explicaciones y tratar de incidir enlas decisiones y en el funcionamiento de los poderes pblicos (condicin suciente).

Lo mismo ocurre con la scalizacin. Cuntas veces no hemos escuchado afuncionarios y polticos decir que ya rinden cuentas argumentando que su desempeoy el uso que hacen del dinero pblico est scalizado por una auditora superior? Denuevo, la scalizacin constituye un mecanismo de rendicin de cuentas si y slo si est

vinculada con procesos de aprendizaje organizacional para incidir en el desempeo, conla atencin oportuna de las observaciones a la cuenta pblica y con sanciones cuandohaya incumplimientos o desvos. Fiscalizar la cuenta pblica es, como la transparencia, uninsumo para la creacin de procesos de rendicin de cuentas, pero no lo es en s mismaen tanto que no est articulada con consecuencias.

Algo similar puede decirse de otros mecanismos administrativos que alimentan los

procesos de rendicin de cuentas, pero que no la constituyen por s mismos: polticasevaluadas por instancias externas, funcionarios sujetos a evaluaciones de sus superiores yde agentes externos, contraloras que revisan el desempeo de los gobiernos, y agenciasde gobierno que estn monitoreados por sistemas complejos de indicadores de gestin,etc. Todos ellos son insumos para la rendicin de cuentas, pero no son rendicin decuentas por s mismos; slo en la medida que estos insumos, los mecanismos y un sistemade responsabilidades que incluya sanciones estn articulados dentro de un procesodemocrtico, ser posible hablar de rendicin de cuentas.

No se trata de quitarle valor a cada uno de estos mecanismos para la rendicin decuentas por separado, sino de conceptualizar la rendicin de cuentas como el proceso que

requiere de acceso a la informacin, de evaluaciones, de controles, de indicadores, deauditoras y de sanciones en forma articulada, y con vinculacin al proceso democrtico.

Finalmente, hay que sealar la fragmentacin que existe entre algunos mecanismosde rendicin de cuentas y la sustancia de la responsabilidad. Los funcionarios dicen rendircuentas porque son auditados y porque los mecanismos de control interno aseguran queni se ha violado alguna norma legal, ni alguna disposicin administrativa, y porque lasauditoras muestran que no se ha desviado un solo peso del presupuesto pblico. En


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realidad, para rendir cuentas es necesario que se informe, explique y justique algo msque el apego a la ley y uso pulcro de los recursos. La rendicin de cuentas debe incluir comosustancia el ejercicio de las atribuciones, el valor pblico generado. Rendir cuentas por elpeso gastado o la ley cumplida no basta en tanto que no se muestre que eso contribuy agenerar bienes, servicios o polticas pblicas destinados a resolver algn problema social,

a mejorar la calidad de vida de una comunidad y, en suma, a conseguir los propsitosdenidos en el proceso democrtico. Desligar la rendicin de cuentas de la sustancia dela accin del gobierno es una falacia de la rendicin de cuentas: los gobernantes puedengenerar informes, reportar datos, hacer pblicos sus documentos, entregar documentosa otras autoridades, y difundirlos por televisin, pero todo ello puede ser sobre temasadjetivos (el dinero gastado, la disposicin cumplida, el proceso realizado) y no sobre lasustancia de las responsabilidad (el logro alcanzado, la atribucin ejercida, el resultadosocial deseable). Hasta ahora, se sigue privilegiando el control legal estricto y la revisinpresupuestal, pero se deja de lado la responsabilidad pblica del ejercicio de atribuciones,la consecucin de nes pblicos socialmente deseables, y la resolucin de problemassociales. Si no tienen como objetivo central la responsabilidad pblica (las atribuciones,los resultados), la activacin de los procesos de rendicin de cuentas ser una coreografade movimientos, trmites y procesos, pero carente de sustancia.

Hacia un concepto integrador de rendicinde cuentas

En su reciente libro La idea de la justicia, el premio Nobel de Economa AmartyaSen hace una crtica a buena parte de la losofa poltica contempornea, a la quecaracteriza como demasiado ocupada en denir el estado ideal de la justicia (el conjuntoperfecto de instituciones, los principios y criterios en los que una sociedad justa vivira y elfuncionamiento de dicha sociedad ideal) para poner atencin a las injusticias remediablesen el mundo real. Algo similar es lo que pasa en el debate pblico mexicano: es muyatractivo discutir las virtudes, bondades y desafos de la rendicin de cuentas como principioabstracto, pero es tedioso y poco lucidor ocuparse de los procedimientos organizacionalesy de las rutinas administrativas necesarias para construir un rgimen ecaz (que no unmundo ideal) de rendicin de cuentas para el conjunto del Estado mexicano.

Siguiendo a Sen, quien pide sustituir la pregunta cmo se organizara una sociedad perfectamente justa? por una ms simple y concreta: cmo remediar una injusticiapalpable?, podemos proponer remplazar las preguntas abstractas acerca de la rendicinde cuentas como estado virtuoso (se ha garantizado la rendicin de cuentas?, se hafortalecido la cultura de rendicin de cuentas?, etc.), por preguntas empricas (y normativas)sobre el funcionamiento especco de los procesos de rendicin de cuentas: quin rinde (odebera rendir) cuentas por determinada accin de gobierno?, ante quin rinde cuentas


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(o ante quin debera hacerlo)?, cmo se rinde (o se debera rendir) cuentas por dichaaccin?, respecto a que se rinde (o se debera rendir) cuentas?

Para cada ocina pblica, para cada accin, y para cada funcionario las respuestaspodrn ser distintas, ms no las preguntas. Con una misma lgica (quin rinde cuentas a

quin, cmo y respecto a qu?), puede haber mecanismos institucionales distintos: no eslo mismo la labor de un juez que la del secretario de gobernacin, o las actividades por lasque rinde cuentas un embajador o un funcionario de Correos de Mxico. Cada actividad,puesto y mbito de gobierno requerira mecanismos institucionales diferenciados, aunquearticulados en un rgimen coherente. El punto de partida para lograrlo es asegurar quepara cada acto de autoridad est previsto un mecanismo de rendicin de cuentas explcito.La rendicin de cuentas es, en esta perspectiva, un componente integral de cualquieraccin de gobierno, y no un hecho que ocurrir en el futuro, o que se resolver en elcamino, en caso que se detecte un problema. Para cada acto de gobierno una licencia,un castigo, un operativo policial, una transferencia presupuestaria o un nombramientodebera haber una decisin inequvoca sobre cmo se va a rendir cuentas, quin lo har,ante quin y respecto a qu. En esta forma, la rendicin de cuentas como mecanismoopera cotidianamente, y no es slo un estado virtuoso, ideal pero inalcanzable.

No se trata, con esta propuesta, de reemplazar un sesgo con otro: tan importantees el destino como el camino que nos lleva a l. No pedimos que, al privilegiar losmecanismos, dejemos de hacernos tambin las grandes preguntas sobre el estado idealde la rendicin de cuentas, en abstracto. De nuevo, Bovens dice que: "los mecanismos derendicin de cuentas carecen de signicado sin una nocin de virtud, y viceversa, no hay

virtud sin mecanismos.11 No se trata de perder el objetivo general: gobiernos que rindancuentas a sus ciudadanos, sino de ser capaces de trazar el camino hacia all.

La nica forma de llegar al destino es conocer la ruta; de poco sirve convencernos delas enormes bellezas que nos esperan al nal del camino, si desconocemos la trayectoriaa seguir, y si no nos ocupamos de construir el vehculo los mecanismos y asegurar quefuncione. Por ms que presionemos, reclamemos y exijamos, no habr gobierno querinda cuentas no llegaremos a nuestro estado virtuoso si no construimos los mltiplesmecanismos institucionales de rendicin de cuentas necesarios. Y no se trata de unaexquisitez acadmica: es un problema en la forma de entender y usar el concepto quelleva a una fragmentacin conceptual grave, pues usamos la rendicin de cuentas paraposturas retricas, pero no para resolver el problema de gobiernos sin la capacidad, la

vocacin, la obligacin y la responsabilidad de rendir cuentas.

11 Bovens,Art. Cit., p. 962.


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3La fragmentacin institucionalde la rendicin de cuentasAlejandra Ros Czares

Jorge Javier Romero


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Alejandra Ros Czares y Jorge Javier Romero

3.La fragmentacin institucional de la rendicin de cuentas

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El problema

Mxico lleva ms de dos dcadas reformando las instituciones gubernamentalesde los tres poderes y de los tres rdenes de gobierno. En estos aos, se consolid la

reforma al poder judicial que apuntal la autonoma de la Suprema Corte y la fortalecial reconocerla como Tribunal Constitucional; tambin, se dieron avances notables entransparencia gubernamental con la aprobacin de la ley en la materia que dio origen alInstituto Federal de Acceso a la Informacin Pblica, IFAI (ahora tambin de Proteccin deDatos Personales) y la reforma constitucional subsecuente. Los mexicanos fuimos testigosde la transformacin de la Contadura Mayor de Hacienda que dej su histrico lugar a la

Auditora Superior de la Federacin (ASF), una institucin que busca apuntalar al poderlegislativo como contrapeso institucional. A estos cambios se han sumado un sinnmerode reformas a la legislacin federal y nuevos procesos administrativos que lo mismo hancreado un servicio profesional de carrera en la administracin pblica que un sistema deevaluacin del desempeo. Los cambios, por cierto, no se limitan al mbito nacional. Lasentidades de la Repblica tambin han participado en velocidad y profundidad diversade las transformaciones institucionales. El anlisis de las instituciones estatales indica queestos ajustes lo mismo responden a una genuina propuesta de cambio democrtico quea una inercia atizada por los cambios a la estructura institucional del mbito nacional.

As, visto en perspectiva histrica, el cambio institucional en el pas ha sido ingente,sin embargo, cuando se reexiona sobre estas transformaciones a la luz de la rendicinde cuentas gubernamental resulta evidente que los cambios no han sido diseados conuna perspectiva sistmica. De hecho, es posible armar que el conjunto de reformas seha dado de manera desarticulada, ms como salidas inmediatas a demandas concretas

como en el caso de las leyes de transparencia o como resultado de acuerdos coyunturalesentre los partidos polticos. Las reformas no han sido producto de un diseo de cambioinstitucional coherente, sino consecuencia de un proceso de cambio marcadamenteincremental que ha resultado en instituciones con mandatos poco claros o bien, institucionescon objetivos concretos pero con una debilitada capacidad de incidencia real, ya pordebilidad institucional, o bien por la interdependencia de responsabilidades entre variasinstituciones que no necesariamente comparten el mismo objetivo. La consecuencia es unentramado institucional desvinculado, fragmentado.

A manera de ilustracin, pensemos en dos ejemplos asociados a las reformasinstitucionales ms celebradas de los ltimos aos: transparencia y scalizacin. En

el primer mbito, el estudio sobre sistemas de informacin en el pas titulado Mtricade transparencia 201012 encontr que si bien se han dado avances en transparenciagubernamental, persisten deciencias en algunas entidades de la Repblica (y en elmbito federal) debido a que an estn pendientes los ajustes que demanda la reforma

12 La Mtrica de Transparencia es un anlisis emprico del sistema de transparencia de las 32 entidades de laRepblica y del gobierno federal realizado por un equipo de investigadores del Centro de Investigacin y DocenciaEconmicas (CIDE) coordinado por el Dr. Sergio Lpez Aylln. El reporte nacional y los reportes individuales, as comolas bases de datos correspondientes, se encuentran a disposicin del pblico en www.metricadetransparencia.cide.edu


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constitucional del 2007 que estableci el piso mnimo para denir el derecho de accesoa la informacin en todo el pas. Entre otras conclusiones, la Mtrica identic que latransparencia ha logrado institucionalizarse en los procesos cotidianos de algunasadministraciones pblicas, lo que favorece la existencia de portales gubernamentales y larespuesta a solicitudes ciudadanas de informacin, pero alerta que existen importantes

limitaciones en la oportunidad y calidad de esta misma informacin. As, "los usuariosque reciben informacin [] carecen de mecanismos para vericarla y no existe ningunaconsecuencia efectiva por la mala calidad de la informacin proporcionada".13

En materia de scalizacin un punto fundamental en la rendicin de cuentastenemos que si bien el trabajo de la ASF ha derivado en denuncias importantes sobremanejo equvoco de recursos pblicos (por ejemplo, por parte de algunas institucioneslocales), stas no parecen incidir en la actividad cotidiana de las instituciones sealadasporque la capacidad de seguimiento y/o sancin es prerrogativa de otras institucionescomo el propio poder legislativo, los rganos de control interno, el ministerio pblico,etctera. Una situacin similar se repite en las entidades de la Repblica que han buscadoconsolidar un modelo de scalizacin anlogo al de la ASF, con la agravante de que enlos rganos de scalizacin locales parecen persistir problemas de negligencia o abiertoconicto de inters por parte de estas nuevas instituciones.

La estructura institucional de los poderes de gobierno se muestra impermeable a lademanda de una efectiva rendicin de cuentas, ya sea por negligencia o simplemente porinhabilidad. Por ejemplo, en el mbito federal se identica la creacin de programas quebuscan combatir la discrecionalidad (como el servicio profesional de carrera) y fortalecerel control interno de las instancias de gobierno del poder ejecutivo, pero ninguno de estosesfuerzos responden a una estrategia deliberada lo que deriva en una fragmentacin de

la responsabilidad de estas tareas. As, tenemos dos secretaras de gobierno (Hacienda yFuncin Pblica) "cuyas responsabilidades se traslapan, contradicen o estorban".14 Aunadoa lo anterior, la evidencia indica que en el poder ejecutivo no hay una idea consolidadani unvoca sobre qu signica ser servidor pblico y rendir cuentas.15

El poder legislativo y el poder judicial no presentan un panorama ms alentador.En el primero persiste una estructura de responsabilidades aisladas, a contrapelode un sistema de rendicin de cuentas interno que articule a las distintas instanciasadministrativas y polticas (como las fracciones parlamentarias) del Congreso Federal."La prctica parlamentaria se rige por mecanismos que propician la irresponsabilidad yaslan al Poder Legislativo de la sociedad".16 En el caso del poder judicial, "los procesos de

13 Ver: Reporte Mtrica de Transparencia 2010, p. 7 URL: http://www.metricadetransparencia.cide.edu/Metrica%202010.pdf

14 Ver: Pardo, Mara del Carmen, 2010. "Los mecanismos de rendicin de cuentas en el mbito ejecutivo degobierno" en Merino, Mauricio; Lpez Aylln, Sergio y Cejudo, Guillermo, La estructura de la rendicin de cuentas en

Mxico, Mxico, UNAM-IIJ.15 Idem16 Ver: Casar, Mara Amparo; Marvan, Ignacio y Puente, Khemvirg, 2010. "La rendicin de cuentas y el poder

legislativo" en Merino, Mauricio; Lpez Aylln, Sergio y Cejudo, Guillermo, La estructura de la rendicin de cuentas enMxico, Mxico, UNAM-IIJ.


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Alejandra Ros Czares y Jorge Javier Romero

3.La fragmentacin institucional de la rendicin de cuentas

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rendicin de cuentas [] se conducen y se concluyen en el interior de dichas instituciones.En este sentido, los contactos con el exterior se conducen de forma limitada". 17 Al nal,el horizonte es alarmante: en ninguno de los tres poderes de gobierno hay manera de

vincular responsabilidades institucionales con resultados concretos.

En el mbito estatal, predomina una debilidad institucional en los poderes legislativoy judicial que mina su efectividad como contrapeso a un poder ejecutivo mucho msrobusto y dominante que no slo inhibe la autonoma de los otros dos poderes sino queimpone legislacin y polticas que adems implementa de manera poco transparente enel mejor de los casos o abiertamente discrecional.18 La situacin no es ms alentadora sise analizan los gobiernos municipales en donde conuye un periodo ajustado de gobiernoque incide en la habilidad de los muncipes para generar capacidades de gestin y unesquema institucional de control mixto en donde en donde el cabildo tiene el papelprotagnico y en donde las legislaturas estatales tienen una responsabilidad importante,aunque no siempre los incentivos correctos.

An ms, la estructura de la rendicin de cuentas que debe existir entre niveles degobierno (por ejemplo, en el uso de recursos federales), se reduce a una proliferacinde procesos administrativos que crean excesivos ujos de informacin que sobrepasan lacapacidad de reaccin de las instituciones encargadas de su seguimiento (ya sean estataleso municipales).19 Por ello, los gobiernos locales funcionan en esferas de discrecionalidade impunidad, protegidos por un entramado institucional que diluye la responsabilidad yla capacidad de sancin.

En los ltimos aos hemos construido una estructura institucional desequilibradaque no atina a dar direccin uniforme a los esfuerzos de rendicin de cuentas. Lo que

hemos hecho es una adecuacin de responsabilidades que enfatiza la legalidad, peroolvida la explicacin y justicacin de las acciones u omisiones de las institucionesgubernamentales. Este ajuste constante ha soslayado la importancia de vincular entre sresponsabilidades y responsables, por lo que las instituciones clave trabajan de maneraaislada dejando a la rendicin de cuentas del sistema poltico mutilada en alguno de susaspectos fundamentales, o simplemente incompleta. En concreto: tenemos institucionesque velan por nuestro derecho a la informacin gubernamental, pero que no inciden enlos procesos de archivo y gestin de los datos que se generan en el da a da, o bien cuyasresoluciones tienen un impacto limitado ante la ausencia de mecanismos efectivos parahacerlas valer. Tenemos tambin un sistema de scalizacin cuyos resultados no afectanlas proyecciones gubernamentales, pues no sirven para denir reas de oportunidad y

riesgo, simplemente porque los encargados de la toma de decisiones (lase poder ejecutivo

17 Ver: Caballero, Jos Antonio. 2010. "La rendicin de cuentas en los poderes judiciales" en Merino, Mauricio;Lpez Aylln, Sergio y Cejudo, Guillermo, La estructura de la rendicin de cuentas en Mxico, Mxico, UNAM-IIJ.

18 Ver: Ros Czares, Alejandra y Cejudo, Guillermo, 2010. "La rendicin de cuentas en los gobiernos estatales"en Merino, Mauricio; Lpez Aylln, Sergio y Cejudo, Guillermo, La estructura de la rendicin de cuentas en Mxico,Mxico, UNAM-IIJ.

19 Ver: Cejudo, Guillermo y Gerhard, Roberto, 2010. "La rendicin de cuentas en transferenciasintergubernamentales. El caso del FAIS" en Merino, Mauricio; Lpez Aylln, Sergio y Cejudo, Guillermo, La estructurade la rendicin de cuentas en Mxico, Mxico, UNAM-IIJ.


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y legislativo) no se sienten obligados a incorporar los resultados de la scalizacin comoun insumo para la toma de decisiones. Una situacin similar sucede con los nuevossistemas de evaluacin que no logran levantar el vuelo. Por otra parte, las institucionesencargadas del control burocrtico no consiguen articularse con aqullas encomendadascon la procuracin y administracin de justicia; y as, un largo etctera.

En resumen, lo que tenemos, tanto en el mbito federal como en los estatales, esun conjunto de instituciones "nuevas" que no logran un concierto. La consecuencia msgrave es el desencanto del ciudadano que distingue instituciones costosas, que alardeande nuevas facultades e importantes prerrogativas, pero que no han logrado consolidar unsistema poltico que justique a cabalidad la direccin de las acciones de gobierno.

Las causas del problema

El diagnstico de la estructura institucional del pas indica que son cinco las causasde la fragmentacin institucional que impide una efectiva rendicin de cuentas:

Primero, las reformas institucionales de los ltimos veinte aos a nivel nacional yestatal no estn articuladas entre s. No se ha seguido un diseo deliberado donde cadapieza desempea una funcin especca vinculada con las dems. En algunos casos,se trata de respuestas coyunturales a reclamos inmediatos que resultan en procesosdesvinculados. Lo anterior es particularmente lesivo para la rendicin de cuentas de unrgimen presidencial cuyo principio rector es la concatenacin de responsabilidades y

atribuciones. En un rgimen como el nuestro, cada una de las instituciones tiene una lgicapropia, pero tambin una lgica sistmica; sin embargo, los notables avances que se hanconseguido en contextos especcos (como la transparencia) no han logrado articularsecon el resto de las piezas. Por ello, es fcil encontrar situaciones donde instituciones quedeberan trabajar de manera conjunta fortalecindose mutuamente se estorban. EnMxico, se requiere una articulacin explcita que pronuncie los objetivos, procesos ymetas de las instituciones polticas.

Segundo, las recientes reformas han asignado nuevas responsabilidades a institucionesya existentes, o bien han creado instituciones nuevas que asumen responsabilidades de gestiny gobierno, otrora hurfanas, pero sin aadir una estrategia deliberada de fortalecimientoinstitucional. El resultado es un conjunto de instituciones que no cuentan con los recursoshumanos y materiales sucientes para desempear el mandato correspondiente o bien,instituciones que adolecen de instrumentos tcnicos indispensables para un funcionamientoefectivo. Por ello, lo que pred

hacia una política de rendición de cuentas en méxico - cide / red por la rendición de cuentas

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