hacia un modelo de inmigración sostenible

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Este proyecto ha sido dirigido por Javier Quintana, Director del Servicio de Estudios del Instituto de la Empresa Familiar.

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ÍNDICE

1/ Introducción

2/ Grandes cifras, tendencias y estrategia política

3/ Marco legal

4/ Balance económico

5/ Educación

6/ Seguridad Social

7/ Mercado laboral y Competitividad

8/ Política Exterior y de Ayuda al Desarrollo

9/ Gestión de flujos migratorios

10/ Integración y políticas sociales

11/ El ejemplo de otros países

12/ Bibliografía


HACIA UN MODELO DE INMIGRACIÓN SOSTENIBLE. 60 Propuestas.


En marzo de 2006 el Instituto de la Empresa Familiarpresentó el documento “Reformas clave para la econo-mía española: políticas que exigen un consenso urgen-te”. En él se recogían más de 60 propuestas que, deacuerdo con el punto de vista de esta institución, podí-an contribuir a incrementar la competitividad del país.Cada una de ellas tenía como objetivo mejorar algunade las 8 áreas que se identificaron como prioritarias:Marco Institucional; Inmigración; Educación; Mercadolaboral; Capacidad innovadora; Sistema energético;Agua; y Organismos reguladores.

Estas ocho áreas forman parte de los pilares fundamenta-les de la economía real y, como tales, del bienestar socialde los ciudadanos. Con el mencionado documento, elInstituto quiso llamar la atención sobre la importancia detodos ellos y la necesidad –frecuentemente insatisfecha–de darles prioridad en la agenda política española.

El presente documento constituye, en primer lugar, larenovación del compromiso del Instituto con esa mejo-ra de la competitividad del tejido productivo que debepermitir consolidar al país entre los más avanzados delmundo. También es una nueva llamada de atención a laclase política para que centre sus debates en las cues-tiones que afectan en mayor medida al futuro del país.

Al mismo tiempo, este trabajo responde al objetivo deanalizar con detalle algunas de las ocho áreas menciona-das. Cualquiera de ellas merecería este esfuerzo. La elec-ción de la Inmigración se debe a que seguramente es eltema más complejo, el que tiene un mayor componen-te social y el que, tal y como demuestran las encuestasdel Centro de Investigaciones Sociológicas, más preocu-pa hoy a los ciudadanos y, como tales, a los empresarios.

Otra de las razones por las que se ha llevado a cabo esteproyecto es el reto que conllevaba. En muchos ámbitossociales, en numerosos países, se ha extendido la sen-sación de que la política de inmigración está abocada alfracaso. En la raíz de este sentimiento colectivo estánlos malos resultados que se han sucedido en todos lospaíses de tradición inmigrante en materia de integra-ción, de control de fronteras y, sobre todo, de luchacontra la pobreza en los países menos desarrollados. ElInstituto de la Empresa Familiar, como entidad compro-metida con el bienestar de esta Sociedad, no esta dis-puesto a aceptar esta visión pesimista sin, al menos,reflexionar a fondo sobre cualquier idea que puedaaportar luz y enriquecer el debate.

El esquema seguido parte de una descripción de lasituación actual del Marco legal y de los efectos queha tenido la inmigración en la Economía, con especialatención a la Educación, a las cuentas de la SeguridadSocial y al Mercado de trabajo. La conclusión que seobtiene en estos cuatro apartados es muy clara: lainmigración legal es positiva cuando se produce através de contratos en los países de origen, perola afluencia masiva de irregulares puede llegar aser un enorme problema para los ciudadanosespañoles y para los propios inmigrantes. De ahíque en los siguientes puntos se reflexione sobre elControl de flujos migratorios, se estudie la forma enque la Política Exterior y de Ayuda al Desarrollo puedecombatir la pobreza de los países de origen y se abor-de la necesidad de una política de integración más efi-caz. Por último, en busca de las soluciones que apor-ta una experiencia más dilatada, se repasan los deba-tes en los que están inmersos países de larga tradicióninmigrante.

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1/INTRODUCCIÓN

“Una nueva llamada de atención a la clase política para que centre los debates en las cuestiones que afectan alfuturo del país”


CONTEXTO

• Reflexionar sobre los movimientos migratorios eshacerlo sobre la evolución del hombre. Escribir acercade la influencia que ha tenido en la cultura, en la eco-nomía, en la política, en las guerras, en el desarrollodel conocimiento y en la construcción de cada paíspodría servir para hacer una verdadera enciclopediade la Historia de la Humanidad. En ella quedaría clarauna realidad: cada época es diferente, por lo quecarece de sentido intentar comparar unas migracio-nes con otras, analizarlas desde un mismo enfoque oaplicarles políticas idénticas.

Cronológicamente hablando, la parte final de dichaenciclopedia sería la más rica en contenidos y análi-sis. En ningún otro momento de la Historia se hainvestigado y escrito tanto sobre Inmigración. Nosería correcto afirmar que ello obedece a una mayorpreocupación actual frente a la de otras épocas;pero sí que es consecuencia directa del desarrollo dela Sociedad de la Información, elemento que tieneuna destacada impronta en el proceso migratorioque está teniendo lugar a escala mundial. Si laentrada de Internet en los hogares y oficinas deeuropeos, norteamericanos o japoneses ha supues-to un cambio radical en sus vidas, difícil de preverhace una década, se antoja casi imposible entenderlo que ha supuesto para las personas que viven enlos países menos desarrollados en términos de infor-mación –a veces transformada en desinformación–.Desgraciadamente, el efecto no ha sido similar en loeconómico, y su pobreza sigue siendo una lacra queafecta a todos.

Pero, esta supuesta enciclopedia adolecería de un pro-blema importante: la ausencia de políticas adecuadas.

Ningún país u organismo de carácter internacionalhasta ahora ha logrado dar con ellas.

• El reto que supone la Inmigración tiene un origencomún al de los desafíos más difíciles a los que seenfrenta la Humanidad en este siglo: el récord decrecimiento de la población humana. Según la ONU,entre 2005 y 2050 ésta podría pasar de 6.400 millo-nes de habitantes a 9.100. El incremento tendríalugar casi en su totalidad en los países en desarrollo,cuya población se espera que aumente de 5.300millones a 7.800 millones. En palabras de la directo-ra de la División de Población de la ONU, HainaZlotnik, “se ha entrado en un terreno desconocidoen la historia de la Humanidad que puede tenerunas consecuencias dramáticas para el MedioAmbiente, la Economía y la Paz internacional”. Elcrecimiento demográfico se ha convertido en unproblema global.

• Las corrientes migratorias son consecuencia directade este crecimiento demográfico. Pero, hay otroselementos que también son determinantes –y que amenudo, también tienen su raíz en el crecimientodemográfico–. La ONU estima que en 2005 había enel Planeta 191 millones de emigrantes, el 3% de lapoblación mundial, casi todos procedentes de paísesen desarrollo. Aunque numerosos expertos sostie-nen que estos números son una respuesta por iguala las condiciones en origen y en el destino, el prime-ro de estos elementos parece tener mucho mayorpeso: bajo ciertos niveles de vida, incluidos los quese refieren a la sanidad, a la convivencia en paz o alacceso a alimentos, las emigraciones son muy redu-cidas, incluso cuando en otros lugares las condicio-nes sean mucho mejores. De acuerdo con esta idea,se puede afirmar que las principales causas de lainmigración son:

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2/GRANDES CIFRAS, TENDENCIAS Y ESTRATEGIA POLÍTICA

“España vive una revolución demográfica”


· Corrupción y ausencia de Estado.· Crisis económicas que conducen a situaciones gene-

rales de pobreza y desempleo.· Desastres ecológicos.· Guerras.· Persecuciones políticas o religiosas.

Todas ellas tienen connotaciones negativas.

• Al mismo tiempo, se pueden identificar los siguientesincentivos en los países de destino:

· Necesidad de mano de obra.· Proximidad geográfica.· Lengua y cultura compartida.· Economía sumergida.· Niveles de renta.· Presencia de otros inmigrantes.· Información, real, idealizada o falsa, a través de

Internet y televisión.

• Europa es la zona de mayor recepción de inmigran-tes del mundo. Lo es porque todos los elementosmencionados están presentes dentro de sus fronte-ras; y lo es porque las causas que alientan la emigra-ción están muy próximas a ella, en Asia y, sobretodo, en África. Los datos demográficos y su situa-ción social, política y económica hacen pensar queÁfrica será la principal emisora de inmigración aEuropa del siglo XXI.

• En respuesta a este reto, la UE ha desarrollado unaserie de iniciativas, que se comentarán a lo largo deeste informe y que pueden resumirse en dos:

· Una Política Común de Inmigración, aún incipiente.· Una asignación presupuestaria creciente: la Política

de Inmigración de la UE contará con un total de4.000 millones de euros para el periodo 2007-2013.

• Para comprender correctamente lo que significala inmigración en España es fundamental refle-xionar sobre el pasado del país: su población es elresultado de la llegada a la península ibérica dedistintos pueblos y del contacto con las que, en sudía, fueron colonias españolas en África, Américay Asia. Celtas, fenicios, griegos, cartagineses,romanos, godos, árabes, judíos, francos y berebe-res, entre otros, dejaron su esencia en la culturaespañola, convirtiéndola en una de las más ricasdel mundo. El bienestar presente está directa-mente relacionado con la aportación de cada unode estos pueblos y con la capacidad, desarrolladadurante siglos, de los nativos para integrar lasideas y el trabajo que llegaron de fuera en el teji-do productivo nacional. El éxito del fenómenomigratorio que vive hoy España depende en granmedida de la repetición de éste proceso.

• España es, geográficamente hablando, el puenteentre Europa y África. Al mismo tiempo, es el país

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Tabla 1. Población total, inmigrante y extranjera (1971-2004)

Año Población Total Inmigrados Extranjeros Nacionalizados Residentes Irregulares

1971 34.117.623 365.376 183.195 182.181 148.400 34.795

1981 37.723.299 625.907 233.082 392.825 183.422 49.660

1991 38.846.823 840.594 350.062 490.532 278.696 71.366

1997 39.852.651 s/d. 637.085 544.000 609.813 27.272

2000 41.116.842 1.969.270 1.370.667 598.603 895.720 474.947

2001 41.837.894 2.594.052 1.977.944 616.108 1.109.060 868.884

2002 42.717.064 3.302.440 2.664.168 638.272 1.324.001 1.340.167

2003 43.197.684 3.693.806 3.034.326 659.480 1.647.011 1.387.315

2004 43.975.375 4.355.300 3.691.547 663.753 1.977.291 1.714.256

Fuente: CES, INE, Ministerio del Interior e Izquierdo y López de Lera, 2003.


europeo con lazos culturales y económicos más estre-chos con Latinoamérica. Eso la convierte en uno de losprotagonistas mundiales del fenómeno. Numerososdatos lo confirman:

· De acuerdo con la Comisión Europea, cuatro decada 10 inmigrantes que llegan a la UE se quedanen España.

· España vive una revolución demográfica. Segúnel padrón del Instituto Nacional de Estadística (INE),entre 1998 y 2005 la población aumentó un 10,7%.La razón de esta evolución esta en la inmigración,que durante dicho periodo creció en 3.187.639 per-sonas. Ya representa el 8,4% de la población censa-da, unos 3,5 millones de residentes, …

· … y ello sin tener en cuenta los 1.250.000 irregu-lares que se calcula puede haber en España (cifraque se obtiene cruzando datos del padrón y delregistro de residentes).

· En algunas comunidades, como Valencia, Cataluñao Madrid, supera el 10% de la población.

· El porcentaje de población extranjera en Españasupera al de Italia (2,5%), Reino Unido (3,5%),Holanda (4%), Dinamarca (4,8%), Suecia (5,5%) yFrancia (8%). Por delante, pero cada vez más cerca,se sitúan Bélgica (8,7%), Alemania (9%) y Austria(9,2%).

· Según el INE, en 2015 podría llegar a representar el27% de la población española.

· De acuerdo con el Catedrático de la Universidad deSalamanca D. Vicente Gozálvez, estos niveles “nolos ha soportado ningún otro estado europeo enépoca de paz”.

· De acuerdo con los estudios de La Caixa, de los455.000 nuevos hogares creados en 2005, el 50%eran de extranjeros.

· En 2006, 33.905 inmigrantes ilegales llegaron aCanarias, un 61% más que en 2005. Aunque toda-vía no hay datos oficiales, los expertos consideranque miles han logrado entrar en territorio UE alquedar en libertad por haberse agotado los 40 díasde plazo máximo que la legislación española conce-de para que se proceda a su repatriación.

· Según diversas ONGs, la tercera parte de las paterasque intentan cruzar el Estrecho de Gibraltar no llega,lo que equivale a decir que podrían estar muriendomiles de personas al año en esta aventura. A ellashabría que añadir las que pierden la vida en los“cayucos” que tratan de alcanzar las Islas Canarias.

· La inmensa mayoría de los extranjeros que ha par-ticipado en los procesos de regularización empren-didos en España desea instalarse definitivamenteen el país. De acuerdo con los datos del Ministeriode Trabajo y Asuntos Sociales, sólo uno de cadacinco manifiesta voluntad de retorno.

· Las estimaciones de evolución demográfica delInstituto Nacional de Estadística se mueven en dosescenarios posibles. Uno de mínimos, en el queentre 2010 y 2059 llegarían casi seis millones deinmigrantes, y otro de máximos, en el que serían 14millones y medio, lo que equivaldría a un tercio dela población nacional actual. La diferencia de ochomillones de personas es demasiado importante yhace difícil elaborar una política eficaz.

· Según el Banco de España, las remesas aLatinoamérica en 2005 alcanzaron un valor similaral de la inversión directa española en el área.Según el profesor Iñigo Moré, fundador de laAsociación Remesas.Org, el dato es una estima-ción muy por debajo de su volumen real, debido aque se trata del flujo financiero “más difícil decuantificar”.

· Los Presupuestos Generales del Estado de 2007dedicarán 4.377 millones de euros a Ayuda alDesarrollo, un 0,42% del PIB.

• La magnitud de estas cifras sugiere una serie de pre-guntas que permanece sin contestar:

· ¿Está el país capacitado para afrontar los retossociales que implica esta revolución?

· Atendiendo a la competitividad y al crecimiento eco-nómico, ¿cuál es el número de inmigrantes quenecesita o necesitará el país?

· Atendiendo a la sostenibilidad de los sistemas sani-tarios, educativos y de pensiones, y a la SeguridadCiudadana, ¿cuál es el número máximo de inmi-grantes que puede acoger el país?

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· ¿Qué se entiende por respeto a la cultura de losinmigrantes?

· ¿Hasta qué punto deben conocer y aceptar los inmi-grantes los valores y la cultura del país de acogida?

· ¿Qué derechos políticos deben tener los residenteslegales?

• Pero, además, estos datos esconden otro de los gran-des problemas de la inmigración: la tendencia a gene-ralizar, sin información científica contrastada y, enconsecuencia, a gestionar sus retos de forma pocoeficiente. Por ejemplo, casi siempre se da por hechoque las redes informales –amigos y familiares– sonuno de los canales que facilita la llegada de nuevosinmigrantes. También hay cierta tendencia a pensaren una inmigración mayoritariamente masculina yque envía grandes cantidades de dinero a sus lugaresde origen. Sin embargo, de acuerdo con el sociólogoUbaldo Martínez Veiga, la inmigración dominicana esmayoritariamente femenina, frente a la marroquí,que, efectivamente, registra un porcentaje masculinosuperior. Según este autor, “únicamente un 5% de lasmujeres dominicanas dice no conocer a nadie cuandollega a España, frente al 45% de los marroquíes. Un83% envía dinero a su país de origen, frente al 37%de los marroquíes. La mayoría de ellas desea traer aalguien de su familia, frente al 18% de los marro-quíes”. Ello indica que la inmigración dominicanafunciona básicamente a través de redes y es clavepara la familia que no emigra, frente a la realidad delos emigrantes marroquíes, menos importantes en laeconomía de sus hogares en Marruecos, que utilizanotro tipo de contactos para entrar en Europa y queda origen a un menor número de reagrupacionesfamiliares. Queda claro que ambos colectivos se ajus-tan a algunos estereotipos, pero escapan a otros.

Atendiendo a estas diferencias, y sin entrar en detalleen ellas, se puede hacer una primera clasificación quepermita definir mejor las políticas que poner en marcha:

· Inmigración de Latinoamérica. Sus flujos sonmás fáciles de regular, ya que la entrada se produ-ce por los aeropuertos; el idioma y las creencias reli-giosas son similares a los españoles, aspectos posi-tivos de cara a su integración. Las redes familiaresfuncionan bien, por lo que son los principales benefi-ciarios del agrupamiento familiar. Prácticamente, latotalidad de entradas irregulares se realiza a través de

visados por turismo. Su nivel de formación es bajo,salvo excepciones. La emigración por causas políti-cas y de conflictos armados se ha reducido en losúltimos años; la situación económica de estos paí-ses tiende a mejorar lentamente. Todo ello permitepensar que, a pesar de sus elevados índices de cre-cimiento demográfico, el flujo a medio plazo semantendrá o se reducirá, con oscilaciones al alzasólo en caso de crisis económicas.

· Inmigración del Este de Europa. Difícil de regu-lar, pues existen numerosas vías de entrada; elidioma es una fuerte barrera a la integración; lainmigración por problemas políticos y de guerrases prácticamente inexistente; la formación delinmigrante es muy variable, aunque son frecuen-tes las personas con formación superior, que nosiempre es aprovechada; la situación económicade los países mejora lentamente, y con su integra-ción en la UE se acercarán a la convergencia alargo plazo, lo que frenará la tendencia a emigrar.Con la ampliación de la UE a 27 miembros, setemía una llegada masiva de ciudadanos de estospaíses. Por este motivo, entre mayo de 2004 yabril de 2006, sólo tres países de la antigua UE-15permitieron la libre entrada de ciudadanos de los10 nuevos socios. El resto de países tendrá queautorizarla antes de abril de 2009, aunque hasta2011 existe una cláusula de salvaguardia que per-mite volver a restringir su entrada si se producen“perturbaciones excepcionales”. España ya la haautorizado, pero no está claro el régimen deentrada desde los dos países recientemente incor-porados, Rumania y Bulgaria. A pesar de los temo-res mencionados, el flujo ha sido menor del espe-rado (unas 30.000 personas en 2004 y 2005) ysupone el 8% de la inmigración europea. Con laampliación a 27 países es muy posible que el pro-ceso siga creciendo, pues Rumania y Bulgaria songrandes emisores de emigrantes. No obstante,hay que señalar que ya lo han sido antes de suentrada en la UE, hasta el punto de que los ciuda-danos rumanos representan el 8,5% de losextranjeros en España. Teniendo en cuenta estacifra, lo acontecido con sus antecesores y que dostercios de esta inmigración se instala en Alemaniay Austria, no cabe esperar una afluencia masivahacia España. Si es preocupante la posibilidad de quelleguen ciudadanos de más allá de la UE, de estadosque comparten frontera con estos países (Moldavia,Bielorrusia, Ucrania, etc.), aunque, teniendo en

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cuenta que este tipo de inmigración funciona básica-mente por redes familiares, no es previsible queEspaña sea su principal destino. No obstante, convie-ne apoyar a los países que sí lo serán (principalmen-te Alemania, Austria e Italia) para que hagan causacomún con la gestión de los retos que supone lafrontera con África y el Mediterráneo.

· Inmigración de África. Muy difícil de regular, nosólo por los numerosos puntos de entrada a los quetiene acceso, sino también por la propia actitud delos inmigrantes, dispuestos a asumir todo tipo deriesgos; el instrumento más utilizado como vía deentrada son los servicios de las mafias que traficancon personas; el idioma, la religión y la cultura songrandes barreras para la integración; la formaciónes casi inexistente. Es el colectivo que menos usa lasredes familiares y el reagrupamiento familiar. Elcontinente africano es la región del mundo conunas perspectivas de futuro más inquietantes:

– Se están produciendo grandes cambios demográfi-cos. En 1950 Europa del Sur tenía el triple de pobla-ción que el Magreb; la ONU prevé que en 2050 elMagreb tenga 100 millones más. Una evoluciónsimilar a la que tendrá la zona subsahariana: supoblación se duplicará en 24 años. En los próximos45 años su población activa crecerá un 160%. Aestos datos hay que añadir un cambio social queinfluye notablemente en la inmigración: el despo-blamiento de las zonas rurales y el desarrollo degrandes bolsas de parados en núcleos urbanos.

No obstante, estos cambios no suponen unapresión comparable a la que soportan regionescomo India o China. De hecho, la densidaddemográfica va a seguir siendo menor a la deEuropa, América o Asia. El problema es que, sipersiste la situación económica actual, los nue-vos ciudadanos africanos emigrarán en masahacia las zonas más desarrolladas.

– Persisten los conflictos armados. Aunque elnúmero de guerras oficialmente reconocidas seha reducido a seis, los enfrentamientos armados

–más que entre estados, entre grupos que serigen por conductas tribales– son constantes ycausan millones de desplazados.

– Los niveles de pobreza son insostenibles. Uno delos Objetivos del Milenio de la ONU era reducir lapobreza a la mitad en 2015. Al ritmo actual,África tardará unos 150 años en lograrlo. Enestos momentos, los 24 países más pobres delplaneta son africanos.

– La corrupción invade todas las instituciones. LaUnión Africana considera que la corrupción le cues-ta al continente el equivalente al 25% de su PIB.

Ante un panorama humano tan desalentador es deesperar un flujo constante de personas que huyande sus países hacia Europa. Por ello, es el grupo quepresenta el mayor reto político y social.

· Inmigración de Asia. Difícil de regular, aunque ladistancia dificulta la llegada masiva a España; el idio-ma y la cultura son barreras difíciles de salvar decara a la integración; los niveles de formación sonmuy reducidos; la emigración por causas políticas yde guerras es hoy menor debido a la estabilidadpolítica de las principales potencias de la zona(Rusia, China, India, Irán); la situación económica hamejorado en los últimos años, pero la presióndemográfica es enorme, por lo que es de esperarque el flujo se mantenga en los niveles actuales.

• Las diferencias también son muy normales en lo querespecta a la forma que en que el fenómeno se hadesarrollado en cada Comunidad Autónoma, e inclu-so, dentro de éstas, en cada núcleo urbano. Por ejem-plo, los inmigrantes representan en Extremadura sóloel 2,3% de la población; en Madrid son el 13,1%, lamayoría de origen ecuatoriano; en Cataluña son el11,4%, pero los más numerosos son marroquíes; enBaleares son el 15,9%, pero la mayoría tiene unascaracterísticas muy diferentes: son ciudadanos de laUE, con elevada renta per capita. El reto en el caso deesta comunidad es muy diferente, y tiene que ver,sobre todo, con la Sanidad.

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PROPUESTAS

1. La política de inmigración, tanto en su dimensiónnacional como en la que afecta a los países de ori-gen, debe orientarse a eliminar las causas y elemen-tos negativos inherentes a ella, sin olvidar que apor-ta también aspectos positivos y necesarios para lacompetitividad del país.

2. Reformar el Padrón Municipal para que incluyainformación más detallada sobre inmigración. Alacceder a él:

· la huella dactilar y la fotografía digital de cadapersona deben quedar registradas en una base dedatos;

· se debe emitir un documento con la foto delempadronado que facilite su identificación, sinque ello suponga derechos adicionales.

3. Diseñar una política específica para cada uno de losgrandes grupos de inmigrantes identificados: latino-americanos, africanos, europeos del este y asiáticos.

4. Abrir un debate sobre los derechos políticos de losinmigrantes. Lo más coherente sería que sólo lanacionalidad española fuera la puerta de acceso a latotalidad de los derechos políticos.

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CONTEXTO

• Todos los estados de la UE han utilizado la Ley comoinstrumento base para gestionar la inmigración.España no ha sido una excepción. La diferencia princi-pal es que, como país que hasta hace pocas décadasera emisor neto de emigrantes, su esquema normativoes mucho más reciente que el de otros socios europe-os, como Alemania, Holanda, Reino Unido o Francia.

• La normativa de esta materia tiene dos dimensionesprincipales: europea y estatal. El art. 149 de laConstitución española establece que el Estado tienecompetencias exclusivas sobre nacionalidad, inmigra-ción, extranjería y derecho de asilo, no transferibles alas Comunidades Autónomas. Estas competenciasestán repartidas entre los Ministerios de AsuntosExteriores, Interior y de Trabajo y Asuntos Sociales.

• No obstante, las Comunidades Autónomas y la admi-nistración local son las principales responsables de lagestión diaria de la inmigración. De ahí que en algu-nas comunidades ya se hayan creado Consejerías deInmigración y que, dentro de su abanico de compe-tencias (sanidad, educación, vivienda, etc.) estén lla-madas a ser autoras de una parte fundamental delmarco regulador. Mientras el Estado es el principalresponsable de legislar sobre “los que llegan”, lascomunidades lo hacen en aspectos que afectan a “losque están” y desean quedarse –la mayoría–, y quenecesitan una mayor coordinación.

• Normativa europea. Sus elementos más destaca-dos son:

· Acuerdo de Schengen (1985) para la LibreCirculación de las Personas.

· Tratado de Ámsterdam (1997), por el que los paísesmiembros transfirieron sus competencias en inmi-gración y asilo a la UE.

· Directiva 2001/40/CE sobre el ReconocimientoMutuo de las Decisiones en Materia de Expulsiónde Nacionales de Terceros Países.

· Directiva 2002/90/CE, que define la ayuda a laentrada, a la circulación y a la estancia irregular.

· Directiva 2003/9/CE, que aprueba normas mínimaspara la acogida de los solicitantes de asilo en losestados miembros.

· Directiva 2003/86/CE sobre el Derecho a laReagrupación Familiar (sin incorporar a la legisla-ción nacional).

· Directiva 2003/109/CE, relativa al estatuto de losnacionales de terceros países residentes de largaduración (sin incorporar a la legislación nacional).

· Acuerdos de readmisión firmados por la UE con lospaíses de origen.

Especialmente relevante habría sido la aprobación dela Constitución europea. Con ella se habría logradoagilizar la aprobación de nuevas políticas ya que en sutexto se prevé que:

· Las decisiones que tengan que ver con control defronteras, asilo e inmigración se adopten por mayo-ría cualificada, frente a la necesidad vigente de unamayoría reforzada.

· Se aplique el principio de solidaridad y repartoequitativo de la responsabilidad y del coste

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3/MARCO LEGAL

“Evitar los constantes cambios y los ‘efectos anuncio’”


financiero de la gestión de fronteras.

A pesar del gran número de normas que ha aprobadola UE sobre Inmigración, la política en este ámbito sufrede los mismos problemas que el resto, en concreto, lafalta de coordinación y de capacidad para llegar aacuerdos en temas prioritarios como: la policía comúnde fronteras; el derecho de asilo; la política de apoyo alos países en vías de desarrollo o las pautas a las quedebe ajustarse la regularización de inmigrantes.

En general, el papel de España en la elaboración yaprobación de directivas ha sido menor que el de lospaíses con más tradición. No se puede decir lo mismoen lo que se refiere a la denominada “Política Comúnsobre Inmigración”, de la que está siendo una firmeimpulsora.

• Normativa estatal. El marco legal estatal tiene suorigen en 1985, cuando se aprobó que la entradaregular de trabajadores extra-comunitarios quedasesubordinada a la “situación nacional de empleo”.Desde entonces se supone que sólo se conceden per-misos de trabajo para puestos que no puedan sercubiertos por mano de obra autóctona o, en su defec-to, por los extranjeros ya radicados legalmente en elpaís. A pesar de que la realidad ha superado amplia-mente este enfoque original, sigue estando vigente.

En los últimos años, se han producido notables yconstantes cambios legislativos. En concreto, desde elaño 2000 se han aprobado las siguientes leyes:

· Ley Orgánica 4/2000 sobre Derechos y Libertadesde los Extranjeros en España y su Integración Social,que modificaba la Ley de extranjería anterior (LeyOrgánica 7/1985). Esta norma fue modificada porlas tres siguientes:

· Ley Orgánica 8/2000, que tiene algunos conteni-dos pendientes de resolución de recursos deinconstitucionalidad.

· Ley Orgánica 11/2003 de Medidas Concretas enMateria de Seguridad Ciudadana, ViolenciaDoméstica e Integración Social de los Extranjeros.

· Ley Orgánica 14/2003, de 20 de noviembre, deReforma de la Ley Orgánica 4/2000LO 14/03,también recurrida ante el Tribunal Constitucional.

Además, hay varias disposiciones de menor rangoque también son fundamentales para entender elmarco legal actual:

· Reglamento de extranjería, aprobado mediante elReal Decreto 2393/04, en diciembre de 2004.

· Orden PRE/140/2005, que establece los requisitospara acogerse al proceso extraordinario de conce-sión de autorizaciones a trabajar y a residir enEspaña como consecuencia del nuevo reglamento(es decir, la última regularización).

· Acuerdos de readmisión firmados entre España ylos países de origen.

Las palabras del profesor de la Universidad de Cantabria,Pablo Santolaya, subrayan la gran inseguridad jurídi-ca que han significado todos estos cambios: “Se hansucedido, en estos últimos años, soluciones muy diferen-tes, en ocasiones sin siquiera permitir una mínima con-solidación de la anterior. Ha sido, y es, una normativaprovisional, lo que genera gran inseguridad jurídica enuna materia tan trascendental. La jurisprudencia se pro-duce, con frecuencia, sobre normas derogadas, y nosencontramos en permanente espera de sentencias delTribunal Constitucional, tardías en la medida en que seproduce la impugnación de la nueva ley antes de que sehaya resuelto el recurso correspondiente a la anterior”.

• A todos estos problemas habría que añadir uno más:los debates y procedimientos legislativos, tanto anivel nacional como europeo, se suceden con preocu-pante lentitud, lo que es aprovechado por las mafiaspara, mediante información distorsionada, empujar aun mayor número de personas a emprender el rumboa los países más ricos.

• Por último, hay que añadir que, como sucede en lamayoría de los demás ámbitos públicos, no existe unaevaluación independiente de los resultados de lasdiferentes políticas e iniciativas legislativas.

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PROPUESTAS

1. Poner en marcha, a través de una nueva Constitucióneuropea o mediante fórmulas más sencillas, unnuevo mecanismo para la aprobación de las iniciati-vas legales necesarias en la UE, que no requieramayorías reforzadas y permita la adopción de deci-siones con rapidez.

2. Reconocer el importante papel que juegan lasComunidades Autónomas (CC.AA.) y la administra-ción local. Las CC.AA. deben participar en la elabo-ración de los planes nacionales. Al mismo tiempo,sus actuaciones han de estar coordinadas con las delEstado y demás autonomías.

3. Adoptar medidas que garanticen la necesaria coor-dinación entre todos estos ámbitos y la despolitiza-ción de las relaciones Estado-Autonomías a la horade desarrollarla. El foro natural para desarrollar estacoordinación es el Consejo Superior de Política deInmigración, creado por la LO 4/2000 y que hastaahora no ha servido para cumplir este objetivo.

4. Evitar los cambios constantes de legislación y garan-tizar una rápida resolución de los recursos deinconstitucionalidad pendientes para poner fin a lafalta de seguridad normativa.

5. Aprobar los cambios normativos por procedimientode urgencia, de forma que se evite el “efecto-anun-cio”, del que se aprovechan las mafias dedicadas altransporte de inmigrantes irregulares.

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CONTEXTO

• Conocer la aportación de la inmigración a la riquezay al bienestar del país receptor es imprescindible paravalorarla y gestionarla. Muchos autores e institucio-nes han intentado calcular la importancia de los resi-dentes extranjeros en el crecimiento económico quevive la economía española:

· De acuerdo con la Oficina Económica del Presidentedel Gobierno, el 50% del crecimiento económicode los últimos cinco años se debe a la inmigración.

· De acuerdo con La Caixa, este porcentaje aumenta-ría hasta el 100%

· De acuerdo con los datos de la Comunidad deMadrid, el crecimiento medio del PIB madrileñoanual en el período 2001–2005 habría sido un1,77% inferior si no hubiera habido inmigranteseconómicos.

• Sin embargo, es obligado señalar que ninguno de losestudios realizados ha abordado la cuestión en sudimensión total. Es decir, teniendo en cuenta que laaportación de la inmigración ha de medirse analizandoel largo plazo además de un amplio elenco de factores.

• Conviene advertir también que muchas de las opinio-nes formuladas han carecido de rigor científico y sehan basado más en estereotipos o ideas preconcebi-das que en el conjunto de elementos que ha de con-siderarse. Más que de llegar a un resultado objetivo,se ha tratado de demostrar la validez de unas ideasanteriores a la investigación. Por ejemplo, no es extra-ño escuchar que la inmigración supone un sobrecos-te para el sistema sanitario por el simple hecho de

que en determinados hospitales acude un porcentajede inmigrantes elevado. En un error similar suelenincurrir quienes defienden la aportación positiva a laeconomía cuando dicen que “gracias a la inmigraciónla Seguridad Social tiene superávit,” sin tener encuenta que es una situación puntual.

• Tal y como afirman los profesores Eliseo Aja y JoaquínArango, el problema es que “en España no se hanefectuado estimaciones sólidas del impacto de lainmigración sobre el crecimiento económico del últi-mo quinquenio”. Hay varias razones: insuficienteinterés político y académico, ausencia de datos decarácter general (no económicos); elevada compleji-dad del análisis coste-beneficio; escasos antecedenteshistóricos; y sobre todo, la siempre opaca conexióneconomía sumergida-inmigración.

• En países con mayor tradición inmigrante, comoEstados Unidos, Canadá, Suiza, Alemania o los PaísesBajos, sí se han hecho estudios completos y fiables.Entre otros factores, en ellos se han tenido en cuentalos siguientes:

· Aportación al PIB. Todos los expertos coinciden enque, hasta el momento, la inmigración está tenien-do una aportación positiva en el PIB español, prin-cipalmente a través del consumo interno que gene-ra. Desgraciadamente, se trata de un fenómenoreciente por lo que no existe una predicción fiablesobre el balance que presentará cuando finalice elciclo económico. Queda así sin contestar una pre-gunta inquietante: ¿qué sucederá en caso de crisiseconómica?

· Aportación a la renta per capita. Desde hace másde una década España avanza hacia la convergenciacon la UE-15, tendencia que no se ha ralentizado

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4/BALANCE ECONÓMICO

“Más que un motor, un corrector del menor potencial de crecimiento”


a pesar de la inmigración. Pero este dato presentaun importante problema: no cuenta los 1.250.000irregulares que se calcula que viven en el país.

· Crecimiento del empleo. España es el principalcreador de empleo de la UE. De los puestos de tra-bajo generados en 2005 y 2006, el 50% ha sidoocupado por inmigrantes, proporción que seríasuperior si se lograse calcular el trabajo en la eco-nomía sumergida.

· Variación del empleo de trabajadores naciona-les como consecuencia de la incorporación deextranjeros al mercado de trabajo. La tasa deparo ha caído entre los trabajadores nacionales.Pero la pregunta realmente es si la creación deempleo entre los españoles habría sido superior sinla inmigración. La respuesta, en todos los expertosconsultados, es rotunda: la creación de puestos detrabajo para inmigrantes ha generado, en términosnetos, empleo en la población nacional.

· Ingresos fiscales generados por la inmigración.La mayor parte de los ingresos provienen de losimpuestos indirectos y de las cuotas a la SeguridadSocial. Los ingresos fiscales por IRPF, por tratarse derentas generalmente bajas, son inferiores, en térmi-nos per capita, a los generados por los españoles.

· Balance ingresos-gastos para el sistema deempleo y de pensiones. Es el elemento sobre elque existe una mayor incertidumbre. Es determi-nante para conocer el verdadero efecto de lainmigración sobre el Estado de Bienestar. Enestos momentos el montante de los ingresos de laSeguridad Social procedentes de inmigrantes essuperior al de las pensiones que cobran. Del mismomodo, utilizan el seguro de desempleo en menorproporción y cuantía que los trabajadores naciona-les. Sin embargo, a largo plazo, existen muchasposibilidades de que el balance cambie de signo.

· Efectos sobre el gasto público (con especial aten-ción a los que generan la atención social, los servi-cios de administración pública, la educación, lasanidad, la seguridad y la vivienda pública). Segúnla Oficina Económica del Presidente del Gobierno,los inmigrantes aportan al Estado un 6,6% de susingresos y consumen el 5,4% de sus recursos. Susaldo a favor sería de 4.784 millones de euros. Elproblema es que este cálculo no tiene en cuenta el

factor mencionado previamente (el coste futuropara el sistema de pensiones y de seguro de desem-pleo) ni tampoco muchos de los costes públicosque no cuentan con asignaciones diferenciadaspara extranjeros/nativos.

· Efectos sobre la educación y la sanidad. Desdeel momento en que se empadronan en una locali-dad española los extranjeros tienen derecho aambos servicios públicos.

Diferentes estudios han demostrado que el costesanitario generado por los inmigrantes no essuperior, en términos per capita, al de los resi-dentes nacionales. Es más, debido a su juventud,tiende a ser inferior. Cuestión diferente es que elcrecimiento demográfico haya sido más rápidoque el de la inversión en nuevas infraestructurassanitarias; que en determinadas regiones el porcen-taje de inmigrantes que acude a los servicios sanita-rios sea tan elevado que dé la sensación a los ciuda-danos españoles de un uso excesivo; que la mayoríade inmigrantes, al estar entre las capas sociales derenta más baja, no tenga acceso a la sanidad privaday recurra siempre a la pública; o que, en determina-dos ámbitos, como en la sanidad infantil, hagan unuso superior debido a sus mayores tasas de natalidad.

No se puede decir lo mismo de los costes que con-lleva en materia de educación (se analizan en unapartado posterior), ámbito en el que el coste percapita es superior. Cuando no se aumentan losrecursos destinados a reforzar la educación delos inmigrantes, no son tanto las finanzaspúblicas como la calidad de la enseñanza laque se resiente.

· Efectos sobre los costes salariales. De acuerdocon el Banco de España, los inmigrantes cobran demedia un 30% menos que los trabajadores nacio-nales debido a su menor formación. Sin embargo,no existe ningún estudio que haya calculado elefecto exacto de la inmigración sobre la evoluciónde este parámetro a nivel nacional. Del análisis delos últimos seis años, periodo en el que se ha pro-ducido la incorporación al mercado laboral de inmi-grantes de forma más intensa, se deduce que, salvoen el año 2005, los costes salariales han evolucio-nado ligeramente por encima de la inflación, lo quedescarta la hipótesis de que la inmigración produceuna disminución general de los salarios reales.

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Curiosamente, la variación acumulada de estoscostes y del IPC es la misma: un 19,6%. No obs-tante, sería conveniente realizar este mismo análisisa nivel sectorial, ya que no sería extraño que en lossectores con mayor presencia de extranjeros, lossalarios hubiesen seguido una evolución diferente.

· Efectos sobre la productividad del país. Tal ycomo informa el Banco de España en su Boletín defebrero de 2005, “en el corto plazo, los inmigran-tes, dadas sus características personales en relacióncon la antigüedad laboral, niveles educativos y cua-lificación profesional, tienen, por término medio,una productividad inferior a la de los trabajadoresnacionales. Por tanto, una mayor llegada de inmi-grantes reduce la tasa de crecimiento de la produc-tividad en el corto plazo. Sin embargo, lo relevantepara el crecimiento económico en el medio y largoplazo es el comportamiento de los inmigrantes enlo que se refiere a acumulación de capital humanoy cualificaciones profesionales. A este respecto, loque sugiere la evidencia empírica es que, en los paí-ses en los que la integración y la asimilación de losinmigrantes se producen con mayor facilidad, estapoblación acumula capital humano a tasas superio-res a las de la población nacional y, por tanto, con-tribuye positivamente al crecimiento económicopotencial en el medio y largo plazo”. Conviene aña-dir que el fuerte crecimiento del empleo en Españaes consecuencia de un modelo económico más

intensivo en mano de obra y menos en acumula-ción del conocimiento, lo que ha frenado el creci-miento de la productividad. La significativa incorpo-ración de trabajadores inmigrantes al mercadolaboral no es, por tanto, la causa, sino el resultadode la reducida capacidad innovadora de la econo-

mía española. Por otra parte, tal y como se planteaen el apartado posterior sobre el Mercado Laboral,también hay que señalar que los sectores en los quesu presencia es masiva (construcción, agricultura,hostelería y servicios domésticos) tienen un poten-cial innovador limitado y la dificultad para alcanzarmejoras en la productividad es mayor.

• El análisis de todos estos factores desde la perspectivaespañola demuestra que, de momento, hay demasia-das incógnitas para hacer un balance con una basecientífica fiable. Ante este problema, la única alternati-va aceptable es acudir a la experiencia de los países conuna tradición más larga. Las principales conclusionesde los estudios antes mencionados en Estados Unidos,Canadá, Suiza, Alemania o los Países Bajos, que por suestructura económica y social pueden ser trasladablesa la economía española, son las siguientes:

· A corto plazo, el crecimiento económico generadoes muy significativo por varias razones: impulso alconsumo interno; crecimiento del empleo nacionaly extranjero; crecimiento de la tasa de ahorro (la

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Figura 1. Evolución coste salarial. Fuente: INE y elaboración propia.


propensión al ahorro de los inmigrantes es superiora la de los países de acogida) y contención de loscostes salariales que permite a las empresas ser máscompetitivas.

· En el largo plazo, teniendo en cuenta los ciclos eco-nómicos completos y la esperanza de vida de losinmigrantes que permanecen en el país –y el costeque tiene en forma de pensiones–, el efecto espositivo pero mucho menor, sobre todo en térmi-nos de renta per capita.

· El balance entre los impuestos que pagan y el valorde las prestaciones públicas recibidas es ligeramen-te positivo.

· Es imposible calcular cuál habría sido la evoluciónde la economía sin la llegada de inmigrantes enestos países, pero casi todos los expertos intuyen enque su evolución habría sido negativa. Es decir, másque un motor, la inmigración estaría siendo uncorrector del menor potencial de crecimiento,un remedio a la escasa capacidad de expansiónde economías desarrolladas. Salvo algunos

programas de atracción de mano de obra cua-lificada, no ha servido para compensar los pro-blemas estructurales de los países de acogida.

• Hay que señalar otros aspectos claves, pero que nin-guno de estos estudios considera:

· La competitividad que aporta a las empresas y lainfluencia que tiene ésta sobre el desarrollo eco-nómico.

· Tampoco suelen valorar en términos monetarios losposibles efectos negativos que puede tener la dis-minución de la seguridad ciudadana por posiblesproblemas de integración.

· Una de las consecuencias negativas es que el miedoa la inmigración masiva ha creado numerosasbarreras a la libertad de circulación de las personas.Esta tendencia, que contrasta con los avances quese están sucediendo en materia de libertad de cir-culación de capitales, bienes y servicios en Europa,que también se ha visto alimentada por el terroris-mo, tiene un coste económico elevado.

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PROPUESTAS

1. Crear un observatorio permanente, despolitizado eindependiente que trabaje en la obtención de datossobre:

· Aportación de la inmigración a la economía y alEstado de Bienestar.

· Futuro de los flujos migratorios.

· Funcionamiento de los procesos de comunicacióncon los lugares de origen (para conocer mejorcomo funcionan los efectos anuncio).

· Influencia en la calidad de los sistemas educativosy sanitarios.

· Necesidades de inversión en infraestructurasgenerada por la llegada de inmigrantes.

· Aportación a la productividad.

· Influencia sobre los costes salariales sectoriales.

· Diferentes escenarios de gasto social y reducciónde ingresos públicos en casos de crisis económica.

· Renta per capita del total de residentes en España(teniendo en cuenta también la población ilegal).

· Efecto sobre la inseguridad ciudadana.

· Economía sumergida e inmigración.

2. Incrementar el porcentaje de gasto social para la for-mación de los trabajadores, de manera que la mejorcapacitación de los inmigrantes repercuta en la mejo-ra de la productividad y en una rápida integración.

3. Continuar apostando por las reformas estructu-rales necesarias y por el incentivo a la innova-ción. Ambos factores son ahora más urgentesque nunca, a pesar del espejismo que se derivadel mayor crecimiento económico originadopor la llegada de inmigrantes.

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CONTEXTO

• La proporción de estudiantes extranjeros en el siste-ma educativo español ha crecido a un ritmo inferior ala de inmigrantes en la población total española. En2003 era del 4%. En 2006, del 6,5%, frente al 8,4%de extranjeros censados. Esta diferencia se debe aque muchos de ellos están en fase de asentamiento y,o bien no tienen hijos o no han procedido a solicitarsu reagrupamiento familiar. Las previsiones hacenpensar que la diferencia pronto desaparecerá. Deacuerdo con un Estudio de la Universidad deSalamanca, del profesor Mariano Fernández Enguita,la proporción de estudiantes extranjeros será cadaaño un punto porcentual mayor. La tasa de natalidadentre extranjeros, superior a la de los españoles, estáen el origen de esta evolución.

• El sistema educativo español presenta graves defi-ciencias. Como el Instituto de la Empresa Familiarseñalaba en su documento “Reformas claves para laeconomía española: políticas que exigen un consensourgente”, las estadísticas señalan que la formación delos estudiantes españoles es notablemente peor quela de la mayoría de los países desarrollados –y direc-tos competidores–. De acuerdo con el último informeelaborado por la OCDE:

· La tasa de abandono escolar en España dobla lamedia UE.

· Cada vez son más los adolescentes que tienen pro-blemas para comprender lo que leen (más del 20%).

· El número de jóvenes que completa la enseñanzasecundaria superior desciende.

· El nivel de absentismo de los alumnos españoles esel peor de la UE.

· A pesar de que en términos reales su remuneraciónes similar, la tasa de abandono de su profesión delos profesores españoles es superior a la media delos países desarrollados.

• Respecto a la relación de estos problemas con la inmi-gración es muy importante apuntar que:

· Estas tendencias negativas son anteriores a lallegada de la inmigración masiva…

· … pero se ven acentuadas por ella. En concreto,tal y como pone de manifiesto el Estudio de laFundación BBVA de 2005 sobre “Inmigración y trans-formación social en España”, está demostrado que:

– Una mayor proporción de alumnos extranjerospor curso disminuye el número de aprobados,especialmente en Primaria y en Secundaria.

– Un porcentaje de extranjeros superior al 6% en elaula afecta negativamente al rendimiento acadé-mico del conjunto de sus alumnos.

Es decir, está empíricamente demostrado que laincorporación de hijos de inmigrantes al sistemaeducativo español, al no verse correspondida poruna política adecuada, ha tenido un efecto nega-tivo en la calidad de la enseñanza pública (queconcentra el 80% de los escolares extranjeros).

· La ineficiencia del sistema educativo constituye una delas principales barreras a la integración. La Educaciónes la principal política de integración.

5/EDUCACIÓN

“Facilitar la residencia permanente y el empleo a los padres de estudiantes con un curriculum académicobrillante”


• Los problemas de mayor calado del sistema educativonacional son tres:

· Constantes cambios legislativos. La falta de con-senso entra las grandes fuerzas políticas impide con-tar con un marco estable, con una orientación clara.

· Falta de recursos. El gasto medio anual por estu-diante no llega a 6.000 dólares. La media en laOCDE es de 7.343. No obstante, hay que señalarque éste no es un dato que sirva para evaluar lacalidad de la enseñanza: Finlandia está ligeramentepor debajo de esta media, al igual que Japón oKorea, y en cambio son paradigmas de buenos sis-temas educativos.

· Falta de educación familiar. De acuerdo con lamayoría de expertos, la familia es la estructurasocial que más condiciona la educación. Comoseñala el profesor José María Calleja, “En España,uno de los principales problemas que existe en lasescuelas es que hay un sector de alumnos –hijos deespañoles, no necesariamente inmigrantes– que noadmite la autoridad del profesor”. Este hechodemuestra un elevado nivel de fracaso de la familiaespañola a la hora de inculcar a los hijos el valor delrespeto a la figura del profesor y la cultura delesfuerzo. A lo largo de los últimos años, numerosossociólogos han señalado este problema como unode los grandes fracasos de la sociedad modernaespañola. No es casualidad que en los países men-cionados antes como paradigmas de buenos siste-mas educativos –Finlandia, Korea y Japón– no seproduzca.

El origen del problema es doble:

– La educación que reciben los hijos por parte desus padres.

– Una situación novedosa: la dificultad para conci-liar la vida familiar y laboral.

• Para conocer el efecto que tiene la inmigración sobreel sistema educativo, hay que analizar su influencia enestos problemas y ver si, además, da origen a nuevosretos o elementos positivos.

· Efecto ante los constantes cambios legislativos.Como en el resto de ámbitos, las grandes fuerzaspolíticas no han mostrado interés alguno en lograr

un acuerdo nacional sobre la inmigración y, más enconcreto, sobre cómo abordar los retos que suponepara la Educación. De nuevo se pone de manifiestola falta de capacidad de las principales fuerzas polí-ticas para llegar a acuerdos de interés general. Alargo plazo, en la medida en que haya alternativapolítica, esto se traducirá en nuevas modificacionesdel marco legal.

· Efecto ante la insuficiencia de recursos públi-cos. La inmigración acentúa este problema por doscausas:

– Se incorporan más niños a las escuelas públicas.En el curso 1994 – 1995 había 50.000 hijos deinmigrantes matriculados en colegios españoles.El curso 2004 – 2005 la cifra es de 500.000, 10veces más. El 80% de estos alumnos estudia encolegios públicos.

– Los recién incorporados requieren un mayorgasto por alumno. Hay tres elementos que influ-yen en este hecho:

· Problemas de adaptación, que se reflejan entasas de fracaso escolar superiores entre losniños inmigrantes.

· Insuficiente conocimiento del español.

· Bajo nivel educativo en sus países de origen.

De acuerdo con las estimaciones del profesorJulio Carabaña, catedrático de Sociología de laUniversidad Complutense de Madrid, la mitad delos niños de origen inmigrante que ingresan en elsistema educativo español necesitan formaciónde refuerzo por conocer de forma deficiente lalengua en la que reciben las clases o por carecerde un nivel educativo similar al exigido a su edaden España. Teniendo en cuenta que el total dealumnos extranjeros es de 500.000, estaríamoshablando de unos 250.000. Si en el futuro, comoparece normal, se intensifica esta tendencia, lacifra aumentará.

· Efecto ante las carencias de la educaciónfamiliar. Diferentes estudios sobre escolares deorigen inmigrante demuestran que, aunque laedad de llegada y el nivel educativo en origencondicionan los resultados, el nivel cultural de los

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padres es el que más influye en los resultadosescolares de sus hijos.

Esta misma afirmación es válida para los estudiantesde origen nacional. El que un niño sea incapaz deconvivir con otros estudiantes, renuncie a estudiar,provoque retrasos por mal comportamiento en laformación de sus compañeros o falte el respeto aun profesor es independiente de su origen y tienerelación directa con sus vivencias familiares. Se tratade una cuestión de civismo.

Este tipo de situaciones pueden abordarse desdedos tipos de iniciativas políticas:

– Las orientadas a “educar” a los propios padres(nacionales o inmigrantes), no sólo acerca de laeducación de los hijos, también en su propiaformación. En el caso de padres inmigrantesresultan útiles los programas de lucha contra elanalfabetismo, aprendizaje de idiomas y nocio-nes básicas sobre matemáticas, medicina ymarco jurídico.

– Las orientadas a incentivar a los padres para quesus hijos acudan a la escuela y alcancen buenosresultados académicos.

• Otros elementos a tener en cuenta:

· Incipiente formación de guetos en la educación públi-ca. De acuerdo con José María Calleja, en España haycentros educativos en los que el 90% de los estudian-tes son inmigrantes. Existe un caso en Aragón en elque hay niños de 27 nacionalidades diferentes.

· La mayor parte de las políticas de ayuda al estu-diante inmigrante actúan sobre las dificultades idio-máticas, existiendo también deficiencias importan-tes en otras materias prioritarias, como las matemá-ticas o la cultura general.

· La llegada de inmigrantes, a largo plazo, puedeayudar a mejorar las relaciones comerciales con suspaíses de origen. La conservación de las lenguas deorigen en segundas y posteriores generacionesresulta positiva –aunque no prioritaria–.


PROPUESTAS

1. Trabajar para alcanzar un consenso político a nivelnacional en materia educativa.

2. La política educativa para la inmigración debe basar-se en el siguiente precepto: la sociedad españolaestá mayoritariamente decidida a que las per-sonas llegadas de otros países de forma regulary que decidan quedarse, se integren en ella.Para ello está dispuesta a invertir más recursos,pero exige al que llega un gran esfuerzo en suintegración y en el aprendizaje de las normasde civismo vigentes.

3. A su vez, para incentivar el compromiso personalde estudiantes y familias de origen inmigrante, sepropone:

· Aumentar en un mes el curso escolar de los alum-nos que suspendan más de dos asignaturas, conindependencia de que sean o no inmigrantes.

· Aumentar un mes el curso escolar a aquellos estu-diantes que tengan problemas de expresión oral oescrita en español, con independencia de quesean o no de origen inmigrante.

· Incrementar el número de clases de refuerzo paralos estudiantes atrasados en utilización del lengua-je o en materias clave como Matemáticas,Geografía, Ciencias naturales o Historia.

4. Reconocer el papel básico de la familia en laEducación mediante:

· La reducción de los plazos para la obtención depermisos de residencia o de trabajo permanente alos familiares de estudiantes que acaben la ense-ñanza secundaria y, de forma especial, cuando lohagan con un expediente académico brillante.

· La reducción de los plazos para la obtención depermisos de residencia o de trabajo permanente alos padres de estudiantes, en función de sus cali-ficaciones en cursos de formación.

5. Incrementar el número de profesores de refuerzo enMatemáticas, Lengua y cultural general. Estos profe-sores deben trabajar con los alumnos menos avan-zados, sin distinción de nacionalidad.

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CONTEXTO

• De acuerdo con el informe AWG de la ComisiónEuropea, en 2050 la UE tendrá 48 millones menosde ciudadanos en edad de trabajar; cerca de 60millones de personas serán mayores de 65 años; ypor cada jubilado habrá dos personas en edad detrabajar, frente a las cuatro actuales. Para que semantuviese la población en edad de trabajar en unnúmero constante se necesitarían 48 millones deinmigrantes más. Para mantener la tasa de depen-dencia (el número de trabajadores por jubilado), senecesitarían 106 millones más.

• Frente a la preocupación que los ciudadanos sientenactualmente por el fenómeno de la inmigración, elfuturo de las pensiones no está entre los problemasque inquietan a los españoles. Esta situación contras-ta con la intensidad con la que en la mayoría de lospaíses desarrollados y en la UE se está produciendoun debate sobre la sostenibilidad del sistema de pen-siones. Prioritario en sus agendas políticas, secunda-rio en la española.

• Este diferente nivel de preocupación podría tener su ori-gen en una situación diferente, en un sistema que sehubiese financiado de otra forma o en un esquema degasto basado en otros criterios. Pero España no ha sidouna excepción a la mayoría de los países de la antiguaUE-15: el superávit de la Seguridad Social del que infor-ma periódicamente el Gobierno se calcula de la mismaforma errónea (ingresos actuales menos gastos actua-les), olvidando que debería hacerse sobre la base de losingresos y gastos comprometidos (ingresos actuales yfuturos menos gastos actuales y futuros) y que las pen-siones no se fijan en función de las aportaciones realiza-das por los trabajadores a lo largo de toda su vida.

• Otra de las posibles causas de la insuficiente atenciónde los españoles al sistema de pensiones podrían serunas características demográficas diferentes. Pero tam-poco aquí existen mejores perspectivas. Todo lo contra-rio. La Oficina Estadística Europea informó en septiem-bre de 2006 que España será en 2050 el país con lamayor proporción de ancianos de Europa.

Algunas personas han creído ver en la inmigraciónla solución al envejecimiento de la poblaciónespañola y a los problemas en la sostenibilidad delsistema de pensiones. Un error en el que es fácilcaer, pero sobre el que ya han advertido numerososexpertos, el Ministerio de Economía y la propia UE.

Es cierto que hay indicios positivos en el corto plazo:

· En 1998 el 4,2% de los niños nacidos en Españatenía madre extranjera. En 2005 este porcentajeascendió al 15%. Gracias a ello se ha modificado latendencia a la baja que sufrió el índice de natalidaden España durante los 90. En 2006 se registró elnivel más elevado de los últimos 15 años, lo quesupone un freno al envejecimiento.

· Los afiliados extranjeros a la Seguridad Social son1.900.000. La cifra se ha duplicado desde el 2003. Suaportación a las arcas del estado equivale al superávitde la Seguridad Social, unos 8.000 millones de euros.El crecimiento económico, la creación de empleo y laúltima regularización, que ha tenido lugar durante2005, han sido los factores que han generado estefuerte incremento y que han hecho que hoy se puedahablar de unas cuentas “saneadas”.

· Uno de cada 30 cotizantes extranjeros recibe unaprestación por parte de la Seguridad Social, frentea la media de los españoles, que es de uno por cada

6/SEGURIDAD SOCIAL

“La inmigración sólo retrasa el problema”


2,65 trabajadores. De momento, los inmigrantesaportan mucho más de lo que reciben.

• Sin embargo el largo plazo es muy inquietante.Hay una serie de estudios e indicadores quedemuestran que la inmigración sólo retrasa elproblema del envejecimiento:

· La experiencia de otros países demuestra que latasa de natalidad en mujeres inmigrantes tiende aigualarse a la de los países desarrollados. En Españala relación entre el número de nacimientos y el demujeres residentes presenta una tendencia a la bajadesde el año 2000; la diferencia entre la tasa dealumbramiento de las extranjeras y de las españo-las es cada vez menor.

Demográficamente hablando, estos datos implicanposponer, pero no evitar el proceso de envejeci-miento salvo que:

– Varíe la tasa de natalidad de las mujeres españo-las. Aunque durante el inicio del siglo XXI seestá produciendo una ligera tendencia al alza,es poco significativa. Eso obliga a descartar estaposibilidad.

– El ritmo de llegada de inmigrantes crezca deforma indefinida. Aunque el flujo se antoja difícilde detener, tampoco parece coherente suponerque vaya a crecer o que se mantenga el ritmoactual sine die.

La conclusión a la que se llega al analizar estas ten-dencias es que los propios inmigrantes serán,tarde o temprano, co-protagonistas del proce-so de envejecimiento de la población Española.De hecho, la Oficina Estadística Europea calculaque, en 2050, el 36% de los inmigrantes tendrámás de 65 años.

• ¿Qué suponen todos estos datos para el futuro de laSeguridad Social española?

· La intensa incorporación de inmigrantes a laSeguridad Social tiene como primer efecto unincremento de sus ingresos, hasta el punto de queen septiembre de 2006 el secretario de Estado de laSeguridad Social, Octavio Granado, afirmaba que“sin inmigrantes la Seguridad Social no tendríasuperávit desde 1999”. El ahorro generado ha per-

mitido crear el llamado Fondo de la SeguridadSocial, que en 2007 dispondrá de más de 40.000millones de euros.

· Otro dato positivo es la temprana edad a la que,se intuye, empiezan a cotizar los inmigrantes. Losdatos oficiales –según los cuales la inmensa mayo-ría empieza a cotizar entre los 20 y los 39 años–no permiten hacer una previsión fiable respecto aesta edad y sobre cuál puede ser su aportaciónmedia total al sistema de pensiones, pero la juven-tud de la mayoría de los recién llegados hace pen-sar en una vida laboral larga con numerosos añoscotizando.

· Pero estas cifras esconden un problema: la filiaciónde extranjeros supone una reducción del ingresomedio de la Seguridad Social por trabajador. Elingreso medio anual por inmigrante, 4.327 euros,es inferior al ingreso medio general, que es de4.770 euros. El dato es normal, ya que también susalario está por debajo de la media nacional, perodeja entrever uno de los primeros problemas quesupone para el sistema: las pensiones más bajasson las que mayor diferencia presentan entre laaportación total del trabajador y el montante totaldel dinero que recibe en forma de pensión (a favorde ésta).

· Este es el verdadero problema, el incrementode la filiación de trabajadores extranjeros supo-ne un fuerte incremento de futuros pensionis-tas y de compromisos de gasto incorrectamen-te financiados.

· La incorporación de los extranjeros al modelo depensiones español no significaría un problema si nofuera por su inadecuado diseño: el dinero aportadopor los cotizantes no se corresponde con el quepercibirán tras su jubilación. El problema, tal ycomo ha explicado el Profesor José Barea en diver-sos trabajos, es que la diferencia entre ambos tota-les es cada vez mayor debido al aumento de laesperanza de vida. Se está utilizando un sistemacreado en una época en la que la esperanza de vidaera ligeramente superior a los 70 años para afron-tar las pensiones que deben recibir personas quevivirán de media unos 10 años más.

· Otras instituciones han advertido de la insostenibi-lidad del sistema bajo la regulación actual:

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– En julio de 2005 el Gobierno anunció que a partirde 2015 se verá obligado a utilizar el Fondo deReserva para pagar las pensiones públicas. A partirde ese ejercicio está previsto que la Seguridad Socialtenga un déficit que representará el 0,04% delProducto Interior Bruto (PIB) y ascenderá a 625,46millones de euros. De acuerdo con estas previsio-nes, en torno al año 2021 se agotarán los recursosdel Fondo de la Seguridad Social y sus gastos ten-drán que financiarse mediante Deuda Pública.

– Según el mencionado Informe AWG para laComisión Europea, en 2050 España pasará de losactuales 4,1 ciudadanos en edad de trabajar porcada jubilado a 1,5. De acuerdo con sus previsio-nes, tendrían que llegar 6,2 millones más deinmigrantes para mantener constante la pobla-ción en edad de trabajar y 14,1 millones paramantener la tasa de dependencia. Llegar a estacifra implicaría que cerca de la mitad de losresidentes en España fuese extranjero.

– De acuerdo con el catedrático de la Universidadde Harvard, Mr. Martin S. Feldstein, la inmigraciónno soluciona el futuro del sistema español de pen-siones, al que califica como obsoleto por basarseen el sistema puro “pay as you go”. Según sus cál-culos, suponiendo un incremento de dos millonesde personas para los próximos años, el incremen-to del PIB que conllevaría sería de un 2%, lo quesignificaría una merma del PIB per capita. En esteescenario, el gasto sanitario y en pensiones alcan-zaría un 24% del PIB, frente al 14% actual, “cifrainsostenible”, que sería imposible de financiarmediante más Deuda Pública. Este autor se mues-tra partidario de incentivar sistemas mixtos depensiones. En su opinión, un aumento del ahorroen fórmulas de inversión privada puede generarrecursos para el sistema de pensiones y sanidadpúblicos equivalente a un alza del 10% en la fis-calidad que grava los salarios. Este tipo de siste-mas ya han sido adoptados por Suecia, ReinoUnido, Australia, China y Méjico con éxito.

– De acuerdo con un estudio presentado en febre-ro de 2007 por el investigador del Instituto deEstudios Fiscales, Javier Alonso Meseguer, las per-sonas que se jubilan a los 65 años cobran de

media un 30% más de lo cotizado durante suvida laboral.

· La conclusión parece clara: la viabilidad del sis-tema de pensiones español está en riesgo. Lainmigración sólo sirve para generar más dudasen torno a su futuro.

· Aunque no se les ha concedido una gran relevanciaen los medios de comunicación, a lo largo de losúltimos años se han firmado varios convenios inter-nacionales para que los inmigrantes puedan cobrarsus pensiones si vuelven a vivir a sus países de ori-gen. Se trata de una iniciativa positiva porque, ade-más de ser socialmente justa, aminora el gasto sani-tario y contribuye al desarrollo de estos países.

· Además de la influencia de la inmigración en lascuentas de la Seguridad Social, conviene no olvidarel peso que tiene en el gasto de otras políticas socia-les. Diferentes estudios realizados fuera de Españahan demostrado una mayor dependencia de losinmigrantes del sistema de protección social deriva-da de la situación en la que suelen llegar. En el casode España, según la encuesta a extranjeros en situa-ción irregular realizada en 2000, el 22,2% de losextranjeros ha utilizado servicios sociales de atencióna personas sin recursos. Más preocupantes son losestudios que demuestran que, pasadas dos décadas,siguen presentando una dependencia superior deestos servicios (entre 5 y 7 puntos) a la de la pobla-ción nativa. Convendría estudiar este elemento en elcaso español y conocer el efecto que podría tener enel futuro del sistema que debe desarrollarse tras laaprobación en diciembre de 2006 de la Ley 39/2006de Promoción de la Autonomía Personal y Atencióna las Personas en Situación de Dependencia.

· Con el objeto de garantizar una mayor aportaciónmedia por trabajador, el Gobierno amplió, en febre-ro de 2007, el número de años que debe cotizar untrabajador para tener derecho a pensión, estable-ciéndolo en 15 años. Desde el punto de vista de lainmigración, esta novedad significa que los extran-jeros mayores de 50 años tendrán muy difícil elacceso a este derecho. Lo normal, atendiendo a cál-culos puramente matemáticos, es que este númerode años sea cada vez más alto.


PROPUESTAS

1. Avanzar hacia un modelo que reduzca la diferenciaentre el dinero aportado por los cotizantes, extran-jeros o nacionales, y el coste de los servicios y pen-siones que reciben.

2. Para llevar a cabo la propuesta anterior, se proponeestudiar:

· Un posible aumento en la edad de jubilación.

· Establecer el derecho a una pensión en funcióndel total de la vida laboral de los trabajadores.

3. Realizar un estudio sobre las estimaciones de ingre-sos y gastos de la Seguridad Social originados porlos trabajadores extranjeros.

4. Estudiar el efecto de la inmigración sobre el sistemade Dependencia y de protección social.

5. Incentivar, mediante subvenciones, el retorno a lospaíses de origen de personas que estén en progra-mas de protección social durante más de un año.

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CONTEXTO

• Entre 1995 y 2005 la Población activa española crecióen 4,7 millones de personas. Más de la mitad, 2,4millones, eran inmigrantes. Esta evolución ha hechoque los extranjeros representen ya el 9% del total, índi-ce sólo superado en la OCDE por Luxemburgo y Suiza.

• El empleo ha crecido a un ritmo superior a la pobla-ción activa, lo que se ha traducido en menores índi-ces de paro. De los 6,4 millones de empleos creadosdurante este periodo de tiempo, un 34% fue ocupa-do por inmigrantes. En 2004, 2005 y 2006 este por-centaje creció hasta alcanzar el 50% del total delempleo creado. Uno de los principales retos de la eco-nomía española es mantener un ritmo similar hastaalcanzar al pleno empleo.

• La incorporación de la inmigración al mercado laboralcontribuye a la consecución de este objetivo directa y,en contra de algunas opiniones y estereotipos, indirec-tamente: tal y como sucede en otros países desarrolla-dos, no destruye empleo entre los españoles,contribuye a su creación.

• En líneas generales, esta es la percepción que tienenla mayoría de los españoles. No siempre ha sido así.En 1991, de acuerdo con las encuestas del CIS, el62% de los españoles estaba de acuerdo con la frase“los inmigrantes quitan puestos de trabajo a los espa-ñoles”. En 2000 esta proporción se había reducidohasta el 37%. En 2001 se cambió la pregunta y pasó aser “¿Está usted de acuerdo en que España necesitatrabajadores extranjeros?”. Ese año respondieron afir-mativamente el 60% de los encuestados. Sin embargo,las últimas encuestas indican una tendencia a la baja,aunque todavía son mayoría los que piensan que senecesitan trabajadores extranjeros.

• La mayoría de los inmigrantes con permiso de traba-jo entró de forma irregular para ser posteriormenteregularizados. Esto significa que el marco legal no halogrado dar una respuesta adecuada a las necesida-des del mercado laboral. La rigidez ha sido tal que,dificultando el acceso a través de vías legales, se hafavorecido la inmigración irregular.

• La incorporación de millones de trabajadores extran-jeros al mercado laboral nacional ha modificado algu-nas de su características:

· De acuerdo con diversos informes (BBVA, Banco deEspaña, Círculo de Economía) se ha producido unproceso de moderación salarial, que ha aliviado lastensiones inflacionistas y ha tenido un efecto posi-tivo en la competitividad del país. Sin embargo, elya comentado Gráfico 1 del Capitulo IV, demuestraque la evolución del IPC y de los salarios es muyparecida, hasta el punto de que la variación acumu-lada de ambos entre 2001 y 2006 es idéntica: un19,6%. Estudios realizados por la Fundación LaCaixa y en Universidades de Estados Unidos, en losque se comparan los salarios entre zonas con dife-rentes niveles de inmigración, han llegado a lamisma conclusión. Esto no significa que la afirma-ción anterior sea falsa, sino que necesita ser mati-zada. La moderación salarial se ha producido enaquellos sectores en los que más concentración detrabajadores se ha producido: construcción, hos-telería, servicio doméstico y agricultura.

· En estos mismos sectores la inmigración ha causadoun incremento de la movilidad de los trabajadores. Deacuerdo con el investigador del Centro Demográficode Barcelona, Joaquín Recaño, la población extranje-ra se caracteriza por una movilidad interna muy supe-rior a la nacional, llegando a protagonizar el 25% detodos los cambios de residencia realizados en España.

7/MERCADO LABORAL Y COMPETITIVIDAD

“La inmigración aporta competitividad empreserial y empleo entre la población nacional”


Es importante recordar que la resistencia a los cam-bios de residencia es uno de los principales proble-mas del mercado laboral español y una de las cau-sas de su excesiva rigidez.

· Moderación salarial y movilidad geográfica hansido claves en la reducción de las tasas de desem-pleo estructural y en la competitividad. Han aporta-do más flexibilidad al mercado laboral, actuandocomo una especie de reforma laboral, aunquesólo en los sectores antes mencionados.

· Mientras los trabajadores extranjeros carezcan deuna formación adecuada a las necesidades de sec-tores de mayor valor añadido, no supondrán unamayor oferta real para la totalidad del mercadolaboral. Para ello son necesarias políticas específicasde formación. Al mismo tiempo, para generar tam-bién mayores oportunidades entre los trabajadoresnacionales y evitar malestar social entre ellos, debeincrementarse la proporción del gasto social que sededica a su formación.

· La inmigración ha tenido un efecto muy positi-vo en los índices laborales femeninos por dosrazones:

– La proporción de mujeres inmigrantes que for-man parte de la población activa es superior a laespañola.

– Al convertirse en la principal mano de obra delsector doméstico, ha facilitado la conciliaciónlaboral y la incorporación de la mujer espa-ñola al mercado laboral.

· También ha tenido una influencia positiva en losíndices de paro juvenil. La llegada de inmigrantesha contribuido a reducir la tasa de desempleo juve-nil en España, una de las más altas de la OCDE. Estamisma tendencia tuvo lugar en países con una tra-dición inmigrante más larga. Sin embargo, en todosellos, con el paso del tiempo y la llegada de lassegundas generaciones, se produjo una tendenciacontraria. En los casos de Francia y Bélgica, éste hasido uno de los principales detonantes de los distur-bios callejeros acontecidos en 2005.

· El marco legal laboral está compuesto por unaserie de normas que ha intentado, sin éxito, com-patibilizar la demanda de mano de obra con el con-

trol de los flujos de entrada de inmigrantes (que seaborda con más detalle en el apartado sobreControl de los flujos migratorios).

Con excesiva frecuencia se ha intentado com-pensar la ineficacia del marco legal en la luchacontra la inmigración ilegal con la burocratiza-ción de los procesos necesarios para acceder aun empleo o contratar a un trabajador y conuna insuficiente dotación de recursos financie-ros y de personal a las administraciones quedebían gestionarlos. Las consecuencias hansido más inmigración ilegal, más economíasumergida, menos seguridad jurídica, largascolas, trato incorrecto a personas y empresas, ydesmotivación del funcionariado.

Tras las seis regularizaciones que han tenido lugaren España desde 1986 (que también se abordanen el apartado sobre Control de los flujos migra-torios) un empresario que desee contratar a uninmigrante tiene en estos momentos las siguientesopciones:

1. Acudir a personas que dispongan de un permiso detrabajo ordinario, similar al de cualquier nativo, yque da lugar a los mismos derechos y obligaciones.

2. Contratar a una persona que obtenga un permi-so laboral mediante los denominados arraigos(laboral, social o de descendientes de españoles),que tienen carácter minoritario por ser escasas lassituaciones en que pueden producirse. En 2006 seprodujeron 7.427 regularizaciones por esta vía, loque equivale a un tercio de las solicitudes.

3. Contratar a alguien a través de permisos de tra-bajo concedidos por razones humanitarias, deprotección internacional o de colaboración conla Justicia. Su carácter es aún más excepcionalque el anterior.

Siendo estas tres las únicas alternativas posiblespara la contratación dentro del territorio nacional–y si no se producen nuevas regularizaciones–, sepuede afirmar que en estos momentos se cum-ple un principio fundamental: no se permitela contratación de ilegales en territorio espa-ñol; principio que, salvo por acuerdo unáni-me con el resto de países de la UE, debe res-petarse siempre.

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4. Demandar un trabajador en el extranjero a tra-vés de:

a. El régimen de contratación general (empresasque deseen contratar menos de cinco trabaja-dores al año).

b. Contratos temporales. Esta es una de lasprincipales fuentes de entrada irregularde inmigrantes. Una vez finalizados loscontratos, o incluso sin hacerlo, los traba-jadores extranjeros rara vez regresan asus países.

c. El Contingente (empresas que deseen contra-tar más de 5 trabajadores anualmente) depuestos de trabajo disponibles para los extran-jeros que no se hallan ni residen en Españaanualmente aprobado por el Gobierno.

· El Contingente, sistema vigente desde 1993,debería ser:

– El instrumento principal de las medianas y gran-des empresas para la contratación de trabajado-res en el exterior;

– Y una pieza clave en la lucha contra la inmigra-ción ilegal, en competencia directa con las mafiasque se enriquecen con ella.

Sin embargo, después de más de una década fun-cionando, no ha conseguido ninguno de estosobjetivos debido a que:

– Su dotación no se ajusta a las necesidades realesdel mercado laboral. Por eso, entre 1995 y 2005el contingente anual medio ha sido de 30.000personas, cifra testimonial frente a los 2,4 millo-nes de extranjeros que han accedido a unempleo. A pesar de que recientemente se hanadoptado medidas para eliminar este problema,éstas parecen insuficientes. El propio carácteranual del Contingente, que a partir de 2007admite actualizaciones puntuales, y su sujeción auna figura tan subjetiva como es la SituaciónNacional del Empleo convierten su planificaciónen una misión casi imposible.

– Para acceder a éste, solicitantes de puestos detrabajo y empresas han de someterse a procedi-

mientos complejos, lentos, con gran número deinterlocutores e intermediarios y muy burocrati-zados. Este problema también aparece en el régi-men de contratación general que utilizan lasempresas que contratan a menos de cincoempleados al año.

– Los puestos de trabajo se definen de forma inco-rrecta, lo que dificulta casar demanda con oferta.

Para el ejercicio 2007 el Gobierno ha estimado queentrarán legalmente en España 180.000 trabajado-res procedentes de otros países. La mayoría lo haráa través del Régimen general (92.000) y de contra-tos temporales (92.000). Aunque por primera vezlas previsiones oficiales se acercan a las necesidadesque parecen derivarse del contexto económico,persisten estos inconvenientes.

• Los trabajadores inmigrantes tienen las siguientescaracterísticas comunes:

· Su principal problema es el empleo en la eco-nomía sumergida: supone explotación de per-sonas y competencia desleal con el resto deempresarios y trabajadores –sobre todo, inmi-grantes legales–. La lucha contra estas prácti-cas es prioritaria.

· El nivel de preparación de los trabajadores inmi-grantes suele ser muy bajo: el 80,6% no tiene estu-dios o tiene sólo estudios elementales. Existenexcepciones notables, sobre todo entre las perso-nas que llegan de países del Este de Europa. Enestos casos son frecuentes situaciones de“Sobreformación” e “Infraformación” simultáneas.No es extraño encontrar titulados universitarios rea-lizando trabajos –que no tienen nada que ver consus estudios– para los que carecen de experiencia yformación. Esta contradicción tiene diversos oríge-nes: discriminación, títulos académicos de escasacalidad o no reconocidos, y aceptación de ofertasde trabajo para salir situaciones de pobreza o paraentrar en el país y buscar después un empleo acor-de con la formación.

Algunas empresas españolas están siendo pio-neras en la formación de trabajadores en suspaíses de origen. Posteriormente les contratany les ayudan a financiar el viaje y los primerosmeses de estancia en España. Las encuestas

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realizadas demuestran una valoración positivapor ambas partes. A pesar de estos buenosresultados, el apoyo político recibido ha sidoescaso o nulo.

· Fuera de las fronteras nacionales existen trabajado-res de alta cualificación cuya incorporación a laempresa española o al sistema científico-tecnológicopodría aportar mayor competitividad. Su acceso almercado laboral encuentra notables barreras comoconsecuencia de la aplicación del régimen general ydel mal funcionamiento del sistema de contingentes.Para evitar esta situación, común al resto de socioseuropeos, la UE ha aprobado la Directiva 2005/71que establece un procedimiento específico de admi-sión de investigadores extranjeros. El Gobierno espa-ñol tiene de plazo hasta el 12 de octubre de 2007para incorporarla al marco legislativo nacional.

· La mano de obra inmigrante se concentra en secto-res que han tenido una escasa variación en susniveles de productividad, que requieren poca pre-paración profesional y generan un valor añadidomedio o bajo.

· Los trabajadores extranjeros se han convertido enfundamentales para estos sectores. En ellos amenudo se da una competencia entre inmigrantesregularizados e ilegales. Es poco común la compe-tencia con trabajadores nacionales, a los que hanido reemplazando de forma progresiva.

· No obstante, no se puede descartar que en situa-ciones de crisis económica puedan darse situacio-nes de competencia entre trabajadores nacionalesde baja cualificación (que suelen coincidir con lasrentas más bajas) e inmigrantes, situaciones que enotros países han generado descontento social ycasos de xenofobia.

· En una coyuntura de crecimiento económico comola que vivió España desde 1995 la inmigraciónaporta mayor flexibilidad al mercado laboral. En unescenario menos positivo, es posible que se presen-ten tres tipos de situaciones:

1. Pérdida de empleo inmigrante en sectores intensi-vos en mano de obra, muy expuestos a la compe-tencia internacional, y con una mano de obramayoritariamente extranjera. Ejemplo: sectoresagrícola y hostelero.

2. Pérdida de empleo inmigrante en sectores muyvinculados a la coyuntura económica nacional ycon una mano de obra mayoritariamente extran-jera. Ejemplo: Construcción.

3. Pérdida de empleo nativo en sectores en los queconviven trabajadores nacionales y extranjeroscon diferencias salariales a favor de los primeros.

Cualquiera de estas situaciones tendría un efectonegativo en las cuentas del sistema nacional decobertura de desempleo, pero el coste no se veríaafectado ni positiva ni negativamente por el hechode que los parados fuesen de origen extranjero.

La tercera de estas situaciones podría tener ademásotro tipo de costes: consecuencias sociales, quedegeneren en brotes de xenofobia y violencia comoha sucedido ya en otros países. Fundamental paraevitar este tipo de contextos es articular más políti-cas de formación laboral para nativos e inmigrantesy más incentivos para que ambos sectores partici-pen en cursos de formación.

· De acuerdo con la Oficina Económica del Gobierno,el sueldo medio de los inmigrantes es un 30% infe-rior al del los nativos. Este dato encajaría en ciertamedida con el de productividad recogido en unestudio elaborado por la Universidad Autónoma deMadrid, dirigido por el catedrático José VicensOtero. Según esta investigación, la productividadde los trabajadores inmigrantes es un 22% menorque la de los españoles. Sin embargo, otra parte deesta menor remuneración sólo tiene una explica-ción: la discriminación.

· Especialmente preocupante es otro de los datosrevelados: el sueldo de los inmigrantes sin papelespuede llegar a ser un 50% menor.

· La tasa de temporalidad de los trabajadores extranje-ros es del 61%, frente al 34% de media del mercadolaboral español. Como ya se ha indicado anterior-mente, la flexibilidad que aporta esta temporalidadactúa como sustituto de algunas las reformas estruc-turales que la economía española tiene pendiente enmateria laboral. Según el Informe mensual de octubrede 2006 del Servicio de Estudios de La Caixa, estoselevados índices de temporalidad hacen que “uncambio de la coyuntura podría expulsar del mercadoa una gran mayoría de ellos con la misma facilidad


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con la que los ha acogido”. Sin embargo hay otrosexpertos que opinan lo contrario: al representar unmenor coste para las empresas serán los últimos tra-bajadores de los que éstas deseen prescindir.

· Al tratarse de una población más joven, su tasa deactividad es muy superior a la de los españoles: un23,7%. Se trata de un caso único en la OCDE. Noobstante, la experiencia de otros países demuestraque el diferencial se irá corrigiendo con el paso deltiempo.

· Este diferencial es aún mayor entre las mujeres: un24,5%. A largo plazo se espera que la diferenciatambién tienda a desaparecer.

· La tasa de desempleo también es superior en losinmigrantes. En septiembre de 2006 era del 12%frente al 8% de los nativos. Las explicaciones queofrece el Instituto Nacional de Estadística son pococonvincentes: sus índices superiores de paro se debe-rían a que muchos acaban de llegar al país en buscade trabajo o no quieren reconocer que lo tienen porestar en situación irregular. Sería necesario profundi-zar en la investigación de este hecho.

· Otro dato inquietante es que, según el Ministeriode Trabajo, los inmigrantes tienen más dificultadpara encontrar nuevos empleos. A la competenciaque mantienen a menudo con otros inmigrantes–muchos en situación irregular– se suma otro fac-tor que explica esta situación: la dificultad que tie-nen para acceder a sectores diferentes de los ante-riormente citados. Es previsible que esta dificultaddesaparezca con los años y cada vez tengan unamayor presencia en el sector servicios.

• Durante el año 2006 ha existido cierta polémica entorno a las necesidades futuras de mano de obraextranjera. Se han dado estimaciones de todo tipo, queindicaban saturación de la demanda, ralentización,mantenimiento e incluso una aceleración que podríarequerir la llegada de varios millones de nuevos trabaja-dores en la próxima década. Del mismo modo que hace10 años nadie preveía un periodo de crecimiento econó-mico tan largo ni la revolución demográfica que Españaha vivido, no parece serio entrar en esta guerra de cifras.Pero sí que es adecuado confirmar que, a corto ymedio plazo, las empresas van a necesitar másmanos de obra inmigrante y que el ciclo económicoes el factor que determinará su evolución a largo plazo.

Tabla 2. Evolución de la tasa de actividad de no comunitarios y españoles

Año No comunitarios Españoles Diferencial

1996 65,3% 51% 14%

2005 79% 55% 24%

Fuente: Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, INE y elaboración propia.


PROPUESTAS

1. Reformar el marco legal para cubrir la demanda detrabajadores al 100% con la llegada de inmigrantescontratados en origen.

2. Incrementar los recursos que se dedican a la perse-cución de la economía sumergida e incrementar lassanciones.

3. Crear incentivos al retorno de los inmigrantes tem-porales a sus países. Entre estos, se debe estudiar laposibilidad de:

· Computar las diferencias estancias temporalescomo una única y permanente de cara a la con-secución de los permisos de residencia y trabajopermanente.

· Que cada trabajador firme un documento en elque se comprometa a volver a su país al finalizarla temporada de trabajo; prohibir de forma expre-sa que los trabajadores temporales que incumpleneste compromiso puedan acceder a un permisopermanente de residencia o de trabajo.

4. Eliminar el sistema de contingentes y agilizar la con-tratación en origen mediante:

· La creación de ventanillas únicas, que reduzcan losprocedimientos burocráticos al máximo, permitiendoobtener todos los permisos y visados al unísono, yque utilicen sistemas de administración electrónica.

· La creación de un certificado de empresa respon-sable –que se concederá a las compañías quedemuestren un comportamiento responsable enla contratación en origen– que permita la incorpo-ración de trabajadores desde el extranjero a lossiete días de cursarse la solicitud.

5. Acelerar la incorporación de la Directiva 2005/71, rela-tiva al procedimiento específico de admisión de extran-jeros afectos a investigación científica. Esta medidadebe complementarse con otras, como el diseño deincentivos fiscales específicos, programas de búsquedade talento y la creación de un sistema ágil para laentrada de trabajadores cualificados en España.

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CONTEXTO

• Una de las consecuencias de la creación de la UE hasido el nacimiento de la Política Exterior Común. Suprincipal responsable es el Alto Representante de laUE para Política Exterior y de Seguridad, equivalentea un ministro de Exteriores europeo. Las bases de estapolítica se fijaron en el Tratado de Ámsterdam (1997)y en la Agenda de Tampere (1999). A pesar de laimportancia que se le reconoce en ambos documen-tos, los avances alcanzados no han cubierto lasexpectativas. Se está lejos de las metas propuestas yel nivel de integración logrado ha sido escaso. Lasposturas individuales de los países han prevalecido yno es extraño que los gobiernos nacionales manten-gan conversaciones paralelas y posturas diferentes alas del Alto Representante. Esta situación debilita laposición en el exterior de la UE.

• Los gobiernos europeos han intentado mantener susáreas tradicionales de influencia geográfica. Por ejem-plo, mientras que la política con Europa del Este hasido controlada con detalle por Alemania, las relacio-nes con Latinoamérica han sido parcela española yFrancia se ha ocupado casi en exclusiva de la Regiónsubsahariana. Esta situación ha marcado uno de losaspectos claves en materia de control de flujos migra-torios: la vía de entrada a la UE de los ciudadanos deestas zonas. Los criterios y los recursos utilizados paracontrolar y autorizar esta entrada han sido diferentesy descoordinados.

• Todas estas relaciones han tenido un claro matiz eco-nómico, dejando en un segundo plano la ayuda aldesarrollo y la estabilidad política de los países menosdesarrollados. Además, la existencia de áreas conmayor potencial de crecimiento, como Asia oriental,

o situadas estratégicamente, como Oriente Medio, haperjudicado a las zonas con menor interés comercial.

• No obstante, se debe señalar que desde un punto devista político la actitud de los países desarrollados hasido muy diferente según las regiones. En concreto:

· En Latinoamérica, aunque hay un largo camino porrecorrer, ha sido clave para erradicar las dictaduras yextender la democracia. España ha desempeñado unpapel importantísimo en este proceso de reformas, loque le ha permitido acumular una valiosa experiencia.

· En África subsahariana, la comunidad internacionalha actuado tímidamente y apenas se ha sentidoimplicada en la lucha contra las dictaduras, la gue-rra y la corrupción. Excepto Francia, Europa haadoptado una política de perfil bajo. En los casosde los otros dos grandes socios comerciales de Áfri-ca, China y USA, la postura es similar. La riqueza enmaterias primas de la zona y la competencia por suexplotación dificultan la adopción de una políticainternacional consensuada entre las grandes poten-cias mundiales. Especialmente llamativo es el casode países en los que Organizaciones internaciona-les de Ayuda al Desarrollo están abandonado pro-yectos por no poder competir con la ayuda al des-arrollo del país chino, “cuyas exigencias de gestióntransparente a las autoridades son nulas”.

• A nivel español se puede afirmar que la política exte-rior con los cuatro principales focos de inmigración esmuy diferente:

· Con los países de Latinoamérica la relación es fluida,lo que facilita la coordinación y el buen entendi-miento, pero no ha evitado una entrada masiva deinmigrantes ilegales a través de visados turísticos.

8/POLÍTICA EXTERIOR Y DE AYUDA AL DESARROLLO

“Objetivo África”


· Con los países del Magreb existe una larga tradi-ción de relaciones diplomáticas. En general, éstasson buenas salvo una excepción fundamental: elReino de Marruecos, con el que han sido histórica-mente delicadas, a pesar de que las relaciones eco-nómicas son cada vez más fuertes. Ni la UE ni Españahan logrado cerrar un acuerdo con Marruecos parala repatriación de inmigrantes.

· Con la mayoría de los países subsaharianos las rela-ciones, hasta ahora casi inexistentes, se están inten-sificando, pero son todavía insuficientes y difíciles.España desarrolló cierta actividad diplomática porla zona a principios de los años 80, cuando dentrode la Organización para la Unión Africana se inten-tó declarar las Islas Canarias como territorio pen-diente de descolonización. Pasada esta amenaza,hasta 2005 la actividad diplomática española en elárea ha sido poco menos que testimonial.Recientemente, con la aprobación del Plan África,en 2006, se han creado nuevas embajadas pero,teniendo en cuenta el ritmo de evolución de estetipo de relaciones y la complejidad política, es deprever que los avances sean lentos.

· Con los países de Europa del Este existe una largatradición diplomática, de perfil bajo, y que, tenien-do en cuenta que son miembros de la UE, no hasido suficientemente desarrollada.

• La intensidad con la que la inmigración esta llegan-do al conjunto de la UE obliga a cambiar la actitud.Aunque el cambio es incipiente, el primer resultadoes la puesta en marcha de una Política Común deInmigración en la que todos los países están obliga-dos a implicarse, de la que España es uno de losprincipales impulsores. El principal exponente deesta política es el Plan Global de Inmigración, apro-bado en diciembre de 2005. Sus contenidos másimportantes son: la creación de equipos de reacciónrápida ante momentos de afluencia masiva de inmi-grantes; la puesta en marcha de un plan de medidasprioritarias en África y el Mediterráneo; la realiza-ción de un estudio de viabilidad de un sistema devigilancia mediante radar en todo el Mediterráneo;la creación de un cuerpo común de funcionarios ypolicías de fronteras; la promoción de acuerdos bila-terales para la readmisión de ilegales, dando prefe-rencia al acuerdo con Marruecos; la unificación delDerecho de Asilo; la organización y financiación de

vuelos conjuntos para la repatriación de ilegales; lacreación de un permiso especial para la entrada deinmigrantes altamente cualificados y para temporeros(se estudia conceder permisos para trabajar seis mesesdurante cinco años); la incorporación al derechonacional de todos los estados de la directiva sobre losderechos fundamentales de los trabajadores inmigran-tes admitidos en la UE (que regula el derecho a acce-der al estatus de residente de larga duración cuandohayan trabajado cinco años con residencia y permisolegal); y el diseño de propuestas para simplificar lasleyes para que los empleados no europeos puedanviajar y trabajar en las oficinas de las multinacionaleseuropeas a lo largo de todo el continente.

• La situación social, económica y demográfica con-vierten África en el objetivo principal de la PolíticaComún de Inmigración. Si tiene éxito, en el futuro sepodrá hablar de África como un objetivo priorita-rio en materia comercial, tal y como sucede conAsia. De momento, el principal problema es la lentitudcon la que se avanza. La dimensión de los retos expli-ca en parte la dificultad para avanzar. El esquemaseguido en sus primeros pasos –ayuda económica acambio de ayuda en el control de flujos migratorios yacuerdos de repatriación– tampoco ha ayudado dema-siado. Presenta numerosos inconvenientes:

· Sigue basándose en un compromiso político insufi-ciente. Mientras no haya instituciones fuertes esinviable pensar que la inmigración desde África sedetendrá. La acción internacional es el mejor instru-mento para acabar con la falta de democracia, lasviolaciones de los derechos humanos y la corrup-ción de la que huyen sus ciudadanos.

· La falta de compromiso político se manifiesta en:

– Escasos avances en el Proceso de Barcelona, ini-ciado en el año 1995 para dar una respuesta alos problemas de crecimiento de los países delsur del Mediterráneo. Entre otros, tiene comoobjetivos la creación de un área de libre comer-cio en el Mediterráneo y el apoyo financiero a laconstrucción de infraestructuras en los paísesdel sur del Mediterráneo.

– El Banco Europeo de Desarrollo sigue teniendoun papel poco relevante en el crecimiento de lospaíses menos desarrollados.

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– Una red diplomática insuficiente.

– Ausencia de verdaderos incentivos a la inver-sión empresarial. Por eso sería fundamentalcrear un régimen fiscal especial con esteobjetivo.

· A menudo no se actúa sobre problemas prioritarioshasta ahora casi no se han llevado a cabo políticasespecíficas para países que son la vía, no el origen,de la inmigración.

· La Política de Ayuda al Desarrollo presentanotables deficiencias.

• La UE aporta más del 50% de la Ayuda mundialal Desarrollo, la mitad de la cual se dirige al Áfricasubsahariana. Además, se ha comprometido con laUnión Africana a movilizar recursos destinados a estapolítica por valor de 25.000 millones de euros entre2006 y 2010.

Por su parte, los Presupuestos Generales del Estadoespañol de 2007 dedicarán a Ayuda al Desarrollo4.377 millones de euros, un 0,42% del PIB. Ademásde las condonaciones de deuda que están previstas,África recibirá 120 millones en inversión a través deproyectos para ayuda humanitaria, educación, vacu-nación, lucha contra enfermedades endémicas y pro-tección del medio ambiente.

Desde numerosas organizaciones se viene señalandoque la magnitud del problema requiere un mayorcompromiso financiero. Pero esta demanda no ocultaque se trata de dotaciones muy importantes y con unameta prioritaria. Por eso deben analizarse con detallelos resultados de los proyectos en los que se emplean.Desgraciadamente, esto no es habitual y se tiende aevaluar la Ayuda al Desarrollo en función de la dota-ción económica, lo que constituye un grave error.

Hay que exigir también resultados. En enero de 2007el profesor José García Montalvo, se hacía la siguien-te pregunta en una conferencia organizada por elBarcelona Development Research Group: “Si con undólar al día se puede salvar un niño en el TercerMundo, ¿qué ha pasado con los 2,4 billones de dóla-res en ayuda al desarrollo desembolsados entre 1960y 2005?” La pregunta deja en el aire una preocupan-te duda en torno a la aportación que tiene la Ayudaal desarrollo a la mejora de vida de sus destinatarios.

En esta misma línea, el reducido número de estudiosmacroeconómicos que se han realizado sobre estacuestión llega a la misma conclusión: la Ayuda alDesarrollo tiene escasa repercusión en el crecimientoeconómico de los países que la reciben.

Sería injusto pensar que estos estudios demuestran elfracaso de la política de Ayuda al Desarrollo ya que,por encima de las razones económicas, sus progra-mas se han diseñado mayoritariamente atendiendo acriterios humanitarios. Nadie puede negar que se hanconseguido avances desde este punto de vista y,sobre todo, que se ha reducido el efecto de grandesdesastres y enfermedades. Sin embargo, sí que sirvenpara poner de manifiesto los principales errores en losque se está incurriendo:

· Desvío de fondos. En algunos casos, la Ayuda alDesarrollo promueve de forma indirecta la corrup-ción. Según el director de Fundación Sur, AntonioMolina, a menudo “el dinero de los proyectos seesfuma”. Como ejemplo especialmente triste men-ciona la carretera Oeste de Burkina Fasso, a la quese le han ido asignando fondos hasta alcanzar unpresupuesto que serviría para haberla hecho 5veces, pero se ha ejecutado poco más del 50%.Otros expertos –los funcionarios del Banco MundialRitva Reinnika y Jacob Svensson– han estimado quesólo el 13% y el 20% de las ayudas para construirescuelas en Kenia y Tanzania, respectivamente, lle-gan a su destino.

· No se miden, o no se hace correctamente, susresultados.

· No se tiene en cuenta las necesidades prioritariasde los países a los que se destinan.

· Los presupuestos públicos, con el objeto de conten-tar a un largo número de organizaciones, se dilu-yen. Tal y como afirma el profesor José GarcíaMontalvo, “el índice de fraccionalización de losdonantes ha crecido de manera muy rápida”.Algunos expertos han demostrado que “la efectivi-dad de la ayuda aumenta cuanto menor es elnúmero de donantes”.

· Está sujeta a los grandes desastres, lo que dificultadla continuidad de los proyectos a largo plazo.

· No beneficia a la población con más posibilidades

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de emigrar. Al contrario de lo que se piensa, estaspersonas no son las más pobres de sus países.Suelen tener, comparados con el resto de la pobla-ción, cierta capacidad de ahorro, con el que pagansu viaje, y mucha iniciativa individual.

· A menudo se financian proyectos que no son tec-nológicamente abordables, que bienes a personasque no saben utilizarlos.

· Con frecuencia los proyectos no se diseñan paraque en el futuro puedan lograr su autofinanciación.Hay algunos ejemplos de infraestructuras financia-das con créditos FAD que, una vez finalizados, hansido abandonados.

· Rigidez presupuestaria. El ritmo de los proyectos nosuele ajustarse al que exige la legislación presu-puestaria occidental lo que hace que, para evitarque los presupuestos queden sin ejecutar, se mal-gasten fondos.

• Existe un elemento muy importante en la economíade los países menos desarrollados: las remesas quelos emigrantes envían a sus hogares. Aunque no selos suele incluir como un instrumento de Ayuda alDesarrollo, están siendo muy importantes en la con-secución de esta meta, hasta el punto de que nume-rosas regiones tienen una alta dependencia de estosenvíos. Según el Banco de España, las remesas quesalen del país sumaron en 2003 más de 2.895 millo-nes de euros, cifra que, de acuerdo con la asociaciónRemesas.Org, seguramente está infracalculada y

podría llegar a más de 6.000 millones. Es decir, el0,77% del PIB, por encima del compromiso deAyuda al Desarrollo que tantas veces se ha reivin-dicado en los países más avanzados –y queasciende al 0,7%–.

Tal ha sido la importancia que han adquirido lasremesas en la economía de muchas familias, que enestos momentos es una de las causas principales deque los ciudadanos de estos países se opongan a quesus gobiernos acepten acuerdos para frenar la inmi-gración ilegal. Un ejemplo de las consecuencias deesta postura es lo sucedido tras la visita delPresidente de Malí a España en enero de 2007. A sufin, se anunció la firma de un convenio mediante elcual España se comprometía a crear una oficina decontratación de trabajadores en Malí y a llevar a caboproyectos de Cooperación al Desarrollo allí; al mismotiempo, Malí se comprometía a aceptar la repatria-ción de los inmigrantes de su nacionalidad que lle-guen de forma ilegal a España. Al día siguiente, alllegar a su país, el Presidente de Malí, ante las posi-bles consecuencias políticas que podía tener, desmin-tió haber firmado dicho compromiso.

Este ejemplo, que se ha repetido en circunstanciasdiferentes, pero con los mismos resultados en otrospaíses, demuestra que son necesarios instrumentosmás potentes: hay que ofrecer compensaciones eco-nómicas superiores –siempre ligadas a la ausencia decorrupción–, medidas que reduzcan el coste de losenvíos de remesas (en algunas ocasiones llega al 23%de la transacción) y un acceso más fácil a ellas.

Tabla 3. Peso sobre el PIB de los ingresos por remesas (en %)

Ejercicio 1994 2004

Colombia 1,2 3,4

Ecuador 1,5 5,4

Bolivia 0 1,3

Perú 1,1 1,5

República Dominicana 7,0 13,9

Marruecos 6,0 8,7

Fuente: Banco de España.


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PROPUESTAS

1. Unificar a nivel europeo los criterios para la conce-sión de visados y permisos de trabajo.

2. Dar prioridad en la Política Exterior Europea yEspañola a los países en desarrollo y, en especial, alcontinente africano. Las relaciones diplomáticas conMarruecos y Mauritania deben cuidarse al máximo.

3. Dentro de esta prioridad deben incrementarse losesfuerzos dedicados a perseguir la corrupción.

4. Enviar delegaciones de la UE a los países en desarro-llo con capacidad para negociar acuerdos globales,los cuales han de determinar la totalidad de las rela-ciones económicas de estos países con Europa, ofre-ciendo un trato preferente a aquellos que firmenconvenios de repatriación de ilegales y de entradaregular de nuevos trabajadores.

5. Duplicar los recursos del Ministerio de AsuntosExteriores destinados a África y Europa del Este.

6. Impulsar acuerdos que permitan coordinar la PolíticaExterior y de Ayuda al Desarrollo con las de China yEstados Unidos. Exigir a estos países que den prioridada la transparencia y a la lucha contra la corrupción.

7. Crear un régimen fiscal especial europeo para lainversión en países en desarrollo que, entre otrasfiguras, incluya:

· Deducciones por reinversión de beneficios.

· Libertad de amortización de inversiones.

· Deducciones fiscales por trabajadores desplazados.

8. Mejorar la eficiencia de la Ayuda al Desarrollo:

· Creando un índice que mida el porcentaje de ayudaal desarrollo que es utilizada con garantías de queno se han desviado fondos hacia la corrupción.

· Estableciendo como prioritario el incremento deeste índice.

· Impulsando la creación de una agencia europeaindependiente de evaluación de la Ayuda alDesarrollo.

· Incentivando la fusión y la coordinación entreONGs.


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CONTEXTO

• A pesar de que España ha incrementado el control delos movimientos de personas que se producen en lasFronteras de Ceuta y Melilla, en el Estrecho, en Aguascanarias y en su Costa mediterránea –extendiéndolomás allá de éstas, hasta aguas internacionales–, elritmo de llegada de inmigrantes irregulares ha creci-do. El aumento de la cooperación con la UE y connumerosos países de origen tampoco ha conseguidodetener este fenómeno. Para pensar en la política defuturo hay que partir del reconocimiento del limitadoefecto de las iniciativas que se han llevado a cabohasta ahora.

• No es posible comprender este resultado o los futuroséxitos sin el resto de políticas mencionadas. Sin pre-siones demográficas, sin pobreza, sin corrupción, sindemanda de empleo desde los países más avanzadosy sin muchas de las situaciones descritas en los apar-tados anteriores la política de control de flujos migra-torios sería innecesaria. Cuanto mayores sean loslogros en estas áreas, menor será la necesidad delimitar el movimiento de las personas. De hecho, lamejor herramienta de control de entradas es ajena aesta política: en la situación actual, la mejor mane-ra de reducir la presión sobre las fronteras seríaeliminar el trabajo en la economía sumergida ysustituirlo por la contratación en origen.

• Pero mientras se consiguen avances en todas las demáspolíticas, es imprescindible tomar medidas que permi-tan ajustar la entrada de extranjeros en el territorio detoda la UE a su realidad económica y social. Sobre todo,resulta prioritario cambiar un entorno en el que casitodo son incentivos para la inmigración ilegal.

• La creación del Espacio Común Europeo ha hechoque las fronteras exteriores de cualquiera de susmiembros sean también las de España, y viceversa.Basta con que un país tenga una legislación fácilmen-te soslayable, unas fronteras más permeables o insu-ficientes recursos de control de fronteras para que laspolíticas de los demás fracasen. Por eso, antes deanalizar qué iniciativas son las más adecuadas, hayque señalar un requisito al que siempre deben estarsujetas: las decisiones estratégicas sólo puedenadoptarse a partir del consenso de la UE.

• Las políticas de control de flujos migratorios estánorientadas a actuar a lo largo de las diferentes etapaspor las que pasan las personas que deciden empren-der una nueva vida en otro país. Atendiendo a estasfases se pueden hacer las siguientes reflexiones:

1. Una situación socioeconómica que no encajacon las inquietudes personales. Como ya se hamencionado, lejos de la imagen comúnmenteaceptada, los inmigrantes no son las personas máspobres de sus países. Emigrar exige un nivel míni-mo de recursos económicos. Pero, sobre todo,requiere la inquietud de querer abandonar unentorno en el que no existen apenas oportunida-des de prosperar dignamente. Éste es el lugarcomún de inicio de las migraciones actuales, sindistinción de continente. Las políticas que requiereya han sido analizadas en el apartado de PolíticaExterior y de Ayuda al Desarrollo.

2. Una información que crea expectativas, amenudo, falsas. El deseo de prosperar sólo condu-ce a la inmigración –legal e irregular– si se conjugacon información sobre lugares en los que existenperspectivas de mejora que merezcan los sacrificiosa los que se enfrentan los emigrantes.

9/GESTIÓN DE FLUJOS MIGRATORIOS

“Cambiar un entorno en el que casi todo son incentivos para la inmigración ilegal”


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Los canales principales por los que circula estainformación son tres:

a. Medios de comunicación. El principal es laTelevisión. Es la “ventana” por la que los paísesmenos desarrollados ven a los más avanzados, loque ha generado una imagen irreal, a menudoidílica, de la sociedad europea.

b. Redes de familiares y conocidos, que transmitenlas experiencias de los que ya han realizado elviaje y la percepción personal de la situaciónlegal y laboral en el país de destino, que muchasveces es errónea o sesgada.

c. Redes de transporte ilegal de personas, queincentivan la inmigración ilegal mezclando infor-mación real con falsa. Según Antonio Molina, losinmigrantes “tienen puestas sus esperanzas enalgo que no es verdad, sobre todo los menores,que creen en la propaganda engañosa de lasmafias. Hay que hacerles llegar que es un enga-ño, que su inserción aquí no es sencilla”.

Ninguno de estos canales ofrece una informa-ción objetiva de las oportunidades que existenen los países de destino ni de los peligros reales,la muerte en muchos casos, que conlleva lainmigración ilegal. Se trata de una situación anó-mala, extraña en un momento en el que el mundodesarrollado es más consciente que nunca del poderde la comunicación. Es un instrumento que hayque gestionar mejor.

3.Unas expectativas que se materializan en ladecisión de emigrar (de forma regular o irregu-lar). En un entorno como el que se ha descrito ycon información –real o falsa–, las personas quedeciden emigrar tienen siempre una opción, lasvías irregulares, y, con mucha fortuna, una segun-da: perspectivas de acceder a un permiso legal deresidencia y trabajo.

· Esta segunda opción, el acceso a un contrato enorigen para trabajar en España, como se advertíaen el apartado sobre Mercado Laboral yCompetitividad, es una excepción. En algunos paí-ses latinoamericanos –como Ecuador, Colombia oRepública Dominicana–, con los que se han firma-do convenios de colaboración, es una práctica cre-ciente, pero no ha conseguido evitar la entrada

masiva de trabajadores a través de visados paraturistas: el 84% de los latinoamericanos queentran en España usando estos visados no retor-nan a su país. El mal funcionamiento de este ins-trumento es el principal problema con el que seencuentra el control de los flujos migratorios pro-cedentes de Latinoamérica.

· En el resto de continentes son infrecuentes estetipo de prácticas por las dificultades que suponenla enorme burocracia y el establecimiento deinfraestructuras que canalicen las ofertas de lasempresas. El Gobierno, dentro del Plan África2006-2008, ha previsto la apertura de oficinas decontratación como contrapartida a la firma deacuerdos de readmisión. Es una iniciativa que hayque aplaudir, pero que, al estar condicionada aestos acuerdos, puede encontrar dificultades.

· La lucha contra la inmigración ilegal tiene queiniciarse en sus propios lugares de origen. Hayque reconocer que resulta especialmente difícilprecisamente por las mismas razones menciona-das al explicar la importancia económica de lasremesas: es impopular entre los votantes deestos países, muchos de ellos en paro y sinexpectativas de dejar de estarlo. No obstante,hay que esforzarse al máximo en lograr avances.Sin duda, un solo país es difícil que lo consiga,pero una estrategia común por parte de la UEtiene más posibilidades.

Esta estrategia común necesita:

– Ofrecer recursos financieros a los países de ori-gen para el control de sus fronteras.

– De acuerdo con el sociólogo Giuseppe Sciortino,“con las actuales reglas, un visado Schengenexpedido por un país miembro consiente elingreso en todo el territorio de la UE. El extraor-dinario aumento de los trabajadores ucranianosen Italia y España es, por ejemplo, consecuenciade la liberal política de visados alemana. Pero lomismo se podría decir del crecimiento notablede ecuatorianos en Italia, la mayoría de los cua-les procede de España en el periodo en el quelas políticas de visados hacia aquel país eran par-ticularmente liberales”. Es decir, es imprescindi-ble una política común de limitación de visados,especialmente en aquellos países en los que


está sirviendo como vía de entrada irregular.

– Una intensa cooperación y colaboración de laAgencia Europea de Control de Fronteras,FRONTEX, con las autoridades fronterizas delos países de origen.

– Acelerar la creación de patrullas conjuntas UE -países de origen.

4. El tránsito. La inmigración ha sido contempladadurante mucho tiempo como un movimiento depersonas entre dos puntos: un país de salida y otro(u otros, en el caso de la UE), de llegada. Este enfo-que ha sido coherente hasta ahora. Las estadísticasdemuestran que los flujos más intensos se produ-cen entre países que comparten frontera o que sehayan físicamente muy próximos. En el caso deEspaña y Latinoamérica, la proximidad es cultural yeconómica. La separación física que supone el océ-ano Atlántico “desaparece” gracias a ella, lo quefacilita el que en menos de un día se pase de unlado a otro sin pisar países de tránsito.

Pero esta lógica se esta viendo transformada porla nueva realidad. De forma progresiva crece elporcentaje de emigrantes que recorren grandesdistancias, que atraviesan varios países y que con-sumen largos periodos de tiempo, incluso años,en lograr llegar a su punto de destino. Cada vezson más los que superan la barrera de los 1.000kilómetros en sus desplazamientos y que llegan,a través de distintas rutas, de lugares tan remotoscomo Namibia, Pakistán o China. La razón quelleva a estas personas a aceptar el inmenso riesgoque conlleva su aventura es la seguridad de que,mientras ninguno de los países de paso tieneinterés en detenerles, la legislación y la opiniónpública europea les protegen. Saben que, antesque dejarles morir en alta mar o en tierra denadie se les permitirá entrar; que la ley prescribeuna cosa, y la experiencia, otra.

Este hecho supone otro reto más en la gestión delos flujos migratorios. La conversión de paísespobres en rutas de tránsito para la inmigración ile-gal se ha convertido en un problema también paraestos países. Dificulta aún más su desarrollo eco-nómico, incrementa su pobreza y –al aprovechareste caldo de cultivo– fomenta la corrupción en laque se suelen mover con libertad las mafias que

transportan ilegalmente personas.

Los países de tránsito no tienen capacidad paradetener la entrada de inmigrantes ilegales en suterritorio, ni para soportar la presión económicaque conllevaría su permanencia en él. Cuantoantes salgan, es decir, cuanto antes lleguen al des-tino deseado, mejor para sus intereses nacionales.La situación se convierte así en un nuevo impulso–quizás sería más adecuado denominarlo “pre-sión”– a la inmigración ilegal.

Este fenómeno ha tomado tal importancia que seha convertido en el principal obstáculo para lafirma de convenios de devolución con Marruecos yArgelia. Estos países, que en principio no se opo-nen a la repatriación de sus ciudadanos, sólo estándispuestos a admitir la readmisión de extranjerosque usan su territorio como base de entrada enEuropa a cambio de una fuerte compensación eco-nómica. Parece claro que en el futuro habrá queayudar financieramente a estos países para quepuedan repatriar a los extranjeros que readmitan.También que, para lograr un cambio en su actitud,la Inmigración tendrá que incluirse dentro de unacuerdo global, que afecte al resto de relacioneseconómicas y políticas existentes –conviene recor-dar que la UE es el principal socio comercial de lospaíses del Sur del Mediterráneo–.

El resto de medias deberán orientarse hacia:

· La lucha a nivel internacional contra las mafias.Las decisiones marco 2002/629 y 2002/946 delConsejo de la Unión Europea establecieron, res-pectivamente, que la pena máxima de cárcel por“trata de seres humanos” no ha de ser inferior alos 8 años y que la pena a “la ayuda a la entra-da con ánimo de lucro” no podrá ser superior alos 8 años. Siendo el origen de un número inde-terminado de muertes, pero muy elevado, pare-ce necesario aumentar estas penas y los recursoseconómicos para la lucha contra las mafias.

· El desarrollo de una red de las denominadas“instalaciones de tránsito”, propuestas en elConsejo de Justicia e Interior de la UE del 1 deoctubre de 2004, para “la acogida de inmigran-tes irregulares en los países de tránsito”. Estasinstalaciones tienen que respetar los derechoshumanos. La mejor garantía de ello es su gestión

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compartida entre el país donde se instale y la UE.

· La gestión compartida debe extenderse a la eje-cución de los procedimientos de expulsión de lospaíses de tránsito de extranjeros en situaciónirregular. De esta forma se evitan situaciones,como las denunciadas por algunas ONGs, deabandono de personas en el desierto y falta derespeto de los derechos humanos.

· El apoyo financiero a los procedimientos deexpulsión de extranjeros en situación irregular delos países de tránsito. Italia ya ha adoptadomedidas de este tipo que están permitiendofinanciar vuelos desde Libia a los países de ori-gen de los inmigrantes que usan este país comopaso a Italia.

5. En la frontera. El sistema de control de fronterasespañol está teniendo graves problemas para fun-cionar correctamente en determinados aeropuer-tos, en el Mediterráneo y en las Islas Canarias. Lascausas son dos. Una, la llegada masiva de inmi-grantes ilegales, que tiene carácter exógeno. Estaavalancha requiere más recursos financieros,humanos y tecnológicos; más coordinación conel resto de países europeos; y más colaboracióncon los países de origen y tránsito.

Los recursos financieros son necesarios para lograrun control más eficaz y para lograr atender lasnecesidades que conlleva la presencia de miles depersonas en las instalaciones fronterizas. Esteaspecto vuelve a poner de relieve la necesidad detodas las políticas que se han venido mencionandohasta ahora (desde la política de ayuda al desarro-llo, pasando por la cooperación entre gobiernos, lagestión de la información en los países menos des-arrollados, el apoyo a los países de tránsito, etc),no sólo por los efectos positivos que pueden apor-tar, también por tener un coste-beneficio menor:la repatriación de personas es una políticacara. Por ejemplo, repatriar 450 inmigrantes aSenegal requiere el desplazamiento a este país de250 agentes de policía y el alquiler de 6 aviones.Por eso no sorprende que las repatriaciones deinmigrantes irregulares entre 2004 y 2006 hayanoriginado al estado español un gasto superior a los45 millones de euros, a los que habría que sumar25 millones más en concepto de traslados desdeCanarias a la península. En el futuro parte de estos

costes será cubierta por la UE, que ha previsto ensus estimaciones financieras para el periodo 2007 –2013 una dotación de 676 millones de euros y hacreado un fondo para refugiados de 628 millones.España recibirá el 35% de estos recursos. Parececlaro que habría sido mucho más constructivoemplear estos recursos en otro tipo de políticas.

La segunda razón de los problemas del sistema decontrol de fronteras es el Estado de Derecho,que se encuentra sumido en una paradoja:para garantizar los derechos de los ciudada-nos se ha creado una legislación que, al serfácilmente eludible, pone en peligro el propioEstado de Derecho. Las debilidades del marcolegal se concentran en dos puntos:

a.Visados por turismo. Desde hace años miles deciudadanos latinoamericanos utilizan visadospara turistas para quedarse de forma irregular enEspaña. Este sistema requiere ser reformado.

b.Procedimientos de expulsión y devolución. Lalegislación vigente establece que las personassometidas a procedimientos de expulsión y devo-lución no pueden permanecer en centros de inter-namiento más de 40 días. Cumplir este plazo detiempo es muy complicado si una persona carece–u oculta deliberadamente– de documentos queacrediten su identidad y nacionalidad por lo quelos inmigrantes, aleccionados convenientementepor las mafias, los eliminan. Prueba de esta dificul-tad son los datos sobre expedientes de expulsio-nes y devoluciones practicadas en el periodo2002–2004: 192.322 expedientes, 84.216 expul-siones. Es decir, más del 50% de los expedien-tes no finalizó con la expulsión, casi todos poragotarse los 40 días. O sea, más de la mitadde los inmigrantes irregulares eludieron elcumplimiento de la ley y circulan hoy libre-mente por el territorio UE. Atendiendo a lasituación, es urgente:

– Dotar de más medios y agilidad al sistema judicial.

– Cambiar la normativa, alargando estos plazosy estableciendo sanciones a las personas queno colaboren en su identificación. Alargarestos plazos requiere, a su vez, ampliar lacapacidad de los centros de acogida y garanti-zar unas condiciones dignas.

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– Crear un banco de datos de huellas dactilaresen el que queden registradas todas las perso-nas que intentan eludir la ley mediante la ocul-tación de su identidad y establecer sancionesespecíficas para ellas.

– Dotar de recursos suficientes a las Fuerzas deSeguridad del Estado para evitar situacionesde trabajo en precario como las que se handado recientemente en Mauritania y Senegal.

6. En territorio europeo. Un extranjero que lleguea la UE por razones económicas puede hacerlo endos situaciones: con o sin permisos de trabajo yresidencia. Los que se encuentran en situaciónregular tienen, una vez cumplidos ciertos requisi-tos, derecho al reagrupamiento familiar.

· Los trabajadores en situación regular sonde dos tipos:

a.Los que tienen empleos sin una duraciónpredeterminada suelen obtener primero unpermiso temporal. Pasado un tiempo, y unaserie de renovaciones sucesivas, pueden acce-der a un permiso de residencia y de trabajopermanente, el gran objeto de deseo del colec-tivo. Esta meta es el elemento clave de la ges-tión de este tipo de inmigración.

La Directiva 2003/109 ha creado el estatuto jurí-dico de los residentes de larga duración. Enbase a ella, aquellos extranjeros que hayan resi-dido en territorio comunitario de una maneralegal e ininterrumpida durante un periodo míni-mo de 5 años podrán acceder al permiso deresidencia permanente. Se trata de una condi-ción objetiva que viene matizada por otra sub-jetiva: el sujeto deberá acreditar que no suponeuna carga para el Estado receptor y que tienerecursos suficientes para mantenerse a él y a sufamilia. Cada país tiene libertad para decidirque entiende por “recursos suficientes”.

Este sistema tiene varios defectos:

– No tiene en cuenta la situación económica,demográfica y social del país.

– No tiene en cuenta el esfuerzo para la inte-gración realizado por los extranjeros. Las

nuevas políticas de acceso a la residenciapermanente a nivel mundial estánponiendo cada vez más énfasis en la inte-gración individual como requisito previo.

– No define de forma objetiva algunas de lascondiciones establecidas, lo que aumenta lainseguridad jurídica.

b.Los que acceden a trabajos temporales ode obra. No existe una cifra oficial, pero si sonnumerosos los casos comprobados en los quelos trabajadores temporales no vuelven a suspaíses al término de sus contratos. Son mileslos casos en los que ni siquiera esperan a lafinalización de los contratos temporales parainiciar la búsqueda de un trabajo para el quecarecen de licencia. Se requieren dos tipos demedidas para evitar este tipo de situaciones:

– Incentivos a la vuelta a sus países de origen ala finalización de los contratos.

– Más recursos para la persecución de aquellosque aprovechan este tipo de contratos parapermanecer de forma ilegal en el país.

· Uno de los elementos más importantes del fenó-meno de la inmigración es el ReagrupamientoFamiliar de los trabajadores en situación legal,regulado por la Directiva 2003/86/CE y los artícu-los 16 y siguientes de la Ley de Extranjería. EnEstados Unidos, la inmigración a través de rea-grupamiento familiar supone dos tercios del totalde los inmigrantes legales. Similares niveles tie-nen Francia, Suecia y Noruega. En España toda-vía no se han alcanzado estos niveles. En 2005llegaron a España 75.000 extranjeros por estavía, proporción que crece año tras año. Sinembargo, de acuerdo con el Colectivo IOE, másdel 40% de los inmigrantes en España planeatraer familiares, lo que hace pensar que a largoplazo se llegará a unos niveles similares.

De nuevo, como en otros elementos analizados, laimportancia de estas magnitudes y la experienciade otros países exigen una política adecuada. Éstano puede obviar que el Reagrupamiento es impor-tante para la vida de estos trabajadores, pero tam-poco que, al no obedecer a causas económicas, noresponde a una demanda del mercado laboral–

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conlleva importantes costes para la Sanidad, laEducación y la integración. Su crecimiento incon-trolado podría derivar en graves problemas, porlo que deben establecerse mecanismos de con-trol más rigurosos.

Existen varios factores que dificultan el controldel reagrupamiento:

– Cada vez es menor el tiempo que separa la lle-gada del inmigrante de la del resto de su fami-lia. De acuerdo con la Ley de Extranjería, el rea-grupamiento puede ser solicitado una vez cum-plido el año de residencia en España. La Directivaeuropea autoriza pedir dos años, lo que permitereducir el ritmo de reagrupamientos.

– Es posible el reagrupamiento en cadena. LaDirectiva europea permite el reagrupamientode los ascendientes y de estos con sus hijos. Porsu parte, la jurisprudencia española estableceque el grado de parentesco no es el criteriodeterminante, sino el vínculo material y afecti-vo. De acuerdo con diferentes sentencias delTribunal Supremo, se admite el reagrupamien-to de hijos mayores de edad y de familiaresmayores de edad colaterales. Es necesario queuna reforma legislativa limite el reagrupamien-to a menores de edad y padres.

– Existen elementos subjetivos en la normativa.La Directiva Europea de Reagrupamiento fami-liar 2003/86/CE establece que los Estadosmiembros podrán exigir a los agrupantes queacrediten que disponen de recursos suficientesy regulares para garantizar la manutención desus familias, pero no fija criterio alguno parahacerlo, lo que crea inseguridad jurídica.

· Los trabajadores irregulares acceden aEspaña y al resto de la UE utilizando diferentesvías e instrumentos (mafias, visados turísticos,acceso a contratos temporales, etc). En general,llegan con el deseo de trabajar y de conseguirlegalizar su situación. Se calcula que a principiosde 2007 hay más de un millón de irregulares enterritorio español.

Analizadas las políticas que deben servir para fre-nar su llegada, el presente documento entra enotro de los debates más relevantes y más polémi-

cos: la actitud del Estado ante la presencia enterritorio nacional de inmigrantes irregulares.Básicamente, el Gobierno tiene a su disposicióntres alternativas:

a.Garantizar el cumplimiento de la ley y procedera la expulsión masiva de todos los irregulares.Conlleva la difícil tarea –y socialmente mal per-cibida– de perseguir y expulsar a más de unmillón de personas por lo que ningún Gobiernoha optado jamás –y difícilmente optará– poresta política.

b.Realizar regularizaciones de forma periódi-ca. Se trata de una política bastante polémica,que han practicado todos los gobiernosespañoles a lo largo de los últimos 20 años.La primera regularización tuvo lugar en 1986.Después, se sucedieron en 1991, 1996, 2000,2001 y 2004. En total 1.204.000 extranjeroshan obtenido sus permisos de residencia y traba-jo permanente mediante estos seis procesos deregularización.

La política de los socios de la UE en estamateria es muy dispar. De momento, no haycoordinación alguna. En Alemania nunca se hallevado a cabo una regularización. En Bélgica sehizo una en 1999, con unos requisitos muyestrictos, y de la que se han beneficiado sólo50.000 personas. En Francia las regularizacio-nes son siempre individuales. Italia ha seguidouna línea similar a España, aprobando regulari-zaciones en 1986 –120.000 regularizados–,1990 –220.000–, 1995 –245.000–, 1999–215.000– y 2002 –640.000–. El Reino Unido,en lugar de proceder a regularizaciones, ha cre-ado un permiso especial de larga duración paraaquellos que permanezcan más de 14 años ensituación irregular en el país.

La polémica es normal ya que en esta medi-da se mezclan efectos muy positivos conderivadas muy negativas. Entre los primerosestán: la reducción de la economía sumergi-da; una mejor protección de los derechos deestas personas; la posibilidad de que acce-dan a una vivienda en mejores condiciones;mayores facilidades a la integración; y elincremento del volumen de ingresos de laSeguridad Social.

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Las principales consecuencias negativas son: elaumento de los procesos de reunificación fami-liar; el aumento de los compromisos de gastode la Seguridad Social; el “Efecto llamada”–que incentiva la entrada ilegal en el país, conla consiguiente tragedia humana– y que, alhacerse sin contar con la opinión del resto demiembros de la UE, suponen una fragmenta-ción de la Política Común de Inmigración.

Cuando el flujo de inmigrantes irregularesse reduzca al mínimo, los efectos positivosprevalecerán sobre los negativos. En esemomento la UE debería plantearse la con-veniencia de la puesta en marcha de unproceso de regularización en todo su terri-torio o autorizar a aquellos países que lodeseen a llevarlos a cabo. Mientras tanto,los efectos negativos superan a los positi-vos, lo que hace necesario descartar nuevos

procesos de regularización. En cualquiercaso, estos deben respetar un requisitoimprescindible: el visto bueno de la UE.

c. Adoptar una posición “mixta”, de forma queni se regulariza ni se persigue activamente lainmigración ilegal. El extranjero irregularqueda en una especie de “limbo” normativo,en el que se le reconocen algunos derechosvía padrón –como la Educación o la Sanidad–pero no el de trabajo o residencia. Es la políti-ca más habitual en la UE. Es justo reconocerque en la mayoría de los países, España inclui-da, no ha existido otra alternativa durantemucho tiempo. Sin embargo, sí existe una crí-tica a esta tercera opción: la lucha contra laeconomía sumergida, que indirectamentelo es contra la inmigración ilegal, no harecibido ni los recursos ni el esfuerzonecesario.

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PROPUESTAS

1. Crear una política europea de información orienta-da a los países de origen. Entre otras medidas, debeincluir fuertes inversiones en campañas de comuni-cación televisivas sobre los peligros de la inmigraciónirregular y sobre las oportunidades reales de conse-guir un trabajo a través de la contratación en origen.

2. Reformar el sistema de concesión de visados porturismo. Limitar al máximo la concesión de este tipode visados mientras no existan medios que garanti-cen su correcta utilización.

3. La inmigración implica a tres tipos de países: los desalida, los de recepción y los de tránsito: crear unapolítica específica para estos últimos.

4. Aprobar un programa de financiación de vuelosdesde Marruecos a los países de origen de los inmi-grantes que usan su territorio como lugar de pasohacia España.

5. Incrementar las penas por la participación en redesmafiosas de transporte de inmigrantes ilegales.

6. Desarrollar un programa especial para la cogestión yfinanciación de los procedimientos de expulsión deextranjeros en situación irregular en los países detránsito.

7. Ampliar el límite del tiempo de estancia en situaciónde internamiento de forma que se garantice lareducción del ratio de expedientes de expulsionesno finalizados por debajo del 10%.

8. Establecer mediante una directiva europea que laspersonas que no colaboren en su propia identifica-ción o no pongan en conocimiento de las autorida-des competentes su verdadera nacionalidad tendránprohibido para siempre el permiso de residencia ode trabajo en toda la UE.

9. Crear un banco de datos de huellas dactilares parapoder cumplir la anterior propuesta. Este banco sepodrá utilizar para la repatriación inmediata de laspersonas que reincidan en sus intentos de entradailegal.

10.Proponer a la UE la modificación de la Directiva2003/109 en los siguientes términos:

· Establecer que los parlamentos nacionales tendránque aprobar, de acuerdo con las condiciones socia-les, sanitarias, educativas, demográficas y econó-micas de cada país, el número máximo de perso-nas que podrán acceder anualmente a los permi-sos permanentes de residencia y trabajo y al rea-grupamiento familiar. En el caso de España sedeberá consultar a las Comunidades Autónomas alrespecto.

· Incrementar hasta siete el número de años que unextranjero debe residir en el país para acceder alpermiso permanente, pero con la posibilidad dereducirlo hasta cuatro mediante acciones quedemuestren su integración como:

– Buenos expedientes académicos de sus hijos.

– Obtención de buenas calificaciones en cursosde formación.

– Participación en programas de integración paraotros extranjeros.

– Participación como socio en la creación deempresas con resultados económicos positivos.

· Reducir los cinco años ininterrumpidos menciona-dos a cuatro interrumpidos en los casos de cum-plimiento de contratos de carácter temporal anualcon vuelta a su país de origen a su término.

· Sustituir el requisito de que el extranjero “nosuponga una carga para el Estado receptor y quetiene recursos suficientes para mantener a él y asu familia” por una cifra concreta de ingresosanuales para cada país y la disponibilidad de unavivienda con unas infraestructuras y un númerode metros cuadrados mínimos por habitante.

· Utilizar este mismo criterio para la autorizacióndel reagrupamiento familiar.

· Establecer que ninguna persona con antecedentespenales podrá acceder a permisos de residencia ytrabajo permanentes.


11.Crear una base de datos, que incluya huellas dac-tilares de trabajadores temporales. Todas aquellaspersonas que incumplan sus contratos o no retor-nen a sus países de origen a su término –salvocuando reciban una oferta legal de trabajo– perde-rán toda posibilidad de regularizar su situación entodo el territorio UE.

12.Dar preferencia a los trabajadores temporales quecumplan su compromiso de vuelta al país de origenen cualquier contratación que se realice a través deoficinas de contratación en el extranjero.

13.Limitar el Reagrupamiento Familiar a hijos y suspadres, y viceversa.

14.Reformar la legislación para que sea requisito obli-gatorio la aprobación de la UE de todos los procesosde regularización.

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CONTEXTO

• La integración es el último peldaño del viaje que realizaun inmigrante. Completarla significa ir más allá de unlargo recorrido, de una frontera, de la legalización, o dela obtención de un permiso de trabajo y de residencia,para pasar a formar plenamente parte de su Sociedad.

• En España existen varios factores que facilitan laintegración:

· Tradición histórica.

· Tradición emigrante.

· Buena percepción social. La mayoría de losespañoles piensa que la inmigración es necesa-ria y positiva. Las actitudes xenófobas son unaexcepción entre los ciudadanos nativos.

· Actitud de los inmigrantes. A pesar de algunosestereotipos, es mayoritariamente positiva, loque no significa que sea fácil y que no existanaspectos en los que presentan elevados niveles deresistencia al cambio.

· Situación económica. El crecimiento económico yla demanda de empleo que genera son dos grandesbazas para la convivencia entre ciudadanos de dife-rentes orígenes. Al reducirse el paro entre extranje-ros y nativos la integración es más fácil.

· Todavía no hay una segunda generación de inmi-grantes. España se encuentra en los primeros añosde un intenso proceso migratorio. A diferencia demuchos socios europeos, Australia, Canadá oEstados Unidos, no se puede hablar de problemas de

integración crónicos, que afecten a primeras y poste-riores generaciones a la vez. Hay tiempo para evi-tar los errores que otros han cometido antes.

· Una importante colonia de hispano-parlantes.Los trabajadores latinoamericanos son, de momento,mayoría en el colectivo de inmigrantes. Existen dife-rencias culturales significativas respecto a los ciudada-nos nacionales, pero hay dos elementos que favorecensu integración: lengua madre y creencias religiosas.

• Pero también hay barreras:

· La propia definición del concepto “Integración”es un problema. Diferentes países han trabajado enmodelos que propugnan una convivencia bajo enfo-ques distintos. En un lado están los modelos tipo“Multiculturalismo”, que apoyan el mantenimientode las tradiciones y culturas del extranjero y lo creencompatible con el respeto de las leyes del país.Hasta finales de los 90 se consideró que era elmodelo a seguir. Sin embargo, a partir de esos años,los países europeos –Holanda y Bélgica– que habíanapostado por él sufrieron graves crisis y problemaspúblicos que pusieron de manifiesto un profundofracaso social en la integración de inmigrantes y desus descendientes.

En el otro extremo están los modelos tipo“Interculturalismo”, que buscan un elevado gradode unidad cultural, rica en elementos comunes, loque conlleva el abandono de la mayor parte de loselementos identitarios de cada comunidad. El con-cepto “integración” en el Interculturalismo signifi-ca entender y hacer propio un ideario común,mientras que en el Multiculturalismo significa man-tener una identidad propia, diferenciada, con laúnica condición de respetar las leyes.

10/ INTEGRACIÓN Y POLÍTICAS SOCIALES

“No existen en el mundo unas políticas de integración capaces de tener éxito ante un flujo migratoriocomo el que vive España”


España no se ha fijado aún su propio modelo, lo que,a la vista de los fracasos de todos los existentes, pare-ce un elemento positivo. Por encima de adoptar unou otro, lo importante es lograr el respeto y el recono-cimiento de unos principios comunes –los estableci-dos en la Constitución–, y que todos los ciudadanos,con independencia de nacionalidades, tengan laoportunidad de acceder a una buena Educación.

(Estos aspectos se analizan con más detalle en elapartado sobre el ejemplo de otros países).

· El volumen alcanzado por la Inmigración. Noexisten en el mundo unas políticas de integra-ción capaces de tener éxito ante un flujo migra-torio como el que recibe actualmente España.Tanto su volumen como los reducidos niveles educa-tivos de la inmensa mayoría de los recién llegadosconvierten la misión en prácticamente imposible. Siel proceso no tiene lugar de forma controlada, cual-quier iniciativa será insuficiente.

· Problemas en el Sistema Educativo. Ya analiza-dos en el apartado correspondiente.

· Diferencias culturales y religiosas insalvables.Presentes en los inmigrantes, pero también en losnativos. No obstante, la política de eliminación deesta barrera tiene que ser asimétrica: el esfuerzode adaptación más importante lo debe hacer elcolectivo de inmigrantes.

· La inmigración irregular, tal y como se haexpuesto a lo largo de este documento, mantieneen la marginalidad a más de un millón de personasy dificulta en gran medida su integración.

· Unas políticas no siempre eficaces. Entre 2007 y2013 la UE destinará 825 millones de euros a laintegración de inmigrantes. Los PresupuestosGenerales del Estado español para 2007 prevéndiferentes partidas para la integración. La másimportante es la del Ministerio de Trabajo, quealcanza los 263,5 millones de euros. A estas canti-dades hay que añadir las consignaciones hechas enlos presupuestos de las Comunidades Autónomas yde las Corporaciones Locales.

Como cualquier otra política prioritaria, siempre esdiscutible si requiere más o menos recursos públicos.Sin embargo, este debate necesario, ha de ser pos-

terior a otro. Antes hay que saber si los recursosempleados son invertidos de forma eficiente o no.

Es pronto para hablar del éxito o del fracaso en laPolítica de Integración en España. Pero, a la vista delos precedentes existentes en otros países, se puedeafirmar que se están repitiendo algunos de sus erro-res. La mayoría de ellos son comunes a los de laPolítica de Ayuda al Desarrollo: resultados que no semiden o se miden mal; diseños que no atienden aescalas de prioridades; dilución de presupuestosentre innumerables agentes; falta de continuidad enel Largo Plazo; y sujeción a ciclos presupuestarios ypolíticos que no encajan con la lógica del proceso.Todos ellos son errores que hay que corregir.

Conviene resaltar uno de los elementos que retrasala integración: la confusión entre ayudas que laincentivan y ayudas que la desincentivan al hacerque el beneficiario se acomode en su situación mar-ginal. Un ámbito en el que suele darse este proble-ma es la vivienda: el acceso a una vivienda públicaen alquiler por un periodo de tiempo determinadoes mucho más eficaz que la entrega de una vivien-da en propiedad. No son extraños los casos en queestas son subarrendadas o sufren un deterioro pro-gresivo por la incapacidad de los titulares paramantenerla en condiciones adecuadas. La relacióncoste/beneficio es mucho mejor en los progra-mas de alquiler que en los de entrega en pro-piedad. Además, a través de ellos se amplia elnúmero de potenciales usuarios.

· Descoordinación entre Administraciones. Esotro de los elementos que resta eficiencia a laPolítica de Integración. En España las competenciasen materia de Educación, Sanidad y Servicios socia-les están transferidas a las ComunidadesAutónomas y son ejecutadas en una parte muy sig-nificativa por los Ayuntamientos. El control de flu-jos corresponde al Gobierno Central que, como semenciona en el capítulo anterior, también consignaen sus presupuestos partidas para la integración yla formación profesional de los inmigrantes –queson repartidos en buena parte entre lasComunidades Autónomas–.

Esta división de competencias y de entidades ges-toras ha tenido como consecuencia la apariciónde diferentes planes para la integración de carác-ter nacional, autónomo y local con escasa o nula

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coordinación entre ellos. De acuerdo con D. JoséAntonio Montilla Martos, Catedrático de DerechoConstitucional “Destaca la excesiva diferencia enlas prioridades de estos planes, de forma que enalgunos se prevén numerosas acciones relaciona-das con la salud mientras apenas se atiende a lavivienda, y en otros que ocurre lo contrario. (sic)Cada CCAA ha desarrollado una pauta de sensibili-zación distinta, sin que se adviertan pautas comunes.Más allá de sus elementos positivos, estos planespueden ser sometidos a crítica por la ausencia decoordinación horizontal, estos es, entre los aproba-dos por las distintas CCAA, y vertical, con la actua-ción del Estado”. Parece evidente que es necesariauna mayor coordinación entre Administraciones.

· Ritmo inversor de las Administraciones públi-cas. En párrafos anteriores se advertía de la necesi-dad de condicionar la financiación a la eficiencia. Sinembargo, mientras que la dotación económica dealgunas iniciativas no garantiza unos buenos resul-tados –lo que debe repercutir en los recursos asig-nados–, en determinados servicios esta empírica-mente demostrado que la calidad requiere unosniveles mínimos de inversión por usuario. Así suce-de, por ejemplo, en la Educación, en la Sanidad o enlos Servicios públicos de guarderías. Más que por unerror político, por la imprevista intensidad del creci-miento demográfico que han registrado determina-das zonas geográficas y ciudades, no se ha produci-do el incremento de recursos financieros necesarioni la oportuna planificación de inversiones eninfraestructuras. El Presupuesto de ingresos públicosha crecido, porque los inmigrantes han pagado susimpuestos –principalmente IVA–, pero no el gastoque requieren los servicios a los que tienen acceso.Es necesario un cambio, que además de asignar másrecursos a las Comunidades Autónomas y a lasCorporaciones Locales, permita una revisión anualde las necesidades futuras, mediante mecanismosmás flexibles, sujetos a unos criterios objetivos, queestén al margen de los debates políticos.

· Dificultades en el acceso a la Vivienda. De acuer-do con el Boletín de coyuntura de La Caixa de sep-tiembre de 2006, de los 455.000 nuevos hogaresque se crearon en España durante 2005, el 51% losconstituyeron extranjeros. Podría pensarse que estosdatos no encajan con el Informe de la FundaciónBBVA publicado en noviembre de 2006, según elcual los extranjeros residentes realizaron el 12% de

las adquisiciones de viviendas en España. Si se tieneen cuenta que los extranjeros son los principalesarrendadores de viviendas en España, es posibleentender la diferencia.

A pesar de que las cifras indican que los inmigran-tes tienen cada vez mayor presencia en el mercadoinmobiliario, el acceso a él no les resulta fácil. Lamayoría tiene dificultades de diferente naturaleza:

– La principal tiene un origen común al del resto delos ciudadanos españoles: un precio elevado.Cuanto menor es el nivel de ingresos, mayor es elproblema. Por eso, adquiere una dimensiónmayor en este colectivo en el que la renta percápita es, en términos medios, notablementeinferior a la de los españoles.

– Otra barrera, que no es tan común entre losespañoles, es la desconfianza de los arrendado-res. Según el Programa de Fomento de AlquilerGarantizado la población inmigrante ocupa cercade 800.000 viviendas en régimen de alquiler, esdecir, el 40% de los dos millones de inmueblesalquilados actualmente en España. En su informede enero de 2007 afirma que, a pesar de que sudemanda de viviendas en alquiler es "muy fuerte,esta viéndose ralentizada por la falta de mecanis-mos que garanticen a los propietarios la seguri-dad en el arrendamiento”. La Legislación españo-la en materia de arrendamientos continua adole-ciendo de graves defectos, que dificultan laexpulsión de los arrendadores que no pagan, querealizan una mala utilización de las viviendas, oque provocan daños en ellas. Por esta razón,cualquier colectivo que no genere suficiente con-fianza entre los arrendadores no tiene acceso almercado de alquileres o esta forzado a pagar unprecio superior en concepto de prima de riesgo.Para solucionar este problema se han puesto enmarcha oficinas de intermediación que, demomento, han tenido escaso éxito. La medidamás eficaz sería una nueva reforma de la Ley deArrendamientos Urbanos.

Estas dificultades en el acceso a la vivienda tienenuna consecuencia muy negativa: los inmigrantesviven mayoritariamente en pisos más pequeños, enpeores condiciones que los ciudadanos españoles y,en demasiados caos, en situaciones de hacinamien-to (su índice de hacinamiento es del 16,2%).

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Incluso hay ONGs que hablan de la aparición de unmercado inmobiliario marginal en el que se arrien-dan literas, “camas calientes” –ocupación de unmismo catre por diferentes arrendatarios–, terra-dos, edificios abandonados y balcones. En algunosnúcleos de población, la acumulación de viviendasde inmigrantes está empezando a degenerar enchabolismo, marginalidad y en una reducción delos precios de los pisos de la zona.

Las Administraciones han intentado responder aesta situación mediante diferentes tipos de actua-ción. En numerosos municipios los inmigrantes sehan convertidos en destinatarios preferentes de lasayudas oficiales a la vivienda (subvenciones para larehabilitación de viviendas, acceso a inmueblespara emergencias sociales, alquileres de precioreducido y acceso a compras de VPO), lo que aveces crea malestar entre la población local derenta más baja.

La obtención de permisos de residencia permanen-te y para el reagrupamiento familiar está ligada a ladisponibilidad de una vivienda adecuada, por loque su regulación pueden utilizarse para evitar elhacinamiento y las infraviviendas. Mientras que laDirectiva 2003/109 establece que los Estados de laUE podrán exigir a las personas que soliciten unpermiso de residencia permanente algún tipo dedocumento que acredite que viven en una “vivien-da adecuada”, el Reglamento de la Ley deExtranjería es más explicito al establecer comorequisito para la reagrupación familiar acreditar ladisponibilidad de una vivienda adecuada “median-te informe expedido por la Corporación Local dellugar de residencia”. Hasta ahora ninguna de estasdos normas ha sido desarrollada y no existe unmodelo oficial de certificado ni nada parecido. Enalgunas ciudades se están aplicando los requisitosnecesarios para obtener la cedula de habitabilidadde cualquier vivienda, lo que parece una buenasolución.

Consecuencias negativas que pueden generar estasbarreras son:

· Delincuencia. Es incorrecto hacer una asociaciónde delincuencia e inmigración, pero, si es acertadoreconocer que el índice de delincuencia es, propor-cionalmente hablando, superior entre los inmigran-tes. Tan necesario como emprender políticas

de integración es mejorar la seguridad de losciudadanos.

· Formación de guetos. El 40% de la poblaciónextranjera en España se concentra en el 4% de susnúcleos urbanos: existen muchas posibilidades deque aparezcan barrios o “municipios-guetos” alestilo de Francia. De acuerdo con el Informe INE2003: “La creación de pequeños guetos, en granparte automarginados de la sociedad, más quemarginados por la propia sociedad española, difi-culta que la integración se realice de una formaespontánea, ya que el extranjero, a parte del traba-jo, la educación o la sanidad, no necesita apenasnada del exterior a su núcleo para sentirse a gusto”.

La UE ha asignado, a través del Fondo SocialEuropeo, abundantes recursos a la lucha contra laformación de guetos. Ha puesto en marcha dosprogramas específicos: Interreg III y Urban II,pero, de momento, sólo están sirviendo paraactuaciones puntuales en determinadas ciudades.En cualquier caso, la mejor política es la luchacontra la economía sumergida y la formaciónpara que los extranjeros tengan acceso a emple-os con ingresos superiores. La inversión para evi-tar la degradación de barrios y edificios que estánllevando a cabo las Corporaciones locales y lasComunidades Autónomas también es una buenamedida, no sólo porque mejora las condicionesde vida de los inmigrantes, también porque evitaque los nativos abandonen estas zonas.

· Racismo y xenofobia. A pesar de la buena percep-ción social, algunos datos son preocupantes. Lainmigración se situó en el Barómetro del CIS deseptiembre de 2006 como el principal motivo depreocupación de los españoles. Cada vez son más(60%) los que piensan que hay demasiados inmi-grantes (frente al 31,3% de 2000). La mayoría delos españoles piensa que hay una estrecha relaciónentre delincuencia e inmigración. Si la opiniónpública sigue evolucionando en esta dirección haypeligro de que se produzcan tensiones sociales.

Los problemas de esta naturaleza suelen surgir endos ámbitos:

– Entre los jóvenes. A pesar de que ha habidopequeños brotes de violencia entre jóvenes espa-ñoles e inmigrantes, en España aún no se puede

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hablar de un problema generalizado. Sin embar-go, tal y como sucedió previamente en otros paí-ses, están apareciendo muchos de los elementos–bandas, separación en las aulas por gruposétnicos, fracaso escolar– sobre los que se asien-ta el problema. No ayuda el hecho de queEspaña sea uno de los países de la OCDE conmayor tasa de desempleo entre jóvenes. Denuevo, la Educación en la Escuela y en la Familia,y la Conciliación laboral, son la mejor arma con-tra esta amenaza.

– Entre los ciudadanos de rentas más bajas.Quizás sea exagerada la afirmación de D. JoséMaría Calleja “va a ser, lo es ya, un conflicto entrepobres”. Pero sí que sirve para situar socialmenteel vértice en el que más problemas pueden apa-recer. Sus causas principales son dos:

– Más convivencia. Mientras que la mayoría delos ciudadanos de rentas medias y altas tienenun contacto limitado con los inmigrantes, losde rentas más bajas comparten permanente-mente edificios, barrios e incluso pueblos. Sonlos que verdaderamente conviven con ellos. Yno siempre lo hacen en mayoría. En estosmomentos existen varias localidades españolasen las que los son minoría. Es normal que lastensiones por diferencias culturales y religiosasalcancen en estas zonas el grado más alto y deque algunos políticos hablen de “una invasiónsilenciosa”. Siendo esta una percepción exage-

rada, lo cierto es que se hacen necesarias medi-das específicas para que estos ciudadanosespañoles no se sientan perjudicados y aparez-can problemas de xenofobia.

– Aparición de competencia en servicios sociales.Los ciudadanos de rentas más bajas son los quemás dependen de las políticas sociales. La llega-da de un gran número de potenciales beneficia-rios de este tipo de servicios puede dejar sinacceso a ellos a personas que hasta ahora eransus beneficiarios. Ejemplos típicos son el acce-so a guarderías, a viviendas y a colegios públi-cos. Extranjeros con un nivel de renta ligera-mente inferior y más hijos que sus vecinosespañoles obtienen plazas y estos no. La ayudaque reciben en estos casos del Estado puededejar a los inmigrantes en una situación econó-mica o de conciliación laboral mejor que la delos españoles, naciendo en estos la sensaciónde quedar desatendidos en favor de personasque viene de fuera. Estas situaciones han sidoutilizadas por organizaciones de extrema dere-cha en sus campañas en Francia, en los PaísesBajos y en Austria. Desgraciadamente, es unmensaje que les hace ganar adeptos. La con-clusión es clara: las acciones de ayuda a losinmigrantes no pueden suponer la exclu-sión de su ámbito de actuación de la pobla-ción local más desfavorecida. No se puedeproducir, ni dar sensación de que es así, unefecto sustitución.


PROPUESTAS

1. Fomentar como política de integración el cono-cimiento, el civismo y el respeto de los princi-pios constitucionales. Ninguna cultura extranje-ra puede poner en duda estos principios, sobretodo el de igualdad de sexos.

2. Incorporar al sistema de financiación autonómica ylocal mecanismos flexibles, sujetos a revisión perió-dica y a criterios objetivos, para la financiación de lasnuevas demandas de servicios públicos que conllevala llegada de inmigrantes a sus territorios.

3. Garantizar un porcentaje fijo de plazas, viviendas yayudas de tipo social para ciudadanos de la UE (aten-diendo al derecho comunitario, sería ilegal establecer-los sólo para ciudadanos españoles) o personas empa-dronadas desde hace más de 10 años en las poblacio-nes con un elevado porcentaje de inmigrantes.

4. Modificar la Ley de Arrendamientos Urbanos paraque ofrezca mayor seguridad jurídica a los arrenda-dores de viviendas.

5. Definir y acordar unos criterios únicos para todas lasComunidades Autónomas para la concesión de cer-tificados de vivienda adecuada a presentar con lassolicitudes de reagrupamiento familiar y permisosde residencia permanente.

6. Incrementar los recursos para la lucha contra lasorganizaciones criminales y la violencia juvenil.

7. Revocar el derecho al reagrupamiento familiarcuando alguno de los beneficiarios cometa delitoso faltas graves.

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CONTEXTO

Durante el presente trabajo se han hecho constantesmenciones a la situación y a las políticas de inmigraciónde países con más experiencia. La pertenencia de algu-nos de estos a la UE es un activo con el que cuentaEspaña para abordar una situación a la que no estaacostumbrada. Debería servir para no cometer errorespasados y para imitar aquellas prácticas que handemostrado tener éxito.

La dilatada experiencia de estos países europeos, deAustralia y de Estados Unidos –países que son fruto delos penúltimos grandes movimientos demográficos– lesha situado por delante en debates que todavía no sehan producido o no han llegado a la madurez necesa-ria en España. Reflexionar sobre ellos resulta muy útil.Estos son los principales:

• ¿Qué modelo de integración es el adecuado? Sepuede hablar de tres grandes modelos de integracióny de tres grandes fracasos:

· La asimilación de los Estados Unidos. Hasta laprimera mitad del siglo XX fue un éxito. Los inmi-grantes europeos y asiáticos llegaban a EstadosUnidos y se integraban en una sociedad que, res-petando sus orígenes, les ofrecía una nuevanacionalidad, una nueva bandera y numerosasoportunidades para salir de la pobreza. Fueronaños de gran crecimiento económico y sobre losque se asentó la que hoy es primera potenciamundial. El modelo sufrió una profunda crisis afinal de siglo, con la inmigración masiva desdeestados latinoamericanos, problemas para suintegración, situaciones de exclusión social, focosde pobreza y racismo.

La importancia de la Inmigración latinoamericanaen España hace que la experiencia de los EstadosUnidos sea una referencia a seguir.

· El Modelo francés. En sus orígenes tenía comoobjetivo principal integrar a los inmigrantes que lle-gaban desde las antiguas colonias. Finalizado esteproceso, hoy su meta sigue siendo la creación deuna ciudadanía homogénea –cuanto antes desapa-rezcan las diferencias culturales, mejor–, que convi-va en un estado laico –así se evitan problemas entrereligiones– centralizado, en el que todos los ciuda-danos, nacionales e inmigrantes, tienen los mismosderechos. Es decir, se intentan llegar a una únicacomunidad nacional universal. Los sucesos acaeci-dos en 2005, con miles de coches quemados y gue-tos, en los que sólo viven inmigrantes, en pie deguerra, demostraron el fracaso que se había produ-cido en la incorporación de la segunda generaciónde inmigrantes a la Sociedad Gala. La irrupción enla política francesa de la Ultraderecha, que alcanzópor primera vez en la historia la segunda vuelta enlas últimas elecciones presidenciales de 2002, esotro ejemplo de la debilidad del sistema francés,incapaz de resolver los problemas de las rentas másbajas y de su visión de la inmigración como unaamenaza para sus trabajos y para la atención socialque reciben del Estado.

A pesar de las grandes diferencias que existen entreel Estado centralizado francés y el autonómico espa-ñol, de este modelo se puede obtener una granenseñanza: la lucha contra los guetos y el apoyo a laintegración atendiendo a las necesidades sociales delos nativos con rentas más bajas son claves.

· El Modelo multicultural. Es una apuesta por unmarco legal básico común en el que todas las culturas

11/ EL EJEMPLO DE OTROS PAÍSES

“Establecer exámenes de ciudadanía y programas especiales de atracción de trabajadores con elevado nivelde formación”


y minorías mantengan su esencia. El Estado estáformado por varias comunidades que conviven enun ambiente de tolerancia. Hasta hace poco se con-sideraba un éxito. Sus principales impulsores hansido Bélgica y Holanda. Curiosamente, partiendode una concepción opuesta a la francesa, se hanproducido los mismos problemas: inmigrantes des-integrados –un 40% de los jóvenes inmigrantes,entre 18 y 23 años, está desempleado– y ciudada-nos nacionales que se sienten amenazados por lainmigración. Según el Consejo para el DesarrolloSocial holandés, "Conocido no es sinónimo deapreciado. Se ha producido una brecha social queno podrán cerrar las iniciativas multiculturales quesuelen resaltar los aspectos étnicos de cada grupo.Sólo la inversión en planes educativos y de empleomejorarían algo la situación actual”. Una de lasprincipales respuestas a este fracaso ha sido restrin-gir al máximo las llegadas de nuevos inmigrantes–los Países Bajos tienen un balance migratorio netonegativo desde 2003– y establecer medidas obliga-torias de integración. El modelo intercultural hapasado a ser “neoasimilacionista”. De la noción deintegración se ha pasado al concepto de adapta-ción cultural obligatoria.

De este modelo se pueden extraer dos nuevas con-clusiones: la necesidad de construir un tronco cultu-ral común –el fracaso que representa no hacerlo– yla posibilidad de que una sociedad abierta, no racis-ta y tolerante –como es la Sociedad española– setransforme por una mala gestión de este fenómeno.

· Hay un cuarto modelo, que no se considera fraca-sado, pero que despierta muchas dudas: enAustralia y Reino Unido, siguiendo la filosofía libe-ral que predomina en su política, se ha apostadopor un Estado multirracial que, a diferencia delmodelo de los Países Bajos, no es promovido desdela Administración. La función de ésta no es la cons-trucción de un modelo específico, ni la protecciónde los derechos y culturas de los nacionales o de losinmigrantes, sino crear un marco mínimo de dere-chos que garantice la ausencia de discriminación,guetos y pobreza. El modelo ha pasado por diferen-tes fases, con graves disturbios en los 70, 80 y 90en el Reino Unido, aunque en los últimos años noha sufrido ninguna crisis destacable.

De la experiencia anglosajona se puede sacar otraidea importante: es mucho más útil que el Estado

centre sus esfuerzos en responder a retos priorita-rios, como un Marco legal seguro, frenar la inmi-gración ilegal o alcanzar una Educación de calidad,que repartirlos en ámbitos dispersos en los que–como en la Cultura– la libertad individual funcio-na como el mejor motor de desarrollo.

· Por último, hay que mencionar el modelo originalalemán, abandonado en la última década, en elque se consideraba que los inmigrantes eran “tra-bajadores invitados” que tarde o temprano volverí-an a sus países de origen. Atendiendo a este crite-rio, no era necesario invertir en integración.Aunque en los países del Golfo Pérsico se practicaesta política, en la UE no existe ningún país quesiga esta orientación.

En este caso, la lectura es muy clara: todas lasencuestas demuestran que la mayoría de los inmi-grantes desean quedarse en los países a lo que lle-gan. La política de Inmigración que no reconozcaeste hecho está condenada a fracasar.

Aunque los modelos analizados son distintos y repre-senta visiones muy diferentes, todos acumulan unalarga lista de fracasos. Este hecho –seguramente elúnico elemento común que guardan unos y otros– lesha llevado a evolucionar en una misma dirección: noimporta el país, los flujos de inmigración crecientescontrastan con fronteras cada vez más blindadas,con mayores restricciones para alcanzar los permi-sos de residencia y con la obligación de losInmigrantes de tener un conocimiento mejor delpaís que les recibe.

• ¿Exámenes de acceso a la ciudadanía? Aunque noes un instrumento novedoso, sí que lo es la importan-cia que le están dando muchos países y el crecientenivel de conocimiento que requieren. Cada vez sonmás los Gobiernos que opinan que el primer pasopara una correcta integración es que elInmigrante tenga nociones de ciudadanía y cultu-ra nacional. Por esta razón, Las pruebas que pasanaquellos que desean permisos de residencia enAustria, Dinamarca, Alemania, Australia, Holanda oCanadá ya no son simples tests sobre nociones de idio-ma. Ahora también han de responder a cuestionessobre la historia, la cultura, los valores y las leyes deestos países –que, implícitamente, deben estar dis-puestos a respetar–. No puede entenderse como unamedida que determine la integración o no de las per-

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sonas que llegan del extranjero, pero sí como un ini-cio de este proceso en el que se traslada una ideamuy clara: hay unas normas básicas y una cultura quedeben respetarse si se desea formar parte de estospaíses. España debería de incorporar este tipo depruebas a los procedimientos de concesión de permi-sos de residencia y trabajo.

• ¿Se pueden poner muros a la Inmigración? Estees uno de los grandes debates que existe actualmen-te en Estados Unidos. Se estima que en este país hay11 millones de ilegales y que cada año llegan unmillón nuevos, casi todos desde Méjico. En 2006 elGobierno norteamericano ha propuesto una profun-da reforma de su política de Inmigración que, entreotras medidas, incluye blindar la frontera con Méjico(levantar un muro que cubra un tercio de esta e incre-mentar en 6.000 el número de guardias fronterizosen la zona). La reforma no ha sido aprobada, pero sique se han consignado los fondos necesarios (2.000millones de dólares en el presupuesto de 2007) y losnuevos guardias fronterizos ya están trabajando. Demomento los resultados alcanzados han sido mejorde los esperados: el número de inmigrantes captura-dos intentando cruzar la frontera ilegalmente hasta elmes de febrero se redujo un 27%, lo que demuestraque las mafias no han encontrado aún la forma deburlar las nuevas medidas.

La UE ha comenzado ha construir su propio “muro”de contención en el sur del continente. Dentro de lanueva Política Común de Inmigración se ha decididoinvertir en la creación de un cinturón de radares quepermitan controlar los flujos ilegales que circulan porel Mediterráneo y cerca de las Islas Canarias. Conindependencia de lo discutible que resulta la eficaciade poner cerco a algo con la longitud la frontera deEstados Unidos con Méjico –2.000 millas– o al Mar,existe una gran desventaja frente al país norteameri-cano: allí la mayoría de los inmigrantes ilegales sonfácilmente repatriables mientras que los recién llega-dos a aguas europeas no lo son. Este tipo de medidas

resultan, por lo tanto, ineficaces mientras no existaun sistema jurídicamente infranqueable de repatria-ción y expulsión de los extranjeros que llegan ilegal-mente a las puertas del territorio español.

• ¿Cómo competir por los mejores trabajadores?Varios de los países más desarrollados –EstadosUnidos, Australia, Francia, Hong Kong, NuevaZelanda, Canadá, Alemania, Reino Unido, Bélgica–están trabajando para hacer compatible la incorpora-ción a su sistema productivo de profesionales y exper-tos en áreas del conocimiento estratégicas con uncontrol eficaz de la Inmigración. Con este fin, han cre-ado programas especiales que eliminan una granparte de los requisitos que normalmente se exige alresto de extranjeros para acceder a permisos de resi-dencia y trabajo. Complementando estos programascon otros instrumentos de carácter financiero –becasy contratos de diferente naturaleza– y académico hanlogrado atraer a algunos de los científicos y tecnólo-gos mejores del mundo, incluidos algunos de naciona-lidad española.

Aunque no han estado exentos de problemas –aveces se han usado de forma fraudulenta– este tipode políticas ha tenido un gran éxito en Australia yCanadá. En el país australiano han logrado que el70% de los permisos de residencia permanente seconceda a trabajadores con elevados niveles de for-mación –“skilled workers”–. Una parte considerablede estos nuevos trabajadores –muchos educados enuniversidades australianas– proceden de mercadosasiáticos con un elevado potencial de crecimiento, loque esta ayudando al país a fortalecer los lazoscomerciales con esta zona.

España tendrá que incorporar próximamente a sumarco legal la Directiva 2005/71 que establece unprocedimiento específico de admisión de investigado-res extranjeros. Se trata de una normativa que hayque entender como de mínimos y que necesita sercomplementada con otros incentivos para ser eficaz.


PROPUESTAS

1. Establecer exámenes de ciudadanía para acceder alos permisos de residencia y trabajo permanentes.

2. Aprobar planes de programas especiales de atracciónde trabajadores con elevado nivel de formación.

3. Acelerar la incorporación de la Directiva 2005/71que establece un procedimiento específico de admi-sión de investigadores extranjeros al marco legalespañol.

4. Diseñar políticas que permitan avanzar hacia la adp-tación cultural de los inmigrantes a los valores, usosy costumbres españoles.

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• “La Regulación de la Inmigración en Europa”.Coordinadores: D. Eliseo Aja y Dª. Laura Díez.Documento nº 17 de la Colección de Estudios Socialesde la Caixa.

• “Inmigrantes y Estados: la Respuesta Política ante laCuestión Migratoria”. Autora: D.ª Ana María López Sala.

• “Población Inmigrante: su Integración en la SociedadEspañola”. Coordinadora: D.ª Mª del Pilar QuiciosGarcía.

• “Las Condiciones de Vivienda de los Inmigrantes. LaIntervención de los Entes Locales”. Autores: D. VicençAguado i Cudolá y D. Agustí Cerrillo Martínez.

• “Inmigración: Mercado de Trabajo y Protección Socialen España”. Director de Investigación: D. AntonioIzquierdo Escribano. Colección de Estudios delConsejo Económico y Social.

• “Extranjeros en España: ¿Y después de la regulariza-ción, qué?”. Autor: D. Eduard Solé Alamarja.

• “Veinte años de Inmigración en España”. Autores: D.Eliseo Aja y D. Joaquín Arango.

• “Trabajadores Invisibles”. Autor: D. Ubaldo MartínezVeiga.

• “El Fenómeno de la Inmigración en Europa.Perspectivas Jurídicas y Económicas”. Autora: DªPatricia Argerey Vilar.

• “Tres factores clave para una política de inmigración:Apertura, Control e Integración”. Autor: Círculo deEmpresarios.

• Informes Manpower de mayo y noviembre de 2006,dirigidos por D. Josep Oliver Alonso.

• “Inmigración en España”. Autor: Cámaras deComercio.

• “Inmigrantes Extranjeros en España: ¿Reconfigurandola Sociedad?”. Autor: Colectivo IOÉ.

• “Las Remesas de los Inmigrantes en España: unaOportunidad para la Acción Exterior”. Autor: D. IñigoMoré.

• Boletín Económico Julio – Agosto de 2006 del Bancode España.

• “¿Qué hacemos con los inmigrantes?” Autor: D. JoséMaría Calleja.

• “Reformas Claves para la Economía Española:Políticas que Exigen un Consenso Urgente”. Autor:Instituto de la Empresa Familiar.

• “El Fenómeno Migratorio en la UE: un reto paratodos”. Autor: Comunidad de Madrid.

• “Impacto Macroeconómico de la Inmigración en laComunidad de Madrid”. Autor: Instituto LR Klein dePredicción Económica de la Universidad Autónoma.

• “Inmigración: Prioridades para una Nueva PolíticaEspañola”. Coordinadores: D. Joaquín Arango y D.Rickard Sandell. Informe elaborado por el RealInstituto El Cano.

• “Europa y el Drama de África”. Autor: Carlos RoblesPiquer.

12/ BIBLIOGRAFÍA


• “Vivienda: Lujo o Necesidad”. Autor: Cáritas deBarcelona.

• “La Inmigración: Factor de Desarrollo Económico y Retoa la Cohesión Social”. Autor: Círculo de Economía.

• Artículos publicados en el Dossier del Diario LaVanguardia “Inmigrantes, el Continente móvil”:

· “Las Migraciones Internacionales en un MundoGlobalizado”. Autor: D. Joaquín Arango.

· “Creación y Recreación de Estados Unidos”. Autor:D. Philip Martin.

· “Las Visicitudes de las Políticas de IntegraciónHolandesas”. Autor: D. Rinus Penninx.

· “Algunos Elementos para Comprender a los“Irregulares””. Autor: D. Giuseppe Sciortino.

• Otros artículos:

· Dossier “Aplicación de la nueva ley de extranjería ala actividad de los departamentos de recursoshumanos” de Forum Legis Abogados, Diario LaGaceta de los Negocios, 20 abril de 2005.

· “¿Saltaron o les Empujaron? El Aumento de laInmigración Subsahariana”. Autor: D. RickardSandell, 19 de enero de 2006.

· “Reforma de las Pensiones, otra Decepción”. Autor:D. José Barea, Diario Cinco Días, 10 de junio de2006.

· “Impacto de la Inmigración en el Mercado Laboral”.Autor: D. Manuel Pimentel, Diario Cinco Días, 12 dejulio de 2006.

· “España permite entrar cada año el doble de inmi-grantes que necesita”. Diario El Economista, 12 deseptiembre de 2006.

· “Rajoy propone cambiar la Ley de Extranjería y elPadrón para combatir la Inmigración ilegal”. DiarioEl Mundo, 12 de septiembre de 2006.

· “La inmigración no ha hecho más que empezar”.Autor: D. Guillermo de la Dehesa, Diario el País, 19de septiembre de 2006.

· “El Boom Económico de la Inmigración tiene Fechade Caducidad”. Diario Expansión, 23 de octubre de2006.

· “El Verdadero Impacto Económico de laInmigración”. Diario Cinco Días, 20 de noviembrede 2006.

· “Inmigrantes y Economía Española”. Autor: D.Francisco Cabrillo, La Gaceta de los Negocios, 23 denoviembre de 2006.

· “VIPS Reclutará 2.000 Trabajadores Marroquíes”.Diario El Periódico, 1 de diciembre de 2006.

· “Balance y Futuro de la Agenda Tampere”. Autor: DªAnna Terrón.

· “Europa Ofrece por Fin Apoyo a España Frente a laInmigración”. Diario El Economista, 15 de diciembrede 2006.

· “El Boom Inmigrante no cubre la falta de mano deobra en los principales sectores”. Diario Expansión,26 de diciembre de 2006.

· “La Inmigración puede restar recursos a laSeguridad Social, según Harvard”. Diario Negocio,11 de enero de 2007.

· “Tougher tactics deter migrants at US Border”. NewYork Times, 21 de febrero de 2007.

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DOCUMENTOS WEBS

· http://www.revistaindice.com/numero3/contenido.htm

· http://www.migrationinformation.org/issue_dec06.cfm

· http://www.oecd.org/topic/0,2686,en_2649_37415_1_1_1_1_37415,00.html

· http://www.realinstitutoelcano.org

· http://www.workpermit.com/spain/spain.htm

· http://www.ine.es/

· http://www.entredosorillas.org/

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hacia un modelo de inmigración sostenible

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