guiné-bissau: carta de intenÇÕes, memorando de
TRANSCRIPT
CARTA DE INTENÇÕES
Bissau, 11 de Março de 2010 Exmo. Sr. Dominique Strauss-Kahn Director-Geral Fundo Monetário Internacional Washington, D.C. 20431 EUA
Senhor Director-Geral,
1. A Guiné-Bissau progrediu no seu processo de estabilização económica em 2008-09 ao abrigo do Programa de Assistência de Emergência Pós-Conflito (EPCA) do Fundo. O Governo procura agora capitalizar sobre este esforço e avançar com um programa económico de médio prazo que visa a sustentabilidade fiscal e externa, a recuperação do crescimento económico e redução da pobreza, assim como o cumprimento dos Objectivos de Desenvolvimento do Milénio (ODM). Esperamos que tais esforços sirvam de catalisador de mais apoios dos doadores e de motor para o país atingir o ponto de conclusão HIPC/MDRI.
2. Tal como prevê o Memorando de Políticas Económicas e Financeiras (MPEF) que anexamos à presente, o programa económico de médio prazo do Governo visa a reforçar as finanças públicas e implementar as reformas estruturais a nível fiscal e noutras áreas essenciais para o crescimento e a redução da pobreza. Para apoiar as políticas descritas no MPEF, incluindo a ajuda para cobrir as nossas necessidades relacionadas com a balança de pagamentos, o Governo de Guiné-Bissau vem solicitar a assistência do FMI ao abrigo da Facilidade de Crédito Ampliado (ECF, na sigla em inglês) no montante de DES 22,365 milhões (157,5 por cento da cota), a desembolsar durante um período de três anos. O Governo solicita o desembolso de DES 7,881 milhões quando da aprovação do acordo, sendo que uma parte desse valor será utilizada na recompra antecipada dos créditos pendentes da EPCA, no montante de DES 5,325. O Governo também solicita a liberação da segunda tranche da assistência HIPC intercalar, no montante de DES 1,016 milhões, para cobrir as obrigações de pagamento do PRGF vincendas em 2010.
3. O governo acredita que as políticas propostas no MPEF são as apropriadas para atingir os objectivos do programa ECF. No entanto, em caso de necessidade, poderá rapidamente adoptar medidas adicionais para atingir estes objectivos. O Governo consultará o Fundo antes de introduzir qualquer alteração nestas medidas ou sempre que houver alterações às políticas incluídas no MPEF, em conformidade com as políticas do Fundo relativamente a tais consultas.
4. O Governo autoriza o Fundo a publicar esta carta de intenções, o MPEF em anexo e o Memorando Técnico de Entendimento, bem como o relatório do corpo técnico associado a este pedido.
Atentamente,
/s/
José Mário Vaz Ministro das Finanças
2
APÊNDICE I
MEMORANDO DE POLÍTICA ECONÓMICA E FINANCEIRA PARA 2010-2012
I. INTRODUÇÃO
1. A Guiné-Bissau encontra-se num ponto de viragem. Na sequência de um longo período de instabilidade política que se seguiu à guerra civil de 1999, as eleições presidenciais realizadas em Setembro do ano passado, bem como o Governo civil liderado pelo Primeiro-Ministro Carlos Gomes, representam um claro sinal da tão necessária estabilidade política. Isso permitiu ao Governo passar de uma mera gestão do dia-a-dia para uma focalização no desenvolvimento e na implementação de uma estratégia de médio prazo de desenvolvimento económico e redução da pobreza. O país continua muito dependente do sector agrícola, caracterizado por um mercado interno reduzido, e um sector de exportação limitado e vulnerável a choques. Existe uma pobreza generalizada, com cerca de dois terços das famílias a viver abaixo da linha de pobreza.
2. O Governo está empenhado em prosseguir um programa económico de médio prazo para 2010-12, que possa ajudar o país a avançar na senda da sustentabilidade fiscal e da dívida e a alcançar um crescimento económico mais sólido, bem como a redução da pobreza. O programa centra-se no reforço das finanças públicas, na modernização da administração pública e capacitação técnica para a implementação das políticas; no maior acesso a serviços sociais e infra-estruturas básicas, e no desenvolvimento do sector privado. O programa, para o qual vimos solicitar o apoio do Fundo ao abrigo da Facilidade de Crédito Ampliado (ECF), está em linha com o Documento de Estratégia para a Redução da Pobreza (DENARP). Um desempenho satisfatório no âmbito de tal programa poderá abrir caminho para que a Guiné-Bissau possa beneficiar do perdão da dívida ao abrigo da Iniciativa reforçada para os Países Pobres Muito Endividados (HIPC) e da Iniciativa de Alívio da Dívida Multilateral (MDRI).
II. DESENVOLVIMENTOS ECONÓMICOS RECENTES E DESEMPENHO NO ÂMBITO DO
PROGRAMA APOIADO PELA EPCA
A. Desenvolvimentos Económicos Recentes
3. Em 2009, o crescimento abrandou devido a um ambiente externo menos favorável e a uma situação política instável. A baixa do preço do caju, o principal produto de exportação, e a quebra nas remessas levaram a um abrandamento significativo das receitas e multiplicaram as pressões fiscais e na balança de pagamentos. Ainda assim, devido a uma boa colheita de caju e a uma recuperação no sector da construção, o crescimento do PIB real no ano transacto deverá situar-se em cerca de 3 por cento, ligeiramente acima do esperado.
4. Relativamente aos factores externos, a quebra das receitas de exportação do caju, reflexo dos preços mais baixos da castanha, levou a uma deterioração acentuada do défice da
3
conta corrente (excluindo doações) para 10 por cento do PIB, com base em dados preliminares. Os valores das exportações desceram cerca de 30 por cento, anulando o efeito do forte crescimento no volume das exportações decorrente da boa colheita de caju (22 por cento maior do que a de 2008). As importações cresceram, reflectindo a subida do volume de petróleo importado — não obstante os preços mais baixos deste produto. O forte crescimento no volume de importação dos materiais de construção revelou-se uma fonte adicional de pressão na conta das importações, reflexo de uma retoma nos projectos de infra-estruturas. Para além da deterioração da situação no comércio de mercadorias, a evolução da conta corrente foi também afectada pela diminuição das remessas (que representaram cerca de 4 por cento do PIB em 2008). O aumento do défice da conta corrente foi largamente financiado por um aumento dos donativos, a título de apoio a projectos e de ajuda orçamental. Tal facto resultou numa relativamente pequena deterioração do saldo global.
5. O nível geral dos preços desceu em 2009 decorrente da diminuição do preço das importações dos bens alimentares e da ancoragem do FCFA ao Euro. A pressão inflacionista interna manteve-se controlada apesar de uma política monetária mais branda na região da UEMOA. O crédito ao sector privado desacelerou acentuadamente como resultado de uma abordagem mais cautelosa por parte da banca a novos empréstimos e de uma menor liquidez no sistema bancário, já de si sobrecarregado pelo grande stock de atrasados do sector público.
6. A Guiné-Bissau continua perante uma difícil situação fiscal. A baixa base tributária e a elevada despesa como percentagem da receita interna, segundo os padrões regionais, torna a gestão das finanças públicas mais rígida e deixa pouca margem de manobra para acomodar as tão necessárias despesas no sector social. Não obstante as recentes melhorias na gestão da receita e da despesa, o financiamento do orçamento continua a depender fortemente do apoio orçamental externo.
7. O desempenho fiscal, porém, tem sido satisfatório, não obstante um ambiente externo difícil e uma situação política desfavorável. Os atrasos nos financiamentos dos doadores foram em parte compensados por uma colecta superior à prevista. O desempenho da receita fiscal foi cerca de 2,5 pontos percentuais do PIB melhor do que o esperado, reflexo de uma boa colheita de caju e do aumento do esforço de arrecadação. Muito embora até ao mês de Setembro a Guiné-Bissau tenha recebido apenas 50 por cento do apoio orçamental prometido, até ao final do ano o apoio dos doadores superou o nível programado, graças aos desembolsos da UEMOA, UE e França. Ao mesmo tempo, o Governo envidou esforços de contenção da despesa e manteve os atrasados internos dentro do planeado.
B. Desempenho no âmbito do Programa EPCA
8. Todos os critérios de desempenho quantitativo do EPCA, à excepção de dois, foram cumpridos até Setembro. O tecto para o pagamento dos atrasados de anos anteriores foi ultrapassado, já que o Governo decidiu pagar alguns atrasados internos relativos a pagamento de salários em 2008. As despesas não tituladas sofreram um aumento temporário devido às
4
eleições que tiveram lugar a meio do ano, mas foram entretanto orçamentadas e o Governo está empenhado em colocá-las abaixo do tecto programado até ao final de 2009.
9. Os progressos nas reformas estruturais aceleraram em finais do ano passado, mas algumas metas não foram cumpridas. O Governo concluiu o recenseamento biométrico dos funcionários públicos, aprovou o relatório de situação anual do DENARP, concebeu o plano de acção para gestão das finanças públicas e promulgou o novo Código de Investimentos. De referir que o Governo decidiu não assinar o contrato com uma empresa de inspecção aduaneira pré-embarque, e houve atrasos na implementação de duas outras medidas. O sistema automático para a administração das alfândegas deverá entrar em operação em três postos alfandegários (Bissau, o aeroporto e Safim) até Julho de 2010. A folha de pagamentos unificada e o sistema de gestão do pessoal deverão estar em operação até Janeiro de 2011 em dois ministérios piloto, nomeadamente o Ministério das Finanças e o Ministério da Função Pública, Trabalho e Modernização do Estado.
III. Políticas Prioritárias e Principais Objectivos do Programa Macroeconómico de Médio Prazo
10. O programa de médio prazo do Governo visa criar as bases para que a Guiné-Bissau possa atingir a sustentabilidade fiscal e da dívida, bem como a redução da pobreza e um crescimento económico mais sólido.
11. Os principais objectivos macroeconómicos do Governo são: i) aumentar o crescimento do PIB real para 4,5 por cento até à conclusão do programa; ii) conter a inflação anual abaixo de 3 por cento, de acordo com a norma da UEMOA; e iii) conseguir uma diminuição progressiva do défice da conta corrente externa (excluindo as transferências oficiais). No médio prazo, a retoma do crescimento deverá ser estimulada por uma produção sustentada de caju, uma agricultura em maiores extensões e mais diversificada (incluindo arroz), um aumento da actividade nos sectores de transformação da castanha de caju e da indústria pesqueira e uma reconstrução contínua de infra-estruturas públicas, nomeadamente dos sistemas rodoviário, eléctrico e de água. Graças à ancoragem cambial, a inflação deverá manter-se controlada, em linha com os preços globais dos bens alimentares e dos combustíveis.
12. O programa fiscal de médio prazo tem por objectivo reforçar a política fiscal e alcançar a sustentabilidade da dívida. A estratégia procura reforçar as receitas (a arrecadação da receita na Guiné Bissau é baixa quando comparada com os padrões regionais) e criar uma margem para gastos prioritários, mantendo, em simultâneo, as despesas do ano em curso dentro dos limites dos recursos disponíveis, e começando a resolver os atrasados internos. O programa fiscal reduz o défice primário interno progressivamente para valores abaixo de 3,75 por cento do PIB até 2012, o que, juntamente com o perdão da dívida HIPC/MDRI, permitirá melhorar a sustentabilidade fiscal e da dívida, ao mesmo tempo que reduz a dependência do apoio orçamental externo.
5
13. O orçamento para 2010 é um primeiro passo importante para o quadro de médio prazo. Ele introduz medidas sólidas do lado da receita (através da eliminação da suspensão das taxas aduaneiras sobre certos produtos), mantém a despesa do ano em curso dentro dos recursos disponíveis e protege as despesas prioritárias. O orçamento estabelece como meta um défice orçamental primário de 4 por cento do PIB. As receitas totais deverão aumentar em cerca de 1,25 por cento do PIB, devido à eliminação das isenções de taxas aduaneiras sobre certos produtos e de aumentos pontuais nas compensações da UE para o sector das pescas.1 A despesa primária interna deverá aumentar cerca de 2,5 por cento do PIB, como resultado de maiores despesas de capital destinadas a projectos de infra-estruturas (cerca de 1,5 por cento do PIB) e de aumentos centrados nas áreas da educação, saúde e agricultura. O aumento da despesa corrente é modesto quando comparado com as necessidades de melhorar os serviços básicos.2 O apoio orçamental de FCFA 13 mil milhões será essencialmente proveniente da UE, do BAfD e do Banco Mundial, e da ajuda bilateral, mas será inferior ao verificado em 2009 quando as instituições regionais forneceram assistência. A expectativa é que o défice residual de financiamento, de FCFA 13,4 mil milhões, seja coberto pelo apoio financeiro da Comissão Europeia no âmbito do Instrumento ad hoc Vulnerabilidade FLEX (“V-Flex”) no exercício de 2010 (até um montante de FCFA 9,8 mil milhões) e pela ECF (FCFA 3,6 mil milhões). O Governo dispõe de uma reserva orçamental geral de FCFA 0,5 mil milhões destinada a contingências e compromete-se a envidar esforços para reduzir os gastos, ou recuperar receitas adicionais, para compensar as quebras financeiras.
14. O Governo preparou um plano de médio prazo para resolver os atrasados internos. Estes atrasados internos atingem valores substanciais e, não obstante a variação nas estimativas, o stock identificado está estimado em 22 por cento do PIB no final de 2009. Tais atrasados incluem dívidas de salários, à banca interna, ao BCEAO e dívidas comerciais ao sector privado. O início do pagamento destes atrasados no contexto de uma estratégia de médio prazo credível contribuirá decisivamente para a recuperação da confiança económica, a melhoria da liquidez do sistema bancário e para o alívio das tensões sociais. O plano do Governo tem duas etapas. Na primeira, trata das dívidas bem identificadas e verificadas, que são as mais onerosas para o orçamento. Estas incluem atrasados com a banca comercial e o BCEAO, que acarretam custos financeiros elevados para o Governo, bem como os atrasados salariais de 2008. Tais atrasados já foram liquidados através de pagamentos em espécie com recurso ao financiamento disponível do apoio de doadores e a empréstimos em moeda nacional do BCEAO, que representa uma contrapartida em moeda nacional à alocação de DES, bem como ao reescalonamento. Na segunda fase, o Governo tenciona começar a pagar os atrasados auditados até ao final de 1999 ao sector privado e concluir a auditoria aos atrasados internos de 2000 a 2007. Em 2010, o Governo manterá um controlo rigoroso da
1 A compensação financeira da UE para o sector das pescas aumentará 0,7 por cento do PIB em 2010 para compensar os desembolsos mais baixos em 2009. 2 A subida das despesas correntes em 2010 também leva em conta os custos das eleições locais ainda este ano.
6
execução orçamental e dos recursos disponíveis, antes de prosseguir com o seu plano de pagar pedidos individuais até aproximadamente FCFA 30 milhões, num total de FCFA 3,5 mil milhões, e reescalonar a dívida da restante parte.
15. O Governa espera que um desempenho satisfatório do programa apoiado pelo Fundo possa conduzir ao perdão da dívida ao abrigo da Iniciativa para os Países Pobres Muito Endividados (HIPC) e da Iniciativa de Alívio da Dívida Multilateral (MDRI). A Guiné-Bissau atingiu o ponto de decisão ao abrigo da Iniciativa HIPC em 2000, permanece altamente endividada e mantém atrasados os pagamentos aos credores externos que não concederam um alívio intercalar da dívida. As autoridades comprometem-se a satisfazer os restantes requisitos para atingir o ponto de conclusão HIPC, o que inclui a regularização das relações com os credores externos e o cumprimento dos activadores do ponto de conclusão HIPC. Seria importante que Guiné-Bissau atingisse o ponto de conclusão ainda antes de expirar o alívio intercalar da dívida do Banco Mundial e do BAfD.
IV. REFORMAS ECONÓMICAS
16. O programa do Governo de reformas económicas centra-se no reforço das finanças públicas, na modernização da administração pública, criando, deste modo, margem para as despesas prioritárias, e na melhoria da qualidade dos serviços públicos, bem como na eliminação dos entraves ao desenvolvimento do sector privado.
Reforço das finanças públicas 17. O programa de reformas orientado para o reforço das finanças públicas visa aumentar a arrecadação de receitas e melhorar a gestão das finanças públicas.
A. Maior Arrecadação de Receitas
18. Um dos principais factores do persistente desequilíbrio fiscal na Guiné-Bissau é o nível de receitas comparativamente mais baixo do que o verificado noutros países de África subsariana, incluindo países da região da UEMOA. As receitas dependem muito da colecta fiscal nas alfândegas (taxas sobre exportações e importações, bem como o imposto sobre produtos importados). Por conseguinte, as alfândegas são uma das maiores forças de arrecadação de impostos, pelo que as medidas de mobilização de receitas terão que passar por melhorar a administração alfandegária, especialmente no que toca ao processamento das importações e despacho alfandegário. Serão ainda necessários esforços adicionais para alargar a base colectável, incluindo a introdução progressiva do IVA, tal como se verifica noutros países da UEMOA, e reforço da administração fiscal.
19. Com vista a atingir as metas de arrecadação de receitas por ele fixadas, o Governo tenciona envidar esforços de modernização e melhoria das administrações alfandegária e fiscal.
7
A nível aduaneiro, o Governo tenciona: i) melhorar o controlo e avaliação das actividades aduaneiras através da modernização e implementação, até Junho, do Sistema Automatizado de Gestão de Dados Alfandegários (SYDONIA ++) nos principais postos fronteiriços; ii) introduzir selagem nas bebidas alcoólicas e tabaco como medida de combate ao contrabando; iii) reforçar os controlos nos armazéns e as saídas dos portos; e iv) adquirir melhores meios de controlo aduaneiro.
A nível das receitas fiscais, o Governo tenciona: i) reforçar os controlos do imposto sobre vendas através de um maior controlo dos postos de entrada aduaneiros; ii) reforçar no Ministério das Finanças a unidade dos grandes contribuintes para garantir o cumprimento das declarações fiscais; iii) implementar a adesão de todas as empresas a um sistema de contabilidade apropriado (SYSCOA); e iv) monitorizar melhor os pequenos contribuintes empresariais, entre outros, através do cruzamento rigoroso de declarações apresentadas com os dados de importação.
20. O governo tenciona alterar a política aduaneira e fiscal, com vista a aumentar a arrecadação de receitas e alargar a base colectável. Para além da reposição de certas taxas aduaneiras em alguns produtos (arroz, trigo, açúcar, cimento e outros materiais de construção) em vigor desde Janeiro de 2010, o Governo tenciona ainda i) rever todas as isenções aduaneiras com vista ao alargamento da base de receitas; ii) elevar o preço de referência para exportações de castanha de caju para USD 750 a tonelada; iii) aumentar a taxa do pagamento por conta do imposto sobre os lucros cobrado nas alfândegas (antecipação da contribuição industrial) de 3 para 5 por cento; e iv) preparar uma possível transição do imposto geral sobre as vendas para o IVA, em conformidade com os restantes países da UEMOA. A passagem para o IVA acabará por contribuir para o alargamento da base tributária, uma vez que será cobrado sobre todos os bens e serviços importados e levará à distribuição do pagamento do imposto por um número mais alargado de empresas ao invés da sua concentração em determinados grupos. O Governo solicitará ao FMI assistência técnica em política fiscal, possivelmente através de um consultor residente, para apoiar os seus esforços de mobilização de receitas.
B. Melhorar a Despesa Pública e a Gestão Financeira
21. O Governo compromete-se a executar reformas na gestão das finanças públicas, através da modernização do mecanismo de fiscalização, execução e controlo com o objectivo de alcançar e preservar a disciplina fiscal; garantir uma maior eficiência nos gastos públicos; promover uma maior responsabilização; e aumentar a sua capacidade de mobilização e absorção de recursos. As reformas serão suportadas através de assistência técnica e apoio prestado pelo FMI e pelos parceiros do desenvolvimento nos últimos anos, incluindo o Banco Mundial no contexto da operação de Revisão da Gestão da Despesa Pública e Responsabilização Financeira (PEMFAR), o BAfD, a UE e doadores bilaterais. O Governo irá executar o plano de acção de Gestão das Finanças Públicas aprovado pelo Conselho de Ministros no final de 2009, que inclui medidas para melhorar a arrecadação de pagamentos
8
fiscais, para aumentar a capacidade de previsão de disponibilidade de fundos, uma maior eficácia no controlo dos pagamentos salariais, um controlo mais rigoroso dos processos de concursos públicos, a melhor divulgação dos relatórios financeiros anuais e para avançar no sentido do planeamento fiscal plurianual.
Melhoria do planeamento orçamental As receitas administrativas são agora arrecadadas na íntegra pelo Tesouro, mas
existem acordos de partilha de receitas (“restituições”) entre os ministérios (incluindo as receitas das pescas, mineiras e florestais e receitas administrativas, por exemplo, da emissão de passaportes) e o Tesouro, o que resulta na afectação efectiva de recursos. Caberá ao Governo rever, até Março de 2011, o quadro jurídico das restituições com vista a aumentar a percentagem de receitas sem afectação no orçamento.
O Governo tenciona preparar em 2010 os planos de despesa de médio prazo em linha com a estratégia de redução da pobreza.
Maior previsibilidade e controlo da execução orçamental Os procedimentos normais de execução orçamental são amiúde substituídos por
outros procedimentos informais ou “simplificados” de execução de partes importantes do orçamento. Os comprovativos de despesas nem sempre são entregues aos funcionários do Tesouro responsáveis pelos pagamentos, pelo que o importante elo entre as funções do Orçamento e do Tesouro é sistematicamente quebrado. O Governo prevê adoptar regras mais rígidas de recurso aos procedimentos simplificados de execução de despesas, com o objectivo de regularizar as despesas de emergência no prazo de cinco dias úteis.
A gestão de caixa tem sido feita através da dotação diária de fundos, sem garantia da existência de montantes suficientes para o pagamento das despesas no momento devido. Semelhante prática acarreta um risco de acumulação de atrasados, que poderá agravar-se caso a conta única do Tesouro não seja implementada com rigor. O Governo irá reforçar o Comité de Tesouraria do Ministério de Finanças, encarregue de preparar e fiscalizar um plano de tesouraria mensal e trimestral baseado em estimativas precisas e de curto prazo das saídas e entradas de caixa, com vista a uma melhor gestão dos fluxos de caixa. O plano de tesouraria para o orçamento de 2010 estará finalizado até Junho de 2010. O Governo garantirá o bom funcionamento da conta única do Tesouro.
O Governo compromete-se a tornar totalmente operacional o seu sistema de gestão financeira (SIGFIP), que integrará os processos de preparação e execução orçamental, bem como o controlo destas actividades e das operações do Tesouro. O módulo de elaboração e execução orçamental (conta administrativa) já está em funcionamento. O sistema contabilístico no Tesouro entrará em funcionamento em Julho, e as
9
ligações às administrações alfandegária e fiscal, com o registo total de compromissos e ordens de pagamento, ficarão completas até Dezembro de 2010.
Reforço dos processos de contabilização, registo e reporte O Governo irá proceder ao reforço da unidade de gestão da dívida pública, com vista
a melhorar o controlo da dívida, inclusivamente através da utilização plena do sistema de gestão da dívida pública (SYGADE).
O Conselho de Ministros aprovou uma nova Lei de Finanças Públicas, que se prevê seja aprovada pela Assembleia Nacional em Junho de 2010.
O Governo continuará a publicar relatórios trimestrais de execução orçamental e a reforçar a preparação destes utilizando o SIGFIP, e irá enviá-los à Assembleia Nacional.
Consolidação dos controlos internos e externos O Gabinete de Controlo Financeiro (GCF), que é responsável pelo controlo ex ante de
todas as despesas do orçamento do Governo (ou seja, antes do engajamento e antes da autorização) foi colocado sob a supervisão directa do Ministro das Finanças. Isso veio eliminar o conflito de interesses com a Direcção Geral do Orçamento, permitindo ao GCF controlar e supervisionar melhor as direcções financeiras dos ministérios. Até Junho, o Governo irá aprovar um novo organigrama do GCF, e procederá à nomeação de vários delegados juntos dos ministérios.
O Governo irá alterar a Lei Orgânica do Tribunal de Contas de forma a harmonizá-la com as directivas da UEMOA. Irá ainda trabalhar no sentido de passar a apresentar atempadamente ao Tribunal de Contas as contas de execução orçamental para aprovação anual, que posteriormente serão submetidas à Assembleia Nacional.
Com a revisão dos processos de concursos públicos, ao abrigo da operação PEMFAR do Banco Mundial, o Governo identificou a necessidade de actualizar o actual código de concursos públicos no sentido de o harmonizar com as normas da UEMOA e de criar um organismo regulador dos concursos públicos, com representantes dos sectores público e privado e da sociedade civil, para fiscalizar o processo de compras públicas.
C. Modernização da Administração Pública e Melhoria da Qualidade dos Serviços Públicos
22. A reforma dos serviços da administração pública será essencial para garantir a sustentabilidade fiscal e a melhoria da qualidade dos serviços públicos. Actualmente, a massa salarial representa perto de 60 por cento da receita orçamental, comparada com os 20 por cento de há uma década, e situa-se muito acima dos critérios de convergência do UEMOA. A massa salarial cresceu muito rapidamente no início da década devido ao aumento da folha
10
de pagamentos e aos aumentos salariais, que se destinavam a descomprimir a estrutura salarial e a integrar os abonos especiais nos salários, mas tem vindo a diminuir em anos recentes devido ao congelamento dos salários. Com um número estimado de cerca de 20 mil trabalhadores do sector público (incluindo funcionários públicos, pessoal paramilitar e militar — números provisórios), a proporção de funcionários públicos na população é a mais elevado na região do UEMOA (cerca de 13 funcionários públicos por mil habitantes, comparado com os 6-7 da região).
23. O Governo irá lançar um ambicioso programa de reforma da administração pública, com o objectivo de tornar os serviços públicos mais modernos e eficazes. A reforma irá i) reduzir significativamente o número de funcionários públicos; e ii) aumentar a eficácia da administração pública através da melhoria das qualificações e das condições de trabalho dos funcionários públicos. O Ministério da Função Pública e do Trabalho está a elaborar um plano de acção para aprovação do Conselho de Ministros até ao final de 2010. Este plano incluirá um calendário de médio prazo com metas anuais de redução do número de funcionários públicos através da aposentação e desvinculação de excedentários, com início já em 2011. Os principais objectivos são: passar da folha de pagamento para a aposentação todos os funcionários que excedam a idade legal de reforma; começar a resolver a situação de um grupo de funcionários públicos que possam incluir uma lista de excedentários para reinserção no sector privado, no contexto do programa da UE de apoio à Reforma da Administração Pública (PARAP), e licenciar os funcionários excedentários que contribuem para o sobredimensionamento dos quadros de pessoal. O Governo irá tentar obter apoio dos doadores para levar a cabo a reforma da administração pública e canalizará as poupanças conseguidas na massa salarial para ajudar a cobrir as indemnizações compensatórias.
24. Para conseguir um controlo mais adequado, uma actualização regular e a verificação do trabalho na função pública, o Governo tem vindo a implementar um controlo da folha de pagamentos mais estrito e a criar uma base de dados da folha de pagamentos mais abrangente. Até ao final de Junho, o Governo irá i) publicar os resultados verificados do recenseamento biométrico dos funcionários públicos, e ii) começar a pagar os salários mais elevados através do sistema bancário. Até Janeiro de 2011, o Governo terá começado a utilizar o sistema informatizado e uniformizado de pagamentos salariais e gestão de pessoal em dois ministérios piloto (Finanças e Função Pública). O sistema será expandido à maioria dos ministérios até Março de 2011.
25. Para além de reduzir e de melhorar o controlo da massa salarial do sector público, a reforma da administração pública, a ser apoiada por doadores, tem também por objectivo melhorar a qualidade dos serviços públicos. O plano do Governo centrar-se-á na introdução de uma gestão efectiva e do controlo das despesas com os funcionários públicos, e no aumento da produtividade através de incentivos de desempenho, da reestruturação do sistema de evolução na carreira e da melhoria da formação e da gestão, em coordenação com os doadores. Será criada uma nova escola de administração pública com o apoio do BAfD.
11
26. O Governo compromete-se igualmente a reestruturar e modernizar o sector da defesa e segurança, cujas acções incluem a desmobilização das tropas excedentárias. O custo das forças de defesa e segurança representa cerca 1/3 da massa salarial, e o Governo está empenhado em reduzir o peso excessivo destas forças no orçamento. O esforço do Governo seguirá o Programa de Desmobilização, Reinserção e Reintegração (PDRR) adoptado no final do conflito civil de 1998-99, bem como o recenseamento das Forças Armadas levado a cabo em 2008. Um objectivo chave importante é o de gradualmente reduzir as forças militares de 4.500 para 3.500 soldados, dos quais apenas 1.500 (cerca de 30 por cento) serão permanentes, com a introdução do serviço militar obrigatório. Tal objectivo será atingido através da aposentação (cerca de 2.200) e da desmobilização para reinserção no sector privado (cerca de 800), sendo que os visados serão formalmente desvinculados das forças armadas sem a possibilidade de realistamento. O Governo pretende ainda racionalizar as forças de segurança, incluindo a polícia, sendo que a Guarda Nacional integrará as várias forças policiais existentes. O Governo irá estabelecer um fundo de pensões com recurso à ajuda dos doadores. O Governo compromete-se a utilizar uma parte das poupanças orçamentais anuais advindas da desmobilização para reforçar o fundo de pensões. Está em curso um esforço alargado de coordenação de doadores para facilitar a mobilização do necessário financiamento.
D. Melhorar o Ambiente para o Desenvolvimento do Sector Privado
27. O programa do Governo que visa eliminar os entraves ao desenvolvimento do sector privado inclui quatro grandes objectivos: i) a melhoria do ambiente de negócios; ii) a reforma do sistema judicial; iii) a recuperação e o desenvolvimento de infra-estruturas básicas nos sectores energético, de transportes e comunicação; e iv) melhoria do acesso ao crédito.
28. Para melhorar o ambiente de negócios e investimento, o Governo irá:
Adoptar os regulamentos de aplicação do novo Código de Investimentos, que elimina a multiplicidade de regimes de investimento e a concessão discricionária de incentivos ao abrigo do código antigo e garante aos investidores privados a igualdade de tratamento.
Acelerar o trabalho da Comissão Nacional para a Simplificação dos Processos Administrativos, liderada pelo Ministro da Economia. A Comissão irá apresentar ao Conselho de Ministros, até Junho de 2010, um conjunto de medidas para a identificação e eliminação dos entraves ao desenvolvimento do sector privado e para melhorar o ambiente empresarial na Guiné-Bissau. Um primeiro passo importante são os progressos obtidos pelo Governo, com o apoio do Banco Mundial, na criação de um guiché único de negócios, que deverá ser aprovado pelo Conselho de Ministros em Junho de 2010. O guiché deverá estar a funcionar até ao final do ano, para simplificar e facilitar os processos de licenciamento e registo de novas empresas.
12
29. O Governo compromete-se a promover a boa governação e uma maior transparência. Para além da actualização dos processos de concursos públicos anteriormente discutida, o Governo irá prosseguir as reformas que visam melhorar a qualidade do sistema judicial, no contexto do programa da UE de apoio nesta área. A criação do Tribunal do Comércio facilitará a resolução de conflitos comerciais. Foram alcançados progressos na preparação do quadro regulamentar das telecomunicações, devendo o Governo vir a adoptar uma lei das comunicações que estabelecerá o quadro jurídico deste sector em rápido crescimento.
30. O programa de investimentos do Governo centrar-se-á no desenvolvimento de infra-estruturas energéticas, rodoviárias e portuárias. O Governo irá i) reforçar a capacitação e coordenação entre doadores para uma mais rápida reabilitação e expansão de infra-estruturas; ii) aumentar o espaço fiscal para o co-financiamento de projectos de investimento; e iii) analisar as potenciais oportunidades no âmbito do quadro jurídico das parcerias público-privadas.
Relativamente às infra-estruturas, dar-se-á ênfase às áreas de que o sector privado necessita para se desenvolver. Isto inclui projectos que permitam ao País reduzir o custo das operações existentes (por exemplo, a exportação do caju e a capacidade precária do porto de Bissau), e outros que permitiriam ao País começar a escoar os seus recursos minerais que ainda estão por explorar (bauxite e fosfatos), incluindo a possível necessidade de se vir a construir um porto de águas profundas e caminhos-de-ferro. O Ministério da Economia irá realizar estudos nesta área com vista a uma melhor informação e preparação do seu programa de investimento público.
Para suportar as despesas com infra-estruturas será preciso criar espaço fiscal através da contenção das despesas discricionárias não prioritárias, para os tão necessários gastos de capital financiados internamente e para operações co-financiadas. O Governo irá ainda reforçar a coordenação de informação interministerial para permitir um melhor controlo da execução do seu Programa de Investimento Público.
O Governo irá recorrer ao quadro jurídico para as parcerias público-privadas (PPP), instituído no ano passado com o apoio do Banco Mundial, com vista à redução do défice de infra-estrutura a nível de portos, transporte ferroviário e energia. Para garantir a aplicação eficaz destes quadros jurídicos das PPP será necessário melhorar o clima de investimento para potenciais investidores, assim como garantir que a reabilitação e construção de novas infra-estruturas se ajustam à capacidade para suportar os custos de manutenção e funcionamento e não criam riscos fiscais desnecessários para o Governo.
E. Melhorar o Acesso aos Serviços Sociais, Política Agrícola e Redução da Pobreza
31. O Governo visa alcançar mais progressos a nível da redução da elevada taxa de pobreza na Guiné-Bissau, em linha com a abordagem fixada no Documento de Estratégia Nacional para Redução da Pobreza (DENARP). Para aumentar o rendimento per capita e
13
reduzir a incidência de pobreza, será necessário envidar esforços em várias frentes, incluindo melhorar o acesso a serviços básicos (saúde e educação) e garantir o desenvolvimento agrícola, uma vez que a maior parte dos necessitados vive em áreas rurais e pratica uma agricultura de subsistência. O Governo está a avaliar a sua experiência de implementação do seu DENARP em 2007, e as lições aprendidas serão tidas em conta no DENARP para os próximos três anos, cuja elaboração estará concluída em 2010.
32. Os investimentos na saúde e educação e a prestação de serviços básicos serão as prioridades do Governo, em conformidade com o DENARP em preparação. A baixa qualidade dos serviços sociais básicos na Guiné-Bissau reflecte a falta e/ou má gestão de recursos. O Governo compromete-se a aumentar progressivamente e sustentar os gastos nos sectores sociais, saúde e educação, não só para sustentar o desenvolvimento económico através da capacitação da população mais pobre, como também para contribuir para a redução da pobreza e das vulnerabilidades dos necessitados. Para tal será necessário um esforço orçamental direccionado, assim como uma estreita colaboração entre doadores, incluindo o Banco Mundial, com vista ao alargamento dos recursos nestas áreas. Em 2010-2012, o Governo compromete-se a atribuir, em média, 50 por cento das receitas fiscais aos sectores da saúde, educação, agricultura e despesas de capital com financiamento interno.
33. O desenvolvimento agrícola será igualmente essencial na luta contra a pobreza. Como disse Amílcar Cabral, “a agricultura na Guiné-Bissau não é só a base da economia, a agricultura é a própria economia”. A castanha de caju é a principal fonte de receita nas áreas rurais e o trabalho neste sector exige mão-de-obra intensiva, sendo que o rendimento é largamente distribuído entre a população. O contributo do sector agrícola para a geração de rendimentos poderia ser muito ampliado se a Guiné-Bissau diversificasse a sua agricultura, reduzindo assim a necessidade de operações de troca de arroz por caju, e fizesse aumentar o valor acrescentado no sector do caju através da transformação local da castanha e derivados. Em cooperação com os doadores, o Governo levará a cabo projectos de investimento para a recuperação de terras e aquisição de equipamento. O plano agrícola do Governo prevê que o país se torne gradualmente auto-suficiente na produção de arroz.
F. Política Monetária e do Sector Financeiro
34. A política monetária continuará a ser implementada no âmbito da participação da Guiné-Bissau na UEMOA, o que tem permitido ao país conter a inflação e manter uma taxa de câmbio estável.
35. O acesso ao crédito é ainda reduzido. A liquidação dos atrasados à banca nacional deverá contribuir para uma maior liquidez desta, aumentando assim a disponibilidade de fundos para operações internas de crédito. O Governo está a tentar obter assistência junto dos doadores para melhorar a oferta de crédito às pequenas e médias empresas. No âmbito do combate ao branqueamento de capitais, o Governo irá apresentar ao Conselho de Ministros,
14
em Junho de 2010, a lei de combate ao financiamento do terrorismo, e irá equipar melhor o Centro Nacional de Tratamento de Informação Financeira (CENTIF).
G. Gestão da Dívida Externa
36. Há muitos anos que a Guiné-Bissau se encontra numa situação de sobreendividamento, e tem vindo a acumular atrasados significativos para com os credores externos. O Governo actuará de boa fé para regularizar as suas relações com os credores externos. Para tal, pretende melhorar a sua capacidade de gestão da dívida e organização. O Governo manterá as discussões com estes credores com os quais mantém atrasados, com vista a chegar a algum nível de entendimento que permita normalizar as relações em consonância com a capacidade de serviço da dívida do País.
37. O Governo seguirá uma estratégia prudente de gestão da dívida. Durante toda a vigência do programa de três anos, o Governo não irá contrair quaisquer empréstimos em condições não concessionais ou dívidas externas de curto prazo, tal como está previsto no Memorando Técnico de Entendimento (MTE). Além disso, o Governo evitará quaisquer tipos de empréstimos em condições não concessionais, e todos os empréstimos do Governo ou por ele avalizados, tanto internos como externos, deverão ser submetidos à aprovação prévia do Ministro das Finanças.
38. A melhoria da sustentabilidade externa a médio prazo dependerá da capacidade de atingir o alívio da dívida HIPC e MDRI. Em 2000, a Guiné-Bissau atingiu o ponto de decisão HIPC. Nessa altura, os credores comprometeram-se a conceder um alívio da dívida equivalente a 85 por cento de cancelamento em termos de VAL (Valor Actualizado Líquido). No entanto, o alívio intercalar da dívida pelo Fundo e os credores do Clube de Paris foi interrompido em 2001, quando começou a derrapagem no programa apoiado pelo PRGF. O Banco Africano de Desenvolvimento (BAfD) e a IDA continuaram a oferecer alívio intercalar da dívida, que expira em finais de 2010 e início de 2011, respectivamente. Desde 2001 que a Guiné-Bissau não paga aos seus credores que não ofereceram alívio intercalar da dívida, com a excepção do FMI. O ónus da dívida seria significativamente reduzido com o cumprimento do ponto de conclusão HIPC e o perdão da dívida MDRI. No entanto, é importante que a Guiné-Bissau atinja o ponto de conclusão até ao final de 2010, antes que expire o perdão intercalar da dívida do Banco Mundial e do BAfD. Nos próximos meses, o Governo colaborará com o FMI e o Banco Mundial para actualizar os activadores do ponto de conclusão HIPC existentes.
H. Estatística
39. No segundo trimestre de 2010, o Governo irá publicar as contas nacionais revistas de 2003-08, com base no SCN 93. Os novos dados fornecem uma cobertura mais abrangente dos sectores da economia e resultaram na duplicação dos valores do PIB. O Governo tenciona começar a produzir estatísticas das contas nacionais com base no SCN 08, com a assistência técnica de instituições internacionais e regionais.
15
I. Capacitação e Assistência Técnica
40. A capacitação é um complemento essencial para garantir a eficácia e sustentabilidade das reformas fiscais. Vários parceiros estão a prestar assistência técnica em áreas da gestão financeira pública, assim como em estatística macroeconómica. As prioridades são a assistência às Direcções-Gerais das Alfândegas, Tesouro, Contribuições e Impostos, e Orçamento. O FMI está a prestar apoio técnico, incluindo assistência técnica do AFRITAC Ocidental e AFRISTAT, nas áreas de gestão financeira pública e estatísticas das contas nacionais.
J. Monitorização do Programa
41. O primeiro ano do programa terá uma duração de doze meses, decorrendo entre 1 de Janeiro e 31 de Dezembro de 2010. O acompanhamento do programa será feito com base em indicadores quantitativos e indicadores de referência estruturais trimestrais, juntamente com as avaliações e os critérios de desempenho quantitativos semestrais referidos nas Tabelas 1 e 2. A Tabela 3 contém a lista das principais medidas estruturais identificadas pelo Governo. No Memorando Técnico de Entendimento (MTE) encontram-se as definições dos critérios de desempenho quantitativos e indicadores de referência estruturais. Prevê-se que a primeira avaliação do Programa seja concluída até Novembro de 2010 e a segunda até Maio de 2011.
16
Prog. Prog. Prog. Prog.
Critérios de desempenho2
1. Financiamento interno do orçamento 7.165 -1.411 3.430 231
2. Novos atrasados internos 0 0 0 0
3. Endiv. ext. não concessional do sector público, vencimento > 1 ano 0 0 0 0
4. Endivid. externo de curto prazo do sector público 0 0 0 0
Metas indicativas
5. Receitas fiscais do governo 5.420 15.148 24.218 30.101
6. Saldo primário interno (base de compromissos) -7.789 -6.779 -11.030 -16.333
7. Despesas não tituladas 200 200 200 200
8. Gastos sociais e prioritários 4.062 8.123 12.185 16.246
1 Valores acumulados desde 1 de Janeiro. A definição dos agregados e factores de correção encontra-se no MTE.
2 Todos os critérios de desempenho (CD) são tectos, e a aplicação dos CD 3 e 4 é contínua.
Tabela 1. Guiné-Bissau: Indicadores Quantitativos do programa ECF para 2010
Metas Trimestrais 1
(Acumuladas, milhões de FCFA)
Fim Março Fim Jun. Fim Set. Fim Dez.
17
Tabela 2. Guiné-Bissau: Indicadores de Referência Estruturais no âmbito da Facilidade de Crédito Ampliado (ECF)
1 de Janeiro de 2010 a 31 de Dezembro de 2010
Categoria Indicadores de Referência Estruturais Justificativa macro
Prazo Ministério
Primeira Avaliação
Gestão das finanças públicas
1 Elaborar planos mensais e trimestrais de tesouraria e operacionalizar o Comité do Tesouro, dentro do Ministério das Finanças. (¶21)
2 Implementar normas que dificultem o recurso a procedimentos simplificados de realização de gastos. (¶21)
3 Operacionalizar o sistema contabilístico do Tesouro no âmbito do SIGFIP. (¶21)
Melhoria da planificação orçamental
Maior controlo da execução do orçamento Maior controlo da execução do orçamento
Jun 2010 Maio 2010
Julho 2010
MF1
MF
MF
Reforma fiscal e reforço da cobrança de receitas
4 Operacionalizar o SYDONIA++ em três postos alfandegários (Bissau, aeroporto e Safim). (¶19)
Reforço da cobrança de receitas
Julho 2010 MF
Reformas das despesas
5 Publicar os dados comprovados do recenseamento biométrico dos funcionários públicos (civis e paramilitares). (¶24)
Melhoria da gestão da função pública
Jun 2010
MFP2
Ambiente de negócios
6 O Conselho de Ministros aprovará o quadro jurídico do “guiché único” para simplificar os procedimentos e baixar os custos do processo de licenciamento e registo de empresas. (¶28)
Melhoria do ambiente de negócios
Jun 2010 ME3
Segunda Avaliação
Gestão das finanças públicas
7 Estabelecer um vínculo operacional entre o orçamento/Tesouro no âmbito do SIGFIP e as administrações alfandegária e fiscal. (¶21)
Maior controlo da execução do orçamento
Dez 2010
MF
Reformas das despesas
8 Submeter ao Conselho de Ministros um plano de acção para a reforma da administração pública, com um calendário de médio prazo para a redução dos quadros da função pública através de aposentação dos trabalhadores e da eliminação de postos, a partir de 2011. (¶23)
9 Começar a utilizar a folha de pagamentos unificada e o sistema de gestão do pessoal, com um projecto piloto a ser desenvolvido no Ministério das Finanças e no Ministério da Função Pública. (¶24)
Aumento da eficiência da função pública
Modernização da administração pública
Jan 2011
Jan 2011
MF/ MFP
MF
1 Ministério das Finanças 2 Ministério da Função Pública, Trabalho e Modernização do Estado 3 Ministério da Economia
18
Tabela 3. Guiné-Bissau: Medidas Estruturais
no âmbito da Facilidade de Crédito Ampliado
Categoria Medidas Prazo
Reforma fiscal e reforço da cobrança de receitas
1 Operacionalizar o SYDONIA++ em três postos alfandegários (Bissau, aeroporto e Safim). (¶19)
2 Instituir a selagem de tabaco e bebidas alcoólicas. (¶19)
3 Fortalecer os controlos sobre os armazéns e os movimentos de saída do porto. (¶19)
4 Obter melhores equipamentos para a fiscalização alfandegária. (¶19)
5 Fortalecer os controlos do imposto sobre as vendas com a melhor monitorização dos pontos de entrada alfandegários. (¶19)
6 Reforçar a unidade dos grandes contribuintes no Ministério das Finanças. (¶19)
7 Exigir que as empresas tenham um sistema contabilístico apropriado (SYSCOA). (¶19)
8 Melhorar a monitorização dos pequenos contribuintes empresariais, através da verificação cruzada rigorosa com os dados das importações. (¶19)
9 Realizar um exame minucioso de todas as isenções aduaneiras. (¶20)
10 Elevar o preço de referência das exportações de caju para USD 750 por tonelada. (¶20)
11 Elevar a taxa aplicável ao pagamento antecipado do imposto sobre os lucros colectado nas alfândegas (antecipação da contribuição industrial), de 3 para 5 por cento. (¶20)
12 Dar início aos preparativos para a transição do imposto geral de vendas para o IVA. (¶20)
13 Rever o quadro jurídico que regulamenta os acordos de repartição das receitas (“restituições”), com vistas a aumentar o volume de receitas sem afectação no orçamento. (¶21)
Jul 2010
2010
2010
2010
2010
2010 2010
2010
2010
2010
2010
2010
Mar 2011
Gestão das finanças públicas
14 Elaborar um plano de despesas de médio prazo em linha com o DENARP. (¶21)
15 Implementar normas que dificultem o recurso a procedimentos simplificados de realização de gastos. (¶21)
16 Elaborar planos mensais e trimestrais de tesouraria e operacionalizar o Comité do Tesouro, dentro do Ministério das Finanças. (¶21)
17 Operacionalizar o sistema contabilístico do Tesouro no âmbito do SIGFIP. (¶21)
18 Certificar-se do bom funcionamento da conta única do tesouro. (¶21)
19 Estabelecer um vínculo operacional entre o orçamento/Tesouro no âmbito do SIGFIP e as administrações alfandegária e fiscal. (¶21)
20 Fortalecer a unidade de gestão da dívida pública, inclusivamente através do uso efectivo do sistema de gestão da dívida pública (SYGADE). (¶21)
21 Continuar a produzir relatórios trimestrais de execução orçamental, e reforçar a sua preparação utilizando o SIGFIP. (¶21)
2010
Mai 2010
Jun 2010
Jul 2010
2010
Dez 2010
2010
2010
19
22 Aprovar o novo organigrama do GCF e designar um número de delegados para os ministérios. (¶21)
23 Alterar as leis orgânicas do Tribunal de Contas. (¶21)
24 Actualizar o código dos concursos públicos e instituir um órgão regulador desta actividade. (¶21)
Jun 2010
2011
2010
Reforma da função pública
25 Publicar os dados comprovados do recenseamento biométrico dos funcionários públicos (civis e paramilitares). (¶24)
26 Começar a pagar os salários mais altos através do sistema bancário. (¶24)
27 Actualizar a base de dados do Ministério das Finanças após a verificação cruzada com os dados do recenseamento. (¶24)
28 Começar a utilizar a folha de pagamentos unificada e automatizada e o sistema de gestão do pessoal, com um projecto piloto a ser desenvolvido no Ministério das Finanças e no Ministério da Função Pública. (¶24)
29 Estender a outros ministérios a folha de pagamentos unificada e automatizada e o sistema de gestão do pessoal. (¶24)
Jun 2010
2010
Fim 2010
Jan 2011
Mar 2011
Reforma do sector de defesa e segurança
30 Criar um fundo de pensões, com a ajuda dos doadores. (¶26)
31 Elaborar um plano para a racionalização das forças de segurança que inclua a polícia e com a incorporação das diversas forças policiais ora existentes na Guarda Nacional. (¶26)
2010
2010
Resolução dos atrasados
32 Concluir a auditoria dos atrasados do sector privado referentes a 2000–07. (¶14)
2010
Ambiente de negócios
33 Adoptar a regulamentação do novo Código de Investimentos. (¶28)
34 O Conselho de Ministros aprovará o quadro jurídico do “guiché único” para simplificar os procedimentos e baixar os custos do processo de licenciamento e registo de empresas. (¶28)
35 Melhorar a capacitação e a coordenação com os doadores, para alargar e agilizar o financiamento dos projectos de expansão e recuperação das infra-estruturas. (¶30)
36 Aumentar o espaço fiscal para o co-financiamento dos projectos de investimento. (¶30)
37 Examinar as oportunidades no âmbito do quadro jurídico das parcerias público-privadas. (¶30)
2010
Jun 2010
2010
2010
2010
Serviços sociais, política agrícola e redução da pobreza
38 Elaborar um novo DENARP. (¶31)
39 Dedicar pelo menos 50 por cento das receitas fiscais às áreas de saúde, educação, agricultura e gastos de capital com financiamento interno. (¶32)
40 Lançar projectos de investimento em apoio à recuperação das terras e à aquisição de equipamentos. (¶33)
2010
2010-12
2010
20
APÊNDICE II
MEMORANDO TÉCNICO DE ENTENDIMENTO
Bissau
11 de Março de 2010 1. O presente memorando apresenta as definições dos critérios de desempenho quantitativos e estruturais, metas indicativas e indicadores estruturais para a monitorização do programa apoiado por um acordo ao abrigo da Facilidade de Crédito Ampliado (ECF). Também especifica a periodicidade acordada e os prazos para a disponibilização de dados ao corpo técnico do FMI para fins de monitorização do programa.
I. Indicadores Quantitativos e Factores de Correcção
A. Indicadores Quantitativos
2. Os indicadores quantitativos são os seguintes:
a. Limites mínimos acumulados para a receita pública
b. Tectos acumulados para o défice primário interno (base de compromissos)
c. Tectos acumulados para o montante de despesas não tituladas (DNT)
d. Limites mínimos acumulados para despesas sociais e outras despesas prioritárias
e. Tectos acumulados para a variação do financiamento interno líquido do orçamento
f. Tectos acumulados para novos atrasados de pagamentos internos do Governo, incluindo salários em atraso
g. Tectos acumulados para os novos empréstimos externos não concessionais contraídos ou garantidos pelo Governo
h. Tectos acumulados para a nova dívida externa de curto prazo.
Foram estabelecidos indicadores quantitativos para o final de Março, Junho, Setembro e Dezembro. São propostos critérios de desempenho quantitativos para os indicadores (e) a (h) para o fim de Junho e fim de Dezembro de 2010. Os indicadores de uma nova dívida externa não concessional e da dívida externa de curto prazo são contínuos. Definições e cálculo 3. Para efeitos do programa, por Governo entende-se o Governo central da Guiné-Bissau. Esta definição exclui entidades públicas com personalidade jurídica autónoma cujo orçamento não é incluído no orçamento do Governo central.
21
Março Junho Set. Dez.
Prog. Prog. Prog. Prog.
Receitas fiscais 5.420 15.148 24.218 30.101
Tabela 1. Limites Mínimos Trimestrais para as Receitas Fiscais do Governo, 2010
(Acumulados, milhões de FCFA)
4. O limite mínimo proposto para as receitas do Governo inclui impostos directos, impostos indirectos e receitas não fiscais, assim como a recuperação de atrasados fiscais e esforços adicionais de receitas (Tabela 1).
5. O défice primário interno (base de compromissos) é calculado como a diferença entre receita pública e despesas primárias internas numa base de compromissos (Tabela 2). A receita do Governo inclui todas as receitas fiscais e não fiscais e exclui os donativos externos. A despesa interna primária consiste na despesa corrente somada às despesas de capital com financiamento interno, excluindo todos os pagamentos de juros. Os compromissos do Governo incluem todas as despesas cuja cabimentação tenha sido aprovada pelo Ministério das Finanças; a despesa automática (tais como salários e ordenados, pensões, serviços de utilidade pública e outras despesas cujo pagamento seja centralizado), e despesas efectuadas por via de operações de compensação.
Março Junho Set. Dez.
Prog. Prog. Prog. Prog.
Défice primário interno total -7.789 -6.779 -11.030 -16.333
Receitas 6.972 22.890 33.526 42.993
Despesas primárias internas 14.761 29.670 44.556 59.327
Novos atrasados internos 0 0 0 0
Despesas não tituladas 200 200 200 200
Tabela 2. Saldo Primário Interno, Novos Atrasados Internos
e Despesas não Tituladas, por Trimestre, 2010
(Acumulado, milhões de FCFA)
6. Os novos atrasados de pagamentos internos do Governo são definidos como os pagamentos acumulados (rest-a-payer) durante o ano ainda não saldados até um mês depois do trimestre para ordenados e salários (incluindo pensões), e até três meses depois para bens e serviços e transferências, no final de Março, final de Junho, final de Setembro e final de Dezembro de 2010.
7. As despesas não tituladas são definidas como qualquer pagamento do Tesouro sem classificação nas tabelas de despesas apresentadas pela Direcção Nacional do Orçamento.
22
Março Junho Set. Dez.
Prog. Prog. Prog. Prog.
Financiamento interno 7.165 -1.411 3.430 231
Financiamento bancário 7.165 -1.411 3.430 231
BCEAO 18.130 9.554 14.395 11.196
Bancos comerciais (incl. regionais) -4.225 -4.225 -4.225 -4.225
Bancos comerciais regionais e BTs -6.740 -6.740 -6.740 -6.740
Financiamento não bancário 0 0 0 0
Tabela 3. Financiamento Interno por Trimestre, 2010
(Acumulado, milhões de FCFA)
8. O financiamento interno líquido inclui financiamento bancário e não bancário (Tabela 3). O financiamento bancário consiste nas variações líquidas dos saldos das contas do Tesouro no BCEAO (excluindo os desembolsos líquidos do FMI) e bancos comerciais (excluindo os saldos nessas contas que não estejam prontamente disponíveis para financiar o orçamento, como seja o caso das contas co-tituladas com doadores e sujeitas a duas assinaturas), bem como nos montantes pendentes de empréstimos, incluindo os Títulos do Tesouro, junto do BCEAO e da banca comercial (local e regional). O financiamento não bancário engloba as receitas de privatização, bem como quaisquer outras dívidas financeiras internas eventualmente mantidas fora do sector bancário, com excepção dos novos atrasados internos.
9. Os indicadores da dívida externa são os tectos acumulados da nova dívida externa não concessional contraída ou garantida pelo Governo. Dívida externa é definida como uma dívida detida por credores fora da região da UEMOA. Para fins da ECF, utilizam-se as seguintes definições de “dívida” e “empréstimo concessional”:
a. O indicador da dívida externa aplica-se à dívida, incluindo compromissos contraídos ou garantidos para os quais não se recebeu um valor em contrapartida. Por “dívida” entende-se um passivo corrente (ou seja, não contingente) criado por via contratual mediante a provisão de valor na forma de activos (incluindo moeda) ou serviços, e que requeira que o devedor realize um ou mais pagamentos na forma de activos (incluindo moeda) ou serviços, em data futura. Tais pagamentos serão de liquidação do capital e juros decorrentes da obrigação contratual. As dívidas podem assumir várias formas, sendo as principais: i) empréstimo, ou seja, um adiantamento de dinheiro concedido ao devedor pelo credor com base num compromisso segundo o qual o devedor reembolsará tais fundos no futuro (incluindo depósitos, títulos, obrigações, empréstimos bancários e créditos ao comprador), bem como a troca temporária de activos equiparada a um empréstimo totalmente garantido, ao abrigo da qual se requer que o devedor reembolse tais fundos, e normalmente pague juros, readquirindo a garantia ao comprador em data futura (por exemplo, contratos de recompra e acordos oficiais de swap); ii) crédito de fornecedor, ou seja, um contrato
23
através do qual o fornecedor permite ao devedor o adiamento dos pagamentos até uma data posterior à entrega dos bens ou à prestação dos serviços; e iii) arrendamentos, ou seja, acordos através dos quais um locatário adquire o direito de uso de um prédio por um ou mais períodos especificados, em geral inferiores à vida útil esperada do prédio, retendo o locador o título de propriedade do prédio. A dívida é o valor actual (na data de início do arrendamento) de todos os pagamentos de arrendamento a efectuar durante o prazo de vigência do acordo, excluindo os pagamentos referentes à operação, reparação ou manutenção do prédio. Ao abrigo da definição de dívida apresentada acima, os juros de mora, multas e indemnizações por perdas e danos decididos judicialmente, em resultado do incumprimento de pagamentos de uma obrigação contratual que constitua dívida, também são dívida. O não pagamento de uma obrigação que não constitua dívida segundo a presente definição (por exemplo, pagamento contra entrega) não gera uma dívida. Para fins de monitorização da ECF, os acordos de pagamento, ao longo do tempo, de obrigações a credores externos impostas por decisão judicial não constituem empréstimo externo não concessional.
b. A condição de concessionalidade de um empréstimo, para efeitos do programa, é
avaliada com base na sua componente de donativo. A dívida é concessional caso inclua uma componente de donativo de pelo menos 50 por cento, calculada da seguinte forma: a componente de donativo de uma dívida é a diferença entre o valor actualizado (VA) da dívida e o seu valor nominal expresso como percentagem do valor nominal da dívida. O VA da dívida no momento da sua contratação é calculado descontando o fluxo futuro de pagamentos do serviço da dívida. As taxas de desconto aplicadas para este efeito são as taxas de juro comerciais de referência para a moeda específica (CIRR), publicadas pela Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico (OCDE). Para dívidas com um prazo de vencimento de pelo menos 15 anos, aplica-se a média CIRR a 10 anos para calcular o VA da dívida e, assim, a sua componente de donativo. Para dívidas com um prazo de vencimento inferior a 15 anos, aplica-se a média CIRR a seis meses. Em ambos os casos, i.e. médias a dez anos e a seis meses, são adicionadas as mesmas margens para diferentes períodos de amortização que são aplicadas pela OCDE (0,75 por cento para períodos de amortização inferiores a 15 anos, 1 por cento para 15 a 19 anos, 1,15 por cento para 20 a 29 anos, e 1,25 por cento para 30 ou mais anos).
10. Tecto à nova dívida externa de curto prazo contraída ou garantida pelo Governo. A dívida externa de curto prazo é a dívida com prazo contratual inferior a um ano. As operações de alívio da dívida e os Títulos do Tesouro emitidos em FCFA no mercado regional da UEMOA são excluídos deste critério de desempenho. No contexto do programa, nem o Governo nem as empresas públicas contratarão ou garantirão dívida externa de curto prazo. Este critério de desempenho será monitorizado continuamente.
24
Março Junho Set. Dez.
Prog. Prog. Prog. Prog.
Gastos sociais e outros gastos prioritários 4.062 8.123 12.185 16.246
Educação 1.788 3.575 5.363 7.151
Saúde 1.012 2.023 3.035 4.047
Agricultura 555 1.111 1.666 2.221
Infra-estrutura 707 1.414 2.121 2.828
1 Gastos correntes e de capital com financiamento interno.
Tabela 4. Gastos Sociais e Prioritários1 por Trimestre, 2010
(Acumulados, milhões de FCFA)
11. O conceito de Governo utilizado para efeito dos indicadores da dívida externa é mais alargado que o utilizado para os agregados do orçamento; ele inclui toda a dívida que possa vir a ser considerada como passivo do Estado. Além do Governo central, a definição inclui também as instituições da administração pública, as empresas públicas autorizadas a contrair, garantir ou receber empréstimos não concessionais, as instituições públicas de natureza científica e técnica, profissional, industrial e/ou comercial, e as autarquias locais.
12. Por gastos sociais e outros gastos prioritários entende-se o total da despesa corrente nos sectores da Educação, Saúde e Agricultura e as despesas de capital financiadas com recursos internos (Tabela 4).
B. Factores de Correcção
13. Serão usados os seguintes factores de correcção:
a. No caso de os desembolsos por compensação das pescas da UE serem inferiores ao programado, o tecto do défice primário interno (base de compromissos) será aumentado pelo valor total de tal défice, até um limite de FCFA 3 mil milhões. O programa pressupõe os seguintes desembolsos por compensação de pesca da UE (acumulados desde 1 de Janeiro de 2010): zero no final de Março; FCFA 4,59 mil milhões no final de Junho; FCFA 4,59 mil milhões no final de Setembro, e FCFA 6,2 mil milhões no final de Dezembro.3
b. O tecto do financiamento interno será aumentado em função de qualquer défice no apoio orçamental externo e no V-Flex e compensação de pesca da UE, no valor total de tal défice, até um limite de FCFA 12 mil milhões. O programa pressupõe os seguintes montantes de apoio orçamental externo e do V-Flex e compensação de pesca da UE (acumulados desde 1 de Janeiro de 2010): FCFA 5,3 mil milhões no
3 Para os fins do MTE, a taxa de câmbio FCFA/Euro é de 655,956 e a taxa FCFA/USD foi actualizada para 450.
25
final de Março; FCFA 16,2 mil milhões no final de Junho; FCFA 16,2 mil milhões no final de Setembro, e FCFA 28,9 mil milhões no final de Dezembro.
c. O tecto do financiamento interno será aumentado em Março, Junho e Setembro em função do pagamento de atrasados referentes ao ano transacto que exceder os montantes programados, até a um máximo de FCFA 3, 5 mil milhões. O programa presume os seguintes pagamentos de atrasados referentes a anos anteriores (montante acumulado desde 1 de Janeiro de 2010: FCFA 4,1 mil milhões até o final de Março, FCFA 4,1 mil milhões até o final de Junho, FCFA 4,1 mil milhões até ao final de Setembro e FCFA 7,9 mil milhões até ao final de Dezembro.
II. Monitorização do Programa
14. A fim de permitir a verificação da evolução do programa, o Ministério das Finanças transmitirá regularmente as seguintes informações ao corpo técnico do FMI:
a. Relatórios detalhados sobre as receitas e despesas, por rubrica orçamental, e uma tabela síntese completa das operações financeiras do Estado (TOFE) (mensalmente, no prazo de duas semanas após o final do mês).
b. Dados de quaisquer gastos extra-orçamentais, incluindo i) incentivos pagos aos cobradores de impostos; ii) restituições para as agências cobradoras de impostos; iii) qualquer outra retenção feita pelas agências cobradoras de impostos (DGA, DGCI, Ministério das Pescas, etc.) (mensalmente, no prazo de duas semanas após o final do mês).
c. Tabelas de despesas não tituladas (DNT) (mensalmente, no prazo de duas semanas após o final do mês).
d. Tabela de dívidas a pagar, desagregadas por categoria orçamental (salários, bens e serviços, transferências, outros) (mensalmente, no prazo de duas semanas após o final do mês).
e. Atrasados internos de anos anteriores (incluindo 2009): stock e pagamentos liquidados, desagregados por categoria orçamental (salários, bens e serviços, transferências, outros) (mensalmente, no prazo de duas semanas após o final do mês).
f. A síntese monetária, o balanço do Banco Central e os balanços da banca comercial (mensalmente, no prazo de seis semanas após o final do mês).
g. Tabela com dados dos stocks dos empréstimos em aberto (incluindo adiantamentos de curto prazo) e dos depósitos do Tesouro/Governo central na banca comercial local e regional e Títulos do Tesouro (mensalmente, no prazo de duas semanas após o final do mês).
26
h. O montante e as condições da nova dívida externa (concessional ou não) contraída ou garantida pelo Governo (no prazo de quatro semanas após o final do mês).
i. Uma tabela mensal de desembolsos do apoio orçamental (donativos e empréstimos) dos doadores (no prazo de 2 semanas após o final do mês).
j. Indicadores para avaliar as tendências gerais da economia, nomeadamente o índice de preços no consumidor e as exportações de castanha de caju (assim que essa informação estiver disponível).
k. Uma tabela com a descrição do estado de implementação dos indicadores estruturais constantes da Tabela 2 do MPEF (no prazo de 2 semanas após o final do mês).
l. Informação sobre qualquer tipo de assistência financeira recebida e não programada. Esta informação deve ser comunicada continuamente.
m. O Ministério das Finanças fornecerá ao corpo técnico do FMI qualquer outra informação que o Ministério ou os técnicos do Fundo considerem necessária para fins de monitorização do programa.