gÉrer l'environnement · projet sur les tendances, dirigé par norman riddell ; les...

Extrait de la publication

GÉRER L'ENVIRONNEMENTDÉFIS CONSTANTS, SOLUTIONS INCERTAINES

LA RECHERCHE SUR LES POLITIQUES :LE PROJET SUR LES TENDANCES

La présente série d'études sur les tendances est le résultat concret du Projet derecherche sur les politiques du gouvernement du Canada. Ce projet est une initiativevisant à améliorer l'expertise en matière de développement des politiques, et à ratta-cher solidement ce développement au travail des chercheurs et des universitaires. LeSecrétariat de la recherche sur les politiques, de concert avec le Conseil de recherches ensciences humaines (CRSH), a mis de l'avant un nouveau modèle de coopération entrele monde universitaire et le gouvernement pour l'avancement de la recherche sur lespolitiques. Dans cette optique, des équipes d'universitaires ont étudié les forces duchangement à l'œuvre dans la société, et leurs effets éventuels sur les politiques publi-ques. L'entreprise a pris le nom de « Projet sur les tendances ». Elle met en commun lesefforts d'universitaires, d'instituts de recherche et d'officiels gouvernementaux. LeProjet sur les tendances doit aboutir à une synthèse des connaissances sur les grandsenjeux à long terme, et à identifier les lacunes qui nécessitent une recherche ultérieure.Le Projet sur les tendances doit aboutir à la publication des ouvrages suivants :

Gordon Smith et Daniel Wolfish (sous la direction de)Qui a peur de l'État ? Le Canada dans un monde aux structures polycentriques de pouvoir

Edward A. Parson (sous la direction de)Gérer l'environnement: défis constants, solutions incertaines

Neil Nevitte (sous la direction de)Nouvelle gouvernance et changements de valeurs

George Hoberg (sous la direction de)Libre de ses choix ? Le Canada face à la nouvelle Amérique du Nord

David Cheal (sous la direction de)Vieillissement et changement démographique dans un contexte canadien

Danielle Juteau (sous la direction de)Structures et processus de la différentiation sociale

GÉRER L'ENVIRONNEMENTDÉFIS CONSTANTS, SOLUTIONS INCERTAINES

Sous la direction d'Edward A. Parson

Les Presses de l'Université de Montréal


Données de catalogage avant publication (Canada)

Vedette principale au titre :Gérer l'environnement : défis constants, solutions incertaines(Tendances)Traduction de : Governing the environmentComprend des réf. bibliogr.

ISBN 2-7606-1829-3

1. Environnement - Politique gouvernementale - Canada.2. Environnement - Politique gouvernementale.3. Environnement - Gestion.4. Environnement - Protection.5. Développement économique - Aspect de l'environnement.I. Parson, Edward Anthony.II. Collection : Tendances (Presses de l'Université de Montréal).

GE190.C3G6814 2001 363.7'06'0971 C2001-941571-0

Dépôt légal : 4e trimestre 2001Bibliothèque nationale du Québec© Les Presses de l'Université de Montréal, 2001

Les Presses de l'Université de Montréal remercient le ministère du Patrimoine canadiendu soutien qui leur est accordé dans le cadre du Programme d'aide au développement del'industrie de l'édition.Les Presses de l'Université de Montréal remercient également le Conseil des Arts duCanada et la Société de développement des entreprises culturelles du Québec (SODEC).

IMPRIMÉ AU CANADA

www.pum.umontreal.ca


www.pum.umontreal.ca

Préface

Dans une époque de changements incessants, les échanges entre lesmilieux universitaires et gouvernementaux sont de plus en plus difficiles.Difficiles, mais néanmoins indispensables. La libre circulation des idées,des théories, des données et des perspectives de recherche entre ces deuxmilieux, est plus que jamais un élément crucial dans le développement depolitiques publiques efficaces et novatrices.

Le Projet sur les tendances, mené par le Projet de recherche sur les poli-tiques, de concert avec le Conseil de recherche en sciences humaines(CRSH), est justement né de ce besoin d'échange. Il vise à proposer unnouveau modèle de collaboration entre le gouvernement et les milieuxuniversitaires, afin d'orienter le processus d'élaboration des politiques.

Avec le Projet sur les tendances, le Projet de recherche sur les politiquespoursuit trois objectifs :1. Établir un calendrier de recherche, à moyen terme, sur les politiques.2. Établir des instruments de recherche sur les politiques au sein du gouverne-

ment et dans les milieux universitaires.3. Élargir la collaboration entre le gouvernement et les milieux universitaires en

encourageant un changement de mentalités.

Le présent ouvrage représente le travail de l'équipe Environnement,l'une des huit équipes du Projet sur les tendances. Traditionnellement, lesrelations entre ces deux milieux ont revêtu l'une des deux formes suivan-tes : soit le gouvernement commandait une recherche destinée à répondreà un manque de connaissances qu'il avait lui-même identifié ; soit les or-ganismes fédéraux d'octroi de fonds subventionnaient des recherches surdes sujets identifiés et proposés par les chercheurs eux-mêmes.

Dans le cadre du Projet sur les tendances, les universitaires, groupes deréflexion et représentants gouvernementaux ont identifié ensemble les


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domaines prioritaires de recherche. Cette collaboration veut identifier lesprojets possibles de recherche et les octrois de bourses pouvant servir àéclairer tant les politiques à long terme que les choix de société.

On a constitué des équipes exceptionnelles. Sous la direction d'univer-sitaires canadiens reconnus, les huit équipes ont fait appel à plus d'unecinquantaine de chercheurs, sélectionnés par le CRSH. Ces équipes multi-disciplinaires ont réuni des participants de toutes les régions du pays, quid'ordinaire n'auraient pas eu l'occasion de travailler ensemble.

Le Projet sur les tendances est également novateur en ce qu'il a permisaux universitaires de faire largement circuler leurs idées et leurs travauxdans les milieux gouvernementaux. Ce projet n'avait pas pour seul objectifla rédaction de documents. Il voulait également favoriser le dialogue et lacollaboration entre des personnes enracinées dans différents milieux etprofessions : universitaires, officiels gouvernementaux, acteurs du privé etdu secteur communautaire. À cette fin, des esquisses des travaux préparéspar l'équipe Environnement ont fait l'objet d'un atelier de discussion quis'est tenu au Green Collège (University of British Columbia), les 23 et 24avril 1999. De plus, la deuxième Conférence nationale sur la recherche surles politiques, en novembre 1999, a été l'occasion pour les chercheurs del'équipe Environnement — et pour ceux des autres équipes également —de présenter leurs travaux à quelque 800 experts et fonctionnaires fédé-raux et provinciaux. Nous avons aussi publié des extraits des travaux et descommentaires dans Horizons, le bulletin du Projet de recherche sur lespolitiques. Ce bulletin, qui rejoint plus de 8100 personnes tant à l'intérieurqu'à l'extérieur du gouvernement, est destiné à tous ceux qui, dans la com-munauté des chercheurs, s'intéressent particulièrement à la recherche surles politiques.

En rapprochant de façon soutenue universitaires et officiels gouver-nementaux, le Projet sur les tendances a permis à ces deux groupes demieux se connaître et de mieux comprendre leurs visions, limites et besoinsrespectifs. Ce projet s'inscrit dans un plus vaste mouvement visant à éta-blir une capacité pan-canadienne de chercheurs sur les politiques. C'est àpartir de cette idée que nous voulons bâtir l'avenir.

LAURA A. CHAPMANDirectrice executiveProjet de recherche sur les politiquesAoût 2000


Remerciements

Ce projet a profité des suggestions et contributions de nombreuses person-nes, en plus de l'équipe proprement dite du projet sur l'Environnement. Jevoudrais souligner tout particulièrement l'apport d'Allen Sutherland, LauraChapman, Daniel Wolfish et Michael Carley du Secrétariat de la recherchesur les politiques ; le regard d'ensemble porté par le comité directeur duProjet sur les tendances, dirigé par Norman Riddell ; les discussions fécon-des avec les responsables des autres équipes, en particulier George Hoberget Neil Nevitte ; l'apport de tous les participants à l'atelier du Green Collège,en particulier Jennifer Clapp, Linda Coady, Elizabeth Dowdeswell, RobertGibson, George Hoberg, Gordon McBean, June McCue, William Rees etHarry Swain; ainsi que la précieuse contribution de l'assistante de recher-che Victoria Chow.


Collaborateurs

Edward A. Parson est professeur agrégé de politiques publiques à la John F. Ken-nedy School of Government, Université Harvard, et associé au Belfer Center forScience and International Affairs de Harvard.

Fay G. Cohen est professeure à la School for Resource and Environmental Studieset doyenne adjointe des études interdisciplinaires à la Faculté des études supé-rieures, Université de Dalhousie.

Anthony H. J. Dorcey est professeur et directeur de la School of Community andRégional Planning, Université de la Colombie-Britannique.

Patricia Doyle-Bedwell est professeure adjointe de droit et directrice du IndigenousBlack and Mi'kmaq Programm, Faculté de droit de l'Université de Dalhousie.Elle est également présidente du Conseil consultatif sur la condition fémininede la Nouvelle-Ecosse.

Kathryn Harrison est professeure agrégée de science politique, Université de laColombie-Britannique.

Michael Howlett est professeur de science politique, Université de la Colombie-Britannique.

Luc Juillet est professeur adjoint de science politique et stagiaire de troisième ni-veau au Centre d'études en gouvernance, Université d'Ottawa.

Timothy McDaniels est professeur à l'Institute of Resources and Environment et àla School of Community and Régional Planning, Université de la Colombie-Britannique.

Robert Paehlke est professeur aux départements d'études politiques et d'étudesenvironnementales, Université Trent.

Ted Schrecker est associé du Centre de médecine, d'éthique et de droit, UniversitéMcGill.


C H A P I T R E 1

Les tendances en environnement :un défi pour la gestion publiquecanadienne

Edward A. Parson

Sujet de vifs débats politiques, élément crucial de la gestion publique, la pro-tection de l'environnement est le nouveau sujet qui a pris le plus d'impor-tance au cours des dernières décennies — au point d'occuper aujourd'huile premier plan au Canada et dans le monde.

Bien que les origines de l'écologisme remontent aux mouvements« conservationnistes » du début du siècle — et, plus loin encore, à la hantiseau sujet des « moulins du diable » qu'éprouvaient les réformistes anglais audébut de la Révolution industrielle, le mouvement écologiste moderne pritnaissance dans les années 1960. D'abord inspiré par les inquiétudes face àla contamination radioactive provenant des essais nucléaires en atmos-phère, il fut ensuite lié au problème des pesticides toxiques, et à la pollutionde l'air et de l'eau. Au début des années 1970, les nouvelles préoccupationsenvironnementales, tant au sein de la population que parmi les élites, sus-citèrent la formation de groupes militants et l'établissement d'agencesenvironnementales dans les principaux pays industrialisés.

Même si les politiques nationales de protection de l'environnement ontcontinué d'exister, les années 1980 et 1990 ont vu le centre de prise dedécision en matière d'environnement s'internationaliser graduellement.Des enjeux transfrontaliers ont pris le dessus, posant de nouveaux défisauxquels les politiques strictement nationales ne peuvent plus répondreadéquatement.

Le présent ouvrage étudie les tendances actuelles en gestion de l'envi-ronnement et leurs impacts sur le plan humain, mettant l'accent sur deuxaspects : les principaux défis que posent les nouveaux enjeux environne-mentaux à la gestion des affaires publiques ; et les nouvelles approchesdestinées à relever ces défis. L'ouvrage passe en revue les principales ten-dances en environnement, s'interroge sur leurs développements possibles



au cours des prochaines décennies, identifie les principaux défis qu'ilsconstituent pour la société canadienne (incluant notamment les défis enmatière de politiques publiques) et énonce les recherches qui devraientêtre effectuées en priorité.

Dans ce chapitre d'introduction, nous énonçons diverses informationsd'ordre général dans le cadre des développements qui suivent.

Nous esquisserons pour commencer un portrait des institutions cana-diennes liées à la protection de l'environnement. Nous procéderons ensuiteà un rapide «état des lieux» biophysique au Canada et dans le monde —en évoquant, par exemple, les sources polluantes et leur statut, la protectionou la dégradation des écosystèmes, la conservation ou l'épuisement desressources — suivi d'un survol des enjeux correspondants. Les tendancesbiophysiques sous-tendent les enjeux environnementaux et doivent orien-ter le débat sur la gestion publique et l'élaboration des politiques, qui sontau cœur de cet ouvrage.

Nous terminerons ce chapitre par un bref aperçu des chapitres suivants.

Gestion environnementale:le contexte institutionnel canadien

Les institutions environnementales canadiennes ont pris forme, dans leursgrandes lignes, au début des années 1970, avec la fondation des premièresorganisations militantes en 1970, et des premiers ministères de l'Environ-nement, tant au fédéral que dans les provinces, dans la décennie qui suivit.Environnement Canada fut créé en 1971. Cet organisme reprenait, en lesdéveloppant, les mandats et les responsabilités des services des Parcs, dela Météo, de la Faune et de la Flore, et créait un nouveau Service de protec-tion de l'Environnement.

D'abord voué à la recherche, Environnement Canada hérita égalementde compétences en matière de réglementation et promulgua, durant lesannées 1970, quelques lois et règlements sur la pollution de l'air et de l'eau,les déchets et produits chimiques dangereux, l'obligation de faire desétudes d'impact environnementales. Les enjeux écologiques recoupantsouvent les responsabilités d'autres ministères, et les textes obligeant par-fois à un partage de tâches, Environnement Canada se trouva à partagerses responsabilités avec d'autres ministères fédéraux.

À la fin des années 1980 et au début des années 1990, on a créé de nou-velles institutions, à un rythme plus lent mais plus soutenu que lors duboom des années 1970. Le Canada a joué un rôle actif dans la négociationet la ratification de nombreux traités internationaux en matière d'environ-nement, incluant la Convention des Nations unies sur la pollution atmos-phérique transfrontalière à longue distance (CPATLD), le Protocole de

Les tendances en environnement: un défi pour la gestion publique 13

Montréal sur la protection de la couche d'ozone (1987), les conventionssur les changements climatiques et la biodiversité (1992). La Loi sur la pro-tection de l'environnement, adoptée en 1988, regroupait les compétencesgouvernementales dans cinq domaines : pollution de l'air et de l'eau, pluiesacides, protection de la couche d'ozone, substances toxiques et rejets enmer.

Parmi les initiatives des années 1980, relevons également l'organisationde diverses tables rondes sur l'environnement et l'économie, tant auxniveaux fédéral que provinciaux, ainsi qu'une foule de processus consulta-tifs divers d'un bout à l'autre du pays. En 1988, le Comité permanent desCommunes sur l'Environnement vit le jour1. Bien que dépourvu de com-pétences législatives, ce comité sut mettre à profit les changements dans laréglementation du Parlement, qui ont favorisé à partir de 1986 une plusgrande autonomie et des ressources accrues pour les comités. Il organisades audiences très suivies et exerça une influence réelle sur les politiquesenvironnementales du gouvernement.

En décembre 1990, le gouvernement fédéral adopta son fameux « Planvert» après une année d'intenses négociations. Il s'agissait d'un «cadrestratégique doublé d'un plan d'action en faveur du développement dura-ble ». Ses effets politiques et budgétaires ont été beaucoup moins impor-tants que prévu à l'origine. Un poste de commissaire à l'Environnement etau Développement durable fut créé en 1995, intégré au Bureau du vérifica-teur général. Ce commissaire a pour tâche de suivre les progrès et la bonneconduite des différents ministères en matière de développement durable.

Dans le contexte canadien, la coordination entre le gouvernement fédé-ral et les gouvernements provinciaux pose un défi à l'action pour la protec-tion de l'environnement. La constitution ne parle pas explicitement deprotection de l'environnement, et le partage des responsabilités est plutôtcomplexe, ce qui se traduit par des ambiguïtés, des dédoublements, et lafuite devant les responsabilités2. Les provinces sont propriétaires et respon-sables des terres et des ressources naturelles et ont pleine autorité sur les« initiatives et travaux locaux» et sur la « propriété et (les) droits civiques »,ce qui se traduit par une grande autorité en matière de réglementation3.

Le gouvernement fédéral a la responsabilité des côtes, des pêcheries,des voies navigables, du droit criminel, des urgences affectant la santé et lasécurité publiques, du commerce (interprovincial et international) et de lanégociation des traités internationaux. Mais les effets exacts de cette auto-rité sur les traités sont discutables parce que, à défaut de décisions de Courdisant le contraire, ce sont les provinces qui ont le pouvoir d'appliquer lesengagements souscrits dans les traités — dans les champs qui sont de leurcompétence. Les deux niveaux de gouvernement peuvent prélever des taxes,mais c'est le gouvernement fédéral qui détient les pouvoirs « résiduaires »4.


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Dans les faits, ce sont les provinces qui ont exercé le plus d'autorité enmatière d'environnement, et dans la plupart des cas ce sont elles qui ontpleine compétence sur l'eau, les terres et les sources fixes de pollutionatmosphérique. Le gouvernement fédéral a confirmé ses pouvoirs danscertaines questions ayant clairement des implications extraprovinciales ouinternationales, comme la protection des animaux migrateurs et les nor-mes d'émissions polluantes pour les voitures5. Il a aussi établi des normespour les polluants atmosphériques ayant de graves effets sur la santé,incluant la pollution provenant du mercure, du plomb, de l'amiante et duchlorure de vinyle. Le gouvernement fédéral a toujours hésité à faire pres-sion en faveur d'une interprétation plus large de ses pouvoirs, en invo-quant par exemple la clause résiduaire dite «de paix, d'ordre et de bongouvernement» inscrite dans la constitution6 et qui peut donner des pou-voirs étendus au gouvernement fédéral.

Comme Harrisson et Paehkle le font valoir, le gouvernement fédéral adans certains cas clairement évité d'utiliser les pouvoirs qu'il possède, es-sayant plutôt d'influencer la conduite des provinces en diffusant le résultatde ses recherches et de ses analyses (choses que seules les grandes provin-ces ont les moyens de se payer) ou en utilisant son pouvoir de dépenser enpayant pour la protection environnementale, afin d'influencer les gouver-nements provinciaux dans leurs champs de juridiction.

Les ministères de l'Environnement des niveaux fédéral, provincial etterritorial tentent de coordonner leurs activités dans le cadre du Conseilcanadien des ministres de l'Environnement, un organisme consultatifconçu sur le modèle des ONG, avec égalité des membres et structuréautour de comités de ministres, de comités de sous-ministres et d'officielsde rang inférieur. À la fin des années 1980 et au début des années 1990, ceprocessus a très bien fonctionné, puis beaucoup moins à partir de 1992,alors que s'accentuait le conflit fédéral-provincial sur les changementsclimatiques et la biodiversité. C'est alors qu'une ambitieuse tentatived'harmoniser officiellement les compétences fédérales et provinciales deprotection de l'environnement échoua, ne conduisant qu'à une ententesymbolique à portée limitée.

Mentionnons trois autres aspects du cadre institutionnel qui ressortenten matière d'environnement.

D'abord, là comme ailleurs, beaucoup de politiques canadiennes doi-vent être en concordance avec les politiques américaines correspondantes.Qu'il s'agisse d'établir des normes antipollution pour les automobiles oude protéger l'environnement des Grands Lacs, ou encore de prévenir lesémissions polluantes à longue portée, l'harmonisation est nécessaire pourmaintenir les circuits commerciaux — et pour la simple raison que certainesressources environnementales sont communes. Les engagements contrac-


tés dans le cadre de l'ALENA accentuent ces besoins de coordination etpermettent aux gouvernements et aux entreprises de contester les disparitésde réglementation.

Deuxièmement, comme dans d'autres domaines, le Canada a manifestésa préférence pour une approche multilatérale des problèmes environne-mentaux. En recourant aux institutions multilatérales, il essaie de diminuerl'influence parfois écrasante des États-Unis dans les actions bilatérales.Troisièmement, l'action des organisations non gouvernementales (ONG) ade plus en plus influencé la gouvernance canadienne en matière environ-nementale au cours des années 1990. Peu écoutées dans les années 1970 et1980, les ONG ont influencé de façon significative les travaux de la Com-mission Brundtland, qui ont culminé dans le processus menant au Som-met de la Terre, à Rio de Janeiro en 1992.

Tendances environnementales :essai de description et d'interprétation

Depuis les années 1970, le besoin se fait sentir d'établir clairement l'état dela planète et les tendances mondiales en environnement, par un inventairecomplet et utile de l'information disponible. La Commission Brundtland,de concert avec le sommet du G7 de 1989 à Paris, a demandé l'établissementd'indicateurs clairs sur le développement durable et l'état de l'environ-nement.

Le Canada et l'OCDE, puis quelques autres pays à leur suite, ont entre-pris de créer de tels indicateurs dans les années qui ont suivi. Il peut apriori sembler facile de décrire l'état de la planète et les grandes tendancesenvironnementales. Cette tâche pose pourtant des problèmes de taille.Dans certains cas, décider de l'indicateur à mesurer est facile ; le défi con-siste plutôt à bien prendre ces mesures, d'une façon suffisamment précise,à une échelle et à une fréquence adéquates, sur des périodes de tempsassez longues pour établir des tendances et de bonnes bases de référence.Dans d'autres cas, c'est la détermination même des caractéristiques envi-ronnementales à mesurer qui s'avère difficile. L'interprétation des mesureset leur utilisation dans la détermination des politiques et des choix de ges-tion posent des défis supplémentaires.

À cause de ces défis, et malgré tous les efforts consentis, les donnéesdisponibles sur l'état exact de l'environnement et de ses tendances demeu-rent limitées, en termes d'utilité et de qualité. Ces données sont souventincomplètes et peu comparables entre elles.

Pour avoir une image de notre environnement aussi précise et repré-sentative que possible, que devrions-nous mesurer au juste ? Le mot « envi-ronnement » lui-même recouvre un vaste domaine, qui recoupe toutes les


caractéristiques du monde naturel dans lequel se déroulent, et sur lequels'appuient, les activités humaines. On connaît mal la contribution de notreenvironnement au bien-être des êtres humains et on a tendance à la pren-dre pour acquise. Nous négligeons souvent tel ou tel aspect de l'équilibreenvironnemental, jusqu'à ce qu'une crise ou une catastrophe ne viennentattirer notre attention. Cette négligence trouve une explication rationnelledans la notion d'économie selon laquelle la valeur d'un bien est détermi-née par sa rareté à la marge, et non par son utilité ou par sa valeur absolue(ce qui fait, par exemple, que l'eau ne coûte rien alors que le diamant estcher). Mais elle reflète également, lorsqu'il s'agit de la nature, une tendancebien humaine — mais beaucoup moins rationnelle — que la chanteuseJoni Mitchell a ainsi résumée : «Vous ne savez pas ce que vous avez jusqu'àce que vous l'ayez perdu. »

Lorsqu'on tente d'établir un «bilan-perspectives» de F environnement,il convient de tenir compte de la diversité des points de vue sur la question,et du rapport très variable qu'entretiennent les gens avec l'environnement.Vous serez plus ou moins sensible à tel aspect de l'équilibre environne-mental selon l'endroit où vous vivez, vos sources de revenus, vos croyanceset les valeurs auxquelles vous tenez, votre niveau de vie, etc. Une petitecollectivité locale, vulnérable et dépendant d'une seule ressource naturelle,pourra se sentir menacée par la modification d'un seul paramètre environ-nemental — par exemple, la hausse du niveau de la mer ou l'épuisementdes stocks de poissons. Le même changement, en revanche, paraîtra insi-gnifiant à une communauté riche et diversifiée.

La variété des valeurs recherchées et des styles de vie détermine lapriorité que les gens accordent ou non à la protection de l'environnementsous différents aspects. Les uns accorderont la priorité à la qualité de la viedans les villes (où habite la majorité de la population), alors que les autresinsisteront plutôt sur la protection des habitats naturels, des espèces, desécosystèmes. Les préoccupations écologiques reflètent donc un dosageentre l'état des systèmes biophysiques, que l'on ne connaît qu'imparfaite-ment, et la confiance des populations à leur égard. Elles varient selon lesconceptions humaines, individuelles et collectives, selon les peurs et lescroyances, selon ce que l'on considère sacré ou non, etc.7.

À supposer qu'on ait choisi un bon ensemble d'indicateurs environne-mentaux, c'est leur interprétation qui peut ensuite poser un problème.Certains indicateurs — comme les stocks de poissons ou le taux de conver-sion des terres arables ou des forêts — peuvent avoir une significationdirecte aux yeux de ceux qui en dépendent pour leur gagne-pain ou leursloisirs. Mais la plupart des mesures environnementales — les émissionspolluantes, leurs concentrations dans l'atmosphère, un lac ou dans le grasd'un phoque, la production d'une substance ou d'un déchet toxique, la



modification de l'équilibre d'un écosystème en termes d'habitats ou depopulations — ne revêtent une signification que d'une façon indirecte. Lasignification donnée à ces mesures sera déterminée par notre conceptionde ce qui est acceptable, ou par le fait que des êtres humains seront direc-tement touchés ou non.

Quand un indicateur environnemental fait l'objet de standards et deréglementations, on établit des comparaisons en regard d'un objectif oud'une norme idéale, ou encore de ce qui est appliqué ou requis dansd'autres pays. On se prend à espérer que le niveau de ces normes tiennedirectement compte des limites environnementales et des impacts sur leshumains — ce qui n'est pas toujours le cas.

Même la plus simple de ces notions — l'idée qu'il y a des limites im-muables au stress imposé à l'environnement — reste très problématique sion l'applique aux activités humaines plutôt qu'aux perturbations surl'environnement. Depuis Malthus au xvme siècle, on a prétendu qu'il exis-tait une limite absolue à la population humaine. Jamais prouvée et jamaisréfutée, ce type d'assertion réapparaît périodiquement sous de nouvellesformes — et les limites en termes de population ou de stress sur l'environ-nement sont continuellement repoussées. On n'a jamais réussi à mesurerou à établir une limite fixe et objective au stress que peut endurer la Terresous l'action humaine. Il ne s'agit pas uniquement d'un problème demesure ou d'ignorance objective des limites de la Terre et de ses systèmesbiophysiques. Il s'agit, plus profondément, de la question subjective desavoir comment nous voulons vivre, dans quelles conditions, avec quelniveau de vie, et quelle technologie nous voulons utiliser9.

Plutôt que de parler de richesse ou de population maximales, il est plusconvaincant de faire valoir qu'il existe des limites au flot « anthropo-génique» de matière et d'énergie, au-delà desquelles la destruction dessystèmes naturels deviendrait catastrophique. À l'échelle locale et régio-nale, on a déjà fait l'expérience du dépassement de ces limites. À l'échelleglobale, le seul cas enregistré concerne le trou dans la couche d'ozone au-dessus de l'Antarctique au début des années 1980. Mais on peut faire valoirqu'il existe des limites globales. Plus les perturbations d'origine humaineapprochent l'ordre de grandeur des processus affectés, plus grand sera lerisque de dérèglements à grande échelle. Dans certains cas, nous nousapprochons déjà de la zone critique.

La mesure des différentes caractéristiques de l'équilibre écologique estutile, mais une vision holistique — en vue d'une synthèse nationale ouglobale — requiert d'abord l'intégration de diverses mesures à l'échellelocale ou régionale. Les programmes de relevés environnementaux cher-chent en général à présenter une telle vision d'ensemble : par exemple lesindicateurs d'Environnement Canada visent officiellement à dresser « un


portrait de l'écosystème dans son intégrité, de la santé et du bien-être deshumains, du caractère durable des ressources naturelles ». Le défi consis-tant à réunir et à synthétiser de manière cohérente toutes les données envi-ronnementales agrégées est immense. Aucun programme ne comporte untel objectif, et certains observateurs pensent même que ce n'est pas néces-saire. Pour être possible, une telle vision intégrée supposerait une bienmeilleure connaissance des interactions dynamiques entre les différentescomposantes de l'équilibre écologique, ainsi qu'une meilleure compréhen-sion des choix environnementaux d'une société, comparés à ceux d'autressociétés, ou comparés à d'autres valeurs que l'environnement.

Au lieu de cela, les essais d'intégration des indicateurs environnemen-taux ont été limités à établir un relevé des cadres et des taxonomies.

L'une de ces approches, appelée «le cadre PSR», classe les indicateursen fonction du stress appliqué par l'homme à tel ou tel aspect de l'équili-bre environnemental (par exemple : les émissions d'un polluant) ; de l'étatassocié de cet aspect (par exemple: la quantité de ce polluant dans unespace environnemental donné) ; et des interventions humaines pour atté-nuer ce stress10.

Une autre approche, appelée « IPAT », décompose le stress sur l'environ-nement en trois facteurs : la population, le niveau de vie et le niveau tech-nologique. Par exemple, les émissions canadiennes totales de CO2 peuventêtre représentées comme le produit de trois facteurs : la population dupays, le PIB par personne, les émissions de CO2 par dollar de PIB11.

De telles approches permettent de mettre de l'ordre dans certainesdimensions de l'équilibre environnemental, et peuvent en éclairer desaspects importants. Par exemple, la structure IPAT illustre avec force l'énor-mité du défi posé par la croissance simultanée de la population et de l'éco-nomie. Si la population et les revenus continuent d'augmenter, alors la luttepour la protection de l'environnement devient une course entre, d'unepart, cette augmentation et, d'autre part, l'adoption de technologies «pro-pres » réduisant la consommation d'énergie et de facteurs de production.

Mais ces modèles de calcul peuvent aussi aisément nous induire enerreur, lorsqu'on veut y voir des relations causales simples entre différentséléments qui ne sont pas nécessairement tous présents12.

Des tentatives plus ambitieuses sont périodiquement faites pour faireune synthèse de tous les aspects de l'environnement dans une comptabi-lité d'ordre économique, en fixant un prix à l'entretien de l'écosystème, eten évaluant la volonté des citoyens à payer pour l'entretien de tel ou telaspect de l'environnement13. Même si ces approches ont une certaine valeurthéorique, elles soulèvent des difficultés d'ordre méthodologique importan-tes. Des obstacles fondamentaux subsistent — incertitude, non-substitutionentre variables, évaluations disparates — qui condamnent à l'avance toute



tentative de représenter l'état global de l'environnement par un seul indi-cateur. La tentative encore plus ambitieuse visant à construire un « indiceglobal de développement durable », en intégrant les indicateurs spécifiquesà l'environnement dans une équation plus générale qui inclurait le déve-loppement social et une évaluation du «bien-être humain», s'est avéréetout aussi difficile14.

La notion de « développement durable » suscite des questions impor-tantes et fondamentales. Par exemple, quels facteurs sociaux et politiquesfaçonnent le développement humain ou entraînent sa stagnation? Jusqu'àquel point, et de quelle manière, le bien-être humain dépend-il de l'environ-nement naturel? Quelles sont les possibilités de substitution d'un facteurpar un autre? Bien qu'elle ait une valeur symbolique en tant qu'aspirationpolitique, cette notion n'est pas d'un grand secours pour répondre à cesquestions.

En somme, notre aptitude à décrire et à comprendre l'état global del'environnement et ses effets sur les populations est limitée par notre con-naissance imparfaite des systèmes naturels, par nos perceptions et partispris, et par les critères disparates sur lesquels nous nous appuyons. On ades exemples frappants de ces limites lorsque de nouveaux mécanismesenvironnementaux, ou encore des sources de pollution insoupçonnées,sont identifiés et se révèlent plus nocifs qu'on ne le pensait. Des exemples ?La bioaccumulation des polluants organiques dans les années 1960 ; la des-truction de la couche d'ozone dans les années 1970 et 1980 ; les dommagesaux fonctions endocriniennes causés par certains produits chimiques,phénomène constaté dans les années 1990.

Pour des raisons d'ordre pratique, les programmes existants qui enten-dent « mesurer » l'état de l'environnement ne tiennent tout simplement pascompte de ces difficultés conceptuelles. Ils se bornent plutôt à établir delongues listes de données, correspondant à quelques critères choisis enfonction de leur utilité et de leur côté pratique. De tels critères peuventcomprendre les coûts de l'opération, le caractère aisément mesurable desphénomènes observés, la validité des mesures recueillies, la corrélationavec d'autres caractéristiques de l'environnement15.

Les programmes de mesure existants évitent en général d'interpréter defaçon trop explicite, d'agréger des données provenant de milieux dispara-tes, et de tirer des conclusions générales sur la qualité globale de l'environ-nement. Sauf exceptions, cela signifie que les mesures environnementalessont, jusqu'à ce jour, de peu d'utilité dans le processus de prise de décisionet d'évaluation. Dans un texte à paraître prochainement, un groupe d'ex-perts fait une critique du système d'indicateurs environnementaux utiliséaux États-Unis — un système assez proche de celui du Canada. « C'est,écrivent-ils, comme si nous cherchions à développer une bonne politique


20 G É R E R L 'ENVIRONNEMENT

économique sans avoir des mesures fiables du PIB, du chômage, du tauxd'inflation — en se fiant à la place sur des rapports provenant d'entreprisesindividuelles, de secteurs de l'économie, et de chambres de commerce. »16

État et tendances de l'environnement,au Canada et dans le monde: une vue d'ensemble

On doit garder en tête tous ces problèmes d'ordre conceptuel. Mais il nefait pas de doute que plusieurs indicateurs sont utiles pour se faire uneidée de l'état de l'environnement et des stress humains sur ce dernier, et cemême si les détails précis de leurs effets ne sont pas connus. Les statisti-ques valables sont de plusieurs types. Elles se rapportent aux grands vec-teurs de la pression humaine sur l'environnement: population, outputéconomique, émission et concentration des polluants majeurs, quantitéde déchets de différents types, indicateurs de pression sur les écosystèmeset sur certaines espèces (et en particulier: identification des espèces enpéril, calcul des populations de ces espèces, destruction partielle des habi-tats). Nous passons ces caractéristiques en revue dans le présent chapitre.

Le Canada a 31 millions d'habitants et compte pour environ 0,5 % de lapopulation mondiale (six milliards). L'augmentation de la population a étéd'un peu plus de 1 % par an ces dernières années, dont plus de la moitiédue à l'immigration17. Le PIB du Canada est de 22 480 $ par personne, au13e rang mondial, avec une augmentation moyenne de presque 3 % par anau cours des années 1980 et 199018. La consommation d'énergie primaireétait de 11 exajoules (EJ) en 1997, se répartissant en 34% de mazout, 32%de gaz, 12 % d'hydroélectricité, 11 % de nucléaire et 10 % de charbon. Celareprésente approximativement 350 gigajoules (GJ) par personne — l'undes plus hauts taux de consommation d'énergie per capita — ou 19 méga-joules (MJ) par dollar de PIB19. Avec son haut niveau de revenu per capita,sa faible mortalité infantile, son espérance de vie de plus de 79 ans etun taux d'alphabétisation de plus de 99 % chez les adultes, le Canada seclasse régulièrement en tête de l'indice de développement humain duPNUD20.

De même que votre lieu de résidence et votre style de vie peuvent con-duire à tel ou tel type de préoccupation environnementale, ils peuvent éga-lement déterminer le stress que vous imposez à l'environnement. L'état del'environnement au Canada, ses tendances, sont déterminés par divers fac-teurs comme le paysage, la société, l'économie. Le Canada est un pays degrande taille, riche, peu peuplé, avec un climat variant de modéré à froid.Un pays où la plupart des gens habitent dans des villes, près de la frontièreaméricaine. Un pays à l'économie diversifiée dans son ensemble, mais quicomprend plusieurs régions dépendant d'une seule ressource.



La pression exercée sur l'environnement y est donc typique des popula-tions à hauts revenus, qui consomment beaucoup, et utilisent de manièreimportante les transports et les ressources énergétiques. Si les donnéesenvironnementales agrégées indiquent, au Canada, un stress moins impor-tant que dans d'autres pays industrialisés, les régions métropolitaines fontface, elles, aux problèmes universels que sont la pollution de l'air, le bruit,les embouteillages, les déchets. Le Canada central est collé sur le cœurindustriel des États-Unis, ce qui l'expose à la pollution atmosphérique àlongue distance (oxydants), et aux dépôts acides auxquels les lacs et lesforêts du Bouclier canadien sont particulièrement sensibles, à cause deleur faible capacité d'absorption.

Il est reconnu que les écosystèmes de l'Arctique, avec le style de vie et laculture de subsistance qui y sont associés, sont très vulnérables aux chan-gements climatiques et au charriage des polluants organiques persistants(POP). La concentration régionale d'industries du secteur des ressourcesnaturelles conduit à différents schémas de pressions locales et régionalessur l'équilibre écologique. Ceci peut inclure la disparition des vieilles forêtset des habitats correspondants, la dislocation des stocks de poissons et desécosystèmes marins, ainsi qu'une pollution de l'air et de l'eau à échellelocale ou régionale.

De plus, le pouvoir politique des industries qui dominent certaines éco-nomies locales a, dans certains cas, couvert des abus scandaleux dont lesexemples les plus frappants sont sans doute l'empoisonnement au mer-cure de la bande de Grassy Narrows, dans le nord-ouest de l'Ontario, parl'effluent d'une usine de papier, et la pollution au goudron de la zone con-nue sous le nom de Sydney Tar Ponds, en Nouvelle-Ecosse, qui est le plusgrand site de déchets toxiques en Amérique du Nord.

Depuis les années 1960, au Canada comme ailleurs en Occident, lespressions sur l'environnement ont changé de caractère. Les grands problè-mes qui ont inspiré l'écologisme moderne ont été réglés pour l'essentiel —ou en tout cas atténués — grâce surtout aux changements technologiqueset aux investissements dans les méthodes de contrôle de la pollution, quiont permis une croissance continue de la production tout en réduisant lesdommages à l'environnement. Même sans compter leurs avantages pourl'environnement lui-même, le coût de ces mesures a été très modeste, del'ordre de 1 % à 2% du PIB21. Mais comme ces pressions ont été atténuéeset que les économies ont continué à croître, de nouveaux stress, plus com-plexes et plus résistants aux contre-mesures, ont vu le jour, qui posent desdéfis renouvelés et compliquent les processus d'évaluation, de décision etde mise en œuvre des politiques.

On peut trouver cette tendance dans des exemples aussi divers que lapollution de l'eau et de l'air, la conservation de ressources naturelles et


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Bibliographie 379


AGMV Marquis

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Quebec, Canada2001


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