Governo e Sociedade

Governo e Sociedade

REQUISITOS PARA UM PROJETO DE DESENVOLVIMENTO LOCAL(Publicado originalmente como DICAS n 53 em 1995)A prefeitura deve ser a articuladora e facilitadora das aes de desenvolvimento local, comprometendo-se com a gerao de emprego e renda para promover a cidadania.

As possibilidades de atuao de cada governo so condicionadas pela estrutura social e pela organizao econmica local, existindo uma diferenciao muito grande de cidade para cidade, em funo do porte e da complexidade das relaes sociais, no s no sentido econmico mas de representao, participao e deciso. Qualquer poltica de gerao de emprego e renda precisa estar fundamentada na formulao de um projeto de desenvolvimento baseado na realidade local e, em funo dela, estabelecer as reas de trabalho prioritrias.

O governo local, mais do que um agente realizador do desenvolvimento, deve funcionar como articulador e facilitador das aes de desenvolvimento. Estas aes no podem ocorrer como monoplio do poder pblico. Pelo contrrio, sua eficcia ser maior justamente quando o poder pblico for apenas um dos mltiplos agentes envolvidos no projeto de desenvolvimento local incorporado pela sociedade.

Essa viso pressupe uma tomada de posio por parte do governo. Gerar emprego e renda permanentes e dignos, em coerncia com um projeto de desenvolvimento local baseado na expanso e consolidao da cidadania, exige compromisso com a redistribuio social do trabalho e da renda. A seguir, so apresentados alguns requisitos para que essa tomada de posio seja efetiva.

UM CONCEITO AMPLO DE DESENVOLVIMENTO

Para pensar a atuao da prefeitura no desenvolvimento local, necessrio conceitu-lo sem se entregar lgica economicista. A centralidade dos aspectos econmicos no pode ser abandonada, mas do ponto de vista da promoo da cidadania, s aceitvel uma viso de desenvolvimento que coloque o ser humano e os interesses coletivos e das maiorias como ponto central, convergindo para a possibilidade de potencializao das capacidades de todos os indivduos. Dessa forma, no possvel deixar de considerar fatores como qualidade de vida, socializao do poder, distribuio da renda e democratizao do acesso aos servios pblicos, aos bens culturais e aos benefcios da tecnologia. Ou seja, no aceitvel um desenvolvimento que no esteja baseado na consolidao e extenso de direitos iguais para todos os grupos da sociedade.

Por conta disso, h uma forte interao entre os processos de construo da democracia poltica e da democracia econmica. Estimular a reorganizao dos espaos comunitrios e das aes coletivas pode ser positivo para alterar a distribuio de renda e do emprego, mas tambm traz transformaes polticas.

COMPROMISSO COM O DESENVOLVIMENTO LOCAL

Os resultados positivos das aes do governo local sobre o desenvolvimento dependem, inicialmente, de uma atitude de compromisso com o desenvolvimento local por parte do governo. essa postura que possibilitar articular a mobilizao das capacidades locais, alterando a dinmica social.

Esse compromisso deve se materializar na promoo de aes de aumento da produtividade social. Este conceito, que alguns autores utilizam como produtividade urbana, diz respeito s externalidades negativas que afetam o desempenho das unidades de produo e, por extenso, da economia local, alm de geralmente produzir efeitos negativos sobre a qualidade de vida.

Em ltima instncia, desenvolver produtividade social significa promover o uso racional dos recursos de uma determinada comunidade. A maximizao da produtividade, neste caso, no vista pelas unidades de produo. Do ponto de vista do desenvolvimento local, pensada como melhora da produtividade conjunta. Por isso, o aumento da produtividade social s pode ser conseguido como resultado de aes articuladas dos diversos segmentos sociais, dos diversos setores econmicos, no meio urbano e no meio rural.

O conceito de fatores sub-utilizados, adotado pelo Banco Mundial, til na elaborao de aes de incremento da produtividade social. Identificando-se os fatores sub-utilizados, a prefeitura pode lev-los a um melhor aproveitamento pela ao articuladora ou pela ao normatizante. Nas regies de monocultura, por exemplo, h desemprego sazonal. Pode-se utilizar parte do solo e mo-de-obra disponveis para fazer plantio de milho. Em Xangai, na China, no existe o lote vazio como recurso sub-utilizado: no h rea urbana que no seja plantada, no h lagoa que no tenha patos.

De outra forma, realizar aes que incrementem a produtividade social significa intervir na infra-estrutura e nos servios pblicos orientando-se para a eliminao de perdas e o aumento da produtividade dos recursos pblicos ou privados de que a comunidade dispe, considerando-se que estes recursos devem gerar a maior quantidade de bem-estar possvel.

Essas aes de incremento da produtividade social precisam ser embasadas em informaes que nem sempre so fceis de quantificar, ainda que seja importante, quando possvel, dispor de indicadores que mostrem quais so as perdas suportadas pelos indivduos e pelas unidades de produo, que so geradas pelo ambiente econmico e social do municpio. Um exemplo o tempo gasto em espera de nibus. Se uma dada cidade apresentar elevado tempo mdio de espera, pode-se dizer que o sistema de transporte coletivo dessa localidade reduz a produtividade social: um fator negativo sobre a qualidade de vida dos cidados e afeta o desempenho das unidades de produo.

DESENHO DE NOVAS PARCERIAS

Quando a prefeitura assume a funo de agente articulador das iniciativas e dos atores locais do desenvolvimento, cresce a importncia das parcerias. Hoje tem-se assistido ao surgimento de parcerias nas mais diversas reas, envolvendo mltiplos atores. Entre esses atores, cresce o envolvimento das empresas em parcerias para aes de desenvolvimento local nas modalidades aqui descritas. Para estabelec-las, preciso mostrar claramente que a participao da empresa em um dado programa produzir algum benefcio do qual ela tambm se apropriar. H o exemplo de uma grande empresa que apia financeiramente vrias escolas pblicas na sua regio, onde os ndices de misria e criminalidade so altos. A empresa, entretanto, no tem problemas com segurana e, segundo seus diretores, os valores investidos socialmente nas escolas so compensados com a reduo do investimento em equipamentos e servios de segurana.

importante que as parcerias estabelecidas tenham um alvo direto, ou seja, clareza do problema central que se pretende minimizar ou eliminar, mas que se estendam pelo espectro mais amplo possvel do processo em que este problema se insere. A identificao dos atores sociais envolvidos em todos os momentos desse processo fundamental. Esses atores podem ser, alm do prprio governo local, o governo do Estado e o federal, Ongs, comunidades organizadas, instituies de pesquisa e formao, empresas, entidades corporativas, pessoas interessadas. vai-se identificando os atores e suas capacidades de ao, seus interesses. Em um trabalho de articulao poltica, constri-se um aparato institucional mais ou menos formal que dinamize essa relao que se pretende implantar: conselhos de desenvolvimento local, consrcios intermunicipais, associaes de mes, cooperativas, associaes comunitrias, fundaes comunitrias municipais, movimentos de revitalizao de reas degradadas e muitas outras formas.

No campo das parcerias, as aes desencadeadoras tm grande importncia. So aes que agregam e abrem espao, alm de realizar um determinado objetivo imediato, mudam atitudes, rompem inrcias sociais e institucionais. Em algumas regies os bolses residenciais foram um fator desencadeador de uma srie de aes no interior daquela comunidade.

Um grande exemplo de ao desencadeadora o Programa do Copo de Leite, da prefeitura de Lima, no Peru. O objetivo era garantir que cada criana tivesse acesso a um copo de leite por dia. Para assegurar esse objetivo, foi necessrio estruturar um sistema de funcionamento preciso, com alto grau de governabilidade. Em vez de utilizar a mquina pblica, a prefeitura organizou as mes na Associao Copo de Leite. Para que o copo de leite estivesse em cada mesa toda manh, a cidade foi organizada por bairros e quarteires. Essa estrutura de mes permitiu a criao de uma srie de programas comunitrios que aproveitavam esse mesmo sistema de alta capilaridade. O programa do copo de leite funcionou como uma ao desencadeadora de vrias outras que a seguiram.

DIAGNSTICOS

a busca de solues exige um alto grau de informaes e, portanto, necessrio expandir a capacidade de promover diagnsticos. A partir deles, pode-se obter informaes para planejar e conduzir as aes locais de desenvolvimento. Para este trabalho de pesquisa, a prefeitura deve contar com o apoio da sociedade. Realizar a pesquisa, produzir socialmente um diagnstico da pobreza e da excluso social j uma ao da comunidade para superar as limitaes ao seu desenvolvimento. Uma primeira utilidade das atividades de pesquisa a identificao das dinmicas da economia e sociedade do municpio e das dinmicas de nvel mais amplo que influenciam os processos locais.

Uma segunda utilidade a gerao de cadastros que podem ser usados para a montagem de diversos programas. Esses cadastros podem reunir informaes sobre o pblico-alvo de aes, sobre atores sociais relevantes para a construo de parcerias e sobre atividades econmicas, por exemplo. Por meio do cadastramento da populao carente possvel identificar as reas de excluso e as reas com potencial de absoro.

O levantamento de informaes deve permitir conhecer porque o pobre pobre, porque o desempregado desempregado, ou seja, deve permitir estabelecer relaes de causalidade, identificar os processos de excluso social. Interessa saber tambm como que o empobrecimento ocorreu, o que ir, no plano ideolgico, reforar a idia de que a segregao social e a discriminao so fatores de pobreza, rompendo a tautologia que diz que o pobre pobre porque nasceu pobre. pobre porque discriminado, porque marginalizado, porque no tem seus direitos reconhecidos. Uma pesquisa assim orientada permitir, por outro lado, construir solues para casos particulares. Em Santos-SP (419 mil hab.), por exemplo, permitiu o tratamento individualizado de casos crticos e serviu de base para a criao de programas de proteo criana e de apoio ao desempregado.

Autor: Ladislau Dowbor

http://federativo.bndes.gov.br/dicas/D053.htmGoverno e Sociedade

DESENVOLVIMENTO E AES DO GOVERNO LOCAL(Publicado originalmente como DICAS n 54 em 1996)Alm de realizar aes que ajudem a gerar renda e emprego, a prefeitura pode incentivar novas formas de organizao da produo e de cooperao.

O desenvolvimento local, nas atuais condies da economia e da sociedade brasileiras, no pode ser analisado sem que se coloque o problema da necessidade da gerao de emprego e renda. A ao das prefeituras limitada, mas a experincia demonstra que esse nvel de governo pode assumir tarefas que contribuam para romper circuitos fechados de acumulao, gerando emprego e renda.

POSSIBILIDADES

a) Criao de condies ambientais: uma linha importante de atuao do governo local na promoo do desenvolvimento a interveno sobre as condies do ambiente social ou econmico, ou seja, articular medidas que propiciem o desenvolvimento do municpio. Esse tipo de interveno procura minimizar ou eliminar fatores que impedem o desenvolvimento econmico. Nem sempre esses fatores esto sob o controle direto da prefeitura, mas em vrias ocasies possvel produzir solues que "contornem" um determinado fator restritivo. A interveno que objetiva o desenvolvimento no deve ficar necessariamente restrita criao direta de empregos. Muitas vezes a capacidade do governo local para faz-lo muito baixa, mas tem mltiplas formas de produzir um ambiente favorvel para o emprego.

Um exemplo deste tipo de ao so os programas de incentivo ao crdito comunitrio ou para iniciativas populares. Em condies em que as taxas de juros e outras restries ao crdito so um fator inibidor de iniciativas de grupos comunitrios ou de trabalhadores sem recursos para comear atividades econmicas independentes, as iniciativas de crdito comunitrio podem abrir uma gama de oportunidades de forma bastante prtica. Uma pessoa ou grupo, a partir de um emprstimo, pode viabilizar uma idia que resolva seus problemas de emprego e renda.

A interveno nas condies ambientais muitas vezes deve enfrentar crculos fechados de acumulao. Um exemplo o das localidades onde grandes proprietrios arrendam a terra e, alm disso, controlam a venda de insumos agrcolas e sementes, e tambm a comercializao do produto. Se for possvel produzir relaes diretas entre consumidor e produtor, ser possvel melhorar a distribuio de renda e melhorar a qualidade de vida dos produtores rurais e dos consumidores urbanos.

A eliminao de entraves legais e administrativos pode ser um fator de estmulo ao desenvolvimento local. Essas aes ajudam a liberar o potencial de iniciativa dos cidados mais pobres, evitando que a iniciativa econmica seja monoplio daqueles que podem assumir os custos gerados pelas restries legais e administrativas. Experincias brasileiras em Porto Alegre-RS (1.280 mil hab.) e Diadema-SP (318 mil hab.) se concentraram na eliminao e simplificao de procedimentos para abertura de pequenas empresas.

b) Qualificao da mo-de-obra: Um segundo patamar a dimenso formadora. Muitas vezes, o perfil da mo-de-obra local a impede de ter acesso a postos de trabalho que exigem maior qualificao, ou a limita como agente ativo e de iniciativa prpria. A falta de qualificao dos trabalhadores locais torna-se um fator de repulso de investimentos.

Alm da proviso de ensino formal, oferecer um conjunto coerente de cursos prticos que permitam aos cidados excludos assumirem uma ocupao que lhes garanta um modo de vida digno uma iniciativa que pode ser bastante eficaz. Entretanto, em grande parte dos casos precisa ser acompanhada de iniciativas de formao bsica: as voltadas aquisio de habilidades que condicionam o desempenho profissional, as que facilitam iniciativas comunitrias e aquelas que permitem um maior acesso aos direitos polticos e sociais.

O Ministrio de Urbanizao da Costa Rica teve uma experincia de formao em aspectos mltiplos, com cidados favelados, considerada bem sucedida: em vez de simplesmente definirem que contedos os cidados necessitavam, os tcnicos definiram-nos em conjunto com os lderes comunitrios, chegando a um programa de cursos eminentemente prticos, com trs ncleos: organizao comunitria, infra-estrutura comunitria e gerao de empregos.

c) Interveno em setores de grande efeito multiplicador: Um terceiro plano de interveno no desenvolvimento local a atuao nos setores mais ou menos permeveis aos empregos. Como as dinmicas intersetoriais so muito diferenciadas, alguns setores tm maiores condies de gerar empregos a partir de aes de mbito local. H grandes variaes entre municpios. Um mesmo setor, em municpios ou regies diversas, pode ter permeabilidade diferente s polticas de estmulo gerao de empregos.

Pode-se notar que na maioria dos municpios brasileiros imensos possvel promover articulaes cidade-campo que permitiriam iniciativas de sucesso, tomando-se cidade e campo como unidades complementares. Para muitos municpios isto significa implantar polticas de abastecimento para a cidade desenhadas de forma complementar poltica de apoio aos agricultores. Esta, por sua vez, precisa incluir a prestao de servios, como sade e educao alm de medidas de apoio produo agrcola local. economicamente vivel, por exemplo, formar cintures verdes hortifrutigranjeiros que assegurem rentabilidade para o dono do solo ou ento para a prefeitura que o arrende, cedendo o uso para pequenos lavradores.

Outro espao para interveno local no processo de desenvolvimento so as franjas inferiores do mercado, para alguns tipos de produtos ou servios. A concentrao de renda rompeu a unidade de mercado: ele se segmenta por nveis de renda. Nesse mercado no-unitrio, com vrios nveis de renda, os extratos mais baixos necessitam de alternativas de produtos mais baratos que aqueles produzidos pela economia formal, pelas empresas mais estruturadas. Trata-se de um espao econmico que pode ser ocupado atravs do uso de materiais alternativos ou da busca de novas utilidades a materiais e produtos com outras aplicaes tradicionais. Os perfis de produo e as tecnologias necessrias so completamente diferentes, caracterizando-se por serem poupadoras de capital e pelo uso intensivo de mo-de-obra.

Atualmente est em curso uma profunda mudana de composio intersetorial do emprego. As atividades do setor tercirio so as que mais crescero nos prximos anos, ao contrrio dos setores primrio e secundrio, que tendem a perder importncia relativa. Nesse contexto, pode ser compensador para o governo local adotar polticas de gerao de emprego e renda que estimulem o desenvolvimento de atividades de prestao de servios.

Isto pode ser combinado com programas de prestao comunitria, desconcentrada ou descentralizada de servios pblicos, especialmente aqueles de assistncia social. Esses servios podem funcionar como uma "esponja" capaz de absorver uma parcela da mo-de-obra. Em muitas oportunidades, a implantao deste tipo de iniciativa pode significar a simplificao de servios pblicos para execut-los com menores custos e maior eficcia. Para isto, pode ser necessrio eliminar entraves legais e administrativos prestao de servios comunitrios. Um exemplo o atendimento domiciliar a idosos em Lausanne, na Sua. Uma pessoa cuida de quatro idosos, passando duas horas dirias na casa de cada um, mas no funcionria pblica do departamento de assistncia aos idosos, e sim algum que faz parte de um sistema comunitrio apoiado pelo governo.

Outro exemplo, que a comunidade organiza sozinha na periferia das cidades, so as "mes-crecheiras", que podem ser incorporadas em programas do governo local. Muitas vezes, a prefeitura fica sem ao porque no consegue atender a todas as exigncias tcnicas e corporativas expressas na lei. No se conseguem implantar creches em nmero suficiente porque a lei exige que uma creche pblica tenha uma mdia de mais de vinte funcionrios por creche. A busca do atendimento ideal impede que se preste o servio mnimo. Como se determina que a creche deve ser a ideal, as crianas ficam sem creche alguma, e a comunidade se organiza de forma precria.

d) Articulao do desenvolvimento local com atores e dinmicas externas: A criao de um ambiente propcio para o desenvolvimento local pode surgir de uma articulao eficaz das dinmicas econmicas e sociais locais com dinmicas mais amplas. fundamental poder identificar as oportunidades que estas apresentam e desenhar aes articuladoras, com o governo local tomando a iniciativa, e no s se colocando espera de iniciativas externas. Cidades africanas negociaram acordos de comercializao em outros pases do artesanato produzido localmente, com bons resultados na gerao de emprego e renda. Maring-PR (252 mil hab.), por exemplo, abriu uma representao em Curitiba, capital do Estado, e outra em Braslia-DF.

Para esse tipo de iniciativa, preciso identificar as oportunidades que podem ser aproveitadas, de acordo com as caractersticas da economia e sociedade local (o que muitas vezes classificado como "vocao" do municpio). Mas a "vocao" no pode gerar uma organizao econmica excessivamente especializada, para no correr o risco de tornar vulnervel a economia local.

AVANANDO

possvel avanar, realizando aes que sejam tambm transformadoras da sociedade, no campo da organizao da produo e das relaes de solidariedade.

Os governos locais podem ter um papel importante no estmulo a formas de organizao da produo alternativas empresa capitalista, como cooperativas e empresas no-lucrativas. Por exemplo, em So Paulo-SP (9.842 mil hab.), na gesto 1989-1992, os catadores de papel receberam apoio e infra-estrutura da prefeitura e de entidades da sociedade para se organizar em cooperativa.

Dentro dessa linha, o estmulo organizao comunitria da produo pode ser orientado para que essas empresas sociais atinjam um plano superior da produo. No caso dos catadores de papel, possvel, com algum treinamento e pequeno investimento, transform-los em recicladores artesanais de papel. Eles estaro se apropriando de um elo superior do processo produtivo, onde agregado maior valor.

As empresas sociais no precisam ser pensadas como necessariamente precrias. O governo local pode estar presente fornecendo orientao e controle, auxiliando as iniciativas da comunidade a atingirem um patamar superior de organizao das atividades.

Assim como importante estimular novas formas de organizao da produo, tambm bom que se busquem novas formas de ajuda e cooperao, para superar o tradicional assistencialismo.

Outro ponto a ser valorizado a constituio de formas de cooperao descentralizada, como os sistemas de ajuda horizontal. Um exemplo o estabelecimento de convnios entre hospitais locais com hospitais do exterior. Muitas vezes, esse tipo de ajuda pode enfocar o intercmbio e disseminao de experincias, suprindo os governos locais e as iniciativas comunitrias de informaes e conhecimento tcnico. Comunidades e associaes locais, com um computador ou um fax disponvel, podem ter acesso a outras experincias e a conhecimento tcnico de forma muito simples e barata.

Desenvolvimento Social

PORTOSOL(Publicado originalmente como DICAS n 112 em 1998)Instituio de crdito voltada para empreendimentos excludos do mercado financeiro convencional ajuda a gerar emprego e renda no municpio e a promover o desenvolvimento local.

As microempresas e atividades informais quase sempre tm dificuldade de acesso aos operadores de crdito convencionais por dois motivos: pela impossibilidade de atenderem s exigncias de garantias reais e pela burocracia excessivamente complexa diante de empreendimentos que em geral so individuais ou, quando muito, familiares.

Numa poca em que o desemprego cada vez maior, so os governos municipais que primeiro se deparam com o crescimento do mercado informal e com a necessidade de criar alternativas de emprego e renda. Enquanto o poder pblico prioriza financiamentos de projetos que exigem grandes volumes de investimentos para a criao de relativamente poucos empregos diretos, ou polticas que privilegiam os micro e pequenos empresrios, mas sem se preocupar com sua abrangncia ou continuidade, o problema no se resolve.

Para financiamentos voltados especialmente para os pequenos negcios, buscando promover a gerao de emprego e a distribuio de renda, a prefeitura de Porto Alegre-RS (1.288 mil hab.) criou, em 1996, a Instituio Comunitria de Crdito Portosol, em parceria com o governo estadual e a sociedade civil representada pela Federao das Associaes Comerciais do Estado e pela Associao dos Jovens Empresrios de Porto Alegre.

IMPLANTAO

Esta agncia de desenvolvimento com forma de agncia de crdito nasceu em Porto Alegre, baseada em estudos que visavam a criao de um Banco Municipal, quando a cidade tinha 12% da populao economicamente ativa desempregada.

A idia de um banco do municpio e para o municpio existia desde 1993 quando foi aprovada lei que autorizava sua criao pela prefeitura. No entanto, as consultas feitas ao Banco Central e ao Tribunal de Contas do Estado do RS mostraram que a viabilidade de um projeto desta natureza, oferecendo crditos aos micro e pequenos empresrios, formais ou informais, estaria comprometida no caso de um banco que atendesse s exigncias legais para captao e emprstimo de recursos de terceiros, ou seja, recursos da prefeitura.

A possibilidade de uma agncia de economia mista ou um fundo de recursos pblicos tambm foi deixada de lado pelas implicaes legais apontadas pelo TCE-RS. A sada estava na participao do poder municipal na criao de uma associao civil, e na doao de recursos no como capital, mas como contribuio social. Segundo o Banco Central, no havendo captao de recursos do pblico (ou pblicos), a associao civil no seria considerada financeira e, portanto, no ficaria sob a sua fiscalizao.

A configurao da Instituio Comunitria de Crdito - PORTOSOL se completou com a ajuda de consultoria externa, atravs da Sociedade Alem de Cooperao Tcnica GTZ. At ento, em todo o mundo havia poucas experincias similares.

ESTRUTURA

Para alcanar seu objetivo de facilitar a criao, o crescimento e a consolidao de empreendimentos de pequeno porte, formais e informais, associados ou no, dirigidos por pessoas de baixa renda e prioritariamente por mulheres, a fim de fomentar o desenvolvimento scio-econmico equilibrado do municpio, a Portosol assumiu alguns pressupostos operacionais:

a) Ter carter no-assistencialista;

b) ser auto-suficiente, isto , manter-se com o giro dos recursos prprios;

c) ter mxima simplicidade de operao, tanto no que respeita burocracia envolvida como ao local fsico das operaes;

d) adotar uma forma de operao ativa, no esperando o cliente mas pelo contrrio, procurando-o atravs de agentes volantes de crdito.

A responsabilidade pela direo do novo organismo foi dada a um Conselho de Administrao de oito membros: duas cadeiras para a Prefeitura, uma para o Estado, uma para a Associao dos Jovens Empresrios de Porto Alegre e quatro cadeiras para a participao da sociedade civil (trs delas ocupadas por pessoas de representatividade relevante no setor econmico local dois acadmicos e um empresrio e uma ocupada por um representante do Oramento Participativo processo de discusso comunitria da destinao dos recursos para investimentos pblicos).

O carter auto-suficiente da instituio obrigou a uma composio criteriosa e "enxuta" do corpo de funcionrios, optando-se por pessoas que tivessem afinidade com a idia. So 23 funcionrios e os servios de consultoria, auditoria externa, elaborao de sistemas, cobrana aps 30 dias e contabilidade so terceirizados.

A necessidade de se chegar auto-suficincia tambm obrigou a Portosol a ter um sistema de cobrana de mxima eficincia, reduzindo a inadimplncia a um mnimo, sem comprometer os objetivos de simplicidade. Estuda-se a viabilidade de cada cliente, caso a caso e, na falta de garantias reais, aceita-se uma garantia solidria (as pessoas se organizam em grupos de trs a cinco indivduos e assumem coletivamente o emprstimo).

Cuidou-se de manter o aspecto visual da sede da Portosol prximo da clientela potencial (sem mrmores, granitos ou grandes vos de vidro temperado) de maneira que a agncia fosse vista como um prolongamento natural do cotidiano vivido, com conforto e sem luxo.

Os recursos iniciais, cerca de R$ 1,5 milho, para as operaes de crdito vieram do municpio, do Governo do Estado, da GTZ e da IAF Interamerican Foundation.

Estes recursos formaram o fundo rotativo que foi gerido de forma a alimentar as operaes iniciais de crdito e manter a administrao da Instituio em seus primeiros passos.

A PRTICA DA OPERAO

O modo de operao simples, objetivo e sem paternalismos, caracterizando-se pelo emprstimo seguido de cobrana. Pode-se obter crdito para matria-prima, mercadorias, ferramentas, equipamentos, mquinas, melhoria e ampliao das instalaes e ainda conserto de mquinas, equipamentos e veculos utilitrios.

Para capital de giro os crditos no podem ultrapassar 5 mil reais e para capital fixo, 10 mil reais. As prestaes so fixas e no h descontos antecipados ou taxas de abertura de crdito. O valor e a data das parcelas so negociadas com o cliente, obedecendo sazonalidade e s peculiaridades do seu negcio, comeando com pequenos valores e prazos curtos mas que, pela pontualidade nos pagamentos e crescimento da sua atividade, o tomador pode ir conquistando renovaes de crditos com maiores valores e prazos.

A burocracia mnima. Os tomadores de crdito precisam comprovar pelo menos seis meses de atuao na atividade em Porto Alegre (podendo ter empresa registrada ou no), possuir um ativo inferior ou igual a 50 mil reais, sem ultrapassar dez empregados. Os documentos exigidos so: CPF, RG, comprovante de residncia e, no caso de empresas, contrato social e CGC. Para os ambulantes, pede-se o cadastro na Secretaria Municipal da Produo, Indstria e Comrcio e, para quem faz artesanato, o nmero de inscrio na Casa do Arteso.

Para chegar concretizao do emprstimo ao cliente, a ICC tem as seguintes etapas:

a) Divulgao - Propaganda convencional e direta atravs dos agentes volantes.

b) Informao - O processo de informao sobre a Instituio j se reveste de um carter de pr-seleo do cliente potencial, que fica sabendo dos critrios para concesso do crdito e se preenche, ou no, os requisitos para se habilitar.

c) Solicitao - O candidato ao crdito d as informaes bsicas atravs de um cadastro e, se no preenche os requisitos, informado imediatamente de seu no enquadramento nos critrios da Instituio.

d) Levantamento socioeconmico - realizada uma visita ao local de trabalho do cliente, na qual feita uma avaliao tcnica minuciosa e elaborado um relatrio da situao encontrada e dos bens alienveis existentes.

e) Anlise - O relatrio do agente julgado por um comit (formado pela diretora e pelos coordenadores financeiro, administrativo e operacional), que liberar, ou no, o total ou apenas uma parte do crdito solicitado.

f) Liberao - O ato liberatrio consta de um rito burocrtico sumrio: procede-se leitura do contrato de crdito (frisando as datas de reembolso), assinaturas, oficializao das garantias apresentadas e, finalmente, a entrega do cheque.

A partir deste ato, inicia-se um ciclo, repetido com freqncia, que consta de cobrana, amortizao e renovao de crditos para mais investimentos, criando-se um movimento direcionado para o crescimento da atividade econmica do cliente.

Esta simplicidade da operao permitiu Portosol, em um ano e meio de funcionamento, oferecer 2.961 crditos a pequenos e microempresrios dos mais diversos setores, com predominncia do setor comercial sobre os servios e produo. Foram investidos R$ 4,7 milhes, resultando numa mdia de R$ 1.600,00 por emprstimo, com prazos mdios de devoluo de 5,8 meses. E o ndice de inadimplncia (atrasos maiores que 30 dias) de apenas 3% da carteira ativa.

RESULTADOS

A criao de uma instituio de popularizao do crdito, nos moldes da Portosol, permite consolidar empregos informais precrios j existentes e multiplicar os investimentos em atividades absorvedoras de mo-de-obra. E, ao financiar parcelas da populao ativa que estavam alijadas das relaes econmicas, permite redistribuir a renda, melhorando as condies gerais de existncia da populao.

O programa, ao valorizar todas as atividades econmicas desenvolvidas pelos tomadores de emprstimo, ajuda a resgatar a dignidade do trabalhador informal, alm de contribuir para diminuio dos nveis de desemprego, financiando atividades que j existiam mas que sempre se ressentiram da falta de apoio, adaptando o crdito ao porte e caracterstica da economia informal.

Envolver o cliente na negociao das prestaes do emprstimo permite a ele executar seus projetos sem os constrangimentos de pagamentos elevados ou prazos que sufocam o empreendimento e impedem o crescimento.

As polticas de gerao de renda como esta, tm efetividade muito maior que aquelas de complementao por atingirem a raiz da questo estabelecendo um vnculo, geralmente estvel, entre o ingresso de renda e a atividade desenvolvida pela populao.

Alm disso, o acesso ao crdito proporcionado pela Portosol estabelece uma relao educativa mtua: o poder pblico reorienta suas polticas de aplicao dos recursos que so pblicos em reas de alto retorno social, e a populao exerce sua cidadania.

A Portosol hoje indicada como referncia nacional, tendo sido a primeira instituio a receber verbas do Programa de Crdito Produtivo Popular, do BNDES, cujo objetivo dar maior poder aos fundos rotativos das ONGs voltadas para esta modalidade de crdito.

A ICC Portosol foi classificada entre as 20 experincias finalistas do ciclo de premiao de 1997 do Programa Gesto Pblica e Cidadania, iniciativa conjunta da Fundao Getlio Vargas e da Fundao Ford.

CRDITOS

Fonte: ICC Portosol

Autor: Guilherme Henrique de Paula e Silva, a partir de documentos oficiais do programa.

Desenvolvimento Social

CRDITO POPULAR(Publicado originalmente como DICAS n 57 em 1996)Crdito popular para pequenos empreendimentos, formais ou informais, ajuda a gerar empregos no municpio.

As camadas mais pobres da populao somente tero melhor qualidade de vida se tiverem acesso a emprego e se houver distribuio de renda.

Dentre as medidas que comeam a ser testadas e mostram resultados diretos e imediatos, a democratizao do crdito ganha cada vez mais destaque.

A combinao de polticas que incentivem o desenvolvimento da micro e pequena empresa, bem como de cooperativas de produo e de servios, um caminho importante a ser seguido. Esta poltica, por si s, no resolve os problemas decorrentes do desemprego e da falta de um projeto global para a economia brasileira, mas de grande relevncia.

At hoje os recursos do governo e do sistema financeiro, que so recursos provenientes da populao, sempre financiaram os grandes empresrios. Os pequenos e micro empresrios encontram muitas dificuldades para obter linhas de crdito, e o trabalhador, informal ou que esteja iniciando alguma atividade autnoma, tambm fica margem dessa possibilidade.

Por toda a cidade h milhares de pequenos empreendimentos econmicos formais ou informais, pessoais ou com poucos empregados. Estes empreendimentos representam o sustento de milhares de famlias e tm sido a alternativa encontrada por muitos trabalhadores desempregados. Ao mesmo tempo, servem para complementar a atividade econmica em diversas reas da produo, comrcio e prestao de servios, formando, em seu conjunto, um setor significativo da economia.

Ainda assim, o micro e o pequeno empreendedor so vistos, por muitos, como um problema de natureza estritamente pessoal e particular.

ECONOMIA POPULAR

Todo negcio precisa de crdito para investimento e capital de giro. No caso do pequeno empreendedor, as condies do crdito oferecido pela rede bancria so proibitivas. Alm das altas taxas de juros, h um conjunto de exigncias - de garantias a documentos - impossveis de serem satisfeitas por este segmento.

Em vrios pases h experincias bem-sucedidas de instituies especialmente voltadas para a oferta de crdito em nveis e condies adequados para pequenos negcios. Estas instituies trabalham comunitariamente, com fortes vnculos junto aos provveis tomadores de crdito. Estabelecem mecanismos de concesso de crdito baseadas no "aval solidrio", onde um conjunto de pessoas assume responsabilidade pelos crditos uns dos outros. Os nveis de inadimplncia nestas instituies so muito mais baixos que os ndices mdios verificados na rede bancria normal.

Ao assegurar crdito para pequenos negcios, ajuda a viabilizar a sobrevivncia de pessoas que no encontram trabalho no mercado formal e no poderiam concorrer sem algum tipo de apoio.

EXPERINCIAS

Alm de algumas experincias no-governamentais, existem hoje no Brasil dois exemplos de poltica pblica de crdito popular, capazes de realmente atender s necessidades dos mais variados tipos de empreendimentos econmicos. Em funo do volume de crdito disponvel e do apoio institucional dos poderes executivos, so experincias pioneiras no Pas, que seguem o sucesso de experincias internacionais, como a do Grameen Bank, de Bangladesh (vide box). Em Porto Alegre-RS (1.280 mil hab.) existe a PORTOSOL - Instituio Comunitria de Crditos, uma associao civil, sem fins lucrativos, formada por iniciativa da Prefeitura, associada a outros parceiros. Esta instituio funciona desde janeiro de 96 e realizou mais de 500 operaes de crdito com valor mdio de R$ 1.300,00. Na capital gacha, a Prefeitura identificou 32.000 unidades econmicas de pequeno porte, dentre as quais de 10.000 a 17.000 seriam potencialmente tomadoras de crdito.

Em Braslia-DF (1.673 mil hab.) existe o programa de crdito vinculado Secretaria do Trabalho e operacionalizado em conjunto com o BRB (Banco Regional de Braslia). Este programa foi lanado em dezembro de 95 e j teve 123 pedidos de crdito aprovados. Junto com o crdito, o programa orienta quanto melhor maneira de desenvolver as atividades.

PROJETO DE LEI

Um projeto de lei apresentado Cmara Municipal de So Paulo pelo vereador Srgio Rosa viabiliza a concesso de crdito a pequenos e micro empreendedores, podendo servir de exemplo para outros municpios, respeitadas as particularidades de cada um. Projeto de Lei n 1.161, de outubro de 1995:

Art. 1 - O Poder Executivo Municipal dever criar ou vir a integrar instituio que tenha por finalidade precpua facilitar a concesso de crdito a pequenos e micro empreendimentos econmicos instalados no mbito do Municpio de So Paulo.

Art. 2 - A instituio de que trata o Art.1 dever necessariamente pautar-se pelos seguintes princpios:

I. ter a sua direo compartilhada com a sociedade civil;

II. desenvolver poltica de crdito voltada aos segmentos no atendidos pela rede bancria existente;

III. fundar sua poltica em uma ao comunitria, em contato direto com os empreendedores alvos da instituio;

IV. desenvolver sistema da garantia solidria, com crdito e aval assumido por conjunto de tomadores;

V. facilitar concesso do crdito, diminuindo as exigncias e agilizando a anlise da operao; e

VI. no objetivar o lucro, mas garantir a auto-sustentao da instituio, estabelecendo parmetros que asseguram o retorno do capital inicialmente investido no prazo mximo de 3 anos.

Art. 3 - Os pequenos e micro empreendedores de que trata esta lei compreendem todos os cidados que desenvolvam atividades econmicas, formais ou no, no mbito da produo, comrcio ou prestao de servios, e cuja receita mensal bruta comprovada ou estimada, no ultrapasse o montante de 263 Unidades Ficais do Municpio (UFM), ou outro ndice que venha a substitu-la.

Art. 4 - Fica o Poder Executivo Municipal obrigado a instalar Comisso de Estudos, no prazo mximo de 60 dias a partir da publicao desta lei, com o objetivo de embasar e viabilizar a criao e/ou a participao em instituio de que trata o Art.1 da presente lei.

I - O objetivo da Comisso de Estudo o de identificar o perfil dos pequenos e micro empreendimentos instalados na cidade, conhecer as principais dificuldades enfrentadas por este setor, questionar do interesse e da necessidade de crdito para a fixao e expanso do empreendimento, identificar as dificuldades para a obteno de crdito e do interesse de ser tomador de crdito e condies especiais de juro, garantias e exigncias; bem como apresentar a(s) forma(s) jurdica(s) mais adequada(s) ao funcionamento da entidade aqui proposta.

II - A Comisso de Estudo referida no caput dever ser composta por representantes do Poder Executivo Municipal e por igual nmero de pessoas indicadas por entidades representativas ou que desenvolvam trabalho dirigido aos pequenos e micro empreendedores objeto desta lei.

III - A Comisso ter o prazo de 180 dias para desenvolver seus trabalhos, ao final do qual apresentar relatrio de seus resultados, enfocando os aspectos assinalados no d1, bem como outros que julgar relevantes, que ser publicado no Dirio Oficial do Municpio.

Art. 5 - As despesas com a execuo desta lei correro por conta das dotaes oramentrias prprias.

Art. 6 - Esta lei entrar em vigor na data de sua publicao, revogadas as disposies em contrrio.

BANCO DO POVO

A experincia de crdito popular mais conhecida internacionalmente o Grameen Bank em Bangladesh, tambm conhecida por Banco do Povo. Surgiu da obstinao de seu fundador, o professor de economia Mohamad Yunus. Aps emprestar US$ 20 do prprio bolso a um campons em dificuldades, que logo lhe devolveu o dinheiro, buscou institucionalizar o financiamento de atividades que gerassem renda para a parcela pobre da populao, contra a oposio e a descrena dos banqueiros tradicionais. Hoje o Grameen Bank possui agncias em 35 mil vilarejos, atendendo a 2 milhes de clientes com uma taxa de inadimplncia muito inferior de outras instituies de crdito.

Segundo a filosofia da instituio, o crdito um direito do ser humano e a atividade do banco aposta na iniciativa do tomador e na sua capacidade individual de discernir o que pode e precisa fazer para melhorar a prpria vida. O financiamento feito a grupos e no a pessoas isoladas, mas a responsabilidade individual. A atividade do banco pretende contribuir para a auto-organizao das pessoas em atividades diretamente ligadas sua sobrevivncia e de fcil compreenso. Financiam-se iniciativas que gerem renda ou habitao, nunca o consumo, com clara opo pelo apoio atividade informal, tida como indispensvel nas condies do meio rural do pas.

A princpio no h limite de crdito; aps o reembolso do primeiro emprstimo, as pessoas passam a ter acesso a quantias maiores. Segundo dados do prprio banco, a linha de pobreza costuma ser vencida no dcimo contrato. Atualmente, cerca de um tero dos clientes do banco j ultrapassou esse limiar. Alm isso, o banco priorizou financiamento s mulheres (85% dos tomadores), baseado na convico de que elas possuem um papel fundamental na administrao da famlia e nas atividades de subsistncia de seus integrantes.

O Grameen Bank opera com valores pequenos (de US$ 50 a U$ 500, com mdia de US$ 160) e prazos curtos, financiando os tomadores de emprstimo sem a preocupao de aprovar projetos de acordo com prioridades definidas previamente, incentivando as pessoas a utilizarem-no da forma que melhor lhes parecer, aspecto indispensvel inclusive para manter o baixo custo administrativo e a agilidade.

Autor: Marco Antonio de Almeida Auxiliar de Pesquisa: Fbio Maleronka Ferron

Governo e Sociedade

INCUBADORAS DE EMPRESAS (Publicado originalmente como DICAS n 101 em 1998)A implantao de incubadoras de empresas no municpio ajuda a viabilizar novos empreendimentos, gerando empregos e melhorando a arrecadao e a qualidade de vida.

As dificuldades e os riscos de implantao de novos empreendimentos no mercado inibem o surgimento de empresas. Os custos e a necessidade de investimentos so elevados, o processo de conquista da credibilidade no mercado lento, havendo tambm a inexperincia caracterstica da fase inicial, sendo que, muitas vezes, so problemas gerenciais que levam boas idias ao fracasso.

Com tantos obstculos, poucas conseguem efetivar-se no mercado. A interveno do governo municipal, constituindo incubadoras de empresas, ajuda a "gestao" de novas empresas no mercado e favorece o seu estabelecimento.

O QUE

Incubadoras de empresas so programas de assistncia s micro e pequenas empresas em fase inicial. Sua finalidade viabilizar projetos, criando novos produtos, processos ou servios, gerando novas empresas que, aps deixarem a incubadora, estejam aptas a se manter no mercado. H experincias em vrias reas, sendo a maioria de base tecnolgica, como no setor de telecomunicaes, eletrnica, informtica, mecnica de preciso, biotecnologia, qumico, fabricao de produtos odontolgicos, entre outros.

A incubadora oferece infra-estrutura, apoio tcnico, administrativo e de servios. A estrutura e a assessoria oferecidas diminuem sensivelmente os riscos de fracasso. O ambiente encorajador, com custos e impostos minimizados, facilita o desenvolvimento inicial da empresa. Alm disso, os parceiros envolvidos contribuem para firmar a credibilidade da instituio no mercado.

Uma incubadora consiste em um imvel, equipado com instalaes eltricas e hidrulicas apropriadas, com reas de uso compartilhado entre as empresas incubadas. constituda por uma entidade coordenadora e algumas empresas incubadas (aproximadamente dez, mas este nmero pode variar de acordo com as condies e necessidades em questo). A entidade gestora composta por: a) Conselho Superior, trata-se do conselho tcnico e de orientao; b) Gerncia da Incubadora, composto por gerente, secretria e auxiliar de servios gerais; c) Comit de Consultores, responsveis pelas anlises das propostas de ingresso de novas empresas, pelo acompanhamento e avaliao das empresas incubadas.

POSSIBILIDADES

A entidade gestora da incubadora promove assessoria tcnica e empresarial da empresa, fornecendo acesso s informaes, treinamento e servios para aquisio de recursos tecnolgicos e humanos de alta qualificao. As empresas incubadas contam com informaes de mercado, orientao fiscal e contbil, auxlio em relao aos processos jurdicos e burocrticos, compra conjunta de materiais e equipamentos, servios de marketing e contratao de consultorias especializadas para a administrao empresarial.

A instalao e os servios no so gratuitos. No incio so oferecidos a baixo custo e vo aumentando gradativamente no decorrer do perodo de incubao, que dura de trs a cinco anos, aproximadamente. A incubao oferece facilidades, mas a empresa incubada deve procurar se inserir no mercado, buscando lucros e competitividade.

Os incentivos em relao ao pagamento de impostos so essenciais para a implantao de novas empresas e, por isso, importante que o projeto de incubao de empresas tenha o carter de poltica pblica.

PARCERIAS

A criao de uma incubadora em geral fruto da parceria entre universidades e entidades de pesquisa, prefeitura municipal, governo do estado e governo federal, agncias de fomento e financiamento estaduais e federais, SEBRAE nacional e dos estados, associaes comerciais e industriais e outras organizaes da sociedade civil.

O planejamento da iniciativa e a avaliao dos resultados so atribuies do setor privado e do governo. As universidades e centros de pesquisa (incluindo as escolas tcnicas) auxiliam com informaes tcnicas e administrativas, tambm participando da coordenao do projeto. A incubadora deve ser gerida por uma articulao entre os parceiros envolvidos, pois um patrimnio da sociedade e no exclusividade da iniciativa privada ou do governo.

O fornecimento de recursos (financeiros, humanos e materiais) compete ao setor pblico e privado, desde o incio do projeto. Entre as fontes finaciadoras, destacam-se: agncias governamentais de fomento e financiamento dos estados, Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq), Financiadora de Estudos e Projetos (Finep), Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social - Participaes (BNDESPAR), Banco do Brasil, Banco do Nordeste do Brasil e bancos privados, prefeituras municipais, SEBRAE, federao e centros de indstrias, associaes industriais e comerciais e centros de ensino e pesquisa.

IMPLANTAO

Os projetos de incubadoras devem estar de acordo com as possibilidades econmicas do municpio. Assim, um estudo das alternativas econmicas pode ser o primeiro passo para a prefeitura interessada em implantar um projeto de incubadoras de empresas.

H princpios para seleo de empreendimentos a serem transformados em empresas incubadas. Os projetos precisam demostrar viabilidade tcnica e comercial, contendo um estudo prvio sobre as possibilidades de xito do empreendimento, com definio das estratgias e formas de atuao que garantam o sucesso e o retorno dos produtos e servios prestados. fundamental que os novos empreendimentos possibilitem inovao tecnolgica, principalmente no caso das incubadoras de base tecnolgica. Por outro lado, precisam estar em consonncia com as condies locais existentes, atendendo s necessidades da populao regional. Empresas poluentes, por exemplo, no devem ser aceitas.

H diferentes tipos de empreendedores: pesquisadores, alunos, ex-alunos e professores de universidades e autnomos. Eles devem ter interesse em utilizar os resultados das pesquisas disponveis nas instituies da regio.

Quanto ao espao fsico, pode ser um prdio ou galpo adaptado, com mdulos de uso individual, constando de: a) salas de recepo, secretaria, show-room, salas de reunio, salas de servio de apoio e treinamento, b) servios de secretaria, c) servios de comunicao (fax, telefone, correio), d) servios de limpeza e segurana, e) almoxarifado, vestirio, sanitrio e copa. Muitas vezes, utilizam-se edifcios de escolas ou armazns desativados para o estabelecimento da incubadora. Usar imveis j disponveis ou adaptveis reduz os custos de implantao. Um prdio com 900 metros quadrados pode abrigar dez empresas, cada uma com uma rea de 50 a 90 metros quadrados, o tamanho varia de acordo com a necessidade de espao para a produo. importante que o imvel se localize em uma regio com infra-estrutura urbana, se possvel nas proximidades dos centros de pesquisa, facilitando o acesso s informaes.

Servios como gua, luz e telefone podem ser compartilhados entre as vrias empresas incubadas no local, como em um condomnio.

A assessoria deve garantir a efetividade da assistncia prestada atravs de mecanismos que promovam a interao entre os pesquisadores e os novos empresrios. Para isto deve-se estabelecer procedimentos que viabilizem o acesso aos laboratrios, equipamentos e recursos humanos das instituies de pesquisa, com sistemas de remunerao estabelecidos. Alm disso, deve-se capacitar os novos profissionais em relao aos procedimentos de atualizao e gesto tecnolgica, s formas de interao entre setores de pesquisas e empresas, administrao da produtividade, qualidade e competividade e aos novos mtodos de administrao de finanas e marketing. Dois outros requisitos importantes no que se refere assessoria so: disponibilizao de informaes relativas oportunidades tecnolgicas e mercadolgicas e identificao das necessidades das empresas incubadas.

H vrias experincias de implantao de incubadoras de empresas no Brasil. Os nveis de articulao entre os parceiros variam entre uma incubadora e outra, tendo formas diferentes em cada experincia. Dentre essas experincias, podem-se destacar: Braslia-DF (1.822 mil hab.): informtica, biotecnologia e mecnica de preciso e novos materiais. Campina Grande-PB (345 mil hab.): eletrnica, informtica e design. Curitiba-PR (1.476 mil hab.): eletroeletrnica, metal-mecnica, informtica, novos materiais e engenharia biomdica. Florianpolis-SC (271 mil hab.): instrumentao, telecomunicaes, automao, eletroeletrnica, mecnica de preciso e informtica. Fortaleza-CE (1.965 mil hab.): qumica para produo farmacutica. Porto Alegre-RS (1.289 mil hab.): eletrnica, informtica e construo civil. Recife-PE (1.346 mil hab.): eletrnica, informtica, mecnica de preciso. Rio de Janeiro-RJ (5.551 mil hab.): informtica, instrumentao mecnica de preciso, eletrnica, qumica fina e biotecnologia. Santa Rita do Sapuca-MG (29 mil hab.): eletrnica e telecomunicaes. So Carlos-SP (175 mil hab.): eletrnica, agricultura, mecnica e materiais. So Paulo-SP (9.839 mil hab.) e Itu-SP (122 mil hab.): incubadoras mistas de iniciativa da FIESP.

RESULTADOS

A incubadora propicia vantagens para as empresas abrigadas, mas tambm para a economia da regio pois produz pesquisa, desenvolvimento e valor agregado. Trata-se de um programa de fomento do desenvolvimento industrial e econmico, impulsionando a gerao de microempresas, aumentando os ndices de emprego e renda, contribuindo para a atratividade econmica do municpio.

O principal resultado obtido com a implantao de incubadoras de empresas a criao de novos de empregos, geralmente mais qualificados. Eleva-se, assim, o nvel de renda da sociedade, melhorando a qualidade de vida, resgatando a cidadania e a justia social.

Ao se garantir s novas empresas o acesso s universidades e centros de pesquisa, elas passam a trabalhar com tecnologia de ponta. Desta forma, a experincia de incubao de empresas produz, como desdobramento, a modernizao dos processos produtivos. No mdio e longo prazo, implantar incubadoras de empresas resulta em melhorias na qualificao dos recursos humanos e no padro de gerenciamento de empresas, elevando os nveis de qualidade e produtividade.

Cerca de 80 % das micro e pequenas empresas no resistem ao primeiro ano de existncia. As incubadoras tm o objetivo de reduzir este ndice para 40%, como o padro internacional. Este objetivo se realiza atravs da oferta de infra-estrutura, apoio tcnico, administrativo e de servio.

O acesso a consultorias e o ambiente encorajador, onde custos e impostos so inferiores aos praticados pelo mercado, viabilizam o desenvolvimento nos primeiros anos da empresa. A orientao contbil auxilia no planejamento, evitando problemas relativos ao oramento para investimentos futuros, enquanto a orientao jurdica acelera o processo de regularizao da instituio. Os parceiros envolvidos com a incubao (entidades privadas e governamentais) ajudam na constituio da credibilidade das novas empresas frente ao mercado. Diminuindo os riscos de insucesso, as incubadoras de empresas so uma estratgia para estimular a criao e estabelecimento de micro e pequenas empresas no mercado. Por conseqncia, aumenta-se o nmero de empresas no municpio e a arrecadao de impostos acrescida, gerando mais recursos para a ao municipal.

Autora: Ana Paula Macedo SoaresFonte: Plos, parques e incubadoras: a busca da modernizao e competitividade, de Jos Adelino Medeiros. Braslia: CNPq, IBICT, SENAI, 1992.

Governo e Sociedade

PREPARANDO-SE PARA INTERVIR NA ECONOMIA (Publicado originalmente como DICAS n29 em 1994)Capacitando-se para intervir no desenvolvimento econmico do municpio, a prefeitura ter uma arrecadao melhor e melhora as condies de vida dos cidados.

Ainda que o governo municipal no tenha interveno ampla na vida econmica dos cidados, pode promover o desenvolvimento econmico e a busca de melhoria das condies de vida da populao. Verifica-se uma tendncia nas administraes municipais de procurarem intervir na configurao econmica do municpio. Isto se deve principalmente situao de crise que o Brasil tem enfrentado, com conseqncias negativas para o emprego e a renda dos cidados e tambm para as finanas pblicas, pois diminui a capacidade de investimento dos governos federal, estadual e municipal. Nesse quadro, os governos locais, em suas aes voltadas promoo do desenvolvimento, tm assumido cada vez mais o papel de agentes articuladores, indutores e catalisadores de transformaes econmicas. Isto exige do governo municipal uma nova forma de atuar, tornando fundamental o dilogo com o setor privado, os trabalhadores e as entidades da sociedade civil.

ESTRUTURANDO A PREFEITURA

A prefeitura deve estar capacitada para poder levar adiante essa forma de atuao. Isso quer dizer que devem existir pessoas na prefeitura com a atribuio de acompanhar a economia local e fornecer subsdios para a ao junto aos demais agentes econmicos. A forma pela qual ocorre esta estruturao depende do porte, da disponibilidade de recursos e dos objetivos da prefeitura. O governo municipal pode entender que no necessrio constituir um rgo com esta misso especfica, mas importante que algum setor da prefeitura a assuma.

Em alguns municpios, adota-se a figura de uma assessoria do prefeito, composta por um ou mais assessores, responsvel pelas atividades de desenvolvimento econmico; outros deixam-nas a cargo da secretaria de planejamento. Tambm possvel criar uma secretaria ou departamento voltado ao desenvolvimento econmico. Em algumas prefeituras, a funo exercida por autarquias, empresas pblicas ou de economia mista, chamadas, em geral, de empresas de desenvolvimento municipal. Esta opo existe quando a prefeitura administra ou comercializa lotes em distritos industriais, centros comerciais, portos secos, incubadoras de empresas ou outras iniciativas semelhantes. De toda forma, o rgo de desenvolvimento econmico da prefeitura deve fazer parte do primeiro escalo, participar de suas decises mais importantes e ter delegao para representar a prefeitura externamente.

IMPLANTANDO

A criao e/ou estruturao de secretaria de desenvolvimento econmico (ou outro rgo com funes semelhantes) deve ser precedida de um processo de definio do futuro pretendido para o municpio. Suas atribuies sero delineadas em funo disso. Caso o governo municipal e/ou a sociedade local no disponham de uma reflexo coletiva acumulada sobre um projeto de desenvolvimento econmico local, o prprio rgo pode ser responsvel por iniciar e coordenar essa reflexo sobre a vocao e o destino do municpio. O rgo de desenvolvimento econmico ter suas atribuies estabelecidas em funo das definies que forem se construindo.

ATRIBUIES

A definio das atribuies do rgo da prefeitura que ir coordenar as aes de promoo do desenvolvimento econmico , na verdade, uma tarefa mais importante que a de sua natureza jurdica. H um vasto conjunto de atividades que podem ser por ele realizadas. A formulao e a coordenao dos trabalhos de implantao de uma poltica de interveno no desenvolvimento econmico municipal o ponto central. Ainda que o grau de autonomia que o rgo ter para executar esta atribuio possa variar, inevitvel que seja ele o responsvel por isto.

Pode-se organizar as atribuies assumidas pela secretaria, departamento ou assessoria de desenvolvimento econmico em trs categorias:

a) Articulao: coordenao de fruns de desenvolvimento, negociaes e discusses com empresrios, trabalhadores e sociedade civil; contatos com agentes financeiros; divulgao do municpio em novos mercados; contatos com universidades, entidades corporativas e outros potenciais parceiros das empresas locais no desenvolvimento tecnolgico; articulao com municpios vizinhos, rgos de infra-estrutura dos governos estadual e federal e outras reas da prefeitura.

b) Formulao: coordenao da formulao e implantao de poltica de desenvolvimento econmico do governo municipal; elaborao de projetos de lei; acompanhamento de indicadores econmicos municipais; estudos setoriais e outros estudos econmicos relevantes para o municpio.

c) Apoio a empresas: promoo de programas de treinamento e assessoria a empresas; construo, gesto e operao de centros industriais ou comerciais e incubadoras de empresas; regularizao de empresas; apoio a trabalhadores informais; pesquisa e divulgao de oportunidades de negcios para empresas do municpio; organizao de feiras e exposies de produtos locais.

CUIDADOS

Apenas a criao de um rgo preocupado com o desenvolvimento econmico no garante o aumento da atividade econmica no municpio. O governo municipal deve ter claras as limitaes e potencialidades de suas intervenes na economia local. H uma srie de fatores condicionadores do desempenho da economia que esto alm do seu campo de atuao imediato. Mas tambm sobre estes fatores possvel atuar, por meio da participao poltica nas disputas travadas na sociedade que dizem respeito economia local. Para estes casos, muito importante dispor de um rgo com capacidade de reunir informaes e elaborar anlises e propostas alternativas, atuando em conjunto com a rea de planejamento da prefeitura.

A rea de desenvolvimento econmico da prefeitura ter maior facilidade de atuao se priorizar as atividades de articulao. Sempre que possvel, deve buscar parceria com universidades, ONGs, empresas e entidades como SENAC, SENAI e SEBRAE. Para grande parte das aes, em virtude dos interesses envolvidos, no difcil conseguir a colaborao das empresas.

Um cuidado a ser tomado no identificar o desenvolvimento econmico apenas com a industrializao. Nem sempre possvel para o governo municipal estimular significativamente a implantao de indstrias, mas h outras oportunidades: desenvolvimento da agricultura, do comrcio ou da explorao de atividades tursticas.

Outro cuidado no transformar a rea de desenvolvimento econmico numa "secretaria do capital" ou "secretaria dos empresrios", preocupando-se apenas com os seus interesses. A preocupao central de todos os projetos e atividades deve ser o conjunto dos cidados do municpio. O enfoque de atuao da rea de desenvolvimento no deve ser o de aumentar os lucros das empresas, mas o de aumentar as possibilidades de emprego e melhorar a renda dos cidados. No h sentido algum, do ponto de vista de um governo comprometido com a promoo da cidadania, em promover aes que reforcem as desigualdades sociais.

EXPERINCIAS

Contagem-MG (449 mil hab.), possui uma Secretaria de Desenvolvimento Econmico (SEDES) que, alm de administrar um centro industrial, realiza estudos sobre a economia local, identifica oportunidades de negcios para empresas do municpio, articula contatos com novos mercados e executa um programa de melhoria da qualidade nas empresas, capacitando-as para uma economia cada vez mais competitiva, em parceria com o SEBRAE e entidades empresariais locais. A SEDES tambm realiza um programa de incentivo a exportaes das empresas do municpio .

Londrina-PR (390 mil hab.), nos ltimos vinte anos deixou a condio de municpio de base agrcola, tornou-se um plo regional de servios e hoje apresenta grande crescimento da atividade industrial. A Companhia de Desenvolvimento de Londrina (CODEL), concentra a promoo da industrializao do municpio, implantando e operando 5 centros industriais e uma incubadora de empresas. Um exemplo da atuao da CODEL a articulao que realizou para a ampliao do fornecimento de energia eltrica, para possibilitar a implantao de novas indstrias no municpio.

RESULTADOS

A criao de uma rea de desenvolvimento econmico na prefeitura traz benefcios que se estendem a todos os cidados.

O aumento da atividade econmica do municpio pode aumentar a oferta de empregos e ampliar as fontes de renda da populao (mas s isso no significa, necessariamente, a desconcentrao de renda). Aumentando a atividade econmica, aumenta a arrecadao municipal, trazendo para a prefeitura novas possibilidades de atuao.

A realizao de estudos e pesquisas contribui para o fornecimento de informaes muito teis para o planejamento municipal e para a avaliao da gesto. Com elas, a prefeitura pode evitar o surgimento de problemas na configurao espacial da cidade e na demanda por servios pblicos. Estes problemas normalmente aparecem de forma dramtica quando a atividade econmica cresce de forma desordenada.

As atividades da rea podem contribuir para a implantao de polticas de outros setores da prefeitura e para garantir o acesso dos trabalhadores a condies dignas de trabalho. No caso de Contagem, por exemplo, a SEDES atuou decisivamente para a eliminao de um "lixo" que impedia o uso de uma rea para a localizao de empresas. Tambm possvel vincular as atividades de apoio s empresas apenas quelas que cumpram exigncias no campo ambiental, social e tributrio. Assim, por exemplo, s so beneficiadas empresas que no danifiquem o meio ambiente, atendam a exigncias quanto a sade e segurana do trabalhador, promovam programas de alfabetizao, escolarizao e treinamento de seus funcionrios, estejam em dia com todos os impostos e obrigaes trabalhistas.

A rea de desenvolvimento econmico pode tambm, atravs do trabalho constante de articulao com setores empresariais, contribuir para reduzir problemas que alguns governos municipais enfrentam nessa relao.

Autor: Jos Carlos Vaz

Desenvolvimento Urbano

OS MUITOS CENTROS DE UMA CIDADE (Publicado originalmente como DICAS n 17 em 1994)Estimular o aparecimento de centros de bairro cria condies para o desenvolvimento do comrcio e dos servios pblicos e melhora a qualidade de vida dos cidados.

O crescimento da cidade altera substancialmente sua estrutura urbana, medida que surgem novos bairros. A expanso da ocupao e o aumento da populao estimulam o aparecimento dos centros de bairro, reas voltadas ao comrcio e prestao de servios, atendendo s demandas presentes nos novos bairros. Este movimento deve ser considerado positivo pois reduz a quantidade e extenso dos deslocamentos, diminuindo a necessidade de transporte coletivo; facilita o acesso aos servios pblicos e ao comrcio. Alm disso, os centros de bairro assumem um papel importante na constituio da identidade das comunidades locais, funcionando como um ponto de referncia e expresso simblica das condies de vida e das aspiraes dos seus moradores.

So grandes as probabilidades, no entanto, de que esses novos usos produzam uma configurao que no a mais desejvel. E, ento, em decorrncia da forma como se d a consolidao da estrutura urbana, o centro de bairro enfrenta obstculos ao seu desenvolvimento. Os impactos negativos na qualidade de vida estendem-se ao transporte coletivo, ao trnsito de veculos e de pedestres, segurana e acessibilidade aos servios pblicos.

O governo municipal pode intervir nos centros de bairro, estimulando e ordenando o seu desenvolvimento. Em alguns casos, a interveno pode contribuir, tambm, para impedir ou reverter processos de degradao.

O QUE FAZER?

As aes voltadas aos centros de bairro no podem perder de vista o bem-estar dos cidados. Devem, portanto, ter como objetivo maior a promoo da melhoria da qualidade de vida de todos aqueles que esto ligados ao bairro e o seu centro.

Os centros de bairro, nesse sentido, devem ter condies de atender o mximo de necessidades da populao, evitando deslocamentos e promovendo o desenvolvimento local. Devem oferecer no s atividades comerciais e prestao de servios por particulares, mas tambm podem ser utilizados como instrumento de descentralizao dos servios pblicos. Pode-se implantar equipamentos integrados, de forma que o cidado encontre informaes e atendimento em diversas reas de atuao da prefeitura. Com investimentos relativamente pequenos, possvel instalar um posto de atendimento integrado a outros equipamentos e servios (terminal de nibus, posto de sade, posto de policiamento ou a um centro comunitrio). Este posto de atendimento pode oferecer, tambm, servios de rgos pblicos no municipais, mediante convnio para sua implantao e manuteno.

As intervenes devem facilitar o acesso da populao ao comrcio e s empresas prestadoras de servios, atravs da regulamentao de estacionamento, adequao de itinerrios e de pontos de nibus e criao de reas de circulao de pedestres e ciclistas, entre outros.

O centro de bairro pode apresentar, tambm, uso voltado convivncia e ao lazer, oferecidos pelo setor privado ou pelos servios pblicos. A promoo de eventos e atividades culturais nos centros de bairro, alm de contribuir para a regionalizao e descentralizao da ao cultural, pode contribuir para consolidar o uso para lazer. O alargamento de vias, priorizando o espao do pedestre e da bicicleta, ou projetos de reforma e redefinio de espaos como praas e canteiros centrais de avenidas tambm podem tornar mais atraente o centro de bairro como espao de convivncia. Em algumas situaes, pode-se implantar um centro cultural em reas ou edifcios sub-utilizados ou degradados, recuperando-os em parceria com a iniciativa privada.

O PAPEL DA PREFEITURA

A interveno em centros de bairro requer aes planejadas e estruturadas, envolvendo diversas reas da prefeitura. Isso implica a necessidade de uma coordenao firme do processo. A extenso e o grau de descentralizao da estrutura urbana do municpio so fatores diretamente associados complexidade da interveno e, conseqentemente, com as necessidades de planejamento e coordenao.

As intervenes nos centros de bairro atingem diretamente a vida dos cidados. indispensvel, portanto, que sejam precedidas por um processo de discusso com todos os setores envolvidos. A prefeitura deve ouvir mltiplas opinies nos seus diversos departamentos e em rgos pblicos de outras esferas de governo e na sociedade.

Avana-se ainda mais na participao popular, se for elaborado um programa que preveja intervenes conjuntas entre a prefeitura e a populao. Como exemplo disto, pode-se realizar atividades em mutiro ou transferir parte das aes para as empresas e moradores.

Os empresrios locais devem ser convidados a aderir ao projeto. Isto no exclui as empresas beneficiadas de participar do financiamento de sua implantao, para que os benefcios gerados pelos investimentos pblicos no fiquem sem contrapartida. O instrumento jurdico da contribuio de melhoria pode ser utilizado para recuperar os investimentos da prefeitura.

A definio prvia dos bairros em que se pretende atuar evita a disperso de esforos. Para orientar a escolha, devem ser avaliados critrios como necessidade de gerao de empregos na rea, servios pblicos existentes, possibilidades de obteno da adeso e participao da sociedade, infra-estrutura disponvel na rea, grau de degradao urbana e capacidade de polarizao de servios do centro de bairro.

Para cada centro em que se pretende atuar preciso realizar estudos de caracterizao scio-econmica e de acessibilidade, definindo exatamente a rea a ser tratada como centro.

EXPERINCIA

A Prefeitura de Porto Alegre-RS vem desenvolvendo o Projeto Centros de Bairro, com o objetivo de reforar os j existentes e criar novos centros de bairro na cidade. Este objetivo faz parte de uma poltica de descentralizao da ao municipal, buscando a constituio de uma rede de centros autnomos, que possam suprir as demandas dos bairros.

A partir de um grupo de trabalho da Secretaria do Planejamento, foi montada uma equipe maior, com tcnicos de vrios rgos municipais e estaduais, da Universidade Federal do Rio Grande do Sul e representantes de entidades comunitrias. Durante dois meses, esta equipe realizou atividades de levantamento e caracterizao ambiental nas reas escolhidas e tomou conhecimento das demandas locais.

A etapa seguinte foi a realizao de "Oficinas de Projetos" nos bairros, para a elaborao de diretrizes para os bairros. Aps um trabalho de discusso no grupo tcnico responsvel pelo projeto, os resultados das "oficinas" foram submetidos apreciao dos envolvidos, em reunies nos bairros. O resultado final desta etapa foi uma espcie de "catlogo de idias", apresentando o potencial de desenvolvimento dos centros de bairro.

Reconhecendo a impossibilidade de implementao de todos os projetos com recursos unicamente municipais, a prefeitura desencadeou um processo de consolidao dos centros de bairro que necessitar da participao de vrios segmentos sociais para sua implantao. Nessa linha de atuao, os investimentos pblicos devero ter o carter de indutores do investimento privado. Ou seja, as aes da prefeitura, previamente discutidas com a populao, devero viabilizar investimentos privados orientados para a valorizao da rea como espao integrador de uma identidade local e do desenvolvimento do bairro.

RESULTADOS

a) sociais

A implantao de uma poltica de revitalizao ou desenvolvimento dos centros de bairro permite o aparecimento de novas relaes e dinmicas sociais na vida urbana. A reconfigurao dos espaos pblicos do cotidiano do cidado possibilita valorizar as identidades locais, estimula a convivncia e a integrao dos moradores e usurios. No caso dos bairros perifricos, onde houve uma ocupao recente e na maioria das vezes por migrantes, este reforo da identidade reduz a alienao da cidade. O morador recm-chegado tem mais condies de se integrar na nova realidade, deixando de ver seu bairro apenas como dormitrio.

Outro resultado social importante - e de especial relevncia em cidades maiores, onde a estrutura urbana torna penoso o deslocamento at o centro da cidade - a possibilidade de ampliar o acesso da populao aos servios pblicos.

b) econmicos

O reforo dos centros de bairro cria condies para o desenvolvimento do comrcio e da rede de servios locais, inclusive gerando empregos que beneficiaro os moradores do prprio bairro.

Reduz as deseconomias de concentrao, ou seja, os impactos negativos gerados pela concentrao de atividades em uma nica rea, com efeitos importantes sobre os gastos e custos de transporte, equipamentos sociais e infra-estrutura urbana.

c) urbansticos

As intervenes nos centros de bairro alteram a configurao urbana, estabelecendo novas relaes entre cidade e cidados. Tendem a reduzir a necessidade de deslocamentos motorizados para trabalho e aquisio de bens e servios e a aumentar a oferta e a qualidade da infra-estrutura, dos servios e equipamentos de lazer. Desta forma, contribuem para o desenvolvimento de um modelo de cidade que privilegia a qualidade de vida dos cidados.

d) polticos

A articulao com empresrios locais para a implantao do projeto pode criar oportunidades para vencer eventuais resistncias que alguns governos do campo democrtico-popular encontram por parte desse setor. Cria, tambm, condies para abertura de novos canais de negociao poltica, inclusive em outras questes.

Por exigir um grande esforo de contato e discusso com os interessados, o processo de interveno amplia a capacidade de articulao do governo municipal com a sociedade. Pode, ainda, democratizar as decises sobre projetos e usos do espao urbano, na medida em que estiver integrado a um projeto mais amplo de descentralizao do poder e de participao popular.

Autor: Jos Carlos Vaz

Ao Administrativa

CONSRCIOS INTERMUNICIPAIS (Publicado originalmente como DICAS n 97 em 1997)A ao conjunta de municpios para resolver problemas comuns amplia a capacidade de atendimento aos cidados e o poder de dilogo das prefeituras junto aos governos estadual e federal.

Os problemas a cargo do governo municipal muitas vezes exigem solues que extrapolam o alcance da capacidade de ao da prefeitura em termos de investimentos, recursos humanos e financeiros para custeio e a atuao poltica. Alm disto, grande parte destas solues exigem aes conjuntas, pois dizem respeito a problemas que afetam, simultaneamente, mais de um municpio.

Em outros casos, mesmo sendo possvel ao municpio atuar isoladamente, pode ser muito mais econmico buscar a parceria com outros municpios, possibilitando solues que satisfaam todas as partes com um desembolso menor e com melhores resultados finais.

Os governos estaduais e federal, tradicionais canais de solicitao de recursos utilizados pelos municpios, apresentam, em geral, baixa capacidade de interveno. E tambm deixar simplesmente que o governo estadual ou federal assuma ou realize atividades de mbito local ou regional, que poderiam ser realizados pelos municpios, pode significar uma renncia autonomia municipal, retirando dos cidados a possibilidade de intervir diretamente nas aes pblicas que lhes dizem respeito.

Os consrcios intermunicipais, estabelecendo a parceria entre as vrias prefeituras, aumentam a capacidade de um grupo de municpios solucionar problemas comuns sem lhes retirar a autonomia. Trata-se, portanto, de um recurso administrativo e, ao mesmo tempo, ao mesmo tempo poltico.

O QUE SO

Consrcios intermunicipais so entidades que renem diversos municpios para a realizao de aes conjuntas que se fossem produzidas pelos municpios, individualmente, no atingiriam os mesmos resultados ou utilizariam um volume maior de recursos.

Os consrcios intermunicipais possuem personalidade jurdica (normalmente assumem a figura de sociedade civil), estrutura de gesto autnoma e oramento prprio. Tambm podem dispor de patrimnio prprio para a realizao de suas atividades.

Seus recursos podem vir de receitas prprias que venham a ser obtidas com suas atividades ou a partir das contribuies dos municpios integrantes, conforme disposto nos estatutos do consrcio. Todos os municpios podem dar a mesma contribuio financeira, ou esta pode variar em funo da receita municipal, da populao, do uso dos servios e bens do consrcio ou por outro critrio julgado conveniente.

POSSIBILIDADES

H amplas possibilidade de atuao conjunta de municpios atravs de consrcios. Desde pequenas aes pontuais a programas de longo prazo e intensa influncia sobre o destino dos municpios, os consrcios podem se constituir com menor ou maior pretenso de durabilidade e impacto. Tambm podem assumir os mais variados objetos de trabalho, como alguns apresentados a seguir:

a) Servios pblicos: Os municpios podem oferecer servios pblicos em parceria com municpios vizinhos. Com isso, possvel amortizar os custos fixos e os investimentos sobre uma base maior de usurios, reduzindo o custo unitrio da produo e distribuio dos servios. Diversos tipos de servios pblicos podem ser realizados sistematicamente por meio de consrcios. No campo do abastecimento e nutrio podem ser implantados programas de complemento nutricional ou "sacoles" volantes. No campo da cultura, em municpios de pequeno porte possvel implantar equipamentos e realizar atividades de carter regional, como o servio de nibus-biblioteca. Tambm possvel atuar de forma consorciada nas reas de esporte, lazer, assistncia social, aparelhamento do Corpo de Bombeiros e saneamento.

b) Sade: Este o campo mais propcio para a criao de consrcios para prestao de servios pblicos. A operao conjunta da rede pblica de servios de sade tem sido o motivo da criao de vrios consrcios municipais nos ltimos anos. Isto porque um tipo de servio que exige grandes investimentos e que naturalmente hierarquizado em rede por demanda: um municpio de pequena populao no ter condies (nem far sentido que o faa) para oferecer todo o leque de servios possveis e necessrios. Com isso, muitos municpios passam a depender de servios oferecidos fora, cuja operao est totalmente alm de seu controle; outros implantam equipamentos e servios super-dimensionados, cujo investimento necessrio ou o custeio da operao so muito elevados para o potencial econmico do municpio (muitas vezes esta opo implica o sucateamento a mdio prazo desses mesmos investimentos). Esse era o caso dos 27 municpios de Minas Gerais (totalizando cerca de 250 mil habitantes) que compuseram o Consrcio Intermunicipal do Alto So Francisco. O consrcio assumiu a operao de unidades de sade de vrios nveis, desde unidades bsicas a centros de referncia especializados. A iniciativa conseguiu ampliar o volume de servios prestados, reduzir custos de procedimentos e o nmero de deslocamentos para tratamento na capital do estado, Belo Horizonte.

c) Obras pblicas: Muitas vezes as obras pblicas podem ser do interesse de mais de um municpio. o caso de obras em reas de divisa (especialmente em reas conurbadas), canalizao de cursos dgua e obras virias que garantam o acesso a vrios municpios. Em outras situaes, pode ser interessante compartilhar recursos para diversas obras a cargo de cada municpio: rodzio de mquinas prprias, aquisio ou locao de mquinas para uso comum, contratao de projetos arquitetnicos padronizados ou mutires de manuteno de estradas vicinais, como na experincia dos municpios do Recncavo Baiano. Este um item em que os consrcios intermunicipais revelam um desempenho muito bom, por conta do prprio carter circunstancial: so aes com objetivos e etapas perfeitamente definidos, facilitando o estabelecimento de responsabilidades de cada parceiro.

d) Atividades-meio: Outra forma de tirar mais proveito dos recursos por intermdio de consrcios intermunicipais a realizao de atividades-meio das prefeituras. o caso da informtica, que d espao para o uso comum de equipamentos (em caso de aplicaes que requeiram maior capacidade de processamento, o que pode ocorrer para municpios de maior porte) e para o desenvolvimento de sistemas informatizados que possam atender a mais de um municpio, como, por exemplo, programas para gesto das redes de educao e sade. Tambm possvel estabelecer consrcios para realizar atividades de treinamento e capacitao de funcionrios pblicos municipais, permitindo criar programas permanentes de capacitao de pessoal de menor custo por servidor beneficiado.

e) Meio Ambiente: Muitos consrcios tm surgido a partir de projetos de recuperao ou preservao do meio ambiente, sobretudo em busca de solues para problemas em torno do manejo de recursos hdricos de uma bacia hidrogrfica, como no caso do Consrcio Intermunicipal da Bacia do Rio Piracicaba, em So Paulo. Esses consrcios podem ir alm das questes hdricas num sentido estrito e assumir um papel de interlocutores frente aos governos estadual e federal em questes ambientais mais amplas como saneamento bsico, lixo e enchentes. o exemplo do Consrcio Intermunicipal das Bacias do Alto Tamanduate e Represa Billings, integrado pelos 7 municpios da regio do ABC, em So Paulo, que assumiu, tambm, atividades no campo da promoo do desenvolvimento regional.

f) Desenvolvimento econmico regional: H uma grande possibilidade de atuao dos consrcios no campo da promoo do desenvolvimento regional. Podem assumir funes de incentivo a atividades econmicas (atrao de investimentos, apoio produo agrcola) e funcionar como agentes de controle e preveno da "guerra fiscal" entre municpios. No campo do turismo as aes de consrcios tem sido pouco utilizadas, apesar da boa possibilidade de emprego desse instrumento para divulgar o potencial turstico regional e tambm preparar os municpios para sua explorao racional. Pode-se considerar tambm a hiptese de empreender programas de capacitao e reciclagem profissional da mo-de-obra local.

GESTO

Normalmente, o principal agente de gesto dos consrcios um Conselho de Administrao, composto pelos prefeitos dos municpios integrantes. interessante, tambm, incorporar representantes dos legislativos municipais e entidades da sociedade civil.

Dependendo dos estatutos do conselho, as decises podem ser tomadas por maioria simples, maioria absoluta, maioria qualificada ou unanimidade. Em algumas situaes, um dos municpios pode ter poder de veto sobre as decises, especialmente quando houver um municpio de porte muito maior que os demais (o centro de uma regio metropolitana, por exemplo), ou, por algum motivo, ocupar um papel central nas atividades realizadas pelo consrcio ( o caso dos municpios que cedem reas para a disposio final de resduos slidos de outros municpios).

Os consrcios, em geral, so presididos por um dos prefeitos dos municpios que dele fazem parte, adotando-se um sistema de rodzio, mudando a cada um ou dois anos.

A gesto operacional do consrcio, em grande parte dos casos, exige uma estrutura prpria. H duas formas de supri-la: criando um quadro de pessoal prprio ou utilizando servidores cedidos pelas prefeituras integrantes, atuando disposio do consrcio em tempo integral ou parcial. Na medida do possvel, conveniente dispor de uma equipe tcnica prpria e de carter permanente, permitindo que se forme uma "inteligncia" do consrcio, com conhecimento aprofundado da problemtica regional.

RESULTADOS

Do ponto de vista da ao dos governos municipais envolvidos, a criao de consrcios intermunicipais pode produzir resultados positivos de cinco tipos:

a) Aumento da capacidade de realizao: os governos municipais podem ampliar o atendimento aos cidados e o alcance das polticas pblicas por conta da disponibilidade maior de recursos e do apoio dos demais municpios.

b) Maior eficincia do uso dos recursos pblicos: o caso dos consrcios cuja funo central o compartilhamento de recursos escassos, de mquinas de terraplanagem a unidades de sade ou unidades de disposio final de resduos slidos. O volume de recursos aplicados como investimento no consrcio e o custeio de sua utilizao so menores do que a soma dos recursos que seriam necessrios a cada um dos municpios para produzir os mesmos resultados.

c) Realizao de aes inacessveis a uma nica prefeitura: a articulao de esforos em um consrcio intermunicipal pode criar condies para que seja possvel atingir resultados que no seriam possveis a nenhuma prefeitura isoladamente, ou mesmo soma dos esforos individuais de cada uma delas. o caso da aquisio de equipamentos de alto custo, o desenho de polticas pblicas de mbito regional (como no caso das polticas de desenvolvimento econmico local).

d) Aumento do poder de dilogo, presso e negociao dos municpios: a articulao de um consrcio intermunicipal pode criar melhores condies de negociao dos municpios junto aos governos estadual e federal, ou junto a entidades da sociedade, empresas ou agncias estatais. Com isso, v-se fortalecida a autonomia municipal.

e) Aumento da transparncia das decises pblicas: como as decises tomadas pelos consrcios so de mbito regional e envolvem vrios atores, naturalmente elas se tornam mais visveis, pois exigem um processo de discusso mais aprofundado em cada municpio e em termos regionais. Com isso, abre-se espao para uma maior fiscalizao da sociedade sobre a ao dos governos.

Autor: Jos Carlos VazAuxiliar de Pesquisa: Emiliano Caccia-Bava

Governo e Sociedade

DESENVOLVIMENTO E AES DO GOVERNO LOCAL(Publicado originalmente como DICAS n 54 em 1996)Alm de realizar aes que ajudem a gerar renda e emprego, a prefeitura pode incentivar novas formas de organizao da produo e de cooperao.

O desenvolvimento local, nas atuais condies da economia e da sociedade brasileiras, no pode ser analisado sem que se coloque o problema da necessidade da gerao de emprego e renda. A ao das prefeituras limitada, mas a experincia demonstra que esse nvel de governo pode assumir tarefas que contribuam para romper circuitos fechados de acumulao, gerando emprego e renda.

POSSIBILIDADES

a) Criao de condies ambientais: uma linha importante de atuao do governo local na promoo do desenvolvimento a interveno sobre as condies do ambiente social ou econmico, ou seja, articular medidas que propiciem o desenvolvimento do municpio. Esse tipo de interveno procura minimizar ou eliminar fatores que impedem o desenvolvimento econmico. Nem sempre esses fatores esto sob o controle direto da prefeitura, mas em vrias ocasies possvel produzir solues que "contornem" um determinado fator restritivo. A interveno que objetiva o desenvolvimento no deve ficar necessariamente restrita criao direta de empregos. Muitas vezes a capacidade do governo local para faz-lo muito baixa, mas tem mltiplas formas de produzir um ambiente favorvel para o emprego.

Um exemplo deste tipo de ao so os programas de incentivo ao crdito comunitrio ou para iniciativas populares. Em condies em que as taxas de juros e outras restries ao crdito so um fator inibidor de iniciativas de grupos comunitrios ou de trabalhadores sem recursos para comear atividades econmicas independentes, as iniciativas de crdito comunitrio podem abrir uma gama de oportunidades de forma bastante prtica. Uma pessoa ou grupo, a partir de um emprstimo, pode viabilizar uma idia que resolva seus problemas de emprego e renda.

A interveno nas condies ambientais muitas vezes deve enfrentar crculos fechados de acumulao. Um exemplo o das localidades onde grandes proprietrios arrendam a terra e, alm disso, controlam a venda de insumos agrcolas e sementes, e tambm a comercializao do produto. Se for possvel produzir relaes diretas entre consumidor e produtor, ser possvel melhorar a distribuio de renda e melhorar a qualidade de vida dos produtores rurais e dos consumidores urbanos.

A eliminao de entraves legais e administrativos pode ser um fator de estmulo ao desenvolvimento local. Essas aes ajudam a liberar o potencial de iniciativa dos cidados mais pobres, evitando que a iniciativa econmica seja monoplio daqueles que podem assumir os custos gerados pelas restries legais e administrativas. Experincias brasileiras em Porto Alegre-RS (1.280 mil hab.) e Diadema-SP (318 mil hab.) se concentraram na eliminao e simplificao de procedimentos para abertura de pequenas empresas.

b) Qualificao da mo-de-obra: Um segundo patamar a dimenso formadora. Muitas vezes, o perfil da mo-de-obra local a impede de ter acesso a postos de trabalho que exigem maior qualificao, ou a limita como agente ativo e de iniciativa prpria. A falta de qualificao dos trabalhadores locais torna-se um fator de repulso de investimentos.

Alm da proviso de ensino formal, oferecer um conjunto coerente de cursos prticos que permitam aos cidados excludos assumirem uma ocupao que lhes garanta um modo de vida digno uma iniciativa que pode ser bastante eficaz. Entretanto, em grande parte dos casos precisa ser acompanhada de iniciativas de formao bsica: as voltadas aquisio de habilidades que condicionam o desempenho profissional, as que facilitam iniciativas comunitrias e aquelas que permitem um maior acesso aos direitos polticos e sociais.

O Ministrio de Urbanizao da Costa Rica teve uma experincia de formao em aspectos mltiplos, com cidados favelados, considerada bem sucedida: em vez de simplesmente definirem que contedos os cidados necessitavam, os tcnicos definiram-nos em conjunto com os lderes comunitrios, chegando a um programa de cursos eminentemente prticos, com trs ncleos: organizao comunitria, infra-estrutura comunitria e gerao de empregos.

c) Interveno em setores de grande efeito multiplicador: Um terceiro plano de interveno no desenvolvimento local a atuao nos setores mais ou menos permeveis aos empregos. Como as dinmicas intersetoriais so muito diferenciadas, alguns setores tm maiores condies de gerar empregos a partir de aes de mbito local. H grandes variaes entre municpios. Um mesmo setor, em municpios ou regies diversas, pode ter permeabilidade diferente s polticas de estmulo gerao de empregos.

Pode-se notar que na maioria dos municpios brasileiros imensos possvel promover articulaes cidade-campo que permitiriam iniciativas de sucesso, tomando-se cidade e campo como unidades complementares. Para muitos municpios isto significa implantar polticas de abastecimento para a cidade desenhadas de forma complementar poltica de apoio aos agricultores. Esta, por sua vez, precisa incluir a prestao de servios, como sade e educao alm d