gobernanza multinivel, redes y cooperación...
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Gobernanza multinivel, redes y cooperación internacional descentralizada para el desarrollo a nivel local; Corredor Biológico Mesoamericano México (CBMM), Chiapas.
Alumno:
Alva Rivera Miguel Eduardo
Asesores:
Dr. Oniel F. Díaz Jiménez
Dra. Lidia Blasquez Martínez
Profesores UEA XII:
Dra. Anne Laure Sabine Bussy Beaurán
Dr. Huberto García Arellano
Dra. Lidia Blasquez Martínez
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Contenido Introducción ........................................................................................................................................ 4
Metodología .................................................................................................................................... 5
Plan de la tesis ................................................................................................................................ 6
Capítulo 1. Gobernanza: consideraciones conceptuales. ................................................................... 8
1.1 Gobernanza, Gobernabilidad y Nueva Gestión Pública (NGP) .................................................. 8
Gobernabilidad ........................................................................................................................... 8
Nueva Gestión Pública ................................................................................................................ 8
Gobernanza ................................................................................................................................. 9
1.2 Gobernanza Multinivel, Cooperación descentralizada y Redes. ............................................. 11
1.2.1 GOBERNANZA MULTINIVEL .............................................................................................. 11
1.2.2 COOPERACIÓN DESCENTRALIZADA ...................................................................................... 13
1.2.3 REDES ................................................................................................................................... 14
1.3 CONSIDERACIONES CONCEPTUALES ....................................................................................... 16
Capítulo 2. Acerca del Programa del CBMM ..................................................................................... 18
2.1 Orígenes del CBM .................................................................................................................... 18
2.2 ¿Qué es el Corredor Biológico Mesoamericano (CBM)? ......................................................... 19
2.3. Programa Corredor Biológico Mesoamericano México ......................................................... 20
2.3.1 Del financiamiento ............................................................................................................... 21
2.3.2 De la operación del Programa (CHIAPAS) ........................................................................ 22
Capítulo 3. Corredor Biológico Mesoamericano México, como red de gobernanza multinivel. ...... 27
3.1 Interdependencia, interacción y movilización de recursos ..................................................... 27
3.2 Análisis de actores; la red de gobernanza e interdependencia .......................................... 29
Capítulo 4 Corredor Biológico Mesoamericano México ¿Ejemplo de Gobernanza multinivel? ....... 36
4.1 Redes de políticas públicas. .................................................................................................... 36
4.1.1 De los organismos internacionales ...................................................................................... 37
4.1.2 De los actores nacionales y locales. ..................................................................................... 38
4.2 La discusión teórica ................................................................................................................. 40
5. Conclusiones ................................................................................................................................. 42
FUENTES BIBLIOGRÁFICAS: ............................................................................................................... 45
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ENTREVISTAS ................................................................................................................................. 47
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Introducción
El presente trabajo plantea como objetivo principal realizar un análisis de la
implementación del programa “Corredor Biológico Mesoamericano México”
(CBMM), con base en los conceptos de gobernanza, gobernanza multinivel y
cooperación internacional. Estos conceptos fungirán como herramienta principal
de análisis para conocer en qué medida el desarrollo de este nuevo paradigma (la
gobernanza) ha podido implantarse de manera directa/indirecta en México, esto
por medio del estudio y conocimiento de un programa regional llamado “Corredor
Biológico Mesoamericano (CBM) el cual involucra al CBMM y demás actores
gubernamentales de distintos niveles, así como agentes supranacionales y actores
sociales locales e internacionales.
Anteriormente algunos investigadores han destacado los mecanismos de
ejecución de acciones por parte del programa del CBM, puesto que existen
relaciones intergubernamentales a nivel horizontal, pero sobre todo vertical en los
territorios locales donde inciden, exponiéndose como un gobierno multinivel para
la ejecución de políticas públicas (Ponce, A. 2012).
La pertinencia de esta investigación, se funda en la necesidad de analizar nuevos
mecanismos de implementación de políticas públicas, que abren interrogantes en
torno a los procesos de toma de decisiones dentro de la administración pública,
evidenciando el nuevo papel que mantienen los diversos actores sociales en la
construcción de problemas públicos y su incidencia en la arena pública.
Bajo esta misma lógica, se cree importante resaltar la vigencia de esta
investigación al adentrarse en una literatura poco abordada en México, por lo cual
este estudio se muestra como un acercamiento introductorio al concepto de
gobernanza multinivel, complementándose acertadamente con un estudio de caso,
que tiene como principal finalidad, exponer un panorama general de los
mecanismos de implementación del programa del CBMM y su relación con el
concepto antes mencionado.
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El punto de partida de este trabajo es que, si bien el concepto de gobernanza nace
en circunstancias propicias para su desarrollo y bajo un marco institucional estable
(Europa occidental), el proceso de cooperación internacional que ha permitido la
globalización a través de redes de desarrollo, ha impulsado las crecientes
relaciones entre regiones y agentes supranacionales, lo que ha derivado en una
cooperación continua e integración de experiencias exitosas en países en
desarrollo, como México.
Por lo anterior nuestra pregunta de investigación busca responder la siguiente
interrogante; ¿El concepto de gobernanza multinivel ha podido establecerse de
manera directa/indirecta en México, por medio de la cooperación internacional en
la implementación del programa Corredor Biológico Mesoamericano México
(CBMM)?
Luego entonces, nuestra hipótesis supone que el proceso de globalización
desarrollado en todo el mundo, ha favorecido a una mayor cooperación
internacional y relaciones crecientes de integración y gobernanza multinivel en
democracias emergentes como México.
Metodología
Por lo anterior el análisis de este programa, se llevó acabo con herramientas
cualitativas, en primera instancia se realizó una revisión documental en donde se
recopilaron informes, reglas de operación, etc. con el fin de mapear a los
principales actores involucrados en el diseño, implementación y evaluación del
CBMM, una vez mapeados se realizaron una serie de entrevistas semi-
estructuradas a algunos de estos actores con la finalidad de analizar la
interdependencia y coordinación entre los mismos, por último se llevó a cabo el
índice de jerarquización de Landau, que mide el grado de jerarquización en una
organización o en nuestro caso, en la red de actores del programa del corredor.
En este documento se presentan los resultados obtenidos de la mencionada
investigación, con la firme intención de despertar el interés de la masa crítica y
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académicos, para acrecentar en futuras investigaciones los estudios que se tienen
respecto al tema.
Plan de la tesis
Este documento inicia con un capítulo introductorio en donde se realiza un
acercamiento teórico en torno al concepto de gobernanza, en el cual se busca
diferenciarlo de algunos otros conceptos que han surgido en una temporalidad
similar como lo es la nueva gestión pública o la gobernabilidad, que discuten
situaciones diferentes a la gobernanza, pero que mantienen características
similares a ella. Por otra parte, en un segundo apartado del mismo capítulo, se
busca tener un acercamiento teórico de la gobernanza con otros conceptos como
la cooperación internacional y la teoría de redes para dar paso a la base
conceptual que tendrá lugar en la discusión del estudio de caso. Por último, en
este capítulo se discuten algunas consideraciones conceptuales del concepto de
gobernanza multinivel.
Posteriormente en el capítulo dos, se busca contextualizar al lector respecto al
programa del CBM y posteriormente al CBMM, el capítulo señala algunas
características por las cuales se cree que este último puede situarse como un
ejemplo empírico de gobernanza multinivel, además de reconocer entre otras
cosas, el plano formal del programa que se contrastará posteriormente con los
hallazgos del trabajo de campo.
En el tercer capítulo se realiza un acercamiento teórico con la teoría de
movilización de recursos, las interacciones y la interdependencia entre actores.
Posteriormente se describen los actores encontrados en el programa con base en
el acercamiento teórico anterior, en donde se exponen el tipo de recursos que
intercambian. El capítulo termina con la proyección del índice de jerarquización de
landou.
En el capítulo cuarto se discute la aplicación teórica en nuestro caso de estudio, y
se analizan con base en la metodología expuesta anteriormente, los resultados
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obtenidos. Por último se realizan algunas consideraciones finales y algunas
recomendaciones de política pública que permitan mejorar su implementación.
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Capítulo 1. Gobernanza: consideraciones conceptuales.
Como se ha establecido en la parte introductoria de la investigación es necesario
en primer lugar, reconocer los principales conceptos que fungirán como base para
poder realizar el análisis correspondiente del programa que se expone en el título
de la investigación. Esta base conceptual está integrada por: Gobernanza,
Gobernanza multinivel, Cooperación internacional descentralizada y Redes.
Como parte del primer acercamiento a nuestro concepto inicial: Gobernanza, que
se establece como el primer eslabón para el entendimiento del análisis que se
plantea hacer, es indispensable diferenciarlo de otros conceptos que pueden llegar
a tener ciertas características comunes al mismo.
1.1 Gobernanza, Gobernabilidad y Nueva Gestión Pública (NGP) Gobernabilidad
La gobernabilidad mantiene cierta relación con la gobernanza al plantearse sobre
la escena de la administración pública en un espacio temporal ciertamente
cercano, así mismo comparten o bien discuten acerca de la direccionalidad de la
sociedad y los alcances del Gobierno en la misma. “De manera concreta podemos
decir que la gobernabilidad se centra en la creación y la consolidación de la
capacidad de gobernar del gobierno” (Aguilar, L. 2008. Citado por Serna de la
Garza. 2010), es decir la gobernabilidad fortalece el argumento clásico de que el
gobierno es el único ente dentro del Estado con la capacidad para crear políticas
públicas y proveer servicios públicos a la sociedad.
Nueva Gestión Pública Por otra parte la Nueva Gestión Pública, toma como punto de partida el
desenvolvimiento del Gobierno como un ente privado, para de esta manera medir
a partir de resultados, la eficacia y eficiencia de los procesos que se realizan
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dentro de la administración pública, de igual forma algunos estudiosos de la NGP
comienzan a ver al “ciudadano más que como un receptor de servicios públicos, a
un cliente que paga por ellos, lo que refuerza la idea de eficiencia” (García, Ma.
2001).
Gobernanza La gobernanza como ya se ha expuesto, si bien comparte ciertas características
con los dos conceptos anteriores, tiene como base para buscar la orientación de la
sociedad algo ajeno, tanto a la gobernabilidad como a la NGP, que es la
descentralización del poder público. La gobernanza enuncia una mayor
horizontalidad en el proceso de hechura de políticas públicas (PP) por parte del
Gobierno, en donde exista una mayor inclusión de actores tanto públicos como
privados en los procesos de toma de decisiones, que permitan entre otras cosas
imprimir mayor eficacia y eficiencia a los procesos de creación, diseño e
implementación de las PP ya que “al momento de haber una apropiación del
propio programa por parte de la sociedad existen mayores posibilidades de éxito
del mismo” lo que en consecuencia traería consigo también la legitimación por
parte de los demás sectores de la sociedad al hacerlos participes de estos
procesos (Roth, A. 2002).
En palabras de Aguilar Villanueva la Gobernanza se establece como un concepto
descentralizado de la dirección social, ya que la sociedad ya no puede ser dirigida
(controlada) únicamente por el Estado, pues los nuevos instrumentos de control y
dirección de la sociedad se encuentran repartidos entre una gran variedad de
actores, enunciando un proceso de horizontalidad dentro de la administración
pública” (Aguilar, L. 2006). Otra de las variables que toma en cuenta la
gobernanza es el nuevo papel que juega entonces el Gobierno al no ser este ya
únicamente el ente ejecutor de las decisiones públicas, pues pasa a hacer un
“agente encargado de la coordinación de sectores y mantiene como su primera
función organizarse con otros actores sociales, económicos y políticos para el
diseño e implementación de políticas, es decir, un Estado coordinador o
interactivo (Rhodes, 2000. Citado por Martínez, N. y Díaz O. 2014).
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Así mismo el propio concepto de gobernanza parece haberse convertido en los
últimos años en un término clave para hacer referencia a una gama de soluciones
plausibles dentro de una democracia basada en un “modelo multiparticipativo,
descentralizado, con pluricentros de poder y autoridad” en donde anteriormente la
paternidad del Gobierno parecía ser la única fuente de soluciones para los
problemas sociales. Ante esto y después de una serie de desplazamientos entre
diferentes conceptos como la propia administración pública, el gerencialismo, o
más recientemente el new public magnament (García, J. 2001. p. 310), la
gobernanza ha fijado su punto de atención en “la autonomía de los agentes
sociales, políticos o económicos y en la transversalidad entre la dualidad público –
privado, en donde exista un ámbito donde ambas tendencias concurran” (García,
J. 2001. p. 311) (Arellano, D. Sánchez, J. y Bartolo R., 2014, p. 10).
De igual forma se ha mencionado que la Gobernanza se construye a partir de la
coordinación de diferentes sectores de la sociedad, lo cual demanda una
comunicación permanente entre todos los actores que integran y que llevaran a
cabo el proceso de política pública, de esta forma la creación de redes que se
describen como un conjunto de relaciones de un tipo específico (colaboración
control, etc.) (Lezega, 1994. Citado por Roth, A. 2002) permiten tener mayores
canales de comunicación entre estos actores e incluso con actores externos que
dota de mayores herramientas al proceso de coordinación mismo, ya que abren la
oportunidad de generar a su vez redes de información o conocimiento que
permitan reducir los costes de transacción al realizar alguna política pública
(Pierre. 2000. Citado por Martínez, N. y Díaz O. 2014), ya que se da la
oportunidad de replicar ciertas políticas que ya han sido efectivas en un
determinado lugar ajeno en donde fueron implementadas originalmente (Porras, A.
2014).
No obstante, el concepto de gobernanza no ha quedado limitado a una única
fórmula de acción, es decir no existe una serie de variables únicas con las cuales
definir el marco de análisis de la gobernanza, lo que ha desembocado en
establecer diferentes tipos, “de hecho hay tantas formas de gobernanza como
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opciones de acuerdos sobre cómo organizarse colectivamente” (Noferini, A. N.d.
p. 176.). Por ende, existen conceptos como gobernanza democrática, buena
gobernanza, gobernanza global, gobernanza multinivel, etc.
Para fines de este trabajo nos enfocaremos en analizar el concepto de
gobernanza multinivel, el cual entendemos en su sentido más general como, “un
escenario de toma de decisión y de procesos de políticas públicas abiertos,
verticalmente e horizontalmente integrados y en los cuales participan varios
actores tanto públicos como privados” (Noferini, A. N.d. p. 177.). En el siguiente
bloque se profundiza en la definición de este concepto y se complementa con la
discusión y análisis del concepto de cooperación internacional descentralizada y
la teoría de redes.
1.2 Gobernanza Multinivel, Cooperación descentralizada y Redes.
1.2.1 GOBERNANZA MULTINIVEL
Como se ha expuesto en el bloque anterior el concepto de gobernanza puede
confundirse con algunos otros conceptos, los cuales aunque mantienen
características similares como su finalidad, no tienen en común los mismos
mecanismos de actuación, sin embargo, existen algunos otros que parecen tener
una relación completamente directa con él, como lo son: i) La gobernanza
multinivel; ii) la cooperación internacional descentralizada y; iii) las Redes de
políticas públicas o Policy Networks.
La implementación de la gobernanza se expone en su sentido más general de una
manera local, es decir dentro de su marco de análisis no da por hecho la inclusión
de actores externos al ámbito local, lo que deja fuera de su estudio a los agentes
internacionales y supranacionales los cuales hoy en día y debido al proceso de
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globalización que se ha venido generando desde hace ya 3 o 4 décadas es casi
imposible no tomarlos en cuenta ya que estos agentes supranacionales como la
ONU, el Banco Mundial, la OEA, etc. Son actores capaces de formular agendas
públicas internacionalmente, como es el caso del medio ambiente o la reducción
de la pobreza que forman parte de los objetivos del milenio (OM) (ONU, n.d.)
debido a ello y a las crecientes integraciones de bloques internacionales como fue
en un inicio el de la Unión Europea que se concretó como un claro ejemplo de
cooperación internacional, se comenzó a discutir sobre nuevos conceptos que
pudiesen afrontar este proceso de intercomunicación global que se estaba
presentando, de esta forma surgió la gobernanza multinivel.
La Gobernanza multinivel se puede definir como “un acuerdo para tomar
decisiones vinculantes que involucra una multiplicidad de actores políticamente
independientes pero por lo demás interdependientes – tanto públicos y privados -
en diferentes niveles de agregación territorial en temas como la negociación /
deliberación / aplicación continua de políticas, etc. y en el que no se asigna la
competencia política exclusiva o se afirma una jerarquía estable de la autoridad
política a cualquiera de estos niveles” (Schmitter, 2004, citado por Piattoni 2009).
La gobernanza multinivel según Piattoni (2009) consistiría en el resultado de
entender la evolución de la vida política contemporánea, en fijar la atención y
reconocer que:
• La movilización política, se produce tanto dentro de los límites
institucionales y a través de procedimientos convencionales, como a través
de estos límites y fuera de estos procedimientos.
• La formulación de políticas, ya no separa prolijamente responsables
políticos de receptores de la política, ni distingue entre los actores públicos
y privados, sino que tiene que alistar todos los tipos de actores en todos los
tipos de papeles de todo el proceso de las políticas.
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• El sistema de gobierno, dirigido por una movilización política y la producción
de las decisiones políticas son cada vez menos comprensibles como se ha
establecido, ya que las instituciones son constantemente ajustadas y los
procedimientos están constantemente contrapuestos con la toma de
decisiones de los propios procesos.
En pocas palabras el punto de partida de la gobernanza multinivel es la existencia
de competencias superpuestas entre varios niveles de gobierno y la interacción de
los actores políticos a través de esos niveles. ... Los teóricos de la Gobernanza
multinivel postulan un conjunto de redes de políticas globales de varios niveles. ...
La presunción de la gobernanza multinivel es que estos actores participan en
diversas redes de políticas y esto puede involucrar que los actores sub nacionales
- grupos de interés y los gobiernos sub nacionales - traten directamente con los
actores supranacionales (Marks et al, 1996, citado por Piattoni, 2009).
1.2.2 COOPERACIÓN DESCENTRALIZADA
Algunas de las características que comparte la cooperación internacional
descentralizada con la Gobernanza multinivel son:
• Debate sobre si el gobierno es el único actor, que dirige las acciones al
interior de su nación en tiempos de globalización, y
• Funciones, responsabilidades y competencias de actores sub nacionales.
No obstante la cooperación descentralizada se le asocia al desarrollo sostenible y
con este a su vez se hace referencia al regionalismo en donde el territorio
representa el nuevo marco de desarrollo, en el cual existen protagonistas sub
nacionales como instituciones, sociedad civil o asociaciones (Noferini, n.d.).
El renovado énfasis sobre el territorio trajo consigo también la importancia de las
ventajas comparativas entre regiones, lo que puso en valor el espacio que
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mantenía cada comunidad aprovechando así estas ventajas para el desarrollo
local (Diéguez, Guiemonde, Sindie, Blanco. 2005).
El funcionamiento de la cooperación descentralizada se encuentra muy similar al
funcionamiento de la gobernanza multinivel, ya que la importancia de la
generación de redes tanto de actores como de información o conocimiento, en
ambos conceptos son cruciales para generar resultados, en este caso la
cooperación descentralizada enuncia que existan relaciones de cooperación entre
diversos actores y en diversos niveles, así como entre organizaciones sociales o
gobierno, empresas y ONGs, para lograr acrecentar el desarrollo sostenible,
aunque plantea a manera de recomendación que el proceso de cooperación se dé
entre agentes con características políticas, sociales y económicas iguales
(Noferini, n.d.).
1.2.3 REDES El gran ente que conforma el Gobierno, le demanda mantener una interacción
permanente con una gran diversidad de actores, debido a ello las políticas
públicas que emergen de su proceso de toma de decisiones, es el resultado de
una interrelación entre el gobierno y otras instituciones, grupos e individuos (Roth,
A. 2002).
A partir del reconocimiento del proceso descrito en el párrafo anterior, se entiende
la importancia ya descrita en los bloques anteriores en donde las redes de
cooperación toman una gran importancia al momento de entender el proceso de
implementación de la gobernanza multinivel y la cooperación descentralizada,
pues estas son el resultado de las interacciones permanentes entre actores
diversos, competentes en un determinado ámbito.
Dentro de la teoría de las redes o networks theory existen varios enfoques
referentes al tema de políticas públicas, por lo cual es necesario y desglosar dicha
teoría.
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En un primer acercamiento que nos permita entender las redes de la política o
Policy networks, se considera que esta es un conjunto de “mecanismos de
movilización de recursos políticos en situaciones en las cuales la capacidad para
tomar decisiones, formular o implementar programas es ampliamente distribuida o
dispersa entre distintos actores tanto públicos como privados. Son estructuras
hibridas de colaboración, de enlace, o de apoyo a la actividad política
gubernamental” (Marin y Mayntz, 1991. Citado por Roth, A. 2002), que son
características comunes con la Gobernanza, la gobernanza multinivel y la
cooperación internacional descentralizada.
Dentro de la teoría de las redes destacan dos enfoques de concepción
contrapuestas entre las redes de política, la; i) Policy network, la cual ya ha sido
descrita generalmente en el párrafo anterior y; ii) Policy Community, que mantiene
características distintas y contrapuestas a lo que se ha venido hablando en torno
al tema, de ahí la importancia de su diferenciación, para no caer en confusiones y
contradicciones.
Distinguir entre ambos enfoques de teoría de las redes, puede no ser tan fácil,
empero existe una propuesta de tipología para distinguirlas. (Rhodes, et al. 1995.
Citado por Roth, A. 2002) la cual “está basada en un continuum en la cual por un
lado se encontrarían las issue networks y por el otro las policy communities.
• Issue networks: “Se caracterizan por ser redes de intercambio de
información, en las cuales cada organización es relativamente autónoma
de las demás.
• Policy communities: Se caracterizan por mantener relaciones más
estrechas de tipo oligárquico o corporativista. En estas comunidades
(comunidades de política) los miembros y sus relaciones son más bien
estables, con una interdependencia fuerte y un grado de aislamiento
importante de la red en relación a su exterior”
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1.3 CONSIDERACIONES CONCEPTUALES
Del mismo modo en que se ha expuesto puntualmente las características
“positivas” de nuestro concepto base que es la Gobernanza, se cree de igual
manera necesario resaltar ciertos cuestionamientos que se le han realizado a este
concepto.
Este ejercicio de retroalimentación es importante, ya que nos permite reconocer y
analizar cuáles son los alcances de este concepto y poner especial énfasis en las
áreas de mayor debilidad del mismo, para de esta manera realizar el análisis de
nuestro objeto de estudio lo mejor posible.
Como se ha venido planteando, la Gobernanza es un término relativamente nuevo
dentro de la administración pública, por lo cual como todo concepto emergente ha
afrontado diversos cuestionamientos entorno a su construcción y principal objetivo,
que como ya se expuso es buscar una mayor horizontalidad al interior de la
administración pública respecto a su toma de decisiones, incluyendo a más
actores sociales en este proceso. Si bien es un concepto novedoso, ha existido ya
una gran cantidad de investigaciones que buscan contribuir al estudio de este
nuevo termino, lo que ha causado un mayor esclarecimiento del mismo, no
obstante ha existido también quien se ha manifestado no en contra del concepto
pero si en contra de basar sobre él la solución a los problemas de la
administración pública. “Hay quienes incluso ya plantean que es un concepto
francamente fastidioso” (annoying, Perry, et al, 2014. citado por Arellano, D.
Sánchez, J. y Bartolo R., 2014), lo cierto es que se ha convertido en una tendencia
popular dejando entre ver lo vigente del tema y su aplicación.
Una de los cuestionamientos realizados a la gobernanza es el del enfoque
empírico que busca ejemplos claros de su aplicación, en donde la variante
organizacional pueda converger de manera clara en el modelo descrito por la
gobernanza (Arellano, D. Sánchez, J. y Bartolo R., 2014), de igual forma existen
otros investigaciones que arrojan que la idea del “Vaciamiento del Estado” o del
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“Estado hueco” es exagerado, ya que todavía se reconoce al Gobierno como la
institución con mayor capacidad de dar coherencia y certidumbre al futuro de una
sociedad, además de ser más capaz que cualquier otra institución al resolver
conflictos entre entes sociales, los cuales deben coordinarse para lograr la
gobernanza (Peters y Pierre, 2005).
Se cree necesario entonces tener en cuenta este tipo de consideraciones para no
permear los resultados que arroje nuestro análisis de nuestro objeto de estudio.
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Capítulo 2. Acerca del Programa del CBMM 2.1 Orígenes del CBM Dentro del proceso de integración regional en América Latina, el 5 de junio de
1992 los presidentes de los países de la región mesoamericana (Belice, Costa
Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá) suscribieron en
Managua, el convenio para la conservación de la Biodiversidad y protección de
áreas silvestres prioritarias en América central, cuyo objetivo fundamental es
conservar la diversidad biológica de la región (CCAD, 1992 citado por Zúñiga T, et
al. 2002).
En una temporalidad similar se planeaba en la misma región un programa de
conservación de la pantera, llamado “paseo pantera” por parte de un grupo de
conservacionistas internacionales lo que derivó en un documento de propuesta
para crear el CBM.
“Las primeras aproximaciones del Corredor Biológico comienzan con
base en un proyecto que se llamaba el paseo pantera, este proyecto
estaba pensado en la idea de generar una estrategia de manejo que
permitiera contribuir a la conservación de los grandes mamíferos
tropicales, principalmente del Jaguar”. Información concedida por (R.
Robles de Benito, entrevista, 22 de mayo de 2015).
Posteriormente en el marco de la Comisión Centro americana de Ambiente y
Desarrollo (CCAD) que se había creado en 1989 como una iniciativa que mantenía
como finalidad la de facilitar, coordinar y promover acciones en el campo
ambiental por los países arriba mencionados, se le permitió a México ingresar
como país socio extra regional al programa del CBM (Zúñiga T, et al. 2002).
Finalmente en 1995 la CCAD solicito al Programa de Naciones Unidas para el
Desarrollo (PNUD) asistencia técnica para el diseño del corredor, un año más
tarde cada país preparo una propuesta técnica sobre corredores, culminando esta
etapa de preparación y diseño. En 1997, se presentó el resultado del proceso
antes descrito en la cumbre de presidentes de Centroamérica, firmándose una
declaratoria conjunta que definía el concepto de CBM.
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2.2 ¿Qué es el Corredor Biológico Mesoamericano (CBM)? Como ya se ha expuesto el CBM integra a los países que conforman la región
mesoamericana y el sureste de México (Los estado de Chiapas, Yucatán,
Campeche, Oaxaca, Tabasco y Quintana Roo). Tiene como primer objetivo
mantener la diversidad biológica, así como disminuir la desfragmentación de los
ecosistemas y mejorar la conectividad del paisaje. Este objetivo se propone
lograrlo al promover procesos productivos sustentables que mejoren la calidad de
vida de las poblaciones humanas locales que usan, manejan y conservan la
diversidad biológica (CONABIO, n.d.).
“La declaración del establecimiento del CBM se llevó a cabo en 1997 durante una
cumbre de presidentes (Godoy J, n.d. s/p), además en dicha declaración se definió
el concepto de Corredor como un sistema de ordenación territorial compuesta por
áreas naturales protegidas de diferentes categorías de manejo más sus
interconexiones, organizado y consolidado para brindar un conjunto de bienes y
servicios ambientales, tanto a la sociedad centroamericana como mundial,
proporcionando los espacios de concertación social para promover la inversión en
la conservación y el uso sostenido de los recursos que posee".
“La región mesoamericana que comprende los 8 países ya mencionados alberga
una gran diversidad geográfica, climática, biológica y cultural, cuya extensión
territorial es aproximadamente 769,000 Km^2, en este pequeño porcentaje del
planeta se aloja el 7% de todas las formas de vida conocida por la ciencia” (Zúñiga
T, et al. 2002, pág. 8). Por lo cual esta región se sitúa como un punto de atención
prioritaria, a nivel internacional y con una importancia regional basta, para enfocar
esfuerzos de todos los actores involucrados en su conservación.
La consolidación de esta región se fue construyendo a partir de la declaración de
áreas naturales protegidas (ANP) en la década de los 90s, en donde de 1990 a
1996 se registraron 191 áreas protegidas, dando como resultado que a principios
del siglo XX la región contará ya con más de 590 ANP y más de 150 propuestas a
ser declaradas (Zúñiga T, et al. 2002). Complementado la estadística anterior es
importante resaltar que un análisis hecho en el año 2000 demuestra que la
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propuesta integral del CBM abarca 321,103 km2, donde el 48.7% son áreas
protegidas declaradas con respaldo legal, el 3.9% del territorio lo representan
áreas protegidas propuestas y el 47.4% son áreas de interconexión (donde
además de desarrollarse actividades agropecuarias y forestales, ya se están
desarrollando servidumbres ecológicas u otras formas de conservación en tierras
privadas) (Godoy J, n.d.).
En cuanto a financiamiento “el CCAD presentó una propuesta al Global
Environmental Facility (GEF), por medio del PNUD para establecer de manera
formal el corredor, este fue aprobado y el proyecto comenzó operaciones en abril
de 2000, albergándose en los ministros y autoridades de ambiente de los 8
países” (Zúñiga T, et al. 2002, pág. 13).
2.3. Programa Corredor Biológico Mesoamericano México
“Durante 9 años el programa del CBM fue apoyado financieramente por el Fondo
Mundial para el Medio Ambiente hasta 2009, antes de que quedará incorporado al
programa presupuestal de la federación mexicana, en ese mismo año fue acogido
por la Comisión Nacional para el Conocimiento y Uso de la Biodiversidad
(CONABIO), con el fin de impulsar este instrumento de conservación en territorio
mexicano (CONABIO 2011)”.
“El corredor biológico mesoamericano entra principalmente en Chiapas,
posteriormente entra península de Yucatán, Campeche y Quintana Roo,
(...) El financiamiento se da con base en organismos internacionales, lo
genera el GEF (Fondo Mundial para el Medio Ambiente), el GEF menciona
que para este proyecto mesoamericano para México requiere que una
instancia institucional mexicana la opere, en México SEMARNAT, pero
dentro de ella una instancia que genere investigación; CONABIO,
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financiamiento sería bipartita un peso de GEF, un peso de la federación.”
(R. Sosa, entrevista personal, 9 de Junio de 2015).
“En un inicio la operación del programa comenzó con un Consejo Consultivo
Nacional, consejos consultivos estatales integrados por representantes de los tres
niveles de gobierno, organizaciones no gubernamentales, organizaciones sociales,
centros de investigación e iniciativa privada”. Existe una unidad técnica nacional y
unidades técnicas regionales para la península de Yucatán y Chiapas. “El primer
Consejo Consultivo Estatal quedó establecido en septiembre de 2002 en el
estado de Quintana Roo” (Elizondo, C. n.d.)
2.3.1 Del financiamiento
En 2009, cuando CONABIO acoge al CBMM, el GEF da por terminado el
financiamiento al proyecto, dándole a CONABIO la responsabilidad de seguir
financiando los proyectos del corredor, “durante este tiempo el programa del
CBMM sigue siendo un organismo autónomo dentro de la CONABIO” (R. Sosa,
entrevista personal, 9 de junio de 2015), no obstante y luego de un lapso de
tiempo y bajo una nueva estructura de la operación del programa que se da en
2011 en donde la Comisión modifica su estructura al crearse la Coordinación
General de Corredores y Recursos Biológico, que entre otras funciones tiene la de
atender al Corredor Biológico Mesoamericano México, en donde además se
aumenta una coordinación regional con sede en Oaxaca, (CONABIO, n.d.), “el
banco mundial decide reincorporarse al proyecto en 2012 por medio de proyectos
productivos como: turismo, sistema aero forestal, cacao, silvo pastoril, etc. Sin
embargo, ha dejado de ser el único ente financiador, ya que durante su ausencia,
instituciones como la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural,
Pesca y Alimentación (SAGARPA), la Comisión Nacional Forestal (CONAFOR)”, y
“la Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas (CONANP) se han incluido
como instancias financiadores de proyectos en el área del CBMM” (R. Sosa,
22
entrevista personal, 9 de Junio de 2015), (C. Macías, entrevista personal, 9 de
junio de 2015.).
En este mismo sentido ONGs internacionales, así como agencias de Cooperación
internacional, lograron acrecentar su presencia en las labores de financiamiento
por medio de redes de coordinación entre sí mismos:
Tenemos 2 grandes proyectos, uno de ellos financiado con recursos
del ministerio de ambiente alemán, a través de la iniciativa de clima
internacional en donde estamos trabajando con ellos desde hace 5
años y el otro proyecto de captura de carbono, etc. es financiado por la
Agencia de Cooperación de los Estados Unidos (USAID) (M. Morales,
entrevista personal, 10 de Junio de 2015.).
2.3.2 De la operación del Programa (CHIAPAS)
Como ya se ha mencionado la Coordinación General de Corredores y Recursos
Biológicos, mantiene una sede nacional, que se encuentra en el Distrito Federal y
3 sedes regionales (Chiapas, Chetumal y Oaxaca). Actualmente el CBMM trabaja
en siete corredores: 1. Selva Maya Zoque (Norte de Chiapas), 2. Sierra Madre del
Sur (Sur de Chiapas), 3. Calakmul - Sian Ka’an (Campeche - Quintana Roo, 4.
Costa Norte de Yucatán (Yucatán), 5. Pantanos de Centla - Cañón del
Usumacinta (Tabasco y Chiapas), 6. Sierra de Tabasco y 7) Humedales Costeros
- Sierra de Huimanguillo (estos dos últimos en Tabasco) (CONABIO, 2011).
En nuestra investigación abordaremos únicamente la implementación del
programa en el estado de Chiapas, ya que cuenta con las características
necesarias para realizar el análisis que se pretende del mismo.
Continuando con la descripción de los actores es necesario resaltar que además
de los actores financiadores del programa, existen otros actores sociales y
23
académicos, quienes aportan a este entramado de redes de cooperación,
recursos técnicos, humanos, infraestructura e incluso respaldo institucional, de
esta manera se exponen como actores de gran importancia para la operación del
CBMM, las ONGs, universidades y centros de investigación tanto nacionales
como internacionales, así como los propios productores.
El desafío más importante en esta compleja interacción entre actores de distintos
niveles y con distintos recursos, era implementar proyectos conjuntos que
cumplieran el principal objetivo del corredor; lograr vincular la conservación
ambiental con el uso sostenible de los recursos naturales.
En primera instancia, y por así decirlo el primer reto del CBMM, era poder
mostrarle al Banco Mundial que no existía corrupción en el ejercicio del recurso
financiero, lo que en un inicio se presentó como un buen desafió para los
operadores del programa, ya que los procedimientos necesarios de gestión del
recurso se realizaban de una manera lenta, lo que llevo en algunos casos a que
ciertos actores, dejaran o no creyeran en la seriedad del proyecto (R. Sosa,
entrevista personal, 9 de junio de 2015). Empero, y con la coordinación necesaria
se logró llevar acabo un buen ejercicio de esos recursos, toda vez que las reglas
operativas del Banco Mundial, así se lo exigían a los operadores del corredor.
“Al Banco Mundial se le daban informes mensuales (...) El Banco
Mundial no te daba dinero, son desembolsos, se genera el ejercicio de
gasto, haces tú rendición de cuentas, y se lo presentas al Banco
(Mundial), cuando te revisa que todo está correcto, te hace un
desembolso, el Banco Mundial te da la no objeción a este proceso
(ejercicio de gasto), no operábamos solos.” (R. Sosa, entrevista
personal, 9 de junio de 2015).
Bajo esta misma línea, el proceso de coordinación con los productores (sociedad
civil) se tornó complicada, al existir barreras para la coordinación entre ONGs
24
(quienes realizaban el proceso de concientización, asesoramiento y capacitación
a los productores) y sociedad civil (SC), a partir de la existencia de círculos vicios
que impedían lograr generar estímulos para incentivar la participación e
involucramiento de este sector social.
“Sí influye que seamos ONG, para bien y para mal, para bien en el
sentido de que llegas y mucha gente confía en las ONGs, más que en
el gobierno, porque muchas veces el gobierno ha llegado, les da a la
gente un subsidio, los abandonan, ya no regresan, y esos subsidios
se reparten de mala forma (...) Luego llegamos nosotros y nos
perjudica, porque les decimos –venimos con este proyecto, pero yo no
traigo efectivo, yo no les voy a pagar un salario- ¿le entran o no? No,
entonces no le entro.” (C. Macias, entrevista personal, 9 de junio de
2015)
Sin embargo “el proceso de concientización y seguimiento arduo por parte de las
ONGs involucradas, logro establecer medios de concientización en donde, a partir
de proyectos a largo plazo (3 años por lo menos) y resultados obtenidos, se logro
incentivar la participación de la sociedad” (M. Morales, entrevista personal, 10 de
junio de 2015).
Fueron tales los resultados obtenidos que se realizaron foros para dar a
conocerlos entre la comunidad interesada.
“Hemos realizado foros de ganadería desde hace un par de años, en
donde se busca la difusión del trabajo que hacemos, con los diferentes
financiadores a través de PRONATURA, que la gente conozca que hay
otras opciones para trabajar, (sistemas silvo pastoril, sistemas de riego,
etc.). En el foro se trata que los propios productores expongan su propia
experiencia, ya que es más creíble para el ganadero, que sean ellos
25
quienes proyecten los resultados” (R. Velazco, entrevista personal, 10 de
junio de 2015).
Por otra parte, las comunidades académicas lograron establecer redes de
cooperación con las ONGs tal es el caso del Colegio de la Frontera Sur y el
CATIE (Centro Agronómico Tropical de Investigación y Enseñanza), que lograron
vincularse primordialmente en el área de investigación y expertise, dotando de
herramientas técnicas a ONGs, como Pronatura Sur o The Nature Conservancy
(TNC) y a la propia CONABIO, además generando y formando parte de diversos
proyectos al interior del Corredor. “En el sentido formal no mantenían proyectos
conjuntos, por las dimensiones y áreas de desarrollo de cada organización, sin
embargo este no fue impedimento para que ambos actores, lograsen tener una
relación de cooperación casi permanente, al aportar además infraestructura,
capital humano, etc.” (M. Morales, entrevista personal, 10 de Junio de 2015.)
Así mismo existen organizaciones internacionales y demás actores locales
quienes, activamente participan en los proyectos del CBMM, así lo menciona
Manuel Morales, miembro de “The Nature Conservancy”:
“Tenemos un proyecto de alianzas, cada quien haciendo lo que
sabe, el CATIE (Centro Agronómico Tropical de Investigación y
Enseñanza) en la parte de asesorías, Espacios Naturales en la
parte de gestión con CONANP, el Fondo de Conservación el
Triunfo quien creo el fondo semilla de agua, es un fondo para
capitalizar recursos, para bajarlos al proyecto de Ganadería
Sostenible (M. Morales, entrevista personal, 10 de junio de 2015)”.
Dentro de los actores con injerencia estatal en el CBMM, se logró percibir la
presencia de la Secretaría de Medio Ambiente e Historia Natural (SEMAHN), así
como la Secretaría del Campo (SECAM) y la Secretaría de Pesca y Acuacultura,
no obstante dentro de las acciones que estas instituciones realizaban en torno al
26
corredor, fueron únicamente de respaldo institucional, presentándose en foros, y
reuniones intermitentemente (M. Morales, entrevista personal, 10 de Junio de
2015.).
Por último, es indispensable resaltar el rol de los productores, quienes adoptaron
el papel de monitoreo y seguimiento de los proyectos, recursos y técnicas, que en
su momento las ongs, les enseñaron.
“Después de un cierto seguimiento, uno o dos años, en el que nos
ganamos la confianza de los grupos comunitarios, la gente se
entusiasma, porque está ansiosa de aprender nuevas técnicas, que
permitan trabajar de mejor forma la tierra, tú llegas con la gente con
esa propuesta, y la gente quera aprender a trabajar de esa forma,
concientizándose sobre el cuidado del agua, del suelo, etc. Se
cambió el discurso, si bien anteriormente se buscaba el cuidado de
la biodiversidad, la protección a ciertos animales, lo cierto es, que
con los enfoques de los proyectos productivos, la gente se da cuenta
de que tanto pierde y gana protegiendo el bosque y la montaña que
tienen detrás de sí (...) La gente sacrifica su tiempo y su producción
para ir a capacitaciones, ese es el mejor indicador” (C. Macias,
entrevista personal, 9 de junio de 2015).
27
Capítulo 3. Corredor Biológico Mesoamericano México, como red de gobernanza multinivel.
3.1 Interdependencia, interacción y movilización de recursos
Haciendo referencia a nuestro apartado conceptual, expuesto en el primer capítulo
de este documento, es necesario hacer hincapié y retomar la noción de la teoría
de redes, para entender la interacción que se da entre los actores que integran la
red de gobernanza multinivel. Este marco analítico nos permite entender el grado
de interdependencia entre los actores involucrados en una red de esta magnitud
“entendiendo que la interdependencia consiste en que ningún actor pueda lograr
sus objetivos individualmente y con sus propios recursos, dado que se encuentran
divididos entre ellos” (Vázquez, C. 2011)”.
Conjunto a este marco analítico, hacemos referencia a la teoría de movilización de
recursos que describe más específicamente que tipo de recursos intercambian
dichos actores, dotando de mayores herramientas conceptuales a esta
investigación para poder establecer el grado de interdependencia que existe entre
ellos.
Por lo tanto, dentro de este nuevo enfoque de la administración pública, resalta el
involucramiento de otros actores sociales al momento de llevar a cabo los
procesos de políticas públicas, dejando entrever que además de los modelos
clásicos de toma de decisiones (top down y buttom up), existe una nueva forma de
llevar acabo la administración pública del Estado.
En este sentido, uno de los argumentos centrales de la teoría de la movilización de
recursos es que las organizaciones y movimientos sociales requieren de recursos
que deberán adquirir mediante transacciones con otros grupos según se van
logrando sus fines u objetivos (Edwards y McCarthy, 2004 citado por Díaz y
Sanzhez, 2015).
28
Dentro de la teoría de movilización de recursos se señalan aquellos de carácter
social y humano, los organizativos, los político-jurídicos, los materiales, los
comunicativos, los culturales, etc. (Díaz, O, y Sánchez, K, 2015)
Clasificación de los recursos para la movilización Tipo de recurso Descripción
Morales Legitimidad, solidaridad, difusión y apoyo a los objetivos de la organización o movimiento (Edwards y McCarthy, 2004).
Humanos/Sociales
Incluyen el liderazgo, trabajo voluntario, apoyo técnico, la formación y experiencia educativa, política, jurídica, científica, técnica y de gestoría de los miembros, líderes, especialistas, asesores, activistas y simpatizantes de las organizaciones de un movimiento social y éstos redundan en la capacidad de vinculación y negociación de las organizaciones (Cadena, 1999; Edwards y McCarthy, 2004)
Organizativos
Son las formas en que la gente se organiza para hacer diagnósticos, prescripciones para la acción y pronósticos; para deliberar y actuar. Inciden sobre la solidaridad, el compromiso, el espíritu de lucha y las probabilidades de éxito de las organizaciones (Cadena, 1999) Membrecía (sentimiento de pertenencia a un grupo o movimiento), acceso a redes interorganizacionales, conocimiento y capacidades sobre el funcionamiento de organizaciones, reclutamiento de integrantes, acceso a información y promoción (publicidad) del movimiento u organización (Edwards y McCarthy, 2004).
Culturales y disponibilidad de vocabularios
Experiencia de activistas, comprensión de los problemas y asuntos ante los cuales se actúa, acceso al conjunto de valores y percepciones de los actores políticos participantes en el movimiento u organizaciones (Edwards y McCarthy, 2004). También se refiere al arsenal de ideas y símbolos que pueden ser usados para comprender y representar una situación dada (Cadena, 1999).
Materiales Espacios de reuniones y equipos necesarios para las funciones adjetivas del movimiento u organización (Edwards y McCarthy, 2004).
Político-jurídicos
Están integrados por los derechos amparados por la constitución y legislación secundaria, y también por la posibilidad de apoyarse en los poderes judicial o legislativo contra resoluciones del ejecutivo (Cadena, 1999).
Comunicativos Comprenden el grado de acceso a medios y tecnologías de comunicación: volantes, pintas, bardas, brigadas informativas, periódicos, radio, televisión, internet (Cadena, 1999).
Repertorios de contención
Se refieren al conjunto de medios conocidos y empleados para hacer demandas de diferente tipo a diferentes personas y grupos (Tilly, 1986). La innovación es un factor que aumenta el poder de los movimientos (McAdam, 1983).
(Díaz y Sánchez, 2015) con base en McAdam (1983); Tilly (1986), Edwards y McCarthy (2004);
Cadena (1999).
29
La cooperación y movilización de recursos que se da entre los actores
involucrados en la red de gobernanza multinivel, “se dan por medio de diversos
grados de interacción y se entienden a partir de las relaciones entre dos o más
actores”, ya sea que se relacionen por mecanismos de interdependencia “y/o
tengan recursos que intercambiar” (Vázquez, C. 2011).
La clasificación que se ha expuesto de la teoría de movilización de recursos, nos
permite exponer y clasificar los recursos intercambiados entre los actores
pertenecientes al programa del CBMM, con lo cual podríamos
predeterminadamente entender la dinámica que se da en las relaciones que
sostienen los actores, ejemplificando con cada categoría los recursos
intercambiados entre los mismos y el grado de interdependencia con el que
cuentan.
Con estas herramientas se realiza un primer análisis respecto a las redes de
gobernanza en la operación del programa del CBMM, complementándose con la
base metodológica, descrita a continuación.
3.2 Análisis de actores; la red de gobernanza e interdependencia
En el capítulo 2, donde se ha descrito, los orígenes, funcionamiento, y operación
del programa del CBMM, se han expuesto de manera preliminar ciertos actores de
diferentes sectores y diversos niveles que se han involucrado y formado parte del
diagnóstico, diseño e implementación de proyectos al interior del programa del
corredor, en este apartado, me permito delimitar esos actores con base en la
interacción que se daba entre sí, posteriormente se indaga de manera más
especifica en los recursos que cada uno de estos actores intercambia en la red de
gobernanza multinivel propuesta, toda vez que se hace hincapié en la idea de la
interdependencia entre sí mismos para llevar acabo un fin en común.
En el capítulo anterior, dentro de los actores mapeados encontramos los
siguientes: Banco Mundial (GEF), CONABIO, CONAFOR, SAGARPA, CONANP,
30
TNC, Pronatura Sur, USAID, Ministerio Alemán de Medio Ambiente, ECOSUR,
Fondo para la conservación el Triunfo, Espacio Naturales y Desarrollo Sustentable
(ENDESU), CATIE, SEMAHN, SECAM, Secretaría de Pesca y Acuacultura, y los
productores (sociedad civil).
Luego entonces se detectó una muestra de por lo menos un actor de cada nivel y
sector necesarios para realizar el análisis propuesto en el apartado introductorio
de este documento, los actores se eligieron a partir del grado de interdependencia
entre sí mismos, por las características de cada uno y por medio de la
metodología bola de nieve, que nos permitió ubicar a los actores más activos:
Actor Descripción Recursos movilizados
Tipo de recursos
Banco Mundial (GEF)
Agente internacional
financiador y
promotor de
proyectos productivos
en el CBMM.
Dinero, y
asesoramiento
técnico a
CONABIO en el
diseño de
proyectos.
Humano/
Sociales y
Materiales.
CONABIO Actor nacional
coordinador y
ejecutor del
financiamiento
internacional (GEF) y
nacional, así como de
políticas públicas
para el CBMM.
Dinero, Capital
humano y
asesoría
administrativa.
Comunicación
y
Organizativos
The Nature Conservancy
ONG internacional,
coordinadora de
bolsas
Expertise,
asesoramiento
técnico a
Humanos/
Sociales
31
presupuestales,
asesoramiento
técnico e
implementador de
políticas públicas.
productores,
capital humano.
Pronatura Sur ONG local, funge
como consultora,
realiza diagnósticos y
diseña proyectos al
interior del CBMM,
brinda asesoría
técnica a los
productores.
Asesoramiento
técnico a
productores,
consultoría
especializada en
diversos temas.
Humanos/
Sociales y
Organizativos.
SEMAHN Secretaría estatal en
Chiapas de Medio
Ambiente
Respaldo
institucional.
Morales
Agencias de Cooperación Internacional (USAID) y Ministerio Alemán de Medio Ambiente.
Agente Internacional
que focaliza su
atención en el
desarrollo de
regiones que lo
ameritan.
Dinero, asesoría
técnica.
Humanos/
Sociales y
Materiales
Centros de Investigación y Universidades (ECOSUR)
Centro de
investigación Público,
especializado en el
estudio del medio
ambiente y su
relación social.
Expertise,
asesoría técnica a
ONGs.
Humanos/
Sociales y
Materiales.
CONANP Comisión Nacional de
Áreas Naturales
Protegidas
Respaldo
institucional.
Recursos
Políticos/
Jurídicos
32
SAGARPA Secretaría de
Agricultura,
Ganadería, Desarrollo
Rural y Pesca.
Financiamiento,
Impulsor de
proyectos
productivos.
Materiales
Productores Sociedad civil, no
organizada.
Capital humano. Morales y
humano/
sociales. Fuente. Elaboración propia con base en trabajo de campo
Esta interdependencia se da a partir de una relación instrumental, donde se parte
del supuesto de que un actor contacta a otro a fin de asegurarse bienes, servicios,
recursos, etc.” ( Knoke y y Yang, 2008 citado por Vázquez, C. 2011), en todo caso
en los recursos que se movilizan entre los actores miembros, se puede observar
que hay relaciones de un solo sentido o unilaterales ( ó ) y/o reciprocas.
( ).
En este sentido generamos una “matriz binaria asimétrica dado que cuando en
una celda se presenta el valor 1, se está indicando que el actor de las filas ha
enviado una relación al actor presente en las columnas”, esta manera de visualizar
la matriz, nos permite notar dos situaciones: I) “cuando una relación es
unidireccional, es decir cuando un único actor ha generado una relación con otro,
sin recibir respuesta y; II)cuando una relación es recíproca, en donde ambos
actores han generado la relación. Por último, siempre que las celdas denoten un
0, representa la ausencia de relación entre actores” (Vázquez, C. 2011).
A manera de ejemplo, presento las siguientes situaciones:
1) En la relación entre CONABIO – SAGARPA presentada en la celda que une
la segunda fila y la tercer columna se nota la presencia del 1, que indica la
generación de una relación por parte de CONABIO hacia SAGARPA, de
igual forma en la celda que une la tercera fila con la segunda columna, se
33
nota la presencia del 1, lo que indica una relación reciproca por parte de los
actores, al contar en ambas relaciones CONABIO-SAGARPA Y SAGARPA
CONABIO, con el número 1.
2) En la relación entre PRONATURA – SEMAHN, presentada en la celda que
une la cuarta fila con la octava columna, se nota la presencia del 1, sin
embargo en la celda que une la octava fila con la cuarta columna en la
relación SEMAHN - PRONATURA, no sé nota dicha presencia, lo que
indica una relación unidireccional en donde PRONATURA es quien
incentiva la relación entre ambos actores.
Co. Sag. Pron. TNC B.M. Product. SEM. C. de
Inv.
Con. Agen.
Co. ___ 1 1 1 1 1 1 1 1 1
Sag. 1 ___ 0 1 0 1 0 0 1 0
Pron. 1 0 ___ 1 0 1 1 1 1 1
TNC 1 1 1 ___ 0 1 1 1 1 1
B.M. 1 0 0 0 ___ 0 0 0 0 0
Product 1 1 1 1 0 ___ 0 1 0 0
SEM. 1 0 0 1 0 0 ____ 0 1 0
C. de
inv.
1 0 1 1 0 1 1 ___ 1 0
Con. 1 1 1 1 0 0 1 1 ___ 0
Agen. 1 0 1 1 0 0 0 0 0 ___
Co.= CONABIO
Sag. = SAGARPA
Pro = PRONATURA
TNC = The Nature Conservancy
B.M.= Banco Mundial
Product.= Productores
SEM = Secretaría de Medio Ambiente e
Historia Natural (SEMAHN)
C. de Inv. = Centros de investigación y
Universidades.
34
Agen.= Agencias de cooperación internacionales
Con.= CONANP
Al sumar el número de números 1 en las filas y columnas de cada actor, se puede
observar el número total de relaciones reciprocas establecidas al interior de la red
de actores, con relación al número de posibles relaciones reciprocas entre los
mismos. En este caso el número máximo de posibles relaciones reciprocas es de
90, por lo que CONABIO es quien más relaciones reciprocas mantiene al interior
de la red con un 20.0% del total, seguido por TNC con 17.77%, seguidos por
Pronatura Sur con 14.44%, CONANP 13.33%, Centros de investigación y
Universidades (12.22), Productores 11.11% SAGARPA y SEMAHN, con (8.88%),
Agencias Internacionales 6.6% y por último el Banco Mundial con (2.22%).
Siguiendo con este análisis se muestra en la gráfica 1, de manera más clara las
relaciones entre los actores, en donde es necesario resaltar como se presenta la
flecha que une a los mismos, ya que puede ser unidireccional o bien recíproca.
Gráfica 1.
35
De manera complementaria al análisis de actores ya realizados y partiendo de
nuestra hipótesis que enmarca a la gobernanza multinivel como un enfoque en la
administración pública vigente, que encuentra en el programa del CBMM, un
ejemplo de implementación, haremos uso del índice de Landau (H) a fin de poder
analizar el grado de jerarquización en la estructura de la red de actores
inmiscuidos en el programa del CBMM.
“El índice de Landau establece valores que se ubican en el parámetro (0-1). 1
indica una total jerarquización y 0 un conjunto de relaciones circulares en las
cuales es de suponer los actores en ecuación tienen vínculos directos y forjen
unos a otros como contrapesos (Benson, 2002, citado por Vázquez, C. 2011) en
términos de la idea de gobernanza multinivel que hemos expuesto.
Para realizar el índice de Landau, hacemos referencia una vez más a la matriz
binaria que hemos generado anteriormente, la ecuación con la cual se realiza esta
índice es:𝐻 = !"!!!!
∗ (!!!! 𝑉!
!!!!
) ^2, en donde n: es el número de actores y 𝑉!: es
el número de celdas de la fila de cada actor en donde se encuentra establecido un
número 1, que indica la presencia de una relación, de un actor con otro. Es
importante resaltar que para la medición de este índice se ha dejado de lado la
fuerza de la relación entre los actores, así como los recursos que movilizan ya que
la utilización del índice no busca analizar dichas variables, sino únicamente la
predominancia que tiene un actor sobre los demás actores.
El resultado arrojado por la ecuación fue de 0.6, lo que indica la presencia de
patrones jerárquicos y horizontales al interior de la red de actores, es decir existen
relaciones verticales de predominio de un actor sobre otro, como lo es el caso de
la CONABIO y TNC, con los demás actores, no obstante estas relaciones
verticales se ven balanceadas por relaciones horizontales de interdependencia
entre ciertos actores (centros de investigación y productores), lo que proyecta
apenas un predominio poco formalizado de una jerarquía al interior de dicha red.
36
Capítulo 4 Corredor Biológico Mesoamericano México ¿Ejemplo de Gobernanza multinivel? El programa del CBMM, como se ha descrito en los diferentes apartados de este
documento, mantiene características específicas, que hacen de su funcionamiento
un espacio de análisis y discusión en torno a la figura teórica de gobernanza
multinivel, concepto al cual en este documento se le asocia su funcionamiento.
Los diversos mecanismos de participación que abre la figura del CBMM, han
permitido el establecimiento de nuevas formas de dirigir las políticas públicas
dentro de un espacio en un ESTADO, lo que abre la discusión relativa a los
paradigmas teórico clásicos de la administración pública, en donde parecen
sacudirse los mecanismos cotidianos de participación e incidencia de la
ciudadanía en el quehacer público
4.1 Redes de políticas públicas.
Dados los objetivos del CBM y posteriormente del CBMM, la integración del capital
humano que pudiese realizar el trabajo de creación, diseño e implementación de
políticas públicas al interior de este programa multinivel, aglutino desde un inicio,
el interés de una gran diversidad de actores provenientes de todos los estratos
sociales, no obstante, el grado de focalización con la que se definieron los
objetivos del programa, lograron delimitar de una manera clara, la población
objetivo a quien iba dirigido, los actores implementadores, así como los entes
financiadores de los proyectos a realizar.
En general el proceso de construcción del órgano coordinador de todos estos
actores, se llevó a cabo de una manera eficaz, pero con procesos administrativos
37
largos, al requerir demasiado tiempo para su establecimiento y comienzo de sus
funciones.
En primera instancia y como las reglas operativas del programa lo instituían, era
necesario el establecimiento de una coordinación estatal que logrará conjuntar a
diversos actores de los tres niveles de gobierno en México, además de ONGs,
cuerpos académicos y de la iniciativa privada. Este proceso permitió enfundar de
manera más clara el que hacer de la organización, al generar líneas de acción
repartidas en diferentes vertientes y en consecuencia en diferentes relaciones
entre actores.
4.1.1 De los organismos internacionales
La paternidad del Banco Mundial que en un inicio se mostró como el ente
financiador y técnico del programa del CBMM se fue diluyendo con el pasar del
tiempo, hasta el punto de retirar el apoyo financiero al programa (2009), “lo que
dejo muchas dudas respecto al seguimiento del mismo en otros países en América
Latina” (R. Robles, entrevista personal, Mayo 2015). “No obstante en México la
activa participación de ONGs internacionales, como The Nature Conservancy” y
“el Fondo Mundial para la Naturaleza (WWF por sus siglas en ingles), lograron
gestionar recursos de otros actores internacionales para los proyectos del
corredor” (M.Morales, entrevista personal 10 de junio, 2015) (A. Flamenco,
entrevista personal, julio 2015).
The Nature Conservancy por ejemplo, logro establecer gestiones con diferentes
agencias de cooperación internacional, como lo es la Agencia de cooperación
internacional para el desarrollo de Estados Unidos (USAID) y el Ministerio Federal
de Ambiente Alemán, además de congregar esfuerzos con el Centro Agronómico
Tropical de Investigación y Enseñanza (CATIE), para la réplica de técnicas de
conservación en México de experiencias exitosas en América Latina, ya que esta
institución mantiene convenios con más de 12 países de centro y sur América.
38
Luego entonces se expone el vínculo existente con demás organizaciones
internacionales además del Banco Mundial, que fomenta la hipótesis de que la
cooperación internacional ha influido de manera positiva para generar mayores
lazos de coordinación y movilización de recursos, y por ende la idea de
gobernanza multinivel en México, exponiendo su involucramiento como una
condición característica pero no necesaria para que se dé la interrelación en una
red de relaciones de esa naturaleza.
Sin embargo aclara muy puntualmente la riqueza institucional, técnica y de capital
humano, además de la financiera que han aportado estos agentes internacionales
en la consolidación del CBMM. Cabe señalar que las relaciones generadas con
estas agencias de cooperación y académicas internacionales, se registraron antes
y durante el tiempo en que el Banco Mundial retiro el apoyo financiero al programa
del corredor, exponiendo la autonomía del CBMM para generar relaciones de
coordinación y apoyo a través de relaciones diversas con más de un actor
internacional.
En 2012, el Banco Mundial regresaría el apoyo financiero al CBMM, pero esta vez
dentro de la dinámica social y política que el propio corredor había generado, a
partir de la iniciativa de los proyectos productivos propuestos por otros agentes al
interior del Estado Mexicano.
4.1.2 De los actores nacionales y locales.
La organización encargada de llevar a cabo el funcionamiento del CBM en México,
como se ha mencionado ya, fue la CONABIO, quien durante los 9 años que el
Banco Mundial financió al programa albergo al mismo manteniendo sus bases
como órgano desconcentrado de tal institución (R. Sosa, entrevista personal, junio
2015), una vez retirado el financiamiento del banco mundial, y después de las
39
reformas al programa, en donde la estructura del mismo cambio, el espacio del
CBMM pasó a formar parte formalmente de la CONABIO en 2009.
Este cambio trajo consigo una interacción más activa de la CONABIO con los
demás organismo de nivel federal, como la CONAFOR, la CONANP e incluso
SAGARPA, con quienes logró establecer puntos de acuerdo y metas comunes
para realizar proyectos en el área del corredor, al mismo tiempo por medio de las
unidades técnicas regionales la misma CONABIO, logró generar relaciones de
cooperación y respaldo institucional con organismos de nivel estatal como la
SEMAHN y SECAM, y con otro tipo de actores como las universidades y centros
de investigación regionales, como ECOSUR y la Universidad Autónoma de
Chiapas (UNACH).
Al momento de crear tales relaciones, la autonomía por parte de CONABIO de
generar los proyectos para el corredor se vieron permeados, ya que con el
involucramiento de nuevos actores, se descentralizo la toma de decisiones
respecto a que proyectos se realizarían, la temporalidad y el espacio. En una
situación similar y por la falta de expertisse técnico, la CONABIO, realizaba
licitaciones para que organizaciones sociales llevarán a cabo los diagnósticos, y
diseños de políticas públicas al interior de corredor (C. Macias, entrevista
personal, 9 de junio de 2015), al mismo tiempo los cuerpos académicos antes
citados, complementaban y/o enriquecían de expertise y capital humano tales
estudios.
De manera complementaria, los productores, quienes se mostraban como el
último eslabón en la implementación de esta red de políticas públicas, mantenían
capacitaciones por largos periodos de tiempo, para que llevaran a cabo el ejercicio
de monitoreo y seguimiento de los proyectos implementados por la CONABIO, por
medio de las ONGs locales. Este entramado de relaciones nos permite
comprender la complejidad de llevar de manera correcta la implementación de
40
este programa, sin embargo nos aventura, como lo es en este caso, a discutir las
implicaciones teóricas que esto ha conllevado.
4.2 La discusión teórica Retomando los enfoques clásicos de la administración pública, que muestran
como únicas alternativas de acción el modelo top down y buttom up, es atrevido
aventurarse a decir que existe en México un nuevo enfoque de no sólo
implementación, sino creación y diseño de políticas públicas que rompe con la
idea jerárquica que dichos enfoques sustentan.
En nuestro caso de estudio, logramos percibir en primer lugar, a partir de nuestro
análisis metodológico, una gran cantidad de actores de distintos niveles que se
relacionan en una red de relaciones de ciertos grados de interdependencia que
intercambian diversos recursos con la finalidad de lograr un objetivo propio o en
conjunto, entendiendo que se necesita de este intercambio para generar
resultados propios.
En consecuencia se logró percibir que en las relaciones entre los actores, no
mantenían un grado jerárquico entre ellos, toda vez que ninguno mantenía por lo
menos la mitad de los recursos necesarios para poder establecerse como actor
dominante sobre los demás, en contraparte el grado de interdependencia era
importante, reflejándose en el resultado del índice de Landou (0.6), en donde
apenas se logró visualizar una inclinación hacia el número 1, indicando la
combinación de patrones jerárquicos y horizontales en la red establecida.
Esta situación describe la existencia de jerarquías inapreciables no formalizadas,
que son generadas debido a la capacidad de dos actores (CONABIO y TNC) para
ser parte de una cantidad considerable de las interacciones mostradas en la
41
gráfica 1 y en la matriz binaria. Curiosamente y merecedor de remarcarse, con
recursos ampliamente diferentes y con capacidades de relación muy asimétrica.
Dentro de las reflexiones al respecto, es significativo resaltar, el rol mostrado por
TNC, quien no parece lejos de empatar las relaciones forjadas por CONABIO, con
tal suceso, dicho rol remarcaría aún más el valor de la participación de un ente
social contrapuesto a un actor gubernamental, y se resaltaría la teoría de la
movilización de recursos, como un marco de análisis indispensable para
comprender las relaciones de interdependencia que existen entre los actores.
En una lógica similar, el rol de coordinador y operador de la CONABIO para con el
CBMM, puede verse amenazado por TNC o algún otra organización, que sea en
algún momento capaz de generar mayores relaciones reciprocas y movilizar
mayores recursos que dicha organización.
Por lo anterior y respondiendo a nuestra pregunta de investigación, entendemos que en este momento aún no se puede hablar de un caso de gobernanza multinivel exitoso en el caso del CBMM, debido al protagonismo institucional que aún mantiene CONABIO en la operación del programa, sin
embargo a partir de los análisis expuestos y resultados encontrados, se cree que
con los mecanismos de participación y grado de incidencia que abre el programa
del CBMM, para con el abanico de actores presentados, así como el grado de
interacciones y movilización de recursos entre los mismos, existen herramientas
conceptuales para mencionar que dentro de la discusión teórica existen en el
plano formal, las características necesarias para que este concepto (gobernanza
multinivel) pueda en algún momento poder mostrarse como un caso empírico al
interior del CBMM, y por ende en países en creciente desarrollo como México.
42
5. Conclusiones
Dentro de los estudios de la administración pública, que muestran como único
ente rector de la sociedad al gobierno, se exhiben cada vez más a partir de
nuevas herramientas de participación e incidencia en el quehacer público por parte
de la ciudadanía y demás actores sociales, nuevos enfoques de hechura y
realización de políticas públicas, que remarcan el nuevo papel que debería tener el
gobierno en dichos procesos.
El presente trabajo proporciona diversas herramientas teóricas y metodológicas
para reconocer que estos preceptos que mantienen al gobierno como único ente
rector de la sociedad, han quedado en el pasado. Si bien en nuestro caso de
estudio no se ha logrado demostrar la existencia de un caso empírico de
gobernanza multinivel en México, sí se ha dado un paso importante para
reconocer la vigencia que mantiene este concepto hoy en día, exponiendo que se
cuenta en el plano formal con las características necesarias para poder establecer
teóricamente este concepto en el caso del CBMM.
Sin ser un objetivo de la investigación, pero dada la riqueza del análisis realizado,
se exponen a continuación algunas consideraciones generales que podrían ayudar
al mejoramiento en la implementación de este programa:
A nivel local/regional (actores en general).
• Generar mayores relaciones e intercambio de recursos con sectores
sociales diferentes a los que se pertenece. En el caso de los actores locales
mapeados, podemos notar que gran parte del desarrollo institucional,
técnico y científico con el que cuentan, provienen de actores con objetivos
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diversos a los que en determinado momento un actor puede llegar a tener.
En este sentido es importante que el determinado actor sea consciente de
los recursos con los que cuenta y pueda a partir de ejercicios de gestión y
cabildeo, lograr intercambiar recursos con otros actores.
A nivel nacional (gobierno).
• Establecer marcos comunes de operación entre las instituciones
financiadoras de proyectos en el territorio de CBMM. Parte del éxito en la
implementación de este programa es la generación de dialogo y comunión
en acuerdos entre actor operador (CONABIO, SAGARPA, CONAFOR,
actores internacionales, etc.) e implementador del programa (productores).
En el caso de CONABIO y de las agencias de cooperación internacional,
quienes han logrado a través de ongs locales e internacionales, llevar a
cabo las acciones del programa del CBMM, ha existido una mayor
respuesta en cuanto a participación de los productores en dichas acciones.
En contra parte algunos otros actores financiadores como CONAFOR, y
otros no especificados, quienes se alinean a las políticas públicas del
CBMM, pero que realizan con propios recursos técnicos y humanos la
implementación de sus proyectos, no han sabido generar el dialogo
suficiente con los productores, promoviendo lo que en su apartado fue
llamado como círculos viciosos.
Por lo que es importante que todos los actores operadores del programa
comulguen en los marcos de generación de dialogo y búsqueda de
objetivos en la implementación de proyectos, pues de no darse esta
comunión es posible que permanezcan estos “círculos viciosos” en mayor o
menor medida, en detrimento de la eficiencia de este programa.
A nivel internacional
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• Generar mayores relaciones con agentes internacionales. Como se ha
expuesto en el apartado del mapeo de actores, la inclusión de agentes
internacionales ha enriquecido de manera importante la implementación de
del programa del CBMM, en esta lógica, es recomendable que tanto los
agentes operadores, como las ongs locales e internacionales, busquen y
sigan generando relaciones con agencias de cooperación internacional,
ongs y universidades internacionales, etc. con la finalidad de dotarse de
mayores herramientas técnicas, respaldo institucional y expertise, en su
ámbito de actuación.
Por último y en un sentido más general, además de responder a nuestra pregunta
de investigación, se ha logrado generar más cuestionamientos en torno a la
gobernanza multinivel, en dónde la principal tarea pendiente que queda por
realizar, está en analizar el proceso de políticas públicas que se da al interior del
CBMM, ya que si bien esta investigación se ha respaldado teóricamente en el
concepto de gobernanza multinivel, sólo se ha tomado una variable: la inclusión de
los actores internacionales, dejando para futuras investigaciones los
cuestionamientos en torno a ¿Quién y cómo se generan las políticas públicas?
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ENTREVISTAS
Claudia Macias Caballero
Subdirectora de conservación
Pronatura Sur
Roxel Velazco Reyes
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Subdirección de proyectos sustentables
Director de campo
Pronatura sur
Rosario Aracely Sosa Alonzo
Especialista administrativo
Coordinación regional de Corredores Biológicos para Chiapas y Tabasco.
Eduardo Ramírez Segura
Especialista forestal
Coordinación regional de Corredores Biológicos para Chiapas y Tabasco.
Manuel Morales Román
Conservador de bosques para Chiapas
The Nature Conservancy
Rafael Robles de Benito
Director de la biosfera Río Lagartos
Comisión Nacional de Áreas Protegidas
José Cuauhtémoc Chávez Tovar
Académico integrante de grupos de especialista en torno a temas de
Conservación del Jaguar en el CBMM
Alejandro Flamenco
Profesor investigador del Colegio de la Frontera Sur (1997 - 2010)