Gobernabilidad y Fiscalidad: La Doctrina del “Soldado Universal”.

noviembre 22

2013

En 1992 se estrenó una película de acción con proyección futurista, “Universal Soldier”, basada en el guion escrito por Richard Rothstein, Christopher Leitch y Dean Devlin, cuyo argumento efectista narra cómo Luc Devreux (Jean Claude Van Damme) y Andrew Scott (Dolph Lundgren) dos soldados americanos en servicio en la guerra de Vietnam terminan por asesinarse el uno al otro cuando Devreux interfiere con la masacre de Scott de un pueblo inocente, Marcados como "desaparecidos en combate", en realidad son congelados y enviados a una instalación de alto secreto, donde un equipo de científicos, junto con otros especímenes seleccionados, los convierten en súper soldados conocidos como "UniSol". Sin la espectacularidad de la filmografía, y más bien con discreción entre los iniciados, y casi indiferencia periodística, el Proyecto de Ley Nº 2666 (que subsume al Proyecto de Ley Nº 2728) es, desde el 31/10/2013, la Ley Nº 30099 o Ley de Fortalecimiento de la Responsabilidad y Transparencia Fiscal, con la finalidad de mantener el crecimiento económico del país en el mediano y largo plazo. E igual que los personajes de la película citada, en la realidad fiscal, las variables de la Economía Pública (Ingresos tributarios, otros ingresos, gastos, deuda pública, y su asignación) se han convertido a supervariables, y de paso la doctrina de “obediencia” para servir a una administración transparente, predecible, prudente y responsable, puede dar paso a una realidad-ficción de Gobierno sin gobierno, como en su momento experimentara el viejo mundo en una singular analepsia, con periodos variables sin Gabinetes, o Poder Ejecutivo: Irak, Bélgica, Holanda, Serbia, Austria; sin Gobierno, pero con Reglas Fiscales.

Articulo 41

Gobernabilidad y Fiscalidad: La Doctrina del “Soldado Universal”.

Por Mag. Econ. Alfredo Espinal

Soldado Universal: La ficción.

En 1992 se estrenó una película de acción con proyección futurista, “Universal Soldier”, basada en el guion escrito por Richard Rothstein, Christopher Leitch y Dean Devlin, cuyo argumento efectista narra cómo Luc Devreux (Jean Claude Van Damme) y Andrew Scott (Dolph Lundgren) dos soldados americanos en servicio en la guerra de Vietnam terminan por asesinarse el uno al otro cuando Devreux interfiere con la masacre de Scott de un pueblo inocente, Marcados como "desaparecidos en combate", en realidad son congelados y enviados a una instalación de alto secreto, donde un equipo de científicos, junto con otros especímenes seleccionados, los convierten en súper soldados conocidos como "UniSol". Sin la espectacularidad de la filmografía, y más bien con discreción entre los iniciados, y casi indiferencia periodística, el Proyecto de Ley Nº 2666 (que subsume al Proyecto de Ley Nº 2728) es, desde el 31/10/2013, la Ley Nº 30099 o Ley de Fortalecimiento de la Responsabilidad y Transparencia Fiscal, con la finalidad de mantener el crecimiento económico del país en el mediano y largo plazo. E igual que los personajes de la película citada, en la realidad fiscal, las variables de la Economía Pública (Ingresos tributarios, otros ingresos, gastos, deuda pública, y su asignación) se han convertido a supervariables, y de paso la doctrina de “obediencia” para servir a una administración transparente, predecible, prudente y responsable, puede dar paso a una realidad-ficción de Gobierno sin gobierno, como en su momento experimentara el viejo mundo en una singular analepsia, con periodos variables sin Gabinetes, o Poder Ejecutivo: Irak, Bélgica, Holanda, Serbia, Austria; sin Gobierno, pero con Reglas Fiscales.

I. Mismo escenario, Nuevas reglas. Desde Septiembre 2009, la economía peruana crece sostenidamente, 50 meses a Octubre 2013, según la estadística mensual del INEI, y esa fecha de partida es especialmente interesante al mostrar que en el marco de una crisis mundial de efectos muy pronunciados1 (2008-2009) no obstante en el caso peruano, luego de un crecimiento anual del PBI en el 2008 de 9,8% se logra remontar la caída de los primeros meses, cerrando el 2009 con 1% de crecimiento y el 2010, se recupera casi al 9% de crecimiento anual del PBI. La crisis fiscal americana (2012) también se enfrentó positivamente. La pregunta fundamental es, entonces, si esa capacidad del país, de sus empresarios y sus autoridades económicas y monetarias, para lograr remontar efectos adversos del entorno internacional que la citada crisis alteró profundamente es de naturaleza estructural (entorno institucional, marco legal fiscal, reflejos adaptativos de la función de producción) o fue una extraña y sinérgica conjunción de oportunidades (talentos en economía, audacia empresarial, inteligencia emocional y firmes expectativas populares) producto del azar? Documentemos la eventual propuesta de respuesta. En Diciembre del 1999 la Administración Fujimori aprueba la Ley Nº 27245, Ley de Prudencia y Transparencia Fiscal, con propósito de lograr “(…) establecer los lineamientos para una mejor gestión de las finanzas públicas, con prudencia y transparencia fiscal, así como también crear el Fondo de Estabilización Fiscal, con el fin de contribuir a la estabilidad económica, condición esencial para alcanzar el crecimiento económico sostenible y el bienestar social”. Tal norma base ha tenido diversas modificaciones, y suspensión caso-a-caso de su vigencia, siendo su Texto Único Ordenado aprobado por Decreto Supremo Nº 066-2009-EF, en Marzo 2009, por la Administración García Pérez. Para mejor posicionar el análisis debe indicarse que la adopción de mecanismos de control y regulación fiscal, en especial como una secuela de experiencias en las crisis de deuda externa y déficits fiscales bajo la influencia de los ajustes en pro2 del Consenso de Washington de los 90`s, ha sido Lección Aprendida en América Latina, y otras parte del mundo, como señala el Diario Financiero on line (DF3) de Chile en reciente edición: “A mediados del mes pasado, los congresos de México y Paraguay dieron un paso clave para aprobar sendas leyes de responsabilidad fiscal en esos países. En el caso paraguayo, la

1 La Crisis financiera es detonada por el colapso inmobiliario en los Estados Unidos - año 2006-, que se oficializa en octubre del 2007 en la crisis de

hipotecas subprime, y sus efectos se masifican extremadamente a inicios del 2008, infestando al sistema financiero americano y generando la quiebra de Lehman Brothers y recomposición del nivel de bancos y accionistas, y después contagia al mundo generando una profunda crisis de liquidez, e indirectamente, otros fenómenos económicos. Los mecanismos de protección de diversos países fueron, entre otros: Aplicar medidas proteccionistas, represión del estallido de conflictos sociales, reducir seguros al desempleo, y tratar de reducir la caída de comercio internacional (9% anual), aumento de tasas arancelarias (se rompe la cadena de producción, se incorpora el proteccionismo a sus industrias), y crisis de desuda y fiscal para reducir el impacto de caer de la recesión a la depresión económica. 2 El Consenso de Washington, formulado originalmente por John Williamson en un documento en noviembre de 1989 ("What Washington Means by

Policy Reform"), se elaboró como trabajo para una conferencia organizada por el "Institute for International Economics". El propio Williamson cuenta que en ese histórico borrador incluyó "una lista de diez políticas que personalmente pensaba eran más o menos aceptadas por todo el mundo en Washington". Originalmente, ese paquete de medidas económicas estaba pensado para los países de América Latina, pero con los años se convirtió en un programa general. Tomado de WikiPedia. 3 http://www.df.cl/ prontus_df/2013-11-03/173209.html

medida apunta a limitar el déficit fiscal y equilibrar deuda pública, y ya fue completamente aprobado por el parlamento, mientras en el caso mexicano el Senado aprobó la semana pasada la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria que, entre otros puntos, plantea que durante 2015 y 2016 el gasto corriente del gobierno federal no podrá crecer más de 2,5% a tasa anual. La acción de ambos países se enmarca en una tendencia creciente a nivel mundial de establecer Reglas de Responsabilidad Fiscal para determinar y transparentar la administración de sus recursos, y así definir variables económicas como los presupuestos anuales. En este ámbito, Chile entra en la categoría de pionero en el orbe, dado que estableció a partir de 2001 una regla basada en un Balance Cíclicamente Ajustado (BCA), más conocido como regla de balance estructural, que analiza la situación del Fisco en una perspectiva de mediano plazo y que consiste en estimar los ingresos del Gobierno Central ajustándolos por el ciclo económico y, consecuentemente, autorizar un gasto público consistente con dichos ingresos. (…) Según cifras del FMI, hay cerca de 40 países que, a lo largo de la década pasada y en los años de la presente, han adoptado políticas de responsabilidad fiscal. Es más, desde el 2010 los países que han adoptado nuevas reglas fiscales son: Austria, Colombia, Ecuador, España, Estados Unidos, Italia, Hungría, Japón, Namibia, Polonia, Portugal, Rumania, Serbia, República de Eslovaquia y Reino Unido. Esto representa a un 45% de los países desarrollados y a un 20% de los países en desarrollo, respectivamente”. En vista que las reglas fiscales han estado vigentes desde el año 2000 en adelante, y considerando que los procesos de orden fiscal más relevantes como la Inversión Pública, cuyo ordenamiento normativo y homologación operacional se ha desarrollado desde el año 2000 (Ley Nº 27293: Ley que crea el Sistema Nacional de Inversión Pública – SNIP, D. S. Nº 102-2007-EF, Nuevo Reglamento del SNIP; Resolución Directoral Nº 003-2011-EF/68.01, la cual aprueba la Directiva General del SNIP, Directiva Nº 001-2011-EF/68.01), Presupuesto Público, modernizado el año 2004 (Ley Nº 28411, Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto; Ley Nº 29142, Ley de Presupuesto del Sector Público para el año fiscal 2008, artículo 15º: Presupuesto por Resultados; Ley N° 29289, Ley de Presupuesto del Sector Público para el año fiscal 2009, Trigésima Cuarta Disposición Final que incorpora el Capitulo Presupuesto para Resultados, D. S. Nº 304-2012-EF aprobando el Texto Único Ordenado Ley Nº 28411), y Endeudamiento Público (Ley Nº 28563, Ley General del Sistema Nacional de Endeudamiento, D. S. N° 034-2012-EF que aprueba Texto Único Ordenado de la Ley General del Sistema Nacional de Endeudamiento), ya estaban articulados a las reglas fiscales, es oportuno ver cifras de desempeño:

Con independencia de los conceptos y definición acerca de a que parte del Estado la normativa previa a la vigencia de la Ley Nº 30099 adscribe (Gobierno Nacional no es igual a Gobierno General), el fundamento de la nueva metodología de Regulación Fiscal, es por defecto, limitación del déficit fiscal (ello atribuyendo al exceso de gasto sobre el ingreso un carácter indeseado per sé, cuando el exceso de recursos fiscales sin alternativa de gasto es igualmente indeseado) y esta premisa no es sino el producto de la interacción lógica de otros elementos que forman la identidad resultante:

Superávit/(Déficit) fiscal = [Ingresos-Egresos]corrientes + [Ingresos-Egresos]Capital - [Deuda Interna +Deuda Externa]Intereses Dónde: Superávit/(Déficit) fiscal (SF) (DF) ≡ Resultado Económico Ahorro en Cuenta Corriente (S) = [Ingresos-Egresos]corrientes Resultado Primario (RP) = (S) + [Ingresos-Egresos]Capital Resultado Económico (SF) (DF) = (RP) - [Deuda Interna +Deuda Externa]Intereses La Línea morada del cuadro anterior muestra este efecto final, positivo entre el 2005 y hasta poco más de mediados del 2008 y del 2010 al 2012, y negativo en el resto de la serie. Sin embargo, si vemos los puntos centrales y tendencias del resultado económico frente a ocurrencias de Crisis (marcas por flechas con denominaciones que las hace reconocibles) y medidas internas para revertir el ciclo, veremos que entre 1999-2001 dos eventos contribuyen a una déficit, pero entre el 2002 e inicios del 2005, sin crisis y con un aumento del PBI el resultado económico es negativo, explicado por manejo interno de la economía, que se vuelve superavitario entre inicios del 2005 y finales del 2008, recuperándose desde los inicios del 2010 y aumentando evidentemente a partir de esa referencia. Las suspensiones de aplicación de las Reglas Fiscales han sido vinculadas a estos eventos (crisis inusuales) como en los años 2001, 2002, 2003, 2005, 2006, 2009 y 2010. Hasta ese año un resultado económico positivo del Sector Publico No Financiero se asociaba a un incremento del PBI, pero la tendencia es divergente desde fines del I trimestre 2010: Menor PBI a Mayor resultado económico. Las incorporaciones y modificaciones de mayor relevancia entre la nueva norma, Ley Nº 30099 y la ya fenecida, Ley Nº 27245 y su TUO, son las siguientes, aunque obviamente no resultan ser las únicas:

Ley Nº 30099 Comentario

Artículo 2º: Principio general de la Política Macro fiscal

Pone énfasis en la predictibilidad del financiamiento al gasto público desvinculándolo del componente más volátil de los ingresos públicos. Ello implica rigidizar flujos de compromiso de gastos especialmente corrientes (adoptamos el concepto de gastos de consumo de la Ley Nº 27245, que comprende remuneraciones, pensiones y bienes y servicios, dada la ausencia de definición en la nueva Ley). La norma anterior se basaba en excedentes para su aplicación en medidas de choque o impulso, ante desaceleraciones o depresiones.

Artículo 3º: Declaración de Política Macro fiscal

Dispone se presente dentro de los 90 días de asumido el mando publicar tal Declaración, explicando la guía ex ante del resultado fiscal estructural 4 del Sector Publico No Financiero5 que no será mayor a 1% del PBI como déficit, para su mandato presidencial. La Declaración de la anterior Administración se mantendrá vigente en tanto la nueva no apruebe la propia. Esta es una exigencia nueva, y debe recordarse6 que dentro de los 30 días de asumido el cargo el Presidente del Consejo de Ministros expone la Política de Gobierno, que se sujeta en cuanto a metas y posibilidades de financiamiento, a las posibilidades fiscales.

Artículo 6º: Regla fiscal del gasto7 no financiero del Gobierno Nacional8

El gasto no financiero no podrá exceder el límite que se establecerá por Decreto Supremo, sujetándose a la Declaración de Política Macro fiscal y previsiones del MMM 9 siendo establecido tal limite por 3 años, revisable anualmente siempre que no se modifique la Declaración o Metodología de Cuentas Estructurales. Tal Limite se publica dentro de los 2 días hábiles de aprobado el MMM. La modificación de tal limite, fundamentado, procede solo si el gasto financiero devengado del año anterior fue menor a su límite, y solo hasta 0.2% del PBI; si se proyecta una brecha de hasta 2% del PBI potencial, para medidas contra ciclicas hasta por el 25% de la brecha o 0,5% del PBI; Si por cambios en la política tributaria se generan ingresos estructurales adicionales de al menos 0,3% del PBI podrá ser modificado el límite hasta por igual medida. La referencia de ajuste con respecto a la Ley Nº 27245 (aumento no mayor al 4% en gastos de consumo) se extiende a todos los conceptos de gastos, excepto financieros como define la Ley Nº 30099 e incluye Inversión Pública; ello requiere que se ajuste el concepto de devengado, ya que los mayores costos por aumento de precios se traslada al costo de inversión (además el índice de precios de construcción y de conexos aumenta a más velocidad que la del consumidor) y los mecanismos de ajuste

4 Que define el artículo 4º de la misma Ley como diferencia entre ingresos estructurales (ingresos totales ajustados por el efecto del ciclo económico,

efectos transitorios provenientes de los sectores minero e hidrocarburos, y otros efectos similares) y gasto financiero y no financiero. 5 Se define como la totalidad de entidades no financieras del Sector Público: Entidades del Gobierno General y empresas públicas, no financieras. El

Gobierno General incluye entidades del Gobierno Nacional EsSalud, Gobiernos Regionales y Locales. 6 Constitución Política: Artículo 130.- Exposición de la Política General del Gobierno. Cuestión de Confianza: Dentro de los treinta días de haber

asumido sus funciones, el Presidente del Consejo concurre al Congreso, en compañía de los demás ministros, para exponer y debatir la política general del gobierno y las principales medidas que requiere su gestión. Plantea al efecto cuestión de confianza. 7 Se define como la suma de gasto no financiero que incluye transferencias de recursos a otras entidades no financieras, sector privado, a excepción

de recursos del Canon, sobrecanon y regalías, Fondo de Compensación Municipal, Fondo de Desarrollo de Camisea y Participación en la Renta de Aduanas. 8 Recuérdese que bajo las definiciones del artículo 4º, Ley Nº 30099, los Gobiernos Regionales y Locales no son parte del Gobierno Nacional.

9 Marco Macroeconómico Multianual.

Ley Nº 30099 Comentario del SNIP pueden o no requerir procesos formales no instantáneos (por ejemplo, cuando la cuantía requiere intervención de la Contraloría General) o cuando en el caso de Modelos de Negocios con rendimientos menores a los contractuales (en APP para inversión privada en obras públicas de infraestructura y de servicios públicos) se genera obligaciones de pago en procesos de conciliación o reclamación judicial, de efecto perentorio. Estos eventos no están dentro de la lógica de la programación ni dentro de aportes a Resultados (PpR).

Artículo 7º: Reglas fiscales para Gobiernos Regionales y Locales

Elimina los parámetros de la norma anterior (relación stock de deuda e ingresos corrientes, Servicio de la Deuda –principal e intereses- a ingresos corrientes, resultado primario de los 3 últimos años positivo) y establece una relación entre Saldo de Deuda Total (asumimos operaciones oficiales de crédito exigible bajo los procesos de la Ley Nº 28563 y APP) y el promedio de ingresos10 corrientes totales de los últimos 4 años menor al 100%. Excluye transferencias de partidas para Proyectos recibidas del Gobierno Nacional. Sin un mecanismo racional y prudente de Descentralización Fiscal, resulta en una estrategia para aumentar el nivel de ingresos mediante Derechos y Tasas, con efectos indeseados.

Artículo 8º: Medidas correctivas

Establece la acumulación de desvíos del cumplimiento de límites (referidos en el artículo 6º; saldos no ejecutados, al no ser posible exceder el límite de gasto no financiero) en una Cuenta para Compensación y Corrección de Desvíos. Cuando el saldo de tal Cuenta sea menor al 0,5% del PBI se reducirá el gasto no financiero del Gobierno Nacional en forma proporcional en los siguientes 2 años, salvo que coincida con una proyección de brecha negativa del PBI potencial mayor al 2%. Dentro de los 30 días calendario que ve verifique o se prediga que la Deuda Bruta Total (suponemos se refieren al stock) será mayor al 30% del PBI se modificara la Declaración de Política Macro fiscal y Guía de resultado estructural incorporando medidas de reducción de gastos o aumento de ingresos que retorne al 30% en plazo no mayor de 7 años. Por primera vez se establece un valor meta de deuda total, de forma ejecutiva, acabando con ponencias conceptuales acerca de la tasa considerada la más “razonable”. La Cuenta descrita tiene igual efecto de lo que el artículo 2º de la fenecida Ley Nº 27245 señaló (acumulando superávits fiscales en periodos favorables y permitiendo únicamente déficits fiscales “moderados”) siendo claro que toda acumulación se materializa en una Cuenta (Reglas de Tesorería), y lo novedoso es su uso destinado.

Artículo 20º: Informe multianual de Gestión Fiscal de los Gobiernos Regionales y Locales

Esta es una exigencia nueva. Es documento de transparencia y seguimiento de su gestión fiscal que describe la situación financiera y establecer las metas de convergencia al cumplimiento de reglas fiscales (artículo 7º). El cálculo de las metas las establecerá el MEF. Incluye las proyecciones de sus finanzas públicas (ingresos, gastos y financiamiento) por 4 años, incluyendo el del año en curso, el del año a presupuestar y los dos siguientes, bajo lo previsto en el MMM y a partir del segundo año, incluirá la evaluación de metas proyectadas por la Entidad, del cierre del año fiscal y explicación de la eventual diferencia. Es complejo el delimitar evaluación de metas de convergencia de las metas de las principales cuentas que componen las reglas fiscales al ser la calidad del gasto implícito en la estructura y salud de las finanzas púbicas subnacionales un evento distinto (micro) al de resultados agregados y además requerir mejores procesos de claridad y razonabilidad de registros contables y de contabilidad financiera: Por ejemplo, un ingreso por peaje de administración directa cesa de ser ingreso habitual al pasar a Concesión y dejar de ser ingreso captado, altera la base del cálculo del ratio establecido en el artículo 7º, reduciéndolo.

Artículo 22º: Prohibiciones

Se prohíbe la creación o existencia de Fondos u otros que conlleven gastos no enmarcados en la Ley Nº 30099 (léase reglas Fiscales) así como cualquier norma legal o disposición que interfiera con la correcta ejecución del MMM. Se señala que la Ley Nº 29158, Orgánica del Poder Ejecutivo, indica en el artículo 39º Fondos Intangibles: “Por ley ordinaria se pueden incorporar otros fondos con funciones similares a esta categoría”. Al margen del Fondo de Estabilización Fiscal (artículo 13º) los Fondos de Estabilización o de propósito similar que no caigan en la premisa de costo eficiente, eficacia de gasto o beneficio disperso, debieran ser subsumidos y expresarse específicamente el sinceramiento de racionalidad fiscal por el principio de neutralidad, lo cual está ausente de la disposición comentada.

Artículo 23º: Consejo Fiscal

Esta es una disposición nueva. Crea el Consejo Fiscal como Comisión Autónoma adscrita al MEF para contribuir al análisis técnico independiente de la Política Macro fiscal mediante informes de opiniones no vinculantes a ser integrado por 3 personalidades designadas por el Ministro de Economía y Finanzas, por periodo de 4 años prorrogable por igual periodo. El artículo 24º señala que se financia con cargo al presupuesto del MEF y se constituye una Secretaria Técnica del Consejo como Unidad Ejecutora. Esta disposición es, por lo menos, inusual dado que la Ley Nº 29158, ya citada, señala al Presidente del Consejo de Ministros presidir (artículo 19º) el Consejo de Asuntos Económicos y Financiero (CIAEF) que detalla el artículo 20º “CIAEF es la encargada de articular, coordinar y establecer los lineamientos

10

Como define el Glosario MEF: Ingresos que se obtienen de modo regular o periódico y que no alteran de manera inmediata la situación patrimonial del Estado. Agrupan los recursos provenientes de tributos, venta de bienes, prestación de servicios, rentas de la propiedad, multas, sanciones y otros ingresos corrientes.( http://www.mef.gob.pe/index.php?option=com_glossary&task=list&glossid=6&letter=I&Itemid=100297&lang=es)

Ley Nº 30099 Comentario de la política fiscal así como supervisar su cumplimiento” que es integrada, además del Ministro de Economía y Finanzas, otros Ministros. Debe establecerse que el MEF según su Reglamento de Organización y Funciones vigente (R. M. Nº 223-2011-EF/43) cuenta con un Gabinete de Asesores, de alta calificación, que bajo el artículo 19º: “Brindan asesoramiento especializado y emitir opinión respecto de los temas materia del Ministerio”. Lo señalado está directamente articulado a lo que la Ley Nº 30099 en el artículo 16º y que recoge lo establecido en la anterior Ley Nº 27245, sobre la opinión del Banco Central sobre el MMM, lo que incluye los aspectos fiscales, y su aprobación por el Consejo de Ministros, materia de recomendación del CIAEF.

Elaboración: Del Autor, en base a las disposiciones consideradas más relevantes o innovativas. Basados en la hipótesis que se ha fundamentado la aprobación de una nueva Ley para corregir la curva de desempeño entre PBI y Resultado Económico y articularlas en igual sentido e intensidad, cierta especie de steady state que reduzca el margen de críticas al manejo de los instrumentos en pro de regularidades, podemos ya establecer una respuesta a la pregunta fundamental planteada al inicio: Dadas las diversas modificaciones, suspensiones y cambio de parámetros al gasto y sus límites entre el 2000-2012, lo cual no nos da un elemento estructural definido (el diagrama además de los eventos de crisis internacional muestra la emisión de la normatividad vinculante, que no configura un marco integrado sino estructurado), puede afirmarse que fueron la audacia empresarial, inteligencia emocional y firmes expectativas, las que actuaron como determinantes para lograr remontar efectos adversos del entorno internacional, en algunos momentos muy nítidos, con el excepcional aporte de talentos en economía, que la sociedad reconoce. Pero si la lógica de articular resultado económico con PBI, especialmente por la participación del Gobierno Nacional, era el propósito, la incorporación del PBI potencial y consecuente brecha, y límites del gasto, bajo un resultado estructural, que propósito tiene a los efectos de la Ley Nº 30099?. Veámoslo en el siguiente apartado.

II. Detrás de la Leyenda Urbana. El Marco Macroeconómico Multianual ha constituido una permanente, y positivamente evolutiva, fuente del reflejo de las tendencias y nuevas interpretaciones de lo fiscal en sus aspectos políticos, instrumentales y analíticos por lo que nos ha facilitado asimismo una suerte de itinerario del pensamiento oficial del MEF en la materia, lo cual mostramos:

Marco Macroeconómico Multianual: Análisis de referencia MMM 2005-2007 (Aprobado 2004) Sección 3, numeral 3.1: Un importante avance en la institucionalización de la responsabilidad fiscal fue la dación, en 1999, de la Ley Nº 27245, Ley de Prudencia y Transparencia Fiscal (LPTF), y, en el año 2003, de su modificatoria, la Ley Nº 27958, Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal (LRTF), mediante las cuales se ha establecido parámetros y señalado la orientación general para la gestión de la política fiscal. Sin embargo, esta normativa carece aún de la jerarquía jurídica necesaria para preservar e institucionalizar la responsabilidad fiscal como política fundamental en la gestión financiera del Estado, pues mientras los parámetros establecidos en la LRTF puedan modificarse a través de una solicitud de dispensa, ésta no tendrá un real poder de control sobre las finanzas públicas. Por lo tanto, deben buscarse los mecanismos e instrumentos legales que refuercen su viabilidad en el futuro, partiendo de un consenso entre las diversas fuerzas políticas y la sociedad civil, que enfoque el problema del actual y persistente déficit fiscal en un contexto de mediano plazo, y sus consecuencias sobre las próximas generaciones.

MMM 2007-2009 (Aprobado 2006) Recuadro 4: La regla estructural sobre el déficit fiscal: La coyuntura actual nos permite reflexionar y abrir el debate sobre la posibilidad de transitar hacia un esquema de reglas ligadas al ciclo económico, expresadas a través de una meta de equilibrio o superávit en el balance estructural antes que en el efectivo. Por su diseño, relacionado explícitamente con la posición del ciclo económico, este sistema posee ventajas frente a un esquema de reglas fijas, como el actual. MMM 2008-2010 (Aprobado 2007) Balance macroeconómico del año 2006; f. Resultado Fiscal Estructural: En el Marco Macroeconómico 2007 – 2009, habíamos establecido que el uso del Déficit Fiscal podría llevar a conclusiones inexactas respecto a la posición de política de las finanzas públicas, pues existen elementos permanentes y temporales en los flujos de ingresos y gastos. Así, un aumento en el déficit puede ser consecuencia de un choque exógeno transitorio proveniente del contexto internacional o doméstico y no necesariamente de una decisión de política de incrementar la demanda agregada a través de un mayor gasto público. Para resolver este problema propusimos la elaboración de un indicador que considere únicamente la posición permanente de los ingresos públicos. Así, sugerimos eliminar de la recaudación el impacto del reciente boom de precios de minerales. MMM 2009-2011 (Aprobado 2008) Balance macroeconómico del año 2007; f. Resultado Fiscal Estructural. Existen componentes permanentes y temporales de ingresos y gastos, los cuales son agrupados en las cuentas fiscales. Sin embargo, el resultado de estos, conocido como déficit o superávit fiscal, podría llevar a conclusiones inexactas respecto a la posición de las finanzas públicas, debido, principalmente, a que los ingresos observados podrían ser en su mayoría de carácter transitorio. Es por ello, que se eliminan los efectos del ciclo económico sobre la recaudación, a través de la exclusión de los ingresos provenientes de variables no permanentes, como los ingresos por minería e hidrocarburos, además de aislar el efecto de la actividad económica, para el cálculo del resultado fiscal estructural. Este indicador representa la situación fiscal en una perspectiva de mediano plazo, en lugar de la situación coyuntural. Asimismo, nos permite hacer una evaluación de la condiciones para la estabilidad de las finanzas públicas, dejando de lado los incrementos transitorios, impredecibles y exógenos de los ingresos. MMM 2011-2013 (Aprobado 2010) Recuadro 2: Las cuentas fiscales incluyen información de variables que dependen tanto de factores que están dentro del control del hacedor de política fiscal -como las tasas impositivas, los niveles de gasto o la selección de la fuente de financiamiento-, como de factores exógenos que escapan al control directo de éste, como por ejemplo los precios internacionales de los principales productos de exportación. A su vez, muchos de estos factores exógenos están influenciados por hechos de carácter permanente y transitorio que pueden llevar a dar una impresión errónea de la

Marco Macroeconómico Multianual: Análisis de referencia posición de la política fiscal (expansiva, contractiva o neutral). Así, por ejemplo, en un año de crecimiento del PBI por encima de su nivel potencial y de precios de los productos de exportación extraordinariamente altos, los ingresos públicos crecerán a tasas excepcionalmente altas; lo que podría llevar a que se genere un superávit fiscal (indicando una aparente política fiscal contractiva) aún cuando los gastos también hayan podido crecer fuertemente. Para evitar las posibles distorsiones que puede generar el análisis de la política fiscal a través de los indicadores “convencionales”, es necesario hacer el cálculo de aquellos indicadores que eliminen los componentes cíclicos y transitorios que afectan las finanzas públicas, es decir, los llamados indicadores fiscales estructurales (como el resultado primario estructural y el resultado económico estructural).

MMM 2012-2014 (Aprobado 2011) Resumen ejecutivo; 3. Alcanzar un superávit en cuentas fiscales estructurales (ver Recuadro 2: Metodología de Cálculo de las Cuentas Fiscales Estructurales). Una reducción del déficit fiscal estructural permitirá generar ahorros con los ingresos extraordinarios que puedan captarse por las elevadas cotizaciones de nuestros productos de exportación (actualmente las cotizaciones esperadas para el 2012 son en promedio casi 120% más altas que los precios promedio del período 2000-2010). Este objetivo es consistente con un superávit fiscal de 2,2% del PBI en el 2014 (nivel similar a los superávit observados previos a la crisis financiera internacional del 2009). Asimismo, mayores niveles de ahorro público son necesarios para evitar un mayor deterioro del déficit en cuenta corriente que podría superar el 3,5% del PBI en el 2013 y 2014. MMM 2013-2015 (Aprobado 2012) Declaración de Política Fiscal y Compromiso Fiscal; 1. Descenso del déficit fiscal en cuentas estructurales. Una herramienta importante para el análisis de la política fiscal es la distinción entre los componentes estructurales y transitorios que explican la evolución de las finanzas públicas. El indicador de Balance Estructural (BE) se utiliza para calcular un balance fiscal sin los efectos del ciclo económico ni de las fluctuaciones en algún precio clave para el presupuesto público. Los precios de las materias primas son bastante volátiles y están sujetos a bruscas fluctuaciones, así por ejemplo estos pueden caer (desde el nivel máximo al mínimo) 50%, con incluso mayores caídas en los precios de los metales. El gasto público no debe ser tan volátil por lo que la conducción de las finanzas públicas debe tener en cuenta la elevada volatilidad de los ingresos provenientes de nuestros principales productos de exportación. Países exportadores de materias primas como Chile o Noruega usan alguna clase de regla fiscal estructural, mientras que países como Canadá y Australia construyen un indicador de BE como instrumento de análisis.

MMM 2014-2016 (Aprobado 2013) Declaración de Política Fiscal y Compromiso Fiscal; 1. Luego que en el 2012 se alcanzó un superávit en cuentas estructurales, hacia adelante se busca mantener una senda sostenible de gastos consistente con los ingresos estructurales o permanentes, en un contexto de precios de exportación altos pero con una tendencia decreciente. Una herramienta importante para el análisis de la política fiscal es la distinción entre los componentes estructurales y transitorios que explican la evolución de las finanzas públicas. El indicador de Balance Estructural (BE) se utiliza para calcular un balance fiscal sin los efectos del ciclo económico ni de las fluctuaciones en algún precio clave para el presupuesto público. Los precios de las materias primas son bastante volátiles y están sujetos a bruscas fluctuaciones, así por ejemplo estos pueden caer 50% (desde el nivel máximo al mínimo), con incluso mayores caídas en los precios de los metales. Entre el 10 y 16 de abril, la cotización internacional del oro cayó 12,4%, y entre el 10 y 23 de abril el cobre disminuyó 9,8%, retrocediendo a sus precios más bajos desde el 2011. El gasto público no debe ser volátil pues esto genera costos de eficiencia y capacidad de gestión a nivel de políticas sectoriales; por tanto, la conducción de las finanzas públicas debe estar aislada de la elevada volatilidad de los ingresos provenientes de las principales materias primas que exportamos. Países exportadores de materias primas como Chile o Noruega usan alguna clase de regla fiscal estructural, mientras que países como Canadá y Australia construyen un indicador de BE como instrumento de análisis.

Elaboración: Del Autor; Fuente: los documentos de política económica citados. Los párrafos citados, tomados de los diferentes documentos del MMM, señalan que desde el 2004 era claro en el MEF no era suficiente el marco legal para preservar e institucionalizar la responsabilidad fiscal como política fundamental en la gestión financiera del Estado, teniéndose en cuenta que los parámetros establecidos en la Ley Nº 27245 podían ser modificados por una solicitud de dispensa, relajando así las finanzas públicas, y predicando bajo un formato académico que debía buscarse los mecanismos e instrumentos legales que refuercen la futura viabilidad de responsabilidad fiscal. En el año 2006 se sugiere, ya abiertamente, adoptar un esquema de reglas ligadas al ciclo económico, bajo forma de metas de equilibrio o superávit en el balance estructural, antes que en el resultado económico efectivo. Es en el año 2011 que se establece conceptos e inclusive la metodología para estimar el resultado estructural y las variables asociadas, lo cual se indica como decisión que debiera ser adoptada para prevenir la salud económica y asegurar la responsabilidad fiscal, de igual manera como ha sido ya adoptado en diversas economías. El Resultado Económico del Sector Público No Financiero (Superávit o Déficit Fiscal, como sinónimo popular) expresa el efecto de aplicar los instrumentos económico a la economía (dimensión de generación de demanda del Estado al Sector Privado, prudencia de gestión del endeudamiento oficial –o habilidad financiera– o estímulo al proceso económico) y tal mismo resultado pero medido libre del evento Superciclo de commodities y similares, reproduce el Estructural, y de tales indicadores se estima el Impulso Fiscal, el cual se define como la variación interanual del resultado primario estructural y permite medir la discrecionalidad de la política fiscal, un valor positivo indica que la política fiscal es expansiva y, por el contrario, uno negativo indica que la política fiscal está actuando de forma contractiva. A su vez y de la secuencia de resultados se infiere la resistencia de nuestra economía y obviamente, el éxito de las políticas fiscales se evidencia en la brecha del Producto (diferencia entre el PBI observado y PBI potencial). Más allá de haber logrado el MEF trasladar las sugerencias y admoniciones contenidas en los sucesivos MMM listados a una Ley ajustada a tales definiciones conceptuales, que elementos sensibles de la mejora en la racionalización de la gestión fiscal y diseño de políticas por el Rector, y ejecutores de gestión, se aprecia?. Al efecto repasemos lo siguiente: a. En tanto los recursos fiscales transferidos a los Gobiernos Subnacionales por mandato de normas con nivel de Ley

especificas (Canon, SobreCanon, Regalías, Rentas de Aduanas, y similares) mantengan esas Reglas de Juego, se mantiene el mecanismo de funcionamiento en vigencia, lo cual implica que la gestión de esos recursos fiscales se sujeta a la capacidad de sus receptores: Las Reglas fiscales (artículo 7º) “rigidizan” la exposición de endeudamiento,

que ya era bastante compleja administrativamente (Contraloría, MEF y Prestamista) pero no se aprecia avance más respecto a excedentes temporales de recursos no aplicados derivados de tales normas específicas, estableciendo un límite por defecto de no exceso sobre el límite establecido por promedio móvil de los últimos 4 años (el ingreso así establecido y el histórico de gastos puede mostrar una diferencia amplia, o menor gasto) de ingresos.

b. Los excesos similares que se forman en la gestión fiscal del Gobierno Nacional (desvíos respecto al cumplimiento del límite de gasto) que se acumulan en una Cuenta (Artículo 8º) requeriría una precisión definicional considerando se señala que el Sector Público No Financiero está integrado por las entidades del Gobierno General y empresas públicas no financieras; el Gobierno General comprende a las entidades públicas del Gobierno Nacional, que incluye al Seguro Social de Salud, a Gobiernos Regionales y Locales. Lo señalado se refiere a que los Fondos Intangibles tienen inversiones de parte de su renta e ingresos que registra como egresos y contrapartida de activos financieros, lo cual demanda salvaguardar las prerrogativas establecidas en la Ley Nº 29158.

c. Incumplir alguna de las Reglas Fiscales (Deuda o gasto no financiero) por los Gobiernos Subnacionales les impide el participar de recursos11 para mejora de la gestión y modernización municipal, lo que probablemente les facilitaría el recurso humano para reducir desviaciones o aplicar correctamente las disposiciones de la Ley Nº 30099 y cumplir con tales Reglas Fiscales, lo cual es contrario precisamente al objetivo establecido en el marco legal vinculado.

Se percibe una mejora de los instrumentos antes indicados, pero igualmente se percibe algunas características que hubiera sido deseable asegurar, como una parametrizacion de las preferencias del gasto rígido (no todo gasto corriente es rígido, o estructural, y también incorpora estacionalidad, inercial y expansivo) o preferencia del gasto en corriente y capital o para inversión en proyectos, o rangos dentro de una indización por elasticidad inversión a producto, como base de establecimiento de un inductor como el Incremental Capital Output Ratio (ICOR) o similar que refine el proceso de la inversión, dada la brecha de infraestructura y aporte de unidad de inversión a la generación de PBI.

III. Mirando atrás: Evidencias. La utilidad del análisis bajo las variables “clave” analizadas señalan en términos generales una política fiscal contractiva, delatadas por el signo negativo del Impulso fiscal, la del año 2001 por medidas de impulso a la actividad económica, la del año 2006 sustancialmente vinculada al proceso de inversión pública y la del 2011 como efecto derivado del plan de estímulo fiscal del 2009-2010; la fase expansiva se explica sustancialmente por el Estímulo Económico ante la crisis del 2008, financiada por los recursos acumulados previos. La evidencia numérica es la siguiente:

Año PBI real (var. %)

Ahorro cuenta corriente SPNF

(% PBI)

Resultado primario del

SPNF (% PBI)

Resultado económico del

SPNF (% PBI)

Resultado Económico convencional

(% PBI)

Resultado Económico estructural

MMM 2014-2016

Impulso Fiscal (% PBI)

1999 0,914 1,708 -0,871 -3,224

2000 2,951 0,783 -0,762 -3,241 -3,2 -3,1

2001 0,215 0,544 -0,414 -2,668 -2,7 -2,1 -0,9

2002 5,016 0,706 -0,054 -2,198 -2,2 -1,8 0,0

2003 4,037 1,195 0,485 -1,673 -1,7 -1,2 -0,5

2004 4,977 1,719 0,970 -1,075 -1,1 -0,9 -0,3

2005 6,827 2,565 1,602 -0,332 -0,3 -1,0 -0,1

2006 7,740 5,457 4,209 2,336 2,3 0,3 -1,4

2007 8,905 6,308 4,711 2,920 2,9 -0,4 -1,0

2008 9,804 6,787 3,993 2,407 2,4 -0,8 0,6

2009 0,862 4,617 0,000 -1,310 -1,3 -1,8 2,7

2010 8,795 6,043 0,959 -0,211 -0,3 -2,0 0,2

2011 6,912 7,197 3,109 1,969 1,9 -0,6 -1,4

2012 6,278 7,801 3,210 2,151 2,2 0,2 -0,8

Fuente: MMM diversos periodos. Si bien las variables reseñadas tienen una explicación vinculante, impulsar el esfuerzo para generar este nuevo marco legal integrado (debe señalarse que otras herramientas, como son la programación multianual de la inversión pública, la

11

Según Incentivos a la Mejora: Ley Nº 29332: Ley que crea el Plan de Incentivos a la Mejora de la Gestión Municipal, Ley de Presupuesto del Sector Público 2010 y 2011, D. U. Nº 119-2009; Modernización Municipal: Ley de Presupuesto del Sector Público 2010 y 2011, D. U. Nº 119-2009.

Formulación del Presupuesto Multianual del Gasto Público 2013-2016, programación del endeudamiento, debieran tener una integración o vinculación clara al mecanismo de reglas fiscales en la normativa del caso y sistemas administrativos) la bondad conceptual estriba en adoptar una metodología que se torna estándar a nivel internacional, con reglas fiscales destinadas a la contención del gasto público para facilitar un presupuesto equilibrado (o restaurar su equilibrio) y su adopción está influida por experiencias recientes y de economías de las que no se espera comportamientos de poca solidez fiscal o comportamientos subóptimos desde el punto de vista del bienestar social general, por postura política, para asegurar objetivos electorales o políticos a corto plazo a costa de los contribuyentes y la propia sociedad dado sus efectos de largo plazo. Las recientes crisis americana y europea han endurecido las condiciones económicas sociales internas en estos países y, en el caso europeo, adoptar reglas fiscales con fuerte énfasis en el endeudamiento, que se ha denominado12 Regla de Oro. Como señala Guillermo de la Dehesa13, refiriéndose al nuevo Tratado sobre Pacto Fiscal aprobado este Mayo 2013 por 25 de los 27 miembros de la Unión Europea (UE): “Además, esta regla de oro incentiva a los Estados de la Unión a que inviertan todo lo que piden prestado en proyectos capaces de generar ingresos suficientes para pagar el coste anual de la deuda que han adquirido. Es decir, esta regla de oro permite que los Estados puedan tener déficit siempre que haya sido invertido en su totalidad y, en general, no pueden tenerlo más de dos años seguidos, salvo casos excepcionales. Si el Estado no consigue el retorno suficiente de su inversión para pagar su servicio de deuda, tendrá necesariamente que subir sus impuestos para pagarla. Esta regla de oro interna impone, en definitiva, que el déficit público del periodo, o lo que es lo mismo, la necesidad de financiación de dicho Estado, sea como máximo igual a la inversión pública neta de dicho periodo, asegurándose que dicho déficit se ha invertido y no se ha consumido en salarios, bienes de consumo y servicios. Esta regla es sencilla y fácilmente medible. Además de esta regla de oro interna existe otra regla de oro externa, complementaria de la anterior, no adoptada por EE UU, pero que podría estudiarse para el área euro, que se aplica al saldo de la balanza de pagos por cuenta corriente, que iguala la diferencia entre el ahorro nacional y la inversión nacional. Si la inversión nacional supera el ahorro nacional en un periodo, el saldo de dicha balanza será deficitario y viceversa. Esta regla de oro externa establece que el déficit por cuenta corriente de la balanza de pagos debe de ser, como máximo, igual a la entrada de inversión directa extranjera neta del periodo. De esta forma se asegura que el déficit de ahorro nacional respecto a la inversión nacional se financiará con recursos propios a largo plazo del extranjero que acude autónomamente con voluntad de permanencia. Ambas reglas de oro consiguen que ambos déficits, interno y externo, se inviertan en su totalidad y de forma productiva”. Una reflexión a tomar en consideración, y sobre todo, para orientar de manera orgánica, el gasto público y no “innovar” formas tributarias o cuasitributarias para el contribuyente o ciudadano, adicionales a su aporte directo e indirecto actual, y reducir su ingreso personal disponible. Estos mecanismos generan lo que se denomina en la Gestión Pública, Gobernabilidad económica, cuya rectoría absoluta es del MEF; la experiencia internacional en la aplicación de estas regulaciones fiscales estabilizadoras, es de muy distinta filiación y naturaleza, pero igualmente conducente al mismo efecto: La Administración Económica incluso sin la presencia o designación de un Jefe de Gobierno, Primer Ministro, Premier o denominación equivalente, funciona y hace funcionar en automático al resto del Estado. Veamos una información internacional14: “Bélgica lleva meses sin que sus partidos políticos sean capaces de ponerse de acuerdo para formar Gobierno. Está cerca de batir el récord mundial, algo que no parece una sorpresa ya que, si tuviésemos que hacer un ránking de países ingobernados, Europa se llevaría la palma. Los sistemas parlamentarios tradicionales de algunos de los países de la Unión que facilita el acceso de partidos pequeños y que obliga a la cámara a acordar un presidente, como en los casos de Holanda, Bélgica y Austria, han llevado a las formaciones políticas a negociar sin descanso, durante meses, sin resultados. La corona la tiene Irak, con 289 días sin Gobierno en 2010. Sin embargo, si las comunidades francófona y flamenca de Bélgica no llegan a un acuerdo antes del 30 de marzo, será el país ingobernado por más días. De momento ha logrado batir a Holanda, plusmarquista europeo, que estuvo en 1977 hasta 208 días sin Gobierno”. Un verdadero gobierno económico. Finalmente, dado que la aprobación de medidas fiscales, entre estas las relativas a los efectos externos y de impulso al crecimiento, depende de los modelos ideológicos detrás de tales decisiones y de los marcos legales, en especial de lo que la Constitución señala (en nuestro caso además del equilibrio fiscal y prudencia en el endeudamiento, señala una economía social de mercado, cuyos instrumentos y fundamentos conceptuales no son precisamente los esgrimidos para la aprobación de la Ley Nº 30099), y asimismo que se ha configurado mecanismos de diseño y análisis redundantes y que configuran al CIAEF de mero carácter administrativo, no de instancia técnica de análisis y decisión política, dejando a la PCM la responsabilidad de aprobación, expresando ello una clara decisión conceptual, citamos15 a Agustín García 12

La primera referencia sistematizada se implementó en Estados Unidos (1790) por Alexander Hamilton, secretario del Tesoro, tras decidirse que el Tesoro Federal asumiría todas las deudas de los Estados miembros de la Unión, bajo el compromiso de estos Estados de adoptar una regla sencilla y eficaz: solo pueden endeudarse para invertir y no para financiar su gasto corriente, el cual necesariamente debían financiar con sus impuestos. 13

President of Centre for Economic Policy Research (CEPR); http://elpais.com/diario/2012/02/05 14

http://internacional.elpais.com/internacional/ 15

Teoría General sobre reglas fiscales”, Revista electrónica. 2ª época. Vol. 8, Sept.- Dic. 2004 (Departamento de Economía Aplicada, Universidad de Valencia, España), páginas 21 a 37.

Serrador: “En sentido amplio, las reglas fiscales se pueden definir como el conjunto de normas y regulaciones con las que se elabora, aprueba e implementa el presupuesto (Alesina,A.; Perotti, R., 1999). En un sentido más estricto, sin embargo, y delimitando el concepto al que mejor representa la experiencia internacional, en este artículo se entiende la regla fiscal como aquella restricción constitucional o legislativa en la política fiscal que especifica algún tipo de límite en las variables fiscales, tales como saldo presupuestario, deuda, gasto o impuestos, y que se aprueba normalmente junto a una regulación del procedimiento de elaboración, discusión parlamentaria, ejecución y control del presupuesto (Kennedy, S; Robbins, J. and Delorme, F., 2001). Entre los argumentos teóricos esgrimidos para la adopción de reglas fiscales por parte de muchos países en las últimas décadas se pueden señalar, en primer lugar, que las reglas fiscales facilitan el papel estabilizador de la política monetaria, por lo que estas reglas se incluyen en modelos macroeconómicos monetarios en los que los precios vienen determinados por la política monetaria. Este es el caso de los países miembros de la UEM, donde además de tener una política monetaria única ejecutada por el Banco Central Europeo (BCE), se ha establecido una regla fiscal acordada bajo el Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC) para que las actuaciones fiscales discrecionales de las autoridades no interfieran en el objetivo de estabilidad de precios del BCE. Otro argumento para la utilización de reglas fiscales se basa en los efectos desbordamiento que se pueden originar en una área monetaria, en un estado federal o en un estado muy descentralizado, ya que la adopción de dichas reglas condicionan las medidas fiscales de los países miembros del área o de un determinado nivel de gobierno, y previene la transmisión de los efectos que las política fiscales llevadas a cabo por parte de alguno de ellos, tendría sobre el resto3. Además, este problema se puede agudizar como consecuencia del denominado “riesgo moral” que puede tener lugar en un área monetaria, en un estado federal o en un estado muy descentralizado. Por otro lado, también se argumenta para el establecimiento de reglas fiscales, la equidad intergeneracional, de manera que las anteriores sirvan para contener el gasto corriente y no financiarlo mediante deuda, cuyo pago tendrían que efectuar las generaciones venideras. Esto justifica la existencia de normas como la “regla de oro”, que sólo permite financiar gastos en inversión, ya que también tendrán efectos positivos en las generaciones futuras. En cuarto lugar, se considera que el uso de las reglas reduce el grado de discrecionalidad de los gobiernos. En este caso, la regla puede resultar más eficiente en aquellos casos en los que las autoridades fiscales carecen de reputación en cuanto a disciplina fiscal, cuando el gobierno pueda actuar de forma incoherente planteándose un problema de inconsistencia temporal, cuando los responsables de la política fiscal puedan estar influidos por grupos de presión o, por último, cuando puedan alterar sus decisiones fiscales por motivos electoralistas. En estas situaciones, el que los gobiernos estén sometidos a una regla fiscal influye en las expectativas de los agentes económicos, de forma que éstos puedan predecir de manera más acertada la evolución de la política económica gubernamental y adoptar, en consecuencia, sus propias decisiones de ahorro, inversión o empleo, redundando en un mayor crecimiento económico, mayor empleo y estabilidad económica. Asimismo, la experiencia mostrada por un amplio conjunto de países, en su mayoría industrializados, durante la década de los ochenta, ha sido una tendencia a acumular altos déficit públicos no como consecuencia de variaciones cíclicas que pudieran sufrir los países sino por motivos discrecionales o por otras variables no puramente económicas, como las derivadas del comportamiento de las instituciones presupuestarias”. Ciertamente, la solución chilena de la Regla del Balance Estructural no resulta exactamente comparable con su versión peruana (Ley Nº 30099) pero esta discusión (que debería ser académicamente iniciada) escapa del modesto alcance y formato de este trabajo. Esperamos haber contribuido al análisis de este hito en la disciplina fiscal, pero insistimos en la necesidad de incorporar medidas orientadoras más claras entre los instrumentos en vigencia, la preferencia del gasto y la mecánica del registro de operaciones como las APP y modelos de gestión financiera de inversiones (como la entrega de recursos a agencias especializadas de organismos internacionales) públicas, y formación de activos financieros. El tiempo como variable económica, dirá bajo la Doctrina del Soldado Universal, versión de acumulación de excedentes por gestión directa, o la nueva basada en el resultado estructural bajo estabilizadores automáticos, que solución es más eficiente y talentosa. Economista Alfredo Espinal, Especialista en Economía Pública y Planificación Regional. Diplomado de Diseño y Evaluación de Proyectos Sociales - Pontificia Universidad Católica, Perú; Magister en Economía Empresarial y Regional, Universidad Nacional Mayor de San Marcos, Perú. Docente Universitario de Post Grado, Maestría en Economía Pública. Email: gobernaphenom@gmail.com Artículo publicado en la Revista Gestión Pública y Desarrollo, Año 6 - Nº 76, Noviembre 2013, Ediciones Caballero Bustamante, Perú (www.gestionpublica.org.pe) Portada: http://blog.pucp.edu.pe/item/85957/peru-canon-minero-conflictos-sociales-y-pobreza-en-ancash