Георги Карасимеонов

ПОЛИТИКА

И ПОЛИТИЧЕСКИ

ИНСТИТУЦИИ

Университетско издателство „Св. Климент Охридски"

държава, независимо от социалния икономически и политичесц

статус. Този принцип обуславя необходимостта дейността надъ

жавните институции да е стриктно подчинена на законите, приет1

от народното представителство. Нито едно тяхно действие или ак

не може да противоречи на конституцията и законите.

Тези основополагащи принципи на либерално-демократични те политически системи трябва да са гарант за спазването на ос­новните права и свободи на личността, че институциите на дЪр. жавната власт няма да се превърнат в инструмент за потисничес­тво , за реализацията на интересите на едно деспотично малцинство.

Игнорирането или потъпкването на тези основни принципи i свързано с коренна промяна в същността на самата политическа система. Тоталитарните политически системи като краен израт на авторитаризма и деспотичното управление се градят на кон­цепциите за единството на властта и за примата на интересите на една класа или политическа група над друга. При тях гражда­ните са превърнати в поданическо съсловие, лишено от възм< ностите да реализира своите специфични политически интере В тези държави народният суверенитет е превърнат във форм на окраска в дейността на институциите на представители власт, като тя с концентрирана във вожда и неговата клика във всемогъщата партия и нейния апарат.

Затова в тези системи държавните институции не са лими рани във възможността да упражняват произвол и насилие сре всички онези индивиди и социални групи, които оспорват ди турата на управляващия елит.

Затова в авторитарните и тоталитарни държави политичес те институции имат съвсем различно предназначение от тез., либерално-демократичните. Те са преди всичко формални бръ ки в една политическа система, в която властта е централизира! до най-висша степен и при която пирамидата на властта е изгр дена отгоре надолу. Цялата държавна система е впримчена осъществяването на волята на диктатурата на една личност и малка социална прослойка.

Г л а в а п ъ р в а

ПАРЛАМЕНТ И ЗАКОНОДАТЕЛЕН ПРОЦЕС

1.1. Възникване и същност на парламентаризма

Историята на човечеството познава различни форми на предс­

тавителни събрания. Но модерният парламент и парламентаризъм,

като специфична форма на политически режим, възникват в пери­

ода на разпадането на феодалните структури в навечерието и в хода

на либералните революции. Предтечите на съвременния парла­

мент възникват в XI-XI1 век в Испания, Скандинавия, Исландия,

Холандия. Самото понятие „парламент" за първи път се употре­

бява в Англия между XIII и XIX век, където възникват редица от

формите на парламентарния режим, установил се трайно в демок­

ратичните европейски държави през XIX и XX век."

Възникването и развитието на парламентарната институция е

процес, свързан с остри социални конфликти и граждански вой­

ни, които съпътствуват средновековието, възхода и падението

на абсолютистките феодални държави и утвърждаването на но­

вите принципи на управление в конституционните актове на ан­

глийската, френската и американска революции. Ако този про­

цес протича във Великобритания еволюционно, относително

мирно, то във Франция и Съединените американски щати, пар­

ламентаризмът се налага в резултат на революционни сътресе­

ния и радикално скъсване с предишните форми на държавно уп­

равление.

Отличителна черта на съсловното събрание във феодалната епоха е, че то няма законодателна власт, нито законодателна инициатива, а само право да отправя петиции до краля. Обстоя­телството, че събранията много пъти са налагали исканията си на краля, има политико-историческо, но не и формално правно

Терминът парламент някои свързват с френския глагол parle, което означава да

се води разговор, а и други търсят корена u английската дума parley, което оз­

начава дискусия.

145 144

значение, защото събранията са преговаряли, ио законодатели та власт е принадлежала на монарха. „Във всички случаи", пищ българският учен Владимир Владикин, „събранието е било еди съвещателен орган на краля, без строго определени права и фун кции, освен правото да разрешава или да отказва извънредни ма териални помощи на краля и държавата."

1

Представителната функция на парламента придобива корени

различно значение с утвърждаването на идеите на народния су

веренитет. Тези идеи, развити от Жан-Жак Русо и Шарл Дь

Моптсскьо в навечерието на Великата френска революция, пола­

гат основите на модерната представителна система. Същевре­

менно Русо и Монтескьо се различават в представите си за пред­

ставителната роля на парламента. Ако първият е изхождал от

идеята за пълното върховенство на народа, за общата воля на

народа, която не може да бъде делегирана, нито представена от

когото и да е, то Монтескьо на базата на английската традиция

възприема идеята за народното представителство, съставено от

делегирани от народа пратеници. Именно Русо е родоначалник

на идеята за императивния мандат, за неразделността на сувере­

нитета и че депутатите са своеобразни комисари на народа.

Противно на Русо, Монтескьо вярва, че само определен елит,

избран от народа и управляващ в негово име, може да реализира

държавните интереси. Именно оттук произтича идеята за сво­

бодния мандат, която изключително добре е изразена по-късно

от Ндмънд Бърк в известната му реч пред неговите избиратели

от град Бристол. Според него парламентът е асамблея на една

нация с общи интереси. Тя не трябва да се влияе от местни цели,

от местни предразсъдъци и трябва да управлява, изхождайки от

общото благо, произтичащо от общия разум. „Вие избирате един

депутат, но когато го избирате, той не е представител на Брис­

тол, а е член на парламента" - изтъква Бърк.4

От сблъсъка между тези две концепции за представителство­то, радикалната на Русо и елитарно-либералната на Монтескьо и Бърк се раждат и двете тенденции в политическото развитие на парламентаризма, често с компромиси, а в някои държави под

влияние на Русо, чрез радикални революции, стремящи се да реа­

лизират народния суверенитет под формата на императивния

мандат.

Съвременната либерална демокрация се опира повече на иде­

ите на Монтескьо и Бърк, отколкото на Русо, макар че в редица

конституционни разпоредби се заимствуват някои от представи­

те на последния, свързани с идеите за пряка демокрация. Това е

изразено най-вече в института на референдума, чрез който ди­

ректно народът, по едни или други поводи, може да се изкаже ио

даден обществен Проблем. Това решение има понякога силата на

закон, замествайки формалната процедура чрез парламентарна­

та институция. В някои държави, силно повлияни от идеите на

Русо, референдумът е един от основните институции за изразя­

ване на народния суверенитет (Швейцария).

Представителната функция на парламента еволюира и под

въздействието на прехода на съвременните либерални демокра­

ции от цензовото избирателно право към общото, равно, п р я к о

и тайно гласуване и към формирането на модерните политически

посредници в лицето на политическите партии. Или, с други ду­

ми, представителната функция на парламента се променя карди­

нално в прехода от елитарната, ограничена и цензова демокрация,

последвала великите революции от XVII и XIX век към масовата

демокрация, включила ь началото на XX век пълнолетното населе­

ние в политическия, в частност изборния процес.

Колкото и парадоксално да звучи, във виждането на класичес­

ките либерали, които дадоха на света великите принципи па мо­

дерната демокрация, е съществувало винаги опасението от прев­

ръщането на представителното събрание в инструмент на без­

просветните маси, на неконтролираната народна стихия. Затова

те са привърженици не само на свободния мандат, чрез който се

цели да се изразят общите интереси на нацията, но и защитават

необходимостта от ограничаването на възможността за въздейс­

твие на широките маси върху представителните институции. За­

това първите парламенти до края на XIX и началото на XX век

са събрания, в които присъствуват представители преди всичко

147 146

на имотните социални групи, лимитирано е участието на голя част от мъжкото и изцяло на женското население, ограничен е достъпът до държавните служби на огромното мнозинство от на­рода.

Във виждането на либералите представителното събрание

трябва да е израз на мъдростта на нацията, да допуска разумния

елит на държавата, а това са преди всичко онези, притежаващи

имот, което гарантира тяхното отговорно поведение към съдби­

ните на държавата и нацията.

Разширяването на избирателното право, включването в из­

борния процес на все по-широки слоеве от народа, довежда до

качествена промяна и в състава на представителните институ­

ции. Появата на политически посредници, каквито са политичес­

ките партии, внася качествени промени в самата идея за народ­

ния суверенитет и неговото осъществяване чрез представители­

те на народа. Със своята дейност политическите партии оказват

псе повече решаващо въздействие върху мобилизирането на из­

бирателите, върху насочването на техния глас в една или друга

посока. Нещо повече, възникването на дисциплинирани полити­

чески партии в представителните учреждения де факто лимитира

значително проявата на свободния мандат и го подчинява на пар­

тии но-политически интереси.

Тази тема, поставена на дискусия още в първите произведе­

ния на изследователите на новите политически партии, продъл­

жава да е обект на спорове и в съвременния период. Явявайки се

като посредник в политическия процес, политическите партии се

превръщат в допълнителна инстанция, която въздействува осо­

бено силно върху състава и политиката на представителните

събрания.

Противоречието между свободен и.императивен мандат е за­

ложено още в първите конституционни актове. То е изразено и в

българската конституция (1991 г.). В нея е посочено, че депута­

тите представляват не само избирателите, но и целия народ и

същевременно действуват според съвестта и убежденията си

(чл. 67). Този конфликт като че ли ще остане типичен за онова

противоречие, породено от идеята за народния суверенитет и не­

обходимостта от представителна демокрация, чрез която в ма­

совите демокрации единствено е възможно да се осъществява

рационален и ефективен политически процес.

За да се гарантира, че представителството на народа няма да

Crkjxc опорочено в съвременните парламентарни демокрации, са

въведени принципите на редовност на свикване и краткост на се­

сиите на представителното събрание. Създадени са конституци­

онни възможности за контриране на неговата воля чрез намесата

па други институции, чрез въвеждане на публични и открити де­

бати, т.е. на прозрачност в дейността на народното представи­

телство. Целта е да се ограничат възможностите за възникване

на „тирания на мнозинството", макар и във формално демокра­

тични условия.

Затова изключително значение имат не само формалните

юридически ограничения срещу тази евентуална опасност, но и

политическата култура. Либералната демокрация предполага

възможността представителите на малцинството в парламента

да реализират пълноценно тяхната функция, а от своя страна

мнозинството да възприема себе си като мандатьор на част от на­

селението и да се стреми да съгласува своята политика с интере­

сите на други, представени в парламента фракции и депутати.

Еволюцията на парламентаризма е свързана с няколко исто­

рически етапа.

Първият етап е свързан с извоюването на независимостта на

парламентарната институция по отношение на кралската власт

процес, продължил столетия, съпътствуван от остри револю­

ционни сблъсъци и граждански войни. Той отразява утвърждава­

нето на гражданското общество, на либералните принципи за

свободата на личността, на конституционализма, правовата дър­

жава, разделението на властите.

Вторият етап е свързан с институционализирането на парла­

ментарната институция и нейната представителна функция.

148 149

Третият етап, най-важният, е свързан с постепенното налага­

не на принципа на отговорността на министрите и на кабинета

пред парламента. Това слага началото на истинския, модерния

парламентаризъм. Този процес е съпътствуван от продължител*

но противопоставяне между парламента и монархическите инс*

титуции.

Следователно, парламентаризмът триумфира преди всичко в

момента, в който парламентът става върховен изразител на на

родния суверенитет, висш носител на властта, изразено не сам

в неговата законодателна функция, но и в контрола над изпълни

телната власт в системата на разделението на властите.

1.2. Структура на парламентарната институция

Парламентарнат а институция представлява специфичн

структура, отразяваща историческата еволюция и традициите

отделни държави. Тя е също така зависима от формите на дър­

жавното управление.

От една страна, върху структурата на парламента се отразява

специфичния компромис, постигнат между аристокрацията и

„третото съсловие" в процеса на утвърждаване на парламентар­

ната демокрация. Там където стъпка по стъпка монархията и

аристокрацията в противоборство с буржоазията постигат в от­

носително мирни форми с цената на поредица от компромиси

установяването на парламентаризма, това се отразява и върху

структурната особеност на парламента.(Англия)

Там се установяват по принцип две камари (палати) на парла­

мента, в която се отразяват интересите на двете основни соци­

ални прослойки, свързани с процеса на разпадането на феодализ­

ма и установяването на капитализма. В този смисъл двукамар-

ната структура е институционализиран компромис между стари

и нови легитимационни претенции.

Там, където този сблъсък приема радикални форми (Франция)

и се установява републиканска форма на управление, аристокра­

цията е елиминирана от свое представителство в парламентар-

пата институция. В тези държави възникването на еднокамарна

или двукамарна структура е въпрос на политическа целесъобраз­

ност и съотношение на силите в рамките на републиканския ла­

гер. Еднокамарната структура се е наложила там, където доми­

ниращите политически сили са устоявали принципа на нераздел-

ност на народния суверенитет и са отхвърляли възможността за

неговото ограничаване.

Трети вариант на структуриране на парламентарната инсти­

туция отразява спецификата на държавното устройство дали съ­

ответната държава е федерална, или унитарна държава. По прин­

цип във федералните държави се формират две камари, в които

едната представлява интересите на субектите на федерацията

(САЩ, Германия).

За много представителни събрания като модел е послужил ан­

глийският парламент, който възниква като двукамарна структу­

ра. Тя отговаря на виждането за необходимостта да съществува

определен баланс между нисшата камара, впоследствие нарече­

на Камара на общините, в която са представени интересите на

новите буржоазни съсловия. И втората - висша камара, наречена

'(амара на лордовете, която представлява интересите на арис­

токрацията. Последната трябва да осигури едно консервативно,

елитарно противодействие срещу злоупотреба с властта от стра­

на на нисшата камара.

Идеята за двукамарност произтича от английската традиция,

свързана с еволюционното развитие на парламентаризма и под

въздействието на класическия либерализъм, който е търсел кон-

тратежести на евентуалната необузданост на включените в по­

литическия процес социални низини. Един от основателите на

Съединените щати Томас Джефърсън е виждал в наличието на

втора камара „институция на умереността". Той е сравнявал об­

разно парламента с „горещия чай", който, за да изстине, трябва

Да се прехвърли от една чаша в друга.

С течение на времето, под въздействие на разширяването на демократичните принципи и утвърждаването на либералната де­мокрация, долната камара в най-голяма степен е олицетворявала

151 150

народното представителство. Тя си извоюва определени изклю­чителни права като гласуването на данъчните закони, а впослед­ствие и правото да формира правителствените институции, д втората камара запазва само определени прерогативи за контрол и въздействие върху законодателния процес.

Така например във Великобритания Камарата на общините през XIX и началото на XX век окончателно елиминира възмож­ностите на втората камара - Камарата на лордовете, особено след реформата от 1911 г., да играе решаваща роля в политичес? кия процес. Тя остава по принцип една уникална институция в демократическия свят, в която присъствуват по право наследниС ците на аристокрацията, на църковната йерархия и след 1958г определени личности, които получават благороднически титл като своеобразно признание и почит към тях.

Друг характер има еволюцията на двукамарните системи в ре­публиките, под влияние на опита на Френската революция, коят в радикалната си фаза елиминира двукамарността, преди да възстанови отново. В тези страни, особено с унитарна форма н управление, основно място заема онази камара, която в най-го ляма степен олицетворява народното представителство. Втори те камари се приспособяват към представителство на регионал­ни и местни интереси (Франция, Италия).

В някои държави вторите камари са били премахвани поради изчерпване на функциите им (Швеция, 1971 г.).

Двукамарността запазва жизнеността си във федералните държави. Там втората камара е институция, в която са предста­вени интересите на съставящите федерацията субекти (САЩ, Германия, Швейцария, Русия, Австрия, Канада).

Българската традиция след Освобождението през 1878 г. въз­приема радикалния вариант на еднокамарност в структурата на; парламента, въпреки предложенията на Консервативната партия за създаване на Сенат.

По принцип, по начина на своето конституиране вторите ка­мари се отличават значително от долната камара било чрез из­дигане на по-високи бариери за активното избирателно право,

т.е. на хората, които могат да заемат място в тези институции,

било по начина на тяхното избиране. В някои страни техните

представители се избират пряко от народа (Италия, Франция). В

други - чрез комбинация от пряк избор и назначаемост (Герма­

ния, Белгия). А в трети се изграждат на базата на корпоративния

принцип, типично за ирландския Сенат, където основните пред­

ставители на груповите интереси определят свои избраници в

парламента. По подобен начин е изграден и Баварският сенат/1

В Съединените американски щати между Сената и Долната

камара - Камарата на представителите, съществува определено

равенство и баланс в прерогативите. Ако Камарата на предста­

вителите има правото да предлага бюджета, то Сената одобрява

назначенията на президента. Но законите трябва да се приемат

от двете камари. В останалите демократични държави втората

камара заема по-слабите позиции.

Едно изследване на 34 демокрации показва, че 1 1 от тях, по­

вечето малки държави, са избрали еднокамарния парламент

(Люксембург, Гърция, Финландия, Португалия, Дания, Швеция

и други). С двукамарна структура се характеризират други евро­

пейски държави, каквито са Франция, Германия, Италия, Испа­

ния, Австрия, а в по-ново време Полша, Русия, Чешката репуб­

лика, Румъния. В новоприетите конституции на посткомунистическите дър­

жави, дори и там, където няма федерална структура, каквито са Полша и Румъния, е възприета двукамерната структура, което свидетелствува, че идеята за създаване на един допълнителен ба­ланс в рамките на парламентарната институция между две кама­ри, като елемент на разделение на властите, продължава да има валидност и днес. И в най-ново време обаче, една от двете кама ри е основна, легитимираща народния суверенитет институция, изразено главно в прерогативите й в законодателния процес и парламентарния контрол над изпълнителната власт. Втората ка­мара има основно съветнически функции и възможността да за­бавя законодателния процес при конфликтни или спорни зако­нопроекти. Но по принцип тя няма възможността да окаже пълен

153 152

блокаж върху законодателството и особено политическия про­цес.

Като обобщение, двукамарността в съвременната епоха тряб­

ва да се разглежда като своебразен елемент на идеята за разде>

ленис на властите, а втората камара като институция, подпома-

гаща и коригираща дейността на основната камара, а и представ­

ляваща определени социални и малцинствени интереси.

Освен с макроструктурната си особеност парламентът има своя специфична структура за организиране на вътрешната си дейност и осъществяване на основните си функции. В това отно­шение парламентарната практика е наложила сравнително ед­накви парламентарни органи и процедури.

Основните институции на парламента са ръководството на парламента (председателство) и постоянните или временни ко­мисии, в които се върши главната дейност по подготовката на законите за тяхното приемане. Основните разлики между парла­ментите се открояват в броя и ролята на постоянните комисии, начина на обсъждане и гласуване на законопроектите, осъщест­вяването на парламентарен контрол. Според българската конс­титуция (чл. 79, ал. 2) постоянните комисии подпомагат Народ­ното събрание в неговата дейност и упражняват от негово име парламентарен контрол.

Специфични роля и място заемат парламентарните фракции. Те се образуват на базата на определен брой депутати от една партия или коалиция с често променящ се състав с оглед съот­ношението на политическите сили, получено в резултат на едни или други парламентарни избори.

Постоянните комисии се формират непосредствено след кон­ституирането на представителната институция, за да действуват през цялото времетраене на парламента. По общо правило, пос­тоянните комисии се създават и действуват като специализирани органи на представителната институция. Степента на специали­зация е различна в парламентите на отделните държави. Най-чес­то постоянните комисии имат многофункционално предназначе­ние и се занимават както с проблемите на законодателството,

така и с други въпроси, свързани с компетенциите на парламен-7

та.

При възникването на съвременните дисциплинирани полити­

чески партии, ролята на парламентарните фракции придобива из­

ключително важно значение в парламентарната дейност. Чрез

тях се осигурява координацията на членовете на дадена парла­

ментарна група, както и взаимодействието на групата с партията

и институциите на изпълнителната власт. Ако съответната пар­

ламентарна фракция има мнозинство, то тя има изключително

важно значение при определянето на дневния ред на парламента,

при приемането на едни или други закони, както и при сформи­

рането на ръководствата на парламента и постоянните комисии.

В някои държави историческата традиция е утвърдила парламен­

тарните групи като водещи субекти на политическия процес, и

частност на законодателния процес (САЩ, Англия), докато и

други, прерогативите са поделени между партията „извън" пар­

ламента и партията „вътре" в парламента (повечето европейски

страни).

1.3. Същност на законодателната дейност

Основната дейност на парламента е приемането на закони, ка­

то висши нормативни актове. Законодателният процес е нисша

фаза на политическия процес. Той е кулминация на политическия

процес, тъй като чрез законите се задоволяват основните инте­

реси на обществото, регламентират се отношенията между дър­

жавата и гражданите, очертават се главните направления на дър­

жавната политика.

Именно защото в парламента е концентрирана дейността по

изготвянето на основния продукт на политиката законите, дей­

ността, свързана с тяхното приемане, обхваща редица фази и

процедури. В законодателната дейност участвуват най-висшите

представители на политическия елит на дадена държава, подпо­

магани от множество специалисти и експерти.

154 155

Когато се е раждал прототипът на съвременния парламент, първите насоки на дейността му са били свързани с възможност­та да изказва мнение само по финансови проблеми, главно съби­рането на данъци. Ндва след Великите революции, установили принципите на либералната демокрация, парламентът става единствената институция, ангажирана с приемането на законите, ('лед утвърждаването на това свое право, парламентът на либе­ралната демокрация в различни региони и държави на света, пре­търпява многостранна еволюция, свързана с усъвършенствува-нето на неговата дейност, със създаването на специфични вът­решни структури. Те са отговор на усложняващите се социални и политически отношения, особено през XX век, когато се раз­ширяват прерогативите на държавата и нейните регулиращи функции във всички главни сфери на обществените отношения.

Съвременните политолози са единодушни в изводите си, мно­го о т т я х направени на базата на сериозни емпирични изследва­ния, че ефективността на законодателната дейност на парламен­та е основен фактор за легитимността и стабилността на дадена политическа система в демократичните държави. Тази ефектив­ност се измерва, от една страна, чрез способността на парламен­тарната институция да откликва на конфликтите и проблемите в обществото, на разнородните социални интереси. От друга стра­на, чрез създаването на благоприятна среда за подпомагане на ефективното управление и дейността на другите основни власти, каквито са изпълнителната и съдебна власт.

Колкото по-слабо и неефективно се изявява в законодателна­та си дейност парламентът, толкова по-затруднен е политичес­кият процес при регулирането на възникващите социални проб­леми и конфликти.

Законодателната дейност на парламента е свързана, от една страна, с определени процедури, част от които са регламентира­ни от висшия закон - конституцията. Тя дава основната рамка, в която трябва да се движи тази дейност, но и самият парламент приема специални решения и правилници, които детайлизират конституционните положения за протичането на законодателния

процес. Това е формалната, нормативната страна на законода­

телната дейност, но тя може също така да се характеризира и

оценява от гледна точка на възникващите отношения в рамките

на парламента, между парламентарни групи и депутати, през

призмата на професионализма и политическата култура на тези,

призвани да реализират законодателната дейност.

1.4. Основни фази на законодателнии процес

Понятието „законодателен процес" може да се разглежда в

широк и тесен смисъл в зависимост от съдържанието, което се

влага в него.

В широк смисъл за законодателен процес става дума, ако се приеме, че в редица стадии на политическия процес редица инс­титуции, каквито са например политическите партии, както и оп­ределени органи на държавното управление, извършват дейност по подготовката и предлагането на едни или други законопроек­ти в парламента. Но цялата тази дейност не се покрива с поня­тието „законодателен процес". По-точно е да се говори за аспек­ти на политическия процес, или на политиката, които засягат за-конотворческата д ейност на парламента и с ъ с т а вляв а т определена предварителна работа, предшествуваща непосред­ствената му законодателна дейност. Затова законодателният процес в същността си или в тесния смисъл на думата обхваща формалните процедурни изисквания за приемане на законите.

Съвременният законодателен процес обхваща три основни

етапа:

- първи етап - внасяне на законопроекта;

- втори етап - обсъждане и гласуване на законопроекта;

- т р е ти , заключителен, етап - промулгация и обнародване на

законите.

Въпреки че първият и третият етап са съставна част от зако­

нодателния процес, най-важен е вторият етап, тъй като тогава се

извършва по същество дейността по изготвянето и приемането

на законите.

156 157

Законодателният процес в юридическата литература се опре­деля като „систематичен ред от логично обусловени в тяхната последователност действия, необходими за създаването на зако^ ните"

9.

Въпреки че във всеки парламент се спазват тези три основни етапа, правилниците на отделните парламенти открояват редица специфики, породени от историческата традиция, структурата на' самия парламент и политическата култура.

Внасяне на з а конопро ек т ( з аконодателна инициатива ) . Понятието „законодателна инициатива" разкрива субектите, ко­ито имат надлежно конституционно право да внасят законопро­екти в парламента, или с други думи, да инициират законодател­ния процес. В различни държави субекти на законодателна ини­циатива са определени институции, но по принцип техният брой е изключително ограничен. От една страна, това се налага о-п необходимостта законодателна инициатива да имат действител-> но онези институции, които в най-голяма степен са заинтересо­вани да внасят закони. И от друга страна, притежават най-голяма компетентност в това отношение.

Поначало законодателна инициатива притежават самите де­путати или свързани с тях вътрешнопарламентарни институции, каквито са постоянните комисии или парламентарните фракции. Освен тях законодателна инициатива имат изпълнителната власт в лицето на правителството или държавния глава. В някои държави, особено с федерално устройство, подобно право могат* да получат и съответните субекти на федерацията, а и понякога някои местни органи.

Българската конституция е фиксирала, че законодателната инициатива принадлежи на всеки народен представител и на Ми­нистерския съвет (чл. 87, ал. 1). Някои конституции предвиждат ограничения на законодателната инициатива, концентрират я са­мо в една институция, като например законопроектите за годиш­ния държавен бюджет, които се внасят само от правителството. В други държави някои финансови законопроекти също така са иззети от правомощията на други вносители, освен правителст-

вото. В двукамарните парламенти строго се спазва принципът,

че бюджетните закони и изобщо тези, свързани с финансовата и

данъчна политика, се внасят от „долните" камари, които са със­

тавени по най-демократичен и представителен начин.

Въпросът за това кой да притежава законодателна инициатива

с обект на дискусии и често на разногласия. Това е резултат на

обстоятелството, че това е едно значително право, позволяващо

да се влияе върху политическия процес в една изключително

важна фаза. Така например в процеса на приемането на българ­

ската конституция (1991 г.) сериозни дискусии бяха проведени

по въпроса дали и президентът на републиката не би трябвало

да има законодателна инициатива, каквато е практиката в други

държави. В крайна сметка надделя становището, че в Република

България като парламентарна държава президентът не трябва да

бъде включен сред инициаторите на законопроекти, въпреки че

този възглед продължава да е спорен.

Така например интересен е и фактът, че в Съединените аме­

рикански щати президентът няма право на законодателна иници­

атива, тъй като там принципът за разделението на властите се

прилага по най-стриктен начин и тази прерогатива е предоставе­

на само на депутатите. Счита се, че законодателният процес е

фаза, свързана със законодателствуването, дадена единствено на

Конгреса на Съединените американски щати с неговите две ка­

мари, Сената и Камарата на представителите.

Законодателната инициатива е от съществено значение до­толкова, доколкото чрез нея се реагира на назрелите потребнос­ти на обществото, на необходимостта от разрешаването на въз­лови конфликти, възникващи в него. Следователно, изключител­но важно е как се използува законодателната инициатива и как се вписва в едно демократично и ефективно управление. За са­мата политическа система е изключително важно на входа на парламента да не се създават излишни пречки и ограничения за ефективна законодателна дейност.

Историческото развитие показва, че през последните десети­летия намалява ролята на парламента като инициатор на зако-

158 159

нопроекти и нараства ролята на изпълнителната власт в тази фа*;

за на законодателния процес. Статистиката показва, че в повече4

то съвременни парламенти между 80 и 90% от случаите прави­

телството определя съдържанието на дневния ред на законода^

телната дейност на парламента, като голямото мнозинство от

предложените от правителството законопроекти се приемат и в

парламента. (Виж табл. 14)'°

Основната причина за този феномен е, че в правителството и

огромната държавна администрация са концентрирани множес­

тво експерти и специалисти. Също така поради мястото си в сис­

темата на управление правителството стои най-близо до пулса

на ежедневните проблеми и би трябвало в най-голяма степен да|

откликва на необходимостта от законодателно регулиране на ос-|

новните социални сфери.

Мнозина автори са склонни да виждат в този процес ограни­

чаване на законодателните прерогативи на парламента и измес-'

тването на центъра на тежестта на „законодателствуването" в]

изпълнителната власт. Други автори контрират, че за сметка на

това във втория етап обсъждането и приемането на законите, д е ]

путатите и парламентарните групи имат реалната възможност

да окажат своето въздействие върху предложените от иравител-1

ството законопроекти, предимно в комисиите и след това при'

обсъжданията в пленарната зала.

От гледна точка на демократичния процес главното е да не се;

допусне „диктат" на правителството, особено там, където има!

дисциплинирани партийни мнозинства. Народното представи-j

телство трябва да има в своята цялост, включително и в лицето-

на опозицията, възможност да влияе непосредствено върху днев­

ния ред на законодателната дейност на парламента, като се търси

синхрон, а не противопоставяне на изпълнителната и законода­

телна власт.11

Обсъждане на з аконопроектите . Това е най-важната и про­

дължителна фаза на законодателния процес. В нея трябва да се

оформи законопроектът, да се отчетат всички предложения, нап­

равени по него и да се подготви във вид, който да бъде предос-

х 14 U X н в о а. т ш X

о it ВС X са О X

3 X I I £ О X

2 п

5 ° ri 1_ ш „ в. н И ±

X г-

х s

X ui

= -<-> ч

5 < а с U н X Р •X Ш О е. X

о X

о < iX

о о.

О с . ю

\о ds <с >Г\ •/-> о — гч —

о —̂ — г- г-

н UJ

с -т 00

в

—. г 1 00 о

S

р о т

<

X S X а 2

X

g

О

X

ц ь О

Е

= X Я а

X X а

Х О. Ю О

X =; и СО

161 160

тавен на обществото. Именно в тачи фаза се подготвя продуктъ

на законодателния процес, затова тя включва няколко подета!

Първият подетан е свързан с обсъждането на законопроект

в постоянните комисии на парламента. Постоянните комисии I

тези помощни органи на парламента, в които се извършва „че

ната работа" по подготовката и съгласуването на мненията п

законопроектите. Във всички парламенти съществуват подобн

комисии, макар че прерогативите им в законодателния процес с

различни. В някои парламенти (Великобритания) законопроек

тите влизат първо в пленарната зала, откъдето те са препрате

към някоя от комисиите. А в Съединените американски щати ди

ректно постъпват в комисиите, които имат широки възможност

да решават тяхната съдба.

По принцип колкото е по-добре подготвен законопроектът комисията, толкова по-ефективно парламентът работи в пленум толкова по-бързо приключват Останалите фази на законодател пия процес.

Вторият подетан е свързан с обсъждането на законопроекта

от пленума на парламента (първо четене). Когато топ е предста­

вен ОТ комисията за първи път, той се обсъжда по принцип, при­

ема се или отхвърля, или към него се правят допълнения, които

се обсъждат допълнително в комисиите. Тази фаза завършва с

гласуване, тъй като ако не бъде приет на първо четене, законо­

проектът „умира".

Гретият подетан е свързан с допълнително обсъждане на за­

конопроекта в комисиите, където се доусъвършенствува, като се

отчитат направените в пленарната зала предложения, ("лед това

гой отново се представя на обсъждане в пленарно заседание.

Четвъртият подетап е повторно четене и обсъждане на зако­

нопроекта в детайли и гласуване в окончателния му вид. В някои

държави има и три четения (Великобритания).

Окончателното приемане на законопроекта в пленума на пар­ламента завършва фазата на обсъждането и де факто парламен­тът е свършил своята основна работа.

Българската конституция и Правилникът за вътрешния ред на

11ародното събрание се опират на традиционния ред на обсъжда­

не па законопроектите. В Народното събрание законопроектът

минава през две четения и по време на тях парламентът може да

коригира, отхвърли или приеме внесените от комисиите законо­

проекти. В тридесет и шестото Народно събрание (1991 1994 г.)

съществуваше така наречената 'Законодателна комисия, която

мнозина определяха като „минипарламент", през който трябва­

ше да минат всички законопроекти, преди да бъдат внесени в

пленума на Народното събрание. В тридесет и седмото Народно

събрание тази комисия беше премахната.

11 р о м \ . и а и ми и обнародване на законите . 11ромулгацията

на закона включва формалното удостоверяване чрез подпис от

председателя на парламента приключването на законодателния

процес и предоставянето на приетия закон за обнародване.

Преди обнародването в някои държави във финалната фаза на

законодателния процес се включва и държавният глава, който

трябва да подпише закона. В други държави (напр. Швеция и

Швейцария) тази формалност не съществува.

В редица конституции на демократичните държави е предви­

дена no-активна намеса на държавния глава в тази фаза на зако­

нодателния процес, като му се предоставя правото на така наре­

ченото „вето". Това е особено типично за президентските репуб­

лики (САЩ) и в някои полупрезидентски режими (Финландия).

Чрез топа право държавният глава получава възможност да вър­

не законопроекта за ново разглеждане в парламента. Генерална­

та идея е да се създаде една допълнителна гаранция срещу зло­

употреба па властта от страна на парламента и да се предотврати

възможността за приемане на закон, който да нарушава консти­

туционните разпоредби или е политически нецелесъобразен,

според държавния глава.

Българският президент има право на така нареченото „отла­

гателно вето", с което върнатият от него закон може да бъде

прегласуван с квалифицирано мнозинство (50 + 1 от всички на­

родни представители). В САЩ президентското вето може да бъ-

162 163

де отхвърлено от 2/3 от всички членове на конгреса (Сената Камарата на представителите). Във Финландия, ако до три месе­ца президентът не подпише законопроекта той се счита за отх върлен. Френският президент също притежава правото на отла гателно вето, но специалистите изтъкват, че гой рядко го изнол зува, тъй като другите му значими права дават възможност да упражнява достатъчно силно влияние върху правителството и парламента.

След като парламентът приеме отново отхвърления чрез вето от държавния глава законопроект, той е задължен да подпише законопроекта и да се съобрази с парламентарното мнозинство.

След обнародването на закона той влиза в сила в рамките па кратък срок (в Ьългария срокът е три дни). След като влезе в сила, всички граждани и длъжностни лица са принудени да се съобразяват с него.

С обнародването на закона и неговото влизане в сила законо­дателният процес приключва. Политическият процес също така е достигнал своята завършваща фаза, що се отнася до материята, която регламентира влезлия в сила закон. Нормално е един закон да решава проблемите, поставени в него за по-продължителен период от време, с което се гарантира стабилността на общест­вените отношения. Честите смени и поправки в законите водят до нестабилност, засилват противоречията в обществото и раз­клащат административната и държавна система. Това свидетел-ствува за незрялост и слабост на политическия процес, на инс­титуциите и личностите, които носят отговорност за този изклю­чително важен продукт на политиката, какъвто е законът.

Понякога обществената ситуация налага необходимостта от активизиране на законодателната дейност на парламента, вслед­ствие на сериозни промени в политическия режим. В подобна ситуация се оказаха посткомунистическите държави, които трябва за кратки срокове да адаптират законодателството към демократичната политическа система и изискванията на пазар­ната икономика. Под натиска на времето при подобни преходни ситуации се допускат често несъвършенства в законодателство*

то, което налага необходимостта то да бъде променяно в срав­

нително по-кратки срокове. За да не води това до нестабилност

и цялата политическа система се изисква висока степен на отго­

ворност и способност за съгласуване на основните социални ин­

тереси между управляващи и опозиционни политически сили.

Законът не е гарантиран от оспорването му и след приключ­

ването на законодателния процес. В практиката на редица демок­

ратични държави, особено през XX век, е въведена институцията

за съдебен контрол вьрху конституционосъобразността (или

конституционното правосъдие) като допълнителна гаранция, че

приетият закон отговаря на конституцията па дадена страна.

Създаването на специален орган, който да извършва тази дей­

ност и в определен смисъл стои пад парламента, има за цел да

създаде още една преграда срещу възможността дадено парла­

ментарно мнозинство съзнателно или несъзнателно да наруши

определени конституционни разпоредби чрез приетите закони.

Следователно, даден закон, който е отхвърлен от институци­

ята на конституционното правосъдие, може да се окаже, че има

твърде кратко съществуване. Ако това стане често явление в по

литическия процес, то също би довело до нестабилност в поли­

тическите отношения. Конституционният съд и подобни на нето

институции не могат да заместват парламента, който в най-го­

ляма стенен е призван да спазва конституцията в своята законо­

дателна дейност. (Виж по-нататък)

1.5. Контрол вьрху изпълнителната власт

(парламентарен контрол)

Основна функция па съвременния парламент е осъществява

нето на контрол но отношение на изпълнителната власт. Тя се

изявява в най-пълна степен в парламентарните републики и час-I 2

тично в президентските демокрации. Парламентарният контрол в широк смисъл се реализира в ня­

колко насоки. Първо, в процеса на избор на правителството от

парламента. Второ, във възможността той да извършва промени 165 164

п състава на правителството и го сменя при определени обета телства. И трето, и осъществяването на текущ контрол (парла ментарния контрол п тесен смисъл), при осъществяването на не говата дейност.

В парламентарните републики са предвидени различни форм

на текущ контрол по отношение на изпълнителната власт, ин

пиирап от парламента, но и контрол, провокиран от изпълнител

пата власт. В съвременната парламентарна демокрация, която с

намира под силното въздействие на политическите партии, д

голяма степен контролните функции на парламента се олицетво

ряват и от дейността па опозицията. Именно чрез дейността и

парламентарната опозиция парламентарният контрол се превръ

ща в своеобразна прерогатива на малцинството. Нещо повече

колкото по-активно то използува своите възможности за парла

ментарен контрол и колкото повече парламентарното мнозинст

по възприема необходимостта от съгласуване на политиката е

с малцинството, толкова повече топа допринася за ефективност

та на демократичния политически процес, за стабилността за пя

лостната политическа система.

Форми па парламентарен контрол

Парламентарният контрол сс осъществява за законосъобраз­ност и за целесъобразност. Понятието „контрол" е многозначно и с богато съдържание, но в юридически аспект то разкрива ня­колко елемента.

На първо място чрез контрола ес установява фактическото състояние на контролирания обект. Това е неговият информати­вен ефект.

Па второ място контролът има оценъчна функция. Преценя­

ват се резултатите от дейността на контролирания, следователно

как си изпълнява задачите, свързани с поставената от парламен­

та задача. В тези случаи контролиращият орган може да вземе

подходящи мерки за въздействие, указания, поощрения, санкции 13

в зависимост от конкретното положение.

Въпроси. Това е една от най-разпространените форми на пар­

ламентарен контрол и тя има главно информативен характер. Тя

се установява в Британския парламент през I84M г. по време на

така нареченото „време за въпроси" (question time). Тя се осъ

ществява в първите четири дни на всяка първа седмица от нача­

лото на сесията и продължава един час. В една или друга форма

във всички демократични парламенти се възприемат подобни

форми на контрол в определено време. Въпросите се задава!

преди всичко устно, но могат и да се задават по писмен път.

Въпроси могат ДЗ сс

отправят от всеки депутат. В парламен­

тарната практика тази форма на парламентарен контрол се и i

ползува предимно от опозицията, която се стреми чрез нея да

получи информация от представителите на изпълнителката

пласт. От друга страна, да постави па обсъждане определени

проблеми, предизвикани от общественото мнение. Много ч е с т

чрез въпросите се отправя косвена или директна критика към

дейността на правителството.

Според Правилника на Народното събрание в България, пе­

тък е определен катоден за въпроси, низания и отговори. Съот­

ветният представител на изпълнителната власт, министър-пред­

седателят или съответният министър са задължени да отговорят

на въпроса. С отговора на въпроса процедурно се изчерпва тази

форма па парламентарен контрол. Нещо повече, заседанията,

посветени на парламентарен контрол, се предават по радиото и

телевизията като форма на гласност и откри тост в дейността па

парламента.

Цигании . Питането е no-сложна форма на контрол от въпро­

са, тъй като материята, по която трябва да се разисква, засята

съществени обществени проблеми. Затова на представителите

на изпълнителната власт, които трябва да отговорят, се дава въз­

можност no-продължително време да разсъждават по отговора

си. При самото му представяне питащият има право да зададе

допълнителни уточняващи въпроси. По последиците не се раз

личават от тези при въпроса, тъй като с отговора де факто се

изчерпва процедурата и тя запазва информативния си характер

166 167

Интерполация . Тачи форма на парламентарен контрол се от­

личава от предишните две, тъй като тя цели предизвикването на

дебати в парламента. Нещо повече, според регламента, в редица

държави тя трябва да завърши и с определено решение на пред.

ставителното събрание. Дори в някои от парламентарните режи­

ми тя може да доведе до бламиранс на правителството при неб­

лагоприятен за него резултат (Белгия, Холандия, Финландия).

Същевременно интерполацията не е позната във Великобрита­

ния и други държави, ориентирали се към британския модел, вкл.

в САЩ.

Тъй като политическите последици при тази форма на парла­

ментарен контрол са значително по-различни от предишните

две, самото внасяне на интерполацията изисква подкрепата на:

минимум брой депутати (в българския парламент се изисква 1/51

от всички народни представители). Също така предоставеното;

време за разисквания и за решение на парламента е значително

повече от това при въпросите и питанията. Според Правилника

на българския парламент, евентуално решение на Народното

събрание ио повод на интерпелапия не може да предизвика ос­

тавка на даден министър и на правителство. Затова неблагопри­

ятният изход за правителството може да се приеме преди всичко

като политическа оценка за дейността на изпълнителната власт

или неин отделен представител.

Анкетни и проучвателни комисии. Това са временни струк

тури, които се създават с цел да изяснят ситуацията около опре­

делен възлов обществен проблем, изискващ съответно проучва­

не. Анкетната или проучвателна комисия трябва да изясни фак­

тите ио повдигнатия въпрос и да вземе определено решение,

което да предложи на парламента. Политическата практика е по-:

казала, че това право се използува предимно от опозицията. До­

ри в някои парламенти (Германия) това е възприето като право

на парламентарното малцинство, което може да свика подобна

комисия с подписите на 1/4 от депутатите. Точно обратна е си­

туацията в Петата Френска република, където подобни комисии

мотат да се създават само с решение на мнозинството.

Важна роля играят анкетните комисии в Конгреса на САЩ,

които в определен смисъл компенсират липсата на другите фор­

ми на парламентарен контрол, познати в Бврона.

Предизвикване на съдебна отговорност чрез парламента .

Редица политолози и юристи включват към формите на контрол

над изпълнителната власт правото да се инициира съдебно обви­

нение към нейни висши представители, включително и към дър­

жавния глава, при нарушение на законите и конституцията, до­

вели до извършване на престъпление. Тази форма се е развила в

XIV век в Англия (импийчмент). По-късно тя се възприема от

американската конституция и впоследствие от други конститу­

ции.

Българската конституция предоставя на парламента правото

да предяви обвинения срещу президента или вицепрезидента при

държавна измяна и нарушение на конституцията. Обвинението

трябва да се подкрепи най-малко от 1/4 от народните представи­

тели. Ако повече от 2/3 са гласували за иницииране на съдебно

обвинение, Конституционният съд разглежда делото срещу пре­

зидента или вицепрезидента и взима решение, което може да до­

веде и до прекратяване на пълномощията им. Това право на нар

ламента има важно значение в президентските и нолупрезиден-

тските режими, където държавният глава е и ръководител на

изпълнителната власт, притежаващ значителни прерогативи.

Вот на недоверие. Висша форма на контрол, произтичаща от принципите на съвременния парламентаризъм, е възможността представителното събрание да предизвика бламирането па даде­но правителство или негови членове, водещи до едни или други промени в неговия състав или до оставката му. Този тип парла­ментарен контрол ио отношение на изпълнителната власт въз­никва през 1742 г. в Англия, когато Робърт Лоупол, след поре­дица от поражения в парламента, подава оставката си като ръко­водител на кабинета. От това възниква по-късно възприетата от конституциите възможност, даваща на парламента правото да изкаже своето недоверие към правителството, водещо до него­вата оставка.

161> 168

Поради съществените последици от вота на недоверие в кон­ституциите са въведени определени ограничения, които да пре­дотвратяват честото и безотговорното му използуване. Обикно­вено тези ограничения се свеждат до минималния брой на депу­татите, които могат да поискат вот на недоверие. Като цяло този брой се простира между 1/4 в Португалия до 1/10 във Франци и Швеция. Българската конституция изисква 1/5 от депутатите като минимум, за да се предизвика вот на недоверие. Също така, за да се счита успешен вотът на недоверие, се изисква квалифи­цирано мнозинство, повече от половината на всички народи представители.

Специфична разпоредба има германската конституция о 1949 г., която въвежда така наречения конструктивен вот на не доверие. И случая вот на недоверие може да се поиска, само ако съвпадне по време с избора на нов канцлер. Това се прави с цел да се избегне вакуума в политическата власт. И второ, да се пре дотвратят чести искания на вот на недоверие на правителството Испанската конституция от 1978 г. възприе също конструктив пия вот на недоверие.

Българската конституция предвижда вотът на недоверие на Министерския съвет да е валиден при положение, че повече от половината от всички народни представители са гласували за не­го. Вотът на недоверие може да се гласува на министър-предсе­дателя или на Министерския съвет като цяло, обаче последиците са едни и същи оставка на правителството.

(' цел ограничаване на честото искане на вот на недоверие българската конституция предвижда, че при отхвърляне на даден вот на недоверие на същото основание не може да бъде поискан в следващите шест месеца.

Тясно свързана с вота на недоверие е и обратната възмож­ност, предоставена на Министерският съвет, искането на вот на доверие, Тук инициатор е правителството и целта му е да поиска подкрепа за правителствената дейност. В определени случаи по­добно искане може да има тактическа цел - правителството само да поиска своята оставка, ако почувствува, че няма достатъчно

опора в парламента.14

По принципното положение е, че вот па

доверие се иска, за да се получи парламентарна подкрепа и оси­

гури стабилност в дейността на изпълнителната власт.1

1.6. Ролята на политическите нар гни н

парламентарния процес

Развитието на парламентарната демокрация е свързано с пре­

хода от цензурната към масовата демокрация. Разширяването на

избирателното право в началото на XX век и в продължение на

следващите десетилетия промени качествено самия политически

процес и в частност дейността на парламентарната институция.

За класическите либерали парламентът е трябвало да предс­

тавлява еманация на мъдростта на нацията, събрание, в което се

утвърждават преди всичко националните интереси от страна на

обществено отговорни политици. Преходът към масовата де­

мокрация обаче, свързан с утвърждаването на политическите

партии и превръщането им в основен посредник между граждан­

ското общество и държавните институции, измени качествено

парламентарната дейност.

От една страна, политическите партии станаха основен фак­

тор за изработването на програми за управление в съответствие

с техните ценности и идеология. Чрез тези програми те се леги­

тимират пред гражданското общество, особено по време на из­

бори, разчитайки на подкрепата на колкото се може по-широк

кръг избиратели. Те също така стоят в основата на формирането

па правителствената политика и па дейността на съответните

парламентарни групи, представени в представителните събра

пия.

От друга страна, партиите станаха фактор при определяне на

регламент и организационни структури, свързани с дейността

им в парламента. Парламентарните фракции имат особен статут

и ръководство, като специфичен транелатор на партийната воля

и програма. Възникна феноменът на партийната дисциплина,

171 170

който оказа изключително силно въздействие върху осъществя­ването на либералния принцип на свободния мандат.

Под влияние на партийната дисциплина и необходимостта от съобразяване с партийните програми, дейността на депутатите с поставена под своеобразен двоен натиск. От една страна, спо­ред либералните конституционни разпоредби, те трябва да се подчиняват в своята дейност на съвестта си и националните ин­тереси. Но, от друга, партийната дисциплина ги принуждава да проявяват лоялност към приетите колективни решения от парла­ментарните фракции.

Макар и в различни форми в отделните страни отношенията партия - парламентарна фракция, придобиват изключително важно значение за парламентарния процес. Там, където парла­ментарните фракции са чисто и просто проводници на партийни решения, парламентарният процес се характеризира с негъвка-вост и ограниченост при депутатските изяви. Отделните депута­ти се намират под силен контрол и въздействие на партийните ръководства.

Тази дисциплина ограничава де факто независимостта на пар­ламентарната институция и нейните възможности за контрол над изпълнителната власт. Следователно, създава и предпоставки за определена деформация на парламентарната дейност. Затова връзката между партията и парламентарната фракция се превръ­ща в един от важните проблеми на съвременната демокрация, като отношенията между тях в различни държави са приели раз­лични форми. Типично за британския опит е доминацията на пар­ламентарната фракция и ограничената роля на партиите и пар­тийните централи.

Друг тип взаимоотношения са създадени в САЩ, където ос­новна роля играят така наречените конгресни партии, където от­делният депутат е слабо обвързан с партийния си ангажимент и дори преходът от една партия в друга е относително свободен.

Съвсем различно е положението в Нвропа, където съществу­ват тесни взаимовръзки между партиите и парламентарните фракции. По принцип парламентарните фракции се считат за тяс-

но обвързани с партийната политика и много често ръководите­

лят на парламентарната група е и водещ деец в самата партия.

Много често министър-председателят, ако парламентарната

група излъчва правителство, е и председател на партията, с кое­

то се осъществява тясна връзка, дори уния между парламентар­

ната фракция и партийната централа.

В резултат на въздействието на партийната дисциплина из­

пълнителната власт получава значителна свобода да определя

дневния ред на парламентарната дейност и да разчита на дисцип­

линираното парламентарно мнозинство при осъществяване на

своите политически решения. Това обстоятелство накара някои

автори да определят като „електорална диктатура" възможност­

та парламентарното мнозинство да провежда своя политика, без

да се съобразява с претенциите и исканията на малцинството.

За да се предотврати тази опасност от „тирания на мнозинст­

вото", както я беше определил един от бащите на американската

конституция Джеймс Медисън, важно значение има политичес­

ката култура и традиция, свързана със зачитането на интересите

на парламентарната опозиция. Елиминирането на опозицията от

парламентарния процес, или значителното ограничаване на ней­

ното въздействие, води до несъобразяване с основни социални

интереси и до деформиране на либерално-демократичните прин­

ципи и особено този на политическия плурализъм. Плурализмът

предполага желанието и способността на политическия елит,

представен в парламента, за съгласуване на интересите в името

на водещи национални приоритети. Това от своя страна изисква

да е формиран редовен механизъм на диалог между мнозинство

и опозиция.

Класическата формула на тези отношения е, че опозицията носи също така отговорност за управлението на държавата, как­то мнозинството, но от различен ранг. Това предполага нейното съпричастие към националните интереси и готовност да предла­га свои решения, но и да прави компромиси, намирайки вярното съотношение между критиката и конструктивния подход в дей­ността си, между конфликта и консенсуса в политиката. Напри-

172 173

о аз

— 2 -J и 45- Й

К

с ВС

- S -—

с = н (8 3 з

а> S: X о о

а —

п S

•с -и

5 £ X 3

о" о « о S3 = ^ ъ ~ т — S us в : и 5 ч

х е в= s 5S S£ Ol 2С

а

•

£ I В В g s

4 Ol

= щ m

Sa s > з s 5 -а в o

2

-a

ь o -a ь В -j _j (В В ТЗ >< = „ — s -] 5= i SS » BS S Jz X 5= so s

Е T= a: s • •» o H

1 s

— — ^ to ю w

s © © Ъ o '© © к> ov o

Id i> ©

-U -fc- .[- 4-— — U) BE ',C

L/> О4 ON —1

K ) 1Л X

r.

1»

-J

>

s

влия

- к — _ = е x — -! ia IT. 1 (M

II /.•!•

n —] в

>

-:

НЛ

u s M = 0 = X x a = 2 > x c

ae X - > —

us S

X X = c c «< X

I X I— SB s s H X X A

S X

->

H n

H 3

Ol ь s

= » ; 05 -r.

•a c o q

n bs

3 5

O fa

5 © H H

o O _

a IE 3 i= C Ю

2 ft

2 -os

-I H O ft

2 a

w rt

S r. q в

c v< —

з

n r. H

з

n H

з

n BS

pa

-s

X - s 03 -j : — X

3 — ~ П pa 5

в

(J * s -J В —

Е O J= T3 W - Г Е (t S

* * = В»

s g 62

5 - ^ j= a S s a S H ft ва м« n X T3 ^

a — s c Г.

s — =

S fe> 2 * — — ~~ __ „ —

a

0

n Ь5 •

а s x П

OA Sc _

ТЗ " s a

~ to -a

ft c я в

x а в c

X <̂

G £ £ ?

I ts o S

8 1

=

= а

3 as

r. a c а c\ В

са 2 a

-

C

6

в

-z

s o 0

* а а л о

В ft

o\ -r- S — -a

2 ft

а 03

us

«< а в s g o ~ а г. а tr а o н r.

n

Е

H pg

— s u

pe

В s O 3 ft

^ 3

ft

05

-c s

OS

2 Q 3 С

И

3 —

c CO U3 pg 3 H 3

c Г. в 09 в В

-P в — pa H — H 3 K. 3 PS — a BS на

r. в

ft СЛ

c 5

S4 o а н •a 05 н ft

c c н

t3 а s а

o = a

is

c 2 а r. -

? p" 54

g в 2 c

P X -

3 3 2 0 0 п в is — 3 X 3 a в

3 -3 -s ~ 3 OS

c 3 3 OS

н OS 0S 3 BJB 3 а C о s Ol 5Г

s r. 3 H X

3 0 OS X

pu H r. ^

рл

— r. 0S <— H 2 РВ в a 2 0 3

n -: н 3 0 — —. с OS X

— ft X 3 -. Н

o СЗ

a 3 -

ft о; o H в ia — 3

— ;= o ft

~ r. СЗ - 3 3 т 3 в Р!

> в в

ОП

в с г. из 3 3

Г. 3 МСКИ

КИ ос-

и ята

sc

КИ ос-

п

Т а б л и ц а 1 6

ТИПОВЕ ПАРЛАМЕНТАРНА АКТИВНОСТ

Независимост на

парламента по отн.

на правителството

Държави

Образуване на пар­

ламентарни мно­

зинства

Ръководство на парла­

ментарните партии

Политика на

мнозинствата

висока степен на

независимост

САЩ силна степен на

коалиране

силно

децентрализирано

много гъвкава

умерена

независимост

Холандия коалиционни децентрализирано гъвкава

Швеция умерено

коалиционни

умерено

децентрализирано

умерено гъвкава

умерена

независимост

Германия коалиционни умерено

децентрализирано

умерено гъвкава

Италия коалиционни умерено

децентрализирано

умерено гъвкава

Франция

(4-та република)

нестабилни децентрализирано гъвкава

Силна зависимост Великобритания умерено

коалиционни

централизирано установена

Белгия С минимално

превъзходство

централизирано установена

Франция

(5-та република)

С ограничено

превъзходство

централизирано установена

Източник: Norton, P., Legislatures p.! 48

структивен диалог с парламентарното мнозинство, твърде чес се стига до забавяне на законодателния процес, включително и до блокаж на дейността на парламента. (Табл.16)

Един от основните недостатъци в парламентарната дейност е,' че много често политическите партии я възприемат като своеоб­разно продължение на избирателната кампания и пренасят там специфичните прийоми за нея. Следователно, депутатите в мно­го случаи са загрижени повече да подготвят своето избиране на следващите избори и често на базата на послушанието и лоял­ността към партията си не действуват в съответствие със сво­бодния мандат, като отговорни представители на нацията. Зато­ва днес твърде често се припомня класическото определение за свободния мандат, което дава Едмънд Бърк в споменатата на предишните страници реч пред избирателите си от град Бристол в Англия, които го критикуват за това, че не откликва на техните местни интереси. „Парламентът - казва той - не е събрание на посланици на различни противоположни интереси, където тези! интереси трябва да се защитават, като депутатите са своеобраз­ни представители или адвокати срещу други представители и ад­вокати; парламентът е събрание на една нация с един интерес, т.е. на цялото. Това е място, където не местни цели, не местни предубеждения трябва да ръководят, а общото благо, като резул­тат от общия разум на цялото. Вие наистина избирате един свой представител, но когато сте го избрали, той не е представител на Бристол, а той е член на парламента

176

N

Г л а в а в т о р а

ИЗПЪЛНИТЕЛНА ВЛАСТ

2.1. Историческа еволюция

Самото понятие „изпълнителна власт" предполага, че инсти­

туциите, ангажирани с нея имат основната функция да изпълня­

ват и да осъществяват на практика приетите закони от висшата

институция на държавното управление - парламента. Същевре­

менно самото понятие може да предизвика и заблуждение, тъй

като в съвременния свят институциите на изпълнителната власт

не са само изпълнители, а те са се превърнали в основно звено

на една огромна бюрократична машина, ангажираща десетки хи­

ляди хора в развитите демокрации. Тя не само изпълнява, а нап- /Q ^

ротив, все повече генерира сама решения, а и импулсира до го­

ляма степен дейността на парламентарната институция.

Понятието „изпълнителна власт" е възприето от класически­те теории на Джон Лок, Шарл Дьо Монтескьо и други техни пос­ледователи. Обосновавайки теорията за разделението на власти­те, те подчертават необходимостта да се разделят двете основни функции в държавното управление приемането на законите и тяхното изпълнение. Според тях разделението на властите е га­ранция срещу кумулирането на властта в една и съща личност, преграда срещу тираничното управление. Но от времето на въз­никването на тези класически теории и първите конституционни актове, които регламентират идеята за разделението на власти­те, се натрупа богат исторически опит. Той показва големите промени, настъпили във функциите на институциите на изпъл­нителна власт и тяхното място в политическия процес. Те са без­спорно най-динамичният компонент на политическата система, от който в голяма степен зависи нейната адаптивност към съв­ременния свят, ефективност и стабилност.

&е о -

Съвременните институции на изпълнителната власт произти- /^ъ.

чат от монархическия институт. Прототипът на съвременния миу^>

нистерски съвет трябва да се търси в абсолютната монархия о т ч

177

късното средновековие. Усложняването на функциите на абсо-

лютистката държава е наложило на монарха да разпредели опре­

делени задачи на приближени нему съветници, които постепенно

се институционализират и диференцират по отделни направле­

ния на държавната политика.

От кралските съвети в Англия, Франция, Австрия и други дър­

жави са се родили по-късните ресорни_министри, или държавни

секретари, които макар и с ограничени, предимно съветнически

функции, са координирали дейността им предимно в областта на

външните работи, правосъдието, финансите и военните дела. То­

ва е било резултат на необходимостта от определено разнообра­

зяване на властническите прерогативи и диверсифициране то им,

дотогава концентрирани изцяло в абсолютния монарх.

Този процес на диференциация постепенно е довел и до въз­

никването на института на министър-председателя или на пър­

вия министър като лице, което е отговаряло за дейността на ос­

таналите кралски съветници и е носило по-голяма отговорност 1 7

като пръв между равни пред монарха.

> Много по-съществен от гледна точка на съвременната еволю­

ция на либерално-демократичната политическа система е проце­

сът, който превръща институцията на изпълнителната власт в

част от модерния парламентаризъм. Той е свързан с възникване-

V7

* Z " 1 8

то на парламентарната отговорност на изпълнителната власт. Този процес е продължил столетия, приемал е различни форми

и е свързан с остри конфликти и сблъсъци между представител­

ната Институция, парламента и монархическия институт.

-^СиРазбираемо е защо монархът се е противопоставял с всички

' сили срещу отнемането на прерогативите му на изпълнителната

^ власт, на самостоятелността и независимостта при определяне

. на решаващите Насоки на политиката. Това е подкопавало фун­

дамента на неговата власт. Англия дава класическия пример, къ­

дето парламентът успява, особено след Славната революция от

1688 г. да принуди не само изпълнителната власт и кралския съ­

вет да се съобразява с парламентарните решения и закони, но и

постепенно да получи решаващата дума при подкрепата за един или друг кабинет, съставен от краля.

По този модел еволюира съвременният парламентаризъм чрез установяването на върховенството на парламента и подчи­нението на изпълнителната власт на неговите решения. Кулми­нацията на това развитие е въвеждането на принципа на парла­ментарната отговорност на правителството, включваща възмож­ността то да бъде з аменено в з а висимос т от волята на парламента. Държавният глава в лицето на монарха остава с те­чение на времето_с церемониални функции. Английският модел е типичен за повечето парламентарни монархии в Европа (Бел­гия, Холандия, Норвегия, Швеция, Дания и други).

Другият модел на еволюцията на съвременния парламентари­

зъм се установява в Съединените американски щати. След изво­

юването на тяхната независимост, САЩ избират републиканска

форма на управление, без необходимостта да правят компроми­

си с наследствена аристокрация и монархически институции. То­

ва във вижданията на бащите на американската конституция во­

ди до създаването на друг тип парламентаризъм, основан на

стриктното разделение и балансиране на властите, а не на под­

чиняваното на изпълнителната власт на парламентарната.

Президентската система на управление, установена в САЩ,

превръща изпълнителната власт в лицето на президента в рав­

ностоен партньор във взаимодействието с парламента и съдеб­

ната власт, на базата на взаимен контрол и противовес на влас­

тите (checks and balances).

Трети, междинен, вариант се установява в повечето европейс­

ки държави под влияние на Френската революция и републикан­

ските принципи. Там се установява специфичен дуализъм в из­

пълнителната власт, където републиканският държавен глава си

поделя прерогативи с избраното от парламента правителство.

Това лабилно равновесие между двете институции, държавен

глава и правителство преминава също историческа еволюция,

характеризираща се с различни форми на взаимодействие и вли­

яние върху политическия процес. Този модел сткроява същест-

178 179

вени различия, проявяващи се в целия спектър от полупрезиден

тски (смесени) и парламентарни режими.

Следователно, в съвременните парламентарни либерално-де-

мократични политически системи се открояват значителни-раз­

личия в начина, по който конституционно и практически се из­

граждат взаимоотношенията между двете основни институции -

законодателната и изпълнителната власт. Това се отнася както

до прерогативите, така и до формите, в които структурно е из­

градена изпълнителната власт.

2.2. Изпълнителната власт в системата на

разделението на властите

Институциите на „изпълнителна власт" са OTjoB<2pHjj_3a_об­

щото управление на дадена държава. Техните решения и дейст­

вия са подчинени на законите, приети от висшата институция в

либералната демокрация - парламента. Това не означава обаче,

че изпълнителната власт не притежава значими самостоятелни

прерогативи и възможности да осъществява общата политика.

Нещо повече, развитието на цивилизацията и преди всичко на­

растването на регулаторските функции на държавата доведоха

до коренна промяна в осъществяването на функциите па изпъл­

нителната власт, както и до усъвършенствуване на нейната

структура. Големият обем от задачи, с които трябва да се справя

едно съвременно управление, наложи необходимостта от създа­

ване на една значителна по своите мащаби държавна админист­

рация, която обслужва дейността на изпълнителната власт. Съ­

що така чрез участието си в законодателния процес, чрез зако­

нодат елната инициатива , и зпълнителната власт стана и

своеобразен законодател доколкото по-голямата част от зако­

нопроектите в съвременния демократичен свят произтичат от

нейните органи.

Съвременният живот и изискванията на държавното управле­

ние поставят все по-големи предизвикателства нред правител-

ствата и към огромната администрация, намираща се под техен

контрол.

В съвременните демокрации се открояватшяколко типа из­

пълнителна власт от гледна точка на тяхната структура и прите­

жавани компетенции.

Основният, разграничителен критерий между отделните мо­

дели на изпълнителна власт е обусловен от практическото реа­

лизиране на принципа на разделението на властите в зависимост

от историческите традиции и формата на държавно управление,

установена в отделните държави. Преди всичко това зависи от

наличието на републиканска форма на управление или на конс­

титуционна монархия и от разпределението на функциите между

държавния глава и правителството.

конституционните гжжархии въпреки че монархът, формал­ният държавен глава, притежава определени правомощия в из­пълнителната власт, реалната власт се е преместила по посока па избрания от парламента министерски съвет (правителство). Там са концентрирани основните правомощия и отговорности за осъществяване на управлението. Най-типичен в това отношение е примерът на Великобритания, където съвременният монарх е преди всичко церемониална фигура и осъществява само опреде­лени представителни функции. Изпълнителната власт е изцяло концентрирана в кабинета и ръководителя му. Този модел е ти­пичен и за повечето конституционни монархии в Европа (Скан­динавските държави без Финландия, Белгия, Холандия, Люксем­бург И Т .Н . ) .

.j При републиканските парламентарни републики по принцип се е утвърдила системата на дуалистичната изпълнителна власт

-,

при която държавният глава в едни или други страни притежава повече или по-малко прерогативи при осъществяването на из­пълнителни функции. Тук диапазонът е също значим, простираш се от полупрезидентската република, каквито са Франция или Финландия, характерна с множеството прерогативи, които има държавният глава (президентът) на страната до Германия, къде­то той е с минимални възможности да влияе върху политиката на изпълнителната власт.

181 180

';) В редица конституции и в практиката са се утвърдили идеите

^-Ап президента като своеобразен надпартиен и изразяващ единст-

R O T O на нацията арбитър между основните институции. Намеса­

та му в една или друга сфера на изпълнителната власт и изобщо

в политическия процес е свързана с периоди, когато се нарушава

нормалният цикъл на държавното управление и се изискват до­

пълнителни мерки за стабилизиране на политическата ситуаци

или предотвратяване на кризисни тенденции.

/ 7 0 Презипентските редублики в техният най-чист вил, каквито ся

Съединените американски щати, се срещат рядко в други държа­

ви (само в някои страни на Латинска Америка). При тях е пос­

тигнато кумулирането на функциите на държавен глава и ръко­

водител на изпълнителната власт. Това води до предоставянето

па значителни правомощия на американския президент, когот

някои определят като своеобразен „републикански крал".

Въпреки че американският Сенат има правото да утвърждава назначенията в президентския кабинет, де факто американският президент носи цялата отговорност за дейността на изпълнител­ната власт и не е подложен на парламентарен контрол, типичен за европейските парламентарни републики,

/ j o Друг, уникален тип структура на изпълнителната власт се е "установила в Швейцария, където тя се упражнява от Федерален

съвет, т.е. от колегиален орган, който сс състои от 7 души, из­бирани на съвместни заседания на двете камари на парламента. Всяка година един от членовете на Федералния съвет се избира за президент на Швейцарската конфедерация, който изпълнява едновременно функцията на държавен глава и шеф на изпълни­телната власт. Федералният съвет е орган, който действува на колегиална основа и в пълен състав заседава около 90 пъти го­дишно. Някои определят този тип изпълнителна власт като „ди-ректориална" система на управление. Към нея е прикрепена и институцията федерален канцлер, който се избира за четири го­дини от парламента, но изпълнява предимно административно-технически функции на управлението под контрола на Федерал­ния съвет.

19

ге

182

2.3. Президентската институция в дуалистичната

изпълнителна власт

Съвременното конституционно развитие и политическа прак­

тика открояват различната еволюция на президентската инсти­

туция в републиканските режими. След Първата световна война,

след премахването на монархическите режими, конституциите и

политическата практика в Австрия и Германия създават силни

президентски институции.

По време на Ваймарската република (1918 1933) силната ро­

ля на президентската институция се проявява при фрагментира­

на партийна система и слаби правителства. Същевременно опи­

тът на Ваймарската република и нейният злополучен край след

завземането на властта от Адолф Хитлер и нацистката партия

през 1933 г. предизвиква сериозни дискусии и размишления от­

носно компетенциите на президентската институция. Тя е замис­

лена първоначално като гарант на стабилността на политическа­

та система, но в крайна сметка не съумява да предотврати краха

на демократичните институции.

В периода след Вторача световна война в самата Германия

при изработването на новата конституция, основният закон от

1949 г., както и в други демократични държави, се гледа твърде

резервирано на силната президентска власт. Противниците на

силната президентска власт изразяват опасения, че тя може да

подкопае парламентарното управление. Затова създателите на

германския основен закон, за разлика от Ваймарската конститу­

ция, се ориентират към възстановяване на върховенството па

парламента при формиране на изпълнителната власт и силно ог­

раничават ролята на президентската институция. Днес тя е една

от най-слабите в Европа с оглед на притежаваните компетенции,

съпоставена с конституциите и практиката в другите държави.

В края на 50-те години вследствие на кризата на Четвъртата

Френска република и особено неспособността й да създаде ме­

ханизъм за формирането на стабилни правителства, възниква

Петата Френска република. Нейната конституция и политически

183

режим са създадени под силното влияние на президента Шарл

дьо Гол. След създаването на Петата Френска република пре

1958 г. започва нова дискусия в юридичеката и политологическа

литература относно плюсовете и минусите на президентската

институция в рамките на дуалистичната форма на осъществява­

не на изпълнителната власт. Опитът на Франция стимулира при­

вържениците на силната президентска власт, според които в оп­

ределени политически системи тя може да представлява важен

фактор за стабилност на държапното управление, без да наруша­

ва основните демократични принципи, което бе характерно за

ваймарския синдром.

Френският опит стана особено привлекателен за онези държа­

ви и политически системи, които през 70-те години на нашия век

преминаха от диктаторски режими към демократични форми на

управление (Португалия, Испания, Гърция), или в най-ново вре­

ме след краха на комунистическите режими през 1989 г. Мнози­

на от авторите на новите конституции в тези държави виждаха в

засилените функции на държавния глава (президента) една га­

ранция за стабилността на съответните държави в период, когато

те трябва да възстановяват демократичните механизми и при

липса на партийни структури, в условия на остра конфронтация

да въвеждат радикални реформи за промяна на системата.

Новите конституции в посткомунистическите държави прие­

мат различни варианти на изграждане на системите на държавно

управление, като в някои от тях се възприема като модел френ­

ската формула на полупрезидентски режим (Полша, Румъния).

Други държави се ориентират към предоставяне на по-ограниче­

ни функции на президентската институция (Унгария, Чешката

република, Словакия). А трети твърде много се доближават до

американския модел (Русия). ( Табл.17) .

184

Т а б л и ц а 1 7

ДЪРЖАВНИЯТ ГЛАВА В НЯКОИ ЕВРОПЕЙСКИ И НЕЕВРОПЕЙСКИ СТРАНИ

Държава

Конституционен J

статус на ,i,ъи-пии и ч рлава

Чачии на поемане

ia властта

А и р т п н я

'fhJJJH м Ям ' • J*_ Ч * L~.". —— — —-Президент

Преки избори

/ \ Н С 1 |»м л Момарх Наследство

Б с Л Г И Я

K * l п г я п и я

Президент Преки избори 1 > !• 1 1 а р п л U/« пи imfi I ЛИ Т И П И Я

Монарх Наследство |Н П И FtVH'I'M 1 »•""• Г#*пкля II и Я

Президент Избран от парламента 1 L-1' ГЛ u 11 И " Г ъ п п и Я

Президент Избран от парламента 1 ШЦП И П o u h i

Монарх Наследство

} \ Л И м л

\Л '1 '1 /л Г1

Президент Избран от парламента Kl *Р«П-JI

М Г П Я Н Н И Я

Президент Преки избори

1 \ 1 1 .I iill CJ Монарх Наследство ИСПАНИЯ

И п пянПИЯ

Президент Преки избори Г|1'Л(1МДП« 1 \ т -1 Fin а

Президент Избран от парламеша И Т Я Л И л Президент Преки избори Kd l dA v 1 CI 11 nir»ifrr*MFSVNR

Монарх Наследство

J 1 U lRt tMV'J 1''

W ППТЯ

Президент Избран от парламента IVI il J1 1 tl 1-1 ПППГТИ Я

Монарх Наследство

IIUIMHI tin П П П Т У Г П Л И Я

Президент Преки избори

Президент Преки избори

Румьни я Президент Преки избори

Русия Г Л 1 1 1

Президент Преки избори

\_,г\ и v Тунис

Монарх Наследство

Т^ппия Президент Избран от п а р л а м с н 1 с 1

1 J | ' U.M "

ш\\ 11 11 1•111 ' 111 ч

Президент Преки избори И Н J 1 « И А

1 1 П

(b TV 1 u 1111 Я Президент Преки избори

Vf» 1 1 < 1 м цп п. V П П Я Н ПИЯ

Монарх Наследство /\ \JJlC*M^̂ M*l

ЧЕШКА пспублика Президент, Избран от парламента

Швейцария Президент Избран от парламеша

1TI*»•»1 111u Монарх Наследство 111 Н С Н . И Н

\Г\ А Р Президент Преки избори

I U A 1

Япония — МПНЯРХ Наследство

Сменя се всяка година

При изработването на новата българска конституция също та­

ка се водят сериозни дискусии относно параметрите и компетен­

циите на президентската институция, като в крайна сметка се

възприема компромисно решение. В рамките на парламентарна-

185

та република с доминация на законодателна власт и зависима о

нея изпълнителна власт на президента са предоставени някои п

широки възможности за участие в политическия живот, но н 2 0

достигащи ония права, типични за „силните президенти.

Когато се прави анализ на ролята на президентската инстит

ция и нейното място в цялостната система на държавно управ­

ление в отделните държави, трябва да се имат предвид най-малко

пет основни фактора.

^0 На първо място, това са формалните разпоредби на конститу­

цията, които определят кръга на правомощията на държавния

глава в политическата система и неговите конкретни възможнос­

ти за въздействие върху политическия процес. В това отношение

в европейските страни се откроява една твърде разнородна кар

тина, като в някои от конституциите са фиксирани значителни

правомощия на президента. Силната президентска институция

се измерва преди всичко с прерогативите, предоставени на дър­

жавния глава да участвува активно при назначаването и опреде­

лянето състава на правителствата, с възможностите му за въз­

действие върху законодателната власт чрез правото да разпуска

парламентите при дадени ситуации или чрез правото на законо­

дателна инициатива. Също така от значение е особената леги­

тимност, която той има чрез прекия избор от населението на пре­

зидентския пост. Към това трябва да се добави и лравото на вето

по отношение на актовете на парламента, а и възможността за

въздействие върху конкретни аспекти на политиката, по-специ-

ално във военната и външна политика, така и за иницииране на

институциите за контрол на конституционосъобразност (консти­

туционното правосъдие).

( ^ Ж а второ място, анализът на конституционната регламента­

ция сам по себе си не е достатъчен, за да се даде точна оценка на

ролята на президентската институция. Нужна е съпоставка с по-

лит!4Л1еската практика, »тято често показва сериозни различия,

или разминаване между конституционни правомощия и реална

действителност. В това отношение особено важно значение има

историческата традиция на взаимоотношенията между отделни-

те институции, прилагането на принципа на разделението на

властите и по-специално на дуализма в изпълнителната власт.

В редица държави формалните прерогативи на президента са

големи, но практическата ситуация го е довела до упражняване!

на реалната му власт в твърде ограничени рамки (Австрия).

В други страни политическата традиция може да открои ситу­

ации на доминация на президентската институция (Франция,

Финландия) или до наблягансто на нейната неутрална, баланси­

раща функция чрез олицетворяването на единството на нацията

(Германия, Италия). Може да се създаде традиция на специфич- /

но равновесие и сътрудничество между двете институции в тър­

сенето на хармония при осъществяването на относително раз­

личните функции на правителството и президента.

Следователно, историческата традиция и прецедентът са ва­

жен фактор, които дават отражение върху дейността на прези­

дентската институция.

,Ла трето място, политическата култура на дадена нация, осо-

~бено на нейния политически елит, играе важна роля при форми­

рането на определен тип взаимоотношения между президентска­

та институция и другите институции в политическата система. В

условията на консенсусна политическа култура президентската

институция може по-добре да осъществява единителна нацио­

нална политика. И обратно, там, където доминира политическата

конфронтация, особено когато президентът, парламентът и пра­

вителството са представени от различни политически партии се

стига до напрежение между институциите, а и в крайни ситуации

- до блокаж на политическия процес.

(у На четвърто място, отпечатък върху президентската институ­

ция и нейната роля оказва Hjnrryjnipa на през^и^ентс!<ата_инсти-

туция. Със своите конкретни действия, пасивност или активност,

той може да наложи определен модел на участие на президент­

ската институция в политиката. В този смисъл историята ни по­

казва политически дейци с активистко, силно присъствие в поли­

тическия процес (френският президент Шарл дьо Гол, финланд­

ският президент Урхо Кеконен, президентът Борис Елцин). А от

186 187

друга страна, има дейци, които в същите конституционни систе­

ми могат да играят по-въздържаща, ограничена роля поради лич­

ния характер или собствено разбиране за мястото им в полити­

ческия процес.

j Обликът на президентската институция зависи и от други фак-

тбри, сред които особено значение има конкретната политическа

ситуация в дадена държава. Тя може да засили или омаловажи

политиката на президента и да открои неговите силни страни или

слаб.ости.

Френският учен Морис Дюверже въвежда наред с парламен-

арните и президентски режими още един, специфичен тип, на­

зован от него „полупрезидентски". Според Дюверже, иолуирези-

дентският режим се характеризира с обстоятелството, че дър­

жавният глава няма цялата изпълнителна власт, по подобие на

американския президент, но има правомощия, които _го_ правят

силен фактор в политическия процес, понякога с решително вли­

яние при определяне курса на държавната политика. Подобен си­

лен президент е избран чрез прекия вот на избирателите и раз­

деля изпълнителната власт в правителството, над което се осъ­

ществява парламентарен контрол. Но президентът назначава

министър-председателя и министрите. В същия режим прези­

дентът разполага с правомощия да направлява политиката на

правителството, което обаче трябва да се ползува с парламен­

тарна подкрепа. След вот на недоверие президентът е длъжен да

състави ново правителство, но същевременно притежава право­

то да разпусне парламента.

Както се изразява Дюверже, „максимумът на неговите въз­

можности е да влияе върху решенията на министър-председате­

ля и неговите министри, дори по изключение да изпълнява някои

техни функции вместо тях, но не и постоянно да действува па

тяхно място, или да ги направи обикновени изпълнители на по­

литиката си. Такава е юридическата рамка на нолупрезидентека-„ 2 1

та система

188

От гледна точка на конституционните правомощия на прези­

дента в полупрезидентскйя режиуГДюверже откроява три основ-

ни групи от държави. х/ ~Т1ървата група той определя като режими със слаби президент­

ски прерогативи (Ирландия и Франция). Поставянето от Дювер-

же на френския президент в тази група е поради обстоятелство­

то, че изпълнителната власт по конституция принадлежи в край­

на сметка на министър-председателя, който президентът може

само да замени, но със съгласието на парламента. Ако президен­

тът няма подкрепата на парламентарно мнозинство, конституци­

ята ограничава влиянието му върху изпълнителната власт. Това

се прояви особено по време на така нареченото „съжителство"

(cohabitation) между президента Митеран и министър-председа­

теля Ширак - и двамата от различни партии през 80-те години.

/^Втората група са полупрезидентски режими със средни пре­

рогативи на президента (Австрия, Португалия). Според Дювер­

же, в тези държави президентът може да замени министър-пред­

седателя независимо от волята на парламента. Следователно,

правителството може да остане на власт, само ако се ползува с

двойно доверие - това на парламента и на президента, като меж­

ду тях има определена равностойност.

•-J И на^грето място, режими със силни президентски прерогати­

ви (Исландия и Финландия). Силата на президента се изразява в

правото на вето, което е трудно преодолимо от парламента. Той

има право да постави всеки закон на гласуване от референдум.

Президентът може също така да издава временни закони в ин­

тервалите между парламентарните сесии, въпреки че се иска съг­

ласието на парламента, когато той се събере. Всички решения на

парламента и на правителството трябва да бъдат преподинсани

от президента. Финландската конституция предоставя собствен

кръг от правомощия на президентската институция и по същес­

тво той може да действува самостоятелно. Като пример се дава

правото на държавния глава да контролира администрацията, да

осъществява свои проверки, да изисква от тях обяснения, без да

се съобразява с правителството.

189

Същевременно, правителството до голяма степен се съобра­

зява с президента, който има правото да участвува в заседанията 2 2

му и да се изказва по всички правителствени инициативи. От гледна точка на фактическата ситуация в отделните дър­

жави се откроява твърде различна картина от тази, която поста­новяват конституционните разпоредби. Според Дюверже^ факти-ческата ситуация е довела до превръщане на „слабия" президент | п .п Франция до „най-силния"в практиката, следван от президен­тите на Финландия, където има почти припокриване между прак­тика и конституционни разпоредби, и Португалия. На другия по­люс е Австрия, където силните конституционни прерогативи на президента не са реално използувани в практиката.

2

Следователно, обяснява Дюверже, де факто в Австрия функ­ционира модел на класически парламентарен режим на мнозин­ството, при който цялата власт е съсредоточена в ръцете на пре­миера, ръководителя на правителството и на мнозинството. При този модел държавният глава изпълнява чисто протоколни фун­кции.

Сред основните фактори, които водят до подобно разминава­не между конституционна и фактическа ситуация, Дюверже из­вежда ролята на партиите и партийните мнозинства. Там, къде­то, според него, се е формирала политическа система при силна доминация на политическите партии, особено с двупартиен ха­рактер, където партиите контролират парламента и правителст­вото, оттях зависи, както изборът на кандидат за президент, така и формулата на президентското управление. Системата на „со­циално партньорство" и изявен „неокориоратизъм" в Австрия е превърнала главните политически партии, Социалистическата и Народната, в център на политическите институции, включително детерминиращи ролята на президентската институция по неглас­но споразумение между тях.

Във Франция ситуацията е коренно различна, тъй като прези­дентът се появява на политическата сцена след кризата на пар­тийните режими при Четвъртата република, .като президентът Дьо Гол става олицетворение на стабилността на държавата.

Около него се формират новите партийни мнозинства, на които

той се опира и които пряко зависят от него. (Фиг. 3) Въпреки критиките на ня-

ФигураЗ к о и к011СТИТуцИОналис I и към

КОНСТИТУЦИОННИ ПРЕРОГАТИВИ И ЕФЕКТИВНА ВЛАСТ НА

ПРЕЗИДЕНТА СПОРЕД СХЕМАТА НА

ДЮВЕРЖЕ

(цифрите обозначават степента

на властовн ресурс)

23

1! I.I III I

Типологията на Дюверже, неговите анализи дават въз­можност за един по-диферен­циран подход към парламен­тарните режими с дуалистична изпълнителна власт.

Твърде различна е ситуаци­ята в новите демокрации, ро­дени при разпадането на кому­нистическата система, които тепърва изграждат своя модел на държавно управление. Част от държавите се ориентираха към полупрезидентски режи­ми, доближаващи се до френс­кия или финландския модел във фактическото положение (Пол­ша, Русия, Румъния).

Случаят в България е спе­цифичен. Той не носи белезите на полупрезидентския режим, но същевременно се доближава до него с някои от правомощи­ята, които са дадени на прези­дента според конституцията. Сред тях се охкроява прекият изДор--нллф£31щи1та от насе­лението, отлагателиохо_цето, прерогативите във военната и

ната политика, възможностите му да сезира Коне гнтуцион-

власт иа президента

според

конституцията на практика

1. Франция 1 J2. Финландия

1. Финландия / / 2. Исландия ,

V 3. Ваймарска

S република

3. Ваймарска у

република Д

4. Португалия/ \ 4. Португалия

5. Австрия J \

6. Франция /\ '

7. Ирландия L.5. Лис трия

А 6. Ирландия

\7. Исландия

Le Systeme politique fraucais

(Paris 1985), p. 522

ния съд и да назначава служебно правителство.

191 190

Според българския конституционалист Георги Близнашки,

идеята на създателите на най-новата българска конституция за

президента е била преди всичко той да олицетворява единството

на нацията и неутралната власт в политическия процес.24

Според друг български конституционалист Борис Спасов, ка­то се имат предвид юридическите и фактическите възможности на държавния глава „неговата действителна роля в обществения и държавния живот, би могло да се заключи, че налщактика се обособява и специфична президентска власт. Тя не се вмества в схемата на разделението на властите на законодателна, изпъл­нителна-и съдебна и стои извън тези власти, като се различава от тях главно с това, че се изявява не само в една сфера на дър­жавната действителност. Президентската власт прониква в об­ластта на законодателната дейност, на администрацията и съ­допроизводството, без да изземва или ограничава прерогативите \на съответните титуляри, като или си сътрудничи с тях, или уп­ражнява съвместно с тях функции^ които са предоставени на дър­жавния глава от конституцията."

Практиката на първия български президент Желю Желев от­крои редица несъвършенства в конституционната рамка на пре­зидентската институция, което провокира дискусии, относно бъ­дещата й роля в политическата система. Самият Желев в края на мандата си (януари 1997 г.) застана на становището за необхо­димостта от „силна" президентска власт. Мнозинството от по­литическия елит обаче възприема статуквото в конституционна­та уредба. Видно е, че отговорът ще трябва да се търси в конк­ретната практика, в намирането на оптимални отношения между основните институции, а не в самоцелни искания за промени. Президентската институция е нова като конституционна конст­рукция в българския политически живот и тепърва множество обективни и субективни фактори ще оказват влияние върху ней­ната еволюция и конкретна роля в политическия процес.

Независимо от различията в практиката и коституционните компетенции, въпросът за взаимоотношенията между държав­ния глава (президента) и другите основни институции на поли­тическата система винаги ще предизвиква определени дебати,

поради компромисния характер на възникването на дуализма в изпълнителната власт под влияние на конкретната политическа практика и съотношение на политическите сили.

От гледна точка на демократическата теория, основният крите-рий, по който може да се гптеценява ролята на държавния глава и в частност на президента, е преди всичко доколко той допринася за политическата стабилност на цялостната политическа система, до­колко той е гарант за тази стабилност. И на второ място^цопринася ли за ефективното функциониране на демократичната инфраструк­тура, за утвърждаването на принципите на либералната демокра­ция и ефективността на държавното управление.

Тези два основни фактора са водещи както в оценката, която се дава за ролята на президентската институция и за промените, които настъпват в нейната конституционна и фактическа роля, под влияние на конкретните ситуации в отделните държави.

Т а б л и ц а 18

ФАКТИЧЕСКА И ФОРМАЛНА РОЛЯ НА ДЪРЖАВНИЯ ГЛАВА ПРИ

ФОРМИРАНЕ НА ПРАВИТЕЛСТВА В ЕВРОПЕЙСКИТЕ ДЪРЖАВИ

никаква/минимална активна

А п е т п и я X

f i n v 1 1 ' *•

ПГИ Я X

[ > 1 .' 1 1 »1 л П Я1114 я

X

J IrlPlrl п i Ь11 и Mill 1114

X

*4*И МДмНДпл сЬпл и 11 и я

X

М' I.'el м ц п л Германия

X

Гърция X

М Г ПЯН ПИ Я X

1 1 \. J 1 ! 1 I 1 .' 1,1*1 *• Ирландия

X

Италия X

Холандия X

Иорпегия X

Португалия X

И п г и ш я X

г 1 \» 11 • 1' 1 ft л III пения

X

111 OVI<>ln 111 и i ' i i i l ' t i tuн

X 111 l»V. И Ц<11' И л Великобритания

X

P v M l i l l H Я X

I у IVI I» 1 1 r 1 /1 X

Русия Чешка република

X

V нг : тия X

J 111 П|'ПЛ F*t, n гяпи я

X IJ nJii »I' «1

л

Полша х 1

193 192

( r r £ ЧУ 2.4. Правителство и министър-председател -

компетенции и структура

Основната институция на изпълнителната власт е еднолич­

ният президент в президентските режими (САЩ) или правител­

ството (Министерски съвет), начело с министър-председател. В

полупрезидентските републики държавният глава има определе­

ни функции в осъществяването на изпълнителната власт, за ко­

ито стана дума.

Според някои автори „правителствената функция има двуст­

ранен характер, тъй като правителството ръководи, т.е. от него

се очаква да формулира концептуално политиката на държавата,

от една страна, а от друга, то носи отговорността за осъществя­

ването на тази политика, т.е. за нейното претворяване и превръ­

щане в реалност. В този смисъл правителството е натоварено с

общата функция по политическото ръководство на страната. По­

литическото ръководство насочва и интегрира цялата държавна

дейност, тъй като в този процес се предлагат, обосновават и съг­

ласуват целите, към чието реализиране се стреми впоследствие

публичната власт"26

.

Основните функции на институциите на централната изпъл­

нителна власт могат да се сведат до няколко основни кръга.

I г)ървият кръг от компетенции е свързан с основната задача на

титуляра на изпълнителната власт, било еднолична или колек­

тивна, да осъществява политиката на държавата в съответствие

с конституционните разпоредби и законите, приети от парламен­

та. Мнозина определят тази дейност като ежедневното управле­

ние на държавата, свързано, от една страна, с приложението на

законите. И на второ място, с реакция на възникващите текущи

задачи в най-различни сфери на социалния^кивот.~

^^Следователно; тази дейност може да се раздели на Прилагаща

и реагираща. С усложняването на общественото развитие и въз­

никването на множество проблеми, свързани с управлението на

социалния организъм, тази дейност на титулярите на изпълни­

телната власт придоби изключително широк обхват. Откроиха

се нови възлови сфери, които държавата и нейната изпълнителна

власт трябва да направлява и регулира, породени от сложните

взаимоотношения между социалните групи и на държавата в

международните отношения.

Този феномен доведе до значително разширяване на отделни­

те направления и поднаправления в дейността на изпълнителна­

та власт. Най-общо те могат да се подразделят на следните глав­

ни сфери.

Сферата на икономиката. През последните десетилетия с

вплитането на държавата в икономическите отношения, особено

в развитите пазарни икономики, върху правителството пада го­

ляма отговорност да осъществява всестранна дейност в сферата

на производството и възпроизводството на ресурсите на съот­

ветната държава, да гарантира стабилност в икономическото

развитие, както и да сз,действува за преодоляването на възник­

ващи кризи и по-дълбоки сътресения в стопанството. Това дове­

де до създаването на специфичен институционален механизъм

за осъществяване на икономическата политика, който регулира

дейността в едни или други възлови отрасли на икономиката. Та­

зи възможност държавата осъществява както чрез влиянието си

върху паричната сфера, така и чрез инвестиционна политика. Тя

използува и възможностите да влияе върху развитието на сто­

панството чрез държавната собственост, която в едни или други

страни заема повече или по-малко място в икономиката. Не по-

малко значение има и външноикономическата дейност на държа­

вата, особено в съвременния все по-глобализиращ се свят.

Вътрешна сигурност и защита на правата на гражданите.

Основна задача на изпълнителната власт е защитата на основни­

те права на гражданите срещу неправомерни действия, посега­

телствата върху личния живот и собственост на гражданите, осо­

бено срещу престъпността, тероризма и други подобни груби на­

рушения на обществения ред. Освен това правителството носи

отговорност за подпомагане на съдебната система и осигуряване

на нейната ефективност, в регулирането на отношенията между

195 194

самите граждани и държавата и гражданите при възникнали спо­рове.

Защита на суверенитета. Макар че това е една от традици­онните функции на изпълнителната власт, в съвременния свят тази дейност на изпълнителните институции придобива изклю­чително важно значение. Освен със задачата за защита на суве­ренитета на държавата, тя е свързана с предотвратяването на во­енни конфликти и защитата на териториалната цялост на държа­вата, гарантирането на мирните отношения между държавите в регионален и световен мащаб. Правителството има специфични ангажименти в съществуващите многобройни международни ор­ганизации (ООН, НАТО, Европейския съюз и множество регио­нални такива), на които се решават глобалните въпроси на чове­чеството и възникващите спорове между основните субекти на международните отношения.

Външната политика. Тя представлява едно от традиционни­те направления на дейността на изпълнителната власт, но в съв­ременния свят заема изключително важно място дотолкова, до­колкото държавите са преплетени в глобални механизми на сът­рудничество и взаимодействие. Външната политика е сфера чрез която се гарантират и благоприятни международни условия за вътрешното развитие. Специфична компетенция на изпълни­телните институции е да сключват договори с едни или други държави и да се присъединяват към международни споразуме­ния. Някои от тях трябва да бъдат ратифицирани от парламента.

Освен тези четири основни направления, които представляват ядрото на дейността на институциизе на изпълнителната власт в съвременните държави, те осъществяват определени функции за подпомагане и регулиране на отношенията в областта на култу­рата, здравеопазването, социалната сигурност и през последно време в областта на екологията.

Във всички тези сфери институциите на изпълнителната власт притежават относителна свобода на действие и възможности да проявяват инициативност. Тази дейност, от една страна, е свър­зана с детайлизиране и конкретизиране на законите. От друга

страна, в поемане на самостоятелни инициативи, приемане на

собствени нормативни актове и осъществяване на действия, ко­

ито са свързани с основните насоки на правителствената поли­

тика.

/^/Специфичен кръг от компетенции има изпълнителната власт

в отношенията си със законодателния орган парламента. Тези

аспекти бяха засегнати в частта, в която се разглеждаха функци­

ите на парламентарната институция.

В допълнение на написаното трябва да се подчертае, че освен законодателна инициатива, която се е превърнала де факто в ос­новна прерогатива l ia изпълнителната власт в съвременния пе­риод, редица конституционни акзове или традицията, предоста­вят на изпълнителната власт да осъществява така нареченото „делегирано законодателство". Това означава, че на изпълни тел­цата власт се предоставя възможността да приема актове със си­лата на закон, така наречените закони - декрети. Това е един де­ликатен проблем, който подлежи на различно тълкуване, но там, където е възприета тази политика, се изхожда от възможността изпълнителната институция в дадени ситуации да реагира по-бързо и да приема извънредни актове със силата на закон (Фран­ция, Португалия). В някои държави това право е предоставено от конституцията на изпълнителната власт, а в други то може да се възложи от парламента. В други държави не се възприема то­зи принцип, за да не се наруши разделението на властите и до­пусне намеса в законодателната власт от страна на правителст­вото. Това е случаят и с българската конституция,

/jp Трети кръг от компетенции са свързали и с ръководството на администрацията, необходима за осъществяване управлението на държавата. Правителството и отделните ресорни министри имат на свое подчинение значителен брой чиновници, както и права да организират и трансформират структурите, свързани с осъществяването на общите задачи на изпълнителната власт. Те притежават значими правомощия при назначаването на персона­ла, който обслужва дейността им и определянето на техния ста­тут и функции. Тази дейност придобива особена важност е оглед

196 197

необходимостта държавната администрация гъвкаво да се ори­ентира към новите проблеми и предизвикателствата на динамич­но променящия се свят.

Постоянен проблем в това отношение е предотвратяването на

свръхбюрократизацията на държавната администрация и опас­

ностите от нейното „склерозиране". В много държави са приети

специални закони, които регулират начина на назначаване и

придвижване по йерархичната стълбица на чиновниците в дър­

жавния апарат. Тези закони гарантират стабилността и несменя­

емостта на чиновническия апарат, за да го предпазят от опити за

- корумпиране и иартийно-политичсско влияние.

J J Специфични прерогативи притежава правителството при осъ-

шестпявансто на извънредни мерки. Те се отнасят преди всичко

до възможността да се обяви извънредно положение (в латино­

американските държави, Франция, Португалия, Испания, Гърция

и др.), или възможността да се разпуска парламента при опреде­

лени ситуации. Това обикновено е свързано с провокирането на

предсрочни избори. Това може да се извърши по косвен начин,

като правителството поиска вот на доверие и не го получи. Като

последица се стига до разпускане на парламента и провеждане

на пови избори.

В някои държави за определен ограничен период държавният

глава може да назначи правителство с временни функции, наре­

чено служебно правителство, което има за цел да управлява в

периода до провеждането на изборите и по принцип е парламен­

тарно неотговорно (България). Норвегия е единствената парла­

ментарна демокрация, чийто парламент не може да бъде пред­

срочно разпуснат, преди изтичане на 3-годишния му мандат след

проведени парламентарни избори.

Структурни особености

Историческата еволюция на изпълнителната власт е свързана

и със съществени структурни промени. От първия прототип на

кабинета, групиран и обслужващ монархическата институция,

до съвременния период, изпълнителната власт се разви от една

ограничена и свързана с неколцина личности институция, до г о­

ляма машина за държавно управление, широко разклонена на

различни равнища - от централно до местно. Независимо от по­

литическия режим институциите на изпълнителната власт имат

сходна организационна структура.

При президентските републики (САЩ) ръководителят па из­

пълнителната власт назначава и ръководи собствения си каби­

нет. Но той поема и цялата отговорност за неговата дейност.

В полупрезидентските режими държавният глава взима учас­

тие при.формирането на правителството и в някои от тях назна­

чава министър-председателя. Той участвува и в заседанията на

правителството и е особено активен в някои сфери на политика­

та.

В парламентарните републики по принцип правителството е

колективно тяло. Там се установяват и специфичен тип отноше­

ния в рамките на самото правителство. То носи колективна о т­

говорност за своята дейност, но министър-председателят има

статуз-а на пръв между равни и много често върху него се кон­

центрира главната дейност ио организиране на работата па ка­

бинета. По негово предложение се назначават и министрите.

Въпреки ключовото място, което заема, министър-председа­

телят е ограничен в своята дейност не само от конституционните

правомощия, но от редица други фактори, каквито са взаимоот­

ношенията на правителството с държавния глава, съотношение­

то на политическите сили в парламента, отношенията му с нар

тията или партиите, осигуряващи му парламентарна подкрепа. Въпреки че отговорността на министър-председателя е по-го­

ляма от тази на ресорните министрите, по принцип те носят от­говорност за сферата, която наблюдават и координират. Това се проявява и в обстоятелството, че в редица конституции се пред­вижда актовете на държавния глава да бъдат пренодписани и от съответния ресорен министър или министър-председателя.

Историческата практика откроява и специфичните взаимоот­ношения, които възникват между министър-председателя и не-

198 199

говото правителство. В повечето държави министър-председа­

телят действува като пръв между равни и в една или друга степен

носи по-голяма или по-малка отговорност за цялостната дейност

на правителството. Това му дава значителни прерогативи и въз­

можности при осъществяване на правителствената политика.

Във ФРГ основният закон от 1949 г. създаде „силен" канцлер

чрез ограничаване правата на президента и издигане ролята на

правителството. Канцлерът отговаря за общата политика, има

правото да назначава и освобождава министрите и те са отговор­

ни пред него, а не пред парламента. Канцлерът има правото да

създава нови министерства и не може да бъде свален, освен чрез

така наречения „конструктивен вот на недоверие", т.е. при въз­

никнала възможност да бъде избран нов канцлер при неговата

замяна. Служебният екип на канцлера е съставен от стотици чи­

новници и се оглавява от министър на кабинета, който обикно­

вено е приближен на канцлера и осигурява координацията между

отделните министри.27

Значителни прерогативи има и британският министър-пред­

седател. Той може да разчита по принцип на подкрепата на каби­

нета от неговата партия в Камарата на общините, което му дава

предимства да контролира не само изпълнителната власт, ко и 2Х

целия законодателен процес. В други държави ролята на министър-председателя е по-огра­

ничена (Дания, Холандия). Това е свързано с ограничените им възможности да назначават и да предизвикват промени в прави­телството, или да освобождават едни или други министри. Това с характерно за държавите, където се налага да се формират ко­алиционни правителства и министър-председателят няма зад се­бе си стабилни правителствени мнозинства. Както изтъква из­вестният холандски учен Даалдър, холандското правителство работи по формулата, че министрите не действуват под ръковод­ството на министър-председателя, а служат заедно с него. Него­вата роля е преди всичко на балансьор между отделните минис­три, които представляват едни или други фракции или течения в партиите в коалиционните мнозинства.

Даалдър изтъква, че холандският министър-председател иг­

рае ограничена роля при определяне на общата политика. От не­

го не се очаква да инициира политиката и той не може да дава

нареждания на своите министри. Той дори няма право да осво­

бождава собствения си екип. Това е типичен пример за колеги­

ално управление в консенсусна демокрация, където министър-

председателят е преди всичко балансьор и се стреми да осигури

подкрепата на парламента и съответните партии за правителст­

вената политика.

Изключително важно значение за дейността и съдбата на да­

дено правителство и самият министър-председател имат отно­

шенията между изпълнителната власт и парламентарната инсти­

туция.

При парламентарните републики с ограничени възможности

на държавния глава за намеса в политическия процес правител­

ствата са по-зависими от парламентите. В този смисъл минис­

тър-председателят в своята дейност отделя значителна част от

времето си на отношенията с парламента, особено при използу­

ването на законодателна инициатива и при парламентарния кон­

трол, за да поддържа подкрепата, необходима му за осъществя­

ване на ефективно управление. От тази подкрепа и нейната про­

дължителност зависи и ефективността на самото управление.

В редица парламенти министър-председателите остават чле­

нове на законодателното събрание, което им позволява да под­

държат по-тясна връзка с депутатите (Великобритания). В други

държави конституцията не допуска запазването на двата поста,

което се възприема като гаранция за по-голяма независимост на

изпълнителната власт от парламентарната институция (Бълга­

рия).

В парламентарните републики голяма част от усилията на ми­нистър-председателя трябва да са концентрирани в осигуряване на парламентарна подкрепа, т.е. той трябва да действува като способен мениджър не само в изпълнителната власт, но и в пар­ламентарната институция, от която до голяма стенен зависи съд­бата на самото правителство.

200 201

Американските изследователи М. Лейвър и К. Шепсли са о

кроили четири основни модела на правителства, с оглед на отно­

шенията, възникващи между неговите титуляри:

\Q— правителство с доминираща роля на министър-председате­

ля;

/Хрг- правителство с доминираща роля на партията (партийно

правителство);

^ - п р а в и т е л с т в о , в което доминира кабинетът като цяло (каби­

нетно управление);

\Aj- правителство, в което доминират министрите поотделно

(министерско правителство).30

От друга гледна точка Ричърд Роуз определя четири основни

типа роли на министър-председателя в зависимост рт конститу­

ционните правомощия, конкретната политическа ситуация и пар­

тийни разслоения.

( / )Единия т тип е лидерът. Той се изявява там, където конститу­

цията създава възможности за централизация на властта в уни-

тарните държави и стабилни партийни мнозинства в парламента

(Британската система).

Вторият тип е определен като пазарящ се министър-предсе-

дател. Той е налице в страни, където властта е децентрализирана

и значителна част от времето си министър-председателят трябва

да посвети на пазарлъци с други влиятелни институции в управ­

лението (Канада).

АуТретият тип е жонгльорът. Той трябва да балансира между

членовете на правителството, за да запази целостта му. Основна

задача на министър-председателя е осигуряването на подкрепа

за кабинета от парламентарното мнозинство (Дания, Холандия),

f 4~)И четвъртият тип е определен като символ (Швейцария). Ми­

нистър-председателят се сменя всяка година на ротационен

принцип от членовете на коалицията, които съставят правителс­

твото. От министър-председателя се очаква преди всичко да из­

разява съгласието, постигнато от коалиционните партньори и да

интерпретира консенсуса, възникнал между тях.31

202

а

ю а

И

00

ON

U1

Т е* «— < е о о. са

< X Ри UJ 1-1 О

са н и г;

U1 Н S

са •<

с w са О Ef X са

203

Според българската конституция,, правителството е колектив­на институция и заедно с членовете на правителството Носи со­лидарна отговорност за провежданата политика, а министрите поотделно носят отговорност за своите действия но ръководст­вото на отделните министерства. Правителството функционира на колегиална основа, като министър-председателят заема поло­жението на пръв между равни. Той възглавява Министерският съвет, като ръководи и координира общата политика на прави­телството. (Табл.19)

2.5. Правителство и политически партии

Всяко правителство и в частност министър-председателят се намират под въздействието на политическите партии и парла-ментарните групи, свързани с тях. Взаимоотношенията между тях са най-разнообразни в зависимост от това дали дадена поли­тическа партия има стабилно мнозинство в парламента, дали е дисциплинирана или разслоена в различни течения, дали парла­ментарните мнозинства се градят на коалиционен принцип и до каква степен министър-председателят съумява да упражнява контрол върху парламентарната си група, както и върху „парти­ята., извън парламента".

У^^С&По принцип в парламентарните републики и в частност пре-^с^^шдентските, м»ш1и2тьр-председателят е или ръководител на да­

дена партия, съставляваща правителството, или една от ръко­водните фигури в нея. Той носи двойна отговорност, която го поставя в специфични отношения със собствената партия. Като министър-председател той трябва да реализира общонационал­на политика, но като ръководител на дадена партия е подложен на натиск от нейните среди. Той е принуден да се съобразява със специфичните партийни интереси, отразяващи социалната база на дадена партия, нейните вътрешни разслоения и преференции в дадена политическа сфера. Затова в тази област често настъп­ват неизбежни напрежения, които могат да прераснат и в конф­ликт, включително и до сериозни промени в самото правителст­во, дори и до замяна на самия министър-председател.

Според английския учен Джоунс „отношенията между минис­тър-председателя и партиите са най-важниге за съдбата на пре­миера. Той дължи своята позиция като министър-председател на партията, която ръководи и се нуждае от нейната подкрепа, за да остане на власт"'

Ако даден министър-председател съумява да провежда попу­лярна и ефективна политика, неговите позиции в партията нарас­тват и опитите за партиен натиск върху дейноез та му намаляват. И обратното - слабостите в правителствената политика, неспо­собността да се .реализират основни предизборни обещания се отразяват неблагоприятно върху партията и нейния имидж като цяло. Това неизбежно предизвиква претенции към министър-председателя и неговия политически курс.

Така нареченият „Уестмйнстърски модел" се дава като при­мер за стабилна и ефективна изпълнителна власт(Великобрита­ния). Тя е продукт на изборната система, която гарантира ста­билни парламентарни мнозинства на една от двете големи пар­тии - Консервативната или Лейбъристката . Това позволява създаването на хомогенни партийни правителства, които по принцип могат да разчитат на подкрепа за периода, за който са избрани. При този модел е характерна относителната трайност на правителствата и реална възможност да осъществяват ефек­тивно законодателните предложения, инициирани от тях.

На другата крайност се намират правителствата, които се формират в условията на фрагментирана партийна система, на­лагаща коалиционни форми на управление. Самото правителст­во е продукт на компромис между политическите сили и до го­ляма степен зависимо от конфигурацията на парламентарните групи в парламента. От отношенията между тези групи зависи стабилността и ефективността на управлението, както и реално­то влияние на министър-председателя и неговите министри.

Там, където министър-председателят трябва да се съобразява със съотношението на политическите сили, гой е принуден да бъде балансьор между отделните политически фракции, съответ­но между отделните министри, излъчени от коалиционните пар­тньори. Колкото по-ГОЛЯМ е брояз' на участвуващите в правптел-

204 205

ството коалиционни партньори, толкова повече усилия трябва да се полагат за постигане на разбирателство и синхрон между ми­нистрите. При проява на конфликти нараства рискът от дестаби-лизация и намаляване на ефективността в дейността на прави­телството.

Върху коалиционните форми на правителствено управление голямо въздействие оказва нацТю1ТаТТната политическа култура. Там, където е налице конфронтационна политическа култура, по-трудно се формират правителства и създават условия за чести правителствени кризи. До началото на 90-те години типичен при­мер за този феномен бе Италия, а след 1989 и някои посткому­нистически държави. При консенсусна политическа култура ко­алиционните правителства са по-стабилни, отношенията между коалиционните партньори са по-изяснени и се създава по-бла­гоприятна среда за ефективно и трайно управление на изпълни­телните институции. Пример за това са скандинавските държави и особено Норвегия, където конституцията не допуска разпуска­нето на парламента преди изтичането на мандата му, или Герма­ния, където споменатият вече конструктивен вот на недоверие не позволява формирането на правителства без ясна парламен­тарна подкрепа.

Важно значение за влиянието на министър-председателя и не­говия екип и в частност, въздействието му върху политическите партии, има способността му да общува с обществеността и да формира общественото мнение. Възловата позиция, която той заема в структурите на държавната власт, му откриват големи възможности чрез съвременните медии да общува директно с на­селението. Колкото по-добре той използува този ресурс, колко­то по-убедително получава подкрепа за своята политика, толко­ва повече нарастват и неговите възможности за въздействие в самото правителство и политическата партия, която го подкрепя. И обратно, неспособността му да намери верния тон и език с медиите и още повече противопоставянето му с тях или само-изолирането от тях, могат да имат сериозни негативни последи­ци за самия министър-председател, за неговия имидж в общест­вото.

Политическата практика в редица държави познава немалко

случаи, когато враждебната политика на даден министър-пред­

седател към медиите е допринасяла за неговия политически крах

и неефективност при осъществяване на правителствената поли­

тика. От голямо значение е способността му да контрира аргу­

ментирано критиките на опозицията и умението да откроява об­

ществените проблеми и конфликти, както възможностите на пра­

вителството своевременно да ги разрешава.

Като класически пример за неефективност при общуване с ме­

диите се посочва американският президент Никсън, който през

1974 г. бе принуден да подаде оставка като президент, вследст­

вие на така наречената „афера Уотъргейт", продукт до голяма

степен на опитите му да скрие от медиите и общественото мне­

ние фактите около неговата политика и конкретни действия в

предизборната кампания.

Съвременната еволюция на дейността на правителствата и особено нарастването на техните функции през последните де­сетилетия създават специфични отношения на министър-предсе­дателя с огромната публична администрация, която той пряко или косвено трябва да ръководи. От една страна, той трябва да подбере способен екип от професионалисти, експерти, които да го съветват в ежедневната дейност. От друга страна, трябва да откликва на огромния натиск на различните социални групи в демократичното общество, които оказват влияние върху функ-ционирането на държавната администрация, притежаваща зна­чителни ресурси и възможности за въздействие върху общест­вените отношения. Министър-председателя притежава широки възможности пряко да назначава редица от възлови те постове в държавната структура. Съответно неговата преценка в този про­цес има изключително важна роля за управлението на страната.

Редица закони в повечето държави регламентират състава н начина на назначаемосг в държавната администрация и ограни­чават министър-председателя да злоупотребява с правото си да подбира чиновници на базата на така наречения „патронажен" принцип.

206 207

През последните години редовна тема в политологическата литература е анализът на специфичната роля, която играе екипът от лични съветници, пряко подчинени на министър-председате­ля. Особено критично общественото мнение реагира на стреме­жите да се замества дейността на министрите чрез формирането на така наречения „кухненски кабинет", създаден предимно от лоялни съветници и помощници на министър-председателят. Въпреки безспорната нужда от подобен съвстнически екип, стре­межът към неговото прекомерно разширяване и превръщането му де факто във втори Министерски съвет, може да има отрица­телни последици за самия демократичен процес и за управлени­ето. Това ограничава прозрачността в политиката и създава дим­на завеса около дейността на правителството. Възниква опасност от блокиране на взаимоотношенията между правителството и другите институции на държавата, от разстройване на нормал­ното функциониране на цялата политическа система. Подобен феномен, резултат на „самозатваряне" и изолация на правител­ството, се наблюдаваше в България в края на 1996 година, кога­то възниква дълбока криза на политическата система и риск от граждански конфликт. Изход от нея се оказаха единствено пред­срочните избори през април 1997 година.

2.6. Съвременни тенденции в еволюцията на

изпълнителната власт C - w , u^oQ^

\У' Едно от най-характерните явления в развитието на демокра-' тичните политически системи е значителното разрастване на

функциите на изпълнителната власт.

От една страна, това е продукт на самите обществени отно­шения, водещи до умножаване и усложняване на проблемите за решаване в съвременното развито демократично общество. Това доведе до прехвърляне на нови тежести и-отговорности за управ­лението върху изпълнителната власт. Въпреки ревността на по­читателите на класическия парламентаризъм към този процес, гой се явява едно неизбежно следствие на усложняването на раз­делението на труда между отделните власти- и растящите отго­ворности, които падат върху изпълнителната власт за ежеднев-

. о управление. Нейните титуляри не само трябва да реагират

.<а огромния поток от проблеми, засягащи ежедневието на хора­

та, но и да съумяват да виждат стратегическите перспективи при

осъществяването на държавната политика. Същевременно една от основните последици на този процес

е появата и разрастването на специфични спомагателни инсти­туции към изпълнителната власт, свързани с дейността на орга­ни и лица, заети в публичната администрация. Темата за бюро­кратизма като феномен на модерната държава, повдигната от Макс Вебер, е особено актуална във време, когато държавната администрация обхваща стотици хиляди души. В тази връзка стои изключително важният въпрос за професионализма, проз­рачността и отговорността на чиновниците в държавната адми­нистрация. За да не се изпусне обществения контрол върху дей­ността на публичната администрация, в демократичните държа­ви са приети специални закони, които гарантират, от една страна, стабилността на публичната администрация от конюнктурни промени в партийно-политическата обстановка, и от друга, не­обходимите професионални качества на държавните служители.

Независимо от това тенденциите на бюрократизация и опас­ностите, свързани с нея за демократичния процес, стоят на дне­вен ред във всички демократични държави. Има автори, които твърдят, че бюрократичното управление в крайна сметка е на път да измести демократичните структури и представителните инс­титуции. Един от тях е Патрик Кенан, който в своята книга „За­лезът на демокрацията" откроява „неизбежната" тенденция на прехвърляне на властта от Демократично избрани институции

към една всемогъща бюрокрация, която все повече ще „овладя-„ 33

ва прерогативите на държавното управление. Такава опасност съзират много критици на дейността на над-

национални образувания какъвто е например Европейският съюз, създал в централата му в Брюксел мощен център на бю­рократично управление на делата на съюза.

Следователно, възлов въпрос на съвременния демократичен политически процес, се превръща съчетаването на ефективност­та на управлението, реализирано чрез институциите на изпълни-

208

телна власт и запазването на обществения контрол над тях. Без­спорно това е сложен проблем, зависим от бързите промени, ко­ито настъпват в социалната среда, както и от изискванията към управлението в едно все по-усложняващо се и глобализиращо се общество. Предизвикателствата към професионалните умения и стратегическо мислене на заемащите възлови функции в изпъл­нителната власт нарастват неимоверно, което изисква качестве­но нов, различен от неотдавнашното минало държавен деец. 11од напора на ежедневното управление водещите личности в изпъл­нителната власт трябва да съумяват да запазят способността за стратегически решения, като едновременно решават проблеми­те на ежедневното управление. И не на последно място, запаз­вайки своята самостоятелност, да не станат пионки на държав­ната бюрокрация.

Съчетаването на висша компетентност с необходимостта да се поддържа постоянна обществена и парламентарна подкрепа за съответното управление се превръща във възлов елемент на демократичния политически процес. (Табл. 20)

Т а б л и ц а 20

СРЕДНА ПРОДЪЛЖИТЕЛНОСТ НА ПРЕСТОЙ IIА ВЛАСТ НА НЯКОИ

ЕВРОПЕЙСКИ КАБИНЕТИ

Страна 1945-70 J 1970-90 1989-97 Люксембург 2.3 5.1 Великобритания 2.5 2.4 Австрия 2.2 2.8 Ирландия 2.7 2 5 Исландия 2.6 2.2 Германия 1.5 2.1 Холандия 2.3 2.0 Швеция 2.1 1.8 Норвегия 2.5 1 8 Дания < 1 1 1 1 1 1 1 Г 1 1 i . . , С . . . . . /—

1.9 1.5 чфанцим (.*>-1 а република) Ш И И l l l l l N 1 4 И

1.3 **"п f U J U I I д и н

111' [Мин

1.0 I.I l > L J I I ИЯ

Италия 1.4 I.I 1.0 0.8

Франция (4-та република) 0.7 и b j n ария * in ария

* i l 1

1 t 1 L I nu i n i f t . . .

J i L i i i K . i репуолика

• l i t и i n 4

I 1 " . M i l l Ц 1*усия I ' V M i Mil a

J m U II11 Л 3

210

Г л а в а т р е т а

ИНСТИТУЦИИ ИЛ СЪДЕБНАТА ВЛАСТ И КОНТРОЛ ЗА КОНСТИТУЦИОНОСЪОБРАЗНОСТ

Институциите на съдебната власт са така наречената „трета

власт" в политическата система на либералната демокрация. Тя

представлява сложна и изключително важна инфраструктура,

въздействуваща по специфичен начин върху политическия про­

цес. По начина, по който е изградена и функционира, съдебната

система въздействува пряко и непряко върху политиката и поли­

тическите отношения.

Когато става дума за непряко въздействие на съдебната сис­тема върху политическия процес, се има предвид, че тя стои на „втора линия" при регулирането на политическите отношения. За да се задействува, съдебната система трябва да бъде предиз­викана от съответните заинтересовани страни.

Нейните функции са свързани с регулирането на отношенията или конфликти между гражданите, между държавата и гражда­ните, между държавните институции. В определен смисъл тя се намира на крайното стъпало на политическата система и влиза в действие, когато възникващите в обществото спорове и конф­ликти не са били разрешени чрез останалите институционални канали и трябва да влязат в действие специални институции на държавата, които да се намесят в междуличностните или друг тип взаимоотношения.

В този смисъл съдебната система непряко въздействува вър­

ху политическия процес, тъй като от нейните решения зависят

стабилността на социалните отношения и мирното преодоляване

на гражданските конфликти.

Ако съдебните институции не съумяват ефективно да разре­шат тези конфликти и своевременно да дадат отговор на претен­циите към тях от страна на заинтересованите страни, то това оказва отрицателно въздействие върху политическата система

211