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GIRO DE LA POLÍTICA EXTERIOR COLOMBIANA: DIFERENCIAS ENTRE
URIBE Y SANTOS EN EL MANEJO DEL ACUERDO DE COOPERACIÓN MILITAR DE 2009 CON ESTADOS UNIDOS
Por: Jorge González Patiño
Director: Eduardo Pastrana Buelvas Ph.D.
PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA
FACULTAD DE CIENCIAS POLÍTICAS Y RELACIONES INTERNACIONALES
MAESTRÍA EN RELACIONES INTERNACIONALES
BOGOTÁ, D.C., 2011
2011
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TABLA DE CONTENIDOS
INTRODUCCIÓN……………………………………………………...……….………..13
CAPÍTULO1 . MARCO TEÓRICO.…………………………………………....………19 1.1 Componente histórico y académico del objeto de estudio….………….………20
1.2 El enfoque constructivista………………………………………………………….23
1.3 Seguridad y supervivencia…………………………………………………………27
1.4 El concepto de poder…………………………………………………………..….29
1.5 Cooperación e interdependencia……………………………………………...….32
CAPÍTULO 2. EL ACUERDO DE COOPERACIÓN CON EE.UU…………………35
2.1 Génesis, contexto e impacto internacional del Acuerdo………………………..35
2.2 La coyuntura regional de seguridad y defensa…………………………….……43
2.3 El Acuerdo bajo la mirada constructivista………………………………………..47
CAPÍTULO 3. DE URIBE A SANTOS: GIROS CUALITATIVOS………………….50
3.1 ¿Ideas compartidas en el ejercicio del poder?.................................................50
3.1.1 Ideas, valores y creencias: referentes comparativos entre
Uribe y Santos……………..……………………………………………....57
3.1.2 Uribe, bajo la égida de la “seguridad”………………………….……….59
3.1.3 Santos y el recurso del pragmatismo…………………………...…...…65
3.2. Los elementos del cambio en la cooperación militar con Estados Unidos...…73
3.3. Estados Unidos: ¿fiel de la balanza del cambio?............................................75
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CAPÍTULO 4. CAMBIOS EN EL ENFOQUE DE LA SEGURIDAD,
LA CLAVE DEL GIRO……………………………………………..…………………...82
4.1 Los costos del ‘poder duro’…………………………………...……………………84
4.2. Burocracias al servicio de un nuevo enfoque seguridad………………….……87
4.3. Perspectiva de futuro: diversificación de la agenda……………………….……92
4.3.1 Mayor afinidad con Brasil………………………………………….………..94
4.3.2 Opciones de liderazgo regional…………………………………………….96
CONCLUSIONES……………………………………………………………..……….100
BIBLIOGRAFÍA……………………………………………………….……………….104
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INTRODUCCIÓN
En 2009 Colombia enfrentaba fuertes tensiones con sus vecinos en la región
Andina. Venezuela, país al que el entonces presidente Álvaro Uribe acusaba
reiteradamente y en distintos escenarios de haberse convertido en un refugio de
guerrilleros de las Farc, había transformado su ejercicio diplomático en un
despliegue táctico para mostrar a Colombia como un peón de brega del
imperialismo estadounidense y como un vector de la violencia y la inseguridad en
el área. Ecuador, resentido por el efecto del bombardeo ilegal que las tropas
colombianas desplegaron contra un campamento de las Farc ubicado en suelo
ecuatoriano para abatir al jefe guerrillero ‘Raúl Reyes’, mantenía suspendidas sus
relaciones diplomáticas con Bogotá y enfocaba sus esfuerzos en el propósito de
debilitar la imagen y las posiciones de Uribe en los foros multilaterales.
Airadas confrontaciones verbales, libradas por fuera de los canales diplomáticos,
culminaban a menudo en anuncios amenazantes de Chávez sobre despliegues de
tanques y aviones de guerra hacia la frontera con Colombia. Al mismo tiempo, el
gobierno de Uribe usaba los contenidos del computador incautado a ‘Reyes’ para
generarles problemas internos y externos tanto al mandatario venezolano como a
su colega ecuatoriano, Rafael Correa. Los flujos comerciales entre los tres países
se debilitaron y parecían empujar a las economías hacia ciclos recesivos.
En el entretanto, el subcontinente latinoamericano generaba la impresión de estar
embarcado en una carrera armamentista, estimulada por hechos coincidentes en
el tiempo: la compra de arsenales de Venezuela a Rusia, la firma de un acuerdo
entra Brasil y Francia –que incluía transferencia tecnológica para la producción de
armamento- y los esfuerzos de Chile y Perú por preservar sus equilibrios de poder
militar.
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En ese contexto Bogotá y Washington negociaban, en medio de un ambiente de
sigilo, un Acuerdo de cooperación en materias de seguridad y defensa que le
posibilitaría al Pentágono el uso de siete bases militares colombianas, algunas de
ellas dispuestas estratégicamente sobre los dos litorales. El Acuerdo
Complementario en Defensa, Asistencia Técnica y Seguridad (SACTA por sus
siglas en inglés), firmado finalmente en septiembre de aquel año, sería presentado
por las partes como una prolongación de la estrategia conjunta de lucha contra el
narcotráfico y el terrorismo. Sin embargo, filtraciones de información reservada
develaron que, detrás de ese esquema, se ocultaba un propósito adicional del
gobierno colombiano: convertir la presencia de marines y sus equipos tácticos y
estratégicos en suelo nacional en un factor disuasivo frente a países que percibía
como amenazas contra la seguridad nacional.
El Acuerdo se hizo inaplicable como consecuencia de un fallo de inexequibilidad
dictado por la Corte Constitucional colombiana, pero sus repercusiones se
tradujeron en nuevos enervamientos de las tensiones regionales, que se
mantuvieron en una alta cresta de conflictividad mientras Álvaro Uribe permaneció
en la jefatura del Estado. Con la llegada al poder de su sucesor, Juan Manuel
Santos –el 7 de agosto de 2010–, la política exterior cobró giros no pronosticados
siquiera por los más avezados analistas. En un ambiente de distensión, los
asuntos de seguridad asociados al Acuerdo parecieron quedar en segundo plano.
La génesis, desarrollo y consecuencias del Acuerdo militar con Estados Unidos
constituyen, precisamente, el punto de partida de este trabajo de investigación,
que pretende dar respuesta a una pregunta medular: ¿Se ha producido un giro
cualitativo en la política exterior colombiana durante la administración de Juan
Manuel Santos que ha incidido, a su vez, en la reformulación de la estrategia de
con Estados Unidos en materia de Defensa y Seguridad?
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El objetivo central es identificar los principales elementos de tal reformulación y
evaluar su impacto en los giros que Santos le ha dado a la política exterior
colombiana. Los objetivos específicos apuntan a explicar, en el contexto de la
teoría constructivista de las relaciones internacionales, los elementos que inciden
en el cambio de orientación de la política exterior colombiana. Buscan, igualmente,
examinar la incidencia del Acuerdo en Defensa y Seguridad entre Colombia y
Estados Unidos en los cambios cualitativos en esa política.
Interpretar, desde la óptica del constructivismo, los alcances de esos cambios en
un escenario de comparación de las ideas, valores, creencias y percepción de las
normas por parte de los presidentes Álvaro Uribe y Juan Manuel Santos, es otro
de los objetivos complementarios.
Este esfuerzo supone analizar también la diversificación geográfica y temática de
la agenda de la política exterior colombiana, como elementos indicativos del giro
planteado. Demanda además estudiar en perspectiva los nuevos escenarios que
se abren con los cambios cualitativos en la política exterior colombiana y sus
espacios de énfasis y profundización.
Esta investigación escoge como soporte analítico conceptos postulados por el
enfoque constructivista de las Relaciones Internacionales. Por eso el primer
capítulo, reservado al marco teórico, expone los fundamentos esenciales de la
visión de Alexander Wendt, uno de los principales exponentes de esa escuela.
En el primer capítulo se enfatizará uno de los asertos más representativos del
constructivismo: “La anarquía es lo que los Estados hagan de ella”1. Los insumos
que ofrece este enfoque permiten entender de qué manera las identidades, que
son la base de los intereses, se pueden moldear en escenarios de relaciones
intersubjetivas. Su aplicación práctica se reflejará, especialmente, en los
1 Esta máxima de Wendt desafía la postura tradicional del realismo clásico, para el que la anarquía
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resultados de un análisis comparativo de las formas de liderazgo ejercidas por
Álvaro Uribe Vélez y Juan Manuel Santos, como herramienta para desbrozar el
camino que conducirá a la respuesta a la pregunta rectora de este trabajo.
En el mismo apartado del marco teórico, se dará una visión panorámica de los
principales aportes de la academia para el estudio de temas como el propuesto.
Este recorrido comenzará con las disquisiciones, ya clásicas, sobre el Respice
Polum y el Respice Similia y terminará en las propuestas que investigadores
disciplinares hacen frente a la necesidad de reconfigurar las agendas geográfica y
temática de la política exterior colombiana.
Como el punto de partida es el análisis del Acuerdo complementario de
cooperación militar, sus rasgos serán observados a través del prisma del
constructivismo, si bien serán usados, como criterios auxiliares, elementos propios
de la teoría de la interdependencia y del pensamiento de la llamada “Escuela
Inglesa” y de Hedley Bull, uno de sus exponentes más representativos. Los
conceptos de “seguridad” y “supervivencia”, “poder”, “interdependencia” y
“diplomacia” estarán presentes alrededor del objeto de estudio.
El segundo capítulo, que explica cómo se produjo el Acuerdo, qué contingencias
afrontó y cómo se constituyó en la prueba palmaria de que la Política de
Seguridad Democrática de Álvaro Uribe demarcó la ruta de su política exterior,
identifica también los intereses que se resguardaban detrás de la confidencialidad
de la negociación. Hubo allí dos momentos episódicos importantes: cuando la
Revista Cambio2 anticipó los puntos fundamentales del Acuerdo y luego, cuando
la opinión pública internacional conoció también los contenidos de cables
diplomáticos alusivos al sensible tema.
2 La Revista Cambio, publicación colombiana, pertenecía en ese momento a la Casa Editorial El Tiempo, que en febrero de 2010 tomó la decisión de cerrarla.
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Se presentan igualmente, como elementos interrelacionados en el análisis, los
argumentos esbozados por el Consejo de Estado para conceptuar negativamente
sobre la firma del Acuerdo: su desventajas de corte asimétrico para Colombia y su
pobre sustentación a la luz de las normas del Derecho Internacional, especialmente.
Es necesario poner de presente que este trabajo está motivado por los intereses
intelectuales de su autor, quien en condición de periodista y Jefe de Investigación
de la hoy desaparecida revista Cambio reveló en julio de 2009 que Washington y
Bogotá negociaban en secreto un Acuerdo que habría de generar dramáticos
dilemas de seguridad en la región andina.
Para el tercer capítulo, el contraste entre la ‘voz securitizadora’ de Álvaro Uribe y
el pragmatismo atribuido a Juan Manuel Santos será un elemento revelador a la
hora de balancear sus enfoques e identificar sus diferencias. Dentro de la misma
línea argumental, se define un marco comparativo en el escenario de las ideas, los
valores, las creencias y la comprensión del mundo de los dos mandatarios y
guiará el proceso de identificación de tales cambios.
Se reconoce enseguida que Estados Unidos, pese a que se le atribuye un
creciente desdén frente a América Latina, podría “arbitrar” los cambios que querría
propiciar el giro emprendido por Santos: las reflexiones sobre el particular se
conectan con los elementos sugeridos para la redefinición del concepto de
seguridad que, en amplia medida, ha condicionado el relacionamiento de
Colombia con otros actores del sistema internacional.
Hay otros elementos propositivos en el contexto del análisis. Tras evaluar las
condiciones gravosas que implicarían mantener el concepto de seguridad –
arraigado en una óptica meramente castrense- como núcleo duro de la política
exterior, este trabajo plantea, a título de reflexión, que el nuevo concepto de
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seguridad sea definido, en el marco de una política de Estado. El punto de partida
de tal reflexión lo constituye el anuncio que el presidente Santos hizo, poco
después de su llegada a la Casa de Nariño, en el sentido de que crearía un
Consejo Nacional de Seguridad, guiado por el modelo que históricamente le ha
resultado tan funcional a Estados Unidos.
El cuarto capítulo identifica puntos y escenarios de interés para impulsar los
campos geográficos y temáticos de la agenda, en aprovechamiento de una
coyuntura creada por el pragmatismo diplomático de Santos que, en un lapso
breve, consiguió restablecer las relaciones con Venezuela y Ecuador, aproximarse
a Brasil, presidir el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas, reincorporar a
Honduras al seno de la OEA y llevar a una colombiana a la secretaría de Unasur.
Todo eso, sin abandonar la relación con Estados Unidos.
El enfoque metodológico de este trabajo está configurado bajo la forma de una
investigación cualitativa, de carácter interpretativo. La investigación se basa en el
análisis de documentos oficiales –públicos y reservados- y en entrevistas y
consultas con fuentes con entidad política y académica. La exploración de
documentos, tesis y argumentos se hará bajo la óptica teórica del constructivismo,
que valora la historicidad y el carácter intersubjetivo de las relaciones en un
escenario de ideas y valores compartidos.
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CAPÍTULO 1. MARCO TEÓRICO
El soporte conceptual básico de esta investigación será ofrecido por el
constructivismo y el enfoque teórico de su principal exponente: Alexander Wendt
(1999). Al abordar el análisis de aspectos específicos como los procesos de
securitización y la volubilidad de la anarquía, serán tenidas en cuenta las ideas de
Emanuel Alder y Barry Buzan.
Bajo esta perspectiva, aunque con el concurso complementario de otros enfoques,
serán definidos, para los efectos del análisis, los conceptos de seguridad y
supervivencia; poder y cooperación e interdependencia, para lo cual se acudirá a
los aportes de autores como Axelrod y Keohane (1986), Bull (1997) y Nye (1999).
Antes de abordar el análisis conceptual propiamente dicho, y con el ánimo de
aportar elementos de juicio para valorar los aportes propuestos en el presente
trabajo de investigación, este apartado hará una relación histórica de importantes
aportes hechos por la literatura académica al estudio reciente de la política exterior
colombiana en cuestiones afines al tema aquí desarrollado.
1.1 Componente histórico y académico del objeto de estudio
Durante la primera mitad del siglo XX, los principales estudios académicos sobre
la política exterior colombiana tuvieron como foco de análisis el comportamiento
del país a la luz de los tratados internacionales, como instrumentos para la
resolución pacífica de conflictos limítrofes, especialmente (Cavelier, 1959). A juicio
de autores que remarcan la incidencia del derecho en la “introversión” que ha
mostrado el Estado en este frente, en aquella época “los dirigentes colombianos
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basaron su accionar exterior en el apego a las normas jurídicas, la confianza en la
justicia internacional y la adopción del arbitraje para la solución de todos los
conflictos internacionales” (Esquivel, 2009, p. 438).
Posteriormente, el objeto de estudio se concentró en el alineamiento –como
constante histórica– de la política colombiana a la de Estados Unidos y fue
incorporada a la producción literaria disciplinar la figura del Réspice Polum,
acuñada por Marco Fidel Suárez al referirse a una suerte de amparo tutelar
ofrecido por Washington (Ardila, 1991; Drekonja, 1983; Pardo y Tokatlian, 1989).
Luego, los analistas hicieron suya la expresión Réspice Similia, atribuida a Alfonso
López Michelsen, para proclamar la necesidad de que la agenda exterior
colombiana se orientara hacia el fortalecimiento de las relaciones latinoamericanas
(o el énfasis de la política exterior hacia sus equivalentes) como mecanismo para
buscar un margen más amplio y estable de autonomía (Tickner, 2007).
En la primera década del siglo XXI, enervado por las consecuencias de los hechos
del 11 de septiembre de 2001 en Estados Unidos, el análisis de la política exterior
colombiana concentró su énfasis en el componente de seguridad. Así las cosas,
se convirtió en lugar común el aserto según el cual el entonces presidente Álvaro
Uribe Vélez concentró su estrategia internacional en los dictados de Washington e
inscribió su agenda en el marco de la lucha contra el terrorismo internacional,
desatada por George W. Bush. Con ello, procedió en detrimento del principio
clásico concerniente a la necesidad de diversificar los destinos de la diplomacia
nacional (Carvajal y Amaya, 2005, p.12). En ese sentido, generó un retroceso en
relación con la estrategia denominada “diplomacia por la paz” de su antecesor,
Andrés Pastrana, aunque capitalizó los principales contactos articulados por aquel
para conseguir la declaratoria de “terroristas” para los movimientos guerrilleros
Farc y Eln.
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La elaboración teórica incluyó enseguida reflexiones sobre el impacto de la política
interna de “seguridad democrática” en las relaciones interestatales –especialmente
con los vecinos– y sobre la proyección ofrecida por ella en la búsqueda de aliados
internacionales para afrontar el conflicto interno.
Las expresiones “securitización de la política exterior” e “internacionalización del
conflicto” comenzaron a hacer carrera. Arlene Tickner (2007, p.9) denominó
“intervención por invitación” el esquema mediante el cual los gobiernos de
Pastrana y Uribe intensificaron la asociación colombiana con Estados Unidos y
solicitaron la injerencia de Washington en asuntos domésticos como la lucha
contrainsurgente. Dicha forma de intervención es uno de los factores causales de
la securitización, que se entenderá como un proceso en el que toda la política
exterior se subordina a las necesidades y exigencias de la política o doctrina de
seguridad nacional. Desde la óptica de Sandra Borda (2007, p.73), la
“internacionalización” del conflicto se convirtió en una decisión política consciente
y explícita que resulta de un proceso racional de toma de decisiones, para sacar
mayor partido a la ayuda internacional.
Aportes más recientes al análisis cualitativo de la política exterior, particularmente
en lo que atañe a las tensas relaciones con Venezuela en el campo de la
seguridad, han traído novedosos insumos académicos. La militarización de la
política, tanto en Venezuela como en Colombia, es analizada no sólo desde la
óptica de su impacto en la relación bilateral, sino en contraste con el alcance
“multifacético” que otros países de la región le confieren hoy al concepto de
seguridad (Sanín, 2008, pp. 63 y 73).
La exploración de esas relaciones conflictivas pasa por el estudio crítico de las
líneas tradicionales de consenso internacional que había entre ambos estados
(compromiso mutuo en el combate al flagelo del narcotráfico, control de armas y
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tratamiento diplomático de desavenencias, por ejemplo) y de las actuales líneas
de divergencia en temas tan sensibles como la posición política de cada gobierno
frente a las guerrillas o al modelo de integración regional (Pastrana y Vera, 2008,
p. 224). Otros autores abordan sus estudios en relación con fenómenos más
próximos a la idiosincrasia, creencias y conductas políticas latinoamericanas y,
como en el caso de Martha Lucía Márquez (2008, p. 216), concluyen que “el
populismo extrapolado al lenguaje diplomático introduce una lógica bipolar y
maniquea que deriva en la construcción de los Estados Unidos y de Colombia
como enemigos de Venezuela”.
Las visiones en perspectiva llaman ahora la atención sobre el papel de actores
distintos a Estados Unidos como eventuales focos de interés en una nueva
agenda de política exterior. Uno de ellos es la Unión Europea, cuyo
comportamiento ofrece evidencia de un interés por intensificar relaciones con
Colombia en dos espacios. Uno, multilateral, para aportar a la construcción de un
sistema de integración que conlleve la superación de la crisis política e
institucional de la Comunidad Andina de Naciones (CAN). Otro, bilateral, para
ayudar en una eventual salida negociada al conflicto colombiano o, en su defecto,
para mitigar sus impactos (Pastrana, 2010, p.492) a través de una estrategia
antidrogas alternativa, con componentes de cooperación, ayuda al desarrollo y la
ayuda humanitaria.
Otros estudios abogan por un mayor acercamiento a potencias medias como
Brasil, llamadas a llenar los vacíos dejados por la desaparición del mundo bipolar,
para abolir rasgos de dependencia absoluta de alguna de ellas. En ese contexto
Brasil, como potencia emergente, surge como un desafío en el sentido no bélico
de la expresión- en el plano geopolítico, militar y estratégico y merece una
consideración mucho más prioritaria en la política exterior colombiana (Herrera,
2010, pp. 482 y 487).
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Este trabajo de investigación aspira a ampliar los aportes al campo del estudio de
los giros cualitativos de la política exterior colombiana, a partir de hechos
contemporáneos trascendentes que atañen a la seguridad nacional, a la
ampliación del espectro de las relaciones multilaterales y a la diversificación de la
agenda temática.
1.2 El enfoque constructivista
La visión constructivista surgió como “camino medio” entre el realismo y el
neorrealismo, mainstream o corrientes principales que históricamente han
conservado el hálito de enfoques preponderantes en los estudios de las
Relaciones Internacionales. De la mano de Alexander Wendt, principalmente, el
constructivismo ha cuestionado la visión realista focalizada en el carácter
anárquico y la proclividad al conflicto en el sistema interestatal, en el que los
actores buscan hacer valer sus intereses y preservar su existencia merced a
recursos de “autoayuda”.
Wendt (1999) ha llegado a la conclusión de que “la anarquía es lo que los estados
hagan de ella”, a partir de la reivindicación de la idea liberal según la cual las
instituciones internacionales están en capacidad de transformar las ideas y los
intereses interestatales. Su reflexión está enmarcada en una teoría con sustrato
social y sicológico, de carácter sistémico, en la que tales identidades y los
intereses constituyen una variable dependiente. Es decir, los intereses nacionales
(como la seguridad) no están definidos a priori y categóricamente sino que se
definen en medio de las interacciones mismas entre actores e incluso se
encuentran constreñidos por estructuras materiales y relacionales o sociales
(Wendt, 1995, pp. 74).
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Para la corriente constructivista, esa volubilidad de la anarquía se pierde de vista
en la medida en que el enfoque tradicional centra su debate en establecer hasta
dónde la acción del Estado está bajo el influjo de la estructura (la anarquía y la
distribución del poder) y hasta qué punto lo está del proceso (interacción y
aprendizaje). El propio Wendt (1999, p.4) responde negativamente a la siguiente
pregunta: ¿la ausencia de una autoridad central en el sistema internacional obliga
per sé a los Estados a competir entre ellos? Todo depende del tipo de
interacciones y relaciones que se producen entre ellos, puesto que los mismos
actores “…definen quiénes son y lo que quieren en referencia a las reglas e
ideologías dominantes de su tiempo.” (Klotz y Lynch, 2007, p.11)
En ese mismo orden de ideas, Wendt cuestiona la inclinación de los llamados
racionalistas a creer que los comportamientos de los Estados pueden cambiar,
pero no sus ideas y sus intereses, y que las anarquías son sistemas de autoayuda
que excluyen a quienes no se adaptan a ellas. A su juicio, los procesos sociales y
las relaciones intersubjetivas abren un amplio margen a la reconfiguración de
ambos: ideas e intereses. Una lectura racionalista de las relaciones
internacionales sólo tiene sentido cuando los intereses de los Estados son
realmente exógenos a la interacción entre ellos, lo cual depende del tipo de
relación que se suscita entre ellos (Wendt, 1999, p.384). En otras palabras, en
medio de relaciones de cooperación e intercambio positivo, cuando no hay
exclusión o negación del “otro”, no es la anarquía (estructura) la que define los
intereses sino la profundidad misma de esas relaciones.
Wendt reconoce enseguida tres formas en las que intereses e identidades son
susceptibles de transformación dentro de la anarquía: mediante la institución de la
soberanía; mediante una evolución de la cooperación, y mediante los esfuerzos
internacionales para transformar las identidades egoístas en identidades
colectivas. Le confiere a la anarquía un simple “papel facultativo” y plantea que la
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autoayuda y la política de poder competitiva pueden ser producidas causalmente
mediante procesos de interacción entre Estados en los que la anarquía cumple
solamente tal papel.
Esta línea de pensamiento no descarta que la distribución del poder afecte
siempre a los cálculos de los Estados, pero advierte que la manera en la que lo
hace depende de las interpretaciones y de las expectativas intersubjetivas, lo
mismo que de la “distribución del conocimiento” que da forma a sus concepciones
de sí mismo y del otro. Denomina entonces “significados colectivos” el escenario
en el que los actores moldean su identidad en proporción al grado de interacción.
Esa es también, desde la misma perspectiva, la ruta que conduce hacia un mundo
socialmente construido.
De acuerdo con la lógica constructivista, existe una gradación de las identidades
particulares de los actores, que terminan siendo la base de sus intereses. Pero no
existe una agenda única e inmodificable de sus intereses, sino que estos se
definen dentro del mismo proceso de su interacción social. En el proceso de
formación de identidad, el “yo” es un reflejo de la socialización de un actor.
(Wendt, 1999, p. 13). Eso explica, por ejemplo, que las amenazas sociales son
construidas, no naturales. Nutridos del pensamiento de Wendt, Barry Buzan, John
G. Ruggie, Robert Jervis, David Dessler y Adler, contribuyen con sus aportes a
generar un marco conceptual de orden post-positivista que analiza las acciones de
los estados a la luz de procesos sociales en los que las ideas, tanto o más que los
intereses, tienen un peso específico.
Mientras que para el Realismo, por ejemplo, los Estados –como actores únicos del
sistema internacional- toman “racionalmente” sus decisiones, el Constructivismo
entonces encuentra en ellas el influjo de creencias y valores. Así, las percepciones
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y juicios de valor son elementos presentes efectivamente en el proceso (Jervis,
1999).
El constructivismo no desdeña ni los intereses ni los deseos. Concluye que
mientras la identidad señala la dirección de las creencias, los intereses
condicionan “el deseo” y permiten explicar en buena medida los comportamientos
de los actores. (Wendt, 1999, p. 231). Para Adler, este enfoque supone que las
ideas intersubjetivas no solo moldean las identidades, sino que tienen efectos en
la realidad social y su evolución (Adler, 2002, p.104).
La preponderancia que esta escuela le da a lo “social” sobre lo “material” implica
que reflexiones sobre la seguridad, el poder y los intereses, conceptos situados en
el núcleo duro del realismo, se sitúen para el constructivismo en un nivel cognitivo.
Las ideas cobran allí un carácter significante. De la mano con este planteamiento,
otros exponentes del constructivismo destacan la esencia planificadora,
organizadora y orientadora de las ideas que hacen que lo “material” no sea un
simple objeto inanimado. (Jackson y Sorensen, 2007, p. 165). De hecho, el
manejo de lo “material” para esta corriente está influido por valores, creencias y
discursos. (Tannenwald, 2005, p. 15).
El carácter del Estado como actor unitario, como encarnación de una autoridad
política soberana, no escapa a las consideraciones de Wendt. Con todo – y eso no
lo niega el constructivismo- hay que tener en cuenta que, como lo plantea Timm
Dunne (1995), muchas de las características más importantes de la política
internacional son producidas y reproducidas a través de las prácticas concretas de
los actores sociales.
Este enfoque teórico constructivista es el adecuado para analizar los cambios
cualitativos que se han presentado en la orientación de la política exterior
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colombiana -concluidos dos períodos de gobierno de Álvaro Uribe Vélez e iniciado
el de Juan Manuel Santos- en relación con la cooperación militar con Estados
Unidos. Su reivindicación de las ideas, valores y creencias ofrece pautas
concretas para entender los comportamientos de los actores e interpretar sus
decisiones.
1.3. Seguridad y supervivencia La teoría realista se pliega a la idea de que la seguridad está ligada a la
supervivencia del Estado. El constructivismo no desafía esa percepción, pero
distingue entre “seguridad física” –entendida como continuidad del cuerpo social y
del Estado como estructura- y “seguridad ontológica” o preservación de la
identidad o rol en el sistema internacional y su visión del mundo.
El constructivismo explora en un marco más amplio aquellos factores que guían
los llamados “procesos de securitización” de problemas percibidos como
amenazas. La esencia de su marco conceptual sobre la idea de seguridad está
plasmada por Barry Buzan, Ole Waever y de Wild en el texto titulado Security: A
New Framework for Analysis (1998).
El proceso de securitización de un tema tiene como pivote de apoyo la percepción
de una amenaza de carácter inminente, frente a la cual los estados apelan al
derecho legítimo de tomar las medidas necesarias para conjurarla (Buzán, 1998,
p. 20).
Pero a diferencia de las teorías clásicas, el constructivismo no considera que el
proceso de conjuración de la amenaza se dé en un escenario de aplicación
discrecional del poder y la fuerza, sino que tiene que ver por lo menos con tres
presupuestos que, interrelacionados, dibujan un panorama de mayor complejidad.
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El primero de esos presupuestos guarda relación con el hecho de que la seguridad
no está condicionada única y necesariamente por la posición de poder de un
Estado. El segundo, trasciende la capacidad de éste en ámbitos como el
económico y, el tercero, afirma que tampoco está limitada estrictamente por el
equilibrio o balance del poder, concepto que se revisará más adelante, En cambio,
estima el valor de trabajar con elementos cardinales como el rol del Estado, la
estructura del sistema internacional y las capacidades materiales dentro de un
marco que permitan la ponderación de procesos intersubjetivos.
Buzan plantea que la securitización de un tema está asociado a su consecuente
politización e inclusión en el debate público, lo mismo que a la influencia del
gobierno encargado de adoptar las acciones que juzgue necesarias (Buzán et. al,
1998, p. 23). Según el autor, se trata de una dinámica que se produce
normalmente en escenarios de crisis en los que son adoptadas medidas de
emergencia que, incluso, pueden desbordar parámetros legales o ir en contravía
de las costumbres.
Sin embargo, al amparo de este enfoque, es necesario decir que no basta con la
percepción de la existencia de una amenaza entendida como inminente para que
los Estados adopten medidas de emergencia. El proceso de securitización y la
subsiguiente toma de medidas dependen de su aceptación por parte de la
audiencia. Esta aceptación implica, a su vez, el otorgamiento de legitimidad a las
medidas para enfrentar la amenaza. En ese momento, las reglas con las que
habitualmente se maneja un asunto de seguridad pueden quedar a un lado. Esto
significa que la securitización de un tema enerva su carácter de urgente y
prioritario (Buzan, 1998, p. 28). No obstante, la aplicación de la estrategia
resultante se dará en un ámbito restringido e incluso alejado de la audiencia.
Buzan, 1998, p. 29).
29
Para efectos del análisis propuesto en este trabajo de investigación, ese prisma
será utilizado para observar las implicaciones de los acuerdos adoptados por
Colombia y Estados Unidos en el campo de la seguridad y, de manera especial, el
Acuerdo de Cooperación Militar que habilitaba al Pentágono para utilizar siete
bases estratégicas colombianas.
Desde el punto de vista de Buzan, la idea de seguridad es voluble en el sentido de
que puede ser adaptada a los intereses personales de la “voz securitizadora”
(Buzan et. al, 1998, p. 29). Esta idea se convertirá, para los propósitos de este
estudio, en un insumo importante a la hora de interpretar los cambios cualitativos
en la política exterior colombiana en el campo de la seguridad, producidos durante
la transición entre los gobiernos de Uribe y Santos.
1.4 El concepto de poder
El poder, junto con la seguridad, se encuentra en la cúspide de los recursos que,
según el realismo, hacen parte sustancial de la política internacional. Su
importancia como factor decisorio está relacionada principalmente con el
comportamiento “racional” de un Estado en función de su interés nacional. En este
contexto, en un sistema anárquico y proclive al conflicto las relaciones
internacionales representan la lucha por el poder y la paz (Gilpin, 1984).
Las visiones clásicas han entendido el poder como la capacidad de un Estado
para ejercer influencia sobre el comportamiento de otros de una manera
congruente con sus propios intereses (Organski, 1980, p. 84) y le han conferido
tres atributos básicos: autoridad, influencia y fuerza.
En Bound to lead: The Changing Nature of American, Joseph Nye (1990) advierte
que el poder no emana exclusivamente del ejercicio de la fuerza e incluye dentro
30
de su concepto de “poder difuso” cinco variables incidentales: 1) la
interdependencia económica, 2) los actores transnacionales, 3) el nacionalismo de
los Estados débiles, 4) la extensión de la tecnología y 5) los cambios en el
escenario político. En ese sentido, el poder va más allá del ejercicio de lo
hegemónico y está determinado en buena medida por aspectos incluso ajenos a la
voluntad de un estado y puede ser un elemento transferible.
Clásicamente, la hegemonía en los estudios internacionales se ha definido como
la posición central que ocupa un estado en el sistema internacional por su
superioridad económica y militar sin rival, si bien tal posición exige igualmente un
liderazgo ideológico para orientar el orden social y la capacidad política para
definir las regulaciones de ese orden propuesto, tal como lo explica Sperling
(2001, pp.394-395) citando y complementando a Goldstein (1988). La existencia
de dominación es otro problema de poder y puede definirse en un grado menor de
“imposición” como la explotación política de una asimetría que le permite a un
estado ejercer en un campo específico (en el que ostente esa dominación) una
influencia total o parcialmente irreversible sobre los demás, como lo expone
Sperling (2001, p.395) retomando a Perroux (1950).
El constructivismo no está alejado de esas consideraciones de orden
interdependiente y de hegemonía o dominación individual, pero pone de relieve el
poder de las estructuras sociales como fuerzas dinámicas que superan en
capacidad lo estrictamente individualista y materialista (Wendt, 1999, p. 9).
En el marco de la política internacional observada por Colombia en su relación con
Estados Unidos, con énfasis en la seguridad, encuentra aplicación un concepto
denominado como “internacionalización de conflicto”. Esta idea está asociada a
fórmulas estratégicas alternativas aplicadas por el Estado para obtener –
principalmente de Washington- la provisión de ayuda militar y económica para sus
31
guerras contra el narcotráfico y contra actores armados irregulares (Borda, 2007,
p. 73)
En relación con el concepto de poder que nos ocupa en este apartado, la
aplicación de la internacionalización es posible en la medida en que representa el
intento de un Estado por conseguir una especie de transferencia de poder por
parte de otro. Hasta antes de que adquiriese esa connotación estratégica, la
internacionalización era entendida como un proceso en el que el conflicto cruzaba,
casi sin ningún tipo de intención por parte de los actores, un cierto límite fronterizo.
Hoy, al contrario, es una decisión política consciente y explícita que resulta de un
proceso racional de toma de decisiones (Borda, 2007, p. 68-73).
Una figura aparejada a la definición del concepto es la de “equilibrio del poder”.
Bull recuerda que dicho equilibrio “se refiere a un estado de cosas tal que ningún
poder está en posición preponderante de forma que pueda imponer la ley a los
demás” (Bull 1997, p. 153). Para este exponente de la escuela inglesa de las
relaciones internacionales, el equilibrio de poder ha permitido históricamente que
el sistema internacional se transforme por medio de conquistas en un imperio
universal. También ha servido en el plano local para proteger la independencia de
los Estados de determinadas zonas frente a la posibilidad de que fueran
absorbidos por una potencia predominante allí. Igualmente, ha generado las
condiciones para hacer operativas la diplomacia, el derecho internacional y la
propia guerra (Bull, 1997, p. 158).
El equilibrio del poder está relacionado conceptualmente con el de disuasión , en
ese sentido, prestará utilidad en esta investigación para analizar particularmente
cómo el Acuerdo de Cooperación Militar entre Colombia y Estados Unidos influyó
en la relación con la Venezuela de Hugo Chávez que, embarcada en una carrera
armamentista, amenazaba con romper los equilibrios regionales. La escuela
32
norteamericana es la que más se ha preocupado por desarrollar y llevar el
concepto de disuasión a su implementación en la política de defensa, y se tiende a
definir operativamente y en sentido tradicional, como la estrategia encaminada a
prevenir política y militarmente que los adversarios políticos de Estados Unidos -
incluyendo actuales poseedores o aspirantes a poseer armas de destrucción
masiva- se intenten poner a la par con esta potencia en cuanto a capacidad militar
(Pilat, 2004, p.1). El quid del asunto es que esta definición se aplicaba
específicamente a la relación entre estados, pero actualmente se usa
indiscriminadamente para cobijar todo tipo de amenazas a la seguridad nacional.
La evolución del concepto de poder también es actualmente motivo de reflexión en
los círculos de gobierno de Estados Unidos. “Poder inteligente” es la
denominación que el Departamento de Estado de Estados Unidos le ha dado a un
conjunto de estrategias que buscan reconfigurar el perfil de la política exterior de
ese país. Según Hilary Clinton, jefe de ese despacho, bajo ese título se ampara el
propósito de Washington de elevar el nivel de su diplomacia y de combinarla
eficazmente con sus planes de defensa y de cooperación al desarrollo
internacional “para resolver los problemas mundiales” (Clinton, 2010, p. 13). Este
propósito, que genera expectativas sobre un giro cualitativo en las relaciones de
Estados Unidos con Colombia se convierte también en un ingrediente analítico.
1.5 Cooperación e interdependencia
Axelrod y Keohane (1985) plantean que la cooperación no es sinónimo de
armonía, ya que esta requiere una identidad completa de intereses. Así, la
cooperación sólo puede tener lugar en situaciones que mezclan contradicciones e
intereses complementarios. Decantado el concepto y, de acuerdo con Keohane
(1998), la cooperación es definida como “el proceso en el cual las políticas
adoptadas por los gobiernos son miradas por sus contrapartes como facilitadores
33
para lograr sus objetivos, como el resultado de una coordinación de política” (p.
25).
Keohane y Nye (1997) no conciben la cooperación como una relación de suma
cero, sino como un ejercicio en el que, fundamentalmente a la luz de una relación
de interdependencia económica, los Estados obtienen ganancias para todos. Pero
en esa relación los Estados no son los únicos actores, si bien sí los principales.
Los partidos políticos, las multinacionales, las organizaciones no gubernamentales
transnacionales, como expresiones de la sociedad civil, también tienen baza en el
propósito de la cooperación. Para ellos el ejercicio de la cooperación puede ser
fuente de nuevas vulnerabilidades, pero en todo caso ofrece mejores opciones
para aquellos Estados con menos poder relativo. En consecuencia, las relaciones
que se abren bajo los auspicios de la interdependencia deben ser vistas desde las
perspectivas de la sensibilidad y la vulnerabilidad.
Wendt (2005, p. 18) habla de una “interdependencia positiva” que puede darse a
instancias de un proceso de cooperación que reconstruye identidades e intereses
en función de compromisos intersubjetivos. Cita como ejemplo el proceso de
cooperación que dio lugar a la construcción de una “identidad europea”.
A juicio de Claudia Fabbri (2005), en el enfoque constructivista también cabe
asimilar las regiones a un “constructo social”, cuyas dinámicas bien pueden ser
interpretadas bajo la óptica de procesos de interacción, socialización y aprendizaje
social capaces de moldear intereses e identidades.
La pertinencia de las definiciones sobre cooperación e interdependencia se
advertirá cuando este trabajo aborde el estudio de los giros de la política exterior
colombiana que, más allá de la relación del país con Estados Unidos –atada al
34
ámbito de la seguridad-, parece orientada a buscar una mayor diversidad
geográfica y mejores activos en los escenarios de la multilateralidad.
Para Bull (1997, p. 214) el término “diplomacia” tiene tres grandes significados
diferenciables entre sí. En primer lugar, se refiere al manejo entre estados y otras
entidades con reconocimiento en la política mundial, por parte de agentes oficiales
y a través de medios pacíficos. En segundo lugar, reserva el manejo de dichas
relaciones a agentes diplomáticos profesionales y, en tercer término, exige que las
relaciones sean manejadas con tacto y con cuidado.
Para los efectos de este trabajo, el análisis del ejercicio diplomático y el
comportamiento de los medios de comunicación serán importantes al explicar la
motivación de los cambios en la política exterior colombiana desde la perspectiva
de la seguridad, principalmente.
35
CAPÍTULO 2. EL ACUERDO DE COOPERACIÓN CON EE.UU.
El presente capítulo describe y analiza el Acuerdo para la cooperación y la
asistencia técnica en defensa y seguridad firmado por los gobiernos de Colombia y
Estados Unidos el 30 de octubre de 2009. Para los propósitos de este trabajo, el
análisis resulta útil en la medida en que destaca la importancia de ese instrumento
como expresión del énfasis que en ese momento tenía la política exterior
colombiana y como factor enervante de las tensiones regionales que
determinaron, a la postre, cambios cualitativos en el enfoque de las relaciones
internacionales del país.
Es indispensable detenerse brevemente en los antecedentes y en la recreación
del clima en que fue negociado el Acuerdo, pues de ello resultan insumos
importantes para identificar los intereses que se resguardaban detrás de la
confidencialidad que se vio rota en dos momentos: antes de la firma, cuando
medios de comunicación anticiparon y cuestionaron el contenido del borrador del
acuerdo y, luego de ella, cuando trascendió el contenido de los cables
diplomáticos enviados por la embajada de Estados Unidos en Bogotá al
Departamento de Estado en Washington. Incluye luego un análisis del Acuerdo y
sus implicaciones a la luz del enfoque constructivista, cuyos conceptos esenciales
fueron expuestos en el capítulo anterior.
2.1 Génesis, contexto e impacto internacional del Acuerdo
En junio de 2009, el Acuerdo de cooperación era negociado secretamente por
comisionados de la Cancillería y del Ministerio de Defensa de Colombia y de los
departamentos de Estado y Defensa de Estados Unidos. A partir de febrero de ese
año las partes habían realizado cuatro rondas de negociaciones y se aprestaban a
36
iniciar la quinta y definitiva en Washington, cuando una publicación de prensa dio
el traste con el sigilo de sus deliberaciones. La revista colombiana Cambio reveló y
cuestionó el contenido del borrador del Acuerdo que, hasta ese momento,
contemplaba la eventualidad de que militares y asesores civiles de Estados
Unidos fueran autorizados para operar desde bases militares colombianas en
acciones conjuntas para combatir el narcotráfico y la guerrilla3.
Según la publicación, el gobierno de Álvaro Uribe autorizaría a Estados Unidos a
usar por lo menos cinco bases estratégicas colombianas, con capacidad operativa
sobre los dos litorales, para suplir las funciones que durante diez años había
cumplido la base ecuatoriana ‘Eloy Alfaro’, en el puerto de Manta4. La
Constitución Política de Ecuador, recién adoptada por una Asamblea Nacional
Constituyente, prohibía el establecimiento de bases o instalaciones extranjeras
con propósitos militares y eso implicaba el fin del contrato suscrito entre
Washington y Quito para la operación de aquel Puesto de Operaciones Militares
(FOL, por sus siglas en inglés). Adicionalmente, el presidente ecuatoriano, Rafael
Correa, decidió anticipar el fin del contrato aduciendo que desde las instalaciones
de Manta habría despegado un avión de Estados Unidos que, durante la
Operación Fénix, apoyó el bombardeo que tropas colombianas lanzaron contra el
campamento de alias ‘Raúl Reyes’ en territorio de su país.
El artículo periodístico cuestionaba fundamentalmente tres aspectos del entonces
pretendido Acuerdo. En primer término, se preguntaba si, según previsiones
constitucionales, se hacía indispensable que el Gobierno buscara la autorización
previa del Congreso y elevara una consulta ante el Consejo de Estado por tratarse 3 El artículo, titulado “Los enviados del Pentágono”, apareció en la portada de la edición número 835 de la revista, que circuló entre el 8 y el 2 de julio de 2009. 4 La publicación mencionó las bases de Palanquero, Apiay y Malambo, las tres principales unidades de la Fuerza Aérea Colombiana, y las instalaciones de la Armada Bahía Málaga y Cartagena. Más tarde, con la firma del acuerdo, fueron adicionadas los fuertes militares de Tolemaida y Larandia, los más importantes centros de instrucción y entrenamiento del Ejército.
37
posiblemente de tránsito de tropas extranjeras por el territorio nacional5. En
segunda instancia, ponía en duda la juridicidad de lo que se pactaba en cuanto
que Colombia se comprometía a reconocer inmunidad diplomática a efectivos
militares y asesores civiles de Estados Unidos6. Aseguraba, en concordancia con
el punto anterior, que no estaban claros los límites de la actuación de militares
estadounidenses en el país y que tampoco estaba calibrado el impacto de esa
presencia en el ámbito de la soberanía nacional.
El artículo periodístico informaba someramente que las partes podrían extender
sus operaciones a terceros países, aunque a solicitud de éstos. Aparentemente
los negociadores no avizoraban el impacto que el eventual acuerdo tendría
particularmente en la región andina7. El primer borrador del documento, obtenido
por los periodistas de fuentes cercanas a la negociación en Washington y Bogotá,
identificaba en notas marginales los desacuerdos entre las partes y reflejaban una
postura -que distaba de ser contundente- por parte de los emisarios colombianos,
frente a los temas que la publicación juzgaba particularmente sensibles8.
La controversia generada por la filtración trascendió de inmediato las fronteras
nacionales. Venezuela y Ecuador, especialmente, calificaron el proyectado
Acuerdo como una amenaza para la seguridad regional y acudieron a los foros
multilaterales con la intención de señalar a Colombia como el outsider de la región
5 El Artículo 173 (4) de la Constitución Política de Colombia señala como atribución del Senado la de permitir el tránsito de tropas extranjeras por el territorio de la República. 6 Basado en opiniones de Jaime Córdoba Triviño, ex presidente de la Corte Constitucional colombiana y de otras fuentes no especificadas, el informe periodístico aseguraba que esa decisión podría ser lesiva para el orden jurídico internacional y afectaba también el principio de independencia de la justicia colombiana, ya que restringía su capacidad para investigar y castigar delitos cometidos en Colombia por personal extranjero. 7 Ver anexo número 1: el borrador del Acuerdo obtenido por la revista Cambio, con las notas marginales hechas por las partes para identificar sus puntos coincidencias y diferencias. 8 Los representantes colombianos se opusieron inicialmente, por ejemplo, a la que el privilegio de la inmunidad se hiciera extensivo a personal civil estadounidense que prestaría servicios contratados para hacer operativo el Acuerdo.
38
por su alineamiento incondicional con Washington. “Soplan vientos de guerra”,
exclamó el presidente de Venezuela, Hugo Chávez, durante la ‘cumbre’ de la
Unión de Naciones Suramericanas (Unasur) realizada en Quito el 10 de agosto de
2009 sin la presencia del presidente colombiano Álvaro Uribe. Roy Chaderton,
embajador de Venezuela ante la OEA, calificó a Uribe durante una sesión del
organismo, el 27 de agosto, como un “portaviones de Estados Unidos”9.
Más allá de ironías y simbolismos, Chávez propaló a partir de allí una versión
según la cual Estados Unidos urdía un complot para derrocarlo y las bases
militares habilitadas por Colombia marcarían la avanzada de un atentado en
contra suya. El presidente Uribe dejó de lado los canales diplomáticos y accedió a
la emulación verbal con Chávez, al que a su vez acusó de estar albergando en
territorio venezolano a jefes de las Farc y de estar dotando a la guerrilla de
armamento10.
Ecuador, inmerso en un clima de desconfianza frente a Colombia por las
consecuencias de la Operación Fénix, y Bolivia, imbuida del discurso “bolivariano”
y “revolucionario” de Chávez y cabalgando a lomo de sus propias conveniencias
por la provisión de ayuda económica dispensada por Caracas, se impusieron la
misión de generar un bloque de resistencia regional frente al Acuerdo militar entre
Colombia y Estados Unidos.
El 15 de septiembre siguiente, durante la reunión de ministros de Relaciones
Exteriores y de Defensa de la Unasur que deliberó en Quito, el gobierno
9 Los despachos informativos de las agencias internacionales de noticias Reuters y Efe, consultados en el archivo central de información de Publicaciones Semana, coinciden en esas atribuciones. 10 Véase, http://www.larepublica.pe/22-07-2010/cronologia-de-impasses-entre-venezuela-y-colombia. Recuperado el 24 de febrero de 2010 a las 18:40.
39
colombiano amenazó con retirar al país de la organización por considerar que el
bloque de resistencia surgido en ese escenario distraía la atención de lo
fundamental: el compromiso que la región debía asumir para enfrentar las
amenazas crecientes del narcotráfico y el terrorismo. Esa postura alivió
transitoriamente las tensiones, debido a que algunos países, especialmente Brasil,
interesado en cobrar un mayor ascendiente regional, querían evitar que se
abrieran fisuras en un organismo importante para sus propósitos.
En el orden interno, el gobierno de Álvaro Uribe enfrentaba reparos de tipo
político. Sectores de oposición promovieron debates en el Congreso que, sin
convertirse en ejercicios profundos de control político, contribuyeron a que la
opinión conociera condiciones adicionales del acuerdo en ciernes11. Jaime
Bermúdez, entonces Canciller, insinuó el alcance transfronterizo que tendría el
acuerdo militar. El 21 de julio de 2009, en respuesta a un cuestionario previo a su
comparecencia ante el Senado, Bermúdez dijo que el instrumento negociado con
Estados Unidos tendría –además de utilidad para los fines de la política de
seguridad democrática- “la intención de apoyar y fortalecer iniciativas de
cooperación regional y globales”12. Según la perspectiva oficial, Colombia había
adquirido capacidades y destrezas en la lucha contra el narcotráfico y el terrorismo
que eran reconocidas por terceros Estados que demandaban cooperación.
El Canciller Jaime Bermúdez planteó en su respuesta al Senado: “Colombia ya
está contribuyendo, y planea seguir haciéndolo, con entrenamiento a bajo costo y
de la misma calidad que el que ofrecen países como Estados Unidos y el Reino
Unido. Queremos que las capacidades adquiridas puedan ser puestas a
11 Ver anexo con respuestas del Canciller Jaime Bermúdez a una de las citaciones. Los ministros de Relaciones y de Defensa, lo mismo que el comandante de las Fuerzas Militares, fueron sometidos a fogueos parlamentarios en los que acusaron no pocas dificultades para explicar la convencía del acuerdo y su sustento a la luz del Derecho Internacional. 12 Ibíd.
40
disposición y compartidas con terceros países interesados con el con el fin de
contribuir al interés común de la estabilidad”.
Para los propósitos de este trabajo, ese planteamiento resulta de interés porque, -
como se verá más adelante cuando se analice el peso del acuerdo dentro de los
propósitos de la securitización de la política exterior colombiana-, a esas alturas
del debate funcionarios colombianos ya habían realizado gestiones ante el
gobierno de Estados Unidos para conseguir que el eventual acuerdo de
cooperación sirviera como plataforma a operaciones de inteligencia frente a
Venezuela y Ecuador. Ambos Estados eran percibidos por el gobierno colombiano
como amenazas, considerando además que la presencia de marines y de equipos
tácticos y estratégicos ayudaría a potenciar la capacidad disuasiva de Colombia
frente a esos vecinos en un momento en que la semántica de las tensiones incluía
la expresión “vientos de guerra”.
Pese a las presiones internas y externas, Uribe se negó a ampliar públicamente el
espectro de la información sobre lo que se pactaba con Estados Unidos. Sin
embargo, se dirigió al Consejo de Estado –el más alto tribunal de la justicia
contenciosa administrativa de Colombia- para pedir su concepto previo a la
celebración de este tipo de acuerdos, como lo prevé el artículo 237 (3) de la
Constitución Nacional. Lo hizo pese a que sostenía la tesis según la cual no se
gestaba un Tratado Internacional sino un “Acuerdo Simplificado” que desarrollaría
obligaciones previamente establecidas en instrumentos de tipo multilateral
suscritos por los dos Estados contratantes y que, por ende, no requería para su
aprobación de trámite legislativo ni de opinión favorable de aquella Corte13
13 Véase: En manos del presidente Uribe está decisión de llevar al Congreso acuerdo militar con E.U. Recuperado en: http://www.eltiempo.com/archivo/documento/CMS-6449048
41
En las audiencias de trámite reservado ante la Sala de Consulta del Consejo de
Estado, el mandatario y sus ministros de Relaciones Exteriores, Defensa y del
Interior y Justicia sostuvieron al unísono que el texto proyectado no incorporaba
obligaciones nuevas para el Estado colombiano que estuvieran por fuera de la
órbita exclusiva de las funciones del Presidente como director de las Relaciones
Internacionales. También, que la presencia de militares de Estados Unidos en
suelo colombiano no sería distinta a la ocurrida durante los últimos 50 años:
representaría, según la versión oficial, un ejercicio de asesoría sin funciones
operacionales de mando14.
Es preciso aclarar que, si bien en 1952, 1961 y 1974 los dos países habían
suscrito acuerdos de asistencia militar técnica y para el establecimiento de
misiones militares de Estados Unidos en oficinas del Ministerio de Defensa,
ninguno de ellos contemplaba el uso de bases militares ni la presencia de
hombres y equipos en tareas operacionales transfronterizas.
El 13 de octubre de 2009, el Consejo de Estado emitió concepto negativo para la
firma del Acuerdo. A su juicio, el Acuerdo establecía nuevas obligaciones para el
Estado colombiano, tenía un carácter asimétrico –desbalanceado para Colombia-
y no señalaba límites para las acciones militares. Por ende, debería ser negociado
como tratado público y quedar sometido a controles políticos y jurisdiccionales.
El tribunal encontró, además, que el sustento normativo presentado por el
Gobierno era débil y que su pertinencia a la luz del Derecho Internacional
resultaba escasa. Así por ejemplo, señaló que hacía una extensión “no
recomendable” a las previsiones de la Convención de Viena sobre Relaciones
Diplomáticas, suscrita el 18 de abril de 1961, al conceder inmunidad diplomática a
14 Ver anexo con el concepto del Consejo de Estado, emitido por el Consejo de Estado en octubre de 2009, particularmente en los puntos segundo y tercero de los antecedentes.
42
los militares, sus familias y a civiles vinculados a las misiones que serían
desarrolladas15. Estimó equivocada la invocación que las partes hacían del
Tratado Interamericano de Ayuda Recíproca (TIAR), de 1947, toda vez que este
fue concebido como mecanismo para preservar la seguridad colectiva de los
estados americanos frente a una agresión de un tercero país y no de grupos
irregulares. Empero, la presión norteamericana en seguridad tiende a desconocer
este argumento razonable. Quesada coincide en que la estructura del TIAR
obedece a una lógica de respuesta a un conflicto clásico de tipo interestatal, pero
resalta el papel de EE.UU. para intentar “refrescar” esa estructura en desuso y
apostarle a una OEA que logre rearticular el TIAR, la Junta Interamericana de
Defensa (JID) y su propio papel, con el propósito de insertar mecanismos más
flexibles que permitan concebir un sistema de seguridad interamericano adaptado
a la nueva gama de conflictos múltiples que sacuden a la región16.
Un último aspecto de interés para este estudio se relaciona con la manera como el
tribunal descartó que acuerdos anteriores con Estados Unidos tuvieran el alcance
que la administración Uribe quería darles para impulsar su nuevo proyecto.
Respecto al Acuerdo relativo para el establecimiento de una misión del Ejército,
una misión naval y una misión aérea de las Fuerzas Armadas de Estados Unidos
en Colombia y la anunciada presencia de efectivos de ese país en bases militares,
el Consejo observó que de allí no se deriva la posibilidad de uso y acceso
permanente de las bases militares colombianas por parte de contingentes y naves
militares estadounidenses.
El Gobierno se apartó discrecionalmente del concepto de aquella Corte y
diecisiete días después firmó el Acuerdo de cooperación con Estados Unidos,
15 Ibíd. 16 Quesada, Joseph. El puzle de seguridad latinoamericano a principios del siglo XXI. Documento CIDOB, serie América Latina, No. 28. Fundación CIDOB, Barcelona: febrero de 2009. Pp. 22-24. En: www.cidob.org
43
hecho que enervó de nuevo las tensiones regionales. Chávez acusó a Colombia
de adelantar operaciones de espionaje a bases militares venezolanas para servir
de punta de lanza a un eventual ataque de Estados Unidos contra su régimen
desde las bases contempladas en el acuerdo y ordenó detenciones sumarias de
colombianos sospechosos. No obstante, sobrevinieron dos hechos que
producirían una especie de apaciguamiento de hecho. El 12 de abril de 2010
Brasil, que ya había profundizado sus relaciones militares y tecnológicas con
Francia para la actualización de arsenales, firmó un acuerdo de cooperación
militar con Estados Unidos, con lo que enviaba un mensaje de autonomía en la
región, sin merecer reproche alguno17. El 27 de agosto de ese mismo año, la Corte
Constitucional Colombiana declaró inexequible lo pactado entre Bogotá y
Washington (sus razones fueron similares a las esbozadas en el concepto del
Consejo de Estado).
La Corte Constitucional le recomendó al Gobierno llevarlo al Congreso para su
aprobación como tratado público. El recién posesionado presidente Juan Manuel
Santos optó por dejar el asunto en salmuera para iniciar su administración en un
clima internacional menos tenso.
2.2 La coyuntura regional de seguridad y defensa
La racionalidad que motivó la firma del Acuerdo en octubre de 2009 tuvo, en
principio, tres variables: el alineamiento incondicional de Colombia con Estados
Unidos, la carrera armamentista regional y un rezago en el potencial militar
estratégico de Colombia (Carvajal, 2011, pp. 278-295).
17 Ver el anexo. El acuerdo entre Brasil y Estados no contempla el uso de bases militares y, a diferencia del firmado por Washington y Bogotá, tiene la forma y la sustancia de un consenso entre “pares”.
44
Sin embargo, un cuarto elemento, no menos importante, tiene que ver con la
estrategia de securitización de la política exterior colombiana que, al tiempo que
le generaba problemas en el vecindario, le reportaba réditos al gobierno de Uribe
dentro de su lógica de conseguir adeptos en sus acciones ofensivas contra el
terrorismo. De cara a la opinión pública, la administración Uribe defendía lo
pactado con Washington como una profundización necesaria en la cooperación
para la lucha contra la delincuencia transnacional, especialmente en momentos en
que el Plan Colombia, como estrategia para combatir el flagelo de las drogas,
iniciaba su declive y ya no sería el dispensador de recursos para la fuerza pública
que entre 2000 y 2009 sumaron US$4.623 millones18.
De la misma manera como la internacionalización del conflicto se convirtió, como
lo afirma Tickner (2007), en una actitud consciente y calculada, la idea de convertir
el Acuerdo Militar en un elemento potenciador del componente seguridad de la
política exterior fue para Uribe un objetivo con alta prioridad. De ello hay por lo
menos evidencia empírica, surgida de dos fuentes: el talante de las decisiones de
Uribe, dominado por su férreo concepto de seguridad, y el contenido de cables
diplomáticos revelados en la red WikiLeaks, creada por el periodista australiano
Julián Assange, que develó cómo militares y funcionarios colombianos acudían a
la embajada de Estados Unidos en Bogotá para abogar por el acuerdo para hablar
de le necesidad de enviar con su firma un claro mensaje disuasivo a Venezuela y
a Ecuador, principalmente19 .
La autenticidad de los cables no fue puesta en duda por el gobierno de Estados
Unidos, aunque según el subsecretario de Estado para Asuntos Hemisféricos del
18 La cifra está contenida en informe de seguimiento al Plan Colombia preparado por el Departamento de Estado de Estados y citado por el gobierno colombiano durante los debates parlamentarios. 19 Ver el anexo relacionado con los cables sobre el tema de las bases. El material fue cedido por Publicaciones Semana en beneficio de la presente investigación.
45
momento, Arturo Valenzuela se trata de “insumos a la diplomacia, pero ninguno
refleja la política exterior de Estados Unidos de ninguna manera”20
Algunos de esos despachos diplomáticos relacionan una reunión de mayo de 2007
en la que Uribe le expresó al secretario de Estado de la época, John Negroponte,
que estaría dispuesto a autorizar que se ampliara la presencia de militares
estadounidenses en bases colombiana para perseguir “altos objetivos
estratégicos” en la campañas contra el narcotráfico y la guerrilla y se quejó de la
“inquietante” postura asumida frente a estos temas por gobiernos vecinos. Otros,
recrearon una visita a la sede de la embajada de ese país en Bogotá en la que el
comandante de las Fuerzas Militares colombianas, general Fredy Padilla de León,
expresó que su gobierno tenía calculada la reacción Hugo Chávez y Rafael
Correa ante el anuncio del Acuerdo militar.
Este enfoque sugería que la intención del gobierno colombiano del momento de
hacerse a un tutor en materia de seguridad no obedecía exclusivamente a un
sesgo conflictivo a la proclividad de Uribe hacia las soluciones de enfoque
belicista. En esa coyuntura resultaba evidente que Colombia había descuidado su
estrategia de defensa externa y que sufría un rezago en el potencial estratégico de
sus Fuerzas Militares. Carvajal (2011, p. 287) retoma un estudio de The Military
Balance 2008, citados a su vez en un análisis sectorial del Ministerio de Defensa,
para llamar la atención sobre el hecho de que Colombia ocupaba entonces el
cuarto lugar en el nivel de gasto militar, por debajo de Ecuador, Chile y Venezuela.
Al amparo del Plan Colombia el país se había hecho a equipos tácticos para
enfrentar los problemas de seguridad interna, pero aparte de la experiencia de
combate de sus tropas, no contaba con los recursos necesarios para enfrentar un
20 Valenzuela hizo esa observación en una entrevista concedida a la revista española especializada Política Exterior, publicada bajo el título “El hombre de Obama para Latinoamérica” en la edición número 139 (enero y febrero de 2011, páginas 159 a 177).
46
conflicto regular. En este contexto, no dejaba de resultar un contrasentido el
hecho de que tal variable no podía se desatendida por un país cuyo conflicto
interno se irradiaba a través de las fronteras hasta caracterizar en buena medida
el perfil de la política exterior.
Flames y Nolte (2010, pp. 22-33) se refieren a la coyuntura del momento y
comienzan por destacar que el riesgo de confrontación bélica entre dos o más
Estados en América Latina es baja. Apoyados en datos del Instituto Internacional
de Estudios de la Paz de Estocolmo (Sipri), los dos analistas recuerdan que
durante la década de los noventa hubo cuatro conflictos entre estados de la
región, mientras que en África se registraron dieciséis, nueve en Asia, nueve en
Medio Oriente y Ocho en Europa. Sin embargo, el enervamiento de las tensiones
regionales aquí estudiadas coincidió con una aceleración de la carrera
armamentista. De acuerdo con un estudio de los dos analistas internacionales,
Venezuela se convirtió en un socio estratégico de Rusia en este ámbito y entre
2005 y 2010 cerró contratos por US$5.000 millones para adquirir una flota de 55
helicópteros de combate y transporte, veintinueve aviones de combate, veinte
buques de guerra y arsenales compuestos por fusiles de asalto, lanzamisiles y
lanzagranadas con la respectiva transferencia de tecnología.
Bolivia, uno de los aliados y dependientes de Chávez, obtuvo de Rusia un crédito
de US$100 millones para hacerse a armamento más moderno, en tanto que
Ecuador le compró a Moscú una flotilla de helicópteros para el transporte de
tropas (Flames y Nolte, 2010. p. 34).
Mientras Colombia mantenía fijos sus ojos en Washington, Brasil, la potencia
regional, concretaba una alianza con Francia para el traspaso de tecnología militar
por US$2.500 millones. En su caso, la alianza no era estrictamente militar y
echaba mano de otros recursos para fortalecer aún más su potencial como país:
47
concertaba con París una postura para reformar el sistema financiero global y para
proteger el medio ambiente, lo que consolidaba su liderazgo subcontinental.
2.3 El Acuerdo bajo la mirada constructivista
El constructivismo postula que las identidades y los intereses no son conceptos
pétreos, sino que pueden ser modificados por las instituciones internacionales. En
ese mismo orden de ideas, la manera como la distribución del poder afecte los
cálculos de los Estados depende de las interpretaciones, de las expectativas
intersubjetivas y de la “distribución del conocimiento” que da forma a sus
concepciones de sí mismo y del otro (Wendt, 1999).
La manera sigilosa como el gobierno de Álvaro Uribe decidió firmar el acuerdo con
Estados Unidos dio lugar a que el instrumento, lejos de ser entendido como un
aporte a la cooperación regional para lucha contra el crimen transnacional, fuese
interpretado como una amenaza para la estabilidad en la zona andina. La crisis de
confianza regional se agravó con la exacerbación de las tensiones y el país
enfatizó la condición de outsider de la región que se sometía tozudamente a una
suerte de aislacionismo.
Examinado a la luz de esta teoría, podría aducirse que el “proceso de
securitización” desplegado con la negociación y firma del Acuerdo se apoyó en la
percepción de una amenaza de carácter inminente por parte de otros países de la
región, frente a la cual el Estado colombiano apeló al derecho legítimo de tomar
las medidas necesarias para conjurarla. Sin embargo, cayó en el tipo de riesgo
previsto por Buzán (1998) al arrogarse un poder discrecional por encima de las
normas del derecho internacional y de los intereses asociados al mantenimiento
de la paz regional.
48
Es claro que la forma de apelación al instrumento minó la legitimidad del
procedimiento y les dio argumentos adicionales a Venezuela y Ecuador para
generar el bloque de resistencia que surgió –ya fuese transitoriamente- en los
escenarios multilaterales.
Como quedó expuesto en el marco teórico, la dinámica de securitización se
produce normalmente en escenarios de crisis en los que son adoptadas medidas
de emergencia que, incluso, pueden desbordar parámetros legales o ir en
contravía de las costumbres. En este caso el escenario de crisis fue generado por
Colombia que minó el grado aceptación por parte de la audiencia.
Klotz y Lynch (2007, p. 7) recuerdan que la intersubjetividad hace referencia a la
composición de entendimientos sociales que constituyen a los agentes y a las
estructuras. Así, las normas reglas, significados, lenguajes, culturas e ideologías
son fenómenos sociales que crean identidades y guían las acciones. Así, las
dinámicas de poder se pueden rastrear cuando ciertos significados y prácticas
prevalecen sobre otros en determinados contextos. Los entendimientos
intersubjetivos tienen poder o son dominantes cuando constituyen las identidades
e intereses de las personas, grupos, instituciones y Estados y delimitan las
interpretaciones sobre la conducta (Klotz y Lynch, 2007, p. 10).
En ese orden de ideas, al enfatizar en la importancia de las ideas, eje de las
relaciones intersubjetivas, los estudios constructivistas de los procesos de
securitización explican la volubilidad del concepto en cuanto se adapta a los
intereses de la “voz securitizadora”. La de Uribe copó durante ocho años los
espacios de la relación focalizada en Estados Unidos. La de su sucesor, Juan
Manuel Santos, no ha hecho eco a una solución de continuidad que parecía
predecible por haber actuado como ministro de Defensa de Uribe y haber
respaldado la firma del acuerdo. Como se verá en el siguiente apartado, el
49
presidente Santos optó por una agenda más diversificada que conduciría a
cambios cualitativos en su enfoque de política exterior, sin necesidad de dejar de
lado el componente seguridad.
50
CAPÍTULO 3. DE URIBE A SANTOS: GIROS CUALITATIVOS
Este apartado como objetivo identificar los principales elementos que caracterizan
los giros producidos en la política exterior colombiana, después de dos períodos
sucesivos de gobierno de Álvaro Uribe y la llegada al poder de Juan Manuel
Santos y su incidencia en reformulación de la estrategia de cooperación militar con
Estados Unidos.
Un marco comparativo en el escenario de las ideas, los valores, las creencias y la
comprensión del mundo de los mandatarios guiará el proceso de identificación de
tales cambios. También será evaluado en perspectiva el papel que podría jugar la
relación con Washington en la órbita de ese giro.
Su utilidad para los fines de esta investigación radica en que permite apreciar el
horizonte abierto para la comprensión de un nuevo de concepto de seguridad, más
integral que aquel que tenía un enfoque exclusivamente castrense, y avizorar una
perspectiva de futuro en un proceso gradual de cambio en la comprensión y
abordaje de las relaciones interestatales.
3.1. ¿Ideas compartidas en el ejercicio del poder?
Diez días después de que Juan Manuel Santos asumió la Presidencia de
Colombia, la Corte Constitucional dejó sin efectos el Acuerdo de Cooperación
Militar con Estados Unidos. El nuevo mandatario que, como ministro de Defensa
de Uribe había respaldado la negociación y firma del instrumento, no hizo ningún
pronunciamiento sustancial sobre la decisión y tampoco se comprometió a enviar
el texto al Congreso para buscar su aprobación como tratado público, como lo
sugería la sentencia del alto tribunal.
“El Gobierno resalta que esto no afecta los acuerdos previamente suscritos y
vigentes con ambos gobiernos, que se seguirán cumpliendo de buena fe”, dijo su
51
ministro de Defensa, Rodrigo Rivera, en uno de los pocos pronunciamientos
oficiales21.
No obstante, en reuniones con analistas internacionales en la Casa de Nariño el
nuevo mandatario Santos planteó que lo importante del Acuerdo era la cláusula,
finalmente no incluida, que establecía que un ataque contra Colombia sería
considerado como un ataque contra la alianza colombo-estadounidense. Rodrigo
Pardo, ex ministro de Relaciones Exteriores y ex director de la revista Cambio,
recuerda que la reflexión del mandatario se resumía así: “En plata blanca, la
cláusula desechada buscaba en la práctica que si Venezuela atacaba a Colombia
Estados Unidos se uniría a la defensa militar de nuestro país. Obviamente,
Estados Unidos no aceptó ese punto. Por otra parte, el fallo de la Corte
Constitucional le brindó a Santos el pretexto de que el Acuerdo –que él negoció y
apoyó- se cayó como expresión de la figura democrática de la separación de
poderes. Quedó bien con Washington y bien con Caracas, que es lo que le gusta a
este gobierno pragmático”22.
En los confines de Washington se advirtió un silencio casi absoluto. Funcionarios
de rango medio del gobierno de Obama se limitaron a decir que la agenda con
Colombia tenía otras prioridades. Así lo registró, por ejemplo, la revista española
Política Exterior en el análisis que acompañaba la entrevista de su subdirectora,
Áurea Moltó, al subsecretario de Estado de los Estados Unidos para Asuntos
Hemisféricos, Arturo Valenzuela. En uno de los apartes del contexto que
acompañaba a la entrevista, publicada en la edición 149 de enero-febrero de 2011
se lee:
“(…) Precisamente con Colombia se ha producido uno de los cambios más notables entre la
política de Obama y la de Bush. Los demócratas no han avanzado en la ratificación pendiente del
21 La declaración de Rivera apareció registrada en los medios de comunicación. Ver “La Corte tumbó el Acuerdo sobre las bases” en www.elespectador.com del 18 de agosto de 2010. 22 El ex canciller Rodrigo Pardo dio a conocer sus opiniones al respecto durante una conversación con el autor de la habló con el autor de este investigación, ocurrida el primero de junio de 2011.
52
Tratado de Libre Comercio firmado con Colombia en 2006. Además, desde las filas demócratas
han salido las mayores denuncias por la situación de los derechos humanos en Colombia. Según
los expertos, el acercamiento entre Santos y Chávez y la suspensión del acuerdo de defensa con
Estados Unidos para la utilización de las bases militares colombianas son una muestra de ese
distanciamiento. Si el ex presidente Álvaro Uribe era un habitual de Washington, Santos no ha sido
aún invitado a la Casa Blanca. Para Valenzuela esto se explica por los cambios en el contexto de
la relación: “Cuando se establece nuestra cooperación, en 1999, el país estaba pasando por una
crisis profundísima: había tres guerras, tres insurgencias, la situación económica estaba muy mal,
habían perdido control de sectores del territorio nacional. Hoy la cooperación con Colombia ha
cambiado totalmente: ya no hablamos sólo del terrorismo y la seguridad, hablamos de creación de
oportunidades, desarrollo alternativo y colaboración para mejorar la situación hemisférica. Es un
diálogo distinto precisamente para mejorar la situación hemisférica. Es un diálogo distinto
precisamente porque valoramos como éxito la cooperación en seguridad”. (p.164).
Al margen de la postura asumida por Estados Unidos, la de Santos se
correspondía con los anuncios hechos durante su discurso de posesión, en el que
anticipó que uno de sus propósitos fundamentales como Presidente sería
reconstruir las relaciones con Venezuela y Ecuador, restablecer la confianza, y
privilegiar la diplomacia y la prudencia23 . “Les agradezco –dijo en uno de los
apartes de su discurso- a tantas personas de buenísima voluntad que se han
ofrecido a mediar en la situación con Venezuela, pero debo decir honestamente
que, dadas las circunstancias y mi forma de ser, prefiero el diálogo franco y
directo”.
Era la primera vez, en tiempos recientes, que un mandatario invocaba su “forma
de ser” para respaldar las que deberían ser razones de Estado. Este rasgo será
importante a la hora de analizar diferencias sustanciales entre la gramática y la
dialéctica de Santos respecto a las de su antecesor. El análisis será abordado bajo
la premisa constructivista de Wendt según la cual las relaciones internacionales
23El discurso está http://wsp.presidencia.gov.co/Prensa/2010/Agosto/Paginas/20100807_15.aspx, y fue recuperado el 3 de mayo de 2011 a las 23:46.
53
son contingentes y socialmente construidas, aunque no estén determinadas
inexorablemente por la naturaleza humana.
En este punto resulta importante recordar que, según el propio Wendt (1995, pp.
78-79), no todas las acciones amenazantes generan necesariamente una
estructura de dilema de seguridad (escalada armamentista, por ejemplo) ni todas
las amenazas a una comunidad de seguridad se enfrentarán a una respuesta
colectiva. Aunque se exprese un sistema relativamente anárquico, la anarquía en
sí misma no es una estructura causante de guerras, puesto que estas son
posibilitadas o contenidas por una estructura social que varía de acuerdo con la
interacción entre identidades y la naturaleza e intensidad de las relaciones.
Este último aspecto, en particular, fue asimilado de entrada por Santos al
emprender una clara tarea de moldeamiento de la anarquía en la que se
encontraba el escenario andino. Con las relaciones diplomáticas y comerciales
aún suspendidas por decisión unilateral de Chávez y con las frecuentes amenazas
de éste sobre movilización de tropas hacia la frontera, Santos recalcó también el
día de su investidura: “Así como no reconozco enemigos en la política nacional,
tampoco lo hago en ningún gobierno extranjero. La palabra guerra no está en mi
diccionario cuando pienso en las relaciones de Colombia con sus vecinos o con
cualquier nación del planeta. Quien diga que quiere la guerra se ve que no ha
tenido nunca la responsabilidad de enviar soldados a una guerra de verdad. Yo he
tenido esa responsabilidad; yo he enviado a nuestros soldados, infantes de marina
y policías a combatir el terrorismo; yo he consolado a sus viudas y a sus
huérfanos, y sé lo doloroso que es esto”24.
Estas palabras eran pronunciadas por el mismo hombre que, como ministro de
Defensa, había determinado la acción de las tropas que ejecutaron, en el marco
de la Operación Fénix, el bombardeo contra ‘Raúl Reyes’ en territorio ecuatoriano 24 Ibíd.
54
y que se enfrentó a una pretendida orden captura librada en su contra, con destino
a la Interpol (Policía Internacional), por la justicia de ese país. Se trataba también
de la misma persona que, como presidente de la Fundación Buen Gobierno –
centro de estudios políticos, base de su futura campaña- había sido el primer
dirigente que señalaba públicamente a Chávez como una amenaza para Colombia
y para América Latina.
Los antecedentes invitaban a pensar que Santos se mantendría en línea de
heredad ideológica frente a Uribe, con quien había fundado el Partido de La U; los
hechos se encargarían de sugerir bien pronto lo contrario. En temas
internacionales, Santos rompió rápidamente las posibles ataduras que lo ligaban
a su antecesor. Una muestra de ello es que Uribe, cuando Santos ya tenía la
calidad de presidente electo, dio instrucciones al embajador ante la OEA para que
exhibiera allí pruebas sobre la presencia de las Farc en territorio de Venezuela,
con lo cual arrojaba combustible sobre las llamas de la conflagración. Sin
embargo, veinte días después del debate en la OEA y tres días después de su
posesión como presidente, Santos recibió a Chávez en la quinta de San Pedro
Alejandrino, en Santa Marta, y los dos anunciaron el advenimiento de una nueva
era en la relación bilateral.
Más allá del peso específico de los acuerdos que se hubiesen podido lograr con
Venezuela, primero, y con Ecuador después, el pragmatismo mostrado por Santos
lo puso a tono con sus intereses. En un artículo de portada en la revista Semana,
aparecido bajo el título “¿Líder regional?” Y publicado en la edición que circuló
entre el 18 y el 25 de abril de 2011, se afirma: “Santos no mira quiénes son sus
amigos y sus enemigos, sino dónde están sus intereses”.
Esos Intereses comenzaron a reflejarse en una vertiginosa sucesión de hechos
que, cumplidos los primeros ocho meses de gobierno, mostraban el Norte del
mandatario: la recomposición de las relaciones diplomáticas con Venezuela y
55
Ecuador, sus oficios de amigable componedor para que Honduras regresara a la
OEA después de la ruptura producida por el golpe de Estado contra Manuel
Zelaya, sucedido por Porfirio Lobo; la llegada de Colombia a la presidencia del
Consejo de Seguridad de la ONU y a la Secretaría de Unasur, amén de su
proximidad con Brasil, el primer país que visitó luego de asumir el mando. Lo hizo
en contravía del protocolo de la costumbre de los mandatarios colombianos de ir
primero a Washington.
En la agenda de política interna, que suele generar estímulos que inciden en la
estructuración de la política exterior de un Estado (Gyngell y Wesley, 2003),
Santos obtuvo en entrada avances importantes para la proyección de valores
nuevos por parte de Colombia. Uno de ellos fue la aprobación, por parte de
Congreso, de la Ley de Víctimas. De la mano de la “Unidad Nacional”, la coalición
que lo llevó al gobierno, se produjo así un estatuto orientado –al menos en teoría-
a restañar heridas causadas por el conflicto, a restablecer los derechos de las
víctimas y contrarrestar los efectos de la impunidad protectora de crímenes de
Lesa humanidad. Esa “victoria legislativa”, como el mismo la presentó, fortaleció el
prestigio del país en el seno de la Organización de Naciones Unidas, cuyo
secretario general, Ban Ki- Moon, fue testigo de la sanción de la ley y mentor del
apoyo económico que demandaría su aprobación.
Avances como ese podrían contribuir a un cambio gradual en la percepción de
Colombia como un país donde la influencia de la guerrilla y el narcotráfico habían
sojuzgado el régimen de los derechos humanos. Sojuzgamiento que, a su vez,
dejaba estancado el ejercicio del poder del Estado en un estrecho ámbito de
represión y soluciones armadas.
El reconocimiento de la existencia de un conflicto armado en Colombia también ha
gozado acogida en el exterior, particularmente entre gobiernos y organizaciones
de la sociedad civil que son partidarios de que a los grupos irregulares le sea
56
exigible el respecto a normas de derecho humanitario , lo cual podría desestimular
el empleo de medios de destrucción masiva.
La “voz securitizadora” había cambiado de tono. Con esta recopilación de
antecedentes podríamos afirmar, a manera de analogía, que mientras Uribe pretendía
aferrarse a un modelo rentado de poder duro (Hard power) el cual, pese a sus aciertos
en el ámbito de la seguridad, terminó relativizando su gestión frente al mundo exterior,
Santos optó por un poder blando (soft power) para buscar que terceros aceptasen y
anhelasen los mismos valores proyectados por el Estado colombiano.
Con el proyecto para acantonar unidades militares de Estados Unidos en bases
colombianas convertido en la quintaesencia del componente de seguridad de
política exterior, Uribe esperaba contar con recursos de fuerza y coerción para
inducir cambios de posturas de los actores regionales. Con la diversificación de la
agenda, el ejercicio de la diplomacia a la manera como lo sugiere Bull es decir,
con tacto y con cuidado y por medios pacíficos25, Santos pareció replantear de
entrada los conceptos de seguridad y disuasión y sacarlos del entorno
estrictamente militar.
Así, comenzó a quedar claro que las condiciones de la anarquía –delimitadas en
este caso por una versión andina del equilibrio del poder- podían ser modificadas
a la manera como lo sugiere Wendt y como lo entienden también Jackson y
Sorensen (2007). Para ellos el sistema internacional no es un objeto con
características intangibles como las del sistema solar, sino una creación humana
voluble y condicionada por acciones sociales. Eso explica por qué las ideas, los
valores y las creencias hacen parte de su dinámica.
25 Hedley Bull, una de las figuras más relevantes de la Escuela Inglesa de las Relaciones Internacionales, privilegia el ejercicio de la diplomacia sobre otras formas de ejercicio de poder.
57
De hecho, el constructivismo trabaja el concepto de seguridad como una relación
históricamente contingente y condicionada por la cultura en lugar de considerarlo
un resultado del balance entre capacidades materiales y/o militares (Klotz y Lynch,
2007, p. 17). Según los mismos autores, a este respecto resulta básico expresar el
juego de identidades o roles, posiciones culturales e internacionalización de
valores o normas para explicar las decisiones de Estado en materia militar y/o de
seguridad, espectro de relaciones que incluyen expectativas mutuas respecto a la
identidad y las decisiones políticas del otro.
De las anteriores premisas resulta entonces que la racionalidad de los actores de la
política exterior no es uniforme y así como algunos pueden actuar guiados por un
cálculo maximizador de beneficios, y usar estrategias de instrumentalización, otros
pueden actuar dentro del apego a las normas internacionales, apelando a la afirmación
de una identidad histórica, o bien, guiados por valores como la solidaridad y la
confianza. Las políticas no se analizan en sí mismas, sino como productos que reflejan
nociones particulares de seguridad (Klotz y Lynch, 2007, p. 18).
Enmarcados en estos presupuestos doctrinales, y para entender mejor los
atributos del cambio, resulta necesario establecer –como se hará a continuación-,
unos referentes para comparar las visiones de política exterior de Álvaro Uribe y
de Juan Manuel Santos y sus percepciones particulares del mundo.
3.1.1. Ideas, valores y creencias: referentes comparativos entre Uribe y Santos
Cuando postula que las ideas y los intereses no son categorías pétreas, el
constructivismo plantea también que el concepto del “yo” tiende a “reflejar” las
prácticas de terceros significativos en largos períodos. Wendt (1999: 12) edifica el
concepto a partir de la formación de identidad recogido simbólicamente en la
58
noción Interactiva del “reflejo en el espejo”, según el cual el “yo” es un reflejo de la
socialización de un actor. En el ámbito de las relaciones entre Estados esos
“reflejos” se convierten a un estímulo para moldear la anarquía a la medida de sus
intereses.
Los “reflejos” y el proceso de moldeamiento de intereses no se dan entonces por
generación espontánea. Los estímulos que hacen parte de la dinámica dependen
de las experiencias y del carácter del líder al que le corresponde interpretarlas. Y
ese carácter se forja, a su vez, en el grado de interacción que éste haya tenido
con terceros.
Como enseña Ausra Park (2005), las fuentes individuales en la formación de la
política exterior de un Estado encuentra en el carácter de los líderes una de sus
variables más importantes. Ese carácter depende del contexto en el que fue
forjado el individuo y de las experiencias personales, amén de sus percepciones
del mundo e incluso de la influencia que sobre su personalidad ejerzan las
personas que admira.
Rossenau (2003) se refiere los a valores cognitivos –concepto derivado de la
sicología social- por su relación con sistemas de creencias que dan vida a valores
que los seres humanos consideran fundamentales para entender el mundo. En
otras palabras, se trata de sistemas de creencias coherentes con lo que piensan
las personas. Tomado de la neurociencia, el mismo autor habla de los “mapas
mentales” que se delinean cuando los líderes hacen valoraciones de acuerdo con
sus propias vivencias.
Este marco conceptual, con marcados rasgos constructivistas, será el referente
de los perfiles que presentaremos enseguida de las políticas exteriores de Álvaro
Uribe y Juan Manuel Santos.
59
3.1.2 Uribe, bajo la égida de la “seguridad”
La volatilidad que caracterizó las relaciones de Colombia y sus vecinos durante
sus dos períodos de gobierno fue influida en amplia medida por la proclividad de
Álvaro Uribe Vélez a actuar en los escenarios de una conflictividad permanente.
Su idea de que los vecinos dispensaban apoyo al espectro terrorista-comunista le
sirvió como justificación para emprender acciones unilaterales como el bombardeo
al campamento de ‘Reyes’ en Ecuador o la captura de jefes de las Farc en
territorio venezolano. Sus razones personales tendían a confundirse con las
“razones de estado”.
Sus intereses individuales surgieron básicamente de dos fuentes. Una, la
exacerbación de los dilemas regionales de seguridad en un escenario de anarquía
que le llevó a calcular por lo bajo el costo político internacional de acciones como
aquella. Otra, la reedición de la doctrina de seguridad nacional de Bush Jr., que
soslayó el respeto a la soberanía e implantó una división entre países “amigos de
la democracia” y aquellos que albergaban “santuarios del terrorismo” (Pastrana y
Vera, 2011, p. 24).
Cuando expuso su Política de Seguridad Democrática en un documento producido
en 2003, Uribe sólo dedico un pequeño apartado a la proyección que esperaba de
su estrategia en el ámbito internacional26. Al describir las variables de
“multipolaridad” y “corresponsabilidad” dejó ver que tal proyección estaría
condicionada por la confrontación interna con los grupos guerrilleros y guiada por
el concepto de terrorismo formulado por Washington.
26 Su estrategia está contenida en un documento divulgado en 2003 por la Casa de Nariño, bajo el título “Política de Defensa y Seguridad Democrática”. El documento fue preparado por un equipo dirigido por el mandatario y coordinado por su entonces ministra de Defensa, Martha Lucía Ramírez.
60
Dentro de esa línea de pensamiento, anunció en el referido documento que las
medidas y acciones contra el terrorismo se desarrollarían como una política de
Estado, sin intereses partidistas ni burocráticos y en concordancia con los
convenios internacionales suscritos por Colombia. “Este –escribió- será un
esfuerzo de toda la Nación, es decir, de todo el Estado y de todos los ciudadanos.
Pero la lucha contra el terrorismo rebasa el territorio de Colombia, el de todos los
Estados y requiere un esfuerzo multilateral. La evidencia creciente de la
implicación de las redes del terrorismo internacional en las actividades de las
organizaciones armadas ilegales colombianas hace urgente la cooperación
Internacional contra el terrorismo y el cumplimiento de los compromisos
internacionales adquiridos luego de los acontecimientos del 11 de septiembre”.
En ese mismo aparatado esbozó la idea que luego Invocaría al justificar la
negociación del Acuerdo de Cooperación Militar con Estados Unidos: “Se deben
cerrar todos los espacios que permitan la financiación, el movimiento y la
actuación de las organizaciones terroristas, a través de una cooperación
internacional sin demoras y sin obstáculos”.
Para algunos autores como Pastrana (2010), el tema de la seguridad durante el
mandato de Uribe llegó a ser tan relevante que comprometió e incluso hibridó
temas comerciales, políticos y diplomáticos en la relación con Estados Unidos. Al
respecto el autor explica: “Son eslabones esenciales de las relaciones bilaterales:
la ratificación pendiente del Tratado de Libre Comercio (TLC) Colombia-EE.UU.
por parte del Congreso norteamericano y la prorrogación del ATPDEA (Andean
Trade Promotion and Drug Erradication Act). Mediante dicho mecanismo
unilateral, EE.UU. le viene otorgando, desde mediado de los años 90, preferencias
arancelarias a las exportaciones colombianas para el ingreso al mercado
norteamericano, basadas en el principio de la corresponsabilidad en la lucha en
61
contra del narcotráfico. Así mismo, han sido temas centrales en las relaciones
bilaterales la cooperación militar, financiera y humanitaria para los temas de
narcotráfico y grupos armados ilegales dentro del Plan Colombia” (Pastrana, 2010,
p.53).
Su “reflejo” en los “espejos” venezolano y ecuatoriano alimentó en Uribe la idea
de que él encarnaba la única figuraba antagónica con peso regional capaz de
contrarrestar la “amenaza” planteada por gobiernos que disimulaban mal su
“apoyo al terrorismo”, lo que lo llevó a reclamar mayores réditos de la cooperación
de Estados Unidos y fortaleció su aspiración de contar con el respaldo de
contingentes militares enviados por el Pentágono.
Subsumido en esa idea, en la cresta de sus confrontaciones verbales Uribe le
espetó a Chávez, frases como estas: “Necesitamos mediación contra el
terrorismo, no legitimadores del terrorismo” o “No se puede maltratar al continente,
incendiarlo, como usted lo hace, hablando de imperialismo cuando usted, en su
presupuesto, quiere montar un imperio27”.
El sociólogo Ernesto Laclau es uno de los tratadistas que más ha avanzado en la
caracterización del populismo en el ámbito latinoamericano. Ha incluido entre sus
rasgos los liderazgos personalistas, las apelaciones directas al pueblo sin
intervención institucional, el empleo recurrente de los medios de comunicación, la
27 Estas palabras fueron expresadas Por Uribe el 24 de noviembre de 2007, durante una intervención pública en la población de Calamar (Atlántico), al responder los ataques de Hugo Chávez que lo llamó “cachorro del imperio”. Disponible en www.eltiempo.com/archivo/.../CMS-3830686. Consultado el 12 de mayo de 2011, a las 16: 37.
62
democracia plebiscitaria y la aceptación de modelos neoliberales28. ¿Encaja Uribe
dentro de ese perfil?
Para Pastrana y Vera (2011, p. 21), la estrategia mediática aplicada a los
problemas de Política Exterior puede exponer aspectos interesantes de la
diplomacia populista colombiana, cuyo pivote sería la legitimación internacional de
la estrategia interna de seguridad y de la discrecionalidad en el manejo por parte
del Ejecutivo. Recuerdan que desde el momento mismo en el que echó a andar su
intención reeleccionista en 2006, Uribe invocaba valores populistas que fortalecían
su imagen de caudillo “como único camino para enfrentar tanto las amenazas
internas como las externas, invocando la consecución de una “gavilla nacional
contra el terrorismo” en torno a sí mismo y deslegitimando a los críticos de la
Seguridad Democrática como representantes de un comunismo disfrazado”.
Sus propios asesores contribuyeron a proyectar esa imagen de Uribe. El principal
de ellos, José Obdulio Gaviria, su consejero político personal, escribió tres libros
de tono panfletario que remarcaban el perfil caudillista de su jefe. En Sofismas del
terrorismo en Colombia, publicado en 2005, muestra a Uribe como víctima y héroe
de la lucha contra un terrorismo que amenaza la estabilidad regional y que él -y
solo él- podría enfrentar. En Uribe lo que es de Uribe, aparecido en 2006, le
atribuye al entonces presidente una condición mesiánica y en Reelección: que el
pueblo decida sostiene que “la aspiración nacional” de que Uribe permanezca en
el cargo representa una expresión de soberanía que debería inhibir a la Corte
Constitucional para pronunciarse sobre la reforma constitucional que ofrecía la
posibilidad de una segunda reelección.
28 Laclau, Ernesto (2005). La razón populista. Buenos Aires: Fondo de Cultura Económica.
63
El contenido dialéctico de la campaña reeleccionista, que ponderaba su valía
política personal de Uribe, invocaba la unidad contra la amenaza del terrorismo y
descalificaba ideológicamente la crítica, también impregnarían la Política Exterior
(Pastrana y Vera, 2011, p. 21).
Este rasgo de su conducta, que a la larga afianzó su idea de proyectarse como un
“líder salvador”, se advirtió claramente en sus actuaciones públicas, así usara un
lenguaje críptico. Eso ocurrió, por ejemplo, el primero de noviembre de 2007
cuando, menos de tres meses después de haberse posesionado para un segundo
mandato, declaró que buscaría una nueva reelección si en el país se presentara
una “hecatombe”. Sus palabras se prestaron para varias interpretaciones, pero las
dos más frecuentes se referían a la posibilidad de que sobreviniese una fuerte
contraofensiva guerrillera o que la oposición de izquierda –representada en ese
momento por el Polo Democrático- se fortaleciera electoralmente en los cuerpos
colegiados29.
Su tendencia a securitizar los problemas tendría origen, al menos parcialmente,
en experiencias personales del dirigente, cuyo padre fue muerto a manos de
guerrilleros de las Farc30. Durante su ejercicio como gobernador de Antioquia
(1995-1997) defendió la idea de crear un “estado comunitario” y a partir de ella
creó cooperativas de seguridad que involucraron civiles en la lucha
contrainsurgente. También acarició la idea de recrear en su región el modelo de
29 Ver www.semana.com/on...hecatombe...uribe/107415-3.aspx. Consultada el 21 de mayo de 2011 a las 23:07. 30 Su padre, Alberto Uribe, murió en efecto en 1983 al enfrentarse a una célula de las Farc que pretendía secuestrarlo. El hecho, según lo recordó lo recordó Santiago Uribe, hermano del ex mandatario en una conversación con el autor de este trabajo de investigación, ocurrió en 1983 en la finca de Guacharacas, en el departamento de Antioquia.
64
las “rondas campesinas” que le sirvieron a Alberto Fujimori en el Perú para
combatir a las guerrillas del movimiento Sendero Luminoso31.
La acogida que como presidente tuvo en el ámbito doméstico su Política de
Seguridad Democrática generó en el exterior reacciones de contraste. El 14 de
enero de 2009, en uno de los últimos actos de su mandato, el presidente
estadounidense George W. Bush lo distinguió en Washington con la Medalla
Presidencial de la Libertad, máximo condecoración que se otorga a un civil. Bush
destacó el valor de su mejor aliado en América Latina y dijo de él: "Al negarse a
permitir que un enemigo interno destroce la tierra que él tanto ama y al demostrar
que el terrorismo puede ser combatido y derrotado, el presidente Uribe ha
reanimado las esperanzas de sus compatriotas, y se ha erguido como ejemplo
para el mundo atento32”. La misma distinción fue entregada en aquel momento
a los ex primeros ministros Tony Blair, de Reino Unido y John Howard, de
Australia, aliados de Estados Unidos –como Uribe- en la que se denominó
“cruzada internacional contra el terrorismo después de los hechos del 11 de
septiembre. Poco tiempo después, varias ONG internacionales emprendieron
campañas para llevar ante escenarios sensibles, como la Unión Europea, el
mensaje de que la política de seguridad de Uribe se había llevado de calle los
derechos humanos con prácticas tales como ejecuciones extrajudiciales llamadas
“falsos positivos”. También hicieron eco a las denuncias sobre seguimientos e
interceptaciones ilegales a miembros de la Corte Suprema de Justicia que, según
tales organizaciones, demostraban el desprecio de Uribe por las normas y el
Derecho.
31 Esta idea se vio frustrada después de que, en 1997, las cooperativas de seguridad rural comenzaron a ser cuestionadas en el ámbito internacional por organizaciones no gubernamentales. 32 Las palabras de Bush fueron tomadas de un despacho enviado a sus abonados en todo el mundo por la agencia internacional de noticias The Associated Press, consultado en los archivos de Publicaciones Semana.
65
Las consecuencias del alineamiento a ultranza con Bush y de las críticas que
recibió por su particular enfoque del concepto de seguridad repercutirían en el
ámbito externo, como se advirtió luego de la transición en el gobierno de Estados
Unidos, cuando la nueva administración y un Congreso con mayorías demócratas
condicionaron la aprobación del Tratado de Libre Comercio, negociado y firmado
por Bogotá y Washington, a la recuperación del régimen de garantías y derechos
humanos en Colombia.
A manera de conclusión, es posible afirmar entonces que Uribe tenía una
aproximación ideológica a la política exterior. Creía en que la comunidad
internacional estaba dividida entre amigos y enemigos, y a los ‘enemigos’ los
asociaba como amigos de las Farc. Era una prolongación, en lo externo, de la
política de seguridad democrática: tenía un alto grado de securitización, confiaba
mucho en lo militar, y su columna vertebral era una alianza con los Estados
Unidos de Bush, que tenían una visión parecida frente al terrorismo, sobre todo
después del 11 de septiembre.
3.1.3 Santos y el recurso del pragmatismo
Desde su posesión como Presidente, el 7 de agosto de 2010, Juan Manuel Santos
no renegó de la política de seguridad de su antecesor. Por el contrario, en varios
momentos importantes para su gestión –como cuando anunció en septiembre de
ese mismo año la creación del Consejo Nacional de Seguridad, primer paso para
generar la que podría llegar a ser alguna vez una política de Estado- dijo que no
se cansaría de elogiar los aportes hechos por la administración de Álvaro Uribe, a
66
partir de cuales se proponía edificar las condiciones para que la seguridad fuera la
antesala de la prosperidad33.
Sin embargo, sus esfuerzos por corregir el sesgo generado en la política exterior
por la visión securitizadora de Uribe fueron, de entrada notorios. La distensión con
Venezuela y Ecuador, conseguida a través de un ejercicio diplomático que condujo
al restablecimiento de las relaciones en tiempo breve y el archivo del Acuerdo con
Estados Unidos, así lo demuestran.
Para el analista Pardo, Santos resultó más pragmático que su antecesor: “No cree
que debe haber buenas relaciones con los amigos y confrontación inevitables con
los enemigos. Su agenda es más diversa, está menos centrada en la seguridad, y
tiene un discurso que goza de más simpatías entre los organismos internacionales
y las ONG”34.
De la misma manera como las vivencias personales determinaron en buena
medida su personalidad y siluetearon lo que Rossenau llama su “mapa mental”, en
Santos se advierte una trayectoria que pudo haber moldeado el pragmatismo que
demostró desde el comienzo. Luego de un breve paso por la Escuela Naval de
Cadetes de Cartagena, dejó de lado su carrera como oficial de la Armada
Nacional. Se graduó como economista y administrador de empresas e hizo de
postgrado de Economía, Desarrollo Económico y Administración Pública en la
Escuela de Economía de Londres y la Universidad de Harvard. Fue becario de la
Fundación Fulbright en la Escuela Fletcher de Leyes y Diplomacia, lo mismo que
de la Fundación Newmann de Periodismo en la Universidad de Harvard. Luego fue
profesor de Economía Política en la Universidad de los Andes.
33 La creación del Consejo Nacional de Seguridad fue anunciada por Santos fue anunciada en la Base Militar de Larandia, en el departamento del Caquetá, que era una de las unidades contempladas en el Acuerdo Militar con Estados Unidos. 34 Ibíd. 17
67
De acuerdo con un perfil publicado en 2010 por el periódico El Tiempo, del que su
familia conservaba todavía en 2011 una pequeña participación después de haber
vendido la mayoría de las acciones al grupo editorial español Planeta, durante casi
una década representó a la Federación Nacional de Cafeteros en la Organización
Internacional del Café, en Londres, pero luego regresó al país para asumir la
subdirección de este diario. Desde esta posición amplió el espectro de relaciones
políticas y allanó el camino para lanzarse, en 1991, a la actividad pública35.
Trabajó primero como Ministro de Comercio Exterior durante el gobierno de César
Gaviria (1990-1994) y, como primer funcionario en desempeñar ese cargo,
contribuyó a darles aplicación práctica a los dictados del Consenso de Washington
que promovían políticas aperturistas en América Latina. Luego, durante la
administración de Andrés Pastrana (1998-2002) fue Ministro de Hacienda e
impulsó programas de salvamento para el sector financiero durante la crisis
generada por causa el sobreendeudamientos de los clientes del sector hipotecario,
doblegados por los costos gravosos del modelo de Unidad de Poder Adquisitivo
Constante (UPAC). Como Ministro de Defensa de Álvaro Uribe aplicó, con
vocación dogmática, la Política de Seguridad Democrática y edificó su futura
aspiración presidencial a partir de resultados -percibidos como exitosos por los
medios de comunicación tradicionales- de operaciones militares como el
bombardeo al campamento de ‘Raúl Reyes’ y la ‘Operación Jaque’, mediante la
cual el Ejército rescató de manos de la guerrilla a la ex candidata presidencial
Ingrid Betancourt, a tres contratistas estadounidenses del Plan Colombia y un
grupo de miembros de las Fuerzas Armadas.
35 Ver el perfil titulado “Santos, un hombre que siempre tuvo claro que quería ser Presidente”, en http://www.eltiempo.com/elecciones2010/ARTICULO-WEB-PLANTILLA_NOTA_INTERIOR-7764280.html. Recuperado el 17 de mayo a las 21:38.
68
Su trayectoria muestra su capacidad de adaptación a visiones políticas disímiles y
el sentido pragmático que se notó desde el momento mismo en que comenzó a
moldear sus intereses personales para irse en busca de la Presidencia. Al llegar a
la Casa de Nariño remarcó sus diferencias de estilo con Uribe. Éste, con su
concepción hiper-presidencialista del poder, personalizaba y concentraba la
política exterior y miraba con desdén los instrumentos de la diplomacia tradicional:
tuvo cancilleres de muy bajo perfil, cerró Embajadas, veía a la Cancillería como un
freno a la gestión externa contra las Farc, consideraba que los compromisos
externos en materia de derechos humanos no eran realistas para un Estado con
un desafío terrorista como el que imponían las Farc.
Santos, más sofisticado, creyó un poco más en la diplomacia. Escogió a una
Canciller profesional y con experiencia, que ni siquiera había sido parte de equipo
político. Y buscó de entrada acercamiento con los organismos internacionales y
no ve a los compromisos en derechos humanos como un problema, sino como un
tema que requiere ‘manejo’. No era que tuviese una convicción idealista, ni firme,
en materia de derechos humanos, pues sus actuaciones en el Ministerio de
Defensa desmentirían una afirmación categórica en este sentido, pero creía que a
los organismos que los pregonan conviene tenerlos como amigos y no como
enemigos.
En contraste con su antecesor, el objetivo estratégico de Santos apunta a una
diversificación geográfica y temática y se ha caracterizado por el ya anotado
pragmatismo y por un multilateralismo negociador.. Pastrana (2011, p.19) analiza
la política exterior de Santos en el contexto de lo que denomina “la nueva
estrategia sudamericana”: interpretación de las potencialidades geopolíticas y
geoeconómicas que le ofrecen su vecindad obligada; relativización en la agenda
exterior de la importancia que tenían en el pasado -para su relacionamiento con el
mundo- asuntos como el narcotráfico, la seguridad y terrorismo; formulación de
69
estrategias de política pública respecto a temas globales como el cambio
climático, la biodiversidad, los derechos humanos, la energía, el desarrollo social,
las migraciones, la cooperación científica y académica, y así como también los
temas de reforma de las estructuras de gobernanza global.
El giro está señalado por un tránsito de diplomacia reactiva y defensiva a una
moderada, proactiva y flexible, en la que otras tendencias ya no son advertidas
como enemigas de la Política de Seguridad Democrática o tampoco como aliadas
del enemigo interno (Pastrana, 2011, p. 23).
El periodista Enrique Santos Calderón, ex director y columnista del diario El
Tiempo y hermano del Presidente Santos es una de las personas que mejor
conoce al mandatario. No se trata simplemente de razones de afinidad entre los
dos, sino de las percepciones mutuas que se derivan del ejercicio profesional
conjunto que desplegaron cuando alternaban en cargos directivos en el diario. En
la década de los ochentas recorrieron juntos, en condición de reporteros, varios
países de América Latina para producir crónicas y reportajes que reflejaban una
visión crítica del ejercicio del poder en la región. Incluso, en 1985, ganaron el
Premio de Periodismo Rey de España por una serie de informes sobre la
Nicaragua de la posguerra civil que enfrentó al dictador Anastasio Somoza contra
el Frente Sandinista de Liberación Nacional (FSLN) que terminó derrocándolo.
Poco antes de que Juan Manuel se presentara como candidato presidencial, su
hermano Enrique vendió su participación en el diario y abandonó también su
condición de columnista, que había conservado después de dejar la Dirección del
periódico en 2007, para radicarse en el exterior. Y si bien había anunciado que
silenciaría su pluma mientras aquel fuera Presidente, el domingo 29 de mayo de
2011 se levantó su “autocensura” y publicó para el rotativo una semblanza de lo
transcurrido del gobierno Santos. Por su utilidad para este análisis destacamos
70
algunos aspectos importantes, con el beneficio de inventario al que obligan
razones de subjetividad del columnista.
En primer lugar, Enrique Santos se confesó desconcertado porque, según él, no
creyó que el que llamó “destete” de Uribe su fuera a dar tan rápido como lo
demostraría una sucesión de hechos que, en lo relativo a la política exterior
resumió así: “Juan Manuel Santos ha roto paradigmas e introducido otra forma de
ejercer el poder. En el campo internacional, el más sobresaliente, le ha dado a
Colombia un protagonismo hace tiempos no visto. Reunirse con Obama en
Washington y recibir a Chávez en Cartagena, pasar de tête-à-têtes con Sarkozy,
Zapatero y Merkel a presidir el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas; lograr
la secretaría de Unasur o el arreglo de Honduras, son logros que reflejan una
política exterior con visión e independencia”.
En segundo término, cerró el foco sobre los puntos más críticos de las relaciones
colombianas con sus vecinos: las tensiones con Venezuela. Describió
episódicamente un rasgo de las reacciones producidas por el nuevo tono de las
relaciones entre Bogotá y Caracas: “En Venezuela, donde la oposición tenía a
Santos como su héroe antichavista, el desconcierto fue mayúsculo. Me consta lo
duro que la golpeó la frase sobre el "nuevo mejor amigo", cuando la soltó por
primera vez en octubre pasado, durante una asamblea de la SIP (Sociedad
Interamericana de Prensa) en Mérida (México), en donde convencí a Juan Manuel
de que fuera a hablar ante directores de medios de todo el continente. La verdad,
no me costó trabajo, pues era una buena plataforma para explicar su política
internacional y él se mueve como pez en el agua en estos escenarios (…) Luego,
hizo un pragmático análisis de por qué como Jefe de Estado tenía que pensar en
los intereses superiores de Colombia, soltó un par de anécdotas sobre su vida de
periodista y arrancó -aunque no de todos- sonoros aplausos al final. Llevaba tres
71
meses de Presidente y ya había dado varias muestras de habilidad dialéctica, pero
la prueba de ese día, ante un escéptico auditorio de veteranos periodistas gringos
y latinos, debo decir que me impresionó”.
A manera de conclusión es conveniente remarcar en los contrastes en materia de
estilo. Uribe es intempestivo, microgerente, caudillista. Así era su política exterior.
Santos es frío, estratega, y delega en personas con conocimiento. Así como el
talante uribista le fue funcional a su gobierno en temas como el de la seguridad, en
materia de diplomacia funciona mejor el talante de Santos, porque la mayoría de
las contrapartes, por tradición y principios, se comportan más de esa manera y
esperan reciprocidad de sus interlocutores.
El siguiente gráfico resume, en un contexto de comparación, los principales rasgos
de enfoque de la política internacional de Uribe y Santos.
72
73
3.2. Los elementos del cambio en la cooperación militar con Estados Unidos
Analizados los perfiles de los dos presidentes y sus cosmovisiones, conviene
ahora reconocer los elementos que caracterizan la reformulación de la estrategia
de cooperación en seguridad y defensa con los Estados Unidos:
1. Durante el gobierno de Uribe la cooperación tuvo un enfoque unilateral y
redujo a Colombia a la condición de un subordinado de una nueva teoría de
la seguridad formulada por Washington, con base en la percepción de una
amenaza terrorista. Pese al declive financiero del Plan Colombia durante
los dos mandatos de Álvaro Uribe, el país recibió un total de US$ 4.263
millones.36
Durante los 10 primeros meses de su administración, el presidente Santos
mantuvo vigentes los acuerdos de cooperación que pasaron del plano
militar a “los temas sociales, los desplazados, la reinserción, la ley de
víctimas y el tema de la sustitución de tierras. Todo se enmarca en una
estrategia distinta” como lo reconoció el subsecretario de Estado para
América Latina de Estados Unidos, Arturo Valenzuela.37
2. A lo largo de los dos periodos de gobierno de Álvaro Uribe (2002-2006 y
2006-2010) la asistencia provista por Washington para la lucha contra el
narcotráfico mutó hasta convertirse en un soporte para las acciones contra
la guerrilla. Esa evolución abonó el camino para la firma del Tratado Militar
que se analiza en este trabajo de investigación.
Al asumir la jefatura del Estado, Santos optó por no buscar la recuperación
del Acuerdo y no acogió de inmediato las recomendaciones hechas por la 36 La cifra fue citada por el Comandante General de las Fuerzas Militares, general Freddy Padilla de León, en un documento de Balance entregado al Congreso de la República el 20 de julio de 2010. 37 Valenzuela reconoció este giro en una entrevista publicada el 16 de junio de 2011 en el Diario El Tiempo. (Ver http://www.eltiempo.com/mundo/estados-unidos/ARTICULO-WEB-NEW_NOTA_INTERIOR-9644264.html)
74
Corte Constitucional y el Consejo de Estado para que el instrumento fuera
tramitado en el Congreso bajo la forma de un tratado público. Cuando
Colombia consiguió un escaño en el Consejo de Seguridad de Naciones
Unidas, su canciller, María Ángela Holguín, anunció que el tema de las
drogas ya no sería visto únicamente desde la óptica de Washington, sino
que se convertiría en un debate global para exhortar a los países afectados
a asumir responsabilidades compartidas.38
3. Los resultados operacionales obtenidos por Álvaro Uribe en la lucha contra
fenómenos de delincuencia transnacional dieron lugar a que su sucesor
insistiera en distintos escenarios internacionales en que las prioridades han
cambiado y que el tema de la seguridad, resuelto en buena medida, según
él, ya no se convierta en el principal condicionante de la Política Exterior.
Ese giro está descrito así en sus propias palabras: “Ese problema de
seguridad el Gobierno del Presidente Uribe lo resolvió en buena parte. No
podemos decir que está resuelto totalmente. Pero lo resolvió hasta un punto
lo suficientemente alto, que nos ha permitido cambiarle la agenda a
Colombia interna y externamente. Es decir, la seguridad ya dejó de ser la
preocupación fundamental. Y ya podemos darnos el lujo de hablar sobre
otros temas y ya el mundo nos está viendo con otros ojos”.39
4. Mientras Uribe se concentró en la relación bilateral con Washington, Santos
abrió nuevas perspectivas de relacionamiento en materia de seguridad con
otros países. Por ejemplo, se aproximó a Corea del Sur en busca de
asesoría para la implementación de nuevas tecnologías militares. El
primero de junio de 2011, la viceministra de Defensa de Colombia, Yaneth
Yiha, firmó en Seúl con el viceministro de defensa de Corea del Sur, Lee 38 La canciller María Ángela Holguín hizo el anuncio en una entrevista al diario El Tiempo, publicada el 9 de octubre de 2010. (Ver http://www.eltiempo.com/politica/ARTICULO-WEB-NEW_NOTA_INTERIOR-8115702.html) 39 Estas palabras fueron pronunciadas por Juan Manuel Santos durante un encuentro con empresarios españoles en el Hotel Ritz de Madrid, el 12 de abril de 2011. (Ver: http://wsp.presidencia.gov.co/Prensa/2011/Abril/Paginas/20110412_09.aspx)
75
Yong-gul, un acuerdo sobre protección de información militar y
confidencialidad.40
5. Atendiendo puntualmente las consignas de la Casa Blanca, Uribe se
concentró exclusivamente en el tratamiento represivo de la amenaza del
narcotráfico. Santos se apartó gradualmente de esta postura dogmática. A
raíz de la publicación del ‘Informe global de Políticas de Drogas’ –el 1 de
junio de 2011- que propone descriminalizar el consumo de drogas ante el
fracaso de la estrategia de lucha antidrogas, dijo que el mundo debe
replantear esta estrategia. Por instrucciones suyas, la canciller María
Ángela Holguín reconoció a nombre del Gobierno colombiano que la lucha
antidrogas no ha sido efectiva y que el mundo debe replantear esa
estrategia.41
3.3. Estados Unidos: ¿fiel de la balanza del cambio?
Cuando Santos se aproxima al primer año en la Presidencia no había, empero,
razones suficientes para afirmar que el giro en el enfoque de su política exterior
pasara por un distanciamiento creciente con Washington. Por el contrario, el 7
abril de 2011 visitó las oficinas de algunos congresistas demócratas en la capital
estadounidense y consiguió una cita con el Presidente Barack Obama para
obtener su “compromiso” a favor de la aprobación definitiva del Tratado de Libre
Comercio firmado por los dos países el 22 de noviembre de 2006.
Sin embargo, la pérdida de interés de Estados Unidos por la Latinoamérica llevaba
a algunos analistas a preguntarse si en verdad a Washington le preocuparía no
seguir siendo el único centro de gravitación para los intereses de la zona. Por eso,
40 Ver www.elespectador.com/noticias/judicial/articulo-274301 41 La declaración fue divulgada por la Oficina de Prensa de la Cancillería el 3 de junio de 2011.
76
en beneficio de este análisis, es relevante mirar lo que ocurrió con la relación
bilateral después de la suspensión de la nueva iniciativa de cooperación militar.
Después de la declaratoria de inexequibilidad del Acuerdo del 30 de octubre de
2009, el interés que suscitaban los programas de cooperación y asistencia en los
escenarios de seguridad decreció de manera evidente. La seguridad, que antes
encabezaba la agenda de la relación bilateral entre dos países que percibían
amenazas y enemigos comunes, pasó a un segundo orden. La importancia del
tema pareció diluirse a un ritmo proporcional al de la pérdida de interés de Estados
Unidos frente a América Latina después de la transición de George W. Bush a
Barack Obama.
Aún así, no asomaban en el escenario de la relaciones razones para afirmar que
Washington fuese a perder en el mediano plazo su interés en la relación con
América Latina o a abandonar la costumbre inveterada de arbitrar asuntos
colombianos que atañen a su interés. Por eso cabe la formulación de estas
preguntas: ¿Existe una racionalidad que permita profundizar un cambio en el
enfoque la política exterior colombiana que dejaba ver sus primeros destellos a
mediados de 2011? ¿Qué tanto seguirá pesando Estados Unidos como
catalizador de ese cambio?
A comienzos de 2011, miembros del gabinete del Departamento de Estado,
encabezados por su secretaria Hillary Clinton, reflexionaron sobre las nuevas
prioridades de la política exterior de ese país. Su punto de análisis era una
estrategia denominada “Poder inteligente”, diseñada en círculos de la Casa Blanca
en procura de reconfigurar esa política a partir de una pregunta con rasgos
pesimistas: ¿Se está debilitando el poder de Estados Unidos? Según la señora
Clinton, bajo ese título de la estrategia se ampara el propósito de Washington de
elevar el nivel de su diplomacia y de combinarla eficazmente con sus planes de
77
defensa y de cooperación al desarrollo internacional “para resolver los problemas
mundiales” (Clinton, 2010, p. 13). Su foco no estaba puesto mucho más allá de los
confines de los países y regiones consideradas preponderantes para los intereses
geoestratégicos de la Casa Blanca.
Salvo por un par de alusiones a México y a Venezuela, América Latina –y
Colombia en particular- brillan por su ausencia en un texto analítico escrito por ella
y publicado, con amplio despliegue, por la revista Foreign Affaires. México era
mencionado en los documentos base de la estrategia dentro del contexto de la
guerra contra los narcotraficantes que desafían los objetivos de la Iniciativa
Mérida. Caracas, y Hugo Chávez, en concreto, como blancos de cruzada para
generar nuevas formas de energía limpia que sirvan para reducir la dependencia
del petróleo venezolano.
Cronológicamente, el diseño de la reformulación estratégica hecha por Estados
Unidos coincidió con la posesión en Colombia del presidente Santos lanzó el
mensaje de que buscaría generar un cambio cualitativo en la política exterior. “Mi
propósito –se lee en otro de los apartes de su discurso de asunción- es que
Colombia juegue un papel relevante en los nuevos espacios globales (…) y asuma
el liderazgo que le corresponde en los escenarios internacionales”.
Si bien no existe un documento oficial que lo anuncie, hay evidencia fáctica de que
Santos llegó consciente de la necesidad de moderar la exclusiva dependencia de
Washington y de diversificar la agenda internacional para reducir también el peso
de condiciones subyugantes como los condicionamientos a la ayuda del Plan
Colombia y la aprobación del Tratado de Libre Comercio en el Congreso de
Estados Unidos, frente al cual sin embargo ejercicio un cabildeo más moderado
que el de su antecesor. En el horizonte cercano no se advertía una actitud que
sugiera que Washington se interesaría en evitarlo.
78
El viaje de Santos a Brasil –primero como presidente en ejercicio- reforzó la idea
de que estaba interesado en dejar de lado el alineamiento exclusivo con la Casa
Blanca y fortalecer la relación con una potencia emergente que ejerce un liderazgo
en la región amazónica. Al fin y al cabo Brasilia, durante el gobierno de Luis Inácio
Lula, buscaba enfatizar esa condición de potencia regional y procuraba poner
distancia entre Obama y los asuntos regionales de América Latina (Sweig, 2010,
p. 145).
En una suerte de juego táctico entre agenda política y relación con el círculo del
hegemón tradicional y las potencias emergentes, Colombia –en la era post Uribe-
se ha aproximado mucho más a Brasilia, en condición de aliado eventual de las
causas de Itamaraty. Entre ellas está el afianzamiento del liderazgo de Brasil en
Mercosur, la consolidación de Unasur y el otorgamiento de mayor relieve al
accionar del Consejo de Defensa Suramericano (Sweig, 2010, p.182).
Ese acercamiento a Brasilia le ha dado un mayor margen de maniobra a Colombia
para distensionar, así sea de manera coyuntural y transitoria, sus relaciones con
Venezuela y Ecuador, como lo hemos expuesto al comienzo de este capítulo. La
intercesión de Brasil y la facilitación de Unasur han servido para potenciar las
acciones emprendidas personalmente por Santos, en ausencia de una agenda de
política exterior coherente en relación con los vecinos.
Esta apertura gradual frente a otras potencias podría servir para atenuar los
efectos del estigma causado en el pasado reciente por el carácter interméstico de
la problemática nacional: drogas ilícitas, violación a los derechos humanos y
desplazamiento forzado, por ejemplo (Carvajal, 2005, p.8).
79
La inclinación progresiva hacia un cambio de norte coincide también con la
moderación del discurso antiterrorista de Washington, que en tiempos de Bush hijo
le permitió a Álvaro Uribe buscar la internacionalización del conflicto interno
colombiano (Tickner, 2007, p. 9). Ese hecho le facilitaría a Colombia, dueño de
una política exterior carente de “razones de Estado” claramente determinadas,
aproximarse con mejores expectativas a otros escenarios de poder internacional
como la Unión Europea.
Como se verá en el capítulo relativo a las nuevas perspectivas, es un hecho que la
relación del país con Europa ha estado hasta ahora atada a las talanqueras
impuestas por el programa denominado Diálogo Especializado de Alto Nivel entre
la Unión Europea y la Comunidad Andina sobre droga, una estrategia interregional
que generaba un contacto asimétrico bajo la forma cooperante-beneficiario de la
cooperación (Molano, 2007. P. 59).
Sin embargo, la pretensión de que el país se aproxime con augurios distintos a la
Unión Europea no ha traspuesto todavía los linderos de la utopía. La mayoría de
analistas que se han aproximado al tema estiman que un nuevo diálogo con
propósitos de mayor nivel no sería posible entre América Latina y la Unión
Europea, sino entre ésta y América toda, lo que supone el concurso de Estados
Unidos.
De prosperar una iniciativa de esa naturaleza, Colombia tendría que ir conectada a
un área euroamericana que, en medio de desequilibrios y brechas, dispondría en
todo caso del 70% del PIB mundial (Palacio, 2010, p. 73). También, marchitada la
CAN, tendría que ir de la mano de la alianza Mercosur-Centroamérica para
ampliar el marco de sus potencialidades.
80
Uno de esos especialistas, Vicente Palacio, director del observatorio de política
exterior española, describe así una de las principales talanqueras: “(Hay) fuertes
asimetrías, en términos de riqueza, distribución de riqueza y gobernanza. Por un
lado, están las economías ricas: Estados Unidos, Canadá y la Unión Europea; por
el otro, la extensa y heterogénea región de Latinoamérica y el Caribe donde hay
países de renta media en diversas gradaciones, y además, en un lugar aparte,
Brasil” (Palacio, 2010, p.74).
Históricamente ningún gobierno colombiano ha intentado siquiera edificar una
política de Estado en materia de relaciones internacionales, que gravite alrededor
de un auténtico interés nacional, expresión que ya no es del dominio exclusivo del
realismo. Aun así, las visiones más desarrolladas de la perspectiva de la relación
con potencias emergentes tiene que ver con la estrategia de Colombia de
acercamiento a la región del Asia Pacífico, donde se encuentran por lo menos tres
de las economías más grandes del mundo.
De hecho, uno de los primeros pasos dados por la canciller María Ángela Holguín
a su llegada al cargo fue el reforzar la nómina de expertos de la Dirección de Asia
y Oceanía de la Cancillería, encargada del plan de acción dirigido a que Colombia
sea admitida como miembro de pleno derecho de la APEC, el foro de cooperación
más grande de la región y una estrategia para que el sector real de la economía
se beneficie directamente de los acuerdos obtenidos en el seno del Foro de
Cooperación para América Latina – Asia del Este (FOCALAE).
Esta estrategia, poco difundida y conocida, ha permitido, por ejemplo, atraer
mayores niveles de inversión de China a Colombia y llenar así algunos vacíos
dejados por efectos del distanciamiento reciente con socios comerciales naturales
como Venezuela. Sin embargo, más allá de la relación cuantitativa, persiste un
error de carácter cualitativo: Colombia sigue ofreciendo sus recursos naturales
81
como señuelo para la inversión, condición que la aleja de la era del desarrollo
tecnológico. Empresas chinas ya formularon ofertas a la Drummond para hacerse
al negocio de la explotación del carbón de El Cerrejón –en concesión- y buscan
instalar plantas para el procesamiento de etanol y producción industrial de panela
a mayor escala en La Hoya del Río Suárez.
Sin embargo, la búsqueda de una mayor multilateralidad por parte de Colombia es
todavía incipiente y por eso las previsiones de ampliar la baraja de la relación con
potencias emergentes no es optimista. Como lo plantean académicos y expertos
en relaciones internacionales, la relación con Estados Unidos seguirá siendo
preponderante, y tal como se prevé, se mantendrá más o menos en los términos
en que se ha venido dando, sólo que sin los énfasis de afinidad ideológica que en
su momento se establecieron entre Uribe y Bush (Rojas, 2010, p. 7).
Por lo pronto, el pragmatismo y el manejo dado a los hechos y procesos
coyunturales ocultan mal la ausencia de una política exterior con objetivos claros.
Existen por ahora grandes colchas de retazos producidos, sin articulación
aparente, por entidades burocráticas como la Cancillería, el Ministerio de
Comercio Exterior, Proexport e incluso las consejerías presidenciales. Un órgano
habilitado por la Constitución Política para formular recomendaciones en este
campo, la Comisión Asesora de Relaciones Exteriores, cumple un pobre y limitado
papel, cuando no es sencillamente un convidado de piedra.
De las razones expuestas dentro de este marco interpretativo surge una
conclusión intermedia: el nuevo perfil que comenzó a advertirse en la política
exterior colombiana después de la posesión de Juan Manuel Santos era, en
principio, producto de una visión personal del mandatario más que un esfuerzo
articulado y coherente en el plano institucional por parte del país. De esa misma
manera, la impronta personal de Uribe fue la que le dio la proyección de una
82
estrategia que reposaba en el pilar de la seguridad y excluía otros ámbitos y
espacios de cooperación e interdependencia.
Con todo, el factor seguridad seguirá siendo un elemento sustancial de la
estructura de la política exterior. No se trata de aquí de soslayar su importancia
como consecuencia de un giro que, no obstante, podría ofrecer una visión más
amplia del concepto que, en el caso colombiano, parece ligado estrictamente a lo
militar y condicionado por las políticas internas. Este sesgo en la política
colombiana ha generado confusión entre los conceptos de defensa y seguridad y
ha hecho que, como en el caso del gobierno Uribe, no se advirtieran con claridad
la frontera entre ambos. ¿Podría Colombia adoptar una estrategia que la acercara
al concepto de seguridad multidimensional, entendido por la OEA como una
interacción entre seguridad, defensa y desarrollo?42 ¿Es posible moldear la
anarquía y, desde un enfoque constructivista, generar nuevos espacios de
interdependencia en nuevos escenarios abiertos por la política exterior colombiana
para darle mayor alcance al concepto? Estas preguntas guiarán el análisis en el
siguiente capítulo.
42 El concepto fue formulado en una conferencia de los países miembros de la OEA celebrada en 2003 en México, pero aún sigue siendo materia de debate.
83
CAPÍTULO 4. CAMBIOS EN EL ENFOQUE DE LA SEGURIDAD, LA CLAVE DEL GIRO
Este capítulo parte del punto de vista según el cual, por el tamaño de la economía,
y por las apremiantes necesidades de inversión que tiene el país en múltiples
campos –justicia, educación, salud, infraestructura- Colombia no debería depender
de grandes inversiones militares como eje fundamental de su experiencia. A la luz
de este planteamiento, debería acudir a los instrumentos disuasivos diplomáticos:
construir alianzas políticas, pregonar un discurso atractivo para la audiencia
internacional, cumplir preceptos que hoy representan los valores de la comunidad
internacional. En síntesis, que es más conveniente disponer de un poder blando
ante lo costoso que resulta el duro.
Propone que el giro que se plantea a partir de la búsqueda de una nueva
gramática para la seguridad, suponga un fortalecimiento institucional en beneficio
de los proceso de toma de decisiones en el ámbito de la política exterior. Sugiere
que no es suficiente con buscar –como se ha hecho sin éxito hasta ahora- la
profesionalización de los servicios diplomáticos y consulares, sino que hace falta
crear burocracias técnicas y especializadas para darles sentido y sustancia a
órganos de reciente creación como el Consejo Nacional de Seguridad.
En la misma dirección, explora las opciones de diversificación de la agenda
internacional y busca un sendero que permita el tránsito del todavía arraigado
modelo de “seguridad democrática” hacia otros en los que la cooperación, dentro
de un marco de interdependencia, tengan un mayor peso específico. También
evalúa las condiciones en las que Colombia podría mirar más allá de los confines
de Washington y ver en países como Brasil, por ejemplo, a nuevos socios
estratégicos. Y trazar una hoja de ruta que pueda conducirlo a un escenario de
liderazgo regional.
84
4.1 Los costos del ‘poder duro’
Si bien el concepto de seguridad está asociado al orden público interno y el de
defensa a la guarda de la soberanía territorial y a la seguridad del país en el
orden externo, el enfoque que el gobierno de Álvaro Uribe le dio a su política
pareció condensar los dos conceptos en un solo. De hecho, a expensas del
Acuerdo Militar de 2009 con Estados Unidos buscaba obtener recursos para
atender los dos frentes. Así, según sus cálculos, conseguiría potenciar la
capacidad táctica para enfrentar a la guerrilla y al narcotráfico, al tiempo que
dispondría de recursos estratégicos para ejercer un efecto militar disuasivo frente
a países que él concebía como una amenaza.
Su intención de ‘rentar’ la protección de Estados Unidos a cambio de ofrecerle la
opción de operar desde siete bases colombianas, no supuso, sin embargo, que el
gasto militar quedase en segundo plano. El rezago estratégico de las Fuerzas
Militares, sobre el cual ya advertimos en el primer capítulo, sumado al declive del
Plan Colombia y la lectura oficial sobre las amenazas externas, hizo que gasto de
la Fuerza Pública pasará de representar el 3.3% del PIB en el año 2007 al 3.7%
finalizar el año 2008 y se proyectara a un porcentaje ligeramente superior de
201143. Para este último año los gastos en defensa y seguridad presupuestados
eran de $21 billones, de un total de $147 billones apropiados para este último año
por el Presupuesto General de la Nación.
Uno de los elementos que identifica el giro que se dio luego de la posesión de
Juan Manuel Santos es el esfuerzo por deslindar de nuevo los conceptos de
seguridad y defensa, aunque sin desconocer su mutua interrelación. Uno de los
1. 43 La cifra está contenida en el documento de orden público titulado “Gasto en Defensa y Seguridad 1998-2011), disponible en www.mindefensa.gov.co/.../Mindefensa/.../ Gasto%20en%20defensa%20y%20Seguridad%201998-2011.pdf. Recuperado el 11 de junio de 2011 a las 14:04.
85
primeras decisiones proyectadas en el seno del Consejo Nacional de Seguridad
fue la de emprender un fortalecimiento progresivo de la industria militar
colombiana para atender las necesidades de recuperación del orden público
interno y de hacer un uso racional de los recursos para preservar la externa,
potenciando en esta última el uso de la diplomacia como arma para el ejercicio del
“poder suave”44.
En mayo de 2011, la viceministra de Planeación y Estrategia del Ministerio de
Defensa, Yaneth Giha, presentó un balance según el cual de los $21 billones
asignados a esa cartera, un total de $9 billones estaban destinados para gastos de
personal y $3,52 billones se iban en transferencias; 17% eran gastos generales y
el 7% restante estaban en inversión. En los últimos años, con los recursos que
llegaron provenientes del impuesto al patrimonio, solo en hombres las Fuerzas
Armadas crecieron el 30%, acompañado de un incremento en equipos e
infraestructura. Pero el presupuesto no crecía en la misma proporción45.
En ese escenario, la potenciación de la industria militar nacional como eje una
visión de generación de conocimiento para sustituir importaciones, cobijada por
desarrollos de ciencia y tecnología. Empresas como la Industria Militar (Indumil), la
Corporación Ciencia y Tecnología para el Desarrollo de la Industria Naval
(Cotecmar) o la Corporación de la Industria Aeronáutica de Colombia (CIAC)
avanzarían en el desarrollo de proyectos que las pondrían a la vanguardia en la
región y podrían convertir al país en un hub de desarrollo.
44 El reconocimiento de esta proyección estratégica surgió de una conversación de consulta sostenida por el autor de este trabajo de investigación con el alto consejero presidencial para la Seguridad, Sergio Jaramillo Caro, el 2 de junio de 2011. 45 Ver el artículo “La dama de los billones”, disponible en www.dinero.com/edicion.../dama-billones_87169.aspx. Recuperado el 3 de junio a las 23:47.
86
Indumil, por ejemplo, empezaría a fabricar visores nocturnos que permitirían
ahorrar hasta 35% de su costo y Colombia abastecería a Latinoamérica. También
seguiría haciendo uso intensivo de las transferencias de tecnología con antiguos
proveedores para la producción de fusiles y municiones.
La insuficiencia de recursos para el sector defensa y seguridad se sumaba al
comienzo del gobierno de Santos a un déficit presupuestal de $1,5 billones
padecido por la administración de Justicia y a un rezago de $8 billones para la
ejecución de programas de mejoramiento de la calidad de la educación, de
acuerdo con un informes coincidentes del Departamento Nacional de Planeación y
la Contaduría de General de la República durante un debate de control al gasto
público realizado por la Comisión IV del Senado en abril de 201146. Otros factores
concurrentes como el invierno que azotó al país durante el primer semestre de ese
año y que ocasionó pérdidas por $3 billones, representados en pérdidas de bienes
productivos y destrucción de infraestructura física, y la crisis del sistema de la
Salud han empujaron al país a redefinir prioridades en el gasto.
Ante los costos que generaría el ejercicio de enfrentar amenazas externas
mediante el aparato militar, el gobierno tendría entonces que generar estrategia
para ejercer una suerte de “poder blando” a través de una diplomacia activa y de
una proyección fuerte en escenarios de integración en los que el mensaje
colombiano no ha encontrado hasta ahora el eco necesario. La atención de estos
requerimientos se ve favorecida por el clima de distensión obtenido en los
primeros meses de gestión por el presidente Santos, pero requerirá de la
preparación de nuevas agendas geográficas y temáticas que le den a la política
exterior una vocación de política de Estado.
46 Las cifras que aquí se citan sus recogidas del acta de la sesión, obtenida mediante el ejercicio de una Derecho de Petición ante la secretaría de la corporación legislativa.
87
4.2 Burocracias al servicio de un nuevo enfoque seguridad
Como antesala útil al estudio en perspectiva de los puntos de interés de las
nuevas agendas geográficas y temáticas, presentaremos en tono propositivo dos
reflexiones que juzgamos sustanciales. En primer lugar, la definición de espacios
estratégicos en los que se consolidaría el giro advertido en la política exterior
colombiana requerirá de reformas institucionales para crear burocracias técnicas
que sienten las bases para la edificación de una política de Estado. En segundo
lugar, que a partir de la generación de estructuras para la formulación de esa
política se acopien ideas para la reformulación del concepto de seguridad,
sesgado por la proclividad histórica de sucesivos gobiernos a ligarlos
exclusivamente a la lucha contra la guerrilla y el tráfico de drogas empleados
también para convocar la cooperación internacional.
Los incidentes ocurridos durante el proceso de negociación, firma y suspensión
del Acuerdo de Cooperación militar con Estados Unidos remarcaron la debilidad
institucional colombiana en el manejo de su política exterior. Haciendo uso
ilimitado del canon constitucional que reconoce al Presidente como director
supremo de las relaciones internacionales, Álvaro Uribe decidió sacar adelante el
instrumento sin contar con el Congreso ni con el Consejo de Estado, como se lo
hizo ver la Corte Constitucional en su fallo en el que declaró inexequible el
Acuerdo.
La Comisión Asesora de Relaciones Exteriores que, aunque también tiene rango
constitucional, se ha ido convirtiendo en un órgano accidental, tampoco fue tenida
en cuenta en el proceso. El equipo negociador colombiano, compuesto por
funcionarios de la Cancillería y del Ministerio de Defensa que llegaron a la mesa
con posturas disímiles sobre temas críticos como las inmunidades, demostró
palmariamente sus debilidades técnicas. Eso quedó en claro en el concepto
adverso del Consejo de Estado, en el que los magistrados llamaron la atención
88
sobre el hecho de que las normas de derecho internacional invocadas para darle
sustento al Acuerdo no guardaban relación con lo pactado47.
El mismo gobierno permitió entonces la proliferación de expresiones de diplomacia
paralela. Uribe, sus ministros y sus mandos militares acudieron a la Embajada de
Estados Unidos o a otras instancias del gobierno de ese país para abogar a título
personal por el Acuerdo y para ofrecer sus propias interpretaciones sobre su uso y
alcances, como lo demuestra el contenido de los cables filtrados por la red
WikiLeaks.
A partir de los análisis de experiencias como esta, la formulación seria de una
política exterior colombiana debe tener en cuenta la necesidad de crear
burocracias profesionales y especializadas para la conformación de las nóminas
de todos los organismos involucrados en los procesos de toma de decisiones.
Cuando estaba a punto de cumplirse el primer año de gobierno de Juan Manuel
Santos los proyectos de profesionalización de las carreras diplomática y consular
seguía siendo, en buena medida, una utopía. De acuerdo con el experto Diego
Cardona, “en los procesos de toma de decisiones en política exterior se ha
avanzado muy poco –y la mayor parte de los observadores y analistas sostienen
que se ha retrocedido-, así como en la profesionalización y la capacitación del
servicio exterior”48.
El especialista en cita destaca algunos avances que, sin embargo, no habían
trascendido durante el primer año del gobierno de Santos el estrecho ámbito del
papel. Uno de ellos fue la adopción por decreto de un sistema administrativo
nacional de política exterior y relaciones internacionales. El decreto que lo creó –el
2484 de 2008- contempla la existencia de un Consejo de Política Exteriores y
Relaciones Internacionales. “En la práctica –explica Cardona- sería una especie
47 Ver el anexo con el concepto del Consejo de Estado. 48 CARDONA, Diego (Editor) (2011). Colombia: una política exterior en transición. Bogotá: Fescol.
89
de Conpes de la política exterior. Una ventaja eventual del sistema sería la mayor
coordinación de las políticas entre los ministerios, en lugar de las inútiles directivas
presidenciales que a lo largo de varias décadas no han logrado dar coherencia
suficiente a la administración pública en esta materia”49.
Cuando anunció la creación del Consejo de Seguridad Nacional, Juan Manuel
Santos dijo que aspiraba a “copiar” el modelo de Estados Unidos. Copiarlo con
fidelidad –no solo de nombre- supondrá entonces crear unas burocracias técnicas
y profesionales ubicadas estratégicamente en el circuito de las decisiones. La fase
de institucionalización del suyo le tomó a la potencia 14 años (de 1947 a 1969), en
un tránsito de entre los gobiernos de Truman y Eisenhower. La configuración y
“personalización” de su staff abarcó un lapso comprendido entre 1961 y 1968
durante las administraciones de Kennedy y Johnson y su incorporación a la
estructura funcional de toma de decisiones de la Casa Blanca, supuso un proceso
de 1969 a 1989, de Nixon a Reagan.
Ahora bien, Colombia podría generar un proceso más ágil con el concurso del
Departamento Administrativo del Servicio Civil, la Academia Diplomática San
Carlos y universidades públicas y privadas para hacer una selección de los
aspirantes con cualidades excelsas. La legislación sobre carrera administrativa
facilitaría la adopción de un marco normativo para garantizar la estabilidad de una
nómina conformada por auténticos expertos.
El Consejo de Seguridad Nacional – e incluso un Consejo de Defensa Nacional-
cumplirían roles en tres dimensiones. En primero lugar, contribuiría en la
formulación de una política exterior con objetivos e intereses claros y con vocación
de permanencia en el tiempo. En segundo término asistirían al Presidente de la
República en la toma decisiones especialmente sensibles y, en tercer lugar,
trabajarían en el perfeccionamiento y actualización doctrinal del concepto de
49 Ibíd. 47
90
seguridad que no ha de ser estático, sino adaptado a circunstancias coyunturales
complejas.
La fidelidad con el modelo de Estados Unidos, tomado como referente por Santos,
exigiría también que las políticas formuladas se convirtieran en políticas de Estado
y que su estabilidad estuviese garantizada más allá del período presidencial
respectivo. En Washington las burocracias calificadas tienen un arraigo
institucional, mientras que los presidentes son aves de paso.
Pero como es previsible que los presidentes y sus burocracias designadas
discrecionalmente por ellos se opondrían a ceder espacios, el camino podría estar
una reforma constitucional que les diera categoría especial a los grupos de
expertos seleccionados objetivamente por sus méritos. Si la Comisión Asesora de
Relaciones Exteriores, convertida en “convidada de piedra” tiene rango
constitucional, con mayor razón los merecerían órganos que con mayor frecuencia
le serían funcionales a la política exterior. En ese camino se partiría de cero.
Dentro de las instituciones que tienen injerencia en las relaciones exteriores
colombianas ya existen estructuras reglamentadas, si bien sus funciones –por
obra de las costumbres clientelistas que condicionan el funcionamiento de las
nóminas- son volátiles. Por ejemplo, además de los equipos de Cancillería, existe
un Consejo Superior de Comercio Exterior que cumple tareas tan importantes
como las de recomendar al Gobierno Nacional la política general y sectorial de
bienes, tecnología y servicios, de inversión extranjera y de competitividad y emitir
concepto, previa consulta al Ministerio de Relaciones Exteriores, sobre la
celebración de tratados o acuerdos internacionales de comercio, bilaterales o
multilaterales y recomendar al Gobierno Nacional la participación o no del país en
los ellos 50.
50 El Consejo Superior de Comercio Exterior fue creado mediante Decreto 2553 de 1999.
91
Carlos Gutiérrez, analista de política exterior y asuntos militares chileno, observa
que concepto de seguridad ha cobrado nuevas dimensiones desde el momento en
que las concepciones clásicas, que lo asociaban a crisis generadas por conflictos
bélicos, se vieron superadas por la realidad. Hoy, según él, el concepto “es
producto de las maduraciones de riesgos globales generados en una modernidad
irracional, como la que caracterizó a fines del siglo pasado el sociólogo Ulrich
Beck, que también tiene al ser humano como actor principal, pero en una lógica de
expropiación y saturación de recursos humanos y naturales, en el afán de la
búsqueda irrefrenable del crecimiento económico y la acumulación compulsiva”.51
Así las cosas, el concepto desborda la concepción bélico-castrense y se conecta
con el núcleo duro de las relaciones económicas y políticas de los países,
particularmente en momentos en los que la globalización impone reglas y restringe
o amplía espacios. En el marco de una analogía constructivista, sería dable
afirmar que la globalización, como la anarquía, también sería lo que los Estados
hicieran de ella. Y que el concepto ampliado de seguridad serviría ahora para que
un Estado reconociera mejor a sus potenciales socios, a partir de la idea de que
las identidades son la base de los intereses.
En concordancia con esta idea hay que decir que los equilibrios que le dan
estabilidad a una determinada región ya han dejado de ser estrictamente militares
y dependen de la calidad de los relacionamientos. A modo de ejemplo, Cardona
(2011, P. 11) recuerda que, después de la crisis que determinó su retiro de la
Comunidad Andina de Naciones (CAN), la Venezuela de Hugo Chávez ha continuado
con una tradición que vive desde la gobierno de Rafael Caldera: la idea de equilibrar su
relación con Colombia mediante una óptima relación con Brasil.
51 Gutiérrez, Carlos: “Concepto de Seguridad: más que fronteras, un tema de supervivencia global”. Revista Estudios Político Militares, Año 1, Nº 2, segundo semestre de 2001. Centro de Estudios Estratégicos, Universidad ARCIS, Santiago de Chile.
92
Desde la perspectiva de la seguridad multidimensional de la que habló la OEA en
su cumbre de 2003 en México, la de Colombia dependerá en amplia medida en lo
sucesivo de su capacidad para generar una nueva agenda, geográfica y temática,
que sin sacrificar la relación con Estados Unidos vaya más allá de los confines de
la Casa Blanca, sin ignorar que este país seguirá teniendo un lugar importante en
la agenda exterior comercial y política de Colombia.
4.3. Perspectiva de futuro: diversificación de la agenda
Cuando el Acuerdo de Cooperación Militar de 2009 se hizo inaplicable, por las
razones ya expuestas, surgió una tendencia que sugería alternativas dentro del
mismo ámbito de la asistencia militar que sirvieran para paliar los efectos del
rezago estratégico. También, para no perder la “capacidad disuasiva” en caso de
futuros resurgimientos de tensiones con Venezuela u otros países de la región.
Las ideas fueron formuladas dentro del concepto clásico del Realismo sobre el
“equilibrio del poder”.
Una de las propuestas que emergieron del debate apuntaban a “materializar
mecanismos de asociación o cooperación con la Otan” (Carvajal, 2011: 303). Se
Trataría de acogerse a una propuesta lanzada en 2005 por José María Aznar, ex
jefe de gobierno español, para quienes países como India y Colombia reunían las
condiciones necesarias para hacerse socios de una “alianza por la libertad” y
recibir de la Organización del Atlántico Norte el estatus de “nación asociada” y la
calidad de socios estratégicos52.
Otra idea consistía en que la aproximación a la Otan se hiciera a través de la
figura de “aliado extra” de Estados Unidos en la organización (Major Non-Nato
Ally, MNNA, por su denominación en inglés) (Carvajal, 2011, 302).
52 La propuesta fue lanzada por Aznar durante una conferencia dictada en 26 de abril de 2009 en París, Cuando se aproximaba la conmemoración de los 60 años de vida de la Otan.
93
Pese a los esfuerzos por identificar nuevas racionalidades para justificar esfuerzos
de esa naturaleza, tales opciones podrían producir efectos similares a los
causados por la firma del Acuerdo sobre las bases militares, por cuanto reflejarían
una unilateralidad que recabaría en el aislacionismo del país, al tiempo que
reciclaría su imagen de outsider regional.
Más a tono con las perspectivas de futuro podrían resultar propuestas que invitan
al país a buscar nueva proyección económica, política y social a regiones que,
como Asia y la antigua Europa de la cortina de hierro, podrían ayudarle a mejorar
potencialidades de todo orden. El profesor y analista internacional Eduardo Velosa
(2011, p. 519) lo resume así:
“(…) De ninguna manera, con una visión excluyente, la política exterior hacia la región (el
autor se refiere a Asia Pacífico) debe ‘des-economizarse’. Por lo tanto, el ámbito
político de la política exterior y de las relaciones internacionales no se debe desconocer.
El acercamiento en temas de seguridad, desde todas sus definiciones y matices, que
debe hacerse con países como China y Rusia es una estrategia que debe empezar a
explorarse, en especial por los conflictos con nuestros vecinos. La generación de medidas
de confianza entre Colombia y estos países, así como eventuales entrenamientos y
ejercicios militares conjuntos, pueden romper con el ‘Dilema de la Seguridad’ en el que se
encuentra el país con Venezuela (…) Las políticas exitosas de parte del Sudeste Asiático
en términos de erradicación de cultivos ilícitos, y la manera en que Japón enfrenta la
producción y consumo de drogas sintéticas, pueden servir de referentes para ampliar las
fuentes que tiene el Gobierno para implementar su propia política”.
Lo expuesto nos conduce a la idea de que la seguridad no debe ocupar una
condición secundaria o subalterna en los objetivos de una nueva política exterior,
pero sí debe ir aparejada a propósitos más amplios de orden económico social y
estratégico. A partir de la identificación de los nuevos escenarios abiertos poco
después de su posesión por el presidente Juan Manuel Santos, miraremos en
perspectiva alternativas que puedan eficaces.
94
4.3.1 Mayor afinidad con Brasil
Brasil, como se ha dicho, fue el primer destino internacional del Presidente Santos,
23 días después de posesionado. El encuentro con el entonces mandatario de
aquel país, Luis Inácio Lula da Silva, le puso fin a un amplio distanciamiento entre
los dos países. Brasil había sido uno de los países que miraban con prevención
las políticas de Uribe y, si bien había firmado su propio acuerdo con Estados
Unidos, les había hecho eco a las voces regionales que le exigían a Colombia
explicar el Acuerdo Militar con Estados Unidos.
Con todo, el tema no fue el predominante en la agenda. Con el sentido pragmático
que ya le fue definido como rasgo predominante de su perfil, Santos consiguió que
los temas de integración económica y proyección conjunta hacia escenarios
multilaterales fueran asumidos como los prioritarios. Fue acompañado por una
comitiva de empresarios dispuestos a encontrar allí nuevas oportunidades y, como
contrapartida, ofreció mayores garantías para las inversiones brasileras en
Colombia. Los desequilibrios en la relación bilateral no fueron óbice para generar
acuerdos de interés económico, aunque remover obstáculos es una tarea
pendiente y compleja. Con la iniciación del boom minero energético y por obra de
las marcadas necesidades en materia de infraestructura, Colombia había facilitado
inversiones hechas por 400 compañías, canadienses especialmente, por valor
superior a los US$1.500 millones53. Mientras tanto, las exportaciones colombianas
aún chocaban contra celosas barreras impuestas por un país que, como potencia
emergente, tiene una de las economías más cerradas y un marcado recelo frente
a los tratados bilaterales.
53 Esta cifra fue certificada por subgerente técnico del Banco de la República, Joaquín Bernal, durante una conversación con el autor de este trabajo de investigación el 24 de abril de 2011.
95
Pero con la reapertura de espacios de interlocución, Colombia podría mejorar
cuantitativa y cualitativamente la relación y convertirse, por ejemplo, en apoyo
importante de Brasilia en su objetivo de consolidar su liderazgo regional a partir
del fortalecimiento de foros como Unasur. La llegada de Colombia a la Secretaría
General de ese foro podría allanar los caminos en ese propósito.
De la mano con el despliegue de intercambios comerciales y programas de
cooperación, el país tendría la oportunidad de sacar partido del potencial militar de
Brasil, a través de las adquisiciones, en condición preferencial –dada la apertura a
las inversiones de aquel país en Colombia- a la compra de equipos y
transferencias de tecnología. Una relación de ese tipo no suscitaría las tensiones
que produjo el acuerdo con Estados Unidos, pues el rol de Brasil en la región no
provoca desconfianza.
La moderación del discurso internacional de Colombia sobre la seguridad,
después de la salida de Uribe y la posesión de Santos, ha sido reconocida por
Itamaraty, que poco antes del fin del período de Lula ofreció mayor cooperación en
materia de lucha contra el terrorismo y a no intervenir, salvo solicitud expresa del
gobierno colombiano, en gestiones internas de paz o de seguridad (Pastrana:
2011 b).
No se advierten resistencias para obtener transferencias tecnológicas de Brasil en
ningún campo. De acuerdo con Pastrana (2011b, p. 23) “para salvar el
acercamiento comercial al Brasil, sin que su mercado se constituya en una
‘amenaza’, puede ser crucial la transferencia tecnológica y de saberes para hallar
puntos de equilibrio y nichos de complementariedad e innovación”.
De hecho, de acuerdo con lo acordado por Santos durante su visita a Brasil, el
programa “KC 390” les permitirá a técnicos colombianos acercarse a los procesos
96
de construcción e industrialización de 12 aeronaves que en ese momento
proyectaba adquirir Colombia y la país participar de una asociación industrial para
su producción.
La nueva era en la relación jugaría así propósitos de liderazgos regionales
estratégicos según el autor en cita:
“(…) Santos puede encontrar en Brasil y MERCOSUR dos puertas para ejercitar un
liderazgo andino conservando su buen perfil ante EE.UU., dado que ya viene entendiendo
que la contención que Brasil le genera al hegemón no compromete una ruptura con
respecto a éste ni un distanciamiento”.
La profundización y el afianzamiento de la relación cobraría también un alcance
preventivo. Herrera (2010 p. 488) advierte que Brasil representa para Colombia un
gran desafío de carácter geopolítico, militar y estratégico. Por una parte, porque ya
hace parte del cártel de países exportadores de armas y porque su reciente
acuerdo con Francia le permitirá cobrar mayor autonomía regional como
desarrollador de tecnología militar. Por otra, porque si bien Brasil no ha exhibido
pretensiones expansionistas, el hecho de que la acción de grupos irregulares o
narcotraficantes le impidieran a Colombia ejercer plenamente su control
jurisdiccional sobre la porción de la Amazonía que le corresponde, podría provocar
a futuro una intervención directa de la potencia regional.
4.3.2 Opciones de liderazgo regional
En abril de 2011 se presentó un episodio con profundo sentido simbólico en la
Casa de Huéspedes de Cartagena, utilizada habitualmente por los presidentes
colombianos para atender a invitados de especial relieve. El presidente Santos
sentó a la misma mesa a su colega venezolano Hugo Chávez –recién ‘reconciliado
con Colombia’ y a Porfirio Lobo, presidente de Honduras, que había sucedido al
97
depuesto Manuel Zelaya. Pese a la animadversión que el mandatario venezolano
expresaba públicamente contra Lobo y sus reconocidas afinidades con Zelaya,
Santos consiguió el compromiso de ambos para que lo acompañaran en el
objetivo de reinsertar al país centroamericano en la Organización de Estados
Americanos (OEA), de las que se había marginado después de la ruptura
institucional producida por el golpe de estado.
Dos días después del encuentro Santos viajó a Europa para cumplir agendas de
visitas oficiales a España y Alemania, donde las preguntas de sus interlocutores y
de los medios de comunicación fueron recurrentes: ¿Abonaba el terreno para
sembrar un propósito de asumir un liderazgo regional, después de aliviar las
tensiones generadas con Venezuela y Ecuador?
Aunque las evidencias resultaban escasas para darle una respuesta categórica a
esa pregunta, una sucesión de hechos marcaría una tendencia favorable si ese
fuera el propósito. El 6 de abril Santos presidió una reunión del Consejo de
Seguridad de la ONU para buscar apoyo y solidaridad con Haití. Tuvo allí como
invitados especiales al presidente de Haití, René Préval, y al ex presidente de
Estados Unidos Bill Clinton, uno de los principales promotores del proceso de
reconstrucción del pequeño país gravemente afectado por el terremoto en 2010.
En un exultante artículo la revista Semana hizo este análisis: “Que Colombia
promueva la ayuda para el país más pobre del continente, destruido por el
terremoto de enero de 2010 y afectado por una profunda crisis institucional, tiene
sentido en sí mismo por la justicia de la causa. Pero también tiene un sentido
político y estratégico: envía una señal positiva de responsabilidad con un vecino
del Caribe, zona de la que Colombia ha estado muy ausente a pesar de que es su
proyección geográfica”54. 54 Ver www.semana.com/nacion/lider-regional/155268-3.aspx. Recuperado el 3 mayo a las 20:23.
98
A la sucesión episódica se sumaba la elección de la ex canciller colombiana María
Emma Mejía a la Secretaría General de Unasur, posición que disputaba con el
venezolano Alí Rodríguez. La destreza diplomática colombiana se puso en juego
en aquel trance y la canciller María Ángela Holguín propuso y sacó adelante una
decisión salomónica: los dos aspirantes se alternarían en el cargo durante un
período de dos años y cada uno lo ejercería durante doce meses. Colombia
regresaba con ascendiente al mismo escenario en el que pocos meses atrás
Chávez y sus aliados pretendieron hacerle un juicio político por el Acuerdo firmado
con Estados Unidos.
Por esos mismos días la Cancillería había reconfigurado, a partir de un
cronograma más intensos, su estrategia para conseguir un cupo la Colombia en la
OECD, el famoso “club de las buenas prácticas” dominado por los países más
fuertes (desarrollados) en el escenario internacional, y al Foro Asia-Pacífico
APEC.
Aquellos avances eran conseguidos en medio de un complejo panorama que
vislumbraba en la región latinoamericana. Después de ser uno de los mayores
polos de atracción de la inversión extranjera, Perú se debatía en ese momento
entre dos opciones “populistas”: Ollanta Humala y Keiko Fujimori. Venezuela se
aprestaba a afrontar una elección en la que la oposición llegaría con cartas
renovadas para reprocharle a Chávez una creciente crisis económica. México se
concentraba en una cruenta y dolorosa guerra contra los carteles del narcotráfico,
mientras que Argentina se aproximaba a otro ciclo recesivo y Chile seguía
“olvidada” de la región y seguía concentrada en sus relaciones con Asia-Pacífico.
99
Sin embargo, no bastaría con esa “buena estrella” para generar cambios
cualitativos en una esfera de relaciones en las que Colombia encontraría el crisol
para depurar sus aspiraciones de liderazgo. Aparte de proveer de contenido
político su ejercicio al frente de la Unasur, un foro fragmentado y rezagado en su
propósito de restarle protagonismo a la OEA, sería necesario que el país rescatara
otros escenarios que, como la Comunidad Andina (CAN) se desdibujaron en el
escenario regional. Cardona (201, p. 3-4) identifica tres causas por las cuales la
CAN perdió peso como referente geográfico. El retiro de Venezuela, iniciado el 23
de abril de 2006 y concluido el 22 de abril de 2011, es la primera de ellas. La
segunda es que Chile, para efectos de seguridad y política, es tan solo un
miembro asociado a la organización y la tercera, los intereses tan disímiles que
muestran sus cuatro miembros de pleno derecho: Colombia, Perú, Ecuador y
Bolivia. Por lo demás, según el mismo autor, ni la comunidad Andina ni el
Mercosur ni el Alba (Alianza Bolivariana para los Pueblos de nuestra América –
Tratado de los Pueblos) son modelos de integración dura en los que a corto o a
mediano plazo se tienda a un espacio común. (Cardona, 2011, p.4).
De acuerdo con la perspectiva que se advertía en junio de 2011, cuando se
acercaba al primer año de su mandato, el liderazgo al que aspiraría Santos se
alcanzaría en la misma proporción en la que Colombia reuniera potencialidades
para transformar los conflictos en cooperación.
100
CONCLUSIONES
A la luz de lo expuesto en las páginas de este trabajo de investigación, es dable
concluir que las circunstancias que rodearon la negociación, firma y posterior
declaratoria de inconstitucionalidad del Acuerdo Complementario en Defensa,
Asistencia Técnica y Seguridad (SACTA por sus siglas en inglés) fue un factor
esencial que contribuyó a abrir las compuertas hacia cambios cualitativos en la
política exterior colombiana, al tiempo que condujo a la reformulación de la
estrategia de cooperación militar con Estados Unidos.
Más allá de su carácter episódico, el hecho mismo de la firma del Acuerdo y sus
consecuencias demarcaron la transición de un enfoque de política exterior que,
durante los dos períodos de gobierno de Álvaro Uribe Vélez (2002-2006 y 2006
2010) estuvo permeado por su visión particular del concepto de seguridad, hacia
otro que en los primeros tiempos de la administración de Juan Manuel Santos se
perfilaba más abierto hacia una agenda diversificada y se dirigía hacia los confines
de la multilateralidad.
Este ejercicio interpretativo se basó doctrinalmente en el constructivismo, cuyo
marco teórico permite analizar las relaciones entre agentes, estructuras y
sistemas, identidades e intereses. Igualmente, asimilar que tales relaciones se dan
en un escenario de intersubjetividad, entendida como una composición de
elementos sociales que moldean la visión de Los actores del sistema
internacional. El análisis giró en lo esencial en torno a una idea nuclear planteada
por Alexander Wendt, máximo exponente de esa escuela: la anarquía es lo que
los Estados hagan de ella.
La investigación enfatizó en la importancia de las ideas, eje de las relaciones
intersubjetivas, para medir el tono de la que Barry Buzán denomina “voz
securitizadora”. Concluyó que la de Uribe copó durante ocho años los espacios de la
101
relación focalizada en Estados Unidos y que la de su sucesor, Juan Manuel Santos, no
hizo eco a una solución de continuidad que parecía predecible por haber actuado como
ministro de Defensa de Uribe y haber respaldado la firma del Acuerdo.
Para identificar los principales elementos que caracterizan el cambio de enfoque
en el modelo de cooperación militar con Estados Unidos y su relación con los giros
producidos en la política exterior colombiana este trabajo apeló a un marco
comparativo en el escenario de las ideas, los valores, las creencias y la
comprensión del mundo de Uribe y Santos.
Encontró en lo fundamental que Uribe tenía una aproximación ideológica a la
política exterior. Creía en que la comunidad internacional estaba dividida entre
amigos y enemigos, y a los ‘enemigos’ los asociaba como amigos de las Farc. Era
una prolongación, a lo externo, de la política de seguridad democrática: tenía un
alto grado de ‘securitización’, confiaba mucho en lo militar, y su columna vertebral
era una alianza con los Estados Unidos de Bush, que tenían una visión parecida
frente al terrorismo, sobre todo después del 11 de septiembre.
Santos, más pragmático, no cree que deba haber buenas relaciones con los
amigos y confrontación inevitables con los enemigos. Su agenda es más diversa,
está menos centrada en la seguridad, y tiene un discurso que goza de más
simpatías entre los organismos internacionales.
También captó diferencias de estilo. Uribe, con su concepción hiper-
presidencialista del poder, personalizaba y concentraba la política exterior y
miraba con desdén los instrumentos de la diplomacia tradicional: tuvo cancilleres
de muy bajo perfil, cerró Embajadas, veía a la cancillería como un freno a la
gestión externa contra las Farc, consideraba que los compromisos externos en
materia de derechos humanos no eran realistas para un Estado con un desafío
terrorista como el que imponían las Farc. Santo, más sofisticado, cree en la
102
diplomacia y buscó de entrada acercamientos hacia escenarios internacionales
multilaterales.
La investigación identifica cestos elementos esenciales del cambio en la estrategia
de relacionamiento de Colombia con Estados Unidos en los ámbitos de defensa y
seguridad:
- Durante el gobierno de Uribe la cooperación tuvo un enfoque unilateral y
redujo a Colombia a la condición de un aliado incondicional de Washington,
a partir de la percepción común de una “amenaza terrorista”. Durante los 10
primeros meses de su administración, el presidente Santos atenuó la densa
carga del componente de seguridad de carácter bélico-castrense e incluyó
en la agenda bilateral temas con mayor componente social.
- Con Uribe, la asistencia provista por Washington para la lucha contra el
narcotráfico mutó hasta convertirse en un soporte para las acciones contra
la guerrilla. Santos aprovechó la llegada de Colombia el Consejo de
Seguridad de Naciones Unidas para proponer debates globales,
multilaterales, guiados por el principio de la responsabilidad compartida,
sobre el tema de la droga.
- De una política exterior dominada por una concentración casi exclusiva en
la relación bilateral con Washington, se hizo un tránsito progresivo hacia
perspectivas de relacionamiento en materias de seguridad con otros países,
como Brasil y Corea del Sur.
A tono con el llamado “pragmatismo” que parecía caracterizar la política exterior
colombiana en la era post-Uribe, este documento plantea que por sus
indicadores económicos y niveles de pobreza y desigualdad Colombia no debería
103
depender de grandes inversiones militares como eje fundamental de su
experiencia. En su lugar, deberían surgir unos instrumentos disuasivos
diplomáticos, basados en la construcción de nuevas alianzas políticas y en la
proyección de valores universalmente aceptados. En otras palabras, huirle al
espejismo del “poder duro” y buscar formas de relacionamiento menos costosas.
El análisis se topa con un bache de incertidumbre cuando reflexiona sobre si los
giros cualitativos descritos tienen un carácter eminentemente coyuntural o si, en
verdad, están dirigidos hacia la formulación de una política de Estado. Al fin y al
cabo, cuando Santos llegó al poder se encontró con un vecindario incendiado, lo
que lo obligó a emprender una carrera maratónica para restablecer las relaciones
con Venezuela y Ecuador, para buscar una nueva aproximación con un distante
Brasil y aliarse con causas altruistas como el regreso de Honduras al seno de la
Organización de Estados Americanos (OEA).
Concluye entonces que para que el cambio adquiera vocación de permanencia en
tiempo es preciso encontrar una nueva gramática para la seguridad,
desencadenar un proceso de fortalecimiento institucional en beneficio de los
proceso de toma de decisiones en el ámbito de la política exterior y atender el
clamor que se advierte en círculos académicos y políticos sobre la necesidad de
diversificar geográfica y temáticamente la agenda exterior.
En medio de la dualidad entre coyunturas y razones de Estado, aboga
abiertamente por la creación de burocracias técnicas para darles sentido y
sustancia a órganos de reciente creación como el Consejo Nacional de Seguridad
y al papel de Colombia en el Consejo de Seguridad de la ONU y la Secretaría de
Unasur. Escapar de los condicionamientos de Washington puede ser una utopía,
pero buscar nuevos y productivos socios internacionales debe ser una realidad
apremiante.
104
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ANEXOS
ANEXO 1. Borrador del Acuerdo de Cooperación Militar con Estados Unidos, tal como estaba siendo negociado en junio de 2009. Fuente: Material de la reportería hecha por Jorge González, cuando se desempeñaba como Jefe de Investigación de la Revista Cambio. ANEXO 2. PDF del artículo “Los enviados del Pentágono”, publicado por la Revista Cambio. Fuente: Casa Editorial El Tiempo, 2009. ANEXO 3. Agreement between the Goverment of the Federativa Republic of Brazil and the Goverment of the United States of America regarding defense cooperation. Washington, 12 de abril de 2010. Fuentes: Embajadas de Estados Unidos y Brasil en Bogotá.
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1
June 12, 2009 ENGLISH DRAFT
----------------------------------------------------------------
Color Code
NO COLOR/No Highlighted text is text that has been provisionally agreed to at the
Plenary or has not yet been discussed.
GREEN is new text submitted since the Technical WG meeting on Thursday, 16 APR
09.
YELLOW is previously submitted US and RC text still under discussion.
----------------------------------------------------------------
Non-official translation/Combined Text – June 12, 2009
2
SUPPLEMENTAL AGREEMENT FOR COOPERATION AND TECHNICAL 1
ASSISTANCE IN DEFENSE AND SECURITY BETWEEN THE GOVERNMENTS OF 2
THE REPUBLIC OF COLOMBIA AND THE UNITED STATES OF AMERICA 3
[US: Table of Contents 4
Preamble 5
Article I Definitions 6
Article II Bilateral Defense Consultations 7
Article III Military Cooperation 8
Article IV Access to and Use of Agreed Facilities and Areas 9
Article V Aircraft and Aircraft Overflight Clearance Procedures 10
Article VI Payment of Fees and Other Charges 11
Article VII Respecting National Laws 12
Article VIII Status of Personnel 13
Article IX Entry, Exit, and Travel Documentation 14
Article X Importation, Exportation, Acquisition, and Use 15
Article XI Land Ownership and Use 16
Article XII Freedom of Movement 17
Article XIII Construction 18
Article XIV Contracting and Contractors 19
Article XV Utilities 20
Article XVI Administrative Facilitation 21
Article XVII Uniforms and Weapons 22
Article XVIII Security 23
Article XIX Vehicle Licenses, Registration, and Insurance 24
Article XX Tax Exemptions 25
Article XXI Claims 26
Article XXII Postal, Services, and Communications Facilities 27
Article XXIII Environment, Health, and Safety 28
Article XXIV Facilitation of Aircraft Riders 29
Article XXV Implementation and Amendment 30
Non-official translation/Combined Text – June 12, 2009
3
Article XXVI Resolution of Disagreements 1
Article XXVII Entry into Force and Duration] 2
3
Non-official translation/Combined Text – June 12, 2009
4
1
Preamble 2
The Government of the United States of America (the “United States”) and the 3
Government of the Republic of Colombia (“Colombia”), hereinafter referred to as the 4
“Parties” or the “Party”, as applicable: 5
In the framework of the Military Assistance Agreement between the Republic of 6
Colombia and the United States of America, signed in 1952 (the “1952 Agreement”); the 7
Vienna Convention on Diplomatic Relations, signed in 1961 (the “Vienna Convention”); 8
General Agreement for Economic, Technical, and Related Assistance between the 9
Government of the United States of America and the Government of Colombia, signed 10
in 1962 (the “1962 Agreement”); the Agreement between the Government of the United 11
States of America and the Government of the Republic of Colombia concerning an 12
Army Mission, a Naval Mission, and an Air Force Mission of the United States of 13
America Armed Forces in the Republic of Colombia, signed in 1974 (the “1974 14
Agreement”); the United Nations Convention against Illicit Traffic in Narcotic Drugs 15
and Psychotropic Substances, signed in 1988; the United Nations Convention against 16
Transnational Organized Crime, signed in 2000; and the conventions on the fight 17
against terrorist activities signed within the framework of the United Nations and the 18
Organization of American States, to which both states are party, the United Nations 19
Security Council Resolution No. 1373 of 2001, the Inter-American Democratic Charter 20
of 2001, and the Democratic Security and Defense Policy of the Republic of Colombia. 21
Observing that the Annex to the General Agreement for Economic, Technical, and 22
Related Assistance between the Government of the United States of America and the 23
Government of the Republic of Colombia, signed in 2004, establishes a bilateral 24
narcotics control program, including a comprehensive program to counter drug 25
trafficking, terrorist activities, and other threats to the national security of Colombia; 26
Pursuant to the Memorandum of Understanding for a Strategic Security Relationship to 27
Promote Cooperation between the Governments of the United States of America and 28
the Republic of Colombia, signed in 2007; 29
[RC: Pursuant to the Maritime Interdiction Agreement of 1997 and the Agreement 30
concerning the Program for the Suppression of Illicit Aerial Traffic in Narcotic Drugs and 31
Psychotropic Substances (Air Bridge Denial) of 2007, signed between the Parties]. 32
Comentario [MSOFFICE1]: US to consider whether this is necessary after reviewing text
Non-official translation/Combined Text – June 12, 2009
5
Noting the record of bilateral cooperation as well as the importance of promoting and 1
facilitating regional cooperation to counteract persistent threats to peace and stability, 2
such as terrorism, the global drug problem, organized transnational crime, and the 3
proliferation of small and light weapons; 4
Recognizing the need to strengthen the strategic security relationship between the 5
Parties, foster closer bilateral defense and security cooperation, and address common 6
threats to peace, stability, freedom, and democracy; 7
Affirming that such cooperation is based upon full respect for the sovereignty of each 8
Party and the principles and purposes of the United Nations Charter; 9
Noting the continuing work of the United States-Colombia Defense Bilateral Working 10
Group and its Steering Group over the past several years, which serves as a general 11
framework to guide cooperation between the Parties. 12
Desiring to conclude an agreement that strengthens cooperation and technical 13
assistance in defense and security between the Parties; 14
Recognizing the importance of strengthening the interoperability of the Armed Forces of 15
Colombia by increasing their capacity to cooperate bilaterally or multilaterally with other 16
military forces. 17
[US: Acknowledging that such deepened cooperation may require the presence of 18
United States Forces and other United States Government personnel in the territory of 19
Colombia, with the intent to further the efforts of the Parties to promote peace and 20
security in the areas of mutual interest and benefit; and 21
Recognizing the need to identify facilities in Colombia that will be made available for use 22
by the United States, and the terms and conditions for such use, and to specify the 23
arrangements for United States Forces and other United States Government personnel 24
located in Colombia;] 25
Have agreed as follows: 26
Article I 27
28
Definitions 29
For purposes of this Agreement: 30
Non-official translation/Combined Text – June 12, 2009
6
(a) “Civilian personnel” means civilian employees of or persons formally assigned to 1
the United States Department of Defense who are in Colombia to carry out activities 2
within the framework of this Agreement and civilian employees of other United States 3
Government departments and agencies who are in Colombia in direct support of a 4
United States Department of Defense mission to carry out activities within the 5
framework of this Agreement. 6
(b) “Military personnel” means members of the United States Armed Forces who are 7
in Colombia to carry out activities within the framework of this Agreement. 8
(c) “United States personnel” means the United States military personnel and civilian 9
personnel who are in Colombia to carry out activities within the framework of this 10
Agreement. 11
(d) “United States Contractors” means [US: non-Colombian] natural persons or legal 12
entities that have entered into a contract with the United States Department of Defense 13 to provide goods and services in order to carry out activities within the framework of this 14
Agreement. 15
(e) “United States Contractor employees” means individuals who are employed by a 16
United States Contractor, who are located in Colombia in connection with a contract 17
with the government of the United States to provide goods and services in connection 18
with activities within the framework of this Agreement, [US: and who are not nationals 19
of, or normally resident in, Colombia.] 20
(f) “Aircraft riders” means representatives of Colombia or of third-party States who, 21
once authorized by Colombia and by invitation from the United States, participate in 22
aerial missions carried out within the framework of this Agreement. 23
(g) “Agreed facilities and locations” means those sites, installations, and 24
infrastructure to which the United States is authorized access and use by Colombia in 25
connection with activities carried out within the framework of this Agreement. 26
(h) “Executive Agents” means the Ministry of Defense of Colombia and the 27
Department of Defense of the United States. 28
(i) [US: “Dependents” means the spouses of United States personnel, or the 29
children of such personnel depending on them for support, as well as persons who for 30
legal, financial or health reasons are dependent upon United States personnel, are 31
supported by them, who reside with such personnel, and who are present in the territory 32
Non-official translation/Combined Text – June 12, 2009
7
of Colombia under United States Department of Defense travel orders authorizing their 1
presence in Colombia in connection with activities carried out within the framework of 2
this Agreement.] 3
(i) [RC: “Dependents” means the spouses of United States personnel, and children 4
who are dependent on such personnel, in connection with activities carried out within 5
the framework of this Agreement, who have been duly accredited with the General 6
Direction of Protocol of the Ministry of Foreign Affairs, observing the legal and 7
customary requirements.] 8
[RC: (j) “State Aircraft”: means any aircraft that provides military, customs, or police 9
services of the United States for activities carried out under the framework of this 10
Agreement.] 11
[US: (j) “State aircraft” means any aircraft owned or operated by, or at the time 12
exclusively for, the United States in connection with activities carried out within the 13
framework of this Agreement.] 14
[RC: (k) “Warship” means any vessel that provides services to the military forces of 15
the United States, that carries distinctive exterior signs of a warship of that country, that 16
is under the command of a duly designated officer of that government, and whose crew 17
is subject to the discipline of the military forces of the United States, for activities carried 18
out within the framework of this Agreement.] 19
[RC: (l) “State Vessel” means any vessel that provides services to the United States, 20
that carries its flag and that provides an official service that is not commercial.] 21
[US: (combined k and l) “State vessel” means any vessel owned or operated by, or at the time 22
exclusively for, the United States in connection with activities carried out within the framework of 23
this Agreement.] 24
Article II 25
26
Bilateral Defense and Security Consultations 27
The Parties agree to continue bilateral defense and security consultations through the 28
Colombia-United States Defense Bilateral Working Group (BWG) to further the strategic 29
relationship between the Parties. 30
Non-official translation/Combined Text – June 12, 2009
8
Article III 1
2
[US: Goal of Military Cooperation] 3
[RC: Goal of Cooperation and Technical Assistance in Defense and Security] 4
In accordance with [RC: the Preamble of this Agreement, in particular with respect to] 5
the pertinent bilateral and multilateral agreements to which Colombia and the United 6
States are parties, in particular those relating to counter-narcotics and counter-7
terrorism, and in conformity with the national legislation of each Party, the Parties agree 8
to deepen their cooperation in areas such as interoperability, joint procedures, logistics 9
and equipment, training and instruction, intelligence exchanges, [RC: surveillance and 10
control capacity], combined exercises, and other mutually agreed activities, in order to 11
address common threats to peace, stability, freedom and democracy. 12
The aforementioned mutually agreed activities shall require authorization by and 13
coordination with the appropriate Colombian authorities who may undertake 14
corresponding follow-up measures. These mutually agreed activities shall not exceed 15
the provisions established in bilateral and multilateral cooperation agreements signed 16
by the Parties, and shall respect Colombian regulations. To that end, the Parties may 17
enter into an implementing arrangement establishing a swift and efficient mechanism for 18
the authorization, coordination, and follow-up appropriate to the nature of the activities. 19
The Parties shall comply with their obligations under this Agreement in a manner 20
consistent with the principles of sovereign equality, territorial integrity of States, and 21
non-intervention in the internal affairs of other States. 22
[RC: The Executive Agents shall enter into an implementing arrangement that 23
establishes the guidelines and characteristics of cooperation that the United States shall 24
grant to Colombia, to improve its capabilities and strategic security relationship in 25
accordance within the framework of this Agreement.] 26
Article IV 27
28
Access, Use and Ownership of Agreed Facilities and Locations 29
1. The Government of Colombia, consistent with its domestic law, will cooperate with 30
the United States to carry out activities within the framework of this Agreement by 31
allowing access to and use of its facilities at: Germán Olano Moreno Air Base, 32
Palanquero; the Alberto Pawells Rodríguez Air Base, Malambo; the Capitán Luis 33
Comentario [MSOFFICE2]: Added because Articles IV and XI were collapsed into a single Article.
Non-official translation/Combined Text – June 12, 2009
9
Fernando Gómez Niño Air Base, Apiay; the ARC Bolivar Naval Base in Cartagena; the 1
ARC Málaga Naval Base in Bahía Málaga; and other facilities and locations as may be 2
agreed by the Parties or their Executive Agents. 3
To that end, the Executive Agents shall establish a coordinating mechanism that 4
authorizes the number and category of the persons (United States personnel, United 5
States Contractors, United States Contractor employees, and aircraft riders), the 6
description of the equipment and the specific conditions of access and use of such 7
facilities. 8
[RC: The Executive Agents shall establish a coordinating mechanism that authorizes 9
the number and category of the persons (United States personnel, United States 10
contractors, employees of United States contractors, and aircraft riders) and the type 11
and quantity of equipment that may enter the agreed facilities and locations, considering 12
that they not exceed the capacity of such facilities and locations.] 13
(Moved from Article XI) 2. The authorities of Colombia shall, without rental or similar 14
costs to the United States, allow access to [US: and use] of the agreed facilities and 15
locations and easements and rights of way owned by Colombia that are necessary to 16
support activities under this Agreement, including agreed construction. The United 17
States shall cover all necessary operations and maintenance expenses associated with 18
its use of agreed facilities and locations. 19
(Moved from Article XI) 3. [US: Permanent buildings, non-relocatable structures, and 20
assemblies constructed by the United States shall be for the use of the United States, 21
unless otherwise agreed by the Parties or their Executive Agents, until turned over to 22
Colombia in accordance with paragraph 5 below. Access shall be governed by security 23
protocols established by the Parties or their Executive Agents.] [RC: 3. To put into 24
practice the terms of paragraphs 1 and 2 above, the Executive Agents intend to 25
conclude one or more implementing arrangements that establish the security protocols 26
and the conditions of access and use of such facilities and locations and to the 27
permanent buildings, non-relocatable structures, and assemblies constructed by the 28
United States.] 29
(Moved from Article XI) 4. Colombia shall retain the right of ownership and title to 30
agreed facilities and locations, including [RC: permanent] buildings, non-relocatable 31
structures, and assemblies connected to the soil. 32
Non-official translation/Combined Text – June 12, 2009
10
(Moved from Article XI) 5. At the termination of use of any agreed facility or location, 1
or a portion thereof, including those constructed, improved, modified, or repaired in 2
connection with this Agreement, the United States shall, after due consultation between 3
the Parties, turn over such facilities to Colombia in “as is” condition. The United States 4
shall incur no expense for such turn over. The United States shall not be obliged to 5
remove any facilities, buildings, or improvements thereto that have been constructed 6
with its own funds, unless such an obligation was agreed to at the time of construction. 7
The Parties or their Executive Agents shall consult regarding the terms of return of any 8
agreed facility or location, [US: including the possible compensation for improvements 9
or construction.] 10
Article V 11
12
Aircraft Entrance and Overflight Authorization Procedures 13
State aircraft of the United States conducting mutually agreed activities within the 14
framework of this Agreement shall be authorized to enter Colombian territory consistent 15
with Colombian law. 16
The Parties shall enter into an implementing arrangement that establishes procedural 17
steps for entry, overflight, and landing, [RC:, and that establishes the procedures for 18
entry, overflight and landing; designates the international airports for entry and exit of 19
the country; and specifies the maximum number of flights exempt from payments for the 20
use of international airports operated under concession referred to in Article VI of this 21
Agreement,] consistent with Colombian law. 22
Each Party shall designate a point of contact to coordinate requests for entry, overflight, 23
and landing for state aircraft of the United States operating within the framework of this 24
Agreement. 25
Article VI 26
27
Payment of Fees and Other Charges 28
[US: 1. Vehicles owned or operated by the United States in connection with activities 29
under this Agreement shall not be subject to overland transit fees that exceed those 30
paid by the Colombian military.] 31
Non-official translation/Combined Text – June 12, 2009
11
[RC: 1. With respect to activities carried out within the framework of this Agreement, 1
warships of the United States shall not be subject to payment of harbor and signaling 2
fees and State Vessels shall be exempt from payment of harbor fees. The United 3
States shall pay the established commercial port fees for the services requested and 4
received from commercial entities, such as pilotage, towage, wharfage, water, 5
electricity, bilge water, and transportation.] 6
[US: 2. Vessels operated by, or exclusively for, the United States government in 7
connection with activities carried out within the framework of this Agreement shall not be 8
subject to payment of harbor and signaling fees. The United States shall pay fees, not 9
to exceed those paid by the Colombian military, for the services requested and received 10
from commercial entities, such as pilotage, towage, wharfage, water, electricity, bilge 11
water, and transportation.] 12
[RC: 2. US state owned aircraft, that operate in Colombian airports, while in Colombian 13
territory, shall not be subject to payment of fees, including for air navigation, overflight, 14
landing, and ramp parking. In the case of international airports under concession, the 15
number of flights exempt from payment shall not exceed the maximum agreed by the 16
Executive Agents in the implementing Agreement referred to in Article V of this 17
Agreement. The United States shall pay established fees for services requested and 18
received from commercial entities.] 19
[US: 3. Aircraft operated by, or at the time exclusively for, the United States when in the 20
territory of Colombia shall not be subject to payment of air navigation, overflight, 21
landing, and airside parking fees. The United States shall pay reasonable charges, not 22
to exceed those paid by the Colombian military, for services requested and received 23
from commercial entities.] 24
[RC: 3. Aircraft and warships referred to in this Article shall not be subject to inspection, 25
pursuant to international custom and law.] 26
[US: 4. United States aircraft and vessels shall be exempt from boarding and 27
inspection.] 28
Article VII 29
Respect for Domestic Law 30
Non-official translation/Combined Text – June 12, 2009
12
United States personnel and their dependents shall respect Colombian laws and shall 1
abstain from any activity incompatible with such laws and this Agreement. The United 2
States shall brief United States personnel and their dependents and [US: non-3
Colombian] aircraft riders regarding applicable Colombian laws, practice and customs. 4
Article VIII 5
6
[US: Status of Personnel] 7
8
[RC: Privileges and Immunities] 9
1. In accordance with Articles 5 and 11 of the 1974 Agreement, United States 10
personnel and their dependents who are present in Colombia by virtue of this 11
Agreement shall enjoy the same privileges and immunities that correspond to United 12
States Embassy personnel of a comparable rank and grade. Consistent with the 1974 13
Agreement, Colombia shall grant United States personnel and their dependents the 14
privileges, exemptions, and immunities equivalent to those provided to the 15
administrative and technical staff of a diplomatic mission under the Vienna Convention. 16
[RC: United States Contractors, United States Contractor employees and aircraft riders 17
shall not enjoy privileges and immunities.] 18
2. With regard to Colombian military personnel present in the United States to carry out 19
activities related to bilateral cooperation within the framework of this Agreement, the 20
Parties reaffirm that the provisions of Article V of the 1952 Agreement remain in force. 21
The United States shall extend to the aforementioned Colombian military personnel 22
courtesies ordinarily available to United States military personnel of similar rank, to the 23
maximum extent permitted by United States law. 24
3. Colombia will guarantee within the framework of the Vienna Convention, that its 25
authorities will verify, as promptly as possible, the immunity status of United States 26
personnel and their dependents that are suspected of criminal activity in Colombia and 27
will hand them over, as promptly as possible, to the appropriate United States 28
diplomatic or military authorities. For its part, the United States [US: will undertake all 29
necessary steps to ensure] [RC: shall ensure] that persons handed over because of 30
alleged crimes committed in Colombian territory [RC: that United States personnel and 31
their dependents with immunity who have allegedly committed crimes in Colombian 32
territory] are investigated and, if warranted, prosecuted to the fullest extent of the law. 33
Non-official translation/Combined Text – June 12, 2009
13
[RC: Additionally, the United States shall keep Colombia periodically, and each time as 1
required by the Colombian authorities, apprised of the development of the investigations 2
and prosecutions that are carried out against the United States personnel or their 3
dependents that have allegedly committed crimes in Colombian territory, and the final 4
result of the investigations or prosecutions.] 5
[US: 4. Colombia recognizes the importance of disciplinary control by the United States 6
Armed Forces authorities over United States military personnel and, therefore, in 7
accordance with the 1974 Agreement, authorizes the United States to exercise 8
discipline under the Uniform Code of Military Justice over United States military 9
personnel while in Colombia.] 10
[RC: 4. Colombia recognizes the importance of disciplinary control exercised by United 11
States Armed Forces authorities over United States military personnel. Therefore, 12
Colombia will provide the necessary support, in accordance with the 1974 Agreement, 13
based on the registered parameters of bilateral cooperation, to assist in disciplinary and 14
penal investigations performed in the United States. Therefore, in addition to the 15
existing mechanisms in the international instruments of judicial cooperation and 16
assistance to which both states are party, the Parties will seek to create and reinforce 17
those existing procedures, including through the possible conclusion of agreements.] 18
[RC: 4. Colombia recognizes the importance of disciplinary control exercised by United 19
States Armed Forces authorities over United States military personnel. Therefore, 20
Colombia will provide the necessary support, in accordance with the 1974 Agreement, 21
based on the registered parameters of bilateral cooperation, to assist in disciplinary and 22
penal investigations performed in the United States. Therefore, in addition to the 23
existing mechanisms in the international instruments of judicial cooperation and 24
assistance to which both states are party, the Parties will seek to create and reinforce 25
those existing procedures, including through the possible conclusion of agreements.] 26
Article IX 27
Entry, Exit, and Travel Documentation 28
1. Colombian authorities shall permit United States personnel entry and stays up to 90 29
days, unless otherwise mutually agreed, for the activities carried out within the 30
framework of this Agreement. In this respect the personnel shall register their entries 31
and exits to the Colombian territory, with the proper identification (military or civilian) 32
issued by the United States Government, without the requirement of a passport or visa. 33
Non-official translation/Combined Text – June 12, 2009
14
[RC: Civilian personnel who are not U.S. passport holders may enter with a courtesy 1
visa.] 2
2. The Colombian authorities shall permit United States contractors and contractor 3
employees, entry and stays up to 90 days, unless otherwise mutually agreed, for the 4
activities carried out within the framework of this Agreement. To this effect, when 5
entering or exiting Colombian territory, they must present their passport when 6
registering with immigration. 7
3. The Colombian authorities will facilitate immigration procedures for the prompt entry 8
and exit of United States personnel, their dependents, United States contractors, United 9
States contractor employees, and aircraft riders arriving in and departing from Colombia 10
for the activities carried out within the framework of this Agreement. 11
4. To accomplish the dispositions of this Article, the Parties intend to conclude an 12
implementing arrangement, which defines the characteristics of identification 13
documents, the expedited immigration procedures for United States citizens and the 14
criteria for entry of third country nationals, as well as ports of entry and exit and 15
conditions to extend their stay beyond the established term. In no case shall stays 16
exceed the limits established by Colombian immigration regulations for stays without a 17
visa in the national territory. Additionally, it shall define the terms for obtaining the 18
corresponding visa, as well as the necessary parameters to effect their registry and 19
immigration control. 20
5. United States personnel, dependents, United States contractors, United States 21
contractor employees, and aircraft riders arriving in and departing from Colombia in 22
connection with activities under this Agreement shall be exempt from entry and exit fees 23
or other departure taxes, unless they are using commercial airports. 24
Article X 25
26
[US: Importation, Exportation, Acquisition, and Use] 27
[RC: Tax and Customs Treatment] 28
[US: 1. In accordance with Article IV, paragraph 2 of the 1952 Agreement, and Article 29
IV(a) of the 1962 Agreement, Colombia exempts the United States and United States 30
contractors from all fees, duties, taxes, and other charges otherwise leviable in 31
Colombia on: (a) products, equipment, materials, supplies, services, and other property 32
Non-official translation/Combined Text – June 12, 2009
15
imported into Colombia by the United States in connection with activities under this 1
Agreement; (b) products, equipment, materials, supplies, services, and other property 2
imported into Colombia by United States contractors for activities in connection with this 3
Agreement; and (c) products, equipment, materials, supplies, services, and other 4
property acquired in or used in Colombia by the United States or by United States 5
contractors for activities in connection with this Agreement.] 6
[RC: 1. Goods utilized or that will be utilized in activities under this Agreement by the 7
United States or any contractor financed by that Government for activities under this 8
Agreement, and goods imported into Colombia by the United States for use by persons 9
who are in this country in order to perform work related with this Agreement and their 10
family members, except those Colombian citizens and foreigners with permanent 11
residence in Colombia, will have the tax and customs treatment provided for in 12
subparagraphs a) and b) of Article IV of the 1962 Agreement.] 13
Title to such property shall [US: remain with] [RC: convey to] the United States, its 14
contractors, or the persons present in Colombia to carry out the activities under the 15
framework of this Agreement, as appropriate, [RC: and they may freely transfer such 16
property unless Colombian legislation establishes restrictions on the type of material.] 17
[US: and such property may be transported out of Colombia at any time.] In case title to 18
such property is transferred [US: in Colombia] to persons or entities who are not entitled 19
to exemption from fees, duties, taxes, and other charges, such fees, duties, taxes, and 20
other charges shall be payable in accordance with Colombian laws and regulations by 21
the recipient of such property. 22
[RC: The import and export by the United States and its contractors of goods for 23
activities carried out under the framework of this Agreement shall comply with 24
procedures for customs declarations of Colombia.] 25
[US: 2. The importation or exportation of products, equipment, materials, supplies, and 26
other property by the United States in connection with activities under this Agreement 27
shall be subject to customs declarations procedures as agreed to by the appropriate 28
authorities. However, such property shall be exempt from inspection.] 29
[US: 3. Baggage, personal effects, products, and other property for the personal use of 30
United States personnel and dependents imported into, used in, or exported from 31
Colombia shall be exempt from import and export fees, duties, taxes, vehicle 32
registration and licensing fees, and other charges otherwise leviable in Colombia. Such 33
personal property may be transferred to other United States personnel and dependents 34
Non-official translation/Combined Text – June 12, 2009
16
free from fees, duties, taxes, and other such charges. In case title to such property is 1
transferred in Colombia to persons or entities who are not entitled to exemption from 2
fees, duties, taxes, and other charges, such fees, duties, taxes, and other charges shall 3
be payable in accordance with local laws and regulations by the recipient.] 4
(Colombian proposal is that this paragraph replaces Article XX in its entirety) [RC: 5
2. All people, with the exception of Colombian citizens and foreigners with permanent 6
residence in Colombia, who are present in the country in order to perform work 7
connected with this Agreement, shall enjoy the tax benefits under subparagraph b) 8
Article IV of the 1962 Agreement.] 9
10
[US: Article XI 11
12
Freedom of Movement 13
United States personnel, United States contractors, and United States contractor 14
employees shall have freedom of movement and access to and use of mutually agreed 15
transportation, storage, training, and other facilities required in connection with activities 16
within the framework of this Agreement.] [RC proposal is to eliminate this paragraph 17
because paragraph 1 of Article IV calls for an implementing agreement for access. ] 18
Article XII 19
20
Construction 21
1. New construction and major modifications at agreed facilities and locations will 22
require the consent of the Colombian Executive Agent. The authorities of Colombia 23
authorize the United States, after prior consultation, and with due regard for existing and 24
planned facility development and operations, to undertake [RC: minor repairs and 25
modifications.] [US: new construction, or to improve, modify, remove, and repair 26
existing structures and sites at the agreed facilities and locations] to meet requirements 27
in connection with activities under the framework of this Agreement. 28
2. Should [US: technical regulations] [RC: local laws and regulations] differ from United 29
States Government standards, the Executive Agents shall consult with a view to 30
adopting a practical solution to the issue. 31
Comentario [MSOFFICE3]: Colombia wants to eliminate this article.
Non-official translation/Combined Text – June 12, 2009
17
3. [US: Based on the consultations mentioned in paragraph 1 above and on technical 1
plans and information provided by the United States, ] the Colombian Executive Agent 2
shall be responsible for facilitating [US: and obtaining] the permits and/or licenses 3
required by the appropriate authorities of Colombia [RC: following delivery by the United 4
States of the corresponding studies and designs.] Taxes and other fees associated with 5
the construction will be assumed by Colombia. 6
[US: Construction undertaken in the agreed facilities and locations shall be exempt from 7
construction permits and fees provided under the laws of Colombia.] 8
[RC: The costs of local licenses, permits, or taxes associated with the facilities shall be 9
paid pursuant to agreement reached among the Executive Agents for each case.] 10
11
Article XIII 12
13
Contracting and Contractors 14
In accordance with [RC: Colombian laws] and U.S. laws and regulations, the United 15
States may award contracts for the acquisition of articles or services, including 16
construction, in Colombia. The United States may award contracts to any source and 17
may carry out construction works and other services with its own personnel. [US: In 18
accordance with United States Government policy of full and open competition in the 19
contract solicitation process,] the United States will welcome offers from [RC: 20
Colombian contractors or] contractors resident in Colombia. United States contractors 21
may employ United States nationals or nationals of other countries. 22
Article XIV 23
24
Utilities 25
The United States and United States contractors may use water, electricity, and other 26
public utilities and services for construction, improvement, and use of the agreed 27
facilities and areas provided in connection with activities under this Agreement. The 28
United States and United States contractors shall pay charges for [RC: legally 29
established rates] for utilities requested and received [US: ; said charges shall be levied 30
on terms and conditions no less favorable than those provided to the Colombian military 31
and shall be free of any tax, fee, or comparable charge. The authorities of Colombia 32
Comentario [MSOFFICE4]: Esto estaba incluido en la versión de febrero , pero a partir de las versiones de marzo y abril no aparece, por lo tanto Colombia dice eliminarla. Por esto de sebe eliminar
Non-official translation/Combined Text – June 12, 2009
18
shall assist the United States Government authorities, upon request, in securing the 1
provision of water, electricity, and other public utilities and services]. 2
Article XV 3
4
Administrative Facilitation 5
The United States, United States personnel, United States contractors, and United 6
States contractor employees, acting in connection with activities carried out within the 7
framework of this Agreement, shall receive from Colombian authorities all necessary 8
cooperation with regard to the prompt processing of all administrative procedures. 9
Article XVI 10
11
Uniforms [US: and Weapons] 12
13
[US: United States personnel are authorized to wear uniforms and to carry weapons 14
while on duty if authorized to do so by their orders.] 15
[RC: The use of uniforms for United States military personnel is governed by Article 8 16
of the 1974 Agreement.] 17
Article XVII 18
19
Security 20
[RC: The authorities of Colombia are responsible for the physical security of the agreed 21
facilities and areas.] The authorities of Colombia and the United States shall consult 22
each other and take such steps as may be necessary to ensure the security of United 23
States personnel, dependents, United States contractors, United States contractor 24
employees, and United States property. [US: The authorities of Colombia retain overall 25
responsibility for the physical security of the agreed facilities and areas and shall, by 26
mutual agreement with authorities of the United States, designate specific facilities for 27
which security, access, and use shall be shared, and those for which security, access, 28
and use shall be the responsibility of the United States.] 29
Non-official translation/Combined Text – June 12, 2009
19
Article XVIII 1
2
Vehicle Licenses, Registration, Insurance and Professional Licenses 3
1. In conformity with Colombian regulations, for activities carried out within the 4
framework of this Agreement, the authorities of Colombia accept in connection with 5
activities under this Agreement as valid, without a fee or test, drivers’ licenses or 6
permits for the operation of vehicles, vessels, and aircraft issued by the appropriate 7
United States authorities to United States personnel, United States contractors, and 8
United States contractor employees temporarily present in Colombia. Tactical vehicles 9
owned and operated by the United States, temporarily present in Colombia in 10
connection with activities carried out under the framework of this Agreement, shall be 11
exempt from technical inspections, licensing, or registration by the authorities of 12
Colombia, but shall bear appropriate identification. 13
2. United States personnel, dependents and contractors shall obtain insurance 14
coverage consistent with the laws of Colombia for their privately owned vehicles, 15
including third-party liability insurance. 16
3. In connection with cooperation activities under this Agreement, the authorities of 17
Colombia accepts as valid professional credentials and licenses issued by appropriate 18
United States authorities to United States personnel, United States contractors, and 19
United States contractor employees. 20
Article XIX 21
22
[US: Tax Exemptions] 23
(RC: Proposes Deleting Entire Article Due to Article X Addition) 24
[US: 1. Periods during which United States personnel and dependents are located in 25
Colombia in connection with activities under this Agreement shall not be considered 26
periods of residence or domicile for purposes of taxation. 27
2. Income received by United States personnel as a result of service performing 28
activities under this Agreement, or income of such personnel and dependents derived 29
from sources outside Colombia, shall not be subject to taxation by Colombia. 30
Non-official translation/Combined Text – June 12, 2009
20
3. In order to avoid double taxation, the activities performed in connection with activities 1
under this Agreement by United States contractors and United States contractor 2
employees shall not constitute a permanent establishment in Colombia, to the extent 3
the contractors are subject to tax in their home country. Income derived by individual 4
United States contractors and United States contractor employees from activities 5
performed in connection with this Agreement shall not be subject to income tax in 6
Colombia provided the aforementioned contractors and contractor employees are 7
subject to individual income tax in their home country. 8
4. Colombia exempts United States personnel and dependents from taxation on the 9
ownership, possession, use, transfer to other United States personnel and dependents, 10
or transfer by death, of property that is present in Colombia due solely to the presence 11
of these persons in connection with this Agreement in Colombia.] 12
Article XX 13
14
[US: Claims] 15
16
[RC: Insurance Policies and Claims] 17
[US: 1. The United States and Colombia waive any claims (other than contractual 18
claims) against each other for damage, loss, or destruction of their respective 19
government property arising out of official activities under this Agreement, or for injury 20
or death suffered by their respective armed forces personnel and other government 21
personnel while engaged in the performance of their official duties in connection with 22
activities under this Agreement.] 23
[RC: 1. The Parties shall resolve between them including through diplomatic channels 24
the claims for damages, loss or destruction of property related to activities carried out 25
under the framework of this Agreement or for the death or injury of military personnel 26
from their respective forces or other personnel of their Governments that may occur due 27
to activities carried out under the framework of this Agreement. 28
2. The Colombian Government does not waive any right it may have under international 29
law to file claims against the United States through diplomatic channels.] 30
[US: 2] [RC: 3] The United States shall pay, under applicable United States law and 31
regulations, compensation in settlement of meritorious claims by third parties. Such 32
claims shall be filed with the authorities in charge of United States [US: operations] [RC: 33
Non-official translation/Combined Text – June 12, 2009
21
activities] in Colombia under this Agreement. United States authorities shall process 1
such claims promptly, in accordance with United States law and regulation. 2
[US: 3] [RC: 4] Contractual claims shall be settled by the arrangements set forth in the 3
respective contracts. [RC: The United States will ensure that the contractors adopt the 4
necessary guarantees to cover the payment of salaries, social and other benefits that 5
are generated by the execution of contracts and in conformity with Colombian 6
regulations.] 7
[RC: 5 The United States will ensure that contractors take all safeguards necessary to 8
meet claims for extra-contractual liability.] 9
[RC: 6 In the event that Colombia or any Colombian state institution is found liable for 10
the actions or omissions of any United States personnel or dependents, the United 11
States shall immediately provide reimbursement for the expenses incurred.] 12
Article XXI 13
14
Postal Services and Communications 15
1. The Colombian authorities acknowledge that the United States may collect, transport 16
and distribute documents and correspondence for United States personnel, 17
dependents, United States contractors and United States contractor employees [RC: 18
outside of Colombian postal networks, [RC: provided that this does not constitute the 19
provision of postal services in Colombia, regardless of whether these activities or some 20
of them could be considered a postal service according to the laws and regulations of 21
the United States.] Such documents and correspondence may bear stamps of the 22
United States provided that they do not enter the Colombian postal system. Official 23
documents and correspondence shall receive equivalent [RC: treatment regarding 24
inviolability and inspection] [US: exemption from search and seizure] as established in 25
Article 27 of the Vienna Convention. 26
2. The United States may establish a satellite receiving station for [US: the reception of] 27
radio and television programs [US: , and other telecommunications broadcasts.] [US: 28
Such programs and broadcasts may be transmitted to agreed facilities and areas and 29
other locations as mutually agreed by the Parties.] [RC: The signal shall be distributed 30
by cable within the agreed facilities and locations, by mutual agreement among the 31
Parties.] 32
Non-official translation/Combined Text – June 12, 2009
22
[US: 3. The authorities of Colombia agree to permit the United States to operate its own 1
telecommunications systems (as telecommunications is defined in the 1992 Constitution 2
and Convention on International Telecommunication Union) in the course of and in 3
support of its activities under this Agreement. This shall include the right to utilize such 4
means and services as required to ensure full ability to operate telecommunications 5
systems, and the right to use all necessary radio spectrum for this purpose. Use of the 6
radio spectrum shall be free of cost to the United States. Radio frequencies and 7
telecommunications spectrum to be used shall be the subject of separate discussions 8
and arrangements by the Parties.] 9
[RC: 3. For activities carried out within the framework of this Agreement, and in 10
conformity with Colombian legislation regarding auxiliary service support, the Colombian 11
Executive Agent will facilitate the use by the United States of its communications 12
infrastructure network, as telecommunications is defined in the 1992 Constitution and 13
Convention on International Telecommunication Union, free of cost to the United 14
States], with prior request of and appropriate procedural authorizations of the 15
Colombian Executive Agent.] 16
[US: 4. The activities referred to in this Article shall be exempt from inspections, 17
licensing, regulations, duties, taxes (direct and indirect), charges, and fees imposed in 18
Colombia.] 19
Article XXII 20
21
Environment, [RC: Human] Health, and Safety 22
The Parties agree to implement this Agreement in a manner consistent with the 23
protection of the environment and human health and safety. The United States 24
confirms its commitment to respect relevant Colombian environmental, human health 25
and safety laws, regulations, and standards in the [RC: implementation of this 26
Agreement]. [US: execution of its policies. Colombia confirms its policy to implement its 27
environmental, health, and safety laws, regulations, and standards with due regard for 28
the health and safety of United States personnel, dependents, United States 29
contractors, and United States contractor employees.] 30
Article XXIII 31
32
Facilitation of Aircraft Riders 33
Non-official translation/Combined Text – June 12, 2009
23
[RC: Upon securing authorization from Colombian authorities], the United States [US: 1
authorities] shall facilitate the stay of [RC: third-country] aircraft riders at the agreed 2
facilities and locations [US: and, inter alia, shall inform aircraft riders regarding local 3
laws and customs with a view to ensuring orderly conduct while in Colombia.] 4
5
Article XXIV 6
[US: Implementation and Amendment] 7
[RC: Implementation, Evaluation and Follow-Up] 8
9
1. The Parties or their Executive Agents [US: may] [RC: shall] enter into implementing 10
arrangements as [US: required] [RC: necessary] to carry out the provisions of this 11
Agreement. 12
[US: 2. The Parties or their Executive Agents, after mutual consultation, shall facilitate 13
to the maximum extent possible the activities envisioned by this Agreement, including 14
cooperation with other nations in the region]. 15
[US: 3.] [RC: 2.] [US: In a spirit of close cooperation,] the Executive Agents shall 16
consult each other periodically with a view to ensuring the [RC: adequate] 17
implementation of and satisfactory compliance with the provisions of this Agreement. 18
[US: When reviewing activities under this Agreement, the Parties shall evaluate such 19
activities in terms of, inter alia, shared benefits and shared responsibilities.] [RC: The 20
Executive Agents shall meet annually to evaluate the development of the Agreement in 21
terms of the shared responsibilities and benefits and shall present a report to their 22
respective governments that includes, among other things, the undertaken activities, the 23
results achieved and any recommendations considered relevant.] 24
[US: 4. Either Party may request consultations with a view to amending the present 25
Agreement. Any amendment to the present Agreement agreed upon by the Parties 26
shall be in writing. 27
4. This Agreement shall enter into force upon signature. 28
5. This Agreement shall remain in force for a period of ten years.] 29
Comentario [MSOFFICE5]: This language repeated above in Article VII and Article IV calls for an implementing arrangement dealing with number of aircraft riders.
Comentario [MSOFFICE6]: Colombia proposes to delete due to regional sensitivies.
Comentario [MSOFFICE7]: Colombian proposal to include in the final Article
Non-official translation/Combined Text – June 12, 2009
24
1
Article XXV 2
3
Resolution of Disagreements 4
[US: Any disagreements that may arise from the application or implementation of this 5
Agreement, or its implementing arrangements, shall be settled through consultation 6
between the appropriate authorities of the Parties, including, as necessary, through 7
diplomatic channels, and shall not be referred to any national or international court, 8
tribunal, or similar body, or any third party for settlement.] 9
[RC: Without prejudice to the use of diplomatic channels, all controversies that arise 10
with respect to the interpretation of this Agreement, shall be resolved through 11
consultation between the Parties. Those controversies related to the application of the 12
present Agreement shall be resolved through consultation by the Executive Agents. In 13
the event an agreement is not reached, the controversy shall be resolved through 14
consultation between the Parties.] 15
16
Article XXVI 17
18
[US: Entry into Force and Duration] 19
[RC: Entry into Force, Duration and Amendment] 20
1. [US: This Agreement shall be provisionally applied by the Parties from the date of the last 21
signature.] This Agreement shall enter into force on the date that the Parties exchange 22
diplomatic notes indicating that all [US: necessary internal procedures] [RC: internal legal 23
requirements] for entry into force of the Agreement have been completed. 24
[US: 2. This Agreement shall remain in force for an initial period of ten (10) years, and 25
thereafter shall be automatically renewed for consecutive ten (10) year periods. Further, either 26
Party may revoke this Agreement at the end of the respective ten (10) year periods by notifying 27
the other Party in writing through diplomatic channels, one (1) year in advance, of its intention to 28
terminate the Agreement.] 29
[RC: 2. This Agreement shall remain in force for a period of ten (10) years and may be 30
extended with one (1) year of advance notice prior to the termination of the initial period, for the 31
term and under the conditions that the Parties agree.] 32
Non-official translation/Combined Text – June 12, 2009
25
[RC: 3. Either Party may terminate this Agreement, with written notification sent through 1
diplomatic channels with one (1) year of advance notice.] 2
[RC: 4. Either of the Parties may request consultations with a view to amending the present 3 Agreement. Any amendment to the present Agreement agreed upon by the Parties shall be in 4 writing.] 5
[US: 3. This Agreement shall supersede the Agreement between the Government of the United 6 States of America and the Government of the Republic of Colombia Concerning an Army 7 Mission, a Naval Mission, and Air Force Missions of the United States of America in Colombia, 8 signed October 7. 1974, with respect to activities covered by this Agreement.] 9
10
IN WITNESS WHEREOF, the undersigned [US: , being duly authorized by their respective 11
governments,] have signed this Agreement in the English and Spanish languages, both texts being 12
equally [RC: valid] and authentic. 13
DONE at _______________, on this _____ day of _____, 20__. 14
15
__________________________________ _____________________________ 16
Comentario [MSOFFICE9]: Colombian proposal to include in the final Article
Comentario [BAH10]: US proposes to delete this.
I I2 a 8 de julio
de 2009 Número 835 I I
TARIFA POSTAL REDUCIDA Nº. 1334 / COLOMBIA: 9.300 PESOS /VENEZUELA: 25.000 BS / EE.UU. US$ 5.00.
LOS ENVIADOSdel Pentágono
TEµ∫ DE PORT∫D∫
millones de dólares aportó durante 2008 el Plan Colombia, que ahora parece en declive.
ce
Polémica servida
Escollos mayores
ce
TEµ∫ DE PORT∫D∫
“Las condiciones bajo las cuales ha funcionado la base militar de Manta no se van a repetir en Colombia”, responde el general Fredy Padilla de León, ministro de Defensa (e), cuando le preguntan si la base que ha funcionado en Ecua-dor desde hace 10 años va a instalarse en Colombia. Mientras examina una serie de documentos, explica que
lo que está en ciernes es un acuerdo de cooperación entre Washington y Bogotá, basado en la confianza mu-tua y en resultados como la reducción del 18 por ciento de los cultivos de coca y del 28 por ciento de la produc-ción de cocaína en el último año.Reconoce que las delega-ciones de Estados Unidos y Colombia se han reunido
cuatro veces para analizar el tema, pero dice que “na-da está acordado hasta que todo esté acordado” y anuncia que los próximos encuentros están progra-mados para la última se-mana de julio o la primera de agosto. “Colombia tiene la necesidad y el compro-miso regional de participar en la lucha contra el narco-tráfico, dado que todos los
males de delincuencia y te-rrorismo que hoy agreden al pueblo colombiano tienen su sustento en el narcotráfi-co —dice el oficial—. Se trata de refinar la colaboración entre Colombia y Estados Unidos en todos los frentes, incluyendo, por supuesto, a sus Fuerzas Armadas. Es decir, de consolidar la co-operación militar entre am-bos países”.
MINISTRO DE DEFENSA (E)
“Nada está acordado hasta que todo esté acordado”
BASE GERMÁN OLANO, O PALANQUERO
Río Magdalena
Imagen: Google-Air Infografía CEET
Bogotá
Puerto Salgar
C/marca.
tot
BASE PALANQUERO
Fue creada en 1932, en pleno conflicto bélico con Perú. Su verdadero potencial se desarrolla en la década de losochenta, cuando llega al país la poderosa flotilla de aviones de combate Kfir, que obligan una modificación total.
Río Magdalena
Plataforma deacuatizaje dehidroaviones.
Hangares para másde 100 aeronaves.
Plataforma dedespegue de aviones.
Puerto Salgar,Cundinamarca.
Barracas para alojamientode 2.000 hombres.
Pista de aterrizaje,3.500 metros.
ce
Foto
: Reu
ters
AGREEMENT BETWEEN THE GOVERNMENT OF THE FEDERATIVE REPUBLIC
OF BRAZIL AND THE GOVERNMENT OF THE UNITED STATES OF AMERICA
REGARDING DEFENSE COOPERATION
The Government of the Federative Republic of Brazil
(hereafter “Brazil”)
and
The Government of the United States of America
(hereafter “the United States”)
(hereafter referred to collectively as “the Parties” and “Party” singularly),
Having a common interest in international peace and security, and the resolution of
international conflicts by pacific means;
Desiring to enhance good and cordial relations;
Reaffirming the principle of sovereignty; and
Desiring to enhance defense cooperation,
Have agreed as follows:
Article 1
Scope
This Agreement, guided by the principles of equality, reciprocity, and mutual
interest, and in compliance with each Party’s national legislation, regulations, and assumed
international obligations, has the purpose of promoting:
a) cooperation between the Parties in defense-related matters, especially in the
fields of research and development, logistics support, technology security, and
acquisition of defense products and services;
b) exchanges of information and experiences acquired in the field of operations,
and in the use of foreign and national military equipment, as well as in
connection with international peacekeeping operations;
c) the sharing of experiences in defense technology;
d) engagement in combined military training and education, and in joint military
exercises, as well as the exchange of information related to those issues;
e) collaboration in subjects related to military systems and equipment; and
f) cooperation in any other military fields that may be of mutual interest to the
Parties.
Article 2
Cooperation
Cooperation between the Parties may include:
a) mutual visits by high-ranking delegations to civil and military entities;
b) staff talks and technical meetings;
c) meetings between equivalent defense institutions;
d) exchanges of instructors and training personnel, as well as students from
military institutions;
e) participation in theoretical and practical training courses, orientations, seminars,
conferences, roundtable discussions and symposiums, offered in military and
civil entities of defense interest, by common agreement between the Parties;
f) visits of naval ships;
g) cultural and sporting events;
h) facilitation of commercial initiatives related to defense matters;
i) implementation and development of programs and projects on defense
technology applications, considering the involvement of strategic military and
civil entities of each Party.
Article 3
Assurances
When carrying out cooperation activities under this Agreement, the Parties commit
themselves to respect the relevant principles and purposes of the Charter of the United Nations
and the Charter of the Organization of American States, which include sovereign equality of
States, territorial integrity and inviolability, and non-intervention in the internal affairs of other
States.
Article 4
Financial Arrangements
1. Unless otherwise mutually agreed, each Party shall be responsible for its own
expenses, including but not limited to:
a) transportation costs to and from the point of entry into the host country;
b) per diem expenses with personnel, including lodging and meals;
c) medical and dental expenses, as well as those incurred at the removal or
evacuation of its own sick, injured or deceased personnel.
2. All activities under this Agreement are subject to the availability of resources and
funds appropriated for these purposes.
Article 5
Implementation, Supplementary Protocols and Amendment
1. The Parties’ Executive Agents shall facilitate implementation of this Agreement.
The Executive Agent for Brazil is the Ministry of Defense; the Executive Agent for the United
States is the Department of Defense.
2. Supplementary Protocols to this Agreement may be entered into by written
agreement of the Parties, through diplomatic channels, and will be part of this Agreement.
3. Implementing arrangements under this Agreement, and programs and specific
activities undertaken in furtherance of the objectives of this Agreement or of its Supplementary
Protocols, shall be developed and implemented by the Executive Agents of the Parties, and must
be restricted to the subjects of this Agreement, and must be consistent with the Parties’ respective
laws.
4. This Agreement may be amended by written agreement of the Parties. Such
amendments shall enter into force on the date of the later notification exchanged between the
Parties through diplomatic channels indicating that their respective internal procedures as are
necessary to bring such amendments into force have been satisfied.
Article 6
Settlement of Disputes
Any dispute in connection with the interpretation or application of this Agreement
shall be resolved through consultations and negotiations between the Parties through diplomatic
channels.
Article 7
Validity and Termination
1. This Agreement may be terminated by either Party upon 90 days’ written notice to
the other Party through diplomatic channels.
2. The termination of this Agreement shall not affect the ongoing programs and
activities under this Agreement, unless otherwise decided by the Parties.
Article 8
Entry into Force
This Agreement shall enter into force on the date of the later notification
exchanged between the Parties through diplomatic channels indicating that their respective
internal procedures as are necessary to bring this Agreement into force have been satisfied.
Done in Washington, on the 12th
day of April, 2010, in the Portuguese and English
languages, both texts being equally authentic.
FOR THE GOVERNMENT OF THE
FEDERATIVE REPUBLIC OF BRAZIL
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FOR THE GOVERNMENT OF THE UNITED
STATES OF AMERICA
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