gestión del agua en méxico

7/24/2019 Gestin Del Agua en Mxico

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La gestin del agua en Mxico

Louise Rolland*Yenny Vega Crdenas**

A principios de este milenio el gobierno mexicano declar el temadel agua como un problema de inters nacional. Aunque en trmi-

nos absolutos el pas no carezca de agua, la desigualdad en la repar-ticin de este recurso en el territorio, su contaminacin y la falta demantenimiento de las infraestructuras hidrulicas son responsables desu escasez. Este artculo propone un estudio de la gestin del aguaen Mxico, donde se tengan en cuenta la influencia que el contextoeconmico y el grado de dependencia internacional han tenido enla elaboracin de las polticas pblicas y los modelos de manejo delagua. Considerada tradicionalmente como un bien comn, el aguahaba sido administrada durante largo tiempo por organismos pbli-cos responsables de velar por el inters general de la poblacin. Sinembargo, desde 1992 otros modelos de manejo del recurso basados enla descentralizacin administrativa, la democratizacin de la toma dedecisiones, al igual que la privatizacin del recurso, han sido impulsa-dos por los organismos econmicos internacionales.Palabras clave: gestin, descentralizacin, democratizacin y priva-

tizacin del agua.

* Profesora de la Facultad de Derecho de la Universit de Montreal. La autora agradece alAssociation des Universits et des Collges du Canad que se le haya permitido realizar una

estancia de investigacin en la Universidad Autnoma Metropolitana, Unidad Iztapalapa.** Candidata al doctorado en la Facultad de Derecho de la Universit de Montreal. Laautora agradece el Ministerio de Educacin de Quebec que se le haya permitido hacer una es-tancia de investigacin en la Universidad Autnoma Metropolitana, Unidad Iztapalapa.

Las autoras agradecen a Nayive Vega, abogada y especialista en derecho ambiental, por laayuda en la traduccin del texto del francs al espaol. P

OLIS2010,vol.6,nm.

2,pp.

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www.juridicas.unam.mx

Esta revista forma parte del acervo de la Biblioteca Jurdica Virtual del Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM

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Introduccin

Recurso vital, el agua se inscribe en la cadena de las necesidades ab-solutas para la conservacin de todas las especies vivientes. Recursovital no sustituible, es por naturaleza el elemento ms irreemplazablede la vida. Recurso circular, toda utilizacin implica una alteracin detodo el ecosistema. Recurso fluido, desafa las fronteras tanto naturalescomo artificiales. Recurso de mltiples usos, suscita intereses diversos ya menudo divergentes.

Sus caractersticas intrnsecas dan al agua un poder simblico im-

portante dado que forma parte ms que otro recurso natural de lacultura de una sociedad. Los actos polticos, econmicos y jurdicosrelacionados con la gestin del agua responden a contextos geogrficos,hdricos y demogrficos, as como a la dinmica social, tanto en losmbitos local, regional, nacional como internacional.

En este sentido, Mxico constituye un terreno de investigacin in-teresante para los quebequenses en el tema del agua dulce. Mxico yQuebec comparten por el Tratado de Libre Comercio de Amrica delNorte (, 1994) yel comercio internacional un destino econmicocomn; asimismo, comparten, de igual manera, fronteras e importantesreservas de agua con su poderoso vecino: Estados Unidos. Tanto Que-bec como Mxico poseen un sistema jurdico civilista. Sin embargo, losdos Estados se distinguen por la disponibilidad de sus recursos hdricos:por una parte, Mxico, con cerca de 108 millones de habitantes, sedeclar en situacin de alerta hdrica al principio del milenio; por otra,Quebec, con slo siete millones de habitantes, dispone de cerca de 3%de las reservas de agua dulce del planeta. Tambin se distinguen porsus recursos econmicos: Mxico es considerado por las institucionesinternacionales como una economa emergente, mientras que Quebecse clasifica en el decimonoveno lugar entre los pases miembros de laOrganizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico. La cues-tin del agua constituye, por diferentes razones, una postura social yeconmica crucial para ambos Estados, a la cual han dedicado muchos

esfuerzos en el transcurso de los ltimos lustros. Por un lado, Mxicoconstituy la Comisin Nacional del Agua (Conagua)1 y moderniz

1 La Conagua se cre por decreto presidencial publicado en el Diario Oficial de la Federa-cinel 16 de enero de 1989 (, 1989).

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la legislacin existente en la materia;2por otro, Quebec organiz unaconsulta pblica alrededor del tema del agua (, 2000) cuyo infor-

me dio como resultado la adopcin de una poltica nacional del aguaen Quebec (Gouvernement du Qubec, 2002). Por consiguiente, lasinvestigaciones comparativas entre estos dos Estados enriquecen la re-flexin y el abanico de soluciones posibles.

Las autoras tuvieron la posibilidad de realizar una estancia de in-vestigacin en Mxico en diciembre de 2006. Los numerosos encuen-tros con profesores de universidad, representantes del gobierno y de losorganismos pblicos, as como con grupos sociales interesados en este

tema, les permitieron comprender mejor las posturas concernientes a lagestin del agua en Mxico. Un texto acerca de esta investigacin, conla firma de ellas, se ha publicado en Quebec (Rolland y Vega Crdenas,2009).3Ahora proponemos a nuestros colegas mexicanos la lectura deeste trabajo, con el ruego de que tengan en cuenta que se trata de la per-cepcin de dos juristas extranjeras; por ello, antes que nada esa lecturaes una invitacin a la discusin.

Nuestras investigaciones nos permitieron constatar que la gestin

del agua en Mxico ha evolucionado y tomado forma a travs de dosmomentos histricos cuya frontera se sita alrededor de 1992. El pri-mero, marcado por un modelo de gobierno centralista en el cual laadministracin pblica del recurso era en gran parte responsabilidad delas instituciones federales. El segundo, marcado por un modelo de go-bierno basado en la descentralizacin y la democratizacin de la gestindel agua, as como en la privatizacin del recurso.

2 La Ley de Aguas Nacionales () publicada en el Diario Oficial de la Federacinel 1diciembre 1992 reemplaz a la Ley Federal de Aguas dada a conocer en el Diario Oficial de laFederacinel 11 enero de 1972. La tuvo una reforma relevante en 2004, la cual se publicen ese mismo medio el 29 de abril de ese ao; cuatro aos ms tarde, el 18 de abril de 2008, sedio a conocer de la misma manera la modificacin que hubo de sus artculos transitorios (Con-greso de los Estados Unidos Mexicanos, 1992b). En los ltimos aos se ha debatido y aprobado

una gran reforma de la , pero cuyo texto no ha sido sancionado an. Este proyecto de leyno ser objeto del presente artculo.3 Las autoras agradecen a Lex Electronicasu autorizacin para reproducir extractos amplios

de este artculo. El presente texto es una versin reducida del trabajo original, puesto que en stese deba explicar a los lectores quebequenses los contextos histricos, sociolgicos y econmicosen los cuales se situaba nuestra reflexin.

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La gestin del agua antes de 1992

Durante la Presidencia de Lzaro Crdenas (1934-1940), Mxico ingre-sa en la era moderna. Este periodo se caracteriz por la nacionalizacinde varios recursos y por el proteccionismo econmico (Guerrero, 1989:179). Durante casi 70 aos (Modoux, 2006: 31; Gonzlez Casanova,1969: 12-13), el pas vive bajo el gobierno centralizado y autoritario deun partido poltico nico: el Partido Revolucionario Institucional ().Slo a partir de 1980 se puede observar un movimiento de alternacinpoltica, una diversificacin de los actores polticos y la multiplicacin

de grupos sociales constituidos (Modoux, 2006: 11-12).Despus de guerras y revoluciones, esta poca histrica se caracteri-

za polticamente por la estabilizacin, pero al precio de una gran con-centracin del poder. Econmicamente, Mxico conoce primero, hastaprincipios de los aos ochenta, un crecimiento acelerado, estimulado porla industrializacin y por el proteccionismo estatal, etapa que se llamel milagro econmico.4Ante la cada del precio del petrleo en 1981 y elaumento de las tasas de inters, el pas se sumergi en una grave crisis que

afect a todos los sectores econmicos, lo que oblig a Mxico a pedir unfinanciamiento importante a las instituciones financieras internacionales,como el Banco Mundial (), el Fondo Monetario Internacional () yel Banco Interamericano de Desarrollo () (Schmidt, 2005: 12-14). Estaayuda implic la modificacin profunda de las instituciones mexicanas.

En realidad, Mxico no carece de agua dulce.5Las aguas superficia-les, clasificadas desde los aos sesenta en 728 cuencas hidrogrficas,6fueron reagrupadas en 37 regiones hidrolgicas (Conagua, 2006: 28) yrecientemente organizadas en 13 regiones hidrolgicas-administrativas

4 Este auge impuls al Estado mexicano a invertir an ms en los sectores que tena bajocontrol, aunque para lograrlo tuvo que solicitar prstamos en los mercados internacionales. Losgastos del Estado aumentaron de tal manera que la deuda pblica lleg a cifras inigualadas.

5 La disponibilidad de agua en Mxico se considera que es de 4 573 metros cbicos anualespor habitante, segn datos de la Conagua (2006: 38-39).

6 Las cuencas hidrogrficas son unidades morfogrficas superficiales, cuyos lmites se es-

tablecen por la divisoria geogrfica principal de las aguas de las precipitaciones, tambin co-nocida como parteaguas. [] Las cuencas hidrolgicas son unidades morfolgicas integralesque adems de incluir todo el concepto de cuenca hidrogrfica, abarcan toda la estructurahidrogeolgica subterrnea del acufero como un todo (, y Presencia CiudadanaMexicana, 2006: 22). Hoy da se habla de 1 471 cuencas hidrogrficas identificadas (Conagua,2008a: 22).

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(Conagua, 2006: 30). El pas tambin cuenta con reservas de aguassubterrneas: se hancontado 653 acuferos, explotados solamente desde

1945.7Sin embargo, el fuerte crecimiento demogrfico desde 1950 cau-s la sobreexplotacin de los recursos.8A los problemas de sobreexplo-tacin de sus reservas interiores, se aade el dficit hdrico que Mxicoregistr en los compromisos internacionales que contrajo con EstadosUnidos. Estos problemas son exacerbados por la reparticin desigualdel recurso a travs del territorio: los estados del norte, que representan50% de la superficie total, reciben 25% de las precipitaciones,9los delcentro reciben 27,5% para una superficie de 22.5%; el sur del pas,

que cuenta slo con 27.5% de la superficie, recibe 49.6%.10As, 77%de la poblacin tiene acceso a 32% de los recursos hdricos renovablesdel pas (Conagua, 2005: 26-27). Finalmente, 62% de los recursos sonconsiderados aceptables para el consumo humano.11

En este contexto socioeconmico Mxico adopt las polticas pblicasque rigen sus recursos hdricos hasta 1992. Estas polticas se caracterizanpor una fuerte concentracin en las instituciones federales, que impulsanmodelos de gestin esencialmente pblicos y muy centralizados.

Un federalismo arraigado

A partir de la Constitucin de 1917, el pas hizo del agua una competen-cia legislativa en gran parte federal (Aboites Aguilar, 1998: 81-84). Esta

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Las aguas subterrneas representan en el curso de los ltimos aos 36% del abastecimien-to de agua dulce del pas, lo que equivale a 27 737 hectmetros cbicos al ao, y este porcentajeaumenta ao tras ao (Conagua, 2006: 52).

8 Segn la pgina web del Instituto Nacional de Estadstica y Geografa (), en los aos cincuenta cada habi-tante dispona anualmente de 18 035 metros cbicos; en el 2006 la cantidad promedio dismi-nuyo a 4 416 metros cbicos por habitante.

9 A ttulo de ejemplo, Baja California recibe slo, en trmino medio, 199 milmetros delluvia al ao (, y Presencia Ciudadana Mexicana, 2006: 20).

10 Se trata de los estados de Chiapas, Oaxaca, Campeche, Quintana Roo, Yucatn, Veracruz

y Tabasco. Este ltimo, por dar una cifra, recibe 2 588 milmetros. de agua al ao. Hay que ano-tar que las precipitaciones se concentran sobre todo durante el verano (, y PresenciaCiudadana Mexicana, 2006: 20).

11 Segn las estadsticas, 38% del agua superficial est contaminada; slo 19% es conside-rada como de excelente calidad, el resto oscila entre aceptable (23%) o de buena calidad (19%)(Conagua, 2000: 52-53).





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voluntad de centralizacin haba comenzado de hecho con la adopcindel artculo 72 de la Constitucin de 1857 que conceda a las instancias

legislativas federales el poder de reglamentar el transporte.12Esta tenden-cia se reforz con la adopcin de la Ley de Vas Generales de Comunica-cin de junio de 1888,13la cual someta al control federal los lagos y rosnavegables y flotables, lo mismo que los lagos y corrientes de agua inter-estatales o internacionales (Aboites Aguilar, 1998: 81-84). Estas aguas seencontraban regidas de igual manera por laLey de Clasificacin y Rgi-men de los Bienes Inmuebles Federales del 18 de diciembre de 1902.14Todos estos esfuerzos llevaron a la reforma de la fraccin XXII del artculo

72 de la Constitucin de 1857 que, en junio de 1908, reconoci al poderfederal una competencia suprema sobre las aguas nacionales (Aragn yGonzlez Roa, 1914; Lanz Crdenas, 1982: 287).

As, por medio del artculo 27 de la Constitucin de 1917 se otor-ga al poder federal la competencia exclusiva sobre las aguas nacionalessuperficiales (Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos,1917). stas, son en trminos generales, las aguas internacionales, lasaguas marinas interiores, las que fluyen directa o indirectamente haciael mar, los lagos, los ros y las aguas interestatales, segn el artculo 27,prrafo 5, de la carta magma mexicana (Constitucin Poltica de losEstados Unidos Mexicanos, 1917; Faras, 1993: 44).15Los tribunalesfijaron tres criterios de apreciacin para circunscribir la jurisdiccin fe-deral sobre las aguas interiores superficiales: estar en presencia de un roprincipal o de un ro afluente que se vierte en el mar o que atraviesa msde un estado, y cuyo derrame es permanente. Cuando un cuerpo deagua satisface estas condiciones, forma parte del dominio federal, desdesu origen hasta su desembocadura (Suprema Corte de Justicia de la Na-

12 El artculo 72 de la Constitucin de 1857 seala: El congreso tiene facultad: [...] XXII.Para dictar leyes sobre vas generales de comunicacin y sobre postas y correo (ConstitucinPoltica de la Repblica Mexicana de 1857).

13 El artculo 1 de la Ley sobre Vas Generales de Comunicacin prevea que los lagos y losros que sirven de fronteras a la Repblica o a varias entidades federativas, al igual que los lechosde ros interiores, en la medida en que sean navegables o flotables, constituan vas generalesde comunicacin, como las carreteras nacionales o los ferrocarriles. Segn el artculo 3 de esa

misma ley, las vas generales de comunicacin y los modos de transporte que operan en ellasquedan sujetos exclusivamente a los poderes federales (Congreso de los Estados Unidos Mexi-canos, 1940). Vase Lanz Crdenas (1982: 359).

14 Artculo 4 de la Ley de Clasificacin y Rgimen de los Bienes Inmuebles Federales (Con-greso de los Estados Unidos Mexicanos, 1902).

15 Faras seala que se presume que las aguas son nacionales, salvo prueba en contrario.

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cin, 1935: 528). ste es el caso de la inmensa mayora de los cuerposde agua, debido a la configuracin geogrfica de Mxico.

En cuanto a las aguas subterrneas, el artculo 27 de la Constitucinprev que stas pertenecen al propietario del suelo, excepto si el interspblico est en juego, en cuyo caso son reglamentadas por el Ejecutivofederal. Desde 1948, la Ley Reglamentaria del prrafo quinto del art-culo 27 constitucional en materia de aguas del subsuelo (Congreso delos Estados Unidos Mexicanos, 1948) estableci claramente la compe-tencia legislativa del gobierno federal sobre las aguas subterrneas y laobligacin de los usuarios de obtener un permiso para su explotacin y

su utilizacin.16Debido a sequas intensas, el gobierno federal invirtidurante los aos de 1945 a 1949 en la perforacin de pozos para elabastecimiento pblico, sobre todo para la irrigacin y el consumo do-mstico (Aboites Aguilar, 1998: 178). Con el transcurso del tiempo, lasaguas subterrneas se volvieron la principal fuente de abastecimiento delas ciudades, lo que llev a declararlas de utilidad pblica.

Por consiguiente, se limit de manera importante la competen-cia reglamentaria de las entidades federativas en lo que tena que vercon el agua. De hecho, en el momento de la adopcin del artculo 27constitucional esta concentracin de poder en el gobierno federal ha-ba sido objeto de gran debate. Los estados y las regiones lamentabanel poco control que les haban dejado sobre este recurso indispensablepara su desarrollo. Como se ver ms adelante, con la modificacin delartculo 115 de la Constitucin (Faras, 1993: 276),17que atribua laresponsabilidad de gestin del agua a los municipios en concierto conlos estados, esta situacin se volvi aun ms compleja. Curiosamente,esto se utiliz como argumento en contra de aquellos que promovanla descentralizacin, pues ya se haba delegado la responsabilidad de lagestin del agua en los gobiernos locales, y por otro lado, los estados

16 Esta regla hizo jurisprudencia. Por otra parte, los tribunales declararon la invalidez de unanorma del Distrito Federal que reglamentaba las aguas subterrneas, puesto que stas era materiade competencia exclusivamente federal (Suprema Corte de Justicia de la Nacin, 2006: 1560).

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El artculo 115 estipula que la prestacin de los servicios de agua potable, alcantarilladoy saneamiento sea responsabilidad de las autoridades municipales, las cuales pueden firmarconvenios con los estados o con el sector privado para el suministro de esos servicios pblicos.Sin embargo, la reglamentacin de la participacin de los sectores sociales y privado en losservicios de agua es de competencia estatal. Vase los artculos 115 a 122 de la Constitucin(Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, 1917).

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podan participar en la confeccin de polticas pblicas por intermediode las instituciones federales, como el Senado de la Repblica.

La Constitucin contempla que las aguas nacionales son propiedadde la nacin. La doctrina y la jurisprudencia afirman de manera un-nime que no se trata de un derecho de propiedad en el sentido estrictodel trmino, sino ms bien de un derecho de regulacin, de control y degestin, que permite a la administracin federal otorgar concesiones parala utilizacin y la explotacin de las aguas (Cosso Daz, 1995: 492).

La centralizacin

Estas medidas eran parte de la poltica centralizadora de la administra-cin pblica que rein en Mxico desde finales de la Revolucin hastalos aos noventa. As, en 1934, Mxico adopt un Cdigo Agrario parareglamentar la irrigacin en todo el pas, seguido de una Ley de Aguasde Propiedad Nacional que estuvo vigente hasta 1972 (Secretara de

Agricultura y Fomento, 1934).18Esta legislacin favoreca una inter-

vencin pblica federal todava ms importante y prevea numerosasreglas referentes a la administracin de las aguas tanto en periodo nor-mal como en sequa. Al establecer esta ley, una jerarqua de los usospermiti implantar un sistema de distribucin de aguas bajo el controldel Estado (Aboites Aguilar, 1998: 139-142).

En 1938, las ciudades de Puebla, Len, Guadalajara y Mxico su-frieron grandes dificultades de abastecimiento de agua potable.19 Elgobierno federal del presidente Crdenas invirti en infraestructuraspara el aprovisionamiento de agua potable en las entidades federativasy en los municipios. En la misma poca, se alent la exploracin de losmantos acuferos con la ayuda de nuevas tecnologas, lo que permitiencontrar nuevas fuentes de abastecimiento de agua para las ciudadessedientas (Aboites Aguilar, 1998: 167).

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Esta ley se adopt en virtud de las facultades extraordinarias otorgadas al presidente dela Repblica por el Congreso de la Unin ante la urgencia que haba en hacer ms eficiente lagestin de las aguas nacionales (Cmara de Diputados, 1933: p. 19).

19 En aquella poca, Mxico posea un alto ndice de mortalidad infantil debido al deficien-te servicio de agua potable. Slo tres millones de habitantes de un total de 30 millones tenanacceso al agua potable (Aboites Aguilar, 1998: 159).

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En realidad, esta situacin justific en gran parte, la modificacindel artculo 27 de la Constitucin en 1945,20en virtud de la cual el go-

bierno federal concentraba el poder de intervenir en la explotacin y enla conservacin de las aguas subterrneas, de reglamentar su extracciny su utilizacin, y hasta de establecer zonas de veda para proteger losacuferos (Aboites Aguilar, 1998: 178).

Esta tendencia centralizadora se observa tambin en la elaboracindel derecho civil mexicano. Como la inmensa mayora de las antiguascolonias de Europa continental, Mxico conserv, despus de su In-dependencia, el sistema de derecho civil nacido de la familia romano-

germnica. Inspirada por la elaboracin reciente del derecho francs, lajoven nacin mexicana empez, desde 1835, el proceso de adopcin deun cdigo civil. El debate acerca de la estructura del Estado se tradujo enlas discusiones que concernan a la elaboracin de un derecho. Hubo unaposicin que iba en el sentido de la unificacin: un proyecto de reformade la Constitucin en 1843 les atribua a las instituciones federales elpoder de adoptar cdigos nacionales tanto en materia civil como penal ycomercial (Gonzlez, 1988: 93). Otra posicin, que se manifest de 1846a 1853, por el contrario, tenda hacia la descentralizacin: cada estadofederado podra, en los lmites de sus competencias constitucionales,adoptar su propio sistema de cdigos.

El primer Cdigo Civil Federal mexicano inspirado en el Cdigode Napolen entr en vigencia en 1884 y se aplic en todo el territoriofederal (Galindo Garfias, 1981: 99). Hacia 1920, con la llegada alpoder del gobierno revolucionario y la adopcin de la reforma agraria,se emprendi una gran revisin de la Constitucin y del Cdigo CivilFederal. Las modificaciones a dicha legislacin estuvieron guiadas poruna concepcin colectivista de las tierras y de las aguas. El Estado, ennombre del inters general, deba ser el propietario originario, y lapropiedad individual deba ser slo un modo derivado de adquisicin(Gonzlez, 1988: 282-283).

20 En 1988, la Suprema Corte de Justicia de la Nacin confirm el inters de la nacin

sobre las aguas subterrneas y cit con este fin los debates parlamentarios relativos a la adopcinde la modificacin del artculo 27 en 1944, los cuales se referan a la necesidad de utilizar estasfuentes para el abastecimiento de las ciudades, de la agricultura, de los usos industriales. Todoello justificaba la modificacin del artculo 27 con el fin de incluir las aguas subterrneas dentrode la definicin de aguas nacionales (Suprema Corte de Justicia de la Nacin, 1988: 12). Vasetambin Faras (1993: 330).

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En 1928 se adopt un nuevo Cdigo Civil Federal, el cual entren vigor en 1932, al mismo tiempo que lo hicieron las modificaciones

de los artculos 27 y 123 de la Constitucin. Este Cdigo Civil sirvide modelo a los cdigos civiles de las entidades federativas. De hecho,aunque no hay una unificacin formal del derecho civil, la inmensamayora de los cdigos civiles estatales contienen de manera relevante lasmismas normas.21Ante la ausencia de leyes particulares que reglamentende forma expresa las aguas, el derecho civil establece las diferencias entrelos bienes de dominio pblico y de dominio privado; al mismo tiempo,regula las relaciones entre las personas, tanto en el mbito nacional

como en el estatal (Cdigo Civil para el Distrito Federal en materiacomn y para toda la Republica en materia federal, 1993).22

La gestin pblica del agua

Los cuerpos de agua que no estn clasificados como aguas nacionales,se presumen de dominio privado; sin embargo, si atraviesan varios te-

rrenos pertenecientes a distintos propietarios o, si stos son declaradosde utilidad pblica, forman parte integrante de los bienes del dominiopblico del estado donde se sitan y sern regulados por ste.

El Cdigo Civil Federal contempla en el artculo 764 dos tipos dedominio: el pblico y el privado. Los bienes de dominio pblico pue-den estar bajo la responsabilidad de la federacin, de los estados o delos municipios. En virtud del artculo 765 de esta misma legislacin, losbienes del dominio pblico estn divididos en varias categoras: en pri-mer lugar se encuentran los bienes comunes (artculo 768) que hacenreferencia a lo que en derecho romano se entenda como res comunes,sealas cosas que por naturaleza son inapropiables, estn fuera del comercioy que son inalienables e imprescriptibles; en segundo lugar, los bienesdestinados a los servicios pblicos, los cuales tambin son inalienablese imprescriptibles (artculo 770),23y en tercer lugar, los bienes propios

21 Se compararon los cdigos civiles de los estados de Quertaro, Baja California y Guanajuato,

as como el del Distrito Federal y el federal, y se encontraron las mismas disposiciones con respectoa las aguas.

22 Vase tambin el artculo 766 del Cdigo Civil Federal.23 Estos bienes pueden ser concesionados por el Estado. Los beneficiarios estarn sometidos

a las normas del derecho pblico que se apliquen en la materia, segn el artculo 769 delCdigo Civil Federal.

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utilizados con fines puramente administrativos que forman parte deldominio privado del Estado (Cdigo Civil para el Distrito Federal en

materia comn y para toda la Republica en materia federal, 1993).24

Todos los dems bienes, en la medida en que no son excluidos delcomercio, son susceptibles de adquisicin por los particulares (artculos747, 748 y 749 del Cdigo Civil Federal, 1928). En derecho civil, elagua ha sido considerada tradicionalmente como una cosa comn o unbien comn, aunque los lechos de los ros y los mantos acuferos hayansido considerados como bienes, a veces pblicos, a veces privados. ElCdigo Civil Federal se aplica slo a las aguas susceptibles de apropia-

cin por los particulares, sean las aguas manantiales,25de un estanque ode un lago, que se encuentren ubicadas exclusivamente en un nico pre-dio (Suprema Corte de Justicia de la Nacin, 1938: 1892). Estas aguas,en realidad extremadamente raras, pueden ser aprovechadas de formalibre por el propietario que haya emprendido obras para su captacinen los trminos del artculo 933 del Cdigo Civil Federal.26De hecho,esta legislacin se encarga, en particular, de regular las relaciones entrelos propietarios de predios vecinos, las cuales estn enmarcadas dentro

de una serie de deberes, derechos y servidumbres contempladas en esemismo texto.

El derecho civil, como se observa, ha tenido un alcance relativamen-te limitado en lo que concierne a la reglamentacin de la administra-cin de las aguas, por consiguiente, es por el lado del derecho pblico

24 Vase el artculo 767 del Cdigo Civil Federal.25 De hecho, los tribunales consideraron que como el artculo 27 de la Constitucin no

haca referencia a los manantiales que no constituyen el punto de nacimiento de un ro, o quelo alimenten directamente, estas fuentes de agua no son consideradas como propiedad de lanacin (Suprema Corte de la Nacin, 1935: 528). Asimismo, en otra decisin los jueces sepronunciaron en el siguiente sentido: si el manantial es un afluente indirecto de un ro, el cuales declarado propiedad nacional, dicho manantial adquiere entonces, el mismo carcter, es decirque ser considerado como de propiedad nacional aunque la explotacin y el aprovechamientode dicha fuente haga que las aguas no se viertan en el ro (Suprema Corte de Justicia de laNacin, 1949: 164).

26 El artculo 933 del Cdigo Civil Federal contempla que el propietario de un terreno pue-de disponer de las aguas manantiales y de las subterrneas al igual que l puede captar las aguas

de lluvia. No obstante, es menester precisar que cuando dichas aguas atraviesan varios predios,su utilizacin es considerada como de utilidad pblica y, por consiguiente, se aplica el artculo27. Es preciso sealar tambin que el propietario de un predio no debe causar perjuicio a los de-rechos de los propietarios que se encuentran ro abajo. De igual manera hay que indicar que elCdigo Civil Federal y el Cdigo Civil para el Distrito Federal en materia comn y para toda laRepublica en materia federal contemplan las mismas reglas en cuanto al rgimen de las aguas.

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que abundaremos en nuestra investigacin, dado que esta rama del de-recho es la que se ha encargado de su regulacin en el transcurso de los

aos. En efecto, el agua haba sido retirada del dominio privado y delmercado. Los ttulos existentes dejaron de ser derechos de propiedad ypasaron a ser derechos de uso, los cuales comenzaron a ser clasificadosen orden de prioridad por la legislacin:27uso domstico, uso pbli-co, riego, produccin de energa, actividades industriales y entarquina-miento de terrenos.

La Ley sobre Aprovechamiento de Aguas de Jurisdiccin Federalde 1910,28adoptada durante el rgimen del presidente Porfirio Daz,

confirm el principio de la jurisdiccin federal sobre las aguas naciona-les que se entendan bajo el dominio pblico de la federacin (Aboites

Aguilar, 1998: 88). La Constitucin de 1917 consagr con claridad lasupremaca del inters pblico sobre la propiedad privada. El artculo27, prrafo quinto,29reafirm el dominio pblico de la nacin sobre lasaguas e integr los principios de imprescriptibilidad y de inalienabilidadde ellas.30

La evolucin del derecho del agua en Mxico se ha inspirado en las

diferentes ideologas que han presumido los gobiernos mexicanos a lo

27 Artculo 7 de la Ley sobre Aprovechamiento de Aguas de Jurisdiccin Federal (1910):... cuando concurran solicitudes para distinta aplicacin, se concedern en el orden de prefe-rencia siguiente: I. Para usos domsticos de los habitantes de las poblaciones; II. Para serviciospblicos de las poblaciones; III Para riego; IV. Para la produccin de energa; V. Para otrosservicios industriales; VI. Para entarquinamiento de terrenos.

28 Los diputados Rosendo Pineda y Eutimio Cervantes se opusieron a la adopcin de esta leyen 1910, pues consideraban que se trataba de una concentracin del poder de reglamentacin

en el gobierno federal (Cmara de Diputados, 1910: 19-20).29 En su versin original, el prrafo 5 del artculo 27 de la Constitucin mexicana redactadoen 1917, deca: Son tambin propiedad de la nacin las aguas de los mares territoriales en laextensin y trminos que fija el Derecho Internacional; las de las lagunas y esteros de las playas;las de los lagos interiores de formacin natural, que estn ligados directamente a corrientes cons-tantes; las de los ros principales o arroyos afluentes desde el punto en que brota la primera aguapermanente hasta su desembocadura; ya sea que corran al mar o que crucen dos o ms estados; lasde de las corrientes intermitentes que atraviesen dos o ms estados en su rama principal; las aguasde los ros, arroyos o barrancos, cuando sirvan de lmite al territorio nacional o al de los estados; lasaguas que se extraigan de las minas; y los cauces, lechos o riberas de los lagos y corrientes anteriores

a la existencia que fije la ley. Cualquiera otra corriente de agua no incluida en la enumeracin an-terior, se considerar como parte integrante de la propiedad privada que atraviese, pero el aprove-chamiento de las aguas, cuando sus curso pase de una finca a otra, se considerar como de utilidadpblica y quedar sujeta a la disposicin que dicten los estados (Nava Escudero, 2007: 176).

30 En aquella poca no haba disposicin expresa con respecto a las aguas subterrneas(Aboites Aguilar, 1998: 90).

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largo de la historia. As, el marco jurdico de la gestin de las aguas es elreflejo de la situacin poltica y econmica que ha prevalecido en Mxico

desde finales de la Revolucin hasta las primeras crisis econmicas quesacudieron el pas en los aos ochenta y noventa: la centralizacin casiabsoluta de los poderes en las manos del Estado federal y la omnipoten-cia de un partido nico, el .

Las tendencias contemporneas

Aunque el verdadero punto de ruptura se situara alrededor de 1992, elcual ocasion una profunda transformacin no slo de las institucionessino, ms an, de la mentalidad dominante, la crisis econmica de 1981ya haba comenzado a afectar las polticas pblicas que reglamentaban laadministracin de las aguas. Los grandes cambios haban sido inducidospor condiciones medioambientales alarmantes: la polucin de los recursosnaturales y las malas condiciones de las infraestructuras necesitabangrandes inversiones que el Estado mexicano no poda asumir.31

La adhesin al indujo a Mxico hacia otra crisis financiera cau-sada por la especulacin de capitales, conocida como el efecto tequilao elerror de diciembre. La situacin es bien conocida. La sobrevaluacin de lamoneda nacional causada por el flujo importante de capitales extranjerosengendr el temor de una devaluacin sbita y provoc la huda de losinversores inquietos. Esta disminucin de capitales impuls al gobiernomexicano a depreciar el peso, el cual perdi aproximadamente 15.2% desu valor. La crisis de 1994 tuvo consecuencias todava ms graves que lacrisis de 1982 (Del Toro, 1997: 78-79). Esta nueva crisis acentu aun msla necesidad de Mxico de pedir ayuda internacional y por consiguiente ladependencia con respecto a los grandes organismos econmicos aumen-t; as, en la actualidad el financia un gran nmero de proyectos, porun valor aproximado de un billn de dlares por ao.32

Bajo la influencia de los grandes organismos econmicos interna-cionales con los cuales Mxico mantuvo un fuerte lazo de dependencia

31 El gobierno de Vicente Fox hizo del agua una cuestin de seguridad nacional.32 De esa cantidad, 23% se destina a la agricultura; 11%, al dominio de las finanzas; 28%,

a la administracin pblica, 3%, al sector minero y la energa; 1%, a la industria y el comercio;6%, al dominio del agua; 16%, a la educacin; 7%, a los servicios de salud y servicios sociales,y 5% se canaliza a los transportes (Banco Mundial, 2007).

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econmica, se emprendieron grandes reformas orientadas en nuevasdoctrinas que hasta entonces no haban estado presentes en las polticas

de aguas mexicanas, tales como la descentralizacin, la democratizaciny la privatizacin.

La descentralizacin

En plena crisis econmica de 1982, el presidente Miguel de la Madridpropuso una reforma al artculo 115 de la Constitucin con el fin de

dejar en manos de los municipios, en concierto con los estados, el ma-nejo de los servicios de agua, alcantarillado y saneamiento. En realidad,esto constitua ms una manera de reducir la carga econmica y ad-ministrativa del poder federal en este asunto, que de reducir el controlfederal sobre el sector.

Sin embargo, es en virtud de la Ley de Aguas Nacionales () de1992 (Congreso de los Estados Unidos Mexicanos, 1992) que a losgobiernos estatales se les otorga un papel ms activo en la gestin de lasaguas (Cmara de Diputados, 1992a: 2921 y 2924, y 1992b: 275-277),y se les invita a adoptar sus propias leyes de gestin de agua potable,saneamiento y alcantarillado, y fijar sus tarifas.

Paradjicamente, es mediante la creacin de un organismo nacionalque la descentralizacin se estructur. As, el 16 de enero de 1989, elEstado estableci a la Conagua como rgano normativo encargado de lapreservacin, administracin y gestin de las aguas nacionales (Biswas,2003: 328).33 La Conagua, como rgano desconcentrado, acumulaamplios poderes decisorios y, a pesar de estar relacionada administra-tivamente con la Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales(Semarnat), depende jerrquicamente del gobierno federal, la nicainstancia a la cual ella debe rendir cuentas de forma directa (Biswas,

33

La Conagua form parte, en primera instancia, de la Secretara de Agricultura y Recursos Hi-drulicos. A partir de 1994 pas a depender de la Secretara de Medio Ambiente, Recursos Naturalesy Pesca (Semarnap), la cual en el 2000 se transform en la Secretara de Medio Ambiente y RecursosNaturales. Estas modificaciones le dieron ms autoridad e independencia a la Conagua, que enton-ces se convirti en el nico organismo federal dedicado a la gestin de las aguas nacionales. Vase elartculo 3, fraccin XII, de la (Congreso de los Estados Unidos Mexicanos, 1992).

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2003: 338).34La Conagua tiene la misin de administrar y preservar lasaguas nacionales, de comn acuerdo con la sociedad, con el objetivo de

alcanzar un desarrollo sustentable; est conformada por oficinas centra-les que se encuentran en el Distrito Federal, organismos de cuenca deacuerdo con la distribucin de las regiones hidrolgicas-administrativasy de direcciones locales en los diferentes estados. Las oficinas centralesestn encargadas de coordinar el trabajo de los organismos de cuencay de las direcciones locales, de adoptar la poltica general del agua y deimplementar las diversas estrategias hdricas en el mbito nacional.35Ladireccin central es la que otorga los permisos de extraccin y utiliza-

cin de aguas, as como de descarga de aguas residuales. De igual mane-ra, administra el registro pblico de derechos de agua, elabora normasen materia hdrica, propone modificaciones a la y administra elservicio meteorolgico nacional.

Por otro lado, los organismos de cuenca tienen la responsabilidad depreservar los recursos hdricos, controlar su calidad y administrarlos deuna manera sustentable. En cuanto a las direcciones locales, stas se en-cargan de aplicar las polticas, las estrategias, los programas y las reglasde la Conagua en las entidades federativas correspondientes.

Como organismo desconcentrado, la Conagua labora con diversasdependencias de los gobiernos estatales y el federal, pero sobre todo conlos municipios y organismos operadores, los cuales se encargan de losservicios pblicos de agua potable, alcantarillado y saneamiento (Cona-gua, 2005: 110). La Conagua tambin trabaja en colaboracin con elInstituto Mexicano de Tecnologa del Agua (), que se encarga dedesarrollar investigaciones y prestar la asistencia tcnica necesaria en el

34 No existe subordinacin entre la Conagua y la Semarnat, pues, como ya se seal, eldirector de la Conagua es nombrado en forma directa por el presidente de Mxico.

35 En el plan hdrico adoptado por la Conagua para el periodo de 2007 a 2012, este or-ganismo se fija, entre otros, los siguientes objetivos: mejorar la productividad del agua en el

sector agrcola, aumentar el acceso y la calidad de los servicios de agua potable y saneamiento,promover la gestin integrada y durable de las cuencas y acuferos, mejorar el desarrollo tc-nico, administrativo y financiero, consolidar la participacin de los usuarios de la sociedad enla administracin de las aguas, promover la cultura del agua, prevenir los riesgos derivados defenmenos meteorolgicos, evaluar los efectos del cambio climtico sobre el ciclo hdrico, crearuna cultura contributiva y observar la (Conagua, 2008b).

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sector, de acuerdo con lo establecido en el artculo 14 bis 3 de la (Congreso de los Estados Unidos Mexicanos, 1992b).36

La democratizacin

Dentro de esta tendencia descentralizadora, tanto las distintas instanciasgubernamentales como las de la sociedad civil estn llamadas a partici-par en la gestin del agua. Esta corriente haba empezado tmidamenteen 1972 con algunas de las numerosas modificaciones a la Ley Federal

de Aguas (Congreso de los Estados Unidos Mexicanos, 1972) que se ha-ban realizado con el fin de tomar en cuenta la realidad ejidal.37El Esta-do haba contemplado en ese entonces un sistema de representacin de-mocrtica proporcional en provecho de los diferentes usuarios del aguade una misma cuenca: los comits directores de distritos de irrigacinque reagrupaban a representantes de los ejidos,38de los propietarios ri-bereos, de las empresas locales, de los municipios, de los estados y de lacomunidad en general. Estos comits deban aprobar la programacin

de riego, los proyectos de instalacin de nuevas industrias, al igual quetoda actividad que necesitara recursos hdricos. Estos comits fijaban defacto una jerarqua de usos del agua sobre su territorio, a pesar de lasnormas legislativas vigentes al respecto.

36

El es un instituto de investigacin, desarrollo, adaptacin y traspaso de tecnologaespecializado en el sector del agua.37 Hay que recordar que esta estructura agrcola haba sido creada por el presidente Cr-

denas durante el periodo revolucionario con el fin de reemplazar el rgimen de los seorosfeudales de la poca. Supra.

38 Los ejidos son formas de organizacin comunitaria reconocidos por el artculo 25 de laConstitucin (Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, 1917) y por el artculo9 de la Ley Agraria(Congreso de los Estados Unidos Mexicanos, 1992b). Los ejidos cuentancon personera jurdica y patrimonio propio. Son considerados como propietarios de las tierrasque se les haba otorgado en los trminos prescritos por la ley. Tiene el derecho de uso de los

recursos de agua que atraviesan sus territorios, siempre que sean utilizados para sus necesidadescomunitarias y agrcolas. El artculo 52 de la Ley Agraria de 1992 contempla el derecho de losejidos de aprovechar las aguas, siempre y cuando se trate de tierras comunes y destinadas a laagricultura. El artculo 55 estipula que los ros que atraviesan varios terrenos ejidales son bienescomunes. Su utilizacin deber ser conforme a la reglamentacin interna del ejido o a la cos-tumbre ejidal, en la medida en que estas normas no sean contrarias a la ley.

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De hecho, este modelo fue retomado cuando se adopt el Plan Nacio-nal de Gestin Integrada de Cuencas.39Tal como lo hemos visto, el pas se

dividi en 37 regiones hidrolgicas, a partir de las delimitaciones natura-les de las cuencas hidrogrficas y la divisin territorial de los municipios.La cre una direccin de la Conagua40en cada regin hidrolgi-

ca, la cual se encargaba de la organizacin de los consejos de cuenca41yde la concertacin entre los diferentes usuarios del agua. Estos consejos,formados por representantes gubernamentales, por diversos usuarios ypor representantes de la sociedad civil, tienen como principal funcinprogramar y coordinar los diferentes usos del agua en la regin deter-

minada (, y Presencia Ciudadana Mexicana, 2006: 67-69).stos trabajan de la mano con los Comits Tcnicos de Aguas Subterr-neas (Cotas).

El Consejo de Cuenca Lerma-Chapala, en 1989, fue el primero que secre; seguido del Consejo de Cuenca del Ro Bravo y del de la Cuenca delValle de Mxico en 1995. Hacia 1997 se buscaba mejorar la coordinacinde los consejos de cuenca en todo el mbito nacional, con el objetivo dearmonizar las actividades de los diferentes consejos y de compartir las ex-periencias respectivas; claro est, en funcin de las caractersticas hdricas,geogrficas, polticas y econmicas de cada regin.42

La implantacin de estos organismos colectivos suscit ciertas resis-tencias, ya que impona esfuerzos de concertacin entre entidades ad-ministrativas municipales y estatales que hasta esa poca haban gozadode una cierta autonoma. Algunos autores ponen en duda el verdaderovalor democrtico de esta estructura (Schmidt, 2005).

Otro rgano de consulta en cuestin de aguas es el Consejo Consul-tivo del Agua, que fue creado como asociacin civil en marzo de 2000.43Este organismo, que se declara independiente, est formado por per-

39 Este modelo de gestin toma en cuenta la misin ecosistmica del agua, la cual debearmonizarse con los diferentes usos del agua, sean stos para el desarrollo social y econmico delas regiones (, y Presencia Ciudadana Mexicana, 2006: 68-69).

40 La Conagua ha sido reconocida por la como la entidad federal competente en ma-teria de aguas nacionales.

41

Estos consejos trabajan de comn acuerdo con los organismos de subcuenca o micro-cuenca.42 Actualmente existen 25 consejos de cuenca y 69 Cotas.43 Este Consejo se constituy como asociacin civil en el ao 2000 por invitacin del pre-

sidente de Mxico y de la Conagua. Vase la pgina web de este organismo en: .

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sonas e instituciones que provienen de sectores acadmicos, sociales yeconmicos. Su fin es promover y apoyar los cambios estratgicos nece-

sarios para el uso racional y la gestin sustentable del agua. Este Con-sejo acta como consultor de diversas organizaciones que provienende los sectores tanto pblico como social y privado (Conagua, 2005:130-133; artculo 14 bis de la en Congreso de los Estados UnidosMexicanos, 1992b). Algunos de sus miembros son nombrados a ttulopersonal; por ejemplo, algunos presidentes de fundaciones, profesoresuniversitarios, el rector de la Universidad Nacional Autnoma de Mxi-co (). Otros miembros son nombrados a ttulo institucional por

organismos como la Asociacin Nacional de Empresas de Agua y Sa-neamiento de Mxico, la Asociacin Nacional de Usuarios de Riego, elConsejo Coordinador Empresarial, el Consejo de la Comunicacin, laCmara Nacional de la Industria de Radio y la Televisin, el InstitutoPolitcnico Nacional, el Instituto Tecnolgico y de Estudios Superioresde Monterrey y la . Aunque la Conagua no sea integrante delConsejo como tal, es invitada especial y permanente.

Por otro lado, la legislacin de aguas contempl la importancia decrear los Consejos Ciudadanos del Agua Estatales, que esencialmentedesempean el mismo papel que el Consejo Consultivo del Agua, peroen el mbito estatal. Aunque estos Consejos no se hayan implantadomuy bien en todas las entidades federativas, no deja de ser un modelointeresante, pues cuando inicien su funcionamiento permitirn la par-ticipacin ciudadana.

Observamos, as, el esfuerzo de democratizacin que Mxico ha em-prendido desde hace ms de una dcada; sin embargo, an no existenestudios que permitan evaluar los efectos reales de estas estructuras enla gestin del agua.

La liberalizacin

La reforma ms grande que Mxico ha adoptado en la poca con-

tempornea en lo que hace a la gestin de sus recursos hdricos tieneque ver con el impulso hacia la privatizacin de los servicios. Comolo hemos expuesto con anterioridad, las crisis econmicas de los aosochenta y noventa conmocionaron de manera tan profunda el pasque el gobierno se vio obligado a buscar apoyo financiero de los or-

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ganismos econmicos internacionales, como el , el y el (Schmidt, 2005: 12-14).

Estas instituciones defienden valores asociados con el liberalismoeconmico y prefieren las reglas del mercado al intervencionismo es-tatal. Teniendo en cuenta las condiciones lamentables de los recursoshdricos mexicanos y la necesidad de inversiones importantes en in-fraestructuras, Mxico se vio obligado a buscar apoyo en el . Variosprstamos se otorgaron con el fin de modificar de manera considerablela estructura administrativa, lo que implicaba comenzar por reformasdel sistema jurdico. Ahora bien, se sabe que este organismo, as como

el , favorece los enfoques econmicos de la gestin de los recursosnaturales, lo que implica adoptar modelos de privatizacin de los servi-cios o ms an, modelos de colaboracin mixta entre el sector pblicoy el sector privado. Estos organismos proponen un modelo de adminis-tracin de los servicios de abastecimiento de agua basado en la doctrinaque se conoce como la Escuela Francesa del Agua(Laim, 2005: 17).

La de 199244 refleja esta mentalidad. Los debates que dieronlugar a su adopcin lo comprueban: el Estado debe retirarse de las acti-

vidades de construccin de infraestructuras y de servicios, para que deesta manera se permita entrar a las empresas privadas. El diputado Hc-tor Ramrez Cullar subrayaba la importancia de reducir el papel delEstado a su funcin puramente normativa, a la atribucin de permisosy de concesiones. Consideraba que todas las obras de infraestructurashidrulicas, que eran de competencia federal como las presas, los puen-tes y los acueductos, deberan ser confiadas a empresas privadas y que,al mismo tiempo, las tarifas del agua deban reflejar los costos reales(Cmara de Diputados 1992c: 675-677).

El Plan Nacional de Desarrollo, presentado por el presidente de laRepblica para llevarlo a cabo durante su mandato, determina, entreotras cosas, conforme a la , la poltica nacional del agua que fijalos objetivos en lo concerniente a la gestin de los recursos hdricos de

44 Esta ley es completada por la nueva Ley General de Bienes Nacionales de 2004, cuya pri-

mera adopcin ocurri en 1941, con modificaciones en 1968 y 1982 (Congreso de los EstadosUnidos Mexicanos, 2004); la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente(Congreso de los Estados Unidos Mexicanos, 1988); la Ley Federal de Derechos (Congreso delos Estados Unidos Mexicanos, 1981) y la Ley de contribucin de mejoras por obras pblicasfederales de Infraestructura hidrulica, (Congreso de los Estados Unidos Mexicanos, 1990), ascomo por diversas leyes fiscales.

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Mxico.45El plan del presidente Vicente Fox (2000-2006), como ya sedijo, hizo del agua una cuestin de seguridad nacional y declar, al mis-

mo tiempo, la importancia de asociar el sector privado a la solucin dela crisis. En septiembre de 2001, se adopt una nueva poltica del aguapotable a travs del Programa para la Modernizacin de OrganismosOperadores del Agua (Promagua). ste, financiado por un prstamodel de 250 millones de dlares, formaba parte del Plan Nacional deDesarrollo 2001-2006 (Schmidt, 2005: 21).46

La nueva cultura del aguaimpulsada por el gobierno mexicano rom-pe con los antiguos esquemas, esencialmente en tres aspectos.

En primer trmino, introduce una concepcin mercantilista delagua. Las concesiones y permisos de captacin de aguas nacionales sonotorgados dependiendo del uso que se quiera hacer de sta: el artculo 3de la (Congreso de los Estados Unidos Mexicanos, 1992) distingueel uso, es decir toda actividad que implica el consumo total o parcial delagua, del aprovechamiento, toda utilizacin del recurso en actividadesque no implican el consumo como tal, y de la explotacin, es decir todautilizacin de agua que pretenda extraer de ella elementos qumicos uorgnicos, sin consumo significativo (Huerta, 2007: 206). Estas dis-posiciones son objeto de interpretaciones diversas en lo que conciernea la calificacin jurdica de estas concesiones. Para algunos, se trata deun derecho real de usufructo, derivado del derecho de propiedad; paraotros, se trata de un derecho personal visto bajo el ngulo de la adminis-tracin de bienes ajenos. Esta discusin cuestiona el estatus jurdico delagua, tradicionalmente fijado como una cosa o un bien comn: serque la nueva legislacin ha convertido las aguas en bienes apropiables,las cuales ahora forman parte de los bienes que circulan en el comercio?(Faras, 1993: 53). Un valor econmico ha sido atribuido al agua si se

juzga por las modificaciones a la en 2004 y a la Ley Federal de De-rechos (Congreso de los Estados Unidos Mexicanos 1981). Esta ltima

45 El Plan de Desarrollo se elabora cada seis aos e indica los principios, objetivos y estrate-gias que guiarn el correspondiente mandato presidencial.

46 Schmidt seala que los prstamos del son administrados por el Banco Nacional de

Obras y Servicios Pblicos y la Conagua. Aade que Promagua trabaja de comn acuerdo conla Oficina Internacional del Agua (), el Centro Internacional del Ambiente (, por sussiglas en ingls)) y el Centro Mexicano de Capacitacin del Agua y Saneamiento (Cemcas),organismos que representan sobre todo los intereses de los grandes consorcios transnacionalesdel sector del agua, principalmente Suez y Vivendi, en el caso de la y del Cemcas, y AnglianWater, Northumbrian Water, Severn Trent Water y Thames Water en el caso del .

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es considerada como uno de los instrumentos econmicos impulsadospor el gobierno federal para la gestin del agua. Una de las finalidades

de esta norma es la de fijar las tarifas para la utilizacin del agua ascomo para las descargas de aguas residuales. En este sentido, el artculo222 de la Ley Federal de Derechos prescribe que las personas fsicasy morales que usen, exploten o aprovechen aguas nacionales debernpagar derechos de agua, en funcin de la zona de disponibilidad y de suuso.47Estos derechos son otorgados por medio de ttulos de concesiny al igual que los permisos de descarga de aguas residuales, deben ins-cribirse en el Registro Pblico de Derechos de Agua (Repda), como lo

indica la Ley de Aguas Nacionales desde 1992.48El Repda tiene por ob-jetivo administrar los recursos hdricos de la cuenca tomando en cuentasu disponibilidad. Toda emisin de ttulos requiere un estudio previo:el nmero de ttulos emitidos deber corresponder al volumen de aguadisponible por ao con el fin de permitir la renovacin del recurso.49Conforme al artculo 231 de la Ley Federal de Derechos, Mxico se di-vide en nueve zonas de extraccin y en cada una de estas zonas el preciode los derechos de agua vara: entre ms disponibilidad de agua haya,

menor ser el costo de los derechos y viceversa (Conagua, 2006: 124).Los tribunales han afirmado que los derechos de agua respetan el prin-

cipio de proporcionalidad, ya que el importe a pagar estara directamenterelacionado con la disponibilidad del recurso en una zona determinada, yal grado de utilizacin y de aprovechamiento del agua por intereses priva-dos (Suprema Corte de Justicia de la Nacin, 2000: 349).

47 El artculo 224 de la Ley Federal de Derechos (Congreso de los Estados Unidos Mexi-canos, 1981) contempla excepciones en el pago de estos derechos de agua cuando stas son sedestina a actividades agrcolas o cuando se utilizan aguas residuales.

48 En el momento de implementar el sistema de registro de derechos de agua, las infor-maciones que provenan de los distintos consumidores del agua no eran fiables. En efecto, losusuarios teman declarar el volumen real necesario para sus actividades. As, algunos declarabanmenos del volumen realmente utilizado para sus operaciones corrientes, con el fin de evitar

una subida de los costos. Otros, por el contrario, declaraban un volumen ms alto, con el finde asegurar la disponibilidad del recurso para sus actividades. As, mientras que a finales dediciembre de 1995, la Conagua contaba con tan slo 26 000 usuarios registrados, en junio de1999 ya haba 265 000.

49 Segn el registro pblico, 77 321 millones de hectmetros cbicos son concedidos paraconsumo (uso) y 158 566 hectmetros cbicos para aprovechamiento (Conagua, 2005: 111).

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A pesar del valor de los objetivos fijados, la cre implcitamen-te50un mercado de derechos de agua, dado que autoriza la transferencia

de dichos derechos entre usuarios. Esta Ley no reglamenta las condi-ciones requeridas para efectuar dichas transferencias, sino que se limitaa ordenar la inscripcin de toda modificacin en la propiedad de losttulos en el Repda.

El segundo aspecto de la nueva cultura del agua en Mxico tieneque ver con la imposicin. Las facturas deben reflejar en lo sucesivolos costos de extraccin, purificacin y distribucin del agua (Schmidt,2005). La mayora de las veces, las tarifas difieren dependiendo de los

usos, segn sean stos domsticos, comerciales, industriales o agrcolas.En ciertas municipalidades, las tarifas son progresivas (Conagua, 2006).La obligacin de pagar por el abastecimiento de agua es una cuestinque no ha sido claramente decidida, as mientras algunos municipiosconsideran que el derecho al agua impide el corte del servicio, en otrosmunicipios no se aplica esta regla. De hecho, algunas decisiones judicia-les han afirmado que el recibo de pago no pretende cobrar por el aguacomo tal, sino tan solo por los costos del servicio (Suprema Corte de

Justicia de la Nacin, 2000: 349).El artculo 121 de la Ley General de Salud (Congreso de los Esta-

dos Unidos Mexicanos 1984) contempla que las empresas de abasteci-miento de agua no pueden interrumpir el servicio por concepto del nopago de la factura.51Sin embargo, la Conagua sostiene que teniendo encuenta que la fijacin de tarifas es de competencia estatal, las municipa-lidades no estaran sometidas a esta disposicin. Una decisin judicial,pronunciada en el estado de Colima, avala este mismo punto de vista:una ley que prevea la interrupcin del servicio del agua por falta depago es vlida en la medida en que el texto sea claro y que las reglas de

50 La transmisin de los derechos de agua est regulada por los organismos de cuenca, segnlo establecido en los artculos 12 bis 6, fraccin XXXII; 18, 20 y 23 bis de la , que tratan delas concesiones de derechos para la explotacin y el aprovechamiento de las aguas. El artculo33 trata de la transferencia de derechos de agua; el artculo 37 bis y los artculos 48 a 54 de estamisma legislacin contemplan la creacin de un banco de derechos de agua (Congreso de los

Estados Unidos Mexicanos, 1992).51 Mxico es signatario de la Observacin general nm. 15, la cual es una interpretacinjurdica presentada en 2002 por el Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales dela Naciones Unidas, rgano supervisor de la aplicacin del Pacto internacional de DerechosEconmicos, Sociales y Culturales, la cual le impone a los Estados asegurar un mnimo vital deagua para el uso personal domstico de todos los gobernados. Vase Schmidt (2005: 15-16).

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seguridad jurdica y de legalidad contempladas en el artculo 16 de laConstitucin sean respetadas (Suprema Corte de Justicia de la Nacin,

2001a: 167). Esta misma regla deber aplicarse cuando los servicios deagua son prestados por una empresa privada, pero en este caso teniendocomo base jurdica la responsabilidad contractual: el caso se presenten el estado de Aguascalientes (Suprema Corte de Justicia de la Nacin,2001b: 693).52Estas medidas han sido justificadas por la importanciade proteger los recursos naturales en favor de las generaciones futuras.

El tercer aspecto de esta nueva cultura es la presencia cada vez msmarcada del sector privado.53Los contratos, llamados llave en mano,

conceden a una sola empresa la gestin de todos los aspectos de unproyecto, comenzando desde de la construccin, pasando por el finan-ciamiento del equipo, hasta la operacin del servicio de agua. Estoscontratos han sido fuertemente criticados: se considera que estas conce-siones, casi irrevocables, conllevan a la comercializacin del agua y, porconsiguiente, a su definicin como bien econmico.

Los municipios han sido incitados en gran medida a confiar los ser-vicios de agua al sector privado. La ciudad de Aguascalientes fue la pio-nera en esta materia: concluy un contrato de concesin con una du-racin inicial de 20 aos, luego de 30 aos con un consorcio formadopor la empresa y la multinacional francesa Gnrale des Eaux (hoyVivendi). La ciudad de Cancn sigui los mismos pasos en 1995 (PeaGarca, 2004: 90 y 93).54Puebla, Navojoa, Saltillo y el Distrito Federaldaran tambin en concesin al sector privado la responsabilidad delsaneamiento de las aguas residuales. En efecto, las empresas privadasestn cada vez ms presentes en la gestin de los servicios de agua desde1982. Las trasnacionales del agua como Suez, Vivendi, Aguas de Barce-

52 Varias decisiones han sido tomadas en el mismo sentido, en particular en las entidades deQuintana Roo, Oaxaca, Tamaulipas y San Lus Potos. Esta tesis lleg a sentar jurisprudencia(Suprema Corte de Justicia de la Nacin, 1997: 157).

53 Las modificaciones de 2004 a la hicieron nfasis en el reconocimiento del valoreconmico del agua (vase el artculo 7 bis, fraccin VIII; artculo 9; artculo 12 bis 6, fraccinXVIII; artculo 13 bis 3, fraccin XI y XVIII, y artculo 14 bis 5, fraccin I, XI y XV. Los art-culos 102 a 108 y 111 bis demuestran las incitativas de la ley para la concesin de los servicios

de agua al sector privado (Congreso de los Estados Unidos Mexicanos, 1992).54 Segn Alejandra Pea Garca, existen alianzas entre Suez y las empresas mexicanas GrupoPeoles, Grupo Tribasa y Grupo Mexicano de Desarrollo, al igual que entre Vivendi y Grupo (Ingenieros Civiles Asociados), y Texana Solaqua con (Obregn, Sonora) (Pea Garca,2004). Vase tambin el cuadro acerca de la intervencin de las grandes multinacionales delagua en Mxico elaborado por Pea Garca y reproducido en el texto de Schmidt (2005).

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lona, la empresa alemana ames Water perteneciente al grupo ,y las estadounidenses Solaque y Bitwater participan entre otras cosas en

los servicios de concepcin, programacin, construccin y operacin delas redes de distribucin de agua, lo mismo que en el mantenimiento deplantas de tratamiento de aguas residuales (Schmidt, 2005: 26).

Aunque en un inicio la privatizacin hubiera tenido como principalobjetivo financiar las infraestructuras, las empresas privadas proponana cambio asociaciones pblico-privadas para la operacin de los servi-cios, dejando al Estado la responsabilidad de las inversiones. La lgicaes clara: la gran inversin que requiere la infraestructura conlleva un

aumento en las tarifas, lo que ocasiona dificultades en el pago de las fac-turas. Las inversiones en el sector del agua en Mxico todava provienenen 70% del sector pblico y en 30% del sector privado. En efecto, 32%de las inversiones provienen del gobierno federal, 23% de las entida-des federativas, 13% de las municipalidades y 31% del sector privado,como lo expone el cuadro 1.

Con las reformas a la en 2004, el estatus jurdico de las aguasnacionales sufri una modificacin intrnseca. El nuevo marco jurdicoconfiere una gran importancia al valor econmico del agua. Es el princi-pio de una nueva era de la gestin del agua en Mxico, la cual est regidapor los principios econmicos alentados por los organismos econmi-cos internacionales. As es, en los momentos de adopcin de la y desus ltimas reformas, esas organizaciones han estado muy presentes enla escena poltica y econmica del pas. Ciertos autores consideran quese trata del arraigamiento de la ideologa neoliberal en las institucionesmexicanas, la cual encierra un racionamiento puramente mercantil delos bienes pblicos (Snchez Sandoval, 2007: 365). En la actualidad,el agua es considerada en Mxico ms como un bien econmico quecomo un bien comn en el sentido estricto del trmino.

Conclusin

El estudio del contexto hdrico, econmico y poltico-jurdico de Mxi-co nos permite comprobar que la gestin del agua en este pas ha evolu-cionado en funcin de las ideologas que han forjado su historia y de lascoyunturas econmicas. Uno de los periodos clave en el cual se dio ungran giro a las polticas pblicas del agua es el de 1982 y aos siguientes,

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a partir de los cuales se denota una importante intervencin de los orga-nismos econmicos internacionales que modelaron, primero que todo,el marco normativo mexicano y luego sus estructuras organizacionales.

Es evidente que estas transformaciones profundas no han sido acep-tadas an de manera unnime por todos los sectores de la poblacin

mexicana. El debate se ha centrado en la transformacin clandestina delestatus jurdico del agua, ya que ninguna modificacin constitucionalo legislativa al respecto ha sido sometida a las instancias oficiales delCongreso. Aparte de los grandes debates acerca de lo que representasimblica y emotivamente el agua, ciertas decisiones gubernamentales

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Concepto/Fuente Federal Estatal Municipal Crdito/IP/Otros

Total

Inversiones Conagua 6 175.3 4 790.7 2 610.0 907.1 14 483.0

Agua potable y saneamientoen zonas urbanas

3 265.6 3 424.3 1 009.7 907.1 8 606.7

Valle de Mxico* 399.0 0.0 0.0 0.0 399.0

Devolucin de derechos 1 600.3 0.0 1 600.3 0.0 3 200.6

Agua limpia 37.9 41.1 0.0 0.0 79.0Prossapys 539.0 562.6 0.0 0.0 1 101.5

Promoagua 333.5 762.8 0.0 0.0 1 096.2

Otras dependencias 910.0 197.7 307.8 5 708.8 7 124.3

Sedesol 453.7 159.2 238.4 17.6 869.0

Conafovi** 0.0 0.0 0.0 5 690.9 5 691.0

Conadepi** 456.3 38.5 69.4 0.3 564.0

Total 7 085.3 4 988.4 2 917.8 6 615.9 21 607.3

IP: iniciativa privada; Conagua: Comisin Nacional del Agua; Prossapys: Programa para laConstruccin y Rehabilitacin de Sistemas de Agua Potable y Saneamiento en Zonas Rurales;Promoagua: Programa de Modernizacin de Organismos Operadores de Agua; Sedesol: Secre-tara de Desarrollo Social; Conafovi: Comisin Nacional de Fomento a la Vivienda; Conadepi:Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas.* Recursos del Fideicomiso 1928, con aportaciones del gobierno del Distrito Federal y porcuenta y orden del Estado de Mxico.** La inversin estatal incluye los recursos municipales.Fuente: Conagua, 2007: 120.

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han sido muy controvertidas para la poblacin; entre ellas se encuen-tran los proyectos de derivacin de ros que se han vuelto soluciones

de primera mano para mitigar la reparticin desigual del agua. Si bienestas medidas aportan soluciones de corto plazo, pueden provocar mo-dificaciones fundamentales en los ecosistemas, inmigracin de especiesinvasoras y sequa de los ros. De esta manera puede empeorar el estadode los recursos hdricos y comprometer el futuro de las generacionesvenideras. Por otro lado, la gestin de este recurso vital por medio debancos de agua imprime una mentalidad mercantil que hace predo-minar el valor econmico del agua sobre su valor social y medioam-

biental, lo que genera grandes desacuerdos en el pas. El agua formaparte de las grandes preocupaciones del pueblo mexicano y ha llegadoa ser una cuestin de seguridad nacional. Mxico, como signatario delPacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, secomprometi a asegurarle a toda su poblacin el suministro de agua debuena calidad.55.A pesar de los grandes esfuerzos hechos por el gobiernomexicano, el abastecimiento de agua a una poblacin tan numerosa,en un contexto de crecimiento econmico y de diversificacin de las

actividades, sigue siendo uno de los principales problemas de este pas.Podemos preguntarnos hasta qu punto el esfuerzo desplegado en lademocratizacin de las instancias de toma de decisiones favorecer laexpresin y la consideracin de los diferentes puntos de vista y provo-car nuevos equilibrios.

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Artculo recibido el 9 de septiembre de 2009y aceptado el 16 de febrero de 2010

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gestión del agua en méxico

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