gestao de servicos publicos municipais

Gesto de servios pblicos municipais

Gesto de servios pblicos municipais

Nelson Martins Brudeki

Editor-chefe :: Lindsay Azambuja

Editores-assistentes :: Ariadne Nunes Wenger, Marcela Mariana de Abreu

Anlise de informao :: Wlader Celso Bogarin

Reviso de texto :: Monique Gonalves

Capa :: Denis Kaio Tanaami

Projeto grfico :: Raphael Bernadelli

Diagramao :: Mauro Bruno Pinto

Av. Vicente Machado, 317 :: 14 andarCentro :: CEP 80420-010 :: Curitiba :: PR :: BrasilFone.: (41) [email protected]

1 edio, 2007.

Informamos que de inteira responsabilidade do autor a emisso de conceitos.

Nenhuma parte desta publicao poder ser reproduzida por qualquer meio ou forma sem a prvia autorizao da Editora Ibpex.

A violao dos direitos autorais crime estabelecido na Lei n 9.610/1998 e punido pelo Art. 84 do Cdigo Penal.

B888g Brudeki, Nelson Martins Gesto de servios pblicos municipais /

Nelson Martins Brudeki. Curitiba: Ibpex, 2007. 290 p.

ISBN 978-85-87053-22-1

1. Administrao municipal. I. Ttulo.

CDD 35220.ed.

nota sobre autor

Nelson Martins Brudeki possui graduao em Cincias Econmicas pela Universidade Federal do Paran (UFPR), em 1996, e mestrado em Gesto Urbana pela Pontifcia Uni-versidade Catlica do Paran (PUCPR), em 2005. Atualmen-te, colaborador do Instituto Brasileiro de Ps-Graduao e Extenso (Ibpex). Tem experincia na rea de planejamento urbano e regional, atuando principalmente com os seguin-tes temas: sistema de gua, sistema de esgoto, custos, gesto urbana, universalizao e projeo populacional.

Dedico a Ana e Susu, esposa e filha, pelo apoio emocional, pela

pacincia, pelo incentivo e carinho, to importantes em todos os

momentos da minha vida.

apresentao

Este trabalho ter como objetivo principal um detalha-mento dos servios pblicos oferecidos pelos municpios. So quatro captulos estruturados para este fim.

O primeiro captulo tem como objetivo trazer a luz para questes gerais sobre os servios pblicos locais, desde sua concepo, autonomia, competncia e atores envolvidos nos nveis regional e local. comum a viso de que os servios pblicos se resumem efetivamente sua disponi-bilidade para a populao. Na verdade, existe muito traba-lho, planejamento e articulao nos bastidores tcnicos e polticos. Uma importante estrutura fsica e um contingente populacional de tcnicos que pensam sobre os problemas municipais to necessrios para o cotidiano municipal. Por-tanto, o primeiro captulo tentar evidenciar as dificuldades e as complexidades que envolvem a prestao de servios pblicos municipais. Vale ressaltar que esse captulo servi-r, ainda, de base para as reflexes que certamente sero feitas nos captulos seguintes, sempre dirigidos s diversida-des locais, to comuns para a realidade brasileira. A partir do segundo captulo, devero ser abordados os seguintes

servios pblicos municipais: transporte coletivo, saneamen-to bsico (distribuio de gua, coleta e tratamento de es-goto, gesto de resduos slidos e drenagem urbana), txi, funerrio, comrcio ambulante, feiras e mercados.

No segundo captulo ser apresentado o primeiro servio pblico municipal componente deste trabalho, ou seja, os servios pblicos de transporte coletivo. O conhecimento desse servio fornecer informaes sobre as dificuldades relativas integrao regional, desenvolvimento local, s di-ficuldades de acesso e necessidade de contnuas pesquisas junto populao sobre a qualidade dos servios prestados. Ser demonstrado que a construo de indicadores poder ser uma ferramenta til para o controle desse servio.

No terceiro captulo, ser apresentado o servio de sanea-mento bsico, que recentemente foi dividido em mais quatro servios (distribuio de gua, coleta e tratamento de esgoto, gesto de resduos slidos e drenagem urbana). Ser demons-trado que esses servios possuem uma interao importante, ou seja, a falta de atuao pblica em apenas um deles po-der causar impactos nos demais servios do rol de sanea-mento bsico, inclusive em outros da administrao pblica que no foram abordados, dado que seria inconveniente em funo da proposta bsica do trabalho, ou seja, o leitor de-ver exercitar a reflexo e procurar mais informaes junto sua administrao local. Os servios que sero abordados traro informaes sobre a gesto pblica, sobre os impactos na sade da populao local e sobre as prticas exercidas atualmente para a disponibilizao desses servios pblicos.

No quarto captulo, sero apresentados os servios pbli-cos de articulao local (funerrio, iluminao pblica, txi, comrcio ambulante, feiras e mercados). Assim, o leitor sa-ber como a administrao local desses servios feita e, ainda, o porqu de esses servios poderem ter sua norma-tizao distinta em relao a todos os outros municpios e, mesmo assim, no serem inconstitucional.

A linguagem nesta obra ser simples e sem jarges das respectivas reas tcnicas de cada servio pblico, pois acredita-se que essa metodologia seja mais adequada para uma melhor assimilao dos contedos pretendidos durante a realizao deste trabalho.

sumrio

1 Gesto dos servios pblicos Noes Bsicas >> 17

1.1 Servios pblicos >> 18

1.2 Servios pblicos princpios >> 19

1.3 Servios pblicos classificao >> 20

1.4 Servios pblicos essenciais >> 21

1.5 Servios pblicos remunerao >> 24

1.6 Servios pblicos direitos e obrigaes dos usurios >> 25

1.7 Servios pblicos competncias municipais >> 27

1.8 A populao como varivel para os servios pblicos municipais >> 29

1.9 A descentralizao administrativa dos servios >> 45

1.10 A autonomia do municpio >> 51

1.11 Medindo os servios pblicos >> 69

Consideraes >> 88

Atividades para fixao de contedo >> 90

2 Transporte coletivo >> 101

2.1 Servio de transporte coletivo >> 102

2.2 Transporte coletivo formas >> 102

2.3 Transporte coletivo tipos >> 103

2.4 Transporte coletivo bases legais de atuao dos municpios >> 104

2.5 Transporte coletivo modelo para um planejamento >> 109

2.6 As necessidades sociais do ser humano >> 118

2.7 Pesquisando a demanda >> 121

Consideraes >> 126


3 Saneamento bsico >> 139

3.1 Servios pblicos de distribuio de gua >> 150

3.1.1 Distribuio de gua urbanizao e poluio ambiental >> 153

3.1.2 Distribuio de gua variveis no consumo de gua >> 156

3.1.3 Distribuio de gua construo do sistema >> 158

3.1.4 Distribuio de gua controle e reduo de perdas >> 164

3.1.5 Distribuio de gua evoluo das fontes de financiamento >> 166

3.2 Servio pblico de coleta e tratamento de esgoto >> 168

3.2.1 Coleta e tratamento de esgoto rede >> 169

3.2.2 Coleta e tratamento de esgoto tratamento biolgico >> 171

3.2.3 Coleta e tratamento de esgoto desinfeco >> 172

3.2.4 Coleta e tratamento de esgoto a contaminao >> 175

3.2.5 Coleta e tratamento de esgoto financiamento >> 176

3.2.6 Coleta e tratamento de esgoto uso efetivo e controle de perdas >> 177

3.3 Servio pblico de drenagem e manejo das guas pluviais >> 178

3.3.1 Drenagem e manejo das guas pluviais a ocupao do solo >> 179

3.3.2 Drenagem e manejo dasguas pluviais rios urbanos >> 180

3.3.3 Drenagem e manejo das guas pluviais um sistema a ser articulado >> 181

3.3.4 Drenagem e manejo dasguas pluviais a ocupao de baixadas >> 182

3.3.5 Drenagem e manejo das guas pluviais planejamento >> 183

3.3.6 Drenagem e manejo dasguas pluviais financiamento >> 190

3.4 Servio pblico de gesto de resduos slidos >> 191

3.4.1 Gesto de resduos slidos coleta de lixo >> 202

3.4.2 Gesto de resduos slidos importncias socioeconmicas >> 204

3.4.3 Gesto de resduos slidos gerenciamento integrado >> 206

3.4.4 Gesto de resduos slidos tratamento e disposio final >> 207

3.4.5 Gesto de resduos slidos separao e recuperao de materiais >> 211

3.4.6 Gesto de resduos slidos aterro sanitrio >> 215

Consideraes >> 219


4 Os servios pblicos de articulao local >> 241

4.1 Servios pblicos de articulao local funerrios >> 242

4.2 Servios pblicos de articulao local txi >> 248

4.3 Servios pblicos de articulao local iluminao pblica >> 251

4.4 Servios pblicos de articulao local comrcio ambulante >> 257

4.5 Servios pblicos de articulao local feiras e mercados >> 261

Consideraes >> 266


Consideraes finais >> 271

Referncias por captulo >> 273

Referncias >> 277

Gabarito >> 289

Gesto dos servios pblicos Noes bsicas

Para o entendimento sobre os servios pblicos munici-pais, necessrio entender os mecanismos que os fazem funcionar. Este captulo mostrar toda uma estrutura legal que define competncias para a administrao pblica dos servios dirigidos populao, possibilitando o entendimen-to sobre quando o servio pblico de competncia da ad-ministrao pblica local, bem como a sua importncia para seus muncipes. Ao entender esse aparato legal bsico, o ca-ptulo estimular, ainda, o controle, o planejamento e a am-pliao dos servios. Ser apresentada, ainda, a importncia dos indicadores como ferramenta pblica para mensurar a situao atual de qualquer servio pblico. O captulo mos-trar que os indicadores so informaes que possibilitam o controle e servem como ferramentas bsicas para auxiliar o planejamento, isto , para ajudar o gestor pblico a ter uma viso futura das suas metas, principalmente quando estas es-to direcionadas para a ampliao das redes dos servios.

captulo 1

18 Nelson Martins Brudeki

1.1 Servios pblicos

Em relao ao cidado usurio, a questo dos servios p-blicos vista a partir da anlise intuitiva de sua performan-ce (qualidade) ou disponibilidade (quantidade). Para os dois casos, tem-se a clara conscincia de que ele j existe, limi-tando-se simplesmente a esse fato. Longe de querer afirmar categoricamente que reflexes mais profundas (por parte do cidado em relao aos servios pblicos) sejam impossveis de acontecer. Mas se fosse feita uma pesquisa a respeito do que so os servios pblicos, provavelmente, teria-se como resposta que esse assunto de responsabilidade de enge-nheiros e polticos. No obstante a esse fato e sem qualquer sombra de dvida, o assunto to importante que merece um pouco mais de ateno por parte do cidado, principal-mente para que este tenha a conscincia do porqu do surgi-mento dos servios pblicos e de quem a responsabilidade pela sua disponibilizao, pois essas so questes inseridas no seu conceito. Mas, enfim, o que servio pblico?

Na opinio de Meirelles1: Servio pblico todo aque-le prestado pela Administrao Direta ou Indireta atravs de normas e controles estatais, satisfazendo necessidades (essen-ciais ou secundrias) da coletividade.

Do ponto de vista de Esprito Santo e Canado2: Servio pblico pode ser considerado como toda atividade fornecida pelo Estado ou por quem esteja a agir no exerccio da fun-o administrativa, quando houver permisso constitucional e legal para isso.

Gesto de servios pblicos municipais 19

Portanto, em todos os casos citados anteriormente, no fo-ram verificadas diferenas expressivas nos conceitos. Pode-se, ento, estruturar um conceito sobre servio pblico para esse trabalho, ou seja: todo aquele que a Administrao Pblica presta comunidade (aos mais diversos grupos so-ciais), admitindo que seja essencial para a sociedade ou por interesse prprio, sempre baseado por normas do direito pblico.

1.2 Servios pblicos princpios

Figueiredo3 sugere que estes sejam norteados pelos se-guintes princpios:

princpio da generalidade: consiste no fato de os ser-vios pblicos serem prestados aos usurios da forma mais abrangente possvel;

princpio da uniformidade: consiste na prestao do servio pblico de forma uniforme a todos os usurios que atendam aos requisitos tcnicos e legais para sua prestao;

princpio democrtico: deve-se garantir a participao do beneficirio em todas as formas disponveis de ser-vios pblicos, impondo a prestao a todos os usu-rios interessados;

princpio da continuidade: significa que vedado ao contratado paralisar a prestao de servios pblicos, invocando o no-cumprimento da obrigao contratual pela Administrao Pblica contratante;


princpio da modicidade das tarifas: deve ser o suficien-te para proporcionar a justa remunerao dos servios prestados;

princpio da atualidade: implica que a prestao do servio pblico seja sempre atualizada e modernizada, tornando-o eficiente;

princpio da cortesia: o servio pblico deve ser pres-tado cordialmente, devendo ser concedido de forma corts para com os usurios;

princpio da segurana: os servios pblicos devem ser oferecidos com segurana, sem que haja riscos de da-nos para os usurios;

1.3 Servios pblicos classificao

Segundo Cunha4, a sua classificao tende a ser diversi-ficada, principalmente no que se refere finalidade, quem presta o servio, quem usurio, divisibilidade e essenciali-dade. Assim, os servios pblicos so classificados em:

servio de utilidade pblica: so aqueles que a Admi-nistrao oferece de forma direta ou por delegao a terceiros, desde que em condies previamente regu-lamentadas e sob o seu controle, mas por conta e risco dos prestadores, mediante remunerao dos usurios;

servios prprios: como o prprio nome indica, so aqueles com clara responsabilidade do Poder Pblico, por exemplo: segurana, polcia, higiene e sade pbli-ca, sendo que para a execuo destes o Estado utiliza sua supremacia sobre os administrados;


servios imprprios: no possuem como objeto as ne-cessidades bsicas da comunidade, mas as que a Admi-nistrao presta de forma remunerada, por seus rgos ou entidades descentralizadas (autarquias, empresas pblicas ou sociedades de economia mista) ou dele-ga sua prestao a concessionrios, permissionrios ou autorizatrios;

servios administrativos: so aqueles que satisfazem s necessidades internas do rgo ou possibilitam a pre-parao prvia de outros servios que sero prestados pelo Poder Pblico, por exemplo a imprensa oficial;

servios industriais: so os que produzem renda para quem os presta mediante remunerao da utilidade usada (tarifa ou preo pblico);

servios uti universi (universais): so aqueles prestados pelo Poder Pblico sem a possibilidade de prvia iden-tificao individual dos seus usurios. Financiados por tributos gerais, como os impostos;

servios uti singuli (individuais): so aqueles prestados a um nmero determinado de usurios ou que possibi-litem a sua individualizao (telefone, gua e energia eltrica domiciliar).

1.4 Servios pblicos essenciais

Segundo Cunha5, o conhecimento do conceito de servio pblico essencial fundamental para entender a problemtica em torno do que se tem em estudo. Torna-se uma tarefa rdua apontar os servios que podem ser considerados essenciais,


principalmente porque a doutrina e a jurisprudncia no tm entendimento firme, delimitando, objetivamente, os servios investidos de essencialidade. A Constituio Federal de 1988, em seu art. 9, 1, determina que a lei definir os servios ou atividades essenciais e dispor sobre o atendimento das neces-sidades inadiveis da comunidade. Dessa forma, ainda que se exera o direito de greve, o funcionamento dos servios pbli-co essenciais estaria assegurado. A Lei n 7.783 de 28 de junho de 1989, conhecida como Lei de Greve, veio regulamentar a norma jurdica constitucional. Ela dispe sobre o exerccio do direito de greve, define as atividades essenciais, regula o atendimento das necessidades inadiveis da comunidade e d outras providncias. A Lei de Greve de enorme utilidade, pois traz, no seu art. 10, a relao de servios ou ativida-des essenciais. Esse artigo, bem como o art. 11 da mesma lei, segue orientao da Organizao Internacional do Trabalho, que considera como servios pblicos essenciais aqueles cuja interrupo coloca em perigo vida, segurana ou sade de seu destinatrio. Eis a enumerao do art. 10:

Art. 10 so considerados servios ou atividades essenciais:I. tratamento e abastecimento de gua; produo e distribuio de energia eltrica, gs e combustveis;II. assistncia mdica e hospitalar;III. distribuio e comercializao de medicamentos e alimentos;IV. funerrios;V. transporte coletivo;VI. captao e tratamento de esgoto e lixo;VII. telecomunicaes;VIII. guarda, uso e controle de substncias radioativas, equipa-mentos e materiais nucleares;IX. processamento de dados ligados a servios essenciais;X. controle de trfego areo;XI. compensao bancria.


A Lei de Greve um importante indicativo, mas a doutrina no a considera de forma absoluta. Reconhece o carter de essencialidade dos servios pblicos de forma indetermina-da ao considerar que, em princpio, todo servio pblico essencial. Tal posicionamento doutrinrio peca pela impreci-so ao deduzir que os servios pblicos essenciais no esto adstritos ao rol citado no art. 10 da Lei de Greve, o qual no taxativo, somente exemplificativo.

A jurisprudncia no consegue definir o que so servios pblicos essenciais, da mesma forma que no capaz de in-dicar quais so eles. Limita-se a dizer que so indispensveis e se subordinam ao princpio da continuidade. Essa consta-tao torna necessria a anlise do carter de essencialida-de do servio de acordo com o caso concreto, observan-do as circunstancias fticas, sabendo que a interrupo dos servios viola princpios e direitos fundamentais de cunho constitucional. De todo modo, a questo da essencialidade realmente o ponto fraco para um melhor entendimento da questo em anlise. Mas o que ser essencial? Deve-se pen-sar, ento, que a falta de um determinado servio pblico to importante para o usurio que essa ausncia venha a impor (direta ou indiretamente) algum tipo limitao que, anteriormente, tenha se tornado direito atravs de lei.

Nesse ponto, necessrio fazer um pequeno parntese, a ttulo de curiosidade, para lembrar que a atual Constituio prev limitaes de direito, como os arts. 137, 138 e 139, que tratam do estado de stio.

Voltando ao assunto da essencialidade dos servios pbli-cos, pode-se afirmar que todo servio pblico essencial. E,


ento, reforando a reflexo, essencial porque a sua ausn-cia pode causar algum tipo de dano a um determinado n-mero de usurios, mesmo que no sejam a maioria, ou seja, o servio pblico essencial no porque beneficia a maioria ou a totalidade da populao, mas sim pelo motivo de ser primordial ao cotidiano de uma pessoa ou de um grupo de pessoas. Caso contrrio, o servio pblico no teria motivo ou motivao da sua existncia. No h cabimento que o gestor pblico possa vir a estruturar um servio pblico e, para tanto, utilize recursos financeiros pblicos to escasso nos dias de hoje, para no beneficiar ningum na sociedade.

1.5 Servios pblicos remunerao

Harada6 afirma que existe uma grande confuso entre taxa e tarifa que vem de longa data e foi gerada em funo da interferncia do Estado em atividades privadas que no di-zem respeito aos fins pretendidos pela execuo dos servios pblicos. Portanto, o autor define taxa como tipo tributrio, cuja cobrana est vinculada aos ditames do Direito Pblico, justificada pelo exerccio do poder de polcia (exercida pelo prprio Estado) ou em funo da contrapartida pela utiliza-o de um determinado servio pblico, seja pelo uso efeti-vo seja pelo seu potencial, sendo este ltimo para os casos em que o servio pblico est disposio do usurio ou, em outras palavras, mesmo que este no esteja utilizando o servio (mas estando sua disposio), ele ser cobrado. Para o caso da tarifa, Harada7 afirma que esse tipo tributrio se justifica pelos servios requeridos junto ao Estado ou para aqueles servios vendidos por este. A diferena ressaltada


pelo autor que, no primeiro caso a receita derivada, en-quanto no segundo originria. Derivada porque a cobrana feita por um servio que se presta explorao econmica, e, nesse caso, nitidamente diferente da receita originria, que se presta em funo de um interesse primordial do Esta-do. Existem outras linhas de argumentos que defendem que a taxa seria um evento equivalente ao imposto, s podendo, portanto, ser implantado em ano anterior sua execuo. Enfim, a discusso continuar at que o legislativo venha a tornar mais claras as regras sobre esse tema, pois at o mo-mento no existe sequer uma jurisprudncia que coloque uma luz sobre essas diferenas conceituais.

1.6 Servios pblicos direitos e obrigaes dos usurios

A opinio de Figueiredo8 de que o usurio tenha cons-cincia de que os servios pblicos so estruturados para atender s suas necessidades, mas, sobretudo, que saiba de suas obrigaes.

Direito de receber servio adequado: os usurios devem receber a prestao do servio pblico que satisfaa s condies de regularidade, continuidade, eficincia, se-gurana, atualidade, generalidade, cortesia na sua pres-tao e modicidade das tarifas.

Direito de receber informaes: visa assegurar ao usu-rio a garantia do recebimento de informaes e cer-tides para a defender seus direitos, sejam individuais ou coletivos.


Direito de obter e utilizar o servio com liberdade de escolha: em regra, vigora o princpio da autonomia da vontade quanto escolha pelo usurio do servio a ser prestado ou utilizado, ou seja, a ele vedada a imposi-o de determinado servio, salvo nos casos de presta-o exclusiva.

Levar ao conhecimento do Poder Pblico e da conces-sionria as irregularidades de que tenha conhecimento, referentes aos servios prestados e comunicar s autori-dades competentes os atos ilcitos praticados pela con-cessionria na prestao dos servios. Esses direitos vi-sam garantir a prestao do servio pblico adequado.

Contribuir para a permanncia das boas condies de servios pblicos: imposta aos usurios a obrigao de zelar pelos bens por meio dos quais os servios p-blicos so prestados. Pelo simples fato de que um dano causado a um bem pode inviabilizar ou dificultar a adequada prestao destes.

Num futuro prximo, quando a questo da transparncia na gesto da coisa pblica for um assunto comum e assi-milado por todos que trabalham na Administrao Pblica, o usurio poder, ainda, solicitar informaes mais detalha-das, por exemplo: os impactos nas tarifas (ou taxa) de uma reduo no desperdcio por parte Administrao Direta ou Indireta, quando houver.


1.7 Servios pblicos competncias municipais

De quem se deve cobrar a prestao de servio pblico quando este no estiver adequado aos princpios j aborda-dos? Algumas vezes, culpa-se o ente federativo estadual por um servio de competncia da Unio ou do municpio. Afi-nal, o servio pblico de competncia do Estado, no ? Segundo Figueiredo9, inicialmente a resposta seria sim. Os entes federativos fundamentais (Unio, Estado, Distrito Fede-ral e municpio) detm em bloco a responsabilidade de provi-denciar as utilidades pblicas necessrias aos administrados. Somente a partir de ento pode-se falar em repartio das competncias para a prestao do servio pblico, que ser realizada mediante critrios tcnicos e jurdicos, que levaro em considerao os interesses prprios de cada esfera admi-nistrativa, a natureza dos servios, alm da capacidade para execut-los de forma mais vantajosa para a Administrao.

Na opinio de Ferrari10, a repartio das competncias pre-cisa do entendimento do termo autonomia, que significa a capacidade ou o poder de gerir os prprios negcios den-tro de um crculo prefixado pelo ordenamento jurdico que a embasa. Nesse sentido, a competncia municipal leva em considerao o critrio determinador do interesse local, que se impe aos poderes estaduais e aos da prpria Unio. Vale salientar que no h interesse local que tambm no seja re-flexamente da Unio e do estado membro, como no h in-teresse nacional ou regional que no se reflita nos municpios como partes integrantes de uma realidade maior. no muni-cpio que todos vivem e da satisfao de suas necessidades


bsicas que surge o seu bem-estar. Porm, a comunidade lo-cal est inserida num contexto maior da comunidade estadu-al e federal. Assim, as carncias locais se projetam tambm nesse contexto mais amplo, o que faz com que tambm haja interesse estadual e federal no bom andamento e desenvol-vimento das entidades locais. Podem, ainda, existir casos em que o interesse por um certo servio pblico acaba por afetar outros municpios ou uma regio inteira? O que fazer nessas situaes? Bem, para facilitar a resposta, necessrio citar como exemplo a questo da gua e do lixo em alguns munic-pios. Para o primeiro exemplo: nem todo o municpio possui manancial prprio (guas superficiais ou subterrneas) para o atendimento do servio pblico de distribuio de gua para a sua populao; e para o segundo exemplo: municpios que possuem uma zona urbana to grande que ocupa todo o seu territrio, no existindo, portanto, espao para dispor seus resduos slidos. Nesses exemplos, o interesse local vai entrar em conflito com o interesse local de outros munic-pios, e a soluo est primordialmente associada ao poder de negociao, principalmente se forem encontrados pontos de reflexos mtuos, por exemplo: uma capital possui sua ati-vidade econmica com base na mo-de-obra no residente em seu territrio, ou seja, estes vo para as suas casas (no final do expediente de trabalho) localizadas em um dado mu-nicpio circunvizinho (municpio-dormitrio). A negociao, nesse caso, pode levar em considerao a reduo do nvel de desemprego na cidade-dormitrio ou as dificuldades para locomoo da populao desse municpio para o que possui atrativo econmico. Enfim, esses so alguns exemplos, poden-do existir em concreto muitos outros pontos que serviro de


negociao entre municpios. Nesses casos, a abrangncia do interesse local no municpio passa para o mbito regional.

1.8 A populao como varivel para os servios pblicos municipais

Nos ltimos anos, o adensamento populacional em re-as urbanas proporcionou a ampliao das dificuldades em transformar os recursos financeiros disponveis em infra-es-trutura de servios pblicos que fosse suficiente para o aten-dimento de toda populao. O poder de atrao dos centros urbanos est quase sempre relacionado a um certo grau de desenvolvimento socioeconmico, que pode ser interpreta-do como novas opes para melhorar as condies de vida, criando expectativas e motivando o deslocamento para essas reas. Essa nova demanda se une ao crescimento da prpria populao local, e, dessa forma, os servios pblicos tendem a estar mais pressionados.

a) As necessidades e o ser humano

Algum j parou para pensar no que motiva o ser humano a ter o comportamento que tem, isto , eternamente insatis-feito? Basicamente, pode-se supor que a base dessa resposta tambm possa ser encontrada em outros animais de compor-tamentos similares. Parece plausvel que tudo tenha origem nos termos percepo e necessidade. Segundo Okamoto11, atravs dos filtros condicionantes (sensorial, fisiolgico e cul-tural) que o ser humano capta os estmulos externos (tempe-ratura, cheiros, gostos, imagens, equilbrio e outros) para ade-quar seu organismo ao meio ambiente e, assim, neutralizar


determinado incomodo fsico, biolgico ou psicolgico. Es-ses estmulos externos fazem parte de um contexto natural que forma o meio ambiente. As captaes desses estmulos so direcionadas ao crebro, pois nele que se processam as informaes (internas do prprio organismo e as externas do meio ambiente). Se as informaes internas acusarem um desconforto qualquer em funo de um estimulo externo, busca-se automaticamente a retomada de equilbrio ou bem--estar orgnico. Afinal, ningum toma mais gua do que a necessria para saciar a sede. justamente na busca pelo bem-estar que reside a necessidade, ou seja, esse o resulta-do de processamento mental que busca a retomada do bem--estar orgnico ou psicolgico. Vale salientar que a necessi-dade ocorre tambm de modo involuntrio, ou seja, mesmo que o indivduo esteja dormindo ou em um hospital em esta-do de coma, ainda assim seu organismo precisa da retomada do equilbrio. Portanto, o termo necessidade definido por Ferreira12 como: Aquilo que inevitvel ou fatal. possvel afirmar que no existe um estado de satisfao plena? Muito pelo contrrio, existe, sim, uma satisfao plena, mas tem-porria, indiferentemente do padro de vida que o individuo tem. O que se conclui que existe uma acomodao que temporria e pode variar de indivduo para indivduo. Isso pode ter acontecido quando o ser humano era apenas um animal nmade, quando sua sobrevivncia dependia basi-camente da sua percepo em relao ao meio ambiente. Quando se esgotavam todos os recursos do local, o ser hu-mano era estimulado a procurar outro lugar, e assim aconte-ceu por um bom perodo de tempo. Esse fato, associado a caractersticas sociais (sempre buscou a formao de grupos


em toda a sua histria evolutiva) e ao agregar conhecimento sobre o meio ambiente de convvio (clima, solo, vegetao, gua e animais), auxiliou a descoberta de que, ao se fixar em determinados espaos, haveria um ganho coletivo associado dominao desse meio. J no era necessrio que cada indivduo tivesse um conhecimento amplo da natureza para garantir sua sobrevivncia. Esses indivduos comeariam a se especializar em tarefas a ponto de influenciar os resultados de todo o grupo. Esse sucesso, j to aparente, comeou a atrair a ateno de outros indivduos, que tambm acabavam por deixar a vida nmade que tinham para se juntar a esses grupos ou para formar seus prprios. Ao chegar nesse ponto, surgiu a necessidade de gerenciar interesses e conflitos; um marco comum, em que a tica e a moral fossem os guias comportamentais. Argumenta Giannetti13 que essa necessi-dade convergiu para a constituio de um poltico soberano. Mas, se o ordenamento moral a condio de existncia da comunidade ou grupo politicamente organizada, como explicar o seu surgimento? A resposta do autor o medo. Em particular o medo da morte violenta. Ao mesmo tempo, movidos por suas paixes naturais, os homens jamais se satis-fazem com o que seu e buscam incessantemente aumentar suas posses, segurana e reputao. O autor acrescenta que no existe um bem supremo a ser buscado por todos, mas existe um mal supremo que todos evitam a qualquer preo (a morte). A nomeao de um poltico soberano est inti-mamente ligada necessidade de sobrevivncia. o preo que se paga para fazer valerem direitos e obrigaes entre os componentes do grupo. Evitando, assim, o lado brbaro do ser humano e mantendo a ordem social dentro do grupo.


Mas a questo no se encerra nesse ponto; ainda preciso abordar o fato de que o homem um ser naturalmente insaci-vel em suas necessidades. Ento, deve-se analisar o seguinte exemplo: um cidado e sua famlia moram em uma chcara bastante afastada do centro comercial (cidade) do municpio. O seu cotidiano sempre foi difcil, pois toda vez que precisa-vam vender ou comprar mercadorias, necessitavam tambm percorrer quilmetros a p, gerando insatisfao contnua. Mas, aos poucos, pouparam o suficiente para comprar ca-valo e carroa. A vida melhorou por um tempo, mas logo a insatisfao retornou, pois debaixo de sol ou chuva tinham de fazer diariamente o mesmo percurso. Foi nesse ponto que o prefeito municipal foi sensibilizado e resolveu colocar um nibus para fazer a conduo da populao daquela regio para o centro da cidade. Inicialmente, era uma viagem de ida pela manh e de retorno noite. Todos ficaram satisfeitos por um tempo, mas de novo logo veio a insatisfao, pois acha-vam que deveria haver outras viagens durante o dia. E, assim, o prefeito concordou e colocou o nibus para fazer o mesmo percurso quatro vezes ao dia. A famlia ficou satisfeita por um tempo, mas por insatisfao j defendiam a tese de que os nibus tinham de ter uns banquinhos para que as pessoas pudessem sentar. E assim a necessidade continuou... O mri-to do aprendizado est relacionado condio bsica do ser humano, que de contnua percepo do meio, satisfazendo necessidades que podem parecer supridas durante um tem-po, mas na verdade um breve estgio de estagnao. Essa mesma situao ocorre com os servios pblicos, ou seja, existe uma satisfao momentnea por parte da populao, o qual pode perdurar por meses ou anos, mas com certeza


existir um momento em que as presses populares retorna-ro ao gestor pblico. Este, na verdade, se encontra no meio de um jogo de interesses, num determinado momento indo para um lado e, na direo oposta, em outro.

b) A formao de grupos de interesse

A estruturao dos servios pblicos, em mbito munici-pal, o resultado do jogo de interesses sociais de grupos dentro do prprio municpio. Para entender melhor a afir-mao anterior, o leitor deve ter em mente que o municpio composto por diversas pequenas comunidades (algumas urbanas e outras rurais, na maioria dos casos). A presso so-bre os seus representantes (pequenos lderes ou vereadores) muito grande, em funo da satisfao de necessidades que resultam na exigncia da ao do Poder Pblico local, que, por sua vez, requer recursos financeiros, normalmente limitados. nesse momento que tamanho documento, pois o grupo de interesse ou o tamanho da presso que este possa vir a fazer que determina o direcionamento das po-lticas pblicas. A sabedoria popular aponta para uma con-cluso sobre a questo, observando o comportamento de um recmnascido:, ele vai comear a fazer barulho (choro) quando algo lhe incomodar, seja frauda, fome, frio ou di-vertimento; o fato que seu silncio induz (em condies normais) a uma interpretao de satisfao.

c) Os servios pblicos so para as cidades ou para os municpios?

Vale fazer uma pequena pausa para explicar que as presses podem ocorrer dentro de um contexto urbano ou rural, cidade


ou municpio. Mas qual a diferena entre cidades e munic-pios? Para Resende e Castor14, as cidades nada mais so do que grupos de pessoas que se aglomeram em um determinado espao fsico para se proteger, trocar entre si os produtos de suas habilidades prprias, cumprir em conjunto tarefas e traba-lhos que no podem ser realizados sozinhos ou no querem, como pessoas que desejam viver em conjunto. J os munic-pios so semelhantes s cidades, embora em um patamar mais complexo, por suportarem caractersticas rurais e urbanas, mas com a mesma dinmica, ou seja, para viver em associao. O convvio entre os indivduos exige dois tipos de aprendiza-do, que se traduzem em um ponto crucial: equilibrar desejos e interesses de cada membro individualmente com interesses e desejos dos outros e conciliar a ocupao humana do territrio com os limites da natureza, adaptando-se a ela, descobrindo e respeitando seus limites. No primeiro caso, fcil entender o porqu. Se uma espcie de delimitao bsica entre os di-reitos e responsabilidades de cada indivduo no existir entre todos os membros de uma coletividade, a lei do mais forte prevalecer de forma generalizada, e a vida em grupo esta-r fatalmente comprometida. Na verdade, esse um processo que tem sido realizado pelo homem h sculos, sem que com isso tenha chegado a sua plenitude. Fato que se fez necess-ria a criao de instrumentos para garantir esse aprendizado. E o Poder Pblico existe exatamente para mediar interesses e desejos individuais, assegurando que todo e qualquer membro de uma comunidade tenha garantido um grupo de direitos fun-damentais, independentemente de sua posio na escala social e econmica. No segundo, quando um grupo se instala em determinado espao fsico (desde que o primeiro caso tenha


sido assimilado com um certo grau de estabilidade jurdica e poltica), a questo dos recursos naturais passa a ser de suma importncia para sua sobrevivncia (como ser visto em deta-lhes em captulo futuro). Portanto, o gestor pblico vai sofrer presses de grupos com interesses em comum dentro de uma nova perspectiva que limita suas aes em funo da prpria limitao natural do meio em que vive dado a sua dificuldade em se recuperar. E, nesse sentido, a estruturao dos servios que beneficiem a populao deve seguir os mesmos aprendi-zados defendidos por Rezende e Castor15, no interessando se so urbanos ou rurais, at porque so pblicos e, no municpio, porque a cidade est inserida no territrio de um municpio.

d) Quando o crescimento inesperado

Pois bem, conforme j comentado, o municpio compos-to por uma populao rural e por outra urbana, com exceo de algumas metrpoles que so to grandes que chegam a ocupar todo o territrio municipal (os municpios de Curitiba e So Paulo so exemplos dessa expanso). A populao uma varivel de difcil controle em funo de sua capacidade de mobilidade. O deslocamento desordenado dentro do pr-prio municpio est associado a uma possvel falta de gesto pblica quanto utilizao e ocupao do solo. Um bom Plano Diretor pode ser a soluo de gesto para esse tipo de problema. Do ponto de vista do deslocamento de reas rurais para as urbanas (o xodo rural), o movimento mais ex-pressivo foi verificado a partir da dcada de 1970, registrado pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), e se referia ao fenmeno do xodo rural em direo aos cen-tros urbanos, mudando a configurao do Pas. A Tabela 1


demonstra o grau de concentrao populacional ocorrida a partir do censo de 1970.

Tabela 1 Proporcionalidade populacional brasileira

Censo Populao residente

Rural Urbana Total

1970 44,06% 55,94% 100,00%

1980 32,41% 67,59% 100,00%

1991 24,41% 75,59% 100,00%

2000 18,75% 81,25% 100,00%

FONTE: IBGE, POPULAO RESIDENTE POR SExO E SITUAO 1970/2000.

Do ponto de vista de Singer16, esse deslocamento popula-cional rumo aos centros urbanos foi causado por dois fatores:

fatores de mudanas tcnicas, que decorrem da intro-duo de novas formas e processos comuns ao modo de produo capitalista que causou a desapropriao de pequenos camponeses, a expulso de agregados, parceiros e outros agricultores no proprietrios, fazen-do reduzir o nvel de emprego;

fatores de limitao, manifestada pela existncia de grandes propriedades que inibem outras demandas por reas cultivveis.

Do ponto de vista de Puppi17, o xodo rural conseqncia de uma reduo drstica do padro de vida rural e do constante descaso governamental com relao s dificuldades enfrenta-das pelo pequeno agricultor nas dcada de 1960 e 1970. Foram eventos comuns em muitos estados durante o mesmo perodo; a situao brasileira uma mdia dos eventos apresentados. Entretanto, preciso salientar que podem ter ocorrido outros


eventos que afetaram o grau de urbanizao, particularmente no nvel estadual, tornando-o mais ou menos representativo conforme o caso. Em verdade, os dois autores esto corretos em suas anlises, alis, uma conseqncia da outra, pois a introduo de tecnologias em reas rural (maquinrios, fertili-zantes e defensivos) fez aumentar a produtividade com redu-o da mo-de-obra. Por outro lado, a preferncia por culturas baseadas em produo em escala (soja, cana-de-acar) tam-bm fez surgirem os grandes latifndios e, por conseqncia, a eliminao de vrias pequenas propriedades. Uma vez sem o trabalho no campo, muitas famlias tiveram de buscar alter-nativas e, assim, os centros urbanos foram a nica sada poss-vel. J para Puppi18, um crescimento populacional inesperado e expressivo pode ser traduzido num incremento prejudicial em relao s necessidades da comunidade. O autor enfatiza que so novos os problemas funcionais, sociais e econmicos que se juntam a outros preexistentes, fazendo com que solu-es sejam de difcil viabilizao em funo de elevados custos estruturais. um efeito em cascata dentro de um ciclo vicioso, no qual as dificuldades sociais sobrecarregam a funcionalidade operacional das infra-estruturas que desembocam em preju-zos econmicos, pois inibem investimentos privados, fazendo, com isso, se reduzir a oferta de empregos, diminuindo a renda e incentivando toda uma economia informal.

e) Quando o crescimento almejado

O crescimento e a reduo demogrfica so situaes an-tagnicas, que podem ocorrer no mesmo espao em pero-dos diferentes. Tanto o primeiro quanto o segundo causam problemas de gerenciamento de recursos para o atendimento


populacional (segurana, educao, sade, moradia, sanea-mento, transporte, entre outros). No primeiro caso, surgem problemas para expandir os servios pblicos para toda a populao. As reas centrais das cidades so contempla-das por diversas redes de servios, sendo um verdadeiro recheio de oportunidades de compras e de trabalho para todos os gostos, pelo menos aparentemente. Os meios de comunicao e at mesmo o Poder Pblico local divulgam uma imagem de que a vida menos difcil nesses locais em funo das inmeras opes de servios que esto disposio da populao. Os meios de comunicao, por sua vez, criam slogans como: cidade verde, cidade planeja-da, cidade sorriso, cidade cano, cidade educao, cidade desenvolvida, ou seja, so inmeros os termos que podem ser adotados relacionando a cidade com uma realidade que, se existe, para bem poucos. Na verdade, esse marketing direcionado a incentivar o gasto dos visitantes e quase invisvel, podendo significar oportunidades de trabalho no setor de servios. De uma forma ou de outra, acabam por es-timular o crescimento populacional. Acontece que reas de forte poder atrativo possuem um custo muito alm daquele disponvel por muitas famlias vindas de outras localidades. Ao chegar, percebem que os custos diminuem quando se afastam do centro da cidade, ou seja, nas periferias os custos de moradia so menores, mas os problemas estruturais so maiores, pois, quando chegam, encontram essas reas em estgio de povoamento avanado e sofrendo com a falta de inmeros servios pblicos. Por fim, no tendo para onde ir, se alojam em reas pblicas (invaso), beira de rios, cortios ou favelas. Em todos os casos so submoradias em condies


sub-humanas, expostas a riscos (segurana, sade ou am-bientais, por exemplo) de todo tipo.

Do ponto de vista poltico, incentivar os gastos dos visitan-tes em seu municpio pode significar um aumento da arre-cadao local de impostos, em funo do estmulo a todo o setor econmico da regio, ou seja, mais recursos financeiros na economia local propulsiona todos os demais setores pro-dutivos. Em relao queles que vm para se fixar em defi-nitivo, o pensamento poltico fica aguado quanto ao Fundo de Participao dos Municpios, que leva em considerao a populao residente. A Lei complementar n 91 de 22 de dezembro de 1997, em seu art. 1, determina que:

...fica atribudo aos Municpios, exceto os de Capital, coeficiente individual no Fundo de Participao dos Municpios FPM, se-gundo seu nmero de habitantes, conforme estabelecido no 2 do art. 91 da Lei n 5.172 de 25 de outubro de 1966, com a reda-o dada pelo Decreto-Lei n 1.881, de 27 de agosto de 1981.

1 Para os efeitos deste artigo, consideram-se os Municpios regularmente instalados, fazendo-se a reviso de suas quotas anualmente, com base nos dados oficiais de populao produ-zidos pela Fundao Instituto Brasileiro de Geografia e Estats-tica IBGE... .

A lgica simples: quanto maior o nmero de habitan-tes, maiores sero os recursos transferidos ao municpio atravs dessa metodologia. Notadamente, os polticos no conseguem perceber que os pontos negativos superam os positivos, pois a possvel diferena de arrecadao no con-segue ser suficiente para amparar os servios pblicos nem os moradores antigos, qui os novos moradores. Os recur-sos transferidos no levam em considerao o quanto seria


considerado suficiente (por habitante) para estruturar (cons-truir ou disponibilizar) no municpio os servios pblicos ne-cessrios para equilibrar a demanda com a oferta. Por isso, nesse ponto que se fazem os reflexos negativos. Quais so os servios pblicos que deveriam ser disponibilizados para toda a populao? E a que custo, sabendo que estes variam de municpio para municpio? No existe um custo-padro para os servios pblicos e mesmo que houvesse, o Fundo de Participao dos Municpios no seria suficiente para co-bri-los. Seria necessrio um maior controle da parte do Poder Pblico local e em mbito nacional de forma coordenada para fornecer dados especficos.

f) O xodo populacional

O esvaziamento populacional faz com que as infra-estruturas j existentes enfrentem problemas de subutilizao. At porque algumas infra-estruturas so construdas com base na maior utilizao, beneficiando o maior contingente populacional possvel. Para o que se quer chamar a ateno, neste momento, o fato de que algumas infra-estruturas no possuem a mesma mobilidade que a populao (energia eltrica e saneamento bsico so exemplos). um grande dilema para o gestor pblico a deciso de criar polticas pblicas que disponibilizem a infra-estrutura necessria para a expanso dos servios pblicos e o risco apresentado pelo municpio de perder anualmente um contingente populacional, que por sua vez, seria o motivo de uma poltica pblica de infra-estrutura expansionista. Ainda dentro desse segundo caso, existem municpios com caractersticas bem particulares. So aqueles que possuem um poder atrativo


de temporada (municpios litorneos ou com atrativos tursticos sazonais). Ningum imagina que deva levar sua infra-estrutura (proporcional) de servios pblicos junto das bagagens de viagem. Pois bem, nesses municpios, o princpio do planejamento estrutural pela maior populao tambm utilizado. Imagine que uma famlia chega para passar as frias em um balnerio qualquer justamente no perodo de festas de fim de ano. O que aconteceria, se, l pelas 19 horas, quando a famlia voltasse da praia, no encontrasse gua para tomar banho ou para a descarga do vaso sanitrio? por isso que algumas infra-estruturas de servios pblicos so planejadas para o atendimento em perodos de pico. At esse ponto estaria tudo bem se esse contingente, depois de um certo tempo, resolvesse voltar para seus municpios de origem. O que fazer agora com toda aquela infra-estrutura de servios pblicos (energia eltrica ou saneamento bsico) que j foram implantados e que sero subutilizados na maior parte do ano? Aparentemente, o cidado comum no demonstra qualquer preocupao em relao s reflexes apresentadas, se limita apenas a colocar a responsabilidade nica e exclusiva no Poder Executivo local (Prefeitura Municipal).

g) As cidades sustentveis

Parte-se do pressuposto de que exercendo o poder cons-titucional de ir e vir, este encontrar a sua disposio todo e qualquer tipo de infra-estrutura de servios pblicos que proporcionem a sua comodidade. Em resumo, a cidade deve ser administrativamente equilibrada, a ponto de proporcio-nar um desenvolvimento sustentvel. E o entendimento des-se termo que deve ser seguido pelos cidados residentes de


reas urbanas. Para melhor detalhar o que se pretende com o termo, Bezerra e Ribeiro19 ensinam que desenvolvimento sustentvel tem a capacidade de conciliar mtodo de pro-teo ambiental, eqidade social e eficincia econmica, promovendo a incluso econmica e social, atravs de um conjunto de polticas pblicas capazes de universalizar o acesso da populao infra-estrutura econmica e social, satisfazendo s necessidades presentes, sem comprometer a capacidade das geraes futuras de suprir as suas prprias necessidades. Encontrar esse equilbrio de suma importn-cia para a prpria sobrevivncia humana, no somente do ponto de vista ambiental, mas tambm pensando e agindo para que a incluso social possibilite a plena utilizao social das infra-estruturas urbanas (econmicas e sociais) sem pri-vilegiar este ou aquele indivduo ou grupos. Se de um lado essa questo pode significar a expanso da infra-estrutura de servios urbanos para que todos tenham acesso, de outro, faz-se necessrio que a prpria populao tenha educao e conscincia do uso desses servios e da sua importncia para a sustentabilidade urbana.

h) Crescimento populacional planejado

O ato de planejar significa olhar para o futuro dentro de certos limites que possam ser controlados, e, em se tratando de empreendimentos que utilizam como base a tcnica para atingir metas comunitrias, a projeo temporal apenas ter alguma serventia se puder fornecer uma direo futura, pos-svel e controlvel. Assim, para um melhor entendimento, faz--se necessrio analisar alguns mtodos mais utilizados para a projeo populacional de um municpio (esses mtodos so


baseados em ensinamentos de Puppi20, com exceo do lti-mo, que foi desenvolvido pelo IBGE):

Mtodo do Incremento Mdio Aritmtico: parte do princpio, de que o crescimento populacional se efetua atravs de uma taxa constante, referente populao na data inicial do perodo de previso e sem acmulo peridico, evoluindo em progresso aritmtica.

Mtodo do Incremento Geomtrico: apesar de ser ne-cessria a utilizao de uma taxa de crescimento cons-tante, a diferena deste mtodo para o anterior est jus-tamente em considerar o tempo como um exponencial para o incremento anual sobre a taxa. Este mtodo ofe-rece resultados com uma boa margem de acerto caso no surjam acontecimentos que perturbem a dinmica do crescimento da cidade.

Mtodo do Diagrama Retangular: utiliza a construo de um grfico no sistema cartesiano. No eixo das abs-cissas ficam os anos correspondentes aos recensea-mentos, respeitando os intervalos referentes aos per-odos decorridos. No eixo das ordenadas, registram-se as quantidades populacionais, respectivos a cada ano do eixo das ordenadas. Imaginando um sistema mnimo formado de trs informaes recenseadas, ao serem marcados trs pontos no grfico, surge um segmento curvo, sugerindo a posio provvel do quarto ponto.

Mtodo Comparativo: como o prprio nome indica, esse mtodo busca uma possvel similaridade histri-ca, fisiogrfica, social e econmica com outras cidades maiores e mais desenvolvidas.


Mtodo Logstico: supe que o crescimento da popula-o se processa de forma contnua, at alcanar um es-tado de estabilizao ou saturao, aps passar de uma fase de incremento acelerado para outra de incremento retardado.

Mtodo das Componentes: utilizando informaes sobre as tendncias da mortalidade, fecundidade e migrao, o IBGE desenvolve pesquisas mais detalhadas sobre a questo da projeo populacional brasileira, utilizando variveis como mortalidade, fecundidade e migrao.

i) Quebrando barreiras sociais

Infelizmente, o sistema de relaes humanas traz consigo um dos piores defeitos para a convivncia em grupo: a exclu-so social. Quase de uma maneira natural o sistema comu-nitrio se organiza de forma a privilegiar somente parte dos indivduos que compem esta comunidade. Essa naturalidade absurdamente transparente como se uma ao mais abran-gente fosse desnecessria. So redes sociais que constroem barreiras para difundir uma igualdade sexual, fsica, econmi-ca, etria ou racial, que no se justifica, pois todos contribuem (direta ou indiretamente) para a construo da sociedade e do sistema tico e moral que nela vigora. A administrao pblica local deve ter a sensibilidade para identificar essas barreiras e utilizar todas as suas ferramentas para neutraliz-la, corrigin-do, assim, o mximo possvel de desequilbrios existentes nas relaes sociais dentro do seu territrio.


1.9 A descentralizao administrativa dos servios

A descentralizao administrativa vem acontecendo no Brasil desde o final da dcada de 1960 e, segundo Cunha21, desde ento o Estado vem assumindo um novo perfil com o propsito de concentrar-se nas atividades de cunho emi-nentemente exclusivo, deixando as demais funes para en-tes descentralizados ou at mesmo particulares. O marco da mudana referida por Cunha22 foi o Decreto-Lei 200, de 25 de fevereiro de 1967, que teve como objetivo adequar a gama de atribuies do Estado e a forma da prestao dos servios pblicos. De forma geral, os entes descentralizados esto no campo da administrao indireta, tendo personalidade jur-dica prpria, ou seja, distinta do ente da administrao di-reta que os criou (Unio, estados membros, Distrito Federal e municpios). Di Pietro23 argumenta que quando o servio desempenhado pelo prprio poder pblico, por meio de suas empresas, o dinheiro totalmente pblico. O Estado assume, na mesma proporo, todos os riscos do empreen-dimento, sendo que a empresa no movida pelo objetivo de lucro; por outro lado, os prejuzos so assumidos pelos cofres pblicos, ou seja, o mau funcionamento da empresa penaliza a prpria coletividade.

a) A iniciativa privada explorando os servios pblicos

Segundo Di Pietro24,

proporo que o Estado foi assumindo outros encargos nos cam-

pos social e econmico, sentiu-se a necessidade de encontrar novas

formas de gesto do servio pblico e da atividade privada exercida


pela administrao. Assim, foi criada a lei n 8.987/95, que regula o

regime de concesso e permisso dos servios pblicos.

O destaque a concesso para empresas privadas explo-rarem um dado servio pblico, em seu prprio nome e por sua conta e risco, mas mediante fiscalizao e controle da Administrao Pblica, inclusive sob o aspecto da remune-rao cobrada ao usurio, a tarifa, que fixada pelo poder concedente, como estipula a prpria lei. Um certo contra-senso fica evidenciado na relao de concesso para empre-sas privadas: o que atraiu o poder pblico foi a possibilidade de uma nica empresa voltada para a execuo de servio pblico de natureza comercial e industrial acumular grande volume de recursos financeiros que o Estado, sozinho, no conseguiria levantar e a possibilidade de atuar sob o mesmo regime das empresas privadas. nesse momento que se ins-tala o contra-senso, pois existe um claro conflito de interes-ses entre o Estado e o particular. O primeiro visa, em regra, fixar preos mais baixos que sejam acessveis para a popu-lao; o segundo objetiva o lucro e, por essa razo, quer os preos mais elevados possveis. Ora, seria uma ingenuidade completa imaginar que a iniciativa privada no fosse buscar lucros. Esse fato pode ser traduzido em recursos que no se-ro reinvestidos na prestao de servios ou custos finais re-ferentes as tarifas sero maiores para cobrir o lucro esperado. No existe capital privado que deixe de almejar vantagens ou acumulao financeira que, normalmente, no so entidades sem fins lucrativos. Essa anlise responde questo que ha-via ficado pendente no tpico anterior, pois, na tentativa de resolver um problema de captao de recursos financeiros, o Estado pode ter cometido um de seus maiores enganos.


Esperava-se que a iniciativa privada trouxesse as tecnologias recentes de gerenciamento empresarial para a administrao dos servios pblicos e que isso fosse refletir de modo posi-tivo nas tarifas dos servios pblicos oferecidos. O esperado no aconteceu, e as empresas privadas concessionrias con-tinuam com problemas para financiar a expanso da infra-estrutura dos servios pblicos que atualmente exploram, da mesma forma que no foi reduzida a ineficincia operacional e administrativa e, por fim, o esperado reflexo positivo nas tarifas se transformou em um sonho muito distante de uma noite outrora bem-dormida.

b) Tipos de descentralizao dos servios pblicos

O processo descentralizador considerado inicialmente, se-gundo Figueiredo25, como mecanismo suficiente para resol-ver todos os problemas intergovernamentais, passa, sobretu-do, a partir da reforma administrativa implementada no final da dcada de 1990, a assumir uma nova postura, sendo con-siderado, assim, um mecanismo institucional, envolvendo, alm das clssicas modalidades de descentralizao, novos arranjos pblicos.

Terceirizao: entende-se como a contratao de em-presas especializadas (terceiros) para a realizao de ati-vidade-meio de determinada organizao. Vale salientar que essa forma somente ser permitida pela legislao vigente, quando o plano de cargos e carreiras (Unio, Estados e Municpios) for omisso no tocante ao cargo que se pretenda terceirizar.

Concesso de servio pblico: constitui uma relao jurdica complexa por meio da qual o Estado, mediante


autorizao legal e realizao de procedimento licitat-rio, delega ao particular a execuo de servio pblico, a ser prestado em conformidade s condies previa-mente estabelecidas, sendo remunerado por tarifas co-bradas dos usurios do referido servio.

Permisso de servios pblicos: a permisso pode ser definida como um ato administrativo unilateral, por meio do qual o Poder delega a execuo de um servio ao particular que demonstrar capacidade para seu desem-penho. A permisso entendida como um ato precrio e discricionrio, podendo, ainda, ser gratuita ou onerosa.

Autorizao: modalidade de delegao de servios pblicos que se caracteriza como ato administrativo unilateral, precrio e discricionrio, por meio do qual a Administrao Pblica, visando o atendimento de in-teresse coletivos emergentes ou instveis, delega a exe-cuo de uma atividade ao particular, de forma exclu-siva e intransfervel ficando responsvel pelo controle e qualidade dos servios autorizados.

c) As responsabilidades da Administrao Pblica Indireta

Segundo Figueiredo26, a Constituio Federal, atravs do pargrafo 6 do art. 37, estipulou, para as empresas privadas prestadoras de servio pblico, a responsabilidade objetiva diante de terceiros; mas, para com o Estado, essas empresas privadas respondem subjetivamente. Compem o quadro das pessoas privadas com responsabilidade objetiva, as empresas pblicas e as sociedades de economia mista (Administrao Pblica Indireta), alm das fundaes privadas e das entidades


de cooperao governamental (ou servios sociais autnomos) e, ainda, as concessionrias, as permissionrias e as pessoas delegatrias, todas no exerccio dos servios pblicos.

6. As pessoas jurdicas de direito pblico e as de direito pri-vado prestadoras de servio pblico respondero pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, asse-gurado o direito de regresso contra o responsvel nos casos de dolo ou culpa.

Vale esclarecer que, segundo informaes do Senado Fe-deral, o art. 5 inciso II e III do Decreto-Lei n200 de 25/02/67 (modificado pelo Decreto-Lei n900 de 29/09/69), traz as seguintes definies:

II. Empresa pblica a entidade dotada de personalidade jurdi-ca de direito privado, com patrimnio prprio e capital exclusivo da Unio, criada por lei para a explorao da atividade econ-mica que o Governo seja levado a exercer por fora de contin-gncia ou de convenincia administrativa, podendo revestir-se de qualquer das formas admitidas em Direito.

III. Sociedade de Economia Mista a entidade dotada de perso-nalidade jurdica de direito privado, criada por lei para a explo-rao de atividade econmica, sob a forma de sociedade anni-ma, cujas aes com direito a voto pertenam em sua maioria Unio ou entidade da Administrao Indireta.

Sendo pessoas jurdicas de direito privado, as empresas pblicas tm regime, funcionamento e atividades regidas pelas normas de Direito Comercial, respondendo de forma objetiva no exerccio de servios pblicos. J as sociedades de economia mista so tambm pessoas jurdicas de direi-to privado que, por sua vez, necessitam de lei autorizativa para sua criao e se sujeitam ao controle do Poder Pblico.


Sero sempre sociedades annimas de capital aberto, admi-tindo o capital privado, porm o Estado que detm o con-trole acionrio. A palavra mista refere-se constituio de seu patrimnio (pblico e privado). As fundaes pblicas de direito privado tm regime jurdico no Direito Privado e so institudas com o objetivo de assistncia social, m-dica e hospitalar, educao e ensinos ou pesquisa e ativi-dade cultural, todas caracterizadas como servios pblicos e, portanto, geradores de responsabilidade objetiva perante terceiros. J as entidades de cooperao governamental (ou servios sociais autnomos) so regidas tambm pelo Direi-to Privado e dependentes de lei para criao, tendo como objetivo as atividades sociais que representam a prestao de um servio de utilidade pblica, beneficiando grupos so-ciais ou profissionais.

Portanto, indubitvel sua submisso responsabilidade objetiva regulada pelo embasamento jurdico da Constitui-o Federal de 1988, anteriormente citado. Agora que j possvel entender o que uma concesso de servios pbli-cos, pode-se afirmar que a Administrao e a Concessionria se vinculam reciprocamente, fixando os respectivos direitos e outras disposies relativas s finalidades do servio.

A concessionria de servios pblicos possui a responsabi-lidade objetiva por danos a terceiros. Em funo do disposi-tivo anteriormente citado da Constituio Federal de 1988, possvel reconhecer tambm que o Poder Pblico concedente responder objetivamente pelos danos causados pelas empre-sas concessionrias, em razo de presumida falha da Admi-nistrao na escolha da concessionria ou na fiscalizao de suas atividades, desde que a concesso tenha por objetivo a


prestao de servio pblico e desde que fique demonstrada que a falha na escolha ou na fiscalizao da concessionria seja a causa do evento danoso.

A permisso de servio pblico outra modalidade de prestao indireta de servio pblico atravs de pessoas de direito privado, chamadas permissionrias. A permisso guar-da estreita semelhana com o instituto da concesso, apli-cam-se inteiramente aqui os princpios da responsabilidade objetiva, relativamente ao concessionrio de servio pblico. Por fim, o instituto da autorizao para execuo de servi-os ou realizao de eventos est sujeito regulamentao e controle pelo Poder Pblico. Como exemplo pode-se citar a autorizao para o transporte de passageiros em peruas ou vans alm de outros, tais como o servio de txi.

1.10 A autonomia do municpio

a) A Lei Orgnica Municipal

Segundo Castro27, essa uma lei em sentido formal e ma-terial. formal porque percorreu todo um rito formal para sua promulgao, no levando em conta seu contedo. material porque possui cunho geral, abstrato e obrigatrio. Segundo o autor, a Lei Orgnica Municipal tem como fun-o ordenar, regular e direcionar o cotidiano coletivo em seu territrio de influncia.

Para a Cmara Municipal de Muniz Freire (ES)28, a Lei Orgnica uma espcie de Constituio Municipal, na qual esto inseridos direitos e deveres dos cidados, do Poder


Executivo e do Poder Legislativo, no mbito do municpio. A Lei Orgnica no pode contrariar as constituies Federal e Estadual nem as leis federais e municipais. Cada munic-pio tem autonomia para criar a sua prpria Lei Orgnica. O prefeito quem se encarrega de fazer essa lei ser cumprida, sempre observado e fiscalizado pela Cmara de Vereadores.

Para a Cmara de Vereadores de Guarulhos (SP)29, a Lei Orgnica do Municpio o conjunto de normas elaboradas para dar diretrizes e sustentao ao pleno funcionamentos dos poderes governamentais, especialmente os que abran-gem as cidades, incluindo o Poder Legislativo (Cmaras).

Portanto, a Lei Orgnica Municipal geral, podendo haver diferenas/conflitos entre as esferas governamentais sem que se configure um ato inconstitucional por parte da Unio ou dos estados. E assim deve ser, pois retrata (de forma geral) ca-ractersticas e necessidades locais, sendo autnomo em seu territrio e respeitando a autonomia de outros municpios.

b) Nveis de articulao

O gestor pblico, em seu cotidiano, gerencia os recursos financeiros no sentido de melhoria, manuteno ou amplia-o da infra-estrutura necessria para a prestao dos servi-os pblicos de impactos locais. Por mais que esta seja uma prerrogativa constitucional atribuda aos municpios, vista freqentemente diante de diferentes atores para articulao. Existem momentos em que se deve discutir assuntos comuns entre atores diversos representantes de seus municpios (n-vel regional), em outros momentos, deve-se discutir assuntos comuns entre atores diversos representantes do seu prprio municpio (nvel local). Tanto no primeiro como no segundo


momento existem impactos locais na administrao dos ser-vios pblicos municipais. Pode-se afirma, ento, que existe uma articulao em nvel regional que trata de assuntos re-lacionados a servios pblicos cujos impactos locais aconte-cem de forma dependente. A gesto municipal de um servi-o pode causar impactos em outro municpio, por exemplo: captao de gua e posterior tratamento, disposio final de resduos slidos ou, ainda, para servios de sade. Inmeras vezes um determinado municpio presta servio dentro de seu territrio para cidados de municpios vizinhos que, por um motivo ou por outro, naquele momento, no se encon-tram em condies de satisfazer s necessidades especficas desses cidados. Portanto, a articulao regional pode forne-cer benefcios tanto para as administraes locais como para os seus cidados, pois pensar em grupo sobre um problema em comum traz possibilidades de solues mais racionais. O outro nvel de articulao se realiza em mbito local, nos quais os atores se organizam/articulam em prol de necessi-dades comuns referente a uma regio dentro do municpio. Nesse caso, a ao direta do gestor mais pontual. A articu-lao entre esses atores forma uma determinada fora pol-tica que pressiona o gestor pblico a satisfazer necessidades de servios pblicos no mbito da comunidade.

Enfim, so momento diferentes de gesto sobre os servios pblicos. Mas sempre com atores distintos, ou seja, ora se articula com atores de outros municpios, ora se articula com atores locais.


c) Administrao pblica participativa

Com o passar do tempo foi crescente a tomada de conscincia por parte da populao de que seu papel na sociedade bem maior do que aquele pretendido enquanto contribuinte. Essa mudana parte do princpio de que a populao deten-tora de obrigaes e tambm de direitos. Sobre isso, Vieira e Bredariol30 afirmam que o direito de ter direito est associado noo de cidadania, esta por sua vez, tem assumido vrias formas em funo dos diferentes contextos culturais. E mais do que diferenas culturais, nessa questo, quando analisada dentro de um perodo de tempo, tem-se clara a noo de um processo evolutivo, no qual a populao vem conquistando cada vez mais direitos dentro do arcabouo legal que rege a sociedade. uma cidadania centrada na busca de um novo paradigma que possa complementar as limitaes do Estado tecnocrtico (cujas decises so orientadas somente por cri-trios tcnicos, dispensando a participao do usurio) e do liberal. Para tanto, importante o entendimento dos concei-tos de governabilidade e governance, que so componentes abstratos da administrao pblica em todas as esferas gover-namentais. Conforme essa abordagem, a questo da governa-bilidade diz respeito s condies sistmicas mais gerais sob as quais se d o exerccio do poder, tais como: regime pol-tico, forma de governo, relaes entre os poderes, sistemas partidrios etc. No caso da governance, diz respeito capa-cidade de ao estatal na estruturao de polticas pblicas, em outras palavras, refere-se ao conjunto de instrumentos ne-cessrios a essa estruturao, sendo um facilitador no trato da dimenso participativa e plural da sociedade. Essa perspecti-va possvel, sem que, com isso, o Estado perca o controle


e a superviso. Mas, por outro lado, um Estado melhorado, mais flexvel, com capacidade e competncia para descentra-lizar funes, transferir responsabilidades e permitindo uma expanso na participao dos diversos atores componentes da sociedade. Essas mudanas so decorrentes de uma insa-tisfao com as administraes pblicas ditas tradicionais ou clssicas, pois o cidado no se reconhece mais nas institui-es por elas criadas, ou seja, o cidado tem manifestado um sentimento de estar parte das instituies que demonstram no ter o suficiente interesse pblico para atend-lo. A per-da da legitimidade do Estado somente ser revertida quando houver um profundo melhoramento dos instrumentos neces-srios governabilidade do Estado, e o ponto de partida o conceito de governance. As decises tomadas de modo uni-lateral, ou seja, em servios pblicos nos quais a tecnocracia tem a prevalncia da ltima palavra, em um futuro no to distante, dever optar por um esclarecimento amplo envol-vendo alternativas, benefcios e custos da implantao ou, ainda, os problemas que podem ocorrer pela no-existncia da infra-estrutura necessria. Em sntese, no est longe o dia em que o Estado sentir a necessidade de tratar o usurio/cidado como um parceiro na gesto dos recursos naturais. na elaborao das polticas pblicas que se deve fazer pre-sente a fora popular no sentido de defender os interesses da sua comunidade (social, econmico e ambiental). Em seus estudos, Boneti31 afirma ainda que, atualmente, a globaliza-o da economia fez com que os limites nacionais fossem reorganizados em funo de uma nova dinmica nas rela-es sociais e econmicas, sempre referente a um contexto. sempre nele que nascem as aes de polticas pblicas que


se traduzem numa interveno pblica em dada realidade social ou econmica. Essa realidade se modifica como resul-tado do jogo de foras que se estabelece entre os atores so-ciais (grupos econmicos, polticos e demais organizaes da sociedade civil). No se deve confundir o resultado do jogo de foras com a criao de um grupo para usar de violncia como ferramenta de presso social.

importante, sim, a construo de uma mentalidade de-mocrtica em cada indivduo componente da comunidade, na qual as presses so realizadas dentro de uma ordem p-blica, cujas ferramentas so as idias e argumentos junto aos representantes do Legislativo, podendo sempre usar a arma do voto como meio de punio para aqueles que, por um motivo ou outro, se desviaram das promessas de campanha. E, realmente, essa mobilizao popular que pode, demo-craticamente, se transformar em fora/poder que dar um novo rumo aos investimentos em nvel social e econmico dentro da sociedade. Esse poder ser o comeo da mudana social no Pas, ou seja, uma mudana de mentalidade.

d) A transparncia na gesto dos servios pblicos

A base para a transparncia a disponibilidade de infor-maes relativas gesto dos servios pblicos. Nesse senti-do, segundo Frey et al.32, um dos principais fundamentos da transparncia dos atos governamentais a garantia de acesso dos cidados s informaes coletadas, produzidas e arma-zenadas pelas diversas agncias estatais. Na relao com o poder pblico, os acessos livres e transparentes protegem o cidado de intromisses indevidas e de atos arbitrrios por parte dos governos; por outro lado, precondio para a


participao do cidado na gesto da coisa pblica e, por-tanto, para uma democracia mais efetiva. No Brasil, a partir da Constituio Federal de 1988, permitido que o cidado obtenha informaes de cunho pessoal que faam parte de um banco de dados, em qualquer nvel da Administrao Pblica. No entanto, o termo cunho pessoal passvel de outro nvel de interpretao sobre o qual os pensadores jur-dicos ainda no amadureceram uma opinio que possa ser-vir de direcionamento para o processo de transparncia na Administrao Pblica. Mais precisamente, o argumento se refere aos servios pblicos administrados por concession-rias estaduais que arrecadam recursos financeiros e os admi-nistram sem dar qualquer satisfao sobre sua destinao ou, ainda, fazem emprstimos e disponibilizam as informaes apenas para as empresas subcontratadas e somente por ser obrigao legal (licitaes). O contra-argumento que essas informaes saem do mbito do termo cunho pessoal. Mas o que mais pessoal do que saber onde est sendo aplicado os recursos com os quais o cidado colabora para sua arreca-dao ou disponibilizao? Esse contra-argumento somente se faz plausvel quando o cidado procura saber o salrio de um determinado funcionrio, por exemplo. Ento, o sigilo dessa informao imprescindvel, caso contrrio, no se justifica, ou seja, quando o sigilo exigido para atos gerais da Administrao Pblica (gesto) em relao aos servios prestados , no mnimo, ridculo.

e) A coeso social

Segundo Eduardo Giannetti33, a tica aparece como um fator relevante para o entendimento da realidade como ela ,


pois cumpre um papel importante no funcionamento normal da sociedade. Mas o autor ressalta, ainda, que, por mais que se valorize uma tendncia ao conhecimento da tica, no se pode esquecer de que se trata de um movimento que apenas engatinha e que o faz tentativamente, sobre um territrio in-certo e de difcil rastreamento. A ordem social, to procura-da, produto da interao dos indivduos que a constituem. A existncia de conflitos no plano de desejos e interesses individuais um fato dos relacionamentos humanos. O pro-blema como impedir que esses conflitos fujam ao controle pblico e ganhem motivaes (nem sempre justificadas) para um confronto aberto, violento e terminal. Segundo o autor, a questo primordial para o entendimento dos conflitos re-pousa em cada situao particular, ou seja, faz-se necessrio compreender maior ou menor grau de adeso dos indivduos s normas de conduta que sustentam a vida comunitria.

Em sntese, o autor afirma que a adeso a normas sociais parece ser motivada por uma combinao de submisso, identificao e internalizao.

f) Municpio a necessidade do planejamento

Segundo Resende e Castor34, no Brasil, os municpios so a ltima diviso fsica territorial da organizao federativa, e, em conseqncia, os poderes municipais tm de se preo-cupar com a igualdade de tratamento entre as reas rurais e urbanas sob sua jurisdio, promovendo a economia muni-cipal com equidade social.

Para tanto, o planejamento municipal se justificaria desde que: a) busque alternativas para as vrias necessidades para a vida humana em comunidade, com base em fatores tcnicos


para o uso dos recursos naturais e respeito aos limites tecnica-mente recomendveis de um lado e com o processo poltico de outro; b) aborde tanto as questes econmicas como as sociais, culturais e territoriais na rea urbana e na rea rural; c) contemple as aes e polticas cooperativas com os demais nveis federativos, em funo de que a soluo dos proble-mas municipais no se limita s competncias tpicas e exclu-sivas do municpio (Unio e Estado); d) deve-se ter um carter duplo (tcnico e poltico). Os planos no podem abstrair seu papel racionalizador das condutas humanas, mas igualmente devem atentar para o carter negociador que deve ser levado em conta na ordenao das coletividades; e) leve em conta os fatores de economia e efetividade na utilizao dos meios, mas preocupando-se primordialmente com a qualidade subs-tantiva dos fins almejados; e, f) prescinda da participao ati-va da comunidade em sua elaborao, acompanhamento e permanente avaliao, uma vez que a populao no ape-nas o objeto de suas preocupaes, mas igualmente o sujeito poltico da determinao de prioridades e preferncias.

g) Consrcio ou convnio?

Depende do servio pblico e dos atores que pretendem se unir para a soluo do problema comum. O pensamento nico, por isso preciso ter em mente que primordial a articulao entre os atores regionais. Segundo Meirelles35, a ampliao das funes estatais, a complexidade e o custo das obras pblicas vm abalando, dia a dia, os fundamentos da administrao clssica, exigindo novas formas e meios de prestao de servios pblicos municipais. Da o surgimento dos convnios e consrcios administrativos como soluo para tais situaes.


Convnios administrativos: so acordos firmados por entidades pblicas de qualquer espcie ou entre orga-nizaes particulares para a realizao de objetivos de interesse comum dos participantes. O convnio, por assim dizer, um acordo, no um contrato. Segundo Meirelles36, no contrato, as partes tm interesses diver-sos e opostos; diferentemente do convnio, no qual os participantes tm interesses comuns e coincidentes. No convnio, existe uma certa liberdade de entrada ou de sada de participantes, portanto, por conseqncia, no se admite clusulas que obriguem a permanncia ou retirada de participantes. Segundo a opinio do autor, de boa prtica que se faa (o convnio) com autori-zao legislativa local, prevendo (sempre que possvel) os recursos financeiros para atendimento das obriga-es assumidas no mbito do grupo de cooperadores. Em resumo, segundo o autor, o convnio um simples pacto de cooperao, mesmo que, em funo de sua existncia, resulte-se em uma pessoa jurdica diversa daquelas que a constituram e que, atravs desta lti-ma, direitos e obrigaes sejam partilhados.

ConsrCios administrativos: segundo Meirelles37, so acordos firmados entre entidades estatais, autrquicas ou paraestatais, sempre da mesma espcie, para reali-zao de objetivos de interesse comum dos participan-tes. Segundo o autor, o que o distingue do convnio que este celebrado entre pessoas jurdicas de espcies diferentes e aquele ocorre entre entidades da mesma espcie. O autor acrescenta que a modalidade consr-cio normalmente a escolhida entre municpios para:


a realizao de obras, servios e atividades de competncia local,

mas de interesse comum de toda uma regio. Com essa cooperao

associativa as municipalidades renem recursos financeiros, tcnicos

e administrativos que uma s Prefeitura no teria como executar o

empreendimento desejado e de utilidade para todos da regional que

compreende o consrcio.

Vale destacar que os consrcios dependem de autorizao legislativa para serem celebrados e, como no so pessoas jurdicas, no tm capacidade para exercer direitos e assumir obrigaes em nome prprio pelo que de toda convenin-cia organizao de uma entidade civil ou comercial, para-lela, que administre seus interesses e realize os seus objetivos como desejado pelos consorciados.

h) Aspectos gerais para o financiamento

Segundo Holanda38, o estudo do financiamento analisa as formas de captao das poupanas bsicas necessrias realizao das inverses previstas. O autor afirma que a obteno desses financiamentos sofre influncia de variveis como a forma de organizao da empresa (empresa familiar ou cultura administrativa), o seu tamanho e sua tecnologia (mtodos de administrao e organograma hierrquico e n-vel de automatizao ou informatizao) e avaliao sobre impactos sociais e rentabilidade do projeto.

No entanto, pode-se destacar ainda:

Garantias: as garantias usualmente oferecidas para libera-o de financiamento so:

recebveis, cuja anlise realizada em funo do fluxo de caixa, ou seja, so as receitas futuras que garantem os financiamentos concedidos;


clusula de reverso, que a parte do contrato firmado entre as partes e que garante o reembolso dos recursos investidos at a data do momento de resciso antecipa-da do contrato;

um outro tipo de garantia a que tem por preocupao a efetiva construo das obras, ou seja, so os chama-dos contratos de arrendamentos tipo BOT (Built, Ope-rate and Transfer), os recursos que so liberados no entram no caixa da empresa que vai administrar o pro-jeto, estes so pagos diretamente ao empreiteiro aps a comprovao de execuo da obra contratada.

Algumas fontes de financiamento:

Caixa EConmiCa FEdEral (CEF): uma instituio que atua no setor de infra-estrutura desde os anos 1970, com utilizao de recursos provindos de trs fontes: recursos prprios, do FGTS (a partir da extino do BNH) e do Oramento Geral da Unio. Atualmente, os recursos mais importantes so aqueles arrecada-dos pelo FGTS, sendo que sua utilizao normali-zada pelo Conselho Curador do fundo, ou seja, a CEF apenas agente financeiro. O Conselho Curador foi reinstitudo pelo Decreto-Lei n 7.839/89, sendo seus componentes: representantes dos trabalhadores, dos empregadores e do governo. Os recursos, objeto da funo do gestor, sero distribudos conforme os se-guintes critrios, descritos na Resoluo n 289/98 do Conselho Curador: 60% dos recursos arrecada-dos pelo fundo devero ser aplicados em habitao popular e os 40% restantes devero ser utilizados em


saneamento bsico e infra-estrutura urbana. A dis-tribuio desses recursos aos estados da federao segue diretrizes da mesma resoluo, obedecendo aos seguintes critrios: arrecadao bruta das contas vinculadas ao FGTS, populao urbana, demanda habitacional, deficit de servios de gua e esgoto.

BanCo intEramEriCano dE dEsEnvolvimEnto (Bid)39: segundo informaes da prpria instituio, esta foi criada em 1959. O destaque da poca foi a iniciati-va do presidente do Brasil (Juscelino Kubitschek), em convidar os pases da Amrica para reunir esforos e fazer a criao do banco sair do papel. A instituio j aprovou mais de 300 projetos no Brasil, perfazen-do um montante que supera os US$ 26 milhes.

BanCo intErnaCional dE rEConstruo E dEsEnvol-vimEnto (Bird)40: segundo informaes da prpria instituio, esta tem atuado no Brasil desde 1949 e desde ento, a instituio j apoiou o governo bra-sileiro em mais de 380 operaes de crdito num montante que supera os U$ 36 bilhes.

Japan Bank For intErnational CoopEration (JBiC)41: segundo informaes da prpria instituio, esta foi criada em 1999. O banco possui recursos para dois tipos de investimentos: operaes do tipo IFO e do tipo ODA. As operaes IFO tm como objetivo pro-mover as atividades econmicas japonesas no exte-rior e contribuir para a estabilidade da ordem econ-mica dos pases em desenvolvimento. J as operaes ODA tratam de recursos com condies financeiras


subsidiadas para implementar a melhoria da infra-es-trutura social e da estabilidade econmica.

rECursos prprios: so recursos provindos de supera-vit de caixa e em alguns casos referentes aos lucros no distribudos aos acionistas naquelas situaes em que existe a presena da iniciativa privada exploran-do (de forma total ou parcialmente) os servios p-blicos. No primeiro caso, o superavit de caixa pode ser originado atravs de duas vertentes: a) recursos arrecadados pelo aumento da taxa ou tarifa, ou seja, o usurio poder ser considerado como uma fonte extra de financiamento; b) recurso financeiro advindo de uma melhora na operao da administrao, seja pelo prprio municpio ou sociedade de economia mista na qual este faa parte como majoritrio, e ain-da, por empresa privada que explora os servios;

dEBnturEs: so ttulos privados de crdito, emitidas exclusivamente por sociedades atravs de aes e colocadas no mercado principalmente entre os in-vestidores institucionais. Visam essencialmente ao levantamento de recursos de mdio e longo prazo. Essas emisses podem ser realizadas de duas manei-ras: a primeira uma emisso privada acontece quan-do a sociedade consegue identificar previamente os compradores dos ttulos; e, segunda, por oferta p-blica, existindo a figura de um intermedirio finan-ceiro, constitudo por uma instituio ou um pool de instituies financeiras, que se responsabiliza pela coordenao da colocao das debntures junto


aos investidores de mercado, conforme a opinio de Assaf Neto42.

parCEria pBliCo-privada: conforme informaes da Casa Civil da Presidncia da Repblica do Brasil, a Lei n11.079 de 30 de dezembro de 2004 normali-za o relacionamento entre a administrao pblica (direta e indireta) e a privada em mbito dos trs poderes (Unio, Estados e Municpios) em contratos administrativos na modalidade patrocinada ou ad-ministrativa. Na opinio de Nassif43, esse um sim-ples instrumento usado pelo Estado, para reduzir os riscos privados em obras pblicas que no possuem auto-sustentabilidade ou que possuem perodos de maturao indefinidos. O autor ainda afirma que quanto maior o fator risco, maior ser a exigncia de compensao do capital privado, podendo chegar a ponto de inviabilizar a sua entrada e de reduzir as possibilidades de fontes de financiamento.

indExadorEs: segundo Assaf Neto44, as taxas de juros tm por funo a homogeneidade monetria de um de-terminado bem no tempo. Em se tratando de empresas, a taxa de juros reflete o preo a ser pago pelos recursos emprestados. A seguir so apresentados alguns indexa-dores, com base em informaes contidas no banco de dados do Senado Federal: taxa rEFErEnCial dE Juros (tr): nasceu em substituio

TRD (Taxa de Referncia Diria), a partir da Lei n 8.660/93, sendo admitida a sua utilizao como base na remunerao de contratos somente quando


tenham prazo ou perodo de repactuao igual ou superior a trs meses.

taxa dE Juros dE longo prazo (tJlp): foi instituda pela Lei n 10.183/01 com perodo de vigncia de trs meses a partir da data dos seguintes parmetros: meta da inflao para os 12 meses seguintes ao pri-meiro ms de vigncia, e, prmio de risco;

taxa CamBial: uma relao entre o valor de duas moedas. Esse indicador sofre influncias da autori-dade monetria do Pas, tais como: poltica monet-ria e nvel de reservas cambiais.

A iniciativa privada e o problema da exigncia da contrapartida: dadas as dificuldades enfrentadas pelo Poder Pblico no passado, em relao eficincia na utilizao dos recursos financeiros arrecadados, as por-tas para que a iniciativa privada explorasse economica-mente o setor se servios pblicos foram abertas (parte sempre presente nas concessionrias); logicamente em busca de lucros que poderiam ser utilizados como uma forma de represamento e autofinanciamento to neces-srio para dar continuidade s devidas manutenes e ampliaes. No entanto, no est visvel a participao desses scios na administrao dos servios. O ingresso da iniciativa privada representou uma grande expecta-tiva de entrada de recursos financeiros (financiamento necessrio s manutenes e ampliaes dos servios) e, em contrapartida, era esperada a transferncia (por parte dos empresrios privados) de mtodos geren-ciais que poderia modernizar toda a administrao dos


servios pblicos e assim fechar a relao de simbiose. Na verdade, se transformou, com o tempo, em uma relao parasitria. Essa afirmao fica mais evidente quando surge a necessidade da contrapartida exigida para a liberao de recursos, a qual apresenta alguns aspectos importantes a considerar:

um modo de pressionar a participao da con-cessionria, demonstrando que o esforo para o re-presamento dos seus recursos est sendo utilizado para reduzir o endividamento da empresa e mini-mizar o custo final da obra;

possui, ainda, um impacto psicolgico inclusivo, pois a concessionria no est exclusa do esforo financeiro da construo da obra, mas parte in-tegrante e efetiva, at porque os recursos liberados podem ser subentendidos como de fcil aquisio e baratos (quando na verdade no so);

pode ser gerado a partir do resultado de um superavit financeiro decorrente do melhoramento operacio-nal (mais eficincia operacional) ou administrativo (reduo de despesas), possibilitando uma reduo dos custos finais, se a concessionria j estiver ope-rando com um equilbrio financeiro;

pode ser gerado a partir do resultado de um superavit financeiro decorrente do aumento das tarifas cobra-das pelos servios pblicos, independente de um me-lhoramento operacional. Esse procedimento pouco aprecivel em funo do impacto financeiro negativo causado nas famlias de baixa renda;


deve-se ainda levar em conta que as concessionrias

gestao de servicos publicos municipais

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