GEOGRAFÍA D E L A GOBERNANZA: ¿LA ALTERNANCIA PARTIDARIA C O M O FACTOR DE CONSOLIDACIÓN D E L PODER D E LOS GOBERNADORES E N E L ESCENARIO NACIONAL MEXICANO?

M A G A L I M O D O U X *

L A M U L T I P L I C A C I Ó N Y L A P L U R A L I Z A C I Ó N P R O G R E S I V A S de los actores i m p l i c a ­dos e n e l j uego político, ya sean institucionales, part idarios o procedentes de la sociedad c iv i l , const ituyen u n a de las características de l a l ibera l i za -c ión política que México emprendió a part i r de los años ochenta , l a cual fue sancionada e n 2000 p o r l a p r i m e r a a l ternanc ia par t idar ia e n e l p o d e r supremo desde hace 70 años. N o obstante, e l episodio debe ser en tend ido más c o m o u n a etapa que c o m o e l fin de u n proceso de apertura política, en l a m e d i d a e n que l a v i c tor ia e lectoral d e l Part ido Acción N a c i o n a l (PAN) se inscr ibe e n e l marco jurídico-institucional vigente y n o cuestiona, a l menos a corto plazo , e l o r d e n a m i e n t o d e l poder. L a Constitución e n v igor sigue s iendo aquel la p r o m u l g a d a e n 1917, s in cambios sustanciales. S i n embargo , l a a l ternancia par t i c ipa e n e l repl iegue — r e l a t i v o — d e l ejecutivo federal , cuya autor idad y cuyo p o d e r se ven fragil izados p o r l a pérdida de recursos (numerosos durante e l m o n o p a r t i d i s m o triunfante) y p o r l a presenc ia de los demás actores 1 — e n t r e otros, los gobernadores estatales— e n e l esce­nar i o político n a c i o n a l . Q u e d a p o r de terminar hasta qué p u n t o se puede hab lar de u n cambio e n l a m a n e r a de tomar las decisiones y de u n equ i ­l i b r i o de fuerzas di ferente e n e l sistema político mex i cano , e n part i cu lar entre los poderes inst i tucionales (Legislativo, J u d i c i a l y Ejecut ivo ) , entre las

* M i agradecimiento a los lectores del Comité Editorial de Foro Internacional por sus va­liosos comentarios, que me permitieron matizar algunas afirmaciones. Para la traducción del texto al español conté con la colaboración de Lucía Rosales.

1 L a implicación en el proceso decisional de múltiples y variados actores en interacción —incluso también aquellos que proceden de la esfera no institucional— define una situación de gobernanza.

Foro Internacional 185, XLVI, 2006 (3), 513-532

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administraciones centrales y periféricas (estados federales y munic ip ios ) y entre los representantes de l Estado y los de l a sociedad.

Desde u n a perspectiva federalista, c o n base en e l estudio detal lado de l a evolución política de siete entidades federativas mexicanas e n los años noventa (Yucatán, Guanajuato , Jal isco , Baja Ca l i f o rn ia , Baja C a l i f o r n i a Sur, Zacatecas y Distr i to F e d e r a l ) , 2 y a l a luz de los diferentes cambios y ajustes observados a part i r de 2000, sostendremos que, p o r u n a parte, l a a u t o n o m i -zación creciente de los gobernadores es parale la al deb i l i tamiento relativo de la función pres idenc ia l y, p o r otra parte, que e l nuevo m a r g e n de m a n i o ­b r a hace de los gobernadores actores cada vez más presentes e ine ludib les e n el escenario político nac iona l . Pero , más allá de e l lo , ¿se puede hab lar de u n a valorización de l a institución federal? ¿O más b i e n de l a expresión de ambiciones individuales que sacan provecho de l contexto part icular de tran­sición y de dilución de los referentes políticos hasta entonces vigentes? E n otros términos, ¿cuál es e l grado de sistematización y de reproducción con ­sol idada de la rea l idad observada?

Un régimen sui generis

D e 1929 a 2000, México es gobernado p o r u n part ido hegemónico , l l amado Part ido Revo luc i onar i o Inst i tuc ional ( P R I ) desde 1946. E l P R I o c u p a todos los escalones d e l poder , desde los ayuntamientos hasta l a pres idenc ia de l a república, cuyo t i tular se atribuye de facto funciones que van más allá de sus atribuciones const itucionales stricto sensu? E l responsable d e l ejecutivo federal es e l p r i n c i p a l p r o m o t o r de leyes, e l jefe de l a administración, e l dueño oficioso d e l P R I y e l gran o r d e n a d o r de las carreras políticas, hasta e l punto de haberse acostumbrado a designar al candidato d e l part ido a l a sucesión pres idenc ia l (práctica d e l "dedazo" ) .

E l sistema político mexicano es federal , pero en la práctica — a l menos hasta en los años n o v e n t a — la omnipresenc ia de l P R I y la omnipotenc ia de l presidente lo hacen u n sistema extremadamente centralizado, en donde los 31 estados federados (más el Distr i to Federal) t ienen u n poder decisional marginal en los asuntos nacionales, y su margen de m a n i o b r a global , debido a su dependenc ia financiera, es l imitado . E l Sistema N a c i o n a l de Coordinación Fiscal (SNCF) hace transitar todos los impuestos p o r la capital de l país (con unas excepciones, c omo el impuesto pred ia l , que es perc ib ido p o r los m u n i c i -

2 Cfr. Magali Modoux. 3 Hablaremos de "poderes metaconstitucionales" del presidente, según la terminología

utilizada, entre otros, por Jorge Carpizo {El presidencialismo mexicano, México, Siglo X X I Edito­res, 1975).

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pios y n o p o r los estados), así que e l presupuesto de las entidades federativas depende 9 0 % de la generosidad d e l poder centra l . 4 E l uso estratégico de políticas distributivas y la falta de c lar idad en el reparto de los fondos entre las regiones permiten además al ejecutivo federal mantener lazos clientelistas directos tanto con las poblaciones c omo con los gobiernos locales.

S i n embargo , los gobernadores gozan de extensos poderes dentro de sus estados y r eproducen en e l ámbito l oca l e l esquema de poder n a c i o n a l . 5

E n la práctica, gestionan c o n pocas restricciones sus territorios, a condic ión de n o meterse en la política n a c i o n a l y seguir l a línea de l pres idente . 6 Este último, a su vez, no dudaría e n destituirlos e n caso de necesidad. D u r a n t e l a pres idenc ia de Carlos Salinas (1988-1994), 17 gobernadores r e n u n c i a ­r o n antes d e l término legal de su m a n d a t o . 7 Esto n o signif ica que n o se d e n actos de rebeldía, pero en general son pocos y aislados (aunque, durante los años ochenta , cada vez más numerosos e importantes ) . Los eventos de 1987 i m p l i c a n u n a r u p t u r a dentro d e l poder , cuando Cuauhtémoc Cárdenas, ex g o b e r n a d o r de Michoacán, así c o m o algunos dirigentes de l PRI lanzan u n m o v i m i e n t o alternativo en e l i n t e r i o r d e l par t ido , l a Corr i ente Democrática ( futuro Par t ido de la Revolución Democrática, P R D ) . Esa corr iente cuestio­n a las reglas internas de f u n c i o n a m i e n t o d e l PRI , y part icularmente l a prác­t i ca de l "dedazo" . L a crisis l lega hasta l a r u p t u r a y da lugar a l a secesión de los rebeldes y a l a candidatura de Cuauhtémoc Cárdenas para las elecciones presidenciales contra su anter ior p a r t i d o . 8

4 Sobre el proceso de concentración de riqueza en los poderes federales y de centraliza­ción progresiva de los recursos fiscales, véase José Luis Méndez, 'Estudio introductorio", en D e i l Wright, Para entender las relaciones intergubernamentales, 3 a ed., México, Fondo de Cultura Económica/Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública, 1997, pp. 19-40.

5 Así como el presidente de la república controla el P R I y todos los escalones del poder, los gobernadores actúan como líderes regionales del P R I . Esto les permite disponer del aparato político del partido para imponerse como autoridad.

6 E l Senado, contrariamente al modelo constitucional estadounidense, no representa los estados federados. Ignacio Marván interpreta esta situación como el resultado de un acuerdo tácito entre el centro y los estados, que se remonta al siglo X I X : los poderes centrales renuncian a hacer uso de la Suprema Corte de Justicia para injerirse en la vida política y electoral local, mientras que las entidades federativas renuncian a usar el Senado como tribuna para entro­meterse en las cuestiones nacionales. Cfr. Ignacio Marván, "Reflexiones sobre federalismo y sistema político en México", Política y Gobierno, vol. 4, núm. 1, enero-junio de 1996, p. 166.

7 Algunos renuncian para entrar en la administración pública federal o en el gabinete presidencial. L a mayoría, sin embargo, debe, ante la presión del presidente, renunciar al pues­to cuando los resultados de las elecciones intermedias locales no son satisfactorios para el P R I . Cfr. Rogelio Hernández Rodríguez, "Cambio político y renovación institucional. Las guberna-turas en México", Foro Internacional, núm. 174, octubre-diciembre de 2003, p. 800.

8 Cfr. Luis Javier Garrido, La ruptura. La Corriente Democrática del PRI, México, Grijalbo, 1993, p. 57.

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I . A U T O N O M Í A D E L O S G O B E R N A D O R E S Y D E B I L I T A M I E N T O D E L P O D E R P R E S I D E N C I A L

E l federalismo m e x i c a n o conoce importantes modi f i cac iones a part i r de 1989, fecha de l a p r i m e r a elección de u n gobernador ajeno al PRI , Ernesto Ruffo (PAN) en Baja C a l i f o r n i a . Este acontec imiento m a r c a u n a r u p t u r a de facto en l a cadena d e l p o d e r pr i ista y confiere al t i tular d e l ejecutivo loca l u n a nueva autonomía política frente a l gob ierno central . S i n embargo , esa autonomía es relativa, ya que sólo r o m p e c o n la obed ienc ia part idar ia . Concretamente , l a presenc ia de u n o , y luego de varios gobernadores n o pri istas 9 — u n a q u i n c e n a en total entre 1989 y 2000—, representa u n desa­fío a la in jerenc ia pres idenc ia l en los asuntos internos de los estados. L a autonomía i m p l i c a , a su vez, u n cierto repl iegue d e l ejecutivo federal e n cuanto a sus atr ibuciones metaconstitucionales, aunque mant iene su pre­sencia preponderante e n e l escenario político mex i cano . Subrayamos que los estados que se s u m a r o n a l a oposición n o son los únicos en beneficiarse de la r u p t u r a part idar ia , e n l a m e d i d a e n que los gobernadores priistas l a aprovechan también para emanciparse — h a s t a c ierto p u n t o — de l a tutela pres idencia l .

Las pr imeras victorias de l a oposición representan u n logro de autono­mía, que se traduce e n l a progresiva emancipación de los procesos electo­rales locales de l a intervención de l ejecutivo federal . E n 1991 Carlos Salinas todavía inter f iere e n Guanajuato para intentar i m p o n e r a u n gobernador pri ista — c u y a elección h a sido fuertemente cuest ionada p o r la oposición y por l a soc iedad l o c a l — y para negociar c o n l a dirección nac i ona l de l P A N l a r e n u n c i a d e l gobernador electo y l a designación consensual de otro , e l pañis ta Carlos M e d i n a . 1 0 A l p r i n c i p i o de su mandato , Ernesto Zed i l l o (1994-2000) también in tenta in ter fer i r e n los asuntos electorales, cuando busca obtener l a r e n u n c i a de dos caciques priistas, cuyas elecciones a l puesto de gobernador de Tabasco y de Pueb la , respectivamente, f u e r o n denunciadas como fraudulentas p o r los demás partidos. Pero Rober to M a d r a z o y M a n u e l Bardett cuest ionan l a in jerenc ia pres idenc ia l , a r g u m e n t a n d o que las elec­ciones f u e r o n ratificadas p o r los d iputados locales — c o n mayoría p r i i s t a — ,

9 Algunos de ellos, antiguos miembros del P R I , aprovechan las circunstancias para presen­tarse en las elecciones contra sus ex compañeros que los habían apartado de la dirección local del P R I , como es el caso de Leonel Cota en Baja California Sur ( P R D , ex priista) o de Ricardo Monreal ( P R D , ex priista) en Zacatecas.

1 0 Los arreglos poselectorales entre el P R I y el P A N son llamados "concertaceción" (una síntesis de concesión y concertación). E l candidato del P A N , en las elecciones de 1991 en Gua­najuato, era Vicente Fox, pero Carlos Salinas se había opuesto a su asunción como goberna­dor. Cfr. Luis M . Rionda, "Guanajuato: el aprendizaje de la democracia y la difícil vivencia de un gobierno dividido", Frontera Norte, vol. 8, núm. 16, junio-diciembre de 1996.

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únicos habi l i tados const i tuc ionalmente para e m i t i r u n fallo a ese respec­t o . 1 1 Este episodio marca e l fin de las intervenciones presidenciales directas e n l a arena electoral loca l , inc luso e n las zonas que s iguen estando bajo e l c o n t r o l d e l PRI, y c on f i rma que dentro d e l par t ido m i s m o la autor idad d e l jefe d e l Estado se ve cuestionada. P o r o tra parte, e l presidente Zed i l l o a n u n c i a p o c o después que r e n u n c i a a in terven ir e n los asuntos internos de su par t ido , c on el cual desea establecer u n a "sana distancia" . L a c o i n ­c i d e n c i a entre e l repl iegue progresivo d e l presidente de la república e n sus atr ibuciones metaconstitucionales (tanto e n l o i n t e r n o — P R I — c o m o e n lo externo) y la multiplicación de desaires y de muestras de afirmación de a u t o r i d a d de los gobernadores sugiere que los ejecutivos locales en su con junto ven reforzado su p o d e r de intervención, mientras que l a capaci ­d a d de i n f l u e n c i a pres idenc ia l se achica . L a dinámica de ese reforzamiento es a l imentada p o r e l paso a l a a l ternanc ia . E l f e n ó m e n o queda l imi tado bajo Car los Salinas ( cuando tres estados son gobernados p o r el P A N : Baja C a l i f o r n i a , Guanajuato y C h i h u a h u a ) , e n l a m e d i d a e n que este mandatar io c o n t r o l a todavía u n a parte importante d e l PRI y desarro l la redes de p o d e r alternativo (part icularmente a través de las políticas distributivas, c o m o es e l caso d e l P r o g r a m a N a c i o n a l de S o l i d a r i d a d — P r o n a s o l ) , que le p e r m i t e n pasar p o r e n c i m a de los gobernadores y establecer relaciones directas c o n los alcaldes y los agentes federales dent ro de los estados.

N o es e l caso de Ernesto Zed i l l o (1994-2000), que n o dispone de los mismos medios que su predecesor y que, p o r otra parte, padece de u n a falta de l eg i t imidad in i c ia l dentro de l PRI deb ido a las condic iones de su designa­c ión c o m o candidato a l a p r e s i d e n c i a . 1 2 Desde esta perspectiva, es necesario subrayar que la restricción de los poderes presidenciales n o es sólo el resulta­d o de las victorias de l a oposición o de l a personal idad d e l jefe del ejecutivo federal , s ino que también se inscribe e n u n contexto global . E l desarrol lo de la legislación electoral y l a creación de u n organismo nac ional autóno­m o encargado de velar p o r l a in tegr idad y l a transparencia de los procesos

1 1 E n el caso particular, el argumento de la legalidad institucional sirve para validar la au­toridad de los dos gobernadores citados en sus respectivos estados. Cfr. Hernández Rodríguez, "Cambio político y renovación institucional", art. cit., p. 815.

1 2 E n 1994, Ernesto Zedillo es elegido candidato sustituto del P R I a la presidencia, tras el asesinato de Luis Donaldo Colosio, protegido de Carlos Salinas, unas semanas antes de las elecciones. Ernesto Zedillo es un outsider, pero tiene la ventaja de estar disponible; de hecho, según la Constitución mexicana, todo candidato a u n puesto de elección no debe haber tenido ninguna función oficial seis meses antes de los comicios. Esta cláusula deja a sus principales adversarios internos fuera de la carrera presidencial. Ernesto Zedillo forma parte de la élite "tecnócrata" y neoliberal del P R I , como sus dos predecesores. Por eso se encuentra separado de la base militante y sindicalista, fundadora del P R I .

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correspondientes (Instituto Federal E lec tora l — I F E ) c u m p l e n u n r o l consi­derable en la racionalización de las relaciones entre e l centro y los estados.

Los gobernadores — p a r t i c u l a r m e n t e los de l a oposición (PAN y PRD antes de 2000, PRI y PRD l u e g o ) — sacan provecho de los espacios l iberados p o r el ejecutivo federal para intentar acrecentar sus márgenes de m a n i o b r a , aunque la lealtad part idar ia y l a dependenc ia financiera p u e d e n constituirse e n obstáculos para el lo (ya volveremos sobre este p u n t o ) . E l área presupues-tal se encuentra e n m e d i o de las controversias intergubernamentales . Desde su elección, Ernesto Ruffo cuestiona e l sistema fiscal n a c i o n a l que concen­tra casi la tota l idad de los recursos e n las cajas de l a federación y distribuye sólo u n a pequeña parte (23% en 2 0 0 5 ) 1 3 entre los estados, según criterios poco trasparentes y a r b i t r a r i o s . 1 4 Los otros gobernadores d e l P A N hacen lo mismo , así c o m o algunos priistas electos tras l a asunción de Ernesto Zed i l l o . L a pérdida de l a mayoría absoluta d e l PRI e n e l Congreso e n 1997, la v ictor ia electoral de la i zqu ie rda (PRD) en l a c i u d a d capita l y e l contexto de escán­dalos políticos y de crisis financiera deb i l i tan l a pres idenc ia y p e r m i t e n a l a oposición atribuirse l ibertades suplementarias y e m p r e n d e r alianzas de c i rcunstanc ia para acrecentar l a presión sobre e l p o d e r centra l (cfr. infra).

Las re iv indicac iones de los gobernadores van tras l a distribución de competencias entre los estados y l a federación. L a a l ternanc ia en sí m i s m a ob l iga al presidente a restr ingir sus injerencias e n los asuntos locales, para evitar u n a crisis política, pero los estados s iguen d e p e n d i e n d o de políticas públicas federales y, sobre todo, de presupuestos y subsidios de parte d e l centro . Esto l i m i t a e l m a r g e n de m a n i o b r a de los gobernadores y l leva a los de oposición a mantener u n per f i l bajo frente a aqué l . 1 5 P a r a responder a

1 3 A lo largo de los años noventa, esta parte ha sido de 20%. A u n aumentada a 23%, queda muy por debajo de las necesidades de los estados y de las proporciones que existen en otros sistemas federales; Brasil se sitúa en 26%, mientras que Canadá se encuentra en 41%. Cfr. E n ­rique Cabrero, p. 87.

1 4 Esto conduce a un enfrentamiento en 1990-1991 entre Ernesto Ruffo y la Secretaría de Hacienda, a la que acusa de segregar a Baja California. L a comisión de arbitraje falla en contra de Ernesto Rufo, pero éste desata una dinámica contestataria sin precedente, por la cual y desde entonces cada gobernador busca tantear los límites políticos de la presidencia. Cfr. Víc­tor Alejandro Espinoza Valle, Alternancia política y gestión pública. El Partido Acción Nacional en el gobierno de Baja California, Tijuana, E l Colegio de la Frontera Norte, 1998, pp. 106-107.

1 5 Cuando los gobernadores optan por colaborar con el poder central, observamos un beneficio inmediato en términos de gobernabilidad y de concesiones federales. L a experiencia muestra que los gobernadores que adoptan una actitud de bajo perfil ante los poderes federales obtienen más fácilmente respuesta a sus demandas y más recursos suplementarios que aquellos que, como Ernesto Ruffo, Cuauhtémoc Cárdenas o Ricardo Monreal , se mostraron ofensivos y hasta agresivos para con el centro. Cfr. entrevistas con Carlos Medina, gobernador de Guanajua-to (1991-1995), México, D.F., 30 de junio de 2000, y Salvador Beltrán del Río, representante del gobierno del estado de Jalisco en el D F (1998-2001), México, D.F., 16 de mayo de 2000.

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las presiones centrífugas, e l ejecutivo federal desconcentra la administra ­ción y descentral iza ciertas funciones relativas a servicios públicos, mayor­mente durante la pres idenc ia de Ernesto Z e d i l l o . 1 6 Bajo e l l ema de "nuevo federal ismo" , la administración central trata ante todo de transferir e l m a n ­ten imiento y la gestión mater ia l de la infraestructura pública (edificios esco­lares, carreteras, establecimientos penitenciarios , estructura médica y social) a los estados. A u n q u e se acompañe de u n traspaso financiero ( insuficiente, según los estados), muchas entidades federativas n o t i enen el personal c om­petente n i los medios técnicos n i presupuestarios para encargarse de estas nuevas funciones . A l g u n o s estados p i d e n entregar parc ia l o totalmente l a transferencia de las nuevas a t r i b u c i o n e s ; 1 7 además, l a federación se queda c o n el c o n t r o l de las grandes orientaciones y de u n a parte importante de los fondos, a través de diferentes estructuras (recursos etiquetados, agencias federales c o n delegaciones en los estados, organismo de planificación entre los tres niveles de gob ierno , etc.). S i n embargo , esto constituye u n paso ade­lante hac ia u n a mayor autonomía para los estados, e n l a m e d i d a en que los gobernadores ven aumentar más rápidamente sus prerrogativas y los fondos que gest ionan que las obl igaciones que pesan sobre ellos (inadecuación de las legislaciones locales c o n respecto a l nuevo contexto ) .

II . L A A L T E R N A N C I A F E D E R A L : A C E L E R A D O R D E L P R O C E S O D E EMANCIPACIÓN D E L O S G O B E R N A D O R E S

E n el contexto antes descrito, la a l ternanc ia e n el p o d e r representa u n m o m e n t o clave. L l e v a a los ejecutivos locales a u n proceso de a u t o n o m i -zación par t idar ia e inst i tuc ional , lo que i m p u l s a l a emancipación de los gobernadores d e l PRI , hasta entonces p o c o dispuestos a enfrentarse al p o d e r centra l —salvo e n algunos casos . 1 8 E l federal ismo deviene inc luso más interesante para e l PRI, cuyos dir igentes se d a n cuenta de l potenc ia l

1 6 E l "nuevo federalismo" puede ser interpretado también como una estrategia para ase­gurar a las autoridades federales el control del proceso de descentralización, consistente en dar más competencias a los otros niveles del gobierno antes de que éstos se muestren dema­siado exigentes en sus reivindicaciones (o que formen u n frente común). A l mismo tiempo, la estrategia permite neutralizar a los ejecutivos locales al otorgarles un "falso presente" que moviliza las energías y los medios de que disponen, al menos en un primer momento.

1 7 Cuauhtémoc Cárdenas en el D.F. , se niega, por ejemplo, a encargarse de la educación básica (salvo del cuidado de la infraestructura) y deja para después del 2000 el traspaso de las competencias previsto por las autoridades centrales. Cfr. E. Durden y P. Ward, p. 15.

1 8 E n los años noventa, la mayoría de los gobernadores del P R I siguen siendo leales al siste­ma y se niegan a reconocer abiertamente las restricciones a sus márgenes de maniobra política impuestas por el poder central. Cfr. Instituto Cultural Ludwig von Mises ( I C U M I ) .

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político y estratégico que el m i s m o conf iere para conservar in f luenc ia polí­t ica y pres ionar al gobierno federal . L a existencia de esta "sal ida" contr ibuye a exp l i car p o r qué e l P R I deja e l p o d e r centra l e n e l año 2000 sin cuest ionar e l resultado de l proceso e l e c t o r a l . 1 9 E l P R I sigue s iendo, de hecho , e l p r i ­m e r par t ido nac iona l en cuanto a número de votos, pero e l lazo de s u m i ­sión ( teniendo en cuenta todos los matices d e l mismo) que mantenían los gobernadores priistas para c o n las autor idades centrales (presidente de l a república, Comité Ejecutivo N a c i o n a l d e l P R I ) se deshizo. Los acontec imien­tos de 2000 l levaron, entre otras cosas, a revalorar l a per i fer ia para l a f o r m u ­lación de las estrategias y l a t o m a de decisiones internas d e l P R I , así c o m o a l a autonomización de los satélites locales d e l p a r t i d o . 2 0

L a presencia de los gobernadores e n e l espacio político, tras e l 2000, se d i f e renc ia de lo que hemos p o d i d o observar durante e l per iodo prece­dente , e n l a m e d i d a en que ya n o se trata únicamente de actos de resis­tenc ia indiv iduales , s ino de l a emergenc ia de u n mov imiento más general que muestra a los gobernadores dec id idos a ejercer u n a presión colectiva y concertada sobre las autor idades federales. Hasta 1999, los gobernado­res d e l P A N y C u a u h t e m o c Cárdenas (jefe de gob ierno d e l Distr ito Federal ) — q u i e n e s con formaban la oposic ión e n ese m o m e n t o — trataron p r i m e ­r o de salir adelante solos (la estrategia de r a n c h o aparte) , pero p e r d i e r o n muchas peleas frente a l p o d e r centra l u obtuv ieron sólo algunas conce­siones específicas y s in i m p o r t a n c i a (la mayor de las veces, compensacio ­nes financieras). E n 1999 se constituye l a p r i m e r a organización f o r m a l de gobernadores para de fender sus intereses: l a Asociación N a c i o n a l de G o b e r n a d o r e s ( A N A G O ) , cuya dinámica es a l imentada p o r los nuevos eje­cutivos estatales de l P R D (los de Zacatecas y T laxca la ) , y p o r Rosario Robles , que sucede a C u a u h t e m o c Cárdenas a l frente de l a capital . L e o n e l C o t a , de Ba ja C a l i f o r n i a Sur, apoya l a in ic iat iva , pero s in entrar como s o c i o . 2 1

1 9 Mientras que en el ámbito local, algunos ex priistas han destruido archivos y docu­mentos sobre las cuentas o han votado disposiciones que coartan la libertad de la nueva ad­ministración, como sucedió en Baja California en 1989. Cfr. Tonatiuh Guil len, Baja California, 1989-1992. Alternancia política y transición democrática, Tijuana, E l Colegio de la Frontera Norte, 1993, pp. 37-38.

2 0 Es necesario destacar que ésta había empezado en los años noventa en los estados don­de el PRI perdió el poder (la dirección nacional es considerada como responsable del fracaso electoral, ya que impuso campañas inadecuadas al contexto local, razón por la cual es desafia­da) y donde los caciques priistas buscaban diferenciarse de la élite tecnócrata que detentaba el poder en el seno del partido. Cfr. Hernández Rodríguez, "Cambio político y renovación institucional", art. cit., pp. 805-812.

2 1 E n 1998 algunos priistas ya habían hablado de lanzar u n "sindicato de gobernadores", pero se inscribían en el marco de la lucha partidaria interna por el poder, no en cuanto al re­forzamiento del sistema federal (cfr. "Astillero", La Jornada, 18 de jun io de 1998).

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Of i c ia lmente , la A N A G O acoge a todos los estados, pero , e n los hechos, sólo los gobernadores d e l PRD van a integrarse e n e l la . Las demás gubernaturas se niegan a part i c ipar e n lo que consideran u n lobby part idar io . Esta negativa l i m i t a l a i n f l u e n c i a de l a A N A G O . Más allá de las pet ic iones de p r i n c i p i o , l a A N A G O es u n m o v i m i e n t o que se art i cula a l rededor de las reivindicaciones financieras, pero s in u n proyecto g lobal c o m p a r t i d o que le dé sentido y que le asegure c o n t i n u i d a d .

E l P A N , cuya exper i enc ia de gob ierno l oca l es l a más ant igua, n o desa­r r o l l a , p o r su parte, ningún mecanismo f o r m a l de cooperación entre sus gobernadores . 2 2 L a gran heterogeneidad de los terr itor ios panistas puede expl i car esto último, en l a m e d i d a e n que cada estado tiene intereses dife­rentes, hasta divergentes, lo que es u n obstáculo para actuar conjuntamente e n las áreas clave, c o m o son l a de las finanzas y l a fiscal.23 L o s estados gober­nados p o r e l PRD e n 1999 muestran u n a mayor convergenc ia e n mater ia soc ioeconómica (salvo e l Distr i to federal) y e n cuanto a sus necesidades. E n todo caso, hay que subrayar que es difícil para los gobernadores elabo­rar estrategias y políticas comunes , o sacar provecho de unas y otras expe­riencias. Así, más que e l resultado de u n a posición única adoptada p o r los gobernadores , l a implementación a fines de 1999 d e l F o n d o Espec ia l para los E s t a d o s 2 4 es l a c o inc idenc ia de dos proyectos paralelos, presentados a los d iputados p o r cada u n a de las fracciones parlamentarias . A u n así, l a consti­tución de este f o n d o representa u n m o m e n t o impor tante que , p o r u n lado , c o n f i r m a que l a unión hace l a fuerza y, p o r e l o tro , establece u n contrapeso frente a l ejecutivo centra l , c o n l a a l ianza de poderes periféricos y e l legislati­vo nac iona l . Eso a n u n c i a las estrategias desarrolladas p o r los gobernadores luego d e l año 2000 (cfr. infra).

2 2 E l P A N implemento poco después de 1995 una Secretaría de Acción Nacional para el seguimiento y la coordinación de las políticas de sus gobernantes, pero su eficacia es limitada; brinda más bien asistencia técnica a los municipios panistas. Los gobernadores quieren con­servar su independencia y prefieren distanciarse del partido; se reúnen en algunas ocasiones por su cuenta, pero no terminan de formular un programa de acción conjunto. Cfr. entrevista con Ana Rosa Payan, responsable de la Secretaría de Acción Nacional del Comité Ejecutivo Nacional del P A N , México, D.F., 30 de junio de 2000.

2 3 Baja California y Nuevo León, por ejemplo, que contribuyen con una parte importante a los recursos fiscales federales, reclaman un aumento de sus participaciones (parte de las tasas devuelta a los estados), mientras que Guanajuato, estado más pobre y más rural, milita por mantener la distribución y el aumento de los recursos asignados a los estados desfavorecidos.

2 4 E l 2% de los recursos fiscales federales financia este fondo que se reparte según un cálculo que toma en cuenta el nivel de desarrollo de cada estado, la importancia de su pobla­ción y su grado de marginación. Cfr. "Acuerdo general P A N - P R D sobre el paquete económico. Obligarán a mayor federalización de recursos presupuéstales", La Jornada, 25 de noviembre de 1999.

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E n términos estratégicos, se debe subrayar que, u n a vez c o n o c i d a l a v ic tor ia de Vicente F o x , los gobernadores ajenos al P A N aprovechan la incer -t idumbre p r o p i a de l a a l ternanc ia , y los c inco meses que separan l a e lección de la asunción de l cargo, para mostrarse c omo actores políticos relevantes y p r o b a r los límites d e l p o d e r de F o x y su disposición a dar oportunidades a l a p e r i f e r i a 2 5 . R i cardo M o n r e a l , gobernador perredista de Zacatecas, o rganiza e n agosto de 2000 u n a m a r c h a e n l a capital de l país, en l a que desfi la c o n los alcaldes de su estado para p e d i r más recursos a l poder federal . Pero n o tiene éxito: e l centro n o cede y apuesta a l a carta de la legal idad pol í t i ca . 2 6

Vicente F o x se mant iene e n su j u e g o de negarse a inter fer i r en las disputas electorales de fines de 2000. C u a n d o el ex mandatar io de Yucatán Víctor Cervera Pacheco in tenta mod i f i car l a composic ión de l consejo e lectoral d e l estado antes de las elecciones de gobernador , V i cente F o x dice ser par t i ­dar io d e l respeto a los proced imientos y a l a legislación. E l ex gobernador rebelde t e r m i n a p o r aceptar las decisiones de l a just i c ia federal , tras u n a d isputa que d u r a de agosto de 2000 a a b r i l d e l 2 0 0 1 . 2 7

La CONAGO

Dos acontecimientos es t imularon l a presencia de los gobernadores e n e l espacio nac iona l : p o r u n a parte , l a derro ta pres idenc ia l de l PRI en 2000 y, p o r la otra , la constitución e n e l verano de 2002 de la C o n f e r e n c i a N a c i o n a l de Gobernadores ( C O N A G O ) p o r los mandatarios de oposición de 20 estados (todos socios de l a A N A G O o gobernadores priistas) . O f i c ia lmente , l a C O N A ­G O es u n grupo de trabajo que busca "reforzar e l federal ismo p o r medios democrát icos" . 2 8 E n los hechos , puede ser vista c omo el intento de consti ­tu i r u n grupo de presión, c o n peso e n l a formulación de la agenda federal , y de erigirse en in te r l o cu tor d e l p o d e r central . L a decisión de l gob ierno federal de ajustar a l a baja los presupuestos de los estados para e l año 2002 y su negativa a revisar e l sistema n a c i o n a l de coordinación fiscal s irven de

2 5 Marcos, jefe del Ejército Zapatista de Liberación Nacional (EZLN) , otro actor local vi­sible en el espacio político nacional, aunque no sea gobernador, también intenta probar los límites del nuevo poder; organiza una marcha importante a México en febrero-marzo de 2001. E l presidente Fox invoca la legalidad institucional y reenvía la cuestión del Chiapas al Congre­so, argumentando que las demandas Zapatistas implican modificar la Constitución federal.

2 6 Cfr. "Acabar con el federalismo asfixiante", Imagen (Zacatecas), 9 de septiembre de 2000. 2 7 Cfr. Hernández Rodríguez, "Cambio político y renovación institucional", art. cit., p. 818. 2 8 Cfr. C O N A G O , "Fundamentos básicos" [en la red]. Fuente: www.conago.org.mx/genera-

lidades/queEs.asp [3 de abril de 2005], 6 p.

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detonadores. 9 E n u n p r i m e r m o m e n t o , los gobernadores d e l P A N se n iegan a adherirse al mov imiento p o r so l idar idad c o n el ejecutivo federal panista, r eproduc i endo c o n el lo e l t ipo de lealtad observada e n e l p e r i o d o prece­dente, cuando e l PRI contro laba la p r e s i d e n c i a . 3 0

E l de l a constitución de l a C O N A G O es u n m o m e n t o clave, en l a m e d i d a e n que hace visibles públicamente y les da u n peso político a los goberna­dores, a través de u n a estructura de representación conjunta , organizada y regular . 3 1 E l poder central l a reconoce rápidamente c o m o inter locutora , a l mismo t iempo que trata, s in éxito, de canal izarla y luego c o o p t a r l a . 3 2

D e hecho, l a i m p o r t a n c i a y e l peso de la C O N A G O devienen tales que los gobernadores de l P A N n o p u e d e n permi t i r quedarse fuera de la misma; se adhieren progresivamente al mov imiento , aprovechando la invitación de l presidente de la república y de la C O N A G O a part ic ipar e n l a Convención N a c i o n a l Hacendaría. L a nueva asociación se insp ira e n l a A N A G O , pero se di ferencia de e l la p o r la cant idad de sus miembros (a m e d i a n o plazo , todos los estados), p o r e l peso de los partidos que representa, p o r su organización (regularidad en las reuniones — a l menos cuatro veces al año—, estructura­ción en comisiones permanentes y sesiones plenarias, lobbyingen los poderes Legislativo y Ejecutivo federales) y p o r su presencia e n l a discusión de los grandes temas nacionales , inc luso aquellos que tratan de política exterior.

L a Convención N a c i o n a l Hacendaría, que se celebra entre febrero y agosto de 2004 y efectúa más de 500 reuniones, pone a p r u e b a la cohesión de l movimiento . Es u n ejercicio de concertación pero también de comunica ­ción, que permite a los gobernadores mostrarse e insertarse en el escenario federal. S i n embargo, sus resultados no fueron más que recomendaciones que quedaron sin efecto en u n p r i m e r momento , mientras que el poder cen­tral ignoró las demandas financieras de los estados. 3 3 E l output p r i n c i p a l de l

2 9 Los gobernadores priistas habían esbozado una unión estratégica después de la elección de Vicente Fox, pero es la A N A G O la que lanza la convocatoria en jul io de 2002; los ejecutivos locales del P R I responden a ella, mientras que los panistas no quieren formar parte de lo que con­sideran, en principio, un lobby para fragilizar al presidente. Cfr. Luis Pineda y Alberto Mendoza.

3 0 Esta actitud puede explicarse también por el miedo a perder el lazo privilegiado que mantienen los estados dirigidos por el P A N con el poder federal.

3 1 Entre ju l io de 2002 y fines de 2005, los socios de la C O N A G O se reúnen 26 veces. Cfr. A . Díaz Cayeros, p. 18.

3 2 Tras el llamado a la unión de los gobernadores por la A N A G O , el gobierno federal anun­cia una mesa de discusión entre los ejecutivos de los tres niveles de gobierno para discutir sobre el futuro del federalismo y sobre la descentralización; frente a la determinación de los goberna­dores de seguir a la C O N A G O , el presidente Fox invita a la reunión extraordinaria sobre presu­puesto y fiscalidad (Convención Nacional Hacendaría). Cfr. Alberto Mendoza y Luis Pineda.

3 3 Cfr. E l estudio detallado de Alberto Díaz Cayeros, op. cit, y C O N A G O , Declaratoria a la nación y acuerdos de los trabajos de la primera Convención Nacional Hacendaría, México, agosto de 2004. Disponible en www.conago.org.mx

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ejercicio sigue s iendo l a inserción de u n m o v i m i e n t o de representación de los estados a escala n a c i o n a l . L a C O N A G O adquiere , de hecho , u n a f o r m a de legi t imidad of ic ial , en l a m e d i d a en que las autoridades centrales l a reco­nocen como inter locutora y los medios nacionales le ofrecen u n a tr ibuna. E l símbolo es fuerte, pero ¿es suficiente para modi f icar la articulación de l poder y provocar u n reequi l ibr io en e l ordenamiento de l federalismo mexicano?

P o r p r i m e r a vez, los estados constituyen u n grupo de presión u n i d o y autónomo c o n respecto a l p o d e r c e n t r a l . 3 4 L e conf ieren a l a C O N A G O u n peso político impor tante , que l lega a i n f l u i r — e n p a r t e — l a organización de la agenda d e l gob ierno federal , así c omo a convocar a los ministros a r e u n i o n e s . 3 5 Es pert inente preguntarse e n qué m e d i d a los gobernadores , a l meterse en los asuntos d e l Congreso federal y estudiar y seguir los asuntos gubernamentales , a través de l a constitución de comisiones ad hoc,SQ están sobrepasándose e n sus derechos constitucionales. L a C O N A G O n o se confor­m a c on negociar los presupuestos de los estados e involucrarse e n las re la­ciones intergubernamentales , también interf iere e n los asuntos federales, c omo la inmigración o las relaciones c o n la Unión E u r o p e a . 3 7 D e hecho , l a C O N A G O toma posición a propósito de todos los temas y se p r o n u n c i a a favor de u n a campaña e lectoral lea l , honesta y transparente, y ofrece su apoyo a l Pacto de Chapu l tepec , p o r e l cua l los candidatos d e l P A N , d e l PRI y d e l P V E M , para las elecciones presidenciales de j u l i o de 2006, se c o m p r o m e t e n a res­petar la lega l idad y a f o r m u l a r propuestas construct ivas . 3 8

Más allá de su presencia , l a in f luenc ia de la C O N A G O sobre las grandes decisiones y sobre las or ientaciones de política pública es l i m i t a d a , en l a m e d i d a en que e l la puede ejercer presiones indirectas sobre e l Congreso y sobre e l gob ierno centra l , pero n o tiene acceso a los mecanismos de dec i -

3 4 Recordemos que la C O N A G O es una iniciativa que surge desde abajo y no una estructura impuesta por el centro; el hecho de que la oposición sea mayoritaria en la misma favorece su independencia frente al poder federal, aunque los gobernadores siguen negociando indivi­dualmente ventajas particulares con el ejecutivo central.

3 5 Cfr. Alberto Díaz Cayeros, op. cit., p. 19. 3 6 Las comisiones de trabajo de la C O N A G O cubren áreas como agricultura, migración,

ciencia y tecnología, finanzas, educación, justicia, seguridad, salud, relaciones entre México y la Unión Europea. Cfr. C O N A G O [en la red]: http: / /conago.org.mx/estmctura/comisiones. asp. Referencia del 20 /02 /06 .

3 7 Como ejemplo, una delegación de gobernadores fue a Estados Unidos para discutir la política de las autoridades de California sobre trabajadores migratorios mexicanos. Cfr. "Go-vernors Stand U p for Migrants' Rights", El Universal Online, 8 de diciembre de 2003.

3 8 Es de comentarse que el candidato del P R D , Andrés Manuel López Obrador, se negó a participar en el pacto. Cfr. C O N A G O , Pronunciamiento por la civilidad democrática para coadyuvar en la legalidad, transparencia y equidad del proceso electoral federal del 2006, Torreón, Coahuila, 14 de noviembre de 2005. Texto disponible en www.conago.org.mx. Véase también "Exige Slim poner fin a descalificaciones políticas", La Jornada, 23 de noviembre de 2005.

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sión. Estos límites se observan part i cu larmente al m o m e n t o de votarse los presupuestos, en donde los d iputados s iguen dec id iendo solos acerca de sus or ientaciones, mientras que e l gob ierno federal redistribuye los fondos a los estados según los esquemas vigentes y c o n el mismo margen de dis-c rec i ona l idad . L a incapac idad de l a C O N A G O para conseguir u n a revisión p r o f u n d a d e l sistema nac i ona l de coordinación fiscal, reivindicación que era u n o de los elementos que mot ivaron su constitución, le hace d i s m i n u i r su peso. A l final de l mandato pres idenc ia l de V i cente Fox , l a C O N A G O pare­ce estar b i e n consol idada e n la escena política mexicana , pero l a ausencia de resultados en los expedientes clave (f iscalidad, inmigración, r e f o r m a d e l Estado) y l a elección de u n nuevo je fe d e l ejecutivo federal podrían sacudir sus c imientos y sacar a l a luz su f rag i l idad in terna .

L a p r i n c i p a l d e b i l i d a d de l a C O N A G O es, s in d u d a , su carenc ia de u n verdadero proyecto art iculado e n t o rno de u n a propuesta que abogue p o r u n federal ismo renovado, y que p e r m i t a transformar las alianzas c i rcuns­tanciales e n lazos de so l idar idad entre los estados. U n hecho significativo es que los estatutos de l a C O N A G O establecen que todas las decisiones d e b e n ser tomadas p o r u n a n i m i d a d , 3 9 l o que , p o r u n a parte, marca l a v o l u n t a d de cada estado de mantener e l c o n t r o l de sus compromisos , y p o r la otra , repre ­senta u n a fuente de conf l icto po tenc ia l , inc luso de b l oqueo en e l seno de l a asociación. Además, existe e l riesgo de que algunos de los miembros de l a C O N A G O dejen de solidarizarse c o n otros, e n función de las c ircunstancias y de las oportunidades de interés par t i cu lar — r e c o r d a m o s que los objetivos fiscales y económicos de los estados d i f i e ren entre sí, se o p o n e n , a u n c u a n ­d o c o n c u e r d a n en la revisión d e l sistema de repartición de los r e c u r s o s . 4 0

L o s estados gobernados p o r e l PRI y e l PRD h a n desempeñado e l p a p e l de m o t o r en e l seno de l a C O N A G O , d o n d e e n c a r n a n la oposición al p o d e r cen ­tra l panista. ¿Pero estas alianzas son inmutables? N o se puede descartar l a tentación de los gobernadores , cuyo par t ido ganará l a elección pres idenc ia l de 2006, de cambiar de estrategia y apoyar a " su" presidente . A las d e b i l i ­dades internas de l a C O N A G O hay que añadir dos e lementos externos, que c o n d i c i o n a n igualmente su futuro : l a ausencia de estatus ins t i tuc iona l (y e n consecuenc ia de financiación pública garantizada) y, e n otro registro, e l

3 9 "Los acuerdos y decisiones que toma el Pleno de Gobernadores tienen siempre el res­paldo de todos y cada uno de los mandatarios estatales [...]". Fuente: C O N A G O , " A dos años de la C O N A G O : la construcción institucional del federalismo mexicano", http: / /conago.org. mx/reuniones/conago2005.asp [ref. del 20 de febrero de 2006].

4 0 De hecho, esto contribuye también a explicar el fracaso del lobbying a favor de una modificación del sistema fiscal, en la medida en que, cuando se trata de las modalidades de reparto presupuestario entre cada estado, las disensiones estallan, lo que sirve a los intereses del poder central.

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in c remento de re iv indicaciones munic ipales , parale lo al c rec imiento de sus recursos materiales (gracias a las medidas de descentralización tomadas e n e l contexto de l "nuevo federal ismo" ; cfr. supra). Las autoridades m u n i c i p a ­les se per f i l an así c o m o rivales de los gobernadores e n sus propios estados, e n campos como e l social , y e n el ámbito nac iona l , cuando las asociaciones de alcaldes se desarro l lan para hacer valer sus derechos.

III. U N F O R T A L E C I M I E N T O D E L O S G O B E R N A D O R E S C O M O A C T O R E S POLÍTICOS N A C I O N A L E S Q U E H A Y Q U E M A T I Z A R

L a formación de l a C O N A G O se inscribe en la lógica d e l proceso de fortale­c imiento de los gobernadores en la escena política nac i ona l . L a afirmación de líderes locales va más allá de la defensa de los intereses de los estados frente al p o d e r central . Los gobernadores ya n o d u d a n e n oponerse a l pre­sidente de l a república, también se inmiscuyen en los asuntos federales, inc luso internacionales , saliéndose así de su tarea inst i tuc iona l en stricto sensu. Igualmente se t o m a n ciertas l ibertades c o n l a ley, lo cua l n o es nuevo, e n la m e d i d a e n que los gobernadores h a n tenido l a costumbre de ejercer poderes metaconstitucionales e n sus respectivos estados; l a d i ferenc ia c on l o observado a mediados de los años noventa es que algunos están tentados de hacer lo m i s m o a escala nac i ona l y se n iegan a acatar l a autor idad de las instituciones federales, inc luso si acaban p o r entrar en e l marco l e g a l . 4 1

Tenemos el caso d e l gobernador de Yucatán, que se negó a obedecer l a legislación e lectoral federal y más tarde l a o r d e n de l a S u p r e m a Corte de Just ic ia , ya m e n c i o n a d o (cfr. supra). H a y otro caso d i g n o de mención, e l de las autoridades federales y el jefe d e l gob ierno d e l Distr i to Federa l , que l leva l a tensión a l parox i smo , algunos meses más tarde, hasta e l p u n t o de p o n e r e n pe l igro la a u t o r i d a d d e l Estado. L a crisis larvada desde 2001, que opone a Andrés M a n u e l López O b r a d o r a l a instanc ia j u d i c i a l , a pro ­pósito de u n a cuestión m e n o r re lac ionada c o n unas indemnizac iones por expropiación, estalla e n l a pr imavera de 2005, c u a n d o los d iputados federa­les dec iden votar que se le quite la i n m u n i d a d y se le suspenda de sus funcio ­nes p o r negarse a acatar l a decisión de la j u s t i c i a . 4 2 Andrés M a n u e l López

4 1 Hay que tener en cuenta que la impunidad de que disfrutaban los gobernadores salien­tes hasta los años noventa no está más en práctica. Ya en la presidencia de Zedillo, algunos de ellos se ven perseguidos por la justicia al término de su mandato, como el de Quintana Roo, sospechoso de estar implicado en un asunto de narcotráfico.

4 2 E l caso empieza en 2001 cuando un juez de distrito ordena suspender los trabajos de una vía de acceso a u n hospital encargados por el gobierno del Distrito Federal, el tiempo para determinar si procedía la suspensión de la expropiación que se había requerido. Las autorida-

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O b r a d o r hace u n l l amamiento a l apoyo p o p u l a r contra las instituciones, que es a tendido en varias manifestaciones públicas de decenas de miles de c iudadanos , y se niega a ceder, presentándose c o m o víctima de u n a m a q u i ­nación dest inada a cerrarle e l paso a las elecciones presidenciales de 2006. D e hecho , l a p r o x i m i d a d c o n los comic ios con funde los hechos y sugiere que l a controversia n o es únicamente ins t i tuc iona l , s ino también política, l o que fortalecen las reiteradas intervenciones personales d e l presidente F o x para sostener la legal idad de las decisiones de la j u s t i c i a . 4 3 F ina lmente , l a crisis política y l a presión p o p u l a r c o b r a n tal m a g n i t u d que c o n d u c e n a V i cent e F o x a destituir al p r o c u r a d o r general de l a república a fines de a b r i l de 2005, y al minis ter io público a desistir de actuar penalmente cont ra Andrés M a n u e l López O b r a d o r . 4 4 Este conserva así su puesto y gana u n a u r a de simpatía que trasciende las fronteras de l a capital , que n u n c a antes había t en ido , según las encuestas, y que le d a u n i m p u l s o a su campaña pre ­s idenc ia l aún antes de in i c iar la .

Este repl iegue permite evitar u n a explosión política. S i n embargo , l a m a r c h a atrás de las autoridades federales cuest iona la c red ib i l i dad de las inst i tuc iones , en la m e d i d a en que hace de l a l e g i t i m i d a d popu lar u n p r o ­ceso d ist into de l de la l eg i t imidad ins t i tuc iona l . Esto deb i l i ta también a l a S u p r e m a Cor te de Just i c ia , que había l ogrado a d q u i r i r desde fines de los años noventa el estatuto de arbi tro último de las divergencias entre los nive­les de g o b i e r n o . 4 5

D e hecho , e l peso y e l m a r g e n de m a n i o b r a de los gobernadores e n su con junto , e n relación c o n la federación, parecen ser mayores que lo que e ran e n e l per i odo 1995-2004, c u a n d o , aunque e l p o d e r estaba m u y cen­tral izado, l a per i fer ia adquiere u n a i m p o r t a n c i a creciente y el puesto de g o b e r n a d o r se convierte e n u n a instanc ia política clave para acceder a u n a carrera n a c i o n a l , mientras que e n los años de 1970 a 1980 n o era u n puesto de tanta consideración. Los tres pr inc ipa les candidatos a l a pres idenc ia de l a república en 2000 t ienen exper i enc ia c o m o ejecutivos locales: V i cente

des locales tardan en obedecer, lo que conduce a una nueva intervención de la justicia, y luego al traspaso del asunto a un nivel superior.

4 3 E l peso político de Andrés Manuel López Obrador —basándose en la importancia de la capital—, unido a su carisma, a sus elecciones políticas hábiles y a una estrategia de comunicación eficaz le confieren una cota de popularidad que favorece sus ambiciones presidenciales. Cfr. " E l alcalde que cambia modestamente la ciudad de México", Le Monde diplomatique, enero de 2004.

4 4 E l ministerio público justifica su decisión argumentando que la ley no prevé una san­ción clara para el caso que corresponde a Andrés Manuel López Obrador, ello sin dejar de reconocerlo como "probable responsable" de no haber respetado el primer fallo en el que se pedía la suspensión de los trabajos. Cfr. "López Obrador, probable responsable, pero no habrá acción penal", La Jornada, 5 de mayo de 2005.

4 0 Cfr. Alberto Díaz Cayeros, op. cit, p. 5.

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F o x (Guana juato /PAN) , Cuauhtémoc Cárdenas (Michoacán /PRI y Distr i to Federa l /PRD) y Francisco Labast ida (S ina loa /PRl ) . E n los meses que siguie­r o n a la a l ternanc ia federal , las personalidades emergentes en el seno de los part idos en p l e n a reestructuración son, e n su mayoría, gobernadores e n ejercicio o que h a n terminado su mandato , mientras que e l presidente F o x rec luta entre antiguos ejecutivos estatales panistas a consejeros y responsa­bles de proyec tos . 4 6 ¿Empieza la l eg i t imidad política a anclarse en el ámbito loca l , p a r a i r rad iar luego a escala nac i ona l , e n u n mov imiento inverso d e l observado durante e l per i odo priista?

Desde u n p u n t o de vista pragmático, l a derro ta d e l PRI y de l PRD d u r a n ­te las elecciones presidenciales de 2000 desestabiliza a los responsables polí­ticos e n e l seno de l a dirección nac i ona l de cada u n o de los partidos y d a lugar a arreglos de cuentas internos . E n este contexto de crisis, los m i l i t a n ­tes y las estructuras partidarias intermedias , e n búsqueda de u n l iderazgo, se d i r i gen hac ia personalidades fuertes, que n o h a n sido salpicadas p o r la cam­paña electoral y sus consecuencias o hac ia los gobernadores que gozan p o r sus funciones de u n cierto poder político y de u n reconoc imiento social . L a problemática es di ferente de l lado d e l PAN, pe ro se traduce igualmente c omo u n a valorización de los gobernadores panistas, e n l a m e d i d a en que son los únicos dentro d e l part ido e n haber ten ido u n a exper ienc ia de poder ejecutivo a l m o m e n t o de acceder a l p o d e r federal .

S i n embargo , e l peso de los gobernadores en el espacio nac ional debe ser matizado, considerando la evolución de los partidos y l a composición de los círculos de poder. S i en e l m o m e n t o de l a creación de l a CONAGO en 2002 — e n u n contexto de cuest ionamiento general de los esquemas de poder tras l a derrota pres idenc ia l d e l PRI— los gobernadores , v iento en popa, parecían tener iniciativas para todos los niveles, la situación es u n poco diferente l lega­do el fin d e l mandato de Vicente Fox , en e l que se observa u n retorno a l esce­nar io político de los hombres de l part ido . L o s candidatos a l a presidencia de l a república para el 2006 emergen así d e l aparato part idar io , como Fel ipe Calderón, ex d iputado federal y presidente nac i ona l d e l PAN. Competía c on e l secretario de Gobernación de V i cente F o x , Santiago C r e e l , también sin exper ienc ia de mandato ejecutivo. L o s ex gobernadores panistas, que dir ig ie­r o n estados anter iormente , son excluidos de l a c o m p e t e n c i a . 4 7 Los otros dos

4 6 Las figuras políticas principales de la última década son los ex gobernadores Francisco Barrio (Chihuahua), Alberto Cárdenas Jiménez (Jalisco) y Fernando Canales Clariond (Nuevo León) por el PAN; Ricardo Monreal (Zacatecas) y Leonel Cota (Baja California Sur) por el PRD; Roberto Madrazo (Tabasco) y Arturo Montiel (Estado de México) por el PRI.

4 7 Esta situación es inversa de aquella del 2000 en donde Vicente Fox, que primero hizo carrera en Guanajuato, asaltó literalmente el PAN y se impuso como candidato con el sostén popular local, y luego nacional, aun con las reticencias de la dirección panista de entonces.

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pr inc ipa les candidatos a la presidencia , Roberto M a d r a z o p o r e l PRI y Andrés M a n u e l López O b r a d o r por e l P R D , h a n sido ambos gobernadores, pero tam­bién h a n sido políticos destacados e n sus respectivos partidos, que d i r igen o que d i r i g i e r o n , tratándose de l segundo, y d o n d e tej ieron redes de apoyo en l a base mi l i tante — y no dentro de la élite, c o n la que están e n competencia p o r e l p o d e r interno . Andrés M a n u e l López O b r a d o r ut i l i za su puesto en e l Distr i to Federa l como u n trampolín que le permite asegurar sus posiciones dentro d e l PRD frente a su rival de s iempre, Cuauhtémoc Cárdenas, y f ren­te a los gobernadores salientes de Zacatecas y de Baja Ca l i f o rn ia S u r . 4 8 Las modal idades de la validación de l a candidatura de Roberto Madrazo por e l PRI muestran también los límites de l a in f luenc ia de los gobernadores, que se opus ie ron abiertamente en las elecciones internas a su designación, para lo cua l c rearon u n a corriente disidente, Unión Democrática, pero sin efecto; a l final, e l je fe de l part ido gana las pr imarias , tras el ret iro de su pr inc ipa l r ival , e l gobernador d e l Estado de México, A r t u r o M o n t i e l , que, impl i cado en u n asunto de corrupc ión , 4 9 debió abandonar la competenc ia electoral.

Estos diferentes elementos muestran los límites de los gobernadores e n u n sistema político que sigue estando m u y central izado y j erarquizado , d o n d e e l presidente de la república conserva e l c o n t r o l de los recursos f u n ­damentales y l a inic iat iva de las políticas públicas. E l repl iegue de l ejecutivo federa l , que se observa en relación c o n e l p e r i o d o anterior , es entonces m u y relativo y corresponde esencialmente c o n l a pérdida de los poderes metaconst i tucionales de l presidente. S i n embargo , e l régimen sigue s iendo pres idenc ia l . D e hecho , l a creciente presenc ia de los gobernadores en e l ámbito n a c i o n a l n o se traduce c o m o u n deb i l i tamiento d e l poder central tan i m p o r t a n t e c o m o para que se hable de u n a correlación mecánica (n i de u n j u e g o de suma cero) , s ino más b i e n de u n a tendenc ia .

CONCLUSIÓN

E l contexto g loba l de repl iegue de l a pres idenc ia en sus atribuciones meta-const itucionales refuerza a los gobernadores c o m o actores clave e n los esta-

4 8 Andrés Manuel López Obrador logra tomar el control interno del P R D desde su puesto de jefe de gobierno del Distrito Federal, apostando a ciertos grupos de militantes y bajo la presión de la opinión pública, lo que le permite luego de imponerse como "candidato natural" del P R D a la presidencia de la república, sin pasar por elecciones internas por falta de competi­dores oficiales.

4 9 Véase entre otras: "Las distintas corrientes del P R I consiguen alcanzar un acuerdo para la convocatoria de sus primarias", Americaeconomica.com. 24 de agosto de 2005, y "Lucha por candidato presidencial en P R I . Fuerte guerra de declaraciones", Univision Online, 29 de sep­tiembre de 2005.

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dos que representan y c omo figuras cada vez más presentes e ineludibles e n l a política nac iona l . Los gobernadores se encuent ran ahora en pos ib i l idad de in f lu i r l a agenda gubernamenta l , así c o m o el Legislat ivo, a condición de presentarse e n u n b loque u n i d o . L a C O N A G O constituye u n logro i m p o r t a n ­te, en tanto que es l a p r i m e r a asociación f o r m a l , durable y estructurada de defensa de los intereses de las entidades federativas, pero su fragi l idad inter ­n a y la heterogene idad de las preocupac iones y estrategias de sus miembros pesan sobre su futuro , en el sentido de que n o l legue a crear la base de u n a relación renovada y más equ i l ibrada entre los dos polos de poder, l a federa­ción y los estados. O t r o obstáculo para l a consolidación de los estados c o m o fuerza n a c i o n a l es e l r o l creciente de los m u n i c i p i o s que buscan elevarse a u n nivel gubernamenta l d igno de tenerse e n cuenta , y que desprecian los poderes atr ibuidos a los gobernadores . Para terminar , e l l iderazgo político, los recursos y e l c on t ro l de los grandes programas aún están centralizados en las instancias d e l ejecutivo federal .

Ind iv idualmente , ciertos gobernadores se aprovechan del repl iegue relativo d e l centro y de las incer t idumbres jurídicas y políticas para mante­ner bajo su cont ro l zonas de poder que escapan al c o n t r o l de las autoridades f edera les , 5 0 o para actuar fuera de l a ley y de las instituciones, atenidos a l sostén popular . E l j u e g o c o n la opinión pública favorece l a persistencia de la cu l tura paternalista, popul i s ta y c l ientel ista, d o n d e l a l eg i t imidad p o p u ­lar y la l e g i t i m i d a d democrática n o c o i n c i d e n s iempre . N o es raro ver a los mismos ind iv iduos obrar a favor de l a implementación de l Estado de dere­cho y de l a democrac ia " f o r m a l " y desarro l lar actitudes contrarias a las leyes — i n c l u s o tratándose de los más conoc idos entre quienes ocupan puestos de elección p o p u l a r . 5 1

5 0 Diferentes factores pesan sobre el margen de maniobra de un gobernador, muchos ligados al contexto local y nacional, a las redes personales de control social de que dispone, a la configuración misma del congreso de su estado (dicho de otra manera, si el jefe del ejecutivo puede o no contar con el apoyo de la mayoría de los diputados), pero también a la capacidad de los demás actores políticos locales para erigirse como contrapesos. Cfr. Magali Modoux, Démocratie et fédéralisme au Mexique (1989-2000), op. cit.

ú l Cfr. Marcelo González Tachiquín, " E l principio de legalidad en la era foxista", op. cit., pp. 53-67.

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