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LA GRAN MISIóN VIVIENDA VENEZUELAHACIA UNA POLíTICA SOCIOTERRITORIAL DE VIVIENDA

una mirada desde caracas Metropolitana

Cecilia Cariola (Coordinadora)Beatriz Fernández • Beate Jungemann

Septiembre 2015

CONTENIDO

1. Introducción 71.1. el contexto nacional: algunos elementos básicos

para entender la GMVV 81.2. La GMVV: una experiencia inédita en la región 101.3. aproximación metodológica 11

2. situación de partida: revisión de las políticasde vivienda previas a la GMVV 122.1. La progresiva privatización de la construcción

de viviendas de interés social 152.2. La localización de las viviendas de interés social

en la periferia 182.3. La transición a la GMVV: ensayos de una nueva política 20

3. La GMVV: una nueva concepción de la política de vivienda 243.1. La GMVV como política de estado 26

3.1.1. Pueblo organizado: actor fundamental de la política 273.1.2. Terrenos: hacia un cambio de paradigma 273.1.3. Materiales e insumos: hacia la industrialización

de la construcción de viviendas 283.1.4. ejecutores: diversificación de actores con

la destacada incorporación del poder popular 293.1.5. Financiamiento: garantizar el acceso de todos

a la vivienda 333.1.6. La asignación de las viviendas: un tema conflictivo 34

3.2. La democratización del suelo urbano 363.2.1. ubicación de los terrenos y mecanismos

de control del suelo urbano 363.2.2. La localización de las nuevas viviendas:

recuperación de áreas céntricas de la ciudad 393.3. La GMVV como política socioterritorial: inclusión social

y participación con organización popular 463.3.1. Organizaciones y espacios de participación

del poder popular en la GMVV 473.3.2. Lo socioproductivo: entre lineamientos indefinidos

y experiencias limitadas 553.3.3. Los nuevos urbanismos como territorios

de inclusión social 57

4. conclusiones preliminares: avances, riesgosy desafíos de la política y orientaciones para la investigación 61

referencias bibliográficas 65

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LA GRAN MISIóN VIVIENDA VENEZUELA: HACIA UNA POLíTICA SOCIOTERRITORIAL DE VIVIENDA.Una mirada desde Caracas Metropolitana

1. Introducción

El progresivo abandono de la función social del Estado en materia de vivienda, acentuado durante las últimas décadas del siglo pasado con el avance del modelo neoliberal que fortaleció el negocio inmobiliario controlado por el capital financiero, se revierte a partir de la puesta en marcha de una nueva política con una concepción diametralmente diferente: la Gran Misión Vivienda Venezuela (GMVV). Esta nueva política retoma el rol central del Estado en la producción de viviendas orientada a los sectores populares, da un lugar estelar al pueblo organizado en este proceso, activa mecanismos de control del sue-lo urbano que inciden en el patrón de segregación metropolitana de Caracas y trasciende la visión sectorial del hábitat y la vivienda en la perspectiva de conformar comunidades organizadas y participativas que se articulen al nuevo modelo territorial de base comunal.

Se pone en marcha un proceso acelerado, marcado por la urgencia inicial para atender la situación de emergencia creada por las lluvias, con una enorme producción de viviendas en desarrollos habitacionales de gran heterogeneidad, donde, junto con crear condiciones para la inclusión social e integración so-cioterritorial de las nuevas comunidades, se generan también condiciones que reproducen riesgos de exclusión y desintegración social para algunas de ellas que requieren una mayor atención del Estado. Desde esta perspectiva hacemos el análisis de la GMVV contenido en este documento1, de las concepciones que la orientan y que marcan un cambio en la política de vivienda de interés social a la vez que destacamos de manera preliminar los avances, errores y riesgos de-tectados en su implementación.

Esta perspectiva analítica supone descartar la visión de intersectorialidad entre la dimensión social, asociada a la vivienda en tanto respuesta a una deman-da social, con la económica, referida al rol productivo - empleador de la cons-trucción y su contribución al modelo de acumulación, y la ambiental (Lovera 2007) para adoptar un enfoque que rescate la especificidad socioterritorial de la política y desde allí comprender su papel transformador en la sociedad y en la ciudad. Desde este enfoque se recupera la articulación y síntesis en el territorio del conjunto de políticas sociales, socioculturales, socioproductivas y urbanas en función de un nuevo modelo de organización social. A la vez permite evaluar

1 este documento recoge los resultados de la primera fase de la investigación cendes - Funda-credesa. “nuevos Procesos de Integración socioterritorial: Impactos de la Gran Misión Vivien-da Venezuela en la segregación de la caracas Metropolitana”. cecilia cariola (coord.), Beatriz Fernández y Beate Jungemann, caracas, abril 2015. La investigación sigue en curso con estu-dios de caso donde se analizan los procesos de ntegración socioterritorial emergentes de las intervenciones de la GMVV en la ciudad.

CENDES • FUNDACREDESACecilia Cariola (Coordinadora) • Beatriz Fernández • Beate Jungemann

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el impacto de la política de vivienda en los procesos que determinan la confor-mación y uso de la ciudad.

Significa también asumir la política no como el resultado de una nego-ciación entre agentes de diferente nivel de poder económico y político, sino como un proceso social de formulación–construcción permanente, con un fuerte protagonismo popular, susceptible de cambios para mejorar errores y asu-mir nuevos desafíos. Se trata de un proceso de transformación social envuelto en las múltiples contradicciones, tensiones y conflictos que traspasan la sociedad venezolana en su actual coyuntura.

1.1. El contexto nacional: algunos elementos básicos para entender la GMVV

La GMVV se enmarca en un contexto nacional caracterizado por gran-des transformaciones sociales iniciadas a final del siglo pasado con la elección del presidente Chávez y sustentadas en la nueva Constitución, bajo los principios de la democracia participativa y protagónica del pueblo. Se pone en marcha un modelo con un importante avance del rol del Estado sobre el mercado, basado en una correlación de fuerzas favorable que le ha permitido concentrar poder político y económico para redistribuir los ingresos petroleros a favor de los sec-tores sociales históricamente relegados.

La creciente centralidad del Estado ha venido acompañada de cambios en el modelo de representación política hacia formas de participación popular materializadas de manera diversa en la amplia gama de políticas públicas y cuya expresión más emblemática se concreta en el modelo territorial de base co-munal. La articulación de las políticas públicas a la estrategia de reorganización territorial comunal se da de forma muy heterogénea y desigual en el tiempo y el espacio con alcances disimiles de niveles organizativos y de autogestión en lo sociopolítico, cultural y económico. Este complejo proceso hacia la comu-nalización de las políticas sociales está cruzado por contradicciones y tensiones que involucran riesgos de asistencialismo y de dependencia respecto a la acción estatal en el marco de un modelo orientado a la transferencia de poder en los nuevos territorios populares con comunidades organizadas y al cambio en los modos de vida hacia relaciones más colectivas y solidarias. Es en este modelo de reorganización territorial hacia lo comunal donde se inscribe conceptualmente la GMVV, enfrentando la exclusión social asociada a las dinámicas de desigual-dad socioterritorial.

El carácter participativo de las políticas sociales constituye un principio esencial del modelo de inclusión social puesto en marcha como eje central del

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proyecto nacional y contribuye a explicar sus logros. Este modelo orientado a democratizar bienes y servicios en toda la sociedad con una importante partici-pación social ha llevado a una notable reducción de la pobreza y de la desigual-dad social a nivel nacional2; no obstante, persisten procesos de desintegración social que traspasan la vida cotidiana de los sectores populares urbanos y ocasio-nan una fuerte conflictividad. Particularmente los relacionados a la criminalidad y violencia en comunidades populares, de gran relevancia para el estudio que estamos realizando.

El proceso de transformación social en marcha afecta importantes inte-reses y se desenvuelve en medio de una fuerte polarización social y política que permea el accionar del Estado e interfiere en la convivencia ciudadana, especial-mente cuando se trata de la necesaria interrelación de diferentes sectores sociales en las mismas áreas de la ciudad. Compartir la ciudad en una sociedad polarizada conlleva conflictos que van más allá de las diferencias de modos de vida de los distintos sectores sociales.

Para completar este cuadro del contexto de la GMVV, debemos hacer alusión a la actual coyuntura económica marcada por la caída de los precios pe-troleros y la disminución del ingreso por ese concepto. Aunque el Estado man-tiene su compromiso con las políticas sociales, en especial con el cumplimiento de las metas en materia de vivienda, la prolongación de la crisis económica pue-de afectar la disponibilidad de recursos para cumplirlas. Ya se hacen más visibles las limitaciones para la construcción de nuevas viviendas con el mismo ritmo alcanzado en la etapa inicial de la GMVV. Esta situación evidencia cada vez más la importancia que tienen los sectores populares organizados en la producción de viviendas y la necesidad de recurrir a modelos de autogestión social, como los que se han ido consolidando en la marcha de la política.

1.2. La GMVV: una experiencia inédita en la región

La GMVV es una política inédita en América Latina, pero a la vez no se visibiliza ni se reconoce su enorme aporte a la solución del problema habita-

2 en los 14 años del proceso de transformación de Venezuela, la implementación de las políti-cas de inclusión social ha llevado a una reducción notable de la pobreza, visible entre los años 2002 (48,6%) y 2012 (21,2%), con un repunte en 2013 asociado al proceso inflacionario. Otros datos de la cepal muestran que en el año 2012 Venezuela fue el país latinoamericano con mayor disminución de la desigualdad social en la distribución de ingresos, es decir, con menor concen-tración de riqueza (cepal 2013; cepal 2014).


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cional en el contexto del derecho a la vivienda y el derecho a la ciudad3. En la región las políticas de vivienda se han caracterizado por dejar el acceso al suelo bajo el control del mercado, relegando a la vivienda social a las localizaciones más apartadas y desprovistas de servicios con el fin de abaratar costos por esta vía a la vez que refuerzan los patrones de segregación urbana. Se han imple-mentado políticas de construcción masiva de viviendas consideradas “exitosas” en cuanto a reducir el déficit habitacional, pero que reproducen el fenómeno de la segregación urbana a mayor escala y crean nuevos problemas de pobreza, exclusión y desintegración social. Es muy significativa la experiencia chilena al respecto, donde la “exitosa” política de vivienda ha culminado, por una parte, en un negocio inmobiliario de cuantiosas ganancias y escasos riesgos para el capi-tal financiero-inmobiliario y, por la otra, en grandes desarrollos habitacionales en la periferia, abandonados por la acción social del Estado, con comunidades desmotivadas y con graves problemas de exclusión y desintegración social que afectan principalmente a los jóvenes. Es la problemática de los “con techo” que reemplaza al tradicional problema de falta de vivienda de los “sin techo” (Rodrí-guez y Sugranyes 2004, 2005; Ducci 2008). En consecuencia, los expertos en el tema recomiendan una mayor intervención del Estado en materia de vivienda a través de políticas públicas que regulen la hegemonía del sector financiero y es-tablezcan controles al mercado del suelo urbano (Sabatini y Brain 2008; Sabatini y Trebilcock 2014; Segura 2014).

Es evidente que la GMVV constituye una contribución importante a la solución del problema de la vivienda desde una perspectiva no mercantil que rompe con la lógica del mercado de la tierra y del mercado inmobiliario y re-cupera el control del Estado sobre la producción de viviendas. Este avance se puede dar en el contexto del proceso de transformación de nuestra sociedad y no es replicable automáticamente en otras realidades de la región donde sigue predominando un modelo mercado céntrico de corte neoliberal. Sin embargo, es una experiencia que necesita ser difundida y conocida –en sus aciertos y errores-, pues abre caminos para repensar, revisar y proponer nuevas políticas de vivienda en la región que recuperen el derecho a la ciudad.

3 cepal, en su publicación Panorama social de américa Latina 2014 donde trata el tema de la política de vivienda en la región no menciona a la GMVV, ignorando una experiencia latinoamericana que en-foca esta política con una explícita visión de integración a la ciudad. sin mencionar ningún programa en particular señala: “en américa Latina hay pocos casos de políticas y programas destinados a re-ducir directamente la segregación residencial socioeconómica”. Más adelante agrega que la prioridad de las políticas “es reducir los costos, generando un incentivo para la construcción masiva de vivien-da social en la periferia y construyendo barrios nuevos, pero con población que sigue siendo pobre y que sufre diversos problemas de equipamiento comunitario y accesibilidad” (cepal 2014: 47-48).

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1.3. Aproximación metodológica

El análisis que presentamos en este documento se basa en los resultados de la primera fase de la investigación en marcha. Esta etapa ha estado orientada al estudio de la GMVV como política que enmarca y da origen a nuevos urba-nismos donde se construyen nuevas comunidades a través de diferentes procesos de integración socioterritorial internos, con las comunidades vecinas y con la ciudad. La investigación continúa con el estudio empírico de estos procesos en urbanismos seleccionados como casos tipo y sus impactos en el patrón de segregación de la Caracas Metropolitana4. La metodología implementada para analizar la política en la primera fase incluyó la revisión de documentos oficiales y la construcción de una amplia base hemerográfica; el análisis histórico de las políticas de vivienda en Venezuela con base en material bibliográfico; el examen de la literatura especializada en el tema de la vivienda y la segregación urbana en América Latina. Paralelamente, realizamos más de veinte entrevistas semiestruc-turadas a actores claves de la GMVV, tanto a nivel institucional como del movi-miento popular, así como a algunos académicos y voceros de organizaciones no gubernamentales críticos a esta política. Otra fuente de información de mucha relevancia que complementó el análisis documental y de las entrevistas consistió en las visitas a un gran número de nuevos urbanismos en toda el área de estudio.

El documento está organizado en dos secciones y una parte final con las conclusiones. En una primera sección se presenta la revisión de las políticas de vi-vienda en el país implementadas durante el siglo pasado y los avances en la primera década del actual con distintas experiencias hasta la formulación y puesta en mar-cha de la GMVV. La sección siguiente está dedicada al análisis de la GMVV, desta-cando las concepciones que la orientan así como los problemas, errores y riesgos surgidos en la implementación. Este análisis se estructura en torno a tres ejes bá-sicos: la GMVV como una política de Estado movilizadora de múltiples actores y recursos, con la participación protagónica del pueblo organizado; la GMVV como política que promueve la democratización del acceso al suelo urbano y la GMVV como política que trasciende la perspectiva sectorial de producción de viviendas hacia una visión socioterritorial de construcción de nuevas comunidades incluidas e integradas. El documento termina con las conclusiones preliminares del análisis de la política y las orientaciones para la siguiente fase de la investigación.

4 Para los fines de esta investigación consideramos como área de estudio la caracas Metropo-litana, cuya definición territorial no coincide con ninguna entidad establecida en términos políti-co-administrativos, sino responde al funcionamiento real del sistema metropolitano. se incluye la ciudad de caracas o Área Metropolitana (Municipio Libertador más cuatro (4) municipios del estado Miranda: Baruta, chacao, el Hatillo y sucre) y las subregiones periurbanas: altos Miran-dinos, Tuy Medio, Guarenas – Guatire, caucagua (Municipio acevedo) y Vargas.


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2. Situación de partida: revisión de las políticas de vivienda previas a la GMVV

En Venezuela en los años iniciales del siglo XX despegó, junto con la im-plantación de las actividades petroleras, un fenómeno migratorio que impulsó un proceso de urbanización vertiginoso. Y este proceso migratorio, asociado a las dinámicas de desigualdad socioeconómica, el rentismo urbano y la actuación del mercado inmobiliario e hipotecario, configuró la problemática habitacional que se acumuló como déficit histórico y se concentró en las principales ciuda-des del país, especialmente en Caracas.

Testimonio de ello, visible hasta hoy, son los tejidos poblacionales de subsistencia que se incrustaron en la trama central de la ciudad, como casas de vecindad, o que como barrios precariamente autoconstruidos en terrenos resi-duales, bordearon Caracas.

La responsabilidad del Estado en el manejo de esta problemática habita-cional a través de la construcción de viviendas de interés social fue central desde 1928, cuando se creó el Banco Obrero (BO) y se institucionalizó el sector, hasta finales de la década del sesenta cuando la ejecución directa de obras fue siendo reemplazada progresivamente por la intermediación privada. Con el inicio de medidas de estímulos y exoneraciones hacia ese sector el Estado fue perdiendo su poder en la rectoría de los programas habitacionales. En 1974 con la desa-parición del BO y la creación del Instituto Nacional de la Vivienda (INAVI) se abrió un nuevo ciclo de la política de vivienda en Venezuela adaptado al auge de los esquemas económicos neoliberales, donde la política habitacional fue regida por la lógica del mercado. Desde fines de los 80 se intensificó la privati-zación del sector y el Estado terminó perdiendo su rol social en la producción de viviendas, convertida en un gran negocio liderizado por el capital financie-ro-inmobiliario.

En ese sentido, la política de vivienda venezolana en el siglo XX ha teni-do giros gradualmente visibles que evidencian la correlación directa con coyun-turas económicas de auge y contracción y con coyunturas políticas correspon-dientes a los distintos períodos gubernamentales. Así como también ha tenido variaciones cualitativas y cuantitativas que reflejan los cambios institucionales del Estado y del esquema de financiamiento propiciado por este para acometer el proceso de producción de viviendas de interés social, más no para enfrentar el problema habitacional de los sectores de bajos ingresos. En términos sustanciales

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dichas variaciones han estado enmarcadas, en un menor o mayor grado, en los límites estructurales del modelo de desarrollo5.

El resultado de la aplicación de esta concepción de política de interés social, salvando las diferencias de enfoque entre el período inicial y la acometida neolibe-ral, ha sido el incremento progresivo del déficit de viviendas en el país, concentra-do en los sectores de menores ingresos6. La producción de viviendas para proteger a estos grupos poblacionales ha estado muy por debajo de la demanda, estimada en alrededor de cien mil viviendas anuales, ya que solo se venía construyendo al-rededor de la mitad de las requeridas anualmente (RBV 2013: 8). Como podemos ver en el siguiente cuadro, aún en el período de mayor embate neoliberal de los 90, cuando se produjo un sensible incremento en la producción de viviendas del sector público a costas del deterioro de su calidad, el promedio anual no alcanzaba a atender la necesidad estimada de nuevas unidades habitacionales.

Cuadro 1.Venezuela: Viviendas construidas

(1928-2010)

Años S. Público Promedio anual S. Privado Promedio

anual Total Promedio anual

1928 -1958(1) 42.304 1.3651959 -1973(2) 341.070 22.738 189.522 12.635 530.592 35.3731974 -1988(2) 600.257 40.017 488.292 32.553 1.088.549 72.5701989 -1998(3) 498.331 49.833 157.368 15.737 655.699 65.5701999 -2010(4) 311.227 25.936 281.971 23.498 593.198 49.433

Fuentes: (1) INAVI (1989)(2) http://www.venescopio.org.ve/estadisticasbasicasdevenezuela/viviendas-construidas-por-sec-

tor-publico-o-privado-segun-periodo-presidencial(3) MPPEHV (2014:21), Urdaneta y Grisanti (2011:35)(4) http://www.granmisionviviendavenezuela.gob.ve/index.php?option=com_content&view=arti-

cle&id=32&Itemid=78

Por otra parte, al analizar la dinámica de implementación de la política pública de vivienda a lo largo del siglo pasado constatamos la presencia de dos

5 Los ciclos del proceso de acumulación de capital inducen políticas y programas guberna-mentales como intentos sectoriales y fragmentarios de ingeniería financiera a fin de paliar las consecuencias que el propio modelo económico produce: desigualdad social y pobreza, sin que ello signifique romper el hilo hegemónico que sostiene el desarrollo capitalista.

6 el déficit se estimaba entre un millón y tres millones de viviendas para el momento de iniciarse la GMVV, correspondientes a familias que vivían en zonas de riesgo, viviendas de mala calidad o hacinadas (rBV 2013:8). el levantamiento del censo de familias con necesidad de nuevas viviendas realizado en 2011 permitió tener una dimensión real de la demanda, cercana a los tres millones de viviendas (rBV 2013: 39).


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tendencias principales7: la de la privatización de la producción y la de la locali-zación periférica de viviendas de interés social.

La tendencia hacia la privatización se fue expresando progresivamente mediante la retracción del Estado en la responsabilidad social de dar acceso a la vivienda a los grupos vulnerables y desprotegidos; por el contrario, la gestión estatal se encaminó a abrirle espacios de inversión al sector privado en la cons-trucción de viviendas de interés social, dando un giro en la orientación de los programas de viviendas hacia sectores de mayores recursos y con la consiguiente exclusión de los sectores populares.

La segunda tendencia se ponía de manifiesto en la localización periférica de los desarrollos de interés social, en tanto el Estado se adaptaba a comprar te-rrenos baratos y no tomaba medidas que limitaran los mecanismos especulativos de la renta del suelo urbano.

Estas tendencias fueron acompañadas de un significativo crecimiento de los barrios urbanos donde la población de bajos ingresos siguió resolvien-do sin mayor reconocimiento ni apoyo institucional su problema habitacional mediante la autoproducción de viviendas precarias. La autogestión del hábitat popular, salvo algunas escasas y limitadas actuaciones públicas, estuvo ausente de la política habitacional del siglo pasado y los pobladores de las barriadas no fueron considerados como agentes activos en la generación de alternativas a la problemática de la vivienda.

Son tendencias indicativas del predominio gradual de una concepción “viviendista” empresarial que fue dominando y modelando las políticas oficiales de vivienda de interés social desarrolladas durante el siglo pasado.

Ya en el siglo XXI durante la primera década, como antecedente inme-diato a la GMVV, el gobierno del presidente Hugo Chávez realizó esfuerzos para revertir las tendencias referidas y abrió otro ciclo de acciones y medidas. Los diversos programas habitacionales intentados, aunque no llegaron a concre-tarse como una nueva política de vivienda en ese momento, buscaron retomar el papel central del Estado en el sector habitacional con acento social y sirvieron de experiencia previa para la formulación de la GMVV.

7 estas tendencias fueron identificadas a partir de la sistematización de las orientaciones, me-didas, programas y actuaciones de las instituciones que históricamente han sido rectoras y ejecutoras de la política de vivienda en el país.

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2.1. La progresiva privatización de la construcción de viviendas de interés social

Hacia finales de la década de los treinta del siglo pasado se inició un com-portamiento migratorio de la población, vinculado al impacto petrolero, dirigido en gran medida hacia Caracas. Esta ciudad multiplicó seis veces su población entre 1940-1970 (Barrios 2008:11). El carácter masivo e improvisado de la in-corporación de este volumen de inmigrantes a la ciudad así como las condiciones de salubridad y hacinamiento de las viviendas improvisadas para el asentamiento ocasionaron una preocupación “higienista” en los gobiernos de turno8.

Entre las iniciativas estatales para enfrentar la problemática habitacional vinculada al crecimiento urbano9, estuvo la creación Banco Obrero (BO) en 1928, que marcó el avance hacia la institucionalización de la producción de vivienda de interés social en el país. En sus comienzos la política ejecutada por el BO se diri-gió al financiamiento a escala personal (Calogne y Fadda 1992), para luego, con el desarrollo de su estructura institucional, manejar la construcción empresarial de urbanizaciones populares de gran escala. En esa ruta, en los años 50 el Estado desa-rrolló masivos programas de construcción de vivienda que evidenciaban su poder de actuación en la construcción residencial en Caracas, expresado y simbolizado en las edificaciones denominadas súper-bloques (urbanización 23 de Enero) y en la reurbanización de El Silencio10. Como también en los quince años siguientes se desarrollaron en la metrópoli y otras ciudades del país grandes urbanizaciones populares de viviendas de muy buena calidad y diseño11.

No obstante, hasta 1973, en 46 años bajo la administración directa del BO12, se construyeron en el país solamente 383.374 viviendas, magnitud bastan-te limitada en función de satisfacer la demanda (Cuadro 1). Especialmente en

8 se tomaron medidas de saneamiento urbano que se repitieron durante este siglo. en el perío-do de gobierno de Pérez Jiménez se ejecutó el saneamiento del barrio el silencio, además de establecer el programa de eliminación de los barrios de ranchos.

9 entre ellas se puede mencionar: el Plan regulador de caracas (1938), la comisión nacional de urbanismo (1946) y el Primer Plan nacional de Vivienda (1946-1949) (cilento 2008).

10 se edificaron 97 súper-bloques con 17.399 viviendas, entre los cuales cabe mencionar: san Martín (1949), simón Bolívar (1952-53), carlos delgado chalbaud (1950), Pedro camejo (1950), casalta (1950), Lomas de Propatria (1954), Lomas de urdaneta (1954), diego de Losada (1954), cerro Grande el Valle (1954), simón rodríguez (1956-57) (InaVI 1989).

11 en el diseño y construcción de las viviendas se utilizaron normas de racionalización y estan-darización de viviendas, producto de las investigaciones de la “unidad de diseño en avance” del BO (Hernández 2013). como por ejemplo las urbanizaciones La Isabelica y san Blas en Valencia.

12 Para ilustrar se puede citar: Las residencias san antonio, radio caracas y savoy en el Va-lle (1969), residencias Venezuela (1966), Pinto salinas (1966), caricuao (1969-73), Trapichito (1973), La Quebradita, Tacagua, don Pedro, Los samanes, san andrés, campo rico (1975-79) (InaVI 1989).


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Caracas, la producción de viviendas de interés social no alcanzó a cubrir el rit-mo de crecimiento del déficit habitacional de los sectores populares, expresado en el enorme incremento de las zonas de barrios.

En 1974 se produjo la transferencia de la construcción de viviendas de interés social desde el INAVI al sector privado. Este giro se fue fraguando desde principio de los años sesenta cuando la fortaleza institucional del BO se fue perdiendo con la aparición de la figura de los promotores inmobiliarios y de la fundación de la Banca Hipotecaria privada y el Sistema Nacional de Ahorro y Préstamo13 (Fossi 1984; Cilento 2008; Lovera 2004). En ese sentido, paradójica-mente, el Estado facilitó y subsidió la gradual hegemonía que fue adquiriendo el sector privado en el mercado habitacional a través de las sucesivas medidas oficiales tomadas entre la década de los setenta y ochenta14.

Simultáneamente se fue desmantelando la estructura institucional creada para atender el tema habitacional. El INAVI se desprendió de sus ingenieros, arquitectos y demás profesionales, técnicos y obreros de planta, así como tam-bién de su maquinaria, sus terrenos y bienes inmuebles que de forma constante empezaron a ser objeto de venta al capital privado. Se fueron reduciendo las posibilidades de intervención directa del Estado en la construcción de viviendas al eliminar funciones como la inspección de obras, la realización de estudios técnicos (de suelos y topográficos) y el diseño de proyectos. Incluso se delegaron las actividades de cobranzas y de trabajo social contratándolas a equipos “out-sourcing” (RBV 2013; INAVI 1989; Quintana 1987).

Desde fines de los 80 se acentuó el proceso privatizador del sector con el avance del modelo neoliberal en el proyecto nacional. No es aleatorio que el Banco Mundial sugiriera como directriz para el tratamiento del tema ha-bitacional: “comercializar al máximo la vivienda de bajo costo hasta hacer de ella una mercancía barata que, con medidas adecuadas de financiación, se haga asequible para la mayor parte de la población” (Salas 2002:69). Además de las medidas implementadas anteriormente, en 1990 se formuló la Ley de Política Habitacional que creó el mecanismo del ahorro obligatorio de patrones y em-pleados para el financiamiento de la oferta y demanda del mercado inmobiliario, constituyéndose así en un gran fondo para el financiamiento del sector privado

13 en 1961 se creó el Banco nacional de ahorro y Préstamo, ente central en el sistema nacional de ahorro y Préstamo.

14 el estado movilizó recursos financieros para ponerlos a disposición de la inversión privada. También ofreció a los promotores privados tierras urbanizadas, además de un seguro hipoteca-rio que respaldaba la compra de las viviendas construidas que no hubiesen sido vendidas en un lapso de dos años. al respecto se promulgaron sucesivos decretos entre 1975 y 1986 orien-tados a modificar las escalas de precios de las vivienda, manteniéndose la misma política de desgravámenes del Isr y de tasas preferenciales de interés hacia el sector privado (InaVI 1989).

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de la construcción, proveniente del ahorro de los trabajadores y de los ingresos fiscales del Estado15.

En síntesis, se pueden puntualizar los siguientes rasgos del proceso de privatización de la producción de viviendas de interés social:

El dominio del mercado sobre el Estado en la formulación e implementación de la política de vivienda. La oferta de viviendas solo se dirigió a los sectores de po-blación con capacidad de pago, quedando fuera del esquema de financiamiento los sectores de ingresos bajos y el sector popular no bancarizado. Según cálculos de diferentes investigadores, entre 71 y 75% de la población estaba excluida del mercado de vivienda (Martínez Olavarría 1998:178; Calogne y Fadda 1992:28).

El fortalecimiento de un sistema financiero privado con fondos públicos. Gran parte de la inversión en los programas de vivienda provenían de la captación de ahorro y del seguro de pensiones de los trabajadores, lo que sirvió para que las entidades financie-ras incrementaran la cartera de créditos inmobiliarios. Así como también la liberali-zación del mercado hipotecario en los noventa produjo un incremento de la tasas de interés y “surgieron los créditos indexados que con su lógica de cobro de intereses so-bre intereses llevaron a la quiebra a miles de familias venezolanas” (MPPHV 2014:19).

La degradación del tipo de vivienda a fin de disminuir los costos. La construc-ción empresarial privada de viviendas de interés social empleó la reducción de los tamaños de las viviendas, utilización de materiales de baja calidad y locali-zación de los desarrollos en predios sin servicios a fin de aminorar los costos y aumentar las ganancias. El Estado, por su parte, avaló programas de vivienda de interés social basados en la construcción de “soluciones habitacionales” y como tales fueron incluidas en esta denominación, desde viviendas completas con tamaño reducido, núcleos ampliables (vivienda progresiva), parcelamientos po-pulares, hasta los “trailers” (INAVI 1989:390). Privó así, en la formulación de la oferta un mecanismo de cálculo de beneficio de los contratistas, quienes bajaron al mínimo la calidad y habitabilidad de la “viviendas fabricadas” de manera de generar precios que no sacrificarán su ganancia y les viabilizará la obtención de los subsidios acordados por el sector público.

El ciclo privatizador (1974-1998) produjo un incremento cuantitativo de las unidades construidas llegando a más de un millón setecientas mil soluciones habitacionales (Cuadro 1). En la última década de ese ciclo (1989-1998), el prome-

15 señala Layrisse de niculescu: “...las instituciones hipotecarias, específicamente las entidades de ahorro y préstamo, mostraron una mayor estabilidad en la trayectoria de sus captaciones y colocaciones después del shock de 1989 [...]. esto obedeció fundamentalmente a la instrumen-tación de la Ley de Política Habitacional, ya que la administración de los recursos de la Ley del sector Público y ahorro Habitacional fue canalizada a través de esas instituciones hipotecarias” (1998:62).


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dio anual de viviendas construidas por el sector público se elevó sustancialmente respecto al periodo anterior, pero con un significativo retroceso en su calidad. Este deterioro se debió en gran medida al descenso del tamaño de las unidades habita-cionales de manera que el incremento en el número de viviendas terminadas no representó un aumento de metros cuadrados totales, construidos respecto a perío-dos anteriores. Es decir, se construían los mismos metros cuadrados totales pero distribuidos en más unidades de vivienda más pequeñas (MPPEHV 2014:20). Ni aun utilizando todos estos retorcidos mecanismos, la oferta del mercado inmobi-liario llegó a aproximarse al ritmo de incremento del déficit, estimado por el Plan Nacional de Vivienda 1999-2003 en 2.630.998 unidades para inicios de este siglo16.

2.2. La localización de las viviendas de interés social en la periferia

Las ciudades venezolanas que experimentaron un acelerado proceso de crecimiento desde la implantación de las actividades petroleras fueron sometidas a la dinámica de apropiación privada de los beneficios que otorga la propiedad privada sobre la tierra, entendida como renta del suelo urbano17. Los entes oficia-les consideraron el factor tierra indispensable para definir las políticas de vivienda, con la lógica de disminuir costos y se adaptaron pragmáticamente a los precios del mercado de suelo urbano y no priorizaron los programas de adquisición adelanta-da de tierras18. De esta manera, los desarrollos de vivienda fueron edificados en los márgenes de las ciudades, ya que los lotes de tierra disponibles allí ubicados tenían un costo menor. Resultante de ese proceso fue una segregación y división social del espacio que acrecentó las distancias sociales reforzadas por zonificaciones ofi-ciales que priorizaban y privilegiaban la ubicación de las áreas residenciales de población con ingresos altos en contraposición del emplazamiento de la vivienda popular destinada a áreas con una zonificación industrial y a las periferias.

16 estimaciones del cOnaVI en el 2003 citado por núñez (2008).

17 el “rentismo” es la ganancia no producida por el trabajo como cualquier bien manufacturado, sino por el hecho de ser propietarios de una riqueza natural (Baptista 1984).

18 a pesar de las múltiples propuestas de adquisición anticipada de tierra (1945: I Plan de Viviendas; 1964: Informe Lander; 1965: Informe Martínez Olavarría) la actuación del estado fue débil ante la voracidad del ritmo de alza de los costos de los terrenos. además, el supuesto “ahorro” se perdía por los altos costos de urbanización debido a la extensión de los servicios y su incorporación a los sistemas existentes (Lander, urdaneta y Moreno 1978). aunque en 1975 se creó el Fondo nacional de desarrollo urbano (FOndur) con la finalidad de formar reservas de suelo urbano, no se avanzó en esta dirección. Los recursos económicos de esta institución fueron desviados al mercado secundario de cédulas hipotecarias y este hecho, sumado al ago-tamiento de las reservas de terrenos que poseía el BO-InaVI para los desarrollos de vivienda de interés social, ocasionó que las nuevas tierras utilizadas fueran precarias, sin servicios ni conexiones urbanas.

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Cabe destacar que en la medida que se profundizó el proceso de priva-tización la localización de los desarrollos habitacionales populares se extendió a terrenos cada vez más distantes y sin servicios19. En ese sentido, la ubicación de la vivienda de interés social en áreas periféricas trajo asociada un incremento de la segregación urbana debido a la mala accesibilidad y deficiencias de servicios, los cuales estimularon la concentración de la pobreza en los nuevos conjuntos habitacionales (Cariola y Lacabana 2005).

Para concluir, se puede afirmar que las políticas de viviendas de interés so-cial del Estado venezolano desarrolladas en el siglo XX persistieron en un enfoque de mercado con consideraciones netamente económicas que modelaron una dife-renciación del acceso a la vivienda. Para los sectores de bajos ingresos cuya condi-ción de vida estaba marcada por la pobreza, sobrevivencia y dificultades de inser-ción en el mercado laboral, las acciones estatales no les proporcionaron solución a su precaria situación habitacional. En el gráfico siguiente constatamos empírica-mente que desde 1971 la población residente en barrios en el Área Metropolitana de Caracas no bajó del 40%, cifra indicativa del más de un millón de personas desplazadas del mercado de vivienda por no tener los ingresos exigidos por los esquemas de financiamiento establecidos (Villanueva y Baldó 1994), optando por la autogestión como mecanismo de solución a su problema habitacional.

Gráfico 1.Población en Barrios - Área Metropolitana de Caracas

(1941-2011)

11

17

22

39 40 40

55 56

0

10

20

30

40

50

60

1941 1950 1961 1971 1980 1990 2001 2011

%

Fuentes: Elaboración propia en base a: Urquijo (1971); Barrios (2008); Fundacomun-OCEI (1993), INE (2001, 2011)

19 en caracas, se fueron incorporando áreas periurbanas para el desarrollo habitacional, como los casos de 55.000 hectáreas en los Valles del Tuy (1974), de la urbanización de 4.800 hectáreas en Gua-renas-Guatire (1974) y de los terrenos de las ciudades Losada y Fajardo (1975) (InaVI 1989:373-374).


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La insuficiente producción de viviendas de interés social fue correlativa a una expansión de la población en barrios, la cual ascendió persistentemente desde inicios de los 60 hasta fines del siglo XX, llegando a alcanzar el 55% del total metropolitano. Esta población mostró una enorme capacidad para la auto-gestión del hábitat popular20 al construir sus viviendas en territorios precarios y bajo condiciones de riesgo, en una proporción que a inicios de este siglo supe-raba la mitad de las viviendas de la ciudad.

Hacia estos segmentos de población excluida del mercado inmobiliario, pobladores de los barrios21, se dirigieron algunos programas puntuales de inter-vención, que fueron desde la erradicación de ranchos pasando por el mejora-miento y equipamiento de barrios (1969) y la creación de módulos de servicios (1972) hasta el plan sectorial de incorporación de barrios del AMC (1993-1994). A partir de los 90, con la instrumentación de la Ley de Política Habitacional, el Estado apoyó las barriadas populares a través de programas de asistencia técnica y promoción de Organizaciones Comunitarias de Vivienda (OCV).

Vale destacar que tales intervenciones no estaban integradas a la política de vivienda y consistían en acciones zigzagueantes que variaban de un gobierno a otro. No estimulaban la transformación integral del barrio ni la participación colectiva de sus pobladores. Salvando algunas excepciones22, se impusieron los criterios técnicos de los profesionales en detrimento de la ya débil participación popular. Todas estas intervenciones fueron canalizadas principalmente a través de las ONG y de asociaciones de vecinos. En todo caso, la política de vivienda de interés social no contempló el desarrollo de las capacidades autogestionarias de los pobladores como agentes activos y ejecutores de las viviendas del hábitat popular, capacidades que son reconocidas posteriormente por la GMVV e in-corporadas a la ejecución de la política.

2.3. La transición a la GMVV: ensayos de una nueva política

En 1999 el presidente Hugo Chávez asumió la presidencia planteando un proyecto nacional que intentaba revertir, no sin contradicciones, las tenden-

20 Para 2001 el censo registraba más de 370 mil viviendas en barrios, cifra que alcanzaba el 50.3% del total de viviendas ocupadas en el aMc para la fecha (Ine 2001) y que estuvo en fuerte ascenso desde los años 60 en la medida en que se expandían y densificaban estas áreas informales.

21 es solo a partir de 1987 con La Ley Orgánica de Ordenación urbanística (LOOu) que aparecen los barrios incorporados a los planos del aMc.

22 es digno de resaltar que en el proceso de descentralización del InaVI se crean institutos regionales y municipales de vivienda entre los cuales desarrollaron experiencias participativas exitosas, como es la experiencia desarrollada en cumaná, en el estado sucre.

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cias presentes en una sociedad sometida al rentismo petrolero para destinar los ingresos generados a la inclusión social de las mayorías. Se reformuló el esquema democrático, poniendo el énfasis en una nueva institucionalidad y en un nuevo modelo de gestión del Estado alrededor del poder popular comunal articulado a estilos de participación territorialmente centrados. Con ello se resignificaba tanto la participación protagónica de la población así como la relación de las instituciones con el pueblo organizado.

Si bien en la primera década del siglo XXI las acciones del Estado en materia de vivienda se enmarcaron desde el inicio en una política definida y un plan23, los cambios sucesivos de orientación que estos experimentaron no permitieron que dicha actuación tuviera mayor coherencia interna, continuidad programática ni institucional (Lovera 2015). Se intentaron un conjunto de res-puestas dispersas y algunas veces contradictorias que expresaban la búsqueda de un camino que permitiera organizar estos ensayos, acciones e intervenciones en una política de vivienda articulada e integral.

En este marco, el Estado sustituyó la concepción de vivienda restringida a la unidad física habitacional y utilizó un concepto más amplio, como es el de hábitat, incluyendo así una manera más integral de plantearse la problemática del entorno de vida de los sectores populares. Con esa orientación replanteó la gestión de la problemática del hábitat popular dirigiéndola no solo a cons-truir viviendas nuevas y se adoptaron acciones para incidir más integralmente en los territorios populares, tanto en las urbanizaciones surgidas de políticas públicas de vivienda anteriores, en nuevos desarrollos habitacionales como en las áreas de barrios. La gestión del hábitat popular incorporó desde muy tem-prano la concepción participativa de la comunidad como eje de la acción pú-blica, particularmente visible en los barrios (la regularización de la tierra con los Comités de Tierras Urbanas (CTU); la recuperación de la infraestructura y servicio de agua con las Mesas Técnicas de Agua (MTA), de electricidad con las Mesas Técnicas de Electricidad (MTE), de las telecomunicaciones con las Mesas Técnicas Telecomunicaciones (MTT) y múltiples proyectos de equipamiento e infraestructura comunitaria impulsados por los Consejos Comunales), donde se complementaba los ensayos de autoconstrucción de viviendas con su entorno (Transformación del Hábitat y Sustitución de Rancho por Vivienda - SUVI). Además, en los territorios populares se fueron concentrando diversas misiones sociales orientadas a la inclusión integral de sus comunidades (Barrio Adentro,

23 en 1999 se promulgó la Ley del subsistema de Vivienda y Política Habitacional (LsVPH), política conducida por el consejo nacional de la Vivienda (cOnaVI), que fue posteriormente reformada en el 2005. También en 1999 el cOnaVI formuló el Plan nacional de Vivienda (1999-2006) organizado en los seis (6) programas habitacionales que contemplaba la LsVPH.


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con los módulos de atención primaria de salud acompañados por los Comités de Salud; Misión Mercal, con sus diversos niveles de equipamiento, etc.). Aun cuando estas acciones no se plantearon como una estrategia coherente y articu-lada desde el inicio, en la práctica van mostrando un camino que posteriormen-te intenta consolidarse con la GMVV.

Respecto a las nuevas viviendas, se formularon dos grandes experiencias tentativas de una nueva política de vivienda como la Misión Vivienda y Hábi-tat (2004), orientada a la construcción de unidades habitacionales a cargo de instituciones nacionales y locales más la participación comunitaria mediante cooperativas de autoconstrucción y la Misión Villanueva (2007), centrada en la creación de las nuevas “ciudades socialistas” con la reubicación de comunidades en riesgo24 (Pérez de Murci 2008). Ambas experiencias buscaron conjugar e in-sertar la participación comunitaria en la política de vivienda. Por otra parte, par-ticularmente en la Misión Villanueva, se buscó superar el concepto de “solución habitacional” establecido en el período previo y reemplazarlo por la construc-ción de viviendas terminadas, de calidad, en conjuntos habitacionales dotados de todos los servicios y equipamientos requeridos para la escala correspondiente.

Además de las medidas y experiencias señaladas respecto al hábitat po-pular y la vivienda de interés social, se adoptaron medidas orientadas a enfrentar efectos de la política anterior en los sectores medios de la población, particular-mente los referidos a la problemática del alquiler y del financiamiento indexado a viviendas sujetas a la Ley de Propiedad Horizontal25.

Paralelamente y con muchos vaivenes, se fue configurando una nueva institucionalidad pública del sector con la creación del Ministerio de la Vivienda y Hábitat (2005), el cual asumió la rectoría de la política de vivienda y concen-tró diversas funciones conexas en medio de una alta rotación en su dirección, y del Sistema Nacional de Vivienda y Hábitat (SNVH)26. En este sistema, se dio cabida a las organizaciones populares en la cogestión del proceso de producción del hábitat, desde el diagnóstico al diseño y construcción de las viviendas, equi-pamientos colectivos e infraestructuras así como en el control social de las obras. A través del programa de Transformación Integral del Hábitat en reemplazo del

24 entre otras, en caracas Metropolitana se iniciaron los proyectos de ciudad Mariches (2008), ciudad Belén (2009), cacique Tiuna (2009), en altos de la rinconada, y ciudad caribia (2010).

25 Ley de arrendamientos Inmobiliarios (1999), sentencia parcial sobre casos de créditos indexa-dos (2002), Ley especial del deudor Hipotecario (2004).

26 el Ministerio de Vivienda y Hábitat (Minvih) se creó según decreto nº 3.570 de fecha 11 de abril de 2005 y la Ley de régimen Prestacional de Vivienda y Hábitat del mismo año dio origen al sistema nacional de Vivienda y Hábitat. Paralelamente, se eliminaron diversos entes, cuyas competencias administrativas las asumió el Minvih (conavi, Fondur, Inavi, safiv).

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de Habilitación Física de zonas de barrios, programa del desaparecido Consejo Nacional de la Vivienda (CONAVI), se abrió paso a la incorporación de los ya instituidos Consejos Comunales (CC) mediante el manejo de proyectos con asesoría técnica y formación permanente.

Simultáneamente, los pobladores fueron creando espacios organizativos para presionar hacia la participación en la problemática del hábitat popular. Por una parte, los CC fueron consolidando su experiencia en la gestión de proyec-tos comunitarios y abriendo un camino de participación activa en la ejecución de viviendas. Por otra parte, se ha venido consolidando desde 2004 un amplio movimiento de pobladores, surgido de la experiencia de los CTU, con la in-corporación de familias con necesidad de nueva vivienda, con ocupantes de edificios deshabitados, con inquilinos amenazados de desalojo, con conserjes de edificios residenciales27. El Movimiento de Pobladores, de fuerte presencia en Caracas, se ha ido fortaleciendo política y organizativamente para transformarse a principios de la década actual en una referencia de autonomía y de propuesta programática basada en la autogestión popular en la perspectiva del derecho a la vivienda y el derecho a la ciudad.

Desde otro ángulo, el Ministerio de la Vivienda y Hábitat, ante la oposi-ción de los empresarios privados dedicados al negocio inmobiliario, buscó am-pliar la gama de agentes ejecutores de viviendas y suscribió convenios con Irán, Uruguay, Brasil y la República Popular China, abriendo una línea de actuación que se consolidó posteriormente con la GMVV.

Más allá de los cambios de rumbo en la política así como en la dirección institucional y pese a los esfuerzos realizados en medio de las tensiones y conflic-tos sociopolíticos, en los diez años transcurridos entre 1999-2010 se produjeron 593.198 mil viviendas a nivel nacional con un promedio anual cercano a las 50 mil viviendas (Cuadro 1). Esta cifra, que incluye los años 2002 y 2003 de gran retracción económica causada por el golpe de Estado y el paro petrolero, refleja además las indefiniciones y vaivenes de los programas habitacionales ejecutados durante este período y de la institucionalidad pública del sector. Los resultados obtenidos siguieron aún muy distantes de las viviendas necesarias para cubrir la demanda y cancelar el déficit acumulado de cuatro décadas anteriores.

En el cruce de concepciones y acciones desarrolladas a lo largo de este período, alimentado por la experiencia popular, el Estado va afinando las orienta-

27 el Movimiento de Pobladores ha llegado a incluir las siguientes organizaciones: comités de Tierras urbanas, campamentos de Pioneros, Movimiento de Ocupantes de edificios Organiza-dos de Venezuela (MOeOV), red Metropolitana de Inquilinos y Organización de Trabajadores y Trabajadoras residenciales.


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ciones claves de una nueva política socioterritorial de vivienda para dar respuesta a esa deuda con la participación protagónica del pueblo organizado: la GMVV.

3. La GMVV: una nueva concepción de la política de vivienda

La GMVV surge después de varios intentos fallidos del gobierno boli-variano en materia de vivienda y hábitat. La emergencia creada por las lluvias de fines de 2010 acelera la puesta en marcha de esta nueva política, cuyo diseño ya se había iniciado producto de la reflexión crítica sobre las experiencias pre-vias. Fue anunciada por el presidente Chávez en su alocución del 13 de febrero de 2011 para construir dos millones de viviendas entre los años 2011 y 2017, respondiendo de esta manera al déficit estructural de vivienda y a la necesidad más inmediata de dar una vivienda a los damnificados, cuyo número ascendía solamente en Caracas a más de 32 mil familias atendidas a través del Plan de Emergencia. Esta meta fue elevada posteriormente a tres millones de viviendas hasta el final del período del Plan de la Patria 2013–2019, constituyendo un enorme desafío no solo para el gobierno sino para el país en su conjunto.

Desde la puesta en marcha del Plan de Emergencia en 2011 hasta la fe-cha, se han construido más de 700 mil viviendas en todo el territorio nacional. En el Cuadro 2 presentamos el balance hasta fines del 2014, donde se da cuenta del enorme alcance cuantitativo de la GMVV y del peso que tiene Caracas Me-tropolitana en su implementación.

Cuadro 2.Viviendas concluidas por la GMVV en Caracas Metropolitana

(2011-2014)

2011 2012 2013 2014 2011-2014 % / C.M.

Distrito Capital 4.996 8.941 13.144 7.861 34.942 29.3%

Miranda 14.995 22.038 22.275 12.128 71.436 59.9%

Vargas 1.537 3.447 6.051 1.772 12.807 10.8%

Caracas Metropolitana 21.528 34.426 41.470 21.761 119.185 100.0%

Venezuela 146.718 200.080 200.370 126.525 673.693 100.0%

% C M /Venezuela

14.7% 17.2% 20.7% 17.2% 17.7%

Fuentes: Elaboración propia con base en RBV (2013:135 y 138), MPPEHV (2014:21) y Sala Situacio-nal del MPPHV.

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La producción de esta magnitud de nuevas viviendas de interés social con un buen nivel de calidad28, que supera en gran medida y con una rapidez de ejecución sin precedentes los promedios históricos de las políticas previas, indica el enorme desafío enfrentado por la GMVV como política de Estado con una visión que sobrepasa lo sectorial, con el rescate de la capacidad institucional desmantelada durante años y con la amplia movilización de actores y recursos no solo a nivel institucional sino de toda la sociedad.

Más allá de la dimensión cuantitativa, lo más significativo de la GMVV está representado por una nueva concepción y decidida voluntad política para transformarla en una política de Estado que supere visiones sectoriales e integre diversos recursos institucionales y sociales para la construcción de nuevos con-juntos de vivienda y su hábitat. Una nueva concepción de justicia social para garantizar el derecho a la ciudad a los sectores populares sobre la base de la de-mocratización del suelo urbano y del acceso a servicios y bienes públicos, princi-palmente a través de la localización de una gran parte de las nuevas viviendas en la trama urbana de la ciudad. Una nueva concepción que la proyecta como polí-tica socioterritorial orientada a conformar nuevos territorios de inclusión social donde confluyen diversos programas sociales, así como nuevas comunidades par-ticipativas y organizadas en el marco de una estrategia de reordenamiento políti-co-territorial que tiene como horizonte la construcción de un Estado comunal.

Una vez superada la emergencia, la GMVV ha pasado a otra etapa de consolidación para atender el déficit estructural de vivienda. Es una política que está en un proceso de construcción permanente, orientado a superar los errores iniciales provocados por la urgencia de la actuación e incorporar propuestas que permitan complementar su formulación inicial, particularmente las provenientes del movimiento popular. Una política que a partir de la construcción de nuevas viviendas se va articulando con políticas de transformación integral de barrios urbanos y con programas de atención a comunidades de urbanizaciones populares construidas por la acción pública, de manera de configurar una estrategia integral de vivienda y hábitat en la ciudad. Una política que, una vez superada la emergen-cia, transita hacia orientaciones urbanísticas que permitan responder con mayor rigurosidad al concepto de ciudad compacta con altas densidades y bajas alturas. Una política que va trascendiendo con dificultades, errores y aciertos el carácter sectorial para acercarse en la práctica, en medio de dificultades y resultados di-versos, al concepto de política socioterritorial que constituye su espíritu esencial.

28 Las viviendas construidas por la GMVV son unidades habitacionales completas, amplias, dota-das de servicios básicos y construidos con materiales duraderos (rBV 2013: 78-81). este concepto de vivienda orienta la política, aunque en la urgencia de la implementación surjan en algunos urba-nismos problemas con la calidad de la construcción y el funcionamiento de los servicios básicos.


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3.1. La GMVV como política de Estado

La GMVV se formula como una política de Estado que potencia e in-tegra los diversos recursos a su disposición (institucionales, financieros, legales, etc.) y moviliza un amplio conjunto de actores que conforman el Sistema Na-cional de Vivienda y Hábitat, otros entes gubernamentales y el poder popular con el fin de producir viviendas de interés social para responder a necesidades habitacionales de corto y mediano plazo. Busca recuperar el control de la pro-ducción de viviendas de interés social, perdido progresivamente en las décadas anteriores, fortaleciendo la capacidad institucional para intervenir directamente en este proceso e integrarlo desde sus ejes básicos bajo la coordinación centrali-zada en el Órgano Superior de Vivienda y Hábitat (OSV).

Si bien la GMVV nace como una política orientada a la producción de nuevas viviendas, desde 2014 se articula a la Gran Misión Barrio Nuevo Barrio Tricolor (GMBNBT) dirigida a la transformación integral de barrios, en una sola estrategia integral de vivienda y hábitat en la ciudad. En este sentido, ambas misiones hacen parte de la misma instancia coordinadora, el OSV, y actúan tam-bién articuladamente en el territorio29.

Dada la complejidad del trabajo de la GMVV, se creó el OSV con el fin de establecer las políticas públicas para el desarrollo habitacional en todo el territorio nacional30. Además, se encarga de las actividades de planificación, seguimiento y control de la misión, así como de las políticas de selección de terrenos, distribución de materiales, obtención de recursos financieros, formu-lación de esquemas de gestión, selección de beneficiarios y definición de las metas a alcanzar.

En esta instancia colectiva de alto mando se coordina en forma perma-nente la acción de las diversas instituciones incorporadas a la misión, en una estructura nacional que se replica a nivel estadal y municipal31. El OSV hace un seguimiento continuo del avance de la GMVV en todo el territorio nacional a la vez que da los lineamientos, planifica y coordina la aplicación de la política

29 Hay varias experiencias en caracas que dan cuenta de esta articulación a través de proyectos que contemplan en un mismo territorio la construcción de nuevos urbanismos y la transforma-ción integral del barrio. es el caso del urbanismo y barrio santa rosa en la avenida Libertador y el de La silsa en catia.

30 el OsV se creó en marzo de 2012 y fue reestructurado posteriormente en 2014, cuando se incorpora la nueva Misión Barrio nuevo Barrio Tricolor al sistema nacional de Vivienda, dando unidad a la política de vivienda.

31 el OsV está adscrito a la Presidencia de la república, es dirigido por el Presidente, coordinado por el Ministro de Hábitat y Vivienda y cuenta con la participación de un conjunto de ministros involucrados directamente en la GMVV y con autoridades territoriales representativas de cara-cas Metropolitana. Bajo la dirección de gobernadores y alcaldes, esta estructura se replica en el dc, en cada estado y municipio del país.

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en sus cinco vértices fundamentales: pueblo organizado, terrenos, materiales e insumos de construcción, ejecutores y financiamiento (RBV 2013:33).

3.1.1. Pueblo organizado: actor fundamental de la política

La GMVV parte del principio que la solución del problema de la vivien-da solo es posible con la participación del pueblo organizado en todo el proceso de producción de desarrollos habitacionales así como en la formación de las nuevas comunidades, donde es central la creación de organizaciones específicas para la convivencia y de organizaciones comunitarias en el marco del modelo comunal.

El pueblo organizado se ha incorporado al proceso de producción de viviendas desde la definición de la demanda real y la ubicación de terrenos hasta hacer contraloría social del avance de las obras, con un protagonismo especial en la ejecución de nuevas viviendas bajo diversas modalidades de gestión.

Un tema principal ha sido la cuantificación de la demanda real de vi-viendas en todo el país, debidamente cualificada y localizada territorialmente. Con este objetivo y producto de una amplia movilización social se llevó a cabo en 2011 un censo nacional pormenorizado que ha permitido fijar las metas y planificar la acción de la GMVV a corto y mediano plazo. Este registro inicial se complementa posteriormente con un sistema de inscripción permanente orientado a la clase media, el 0800MIHOGAR, y con la canalización de de-mandas, algunas ya registradas, surgidas de las comunidades en forma organizada a través de diversas modalidades, iniciativas y niveles de participación (Asambleas Viviendo Venezolanos, Campamentos de Pioneros, Ocupantes de Edificios Or-ganizados, grupos surgidos de los CTU y CC).

Este registro de la demanda real pormenorizada ha constituido la base para la planificación y el establecimiento de las metas.

3.1.2. Terrenos: hacia un cambio de paradigma

Este vértice recoge un tema central de la producción de nuevos desa-rrollos habitacionales y la GMVV ha asumido aspectos claves para atender las necesidades de tierras con el fin de cumplir las metas de vivienda:

a. La ubicación de terrenos urbanizados y/o urbanizables asumida como tarea conjunta de pueblo y gobierno.

b. La promulgación de nuevas leyes que permitan el acceso a estas tierras por parte del Estado, de sus entes ejecutores y del pueblo, ya que la legisla-


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ción previa era insuficiente para atender estructuralmente la demanda de vivienda y actuar a corto plazo (RBV 2013:48).

c. El control de zonas de riesgo para evitar nuevas construcciones en estos espacios.Los mecanismos implementados, como veremos más adelante, han per-

mitido acceder a tierras ubicadas en la trama urbana, con el caso emblemático de Caracas, poniendo en práctica principios de justicia social respecto al uso y disfrute de la ciudad por parte de sectores sociales antes relegados a la periferia.

3.1.3. Materiales e insumos: hacia la industrialización de la construcción de viviendas

El incremento de la demanda de insumos ocasionado por la GMVV ha requerido de enfoques específicos desde la perspectiva de la producción y de la distribución.

Se ha buscado estimular la producción a través de aumentar la capacidad productiva de las empresas existentes, tanto privadas como de propiedad estatal, fomentar la creación de nuevas empresas de propiedad social y comunal en diversas áreas (bloqueras, herrerías, carpinterías) y de atraer inversiones extran-jeras que trabajen en alianza con el gobierno nacional de manera de transferir tecnologías en diferentes áreas de producción de insumos y materiales de cons-trucción. El reto es ir hacia la industrialización de la construcción de viviendas e impulsar la producción nacional, lo que implica avanzar hacia el cambio de técnicas constructivas y al desarrollo de procesos industriales de prefabricación de elementos modulares. Esta orientación se extiende incluso a los ejecutores del poder popular mediante el desarrollo de experiencias con plantas móviles de paneles prefabricados en sitio32.

La distribución de materiales de construcción se hace a través de Cons-trupatria, empresa pública que centraliza las compras a los proveedores según la planificación anual de obras de la GMVV, almacena los materiales y asegura la distribución a todos los ejecutores por igual a través de su amplia red de centros de acopio (54 en todo el país).

Aún con estas medidas los insumos y materiales de construcción siguen siendo un cuello de botella que demora el cumplimiento de las obras progra-madas y constituye una de las principales reivindicaciones del sector privado.

32 entrevista a nelson rodríguez, viceministro de Vivienda y desarrollo urbano (Minvih) (29.04.15).

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3.1.4. Ejecutores: diversificación de actores con la destacada incorporación del poder popular

Para poder construir las viviendas planificadas existen varias modalidades complementarias de ejecución que involucran a distintos actores logrando, una amplia movilización de instituciones públicas, profesionales, empresas de distin-to tamaño y formas de propiedad, y principalmente al pueblo organizado. Se llevan adelante obras a ser ejecutadas por entes del Gobierno nacional, a través de convenios internacionales, por entes de gobiernos estadales y municipales y por las comunidades organizadas. A su vez, dentro de cada modalidad, existen varios ejecutores. Por esta razón, la GMVV reúne una gran cantidad y diversidad de actores participantes (RBV 2013:58).

El Gobierno nacional ha recuperado funciones delegadas a agentes pri-vados durante el progresivo proceso de privatización de la producción de vi-viendas33 y ha desplegado al máximo su capacidad ejecutora, incorporando a esta función no solamente al Ministerio de Hábitat y Vivienda con sus entes adscritos, sino otras instituciones y empresas públicas que tuvieran las condicio-nes de asumirla, entre otras, de PDVSA, el Metro y la Oficina Presidencial de Planes y Proyectos Especiales (OPPPE).

Con el fin de implementar proyectos de gran envergadura (como las “ciudades socialistas”) se ha recurrido a ejecutar obras a través de convenios in-ternacionales con empresas públicas o privadas extranjeras bajo un esquema de transferencia tecnológica, cuya efectividad habría que evaluar. De hecho, según las entrevistas sostenidas, estas tecnologías han sido implantadas directamente sin mediar un proceso previo de adaptación a nuestra realidad34. Se plantean como fundamentales para industrializar el sector de la construcción en el país porque conciben las viviendas con criterios de prefabricación, sistematización y modu-lación (RBV 2013:58). Hay experiencias de ejecución de grandes urbanismos a través de convenios internacionales acompañadas por la implementación de industrias de insumos prefabricados para la construcción de sus viviendas, con presencia bien significativa en Caracas Metropolitana35.

33 La activación de la capacidad ejecutora pública implica también poner en marcha una serie de actividades conexas que van desde el diseño de proyectos, la realización de estudios técnicos, a la ejecución de los proyectos y supervisión de las obras.

34 entrevista a alejandro López, director del centro de estudios estratégicos de la Gran caracas, OPPPe (24.02.15).

35 nos referimos al convenio con españa para construir ciudad Bicentenaria, en los Valles del Tuy, que ha venido acompañada de la instalación de una fábrica de paneles prefabricados ope-rada fundamentalmente por mujeres. También en esta misma zona, a través del convenio con Portugal, se construyen dos grandes complejos habitacionales: Lomas de la Guadalupe y ciu-dad Zamora, donde se han instalado plantas de prefabricados utilizados en estos urbanismos.


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Aprovechando las fortalezas locales de gobiernos estadales y municipales, se contempla su participación en la ejecución de viviendas, acometiendo obras de diferente complejidad de acuerdo con los casos específicos. Para Caracas Metro-politana estos entes locales son de mucha relevancia y han emprendido desarrollos habitacionales emblemáticos, particularmente en el Distrito Capital, donde ope-ran simultánea y coordinadamente el Gobierno de esta entidad y la Alcaldía de Caracas. También hay que destacar la actividad ejecutora de la Gobernación de Vargas y alcaldías bolivarianas de municipios periurbanos, a contraposición con gobiernos locales controlados por la oposición que se mantienen al margen de esta política.

Con el sector privado se busca establecer un mecanismo concertado de viviendas de manera de garantizarle el financiamiento para participar en la GMVV a cambio del compromiso de mantener los precios de venta finales limitados para facilitar el acceso a sectores medios de la población. Se incor-poran mediante el programa dirigido a sectores medios, el 0800MIHOGAR, que permite al constructor obtener créditos a corto plazo con tasas de interés reguladas, subsidio a los materiales de construcción a través de Construpatria y exoneración de impuestos (RBV 2013:62). La participación del sector pri-vado ha sido importante, cercana al 28% en el período inicial 2011-12 (RBV 2013:139), aunque mantienen constantes reivindicaciones orientadas a elevar el límite de precio de las viviendas.

Un lineamiento principal de la GMVV es la incorporación del poder popular como ejecutor de las nuevas viviendas, basado en el reconocimiento a la capacidad desplegada históricamente por los pobladores de los barrios para autoproducir su propio hábitat. Con la facilidad de acceder a la tierra urbana y el apoyo técnico y financiero del Estado, las comunidades organizadas han llegado a ser los ejecutores más importantes de la GMVV, alcanzando el 39% del total de viviendas construidas en el país entre 2011-12 (RBV 2013:139). Tienen un rol protagónico a través de los Consejos Comunales (CC) y de nuevas formas orga-nizativas surgidas del Movimiento de Pobladores: los Campamentos de Pioneros y los Ocupantes de Edificios (MOEOV). Son iniciativas que dignifican y hacen crecer política y organizativamente a los sectores populares al incorporarlos al proceso de producción de sus nuevas viviendas, de su hábitat y a la transforma-ción de sus condiciones de vida. Además, permiten bajar considerablemente los costos de las viviendas y obtener una alta relación entre asignación presupues-taria y producción habitacional (RBV 2013:60, entrevista a Plinio Miranda)36.

36 entrevista a Plinio Miranda, coordinador nacional del Plan de Transformación Integral del Hábitat del Ministerio de las comunas (13.05.15).

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Foto 1. Pioneros trabajando en la construcción de sus viviendas en el Campamento 22 de Enero, Chacao, Caracas.

La participación de las comunidades organizadas como ejecutores de la GMVV se realiza bajo dos modalidades:

a. La cogestión, caracterizada por la incorporación a programas institu-cionales dentro de cuyos términos las comunidades definen los proyec-tos de vivienda que luego serán financiados por el Estado e implemen-tados por brigadas de la construcción surgidas de dichas comunidades.

b. La autogestión, caracterizada por la transferencia que hace el Estado de medios de producción (financiamiento, maquinarias e insumos de la construcción) a las comunidades, quienes aportan el trabajo y ejecutan proyectos habitacionales que responden a una política surgida desde el propio movimiento popular, “desde abajo”, con un esquema de mayor autonomía y de mayor responsabilidad comunitaria en la gestión.

La modalidad de cogestión es la más extendida y está centrada en la partici-pación de los CC a través del Plan de Transformación Integral del Hábitat (TIH) y del programa de Sustitución de Rancho por Vivienda (SUVI), en sectores libres de riesgos, con asignación directa de financiamiento y materiales de construcción a los proyectos. La construcción se lleva a cabo con brigadas socialistas de la cons-


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trucción constituidas por obreros de la comunidad con capacitación y asistencia técnica del Ministerio de las Comunas o de la Misión Ribas37. Según nuestros entrevistados, la puesta en marcha de estos programas de cogestión genera cambios importantes en las comunidades que van más allá de la mejora en las condiciones de vida que implican las nuevas condiciones de hábitat y vivienda. Estos cambios están referidos al fortalecimiento de la organización comunitaria, mediante el in-cremento de la participación en los diversos comités de trabajo dinamizados en el proceso y del desarrollo de la capacidad de gestión por la práctica del proyecto, y a la mayor colectivización de los modos de vida. El desafío principal radicaría en mantener los niveles de participación alcanzados y en elevar cualitativamente la organización popular una vez terminada la fase de ejecución del proyecto38.

La modalidad de autogestión se lleva adelante con la participación del Movimiento de Pobladores a través de los Campamentos de Pioneros y de los Ocupantes de Edificios (MOEOV), con una significativa presencia en Caracas39. La participación de la comunidad se da a lo largo de todo el proceso, desde que se inicia la conformación del grupo. En el caso de pioneros, en un primer mo-mento ubican los terrenos y luchan para obtenerlos, hacen el diseño colectivo de los proyectos de vivienda y participan como familia en la construcción, con asistencia técnica y acompañamiento profesional. Actúan en forma de red de comunidades de manera de superar la gestión aislada de los proyectos de cada campamento en una práctica solidaria de apoyo mutuo. A través de estas prácti-cas participativas los grupos van construyendo no solamente sus viviendas, sino también las nuevas comunidades sobre relaciones que favorecen concepciones colectivas y de solidaridad a la vez que fortalecen el movimiento de pobladores.

Aunque tiene una limitada producción de viviendas, es un modelo de gran impacto sociopolítico por su capacidad de generar participación social, res-ponsabilidad comunitaria y abrir un camino de construcción organizativa con mayor autonomía del Estado. Ha logrado un importante reconocimiento ins-titucional que permite al Movimiento de Pobladores plantear la incorporación de otras organizaciones populares, mediante una propuesta de ley que regule la autogestión de viviendas como un programa operado y ejecutado solamente por las organizaciones, sin interferencia institucional40.

37 Las brigadas que operan con la Misión ribas están constituidas por sus propios estudiantes que construyen en las comunidades populares.

38 entrevista a Plinio Miranda, op.cit.

39 11 de los 13 campamentos de pioneros y 14 grupos de ocupantes de edificios se localizan en caracas.

40 La propuesta incluye la creación de un fondo especial solamente para financiar este programa.

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Foto 2. Mujeres del Campamento de Pioneros 22 de Enero en la autoconstrucción de las viviendas.

3.1.5. Financiamiento: garantizar el acceso de todos a la vivienda

La GMVV requiere gran cantidad de recursos para llevar adelante la enorme cantidad de viviendas que tiene como meta. Para ello se han diversifi-cado las fuentes de obtención de recursos financieros a través de instrumentos legales y se han introducido cambios en las políticas de financiamiento para la ejecución de viviendas (RBV 2013:64).

Un paso decisivo para asegurar los recursos financieros a los proyectos de la GMVV ha sido la creación del Fondo Simón Bolívar para la Reconstrucción que concentra recursos provenientes de diversas fuentes con el fin de distribuir-los a los entes responsables de proyectos específicos garantizando un flujo con-tinuo que asegure su desarrollo (RBV 2013:64). Las fuentes de financiamiento del Fondo son: la banca pública y privada, a través de la cartera hipotecaria obligatoria; el aporte presupuestario del Ejecutivo nacional; el Fondo de Ahorro para la Vivienda, tanto obligatorio como voluntario, que se canaliza a través de Banavih y los aportes provenientes de otros fondos (Fondo Chino, etc.).


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Para garantizar el acceso a las viviendas por parte de los sectores de me-nores ingresos se ha implementado una política de subsidios habitacionales, de carácter progresivo y directo, así como esquemas de créditos hipotecarios a largo plazo. El subsidio directo habitacional contempla la exoneración del pago hasta el 100% del costo total de la vivienda a familias de bajos ingresos y se aplica como complemento del crédito una vez agotada la capacidad de pago del grupo familiar.

Respecto al pago de las viviendas, en la hemerografía consultada la gran mayoría de adjudicatarios manifiesta su voluntad de pagar y así contribuir a la construcción de nuevas viviendas para otras familias necesitadas. En la práctica este ha sido un proceso lento debido a dificultades en la protocolización de las viviendas, ya que el pago está asociado a la entrega de los documentos de propiedad, demorada por la limitada capacidad institucional para actuar en este sentido y por problemas para legalizar la propiedad de los terrenos41. Esta es una limitación importante de superar en la perspectiva de la sustentabilidad econó-mica de la GMVV.

3.1.6. La asignación de las viviendas: un tema conflictivo

Un tratamiento especial requiere el tema de la asignación de las viviendas, proceso de por sí conflictivo debido al gran volumen de familias que demandan viviendas y con efectos directos en la conformación e integración socioterrito-rial de las nuevas comunidades.

La primera prioridad para la asignación de viviendas construidas a través de la GMVV la tienen los grupos familiares con mayor necesidad y vulnerabi-lidad de sus integrantes: refugiados, familias sin vivienda inscritas en el Registro Nacional de Vivienda ponderadas según un baremo42 y/o propuestas por los CC de las zonas respectivas donde se construyen los urbanismos.

En el marco de la urgencia, la aplicación de este lineamiento ha sido di-fícil y con un mayor nivel de conflictividad cuando involucra el enfrentamiento de demandas de la población de la localidad donde se ubica el nuevo urbanismo con las de la población en condición de refugiados que viene de fuera, ya que los primeros aspiran a las viviendas construidas por la GMVV en sus propios ámbitos territoriales. Los conflictos se han manifestado como movilizaciones

41 entrevista a saúl chirinos, exsecretario del OsV (20.03.15).

42 desde los datos aportados por el registro nacional de Vivienda y Hábitat se construyó un baremo con una serie de criterios básicos (nivel de riesgo vital en actual sitio de habitación, integrantes de la familia con discapacidad, jefes de hogar menores de edad, cantidad de inte-grantes del núcleo familiar, etc.) para establecer el nivel de prioridad de cada familia en cada estado, municipio, parroquia y sector del país (rBV 2013: 108).

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ciudadanas43, protestas públicas, vigilias para resguardar las viviendas hasta in-vasiones de las mismas que han culminado con desalojos violentos de los ocu-pantes ilegales44. Pasada la etapa de emergencia, cobra fuerza el lineamiento de fortalecer la participación de los CC en la adjudicación de las nuevas viviendas a familias de la localidad45.

Por otra parte, la asignación de las viviendas ha tenido incidencia en la conformación de comunidades con diversos grados de conflictividad en cuanto a sus procesos de integración socioterritorial hacia dentro y hacia fuera de los nuevos urbanismos. Se crean serios problemas de convivencia principalmente en comunidades mixtas, construidas directamente en los nuevos urbanismos por familias de diversas procedencias (distintos refugios y barrios), que no se cono-cen ni tienen experiencias de integración previas y deben enfrentarse a vivir en un hábitat desconocido, donde deben construir nuevas relaciones que sustituyan aquellas desarticuladas en el proceso de la emergencia.

En síntesis, la articulación de los cinco vértices de acción bajo la coor-dinación centralizada del OSV ha permitido a la GMVV ejecutar una gran cantidad de viviendas de interés social en un corto período y destinarlas a los sectores sociales más vulnerables, resultado difícil de alcanzar si no se hubiera emprendido con voluntad política la recuperación de la capacidad de interven-ción directa del Estado en la producción de viviendas y una visión integral de su acción. Sin embargo, persisten problemas y conflictos creados fundamental-mente por actuar bajo la presión de la urgencia, necesarios de superar en esta nueva fase de la política.

Más allá de una política de Estado, la GMVV se constituye en una políti-ca que moviliza al conjunto de la sociedad con la participación de instituciones públicas y del sector privado; con la incorporación de cientos de profesionales y técnicos así como de empresas públicas, privadas, de propiedad social, de pro-piedad comunal. A esta multiplicidad de actores sociales se suma la participación protagónica del poder popular, transformado en el principal ejecutor de vivien-das en el marco de los programas institucionales y desde cuyas organizaciones y

43 en el caso de Vargas, la movilización popular que unificó al conjunto de dirigentes comuni-tarios del estado sin distinciones políticas y otros actores relevantes, logró pasar de una asig-nación del 13% al 70% de las viviendas construidas para las familias deficitarias de la entidad (declaraciones del Gerente de desarrollo social del Instituto de la Vivienda de la Gobernación de Vargas (Ivivar). Últimas noticias 06.11.13). esta medida se generalizó posteriormente a toda las entidades del país como lineamiento de la GMVV.

44 Gran parte de estos conflictos se han concentrado en los Valles del Tuy (ciudad Betania, Lomas de La Guadalupe, ciudad Zamora, el deleite, altos del Manguito, etc.), pero se han presentado en toda caracas Metropolitana.

45 entrevista a saúl chirinos, exsecretario del OsV (20.03.15).


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movimientos surgen propuestas de autogestión que abren caminos a opciones más corresponsables y con mayor autonomía para la producción de vivienda y hábitat así como para la conformación de nuevas comunidades organizadas. Nuevas vías hacia modelos más sustentables desde un punto de vista económico como de integración socioterritorial.

3.2. La democratización del suelo urbano

La GMVV se enmarca en un concepto de ciudad democrática, equitativa y justa propiciado tanto desde la institucionalidad estatal como por organizaciones de pobladores46. El derecho a la vivienda va unido al derecho a la ciudad, de acce-der a los beneficios que ésta otorga con igualdad de oportunidades para todos los ciudadanos. Desde esta perspectiva un principio básico es el acceso de los sectores populares a viviendas localizadas en zonas céntricas de la ciudad, en contraposición con las radicaciones en la periferia urbana típicas de las tradicionales políticas habi-tacionales públicas circunscritas a las restricciones del mercado inmobiliario. En la GMVV este principio se asocia a la conceptualización de la vivienda como un bien de uso, donde el valor de la tierra es igual a cero (0) de manera que solamente se transfieren a la comunidad los costos de construcción, y la política concentra múlti-ples recursos del Estado para asegurar la disponibilidad de terrenos aptos localizados dentro de la trama urbana, evadiendo mecanismos del mercado del suelo urbano.

3.2.1. Ubicación de los terrenos y mecanismos de control del suelo urbano

El requerimiento de tierras aptas para cumplir con las amplias metas pro-puestas - más de 250 mil viviendas solo en el Distrito Capital al 2019 (MPPEHV 2014:86) - ha supuesto activar diversos mecanismos y recursos para ubicar los te-rrenos disponibles, particularmente aquellos que estaban subutilizados dentro de la trama central de la ciudad a la espera de su revalorización en el mercado inmo-biliario, con el fin de evaluar técnicamente sus condiciones para la construcción de proyectos de vivienda y para viabilizar la ocupación legal de dichos espacios.

46 el derecho a la ciudad democrática, equitativa y justa está en el centro del planteamiento de la GMVV (sesto 2015) y su referencia particular a caracas está recogida principalmente por la alcaldía de caracas, la cual incluye este concepto en sus propuestas de caracas ciudad socialista (alcaldía de caracas 2009:2) y de Planificación - Transformación urbana de caracas (alcaldía de caracas – Gdc 2014: 2-10). Por parte de la organización popular, el Movimiento de Pobladores viene planteando desde 2004 la democratización de la ciudad en cuyo centro está la recuperación del suelo urbano. según los dirigentes de este movimiento, la recuperación de tierras urbanas localizadas centralmente en la ciudad para la vivienda de interés social como política de estado constituye una conquista del movimiento popular (entrevista a Juan carlos rodríguez, dirigente del Movimiento de Pobladores, 26.05.15).

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Ubicar los terrenos aptos para construir que se encuentran localizados centralmente constituye un eje de acción de la GMVV y se asume como una responsabilidad conjunta entre pueblo y gobierno (RBV 2013:50). En este sen-tido, se han activado simultáneamente los diversos entes de gobierno con el fin de ubicar y evaluar técnicamente los terrenos así como múltiples organizaciones populares movilizadas en función de ubicar, cuidar y custodiar los espacios don-de construir nuevos conjuntos habitacionales. Esta movilización conjunta ha lo-grado registrar un gran número de terrenos subutilizados en áreas céntricas del Distrito Capital y es un criterio de acción que se mantiene en vigencia como expresión de corresponsabilidad en la gestión de la GMVV.

Paralelamente, se despliega la base legal para viabilizar la ocupación de los terrenos ubicados bajo el concepto de la vivienda como bien de utilidad pública, dejando a la tierra solamente el valor de uso, y no como mercancía transable en el mercado. “Las nuevas leyes permiten emitir decretos de ocupación temporal sobre terrenos desocupados y, en caso de que los estudios determinen que son viables para la ejecución de proyectos de vivienda, prevén un método progresivo de valoración de su justiprecio para que el Estado los adquiera.” (RBV 2013:52). Se promulgaron tres leyes de gran importancia: Ley de Emergencia para Terrenos y Vivienda, que establece las ocupaciones inmediatas de los terrenos seleccionados para la construcción de desarrollos habitacionales mediante la creación de Áreas Vitales de Vivienda y Residencia (AVIVIR)47, figura que desactiva cualquier nor-ma legal previa aprobada a nivel municipal respecto al uso del suelo y legitima su uso residencial para la GMVV48; Ley de Precio Justo para la Valoración de Te-rrenos49, que disminuye la plusvalía derivada de la inversión pública sobre dichos terrenos y permite reducir su costo de adquisición actual para el Estado50 y la Ley

47 La Ley de emergencia para Terrenos y Vivienda, promulgada en enero de 2011, permite activar mecanismos extraordinarios de coordinación con otros entes del estado y del ámbito privado con el fin de enfrentar con éxito y rapidez la crisis de vivienda incentivada por la emergencia de las lluvias (rBV 2013: 71). a través de las Áreas Vitales de Vivienda y residencia (aVIVIr) se delimitaron aquellas zonas destinadas a la construcción de desarrollos habitacionales para ser ocupadas inmediatamente (entre otras, los terrenos subutilizados de la trama urbana dedicados a estacionamiento, almacenamiento o bien baldíos).

48 entrevista a nelson rodríguez, op.cit.

49 decreto Presidencial con fuerza de Ley para la determinación del justiprecio de bienes inmue-bles en los casos de expropiaciones de emergencia con fines de poblamiento y habitabilidad del 15 de junio de 2012.

50 según el procedimiento legal se reconoce al dueño como valor del terreno el costo de la últi-ma transacción que haya sido asentada en el registro, actualizado según índice del BcV. en la práctica este procedimiento disminuye el valor de mercado del terreno debido a que muchas de las transacciones registradas no declaraban el valor efectivo para evadir impuestos nacionales y municipales. Por otro lado, particularmente en el caso de caracas, una parte significativa de los que se decían dueños de los terrenos nunca pudieron probar su propiedad legal, ya que eran en realidad solamente pisatarios de tierras públicas (entrevista a nelson rodríguez, op.cit).


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del Régimen de Propiedad de las Viviendas de la GMVV que define la propiedad familiar de las viviendas y la propiedad multifamiliar, colectiva, del terreno y las áreas comunes51.

Esta última ley, según palabras del presidente Chávez, tiene como base que “la propiedad para el socialismo es un derecho, no es privilegio”52. Es decir, no es solo para aquellas personas que tengan el dinero para obtenerla (impor-tante por el valor de cambio), sino que los bienes sean para aquellos que los necesitan (importantes por el valor de uso). Bajo este principio las viviendas otorgadas con subsidios del Estado a las personas más necesitadas tienen limi-taciones para su venta, su compra y formas de pago con el fin de evitar que se conviertan en mercancías, canjeables en el mercado capitalista e inaccesibles con el tiempo a los pobres53. A pesar de estas restricciones, cabe destacar la aparición de ventas y ocupaciones irregulares de viviendas de la GMVV, fenómeno que se viene monitoreando y combatiendo desde la institucionalidad estatal54. Por otra parte, surgen problemas en torno a la propiedad familiar cuando se producen rupturas y cambios en la familia. Queda como asunto pendiente avanzar o un modelo más flexible de movilidad habitacional que considere los cambios en la vida familiar y ocupacional.

Estas leyes que regulan la expropiación con ocupación inmediata de tie-rras urbanas destinadas a viviendas de interés social, en condiciones de pago no regidas por el mercado y transferidas de manera gratuita a formas de propiedad colectiva del suelo urbano representan un avance significativo en el control del mercado del suelo. Su implementación ha traído aparejada duras críticas del em-presariado del sector inmobiliario así como de otros sectores críticos a la política bajo el argumento de vulnerar el derecho a la propiedad privada y el derecho a la libre comercialización de la vivienda55.

51 esta Ley fue publicada en abril de 2011 y establece, entre otros, las formas de propiedad, el contenido y registro del documento de propiedad, la conformación del comité Multifamiliar de Gestión y sus funciones.

52 diario Ciudad Caracas, 12.08.13: “en socialismo la propiedad es justicia”.

53 Ministro Francisco sesto, en declaraciones al Correo del Orinoco, 16.02.13.

54 el Viceministerio de redes Populares de Vivienda hace un monitoreo permanente para veri-ficar que las familias ocupantes de las viviendas en los nuevos urbanismos sean realmente las asignadas y ya en octubre de 2014 había 60 investigaciones abiertas en la Fiscalía por irregula-ridades en la compra venta de viviendas de la GMVV con la detención de las personas implica-das (Minvih 08.10.14). recientemente, en el marco de la llamada Operación de Liberación del Pueblo (OLP), se ha acentuado la acción fiscalizadora para recuperar un número importante de viviendas ocupadas ilegalmente.

55 entre otros el Presidente de la cámara Inmobiliaria de Venezuela (Informe 21 del 18.09.13), Provea (2012).

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3.2.2. La localización de las nuevas viviendas: recuperación de áreas céntricas de la ciudad

La localización de las nuevas viviendas con centralidad urbana representa el espíritu de la GMVV y guía su implementación desde el inicio, con el Plan de Emer-gencia, a través de la decisión presidencial de utilizar los terrenos subutilizados de las áreas céntricas de la ciudad para la construcción de viviendas de interés social. Sin embargo, la disponibilidad de suelo urbano con esta característica es limitada, particu-larmente en las condiciones de urgencia en que se inicia la implementación de la po-lítica, de manera que el gobierno ha debido recurrir a la cartera de terrenos públicos en manos de las distintas instituciones y actuar en todo el territorio metropolitano.

En la Caracas Metropolitana la GMVV tiene tres estrategias de localiza-ción de las nuevas viviendas que abarcan todo su territorio.

a. La construcción de edificios de viviendas aislados o en pequeños y medianos conjuntos habitacionales en zonas céntricas de la ciudad dotadas de servicios y condiciones de movilidad. La localización de nuevos urbanismos en la trama urbana de la ciudad se extiende desde áreas del centro tradicional con los principales ejes de circulación que lo conectan con el este de la ciudad (Avenida Libertador con Sabana Grande), hacia áreas residenciales conformadas por urbanizaciones de sectores medios y hacia áreas de la trama central de zonas populares (Catia, Antímano, El Valle, Petare, La Vega). Esta localización alcanza un significativo peso cuantitativo en la ejecución de la GMVV dentro de la Caracas Metropolitana repre-sentado por la gran cantidad de nuevos urbanismos desarrollados en su trama urbana que le dan visibilidad a la política56. Tiene un carác-ter emblemático dentro de la GMVV, ya que concreta una dimensión central del principio de justicia territorial en la ciudad mediante la recuperación de tierras con centralidad urbana para la vivienda po-pular que habían sido entregadas a la especulación inmobiliaria.

56 según nuestra propia base de datos de nuevos urbanismos, de 121 nuevos urbanismos loca-lizados en el aMc, 107 están ubicados dentro de la trama urbana de la ciudad, mientras el resto están en áreas de barrios o en áreas de expansión inmediata de la ciudad. 88 urbanismos se ubican en las subregiones periféricas de la cM (Valles del Tuy, Guarenas – Guatire, altos Mirandi-nos, Vargas). esta información se levantó con base a fuentes hemerográficas y oficiales e incluye los nuevos urbanismos total o parcialmente entregados, ejecutados por diversos entes públicos del gobierno nacional y gobiernos locales, por convenios internacionales y por el Movimiento de Pobladores. deja fuera los desarrollos de viviendas a través de los programas suVI y TIH, los conjuntos habitacionales inconclusos del sector privado intervenidos por entes públicos y urba-nismos en construcción sin viviendas habitadas.


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Foto 3. Urbanismo OPPPE 16 A, Omar Torrijos, en la Avenida Bolívar, en pleno centro de la ciudad.

Foto 4. Urbanismo J.R. Núñez Tenorio, ubicado en la Avenida Roosevelt, urbanización Los Rosales, localización tradicional de sectores medios.

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Desde la perspectiva de los habitantes ha permitido relocalizar en zonas céntricas a miles de familias que estaban relegadas a áreas periféricas de barrios, en situación de alto riesgo, sin servicios ni condiciones de movilidad. Desde el punto de vista de la ciudad esta estrategia de localización inicia la redensificación y el repoblamiento de áreas subutilizadas del centro tradicional y de otras centralidades urbanas con el impulso de usos mixtos nucleados en torno a la vi-vienda que las llenan de actividades permanentes57. Se va gestando una continuidad urbana, antes plagada de intersticios debido a los terrenos ociosos, que contribuye a concretar el modelo de ciudad compacta establecido en el Plan de la Patria y ratificado por la estra-tegia de desarrollo territorial de la GMVV (RBV 2013:85).

Foto 5. Entre la ciudad y el barrio: Nueva Comunidad Socialista Hugo Chávez, en la trama urbana popular de La Vega.

57 entrevista a José rafael núñez, director de Planificación urbana de la alcaldía de caracas (26.02.15).


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Sin embargo, es una localización no exenta de conflictos articulados en torno a la competencia por la tierra con el capital inmobiliario58 y a la incorporación de nuevas comunidades populares, principalmente en áreas residenciales de sectores medios, donde frecuentemente son rechazadas por la comunidad local. Tras las diferencias objetivas en los modos de vidas y formas de convivencia subyace en muchas de las comunidades de sectores medios una visión clasista de la sociedad que estigmatiza a los sectores populares, rechaza la vecindad con ellos en el territorio y, a la vez, les niega el derecho a la ciudad, justificando los patrones históricos de segregación59. Estos conflictos se enmarcan en la polarización política que traspasa nuestra sociedad, llegando a enfren-tamientos y agresiones directas en algunas situaciones coyunturales.

b. La localización de intervenciones de gran y mediana escala en áreas de expansión inmediata de la ciudad, incluyendo las llamadas “ciu-dades socialistas” planificadas para incorporar grandes volúmenes de población60. Esta es una localización que permite reubicar habitantes damnificados de barrios urbanos e incorporar familias con necesidad de vivienda de las propias comunidades locales dentro de los lími-tes del área metropolitana. El desarrollo de estas áreas de expansión urbana inmediata, al igual que en el caso anterior, se enmarca y da concreción al modelo de ciudad compacta, particularmente cuando el proceso se guía por una visión planificada a través de diversos pla-nes zonales que contemplan diversos servicios urbanos61. Sin embar-go, en el caso de las “ciudades socialistas”, la estrategia puede tener impactos negativos sobre el funcionamiento de la ciudad si no se planifican adecuadamente los servicios para la incorporación de las grandes cantidades de nuevos habitantes y si no se acompañan con políticas específicas los procesos de integración socioterritorial de las

58 el acceso a terrenos situados en municipios controlados por la oposición es mucho más conflictiva, de ahí que el estado abandone la recuperación de dichas tierras y la disputa sea conducida por el Movimiento de Pobladores, quienes tienen un número significativo de campa-mentos de pioneros en esas áreas (entrevista a andrés antillano, dirigente del Movimiento de Pobladores. 05.07.15).

59 entre las áreas detectadas donde se han evidenciado con mayor intensidad estos conflictos se encuentran Montalbán, Baruta, colinas de Vista alegre, Valle abajo y La Paz, así como diver-sos sectores de Vargas (Tanaguarena, Los corales, etc.).

60 entre otras: área del Fuerte Tiuna, en el Valle, donde se levanta ciudad Tiuna; sector altos de La rinconada - Las Mayas, con grandes urbanismos como cacique Tiuna, Turmerito, nuevo Barrio Las Mayas, nuevo Barrio santa eduvigis.

61 Planes zonales del Ministerio de Vivienda y Hábitat: sector Tazón - Las Mayas - el Valle y sector antímano - La Yaguara - Mamera - el Junquito.

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nuevas comunidades, cuya conflictividad se asocia a la gran escala de estos conjuntos.

Foto 6. Vista panorámica de una ciudad socialista: Ciudad Caribia.

c. La localización de intervenciones de mediana escala y de gran escala

en grandes lotes de terrenos en las subregiones de la periferia metro-politana, principalmente en los Valles del Tuy y en Vargas. Esta estrate-gia de localización reproduce tendencias de políticas previas y supone reubicar a una cantidad importante de población damnificada proce-dente de barrios caraqueños fuera del área metropolitana y, por tanto, reproducir situaciones de desarraigo complejas y difíciles de superar (Lacabana y Cariola 2006: 72-73). Además, de no implementarse un desarrollo planificado decisivo que apunte a la generación de empleo y servicios en estas subregiones de la periferia y que se logre incre-mentar la heterogeneidad socioeconómica de sus habitantes, se puede llegar a concentraciones de amplias zonas de pobreza que reproduzcan situaciones críticas presentadas en otras experiencias latinoamericanas con la aplicación de políticas de construcción masiva de viviendas de


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interés social62. De este riesgo da cuenta la emergencia de diversas situaciones conflictivas presentadas en los nuevos urbanismos de la pe-riferia metropolitana, principalmente en los Valles del Tuy, en torno a los procesos de integración socioterritorial de las nuevas comunidades.

Foto 7. Grandes conjuntos habitacionales se desarrollan en terrenos disponibles de la perife-ria metropolitana, como Ciudad Zamora en Cúa, Valles del Tuy.

La GMVV es un motor para la transformación de la ciudad y promueve procesos de renovación urbana en las áreas donde se implementa sin que la inser-ción de las intervenciones responda necesariamente a planes de desarrollo urbano diseñados con anterioridad. Si bien hay algunos planes iniciados previamente que identifican terrenos para viviendas donde se insertan luego los desarrollos habita-cionales de la GMVV, como los planes zonales ya mencionados y los surgidos de las experiencias de planificación participativa de la Alcaldía de Caracas63, otros han

62 Hacemos referencia principalmente al caso chileno donde se ha aplicado durante un lago período una política de vivienda calificada de exitosa por su respuesta masiva a la demanda popular, pero cuya puesta en marcha ha significado crear nuevos problemas de exclusión y desintegración social ligados a la concentración de amplios sectores de pobreza en la periferia de las grandes ciudades de ese país (rodríguez y sugranyes 2004, 2005; ducci 2008).

63 nos referimos a los planes surgidos como iniciativa de la alcaldía de caracas en el marco de la experiencia de planificación participativa a través de gabinetes parroquiales y comunidades organizadas desarrollados desde 2009. un ejemplo representativo es el Plan catia, formulado como plan de reordenamiento urbano de esa parroquia que se potencia con la GMVV como plan integral (Fundacaracas 08.02.12).

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ido surgiendo sobre la marcha de esta política como una necesidad de orientar el desarrollo urbano local y de responder diversas necesidades de equipamientos, servicios y movilidad en la ciudad64. Sin embargo, esta articulación no se logra en los municipios controlados por la oposición ni con el conjunto del Área Metro-politana donde la propuesta de plan estratégico para Caracas impulsada por la Al-caldía Metropolitana, no incorpora la política de construcción de nuevas viviendas y considera lineamientos en torno a la tierra contradictorios con los planteados por la GMVV, dejando gran margen de acción al capital inmobiliario y sacrali-zando la propiedad privada del suelo urbano65. También carecemos de una visión integral del desarrollo de Caracas Metropolitana donde se incluyan las subregiones periféricas que hacen parte del funcionamiento del sistema metropolitano en su conjunto. Visión indispensable para orientar la política de vivienda y las estrategias de ocupación del suelo urbano.

En síntesis, la GMVV establece una estrategia de control del mercado del suelo urbano que constituye un factor central de una política de vivienda que se plantea disminuir los niveles de desigualdad social, mediante su incidencia en el patrón de segregación urbana al viabilizar la localización de nuevas viviendas de interés social en áreas céntricas de la metrópoli. Es esta una estrategia innovadora y subversiva, inédita a nivel de nuestras experiencias latinoamericanas, centrada en controlar un factor señalado por diversos estudios como la clave de los procesos de segregación urbana asociados a las políticas de vivienda implementadas para atender la demanda de los sectores populares (Sabatini y Brain 2008; Segura 2014). Sin embargo, su aplicación es un proceso complejo y conlleva riesgos al mantener ciertas continuidades en dicho patrón que pueden resultar en la reproducción de desigualdades y de procesos de desintegración social, como los que se evidencian como producto de políticas de vivienda masiva en otros países de la región.

64 dentro de la trama urbana, en algunos casos las intervenciones de la GMVV han impulsado planes urbanos de mayor alcance donde se integran, como el del Paseo Vargas con la renova-ción de la av. Bolívar propuesto por la OPPPe y otros planes territoriales zonales surgidos de la experiencia de planificación popular impulsada por la alcaldía de caracas bajo el concepto de revitalizar nuevas centralidades en la ciudad, a través de la metodología de planificación-trans-formación (alcaldía de caracas 2014).

65 Las propuestas en torno a la vivienda y el hábitat así como a la tierra urbana del Plan estraté-gico caracas Metropolitana 2020 (PecM 2020) de la alcaldía Metropolitana y las contenidas en los planes de las alcaldías controladas por la oposición (chacao, Baruta, el Hatillo y sucre del estado Miranda) son contradictorias con la GMVV, pues parten de concepciones irreconciliables respecto al derecho a la ciudad y a la vivienda. respecto a la vivienda, el PecM 2020 solamente hace referencia a la rehabilitación física de los barrios no a construcción de nuevas viviendas. en una lógica contraria a cualquier solución colectiva y de corresponsabilidad con las instituciones públicas, la alcaldía del Municipio sucre del estado Miranda y la alcaldía Metropolitana proponen una ordenanza para promover la propiedad privada y transformar a los vecinos en propietarios para acceder a créditos con el fin de mejorar individualmente sus viviendas (Programa de Gobier-no para la alcaldía del Municipio sucre de carlos Ocariz y declaraciones al diario El Universal del presidente de la comisión de ambiente del cabildo Metropolitano, (El Universal 23.9.14).


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3.3. La GMVV como política socioterritorial: inclusión social y participación con organización popular

Además del peso político institucional que tiene la GMVV como política de Estado que conlleva la democratización del suelo urbano, desde su concep-ción asume un carácter socioterritorial.

La GMVV es una política pública de vivienda y hábitat orientada a la inclusión social y la participación de las comunidades organizadas de los nuevos urbanismos, facilitando procesos de integración socioterritorial. El papel prota-gónico de los sectores populares en esta política fundamenta su legitimación en el derecho constitucional a una vivienda digna (Art.82) y a la participación para el cumplimiento los derechos sociales y políticos.

La GMVV como política socioterritorial se desenvuelve en tres grandes planos. Uno es la integralidad de su concepción como política que va mucho más allá de construir viviendas para constituirse en una política orientada hacia la inclusión social y la transformación territorial. Otro es la explícita incorpo-ración de diversas organizaciones comunitarias para participar en la gestión y ejecución de la política. Y en un plano mayor, la GMVV se constituye como propuesta política alternativa orientada a impulsar cambios sustanciales en la matriz urbana dominante, incidiendo en los patrones históricos de segregación.

Conceptualizar la GMVV como política socioterritorial para contra-rrestarla con una política sectorial de vivienda social, significa analizarla como política que a) continúa e integra diversas políticas públicas participativas y de inclusión social en marcha desde hace más de una década (Jungemann 2014); y b) contribuye a la construcción de nuevos territorios populares urbanos con co-munidades organizadas que abren caminos para diversos procesos de integración socioterritorial en la ciudad.

La GMVV como política va incorporando progresivamente aportes del movimiento popular y la participación de organizaciones populares en una mis-ma dirección: conformar comunidades organizadas en territorios de inclusión social con facilidades de acceso a servicios y equipamientos sociales de todo tipo y con la atención prioritaria de diversas políticas sociales y misiones, en la perspectiva de una progresiva articulación hasta la conformación de comunas.

En tanto política socioterritorial integral, la GMVV considera las siguientes dimensiones como áreas prioritarias de atención para la conformación e integra-ción de las comunidades hacia adentro y hacia afuera de los nuevos urbanismos: la dimensión política-organizativa (construcción de nuevas comunidades organizadas), la dimensión social (referida a la incorporación de la acción social del Estado en el territorio para fortalecer la inclusión social) y la dimensión socioproductiva (referida

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al desarrollo de la economía solidaria y comunal bajo un concepto de la sustentabi-lidad). Estas dimensiones se integran y concretan en los nuevos urbanismos diferen-ciados por su localización, escala, procedencia de las familias y participación de las nuevas comunidades en la gestión de sus viviendas, dando pie a diversos procesos de integración socioterritorial. Estos procesos forman parte de la transformación social y territorial en marcha orientada a la construcción de valores ciudadanos que privi-legian modos de vida colectiva y una cultura comunal.

3.3.1. Organizaciones y espacios de participación del poder popular en la GMVV

La implementación de la GMVV como política socioterritorial de vi-vienda implica un reto organizativo y comunitario enorme para las familias de los nuevos urbanismos y las instituciones del Estado que las acompañan en esta tarea. La reubicación de grupos familiares de los barrios en los nuevos urbanis-mos significa un cambio importante en su vida comunitaria y una reorientación en su cotidianeidad urbana. Vivir en un nuevo urbanismo implica, como ideal colectivo y como pauta política, construir valores de solidaridad y de conviven-cia, cuidar el bien común, autogestionar servicios y ejercer diversas funciones en corresponsabilidad con el Estado; metas no fáciles de lograr que requieren, entre muchas otras condiciones, una gran flexibilidad en la implantación de estrategias claras, coordinadas y articuladas.

Conforme a esta orientación de la política, el Estado promueve diversas formas de organización popular en los urbanismos de la GMVV que tienen como objetivo formar nuevas comunidades activas y participativas, buscando las maneras más adecuadas para construir su integración hacia adentro y hacia afue-ra de cada ámbito espacial particular. Las principales organizaciones populares presentes en la GMVV pueden ser agrupadas de la siguiente manera: organiza-ciones para la vivienda promovidas por el Estado; organizaciones comunales y organizaciones alternativas.

a. Organizaciones para la vivienda promovidas por el Estado: Asamblea Viviendo Venezolano y Comité Multifamiliar de Gestión

En la perspectiva de formar comunidades organizadas la GMVV ha impulsa-do la constitución de dos organizaciones, la Asamblea Viviendo Venezolanos (AVV) y el Comité Multifamiliar de Gestión (CMG), con el fin de promover la participa-ción en el acceso a la vivienda y en la convivencia en los nuevos urbanismos.

Entre las funciones más importantes de los CMG están: ejercer contraloría social, establecer normas para la vida dentro de los nuevos urbanismos y establecer


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Foto 8. La nueva comunidad organizada decide sus normas de convivencia en el urbanismo de la Calle Maury, en Catia.

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relaciones de corresponsabilidad con las instituciones estatales encargadas de los equipamientos y servicios sociales. Los retos para las familias organizadas en CMG son grandes y los problemas muy complejos porque en los nuevos urbanismos se crearon condiciones difíciles de convivencia particularmente en la etapa de emer-gencia, con la incorporación aleatoria de familias damnificadas provenientes de distintos refugios y de distintos barrios, con reglas, dinámicas y realidades sociales propias, quienes se han debido enfrentar al desafío de compartir un nuevo hábitat y construir una nueva comunidad. En general, se observa en las familias que habi-tan los nuevos urbanismos una amplia disposición a organizarse en Comités Mul-tifamiliares de Gestión para desarrollar las formas más adecuadas de convivencia y de corresponsabilidad en el funcionamiento del nuevo hábitat urbano.

Para cumplir funciones comunitarias (como labores de mantenimiento de áreas comunes y otras) y de convivencia, los grupos familiares organizan los CMG por piso o por edificio, de acuerdo a la escala del urbanismo. Los habi-tantes disponen por lo general de algunas experiencias previas de participación en sus barrios de origen, solo que las condiciones de la vida cotidiana en un urbanismo son diferentes y requieren prácticas de adaptación cultural a nivel familiar y comunitario.

Los problemas más comunes que aparecen en la realidad del nuevo há-bitat son aquellos relacionados a equipamientos sociales, espacios comunes o servicios que son manejados por los CMG. Otros problemas son los que surgen en torno a la convivencia desde el ámbito intrafamiliar hasta actos de mayor grado de violencia, como es la intromisión de bandas delictivas que controlan territorios comunes dentro de algunos urbanismos hasta lograr el desalojo de las viviendas66. Sin tener una dimensión real de la violencia en los urbanismos de la GMVV, este se ha convertido en un fenómeno mediático que los estigmatiza de manera general como nuevos territorios de violencia. El Minvih en coordina-ción con otras instituciones del Estado viene interviniendo de diversas formas para detectar y controlar este tipo de irregularidades así como aquellas asociadas a la venta o traspaso irregular de las viviendas67. En la actual coyuntura, luego de ensayar un plan de paz68, el Estado ha emprendido una estrategia represiva

66 se trata de realidades recurrentes en urbanismos de gran escala, que exigen una intervención directa de las fuerzas e instituciones del estado, mientras los problemas menores pueden ser resueltos en el ámbito de los cMG en cada urbanismo. (entrevista a egla rengifo, viceministra de redes Populares del Minvih. 11.05.2015).

67 entrevista a egla rengifo, op.cit.

68 el Plan por la Vida y la Paz impulsado por el Ministerio de Interior y Justicia en territorios popu-lares, incluidos algunos nuevos urbanismos, busca la desmovilización de bandas delictivas y la reinserción de sus jóvenes miembros en actividades legales con resultados muy controversiales.


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más contundente para enfrentar esta problemática en los nuevos urbanismos, acompañada posteriormente por acciones de fomento a la convivencia con la participación de las comunidades involucradas69. La aplicación y resultados de esta estrategia deben ser evaluados mediante un estudio específico en terreno.

La GMVV contempló desde su inicio la creación de las Asambleas Vi-viendo Venezolanos, pero es ahora cuando el Ministerio de Vivienda y Hábitat reimpulsa su conformación para ir creando condiciones de integración, identi-dad y convivencia de las comunidades a lo largo del proceso de producción de los nuevos urbanismos. De esta manera, las AVV van superando una debilidad de la etapa de emergencia, que tanta relevancia tuvo en Caracas por la concen-tración de familias damnificadas. Las AVV se conforman por distintas vías70 y se encargan de diversos asuntos a lo largo del proceso de producción de los nuevos urbanismos: ubicación del terreno, contraloría social de las obras, la convivencia así como futuros servicios y equipamientos colectivos que requieran las familias en su nuevo hábitat. Queda por evaluar en la siguiente fase de investigación si familias conformadas como comunidades en este proceso previo desarrollan efectivamente un mayor sentido de pertenencia e identidad socioterritorial, de solidaridad y convivencia así como de compromiso y corresponsabilidad con las tareas por asumir en el nuevo urbanismo.

En el camino orientado hacia la construcción de comunidades organizadas y participativas en los nuevos urbanismos existen avances y limitaciones tanto en las mismas comunidades como en las acciones de las instituciones del Estado, lo que se expresa en una gran heterogeneidad y desigualdad de niveles y formas organizativas y de corresponsabilidades alcanzadas así como en enormes complejidades, limita-ciones y diversos niveles de conflictos originados por problemas de convivencia.

La atención de los problemas de convivencia y su prevención requieren una política de acompañamiento institucional de la GMVV que vaya desde el establecimiento de claras instrucciones para la conformación de los AVV y CMG y de acciones preventivas coordinadas entre las instituciones competentes hasta diversas formas de intervención más directa del Estado para disolver focos de alta conflictividad en los urbanismos. Hasta ahora no ha habido una política de acompañamiento institucional explícita y compartida. Las acciones empren-

69 nos referimos a la Operación de Liberación del Pueblo (OLP), estrategia de intervención de fuerzas militares y policiales para detectar bandas de delincuentes que controlan y operan en los nuevos urbanismos, la cual es seguida por una estrategia de fomento a la convivencia basada en fortalecer la participación y organización así como en mejorar la infraestructura y los servicios de acuerdo con las demandas comunitarias.

70 Las familias se agrupan según sus particularidades en asambleas originadas en empresas o instituciones públicas o bien en asambleas que se reúnen de acuerdo con su origen territorial común (MPPeHV 2014:44).

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didas en este sentido han sido puntuales, descoordinadas y su calidad y alcance dependen del ente ejecutor del urbanismo y otras instituciones involucradas. Con el reimpulso de las AVV el Estado muestra la intención de implementar una política de acompañamiento desde el inicio de la conformación de las co-munidades en el proceso de producción de los urbanismos71.

Existen iniciativas interesantes surgidas desde estas nuevas organizaciones y no desde la acción estatal que buscan articular a los nuevos urbanismos loca-lizados en un mismo eje territorial72. Experiencias de articulación organizativa para presentar demandas comunes a las instituciones en torno a problemas de calidad de las viviendas y deficiencias en la cobertura de servicios, que luego se amplían a otros problemas compartidos como los derivados de la convivencia. La potencialidad de este tipo de iniciativas se basa justamente en el fortalecimiento de la organización de las comunidades en Comités Multifamiliares de Gestión y/o Consejos Comunales y se proyecta mucho más allá al abrir un camino de articula-ción de los nuevos urbanismos en la perspectiva de la integración socioterritorial al interior de sus comunidades y con comunidades de su entorno urbano.

b. Organizaciones comunales: Consejos Comunales, ComunasLa GMVV busca integrar y articular los nuevos urbanismos a la lógica de la

reorganización político-territorial como modelo de sociedad orientado a la con-formación de un Estado comunal a través del impulso de organizaciones comunita-rias de carácter comunal, como son los Consejos Comunales (CC) y las Comunas73.

El impulso a los Consejos Comunales y el tránsito a la conformación de la comuna son distintos en los diferentes urbanismos. Los avances o limi-taciones de este proceso dependen, entre otros factores, de la experiencia de participación y liderazgo en organizaciones de las comunidades de origen y de las condiciones de conformación de las nuevas comunidades, incluyendo el grado de integración y de identificación previa del grupo así como su nivel de organización y participación para producir su futuro hábitat.

71 entrevista a Mary Yanet ramírez, coordinadora de Organización en nuevos urbanismos, V.M. de Participación del Mincomunas, y ana Ángel Gutiérrez, V.M. de redes Populares del Minvih (22.05.2015).

72 este es el caso del consejo Territorial de nuevos urbanismos de el recreo (cOnTurB), donde se reúnen los voceros de los cMG de los diversos urbanismos ubicados en la parroquia el re-creo para reivindicar en conjunto la atención a problemas comunes de servicios básicos de las viviendas (ascensores, tarifas eléctricas, suministro de agua) y a necesidades de equipamientos colectivos (liceo) frente a las instituciones competentes del estado. además, consideran colecti-vamente problemas de convivencia a resolver por las propias comunidades (entrevista a eduardo ron, vocero de cOnTurB. 12.06.15).

73 esta visión es parte integral de la GMVV a partir del pensamiento del presidente chávez so-bre la importancia de la participación del pueblo organizado para hacer posible el derecho a la ciudad (sesto 2015).


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En este sentido, la conformación de la organización comunal dentro de los nuevos urbanismos se asocia directamente al proceso de constitución de sus comunidades:1. Comunidades constituidas en el momento de la entrega del nuevo urbanismo

por grupos familiares mixtos que no se conocen previamente y se conforman de manera relativamente arbitraria, debido a la urgencia de la acción estatal con diferentes procedencias: diversos refugios con damnificados de distintos barrios, cuotas de instituciones públicas y familias de la misma localidad que han sido asignadas al urbanismo por la GMVV. En estos casos, la creación de Consejos Comunales en los nuevos urbanismos es una tarea bastante difícil y muchas veces conflictiva, atravesada por problemas serios de liderazgo comunitario. La conflictividad está asociada principalmente a la constitución de las nuevas comunidades, que han debido crear nuevas relaciones directamente en el ur-banismo sin ningún nivel de conocimiento, integración y organización previa y cuyas redes sociales en los barrios de origen han sido desarticuladas debido a la separación de familias. Como una crítica compartida por todos los entre-vistados, se señala que el acompañamiento del Estado a los grupos familiares desde los refugios hasta su reubicación a los nuevos urbanismos y su adaptación al mismo con la orientación de construir comunidad ha sido muy deficitario.

2. Comunidades constituidas por grupos familiares que se organizan en el mis-mo proceso de producción del nuevo urbanismo. Son los casos de comu-nidades bien diferenciadas de acuerdo con su origen y a los procesos orga-nizativos que impulsan: las Asambleas Viviendo Venezolanos, organizaciones como CTU o CC que promueven nuevos urbanismos y los Campamentos de Pioneros. Más allá de sus diferencias, estas comunidades tienen una cierta homogeneidad interna, crean identidad socioterritorial y se consolidan a lo largo del proceso de producción de las viviendas. Salvo el caso de Pioneros, que veremos más adelante, la conformación de CC una vez habitados los nuevos urbanismos es un proceso relativamente natural porque es la organi-zación de base que la gente conoce y que le ha permitido a las comunidades desarrollar y administrar sus propios proyectos comunitarios en los barrios. Incluso, hay casos donde se busca conformar solamente esta organización y no el CMG. En general, en estas comunidades puede desarrollarse un mayor nivel de corresponsabilidad, que no significa que la relación de los Consejos Comunales con las instituciones del Estado esté libre de conflictos.

3. Comunidades ya organizadas en Consejos Comunales que se activan en los programas cogestionarios de vivienda (como el TIH del MinComunas). En estas comunidades los CC se encargan de presentar los proyectos de vivienda

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e impulsar dinámicas y procesos organizativos básicos para llevar adelante el complejo proceso de autoconstrucción (ubicación de terrenos; conformación de nuevos comités de trabajo, brigadas de construcción con la incorporación de mano de obra calificada local, etc.). Son experiencias que fortalecen la propia organización a través del incremento de la participación comunitaria, el desarrollo de sus capacidades de gestión de proyectos y el logro de las metas mediante el esfuerzo colectivo. Sin embargo, existe la preocupación institu-cional por la sostenibilidad del nivel organizativo alcanzado por los Consejos Comunales una vez concluidos estos proyectos y el desafío de proyectarse a un nivel superior en la perspectiva de creación de la comuna74.

La conformación de comunas en los nuevos urbanismos de la GMVV en la Caracas Metropolitana aún es incipiente. Existen algunas comunidades con un nivel mayor de organización previo que están más adelantadas con el proyecto de comuna en su urbanismo75, pero por lo general es un nivel de ar-ticulación de los Consejos Comunales con mayor desarrollo en el interior del país. La perspectiva para la construcción de comunas en los nuevos urbanismos está abierta y falta mucho camino por andar para concretar esta transformación en estos nuevos territorios.

c. Las organizaciones alternativas Las organizaciones alternativas son experiencias que surgen desde la base

y no son impulsadas por el Estado, pero sí legitimadas por él. Este es el caso de dos organizaciones del Movimiento de Pobladores que son las más importantes en el ámbito de construcción de vivienda y hábitat: los Campamentos de Pio-neros y el Movimiento de Ocupantes de Edificios Organizados de Venezuela (MOEOV)76, cuya actuación más importante se concentra en Caracas. Como vimos anteriormente, estas organizaciones se insertan en un modelo de formas populares de autogestión de vivienda y hábitat propuesto por el Movimiento de Pobladores como parte de la política de la GMVV77.

74 entrevista a Plinio Miranda, op.cit.

75 Hay comunas en construcción, entre otros, en los siguientes urbanismos de caracas: ca-cique Tiuna en el sector La rinconada, Valle abajo en el sector cortada de catia - Gramovén, ciudad Hugo chávez en Vargas; Brisas del alba, que se ubica e integra en la comuna del Buen Vivir de caricuao.

76 el MOeOV forma parte del Movimiento de Pobladores y surge en el año 2010 como respuesta a las familias ocupantes de edificios abandonados, cuyo propósito es el rescate de la infraestructura y la organización de estos espacios. Toma fuerza a partir del decreto Presidencial 8.248 del año 2011, mediante el cual el gobierno expropia 14 edificios ubicados en su mayoría en la trama urbana de caracas en el Municipio Libertador.

77 Ver 3.1.4. ejecutores.


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Foto 9. Los Campamentos de Pioneros se visibilizan en diversas áreas de la ciudad.

La organización y participación comunitaria es la base del proceso de autogestión que se está concretando en la construcción de los urbanismos po-pulares o campamentos de pioneros, las llamadas “Nuevas Comunidades Socia-listas”. Aunque se plantea una orientación comunitaria similar a otros casos de organizaciones comunales de la GMVV (conformar una comunidad bajo los principios de solidaridad, de relaciones horizontales, de decisiones colectivas), los campamentos se diferencian en la participación amplia y permanente de las familias bajo un modelo de autogestión con principios organizativos autónomos y valores anticapitalistas.

Sin embargo, en la práctica la aplicación de estos principios tiene sus límites. En la opinión de entrevistados, los campamentos de pioneros actuales presentan problemas causados por liderazgos que pretenden reproducir ciertas jerarquías en la organización comunitaria, falta de reconocimiento del principio de apoyo mutuo entre campamentos y también carecen de un nivel de identifi-cación como parte del movimiento. Estos problemas inciden en la articulación entre los campamentos existentes y profundizan su carácter autorreferencial y es en las nuevas comunidades de pioneros actualmente en conformación donde se plantea superar estas debilidades78.

78 entrevista a Juan carlos rodríguez, op.cit.

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El Movimiento de Ocupantes de Edificios Organizados de Venezuela (MOEOV) tiene principios similares de organización y autogestión a los pio-neros, con énfasis en el trabajo voluntario de las familias y otros integrantes del movimiento. La recuperación de edificios abandonados y expropiados por el Estado es una estrategia articulada a la GMVV y apoyada por un trabajo de acompañamiento del Ministerio de las Comunas. Pioneros y ocupantes son un ejemplo emblemático para una transformación socioterritorial urbana basada en un alto grado de autonomía de la organización comunitaria y de autogestión.

3.3.2. Lo socioproductivo: entre lineamientos indefinidos y experiencias limitadas

La incorporación de la dimensión socioproductiva a la concepción de la GMVV tiene como objetivo promover la integración de las comunidades hacia adentro y hacia fuera de los nuevos urbanismos en una perspectiva de la autosus-tentabilidad comunal a más largo plazo. En la práctica, esta dimensión es bastan-te heterogénea y llega a tener una expresión en el diseño arquitectónico de los distintos urbanismos, desde locales en las plantas bajas de los edificios y espacios para huertos organopónicos en las azoteas hasta amplios espacios comunes para proyectos agroecológicos en algunos urbanismos de gran escala79. También se han impulsado Empresas de Propiedad Social (EPS) en varios urbanismos para producir insumos de construcción para la GMVV y GMBNBT80 (carpinterías, herrerías, bloqueras, etc.) con un desarrollo desigual marcado por experiencias positivas que se sustentan en el tiempo y otras que desaparecen prontamente. Se observa un cierto alcance de algunos proyectos socioproductivos que in-dica su potencialidad para la integración socioterritorial a través del afianza-miento de relaciones en la propia comunidad y con comunidades vecinas81.

79 es el caso del urbanismo La Limonera en Baruta.

80 son por lo general pequeñas ePs que cuentan con un porcentaje importante de participación de mujeres. entre otros ejemplos, se han creado este tipo de ePs en los urbanismos nuevo Barrio Macarao, La Limonera y cacique Tiuna.

81 ese es el caso, entre otros, del urbanismo Valle abajo de catia que tiene varias empresas productivas (herrería, bloquera, carpintería, panificadora y huerto organopónico), algunas de las cuales están produciendo también para las comunidades del eje comunal Gramovén, al cual pertenecen.


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Foto 10. Habitantes del urbanismo Valle Abajo, en Gramoven, construyen el huerto organo-pónico comunitario.

Si bien el concepto de lo socioproductivo se ha ido integrando al diseño y al desarrollo de los nuevos urbanismos y hay propuestas y avances interesantes por investigar a nivel de las EPS, de los locales y de las actividades agroecológicas, predomina una amplia opinión crítica sobre el fracaso prevaleciente en los inten-tos de materializar esta dimensión de la GMVV82. Se observa el uso frecuente de los locales por pequeños comerciantes con una proliferación de actividades infor-males indicativa de la reproducción de la lógica del barrio en los nuevos urbanis-mos. Los factores que se conjugan en la debilidad del tema socioproductivo de la nueva política de vivienda son tanto de carácter estructural, ligados al limitado papel de la economía social dentro del modelo rentista83, como relacionados a la

82 entrevistas a Paola Posani, presidenta de Fundacaracas (23.04.15); Francisco sesto, op.cit.; alejando López, op.cit.

83 Varios intentos del gobierno bolivariano de incluir la economía social y solidaria como elemen-to estructural dentro del proyecto político de desarrollo comunal hasta ahora han fracasado de-bido a la hegemonía de la lógica rentista del mismo modelo y de la cultura de la propia sociedad venezolana (Lander 2015).

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falta de claridad de la GMVV al respecto84. Es importante destacar, por un lado, la potencialidad que tiene este tema para las comunidades de los nuevos urbanismos especialmente en una perspectiva de transformación socioterritorial hacia una economía comunal y, por otro lado, insistir en la necesidad de superar los límites culturales con una política social integral para avanzar en esta dirección.

Foto 11. En la Carpintería Comunal del urbanismo Cacique Tiuna, La Rinconada, se producen muebles para la GMVV.

3.3.3. Los nuevos urbanismos como territorios de inclusión social

Los nuevos urbanismos están concebidos como espacios de intervención de la amplia gama de políticas sociales del Estado, incluidas las misiones, para

84 si bien hay una reglamentación que establece la propiedad de los locales comerciales ubi-cados en los nuevos urbanismos en manos de la Inmobiliaria nacional y administrada por ella (Gaceta Oficial 40.638 del 13.04.2015), no hay criterios explícitos sobre su uso. dentro de la lógica de las leyes de fortalecimiento del poder popular, deberían ser usados principalmente por organizaciones sociales, ya sea cooperativas, ePs u otras, para contrarrestar la lógica del peque-ño comercio privado. También se podría ampliar su uso a servicios atendidos por instituciones públicas. en todo caso, el uso de estos espacios amerita una definición conceptual de mayor alcance en la cual habría que involucrar directamente a las organizaciones populares.


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atender problemas de exclusión y pobreza de las comunidades populares85. Esta visión socioterritorial de la acción estatal es un aspecto central que diferencia la actual estrategia de vivienda, incluyendo GMVV y GMBNBT, de cualquier otra experiencia previa en esta materia en el país dada la fortaleza y centralidad que tiene la política social en el proyecto bolivariano.

Foto 12. Los niños se apropian de los espacios colectivos en los urbanismos Santa Eduvigis

de Las Mayas y Calle Brasil, Comandante Eterno, de Catia.

Las políticas y misiones facilitan la inclusión social de las familias habi-tantes, principalmente a través de servicios a la comunidad cuya base material son los equipamientos colectivos que complementan a las viviendas, incluidas las Bases de Misiones donde se atiende a la población en situación de pobreza

85 Particularmente, las misiones sociales cubren un espectro amplio de la problemática de la exclusión social referida a familias populares (Hogares de la Patria, Bases de Misiones, etc.), a sectores específicos como ancianos, mujeres, jóvenes (Madres del Barrio, Jóvenes del Barrio, amor Mayor, etc.), así como a áreas particulares de atención (salud con Barrio adentro; educa-ción con Misiones robinson, ribas, sucre, alimentación a través de Misión Mercal y casas de alimentación, etc.). además de las misiones sociales, está el conjunto de políticas sociocultura-les, tecnológicas, de atención de justicia, dirigidas a comunidades populares, así como servicios comunitarios surgidos de estas (como las radios comunitarias).

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extrema86. Equipamientos y servicios que deben desarrollarse de acuerdo con la escala de los urbanismos dentro de su perímetro o bien estar disponibles en el sector urbano adyacente donde se inscribe el nuevo desarrollo habitacional.

Foto 13. Los locales con comercios y servicios del urbanismo J.R. Núñez Tenorio facilitan la

integración de la nueva comunidad con los vecinos en la Avenida Roosevelt.

Para los nuevos urbanismos, el funcionamiento de servicios sociales re-presenta un factor que puede facilitar los procesos de integración socioterrito-rial de las comunidades, tanto al interior de ellas como con las comunidades ve-cinas. Aquellos urbanismos ubicados en la trama urbana central, especialmente los que están sobre vías principales, tienen la posibilidad de desarrollar algunos equipamientos y servicios a nivel metropolitano donde confluyan diversos sec-tores sociales de toda la ciudad87. En tanto los servicios de nivel vecinal tienen un potencial integrador para las comunidades de los urbanismos con las de su

86 nos referimos a servicios que se atienden a través de equipamientos colectivos puntuales (unidades educativas, centros de salud, plazas, etc.) y por medio de redes, como el transporte.

87 es el caso de aquellos urbanismos situados sobre la avenida Bolívar, donde se ha propuesto un concurso de proyectos para el desarrollo de equipamientos colectivos que dinamicen las actividades culturales, recreativas y sociales de este eje peatonal y vial; también tienen esta característica algunos urbanismos ubicados en sabana Grande, cuya estructura permite incor-porar servicios de alcance metropolitano.


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vecindario inmediato, como es el caso de mercados populares, unidades educa-tivas, infocentros, así como una amplia gama de servicios públicos.

Desde otra óptica, los servicios sociales en la GMVV se entienden tam-bién como fuentes de trabajo para las familias de los nuevos urbanismos y co-munidades vecinas, contribuyendo a disminuir los desplazamientos de los servi-dores públicos y optimizar la atención a la comunidad.

Aun cuando no disponemos todavía de información que sustente un diag-nóstico real de la situación, hay diversos indicios de las debilidades en la creación de servicios sociales urbanos en o para los nuevos urbanismos. Muchas críticas se han levantado por parte de actores que adversan la GMVV señalando deficiencias en servicios y equipamientos colectivos que inciden en incrementar el déficit ya acumulado en algunos sectores de Caracas88. También ha habido diversas protes-tas comunitarias demandando estos servicios, principalmente en zonas de la pe-riferia metropolitana donde se ha ubicado un gran número de urbanismos con la concentración de grandes volúmenes de nueva población y donde los servicios existentes ya estaban saturados, con focos críticos en los Valles del Tuy y Vargas89.

En la práctica de la GMVV, la construcción de equipamientos colecti-vos con el desarrollo de los servicios requeridos es un proceso lento, complejo y que necesita una coordinación oportuna con las diversas instituciones del área social para asegurar su funcionamiento. Por una parte, en el marco de la emergencia primero y más recientemente de la crisis económica, la construc-ción de los urbanismos se ha llevado adelante como un proceso que se inicia con la construcción de las viviendas y contempla el desarrollo posterior de los equipamientos colectivos y servicios sociales, creando un desfase en el tiempo para cubrir la demanda de dichos servicios90. Por otra parte, según nuestros entrevistados, ha habido deficiencias en la coordinación institucional entre el OSV con las instancias del área social que no están incorporadas a este órgano91. Esta deficiente coordinación del gobierno en su conjunto ha afectado la pla-nificación y oferta oportuna de los servicios sociales demandados, ya que estos

88 Peña (2013); declaraciones de Zulma Bolívar, presidenta Instituto Metropolitano de urbanismo (noticias 24 09.09.13); intervención en Foro del Musarq de alberto Lovera (19.09.13), www.musarq.blogspot.com.

89 una demanda muy extendida se refiere al equipamiento educativo, cuya deficiencia ha sido detectada no solamente en las subregiones periféricas, sino también en la trama central de la ciudad (entrevista a José rafael núñez, director de Planificación urbana de la alcaldía de caracas. 26.02.15). esta deficiencia se traduce en problemas de deserción escolar y de largos desplazamientos a centros educativos ubicados en otros sectores urbanos.

90 declaración del viceministro nelson rodríguez a El Nacional (El Nacional 21.11.13) y entrevista a egla rengifo, op.cit.

91 entrevistas a Plinio Miranda, op.cit., y Francisco sesto, op.cit.

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requieren incorporar al personal capacitado e insumos técnicos y logísticos para funcionar efectivamente en los equipamientos colectivos construidos. También afecta negativamente la oferta efectiva de servicios localizados en el área urbana adyacente para los desarrollos habitacionales de menor escala que no contem-plan su construcción. Esta deficiencia de la coordinación institucional entre el órgano planificador en materia de vivienda con las instituciones del área social representa un vacío de la política necesario de superar y constituye un desafío para la acción futura92.

A manera de resumen de lo expuesto en esta sección, la GMVV se plan-tea como una política que trasciende el carácter sectorial referido al hábitat y la vivienda para proyectarse con una visión integradora más amplia orientada a conformar nuevos territorios populares de inclusión social con comunidades organizadas en la perspectiva del modelo de reorganización territorial comunal. La concreción de esta visión de la política transita un camino difícil entre las po-tencialidades de esta conceptualización y una práctica definida por la urgencia inicial, por múltiples conflictos en la conformación de nuevas comunidades y de sus organizaciones así como por vacíos en la acción y coordinación institucional en la construcción de nuevos urbanismos.

Más allá de los aspectos conceptuales y de los problemas detectados en esta etapa de la investigación, este es un tema central que debemos profundizar en la fase siguiente a través del estudio en terreno de los procesos de inclusión social, de participación y organización comunitaria así como de integración socioterritorial de las nuevas comunidades.

4. Conclusiones preliminares: avances, riesgos y desafíos de la política y orientaciones para la investigación

Luego de más de 70 años de aplicación de políticas de vivienda de interés social, transformadas progresivamente en un negocio y fuente de acumulación para agentes inmobiliarios, la GMVV marca un cambio sustancial y replantea la acción del Estado en esta área. Tiene como contexto un proyecto nacional de transformación social donde el Estado asume un rol central a través del control de los ingresos petroleros, orientándolos a favor de las mayorías dentro de un es-quema de participación protagónica del pueblo organizado. En la nueva política ya no es el sector financiero-inmobiliario el que domina y define su orientación

92 Indicios de avance en este sentido son las declaraciones recientes de un alto funcionario del Ministerio de educación que plantea como lineamiento de esta institución dotar a cada urbanismo de la GMVV de su correspondiente equipamiento y servicio escolar (simoncito, escuela básica y liceo) para garantizar que niños y jóvenes tengan la oportunidad de formarse en sus propias comunidades y evitar de esta manera la deserción escolar (Prensa Minvih 21.07.15).


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ahora es el Estado el que recupera su capacidad institucional, perdida con la pri-vatización neoliberal, para controlar e implementar una estrategia de vivienda basada en los intereses y necesidades de los sectores populares, quienes se incor-poran como actores activos en su formulación y ejecución.

Se plantea como política de Estado mediante la utilización de sus di-versos recursos y la movilización de una gran cantidad de actores en torno a una fortalecida institucionalidad pública de la vivienda. La amplia movilización social impulsada por la GMVV se centra en la participación de las comunidades organizadas, pero da cabida a una multiplicidad de actores, incluido el sector privado de la construcción que se integra dentro de las directrices definidas por la política. Con la fuerza de ser una política de Estado, la GMVV ha desarrolla-do una acción de amplio alcance en los cinco años de implementación. Se han construido en el país entre 2011 y 2014 muchísimas más viviendas de mejor ca-lidad que las precarias “soluciones habitacionales” ejecutadas por el sector públi-co en toda la década de los 90 y se ha alcanzado promedios anuales de unidades terminadas nunca antes logrados por política alguna en el país. Esta importante producción habitacional ha sido posible con la significativa participación del pueblo organizado tanto en su calidad de ejecutores de un gran número de vi-viendas demostrada históricamente como de actores activos mediante propues-tas de nuevos esquemas de autogestión incorporados en la política.

Orientada a la producción de nuevas viviendas, la GMVV se va articulan-do a la transformación integral de los barrios (GMBNBT) en una sola estrategia habitacional, para actuar bajo una misma concepción y con una coordinación centralizada en todas las expresiones del problema habitacional. Este es un cami-no recién iniciado donde aún hay mucho por recorrer de manera de fortalecer los mecanismos de articulación entre ambas misiones y su acción en la práctica con el fin de obtener impactos significativos en la calidad de vida de los terri-torios populares así como en la recuperación de una ciudad integrada y justa. El estudio empírico de las intervenciones de esta estrategia articulada de hábitat y vivienda en el caso de Caracas permitirá conocer los avances y desafíos a la ac-ción pública en esta materia.

La democratización del suelo urbano en el contexto del derecho a la ciudad es un paso fundamental de la GMVV para incidir en los procesos de segregación urbana mediante el control de mecanismos del funcionamiento especulativo del mercado de la tierra. Particularmente, en Caracas se ha logrado recuperar terrenos ubicados en la trama urbana para viviendas de interés social, rompiendo con la lógica del mercado, de manera tal de reubicar dentro de la ciudad a población procedente de áreas periféricas en riesgo. Sin embargo, la

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recuperación de localizaciones céntricas para la vivienda de interés social ha ido acompañada de las tradicionales tendencias a localizar parte importante de estas viviendas en las áreas periurbanas. En estos emplazamientos, de no considerarse la adecuada atención de políticas sociales y urbanas, se corre el riesgo de con-centrar territorialmente la pobreza y de reproducir procesos de desintegración social como los ocasionados por otras experiencias latinoamericanas de políticas de construcción masiva de viviendas de interés social en las periferias metro-politanas. Por otra parte, mantener el principio del acceso a terrenos céntricos de la ciudad supone enfrentarse a intereses del capital inmobiliario y competir con este también en un plano conflictivo, particularmente en áreas de la ciudad controladas por gobiernos locales de oposición. Este es un desafío para la im-plementación de la política y para las nuevas comunidades que buscan terrenos adecuados donde desarrollar los nuevos urbanismos.

La característica más resaltante de la GMVV reside en la concepción so-cioterritorial de la política que constituye la continuación y consolidación en el área de la vivienda de las políticas públicas participativas iniciadas desde los co-mienzos del proceso bolivariano. Esta concepción socioterritorial va más allá de lo sectorial referido a la construcción del hábitat y la vivienda de interés social para incorporar una visión más amplia dirigida a conformar nuevos territorios populares de inclusión social donde se construyen comunidades organizadas y participativas en el marco del modelo de reorganización territorial comunal. No solamente se construyen nuevos conjuntos habitacionales, se intenta crear nuevas comunidades organizadas para ejercer el gobierno de sus territorios y decidir su desarrollo así como crear nuevos modos de vida que refuercen el valor de lo colectivo con relaciones de convivencia, solidaridad y apoyo mutuo. Como dijimos anteriormente, concretar esta visión en la práctica pasa por un difícil camino entre las potencialidades del modelo y las fallas en la imple-mentación de la política definida por la urgencia inicial, los diversos conflictos surgidos en la conformación de las nuevas comunidades y en los vacíos de la actuación y coordinación institucional en los nuevos urbanismos.

Es en los procesos de integración socioterritorial referidos a la confor-mación de las comunidades hacia dentro y hacia fuera de los nuevos urbanis-mos donde se han generado serios problemas que requieren atención especial de parte de la acción pública, la cual ha tenido muchos vacíos en el acompa-ñamiento a las comunidades en formación. Han surgido conflictos asociados a la convivencia interna de las nuevas comunidades, a la convivencia con las comunidades locales del área donde se insertan así como impactos a nivel me-tropolitano con la incorporación de grandes volúmenes de población en áreas


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ya problemáticas por sus déficit de servicios, infraestructura y empleo. La inte-gración socioterritorial de las nuevas comunidades es un proceso cuya mayor o menor conflictividad se asocia a características específicas de los urbanismos dentro del heterogéneo conjunto que estos conforman, donde juegan factores tales como la localización y escala del conjunto habitacional, la procedencia de las familias y el proceso de conformación de la nueva comunidad así como el nivel de organización previa de la comunidad y su participación en la produc-ción del nuevo asentamiento.

En relación a este último aspecto, surgen de la experiencia del movi-miento popular nuevos esquemas de autogestión del hábitat y de la conforma-ción de comunidades que abren caminos para superar problemas de integración socioterritorial a la vez que representan alternativas económicas de menor costo que permiten darle sostenibilidad a la GMVV en una coyuntura de caída del ingreso petrolero.

El estudio de estos procesos a nivel empírico, considerando la heteroge-neidad de intervenciones habitacionales organizadas en una tipología de urba-nismos, constituye el siguiente paso de esta investigación con el fin de formular propuestas concretas que mejoren y consoliden la GMVV.

La urgencia por atender la emergencia que marcó el inicio de la GMVV dio pie a improvisaciones, vacíos, indefiniciones y descoordinación en la actua-ción pública. Pasado ese momento se abre una nueva etapa destinada a atender el déficit estructural y se crean condiciones para introducir cambios que mi-nimicen los problemas y riesgos surgidos de la urgencia junto con desarrollar las potencialidades propias de las concepciones orientadoras de esta política. La formulación de propuestas surgidas de la investigación en marcha con el aporte de las comunidades involucradas constituirá una contribución a esta política abierta a un constante proceso de perfeccionamiento y complementación a lo largo de su corta pero trascendente trayectoria.

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