From Structural Adjustment Programmes to Poverty ReductionStrategies: Towards Productive and Inclusive Cities − Des

programmes d'ajustement structurel aux stratégies de réduction de lapauvreté: Vers des villes productives et inclusives − De los programas

de ajuste estructúrala las estrategias de reducción de la pobreza:Hacia las ciudades productivas e inclusivas

Table of ContentsFrom Structural Adjustment Programmes to Poverty Reduction Strategies: Towards Productive and Inclusive Cities − Des programmes d'ajustement structurel aux stratégies de réduction de la pauvreté: Vers des villes productives et inclusives − De los programas de ajuste estructúrala las estrategias de reducción de la pobreza: Hacia las ciudades productivas e inclusivas............................1

FROM STRUCTURAL ADJUSTMENT PROGRAMMES TO POVERTY REDUCTION STRATEGIES − TOWARDS PRODUCTIVE AND INCLUSIVE CITIES................................................1

Acknowledgements..........................................................................................................................1Preface.............................................................................................................................................2Acronyms.........................................................................................................................................3Introduction......................................................................................................................................4I. Structural Adjustment Programmes..............................................................................................5II. Poverty Reduction Strategies.......................................................................................................9III. Inclusive and productive cities: a mutually reinforcing concept for urban poverty reduction.....17IV. Conclusion................................................................................................................................20V. Bibliography...............................................................................................................................20

DES PROGRAMMES D'AJUSTEMENT STRUCTUREL AUX STRATEGIES DE REDUCTION DE LA PAUVRETE − VERS DES VILLES PRODUCTIVES ET INCLUSIVES.........................................22

Crédits............................................................................................................................................22Préface...........................................................................................................................................23Acronymes.....................................................................................................................................25Introduction....................................................................................................................................25I. Programmes d'ajustement structurel...........................................................................................27II. Les stratégies de réduction de la pauvreté................................................................................31III. Villes inclusives et productives: un concept complémentaire de la réduction de la pauvreté

urbaine....................................................................................................................................41IV. Conclusion................................................................................................................................44V. Bibliographie..............................................................................................................................44

DE LOS PROGRAMAS DE AJUSTE ESTRUCTURAL A LAS ESTRATEGIAS DE REDUCCIÓN DE LA POBREZA − HACIA LAS CIUDADES PRODUCTIVAS E INCLUSIVAS.................................46

Créditos..........................................................................................................................................46Prefacio..........................................................................................................................................47Acrónimos......................................................................................................................................49Introducción....................................................................................................................................49I. Programas de ajuste estructural.................................................................................................51II. Estrategias de reducción de la pobreza.....................................................................................55III. Ciudades inclusivas y ciudades productivas: conceptos de la reducción de la pobreza

urbana que se refuerzan mutuamente....................................................................................65IV. Conclusión................................................................................................................................68V. Bibliografía.................................................................................................................................68

BACK COVER......................................................................................................................................69

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From Structural Adjustment Programmes to Poverty ReductionStrategies: Towards Productive and Inclusive Cities − Desprogrammes d'ajustement structurel aux stratégies de réduction de lapauvreté: Vers des villes productives et inclusives − De los programasde ajuste estructúrala las estrategias de reducción de la pobreza:Hacia las ciudades productivas e inclusivas

UN−HABITATONU−HABITAT

ISBN: 92−1−131656−1HS/664/02E

FROM STRUCTURAL ADJUSTMENT PROGRAMMES TO POVERTY REDUCTIONSTRATEGIES − TOWARDS PRODUCTIVE AND INCLUSIVE CITIES

INTERNATIONAL FORUM ON URBAN POVERTY (IFUP)FOURTH INTERNATIONAL CONFERENCEMarrakech, Morocco, 16−19 October 2001

United Nations Human Settlements Programme

Nairobi, 2002

Acknowledgements

UN−HABITAT position on urban poverty

Author: Eduardo López MorenoSenior Human Settlement AdviserRegional Office for Africa and the Arab States

Document reviewed and commented by:Jean−Christophe Adrian, Daniel Biau, Alioune Badiane, Szilard Fricska, Jay Moor andMohamed El−Sioufi.

Coordination: Alioune BadianeDirectorRegional Office for Africa and the Arab States

Photography: Eduardo López MorenoRasna WarahAmrik KalsiBern Decker

Design andLayout:

Amrik Kalsi

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Preface

"Poverty is becoming a fortress without drawbridges. " − (Albert Camus, in The First Man)

Camus' perceptive metaphor conjures up an image of he embattled poor living a separate existence from therest of humanity. It highlights two features of poverty that must be urgently addressed if the fortress is to bebroken down.

The first of these features is the isolation of the poor, who are often seen as a detached underclass irrelevantto the mainstream world economy. Undeniably, the gap between rich and poor is large: 80 per cent ofhumanity own only 20 per cent of all resources, including land and knowledge. At the same time, the threewealthiest people on the planet possess a fortune greater than the combined gross domestic product of the 48least developed countries in the world.

Nor is the gap solely a financial one. It is marked also by huge discrepancies in the level of basic servicessuch as water and sanitation, in the quality of housing, in security of tenure, and in the availability ofemployment opportunities. The poor also lack any political participation or representation in the majoreconomic, social, cultural, and political institutions, despite the worldwide advance of democracy. And finally itis a gap of simple physical separation, epitomised by the shantytowns and slums that form islands ofinsecurity and desperation in the midst of plenty. If current trends are not reversed we will all be destined tolive in increasingly divided cities and communities.

This brings us to Camus' second point − the lack of drawbridges, the lack of escape channels from poverty.The poor often inhabit a world where dreams must stay as dreams, where basic human aspirations can neverbe satisfied, where they have no control over their own destinies. The constant threat of eviction, for example,is a major factor trapping the poor within the poverty cycle.

It is a sad fact that this situation is worsening. The pressure on resources resulting from the considerableincrease in the number of urban poor has led to a continuous deterioration in their living environment. Only 20years ago, one third of the world's poor were living in urban areas: it is now estimated that half areconcentrated in cities and towns. Of the six billion people currently occupying the planet, over one billion arepoor people living in slums and spontaneous settlements.

It is no surprise, therefore, that the city has become a major battleground in the war against poverty. It is a sadirony that urban poverty has been burgeoning at a time when the generation of wealth is becoming moreurban−centred, with towns and cities serving as the vital growth nodes around which our modern globaleconomy is pivoted. In an increasingly competitive international environment, this role is now more importantthan ever. Urban settlements, properly planned and managed, can be at the forefront of human economic andsocial development.

Unfortunately many cities, especially in the developing world, are far from achieving their potential. Theconnection between these cities and the global and the regional economy is rather limited and tenuous. Manyare growing so rapidly that they are confronted with more problems than they can handle, includingcongestion and pollution, making it very difficult for them to fulfill the promise of raising the living standards oftheir inhabitants.

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Why should we care? There are many reasons. The moral and ethical arguments against leaving the poor intheir fortress at a time when awareness of global responsibility has never been stronger need no elaboration.There is no justification for excluding the poor from the benefits of urban life. But for those in need of morehardheaded economic logic, it is clear that a huge resource of humanity is being grossly underutilized. Whyshould this be so, at the dawn of a new millennium, when so many of our dreams of a better world, a world ofdemocracy and of universal human rights, seem to be coming true?

Encouragingly, powerful global forces are being mobilised to address the problem. In the year 2000, at theMillennium Summit, world leaders committed themselves to halving the number of people living in extremepoverty by 2015 and improving the lives of at least 100 million slum dwellers by 2020.

If the international community is to meet these targets then the work of the United Nations Human SettlementsProgramme−UN−HABITAT is of crucial importance. We at Habitat are more than willing to meet thechallenge. Our Programme is aimed at establishing a broad and multi−dimensional approach to urban povertyreduction. UN−HABITAT's basic belief is that equitable and sustainable growth is the key to poverty reductionbut it must be augmented by social policies that encourage and enable the poor to play an active role in theirown development.

We need, therefore, to open the drawbridges between the two worlds in our cities, to shape a new urbangeography that gives hope, solidarity, and dignity to the poor. This can only be achieved by including the poorin order to understand their problems and devise solutions that are collective rather than imposed fromoutside. Only then can we tackle the root causes of poverty as well as its more tangible symptoms.Productivity and inclusivity are mutually reinforcing concepts, and any attempts to separate this synergy canonly lead to greater poverty and exclusion.

Good governance is a vital component of this approach, and UN−HABITAT has been working with a numberof partners and stakeholders, including local governments and civil society, on issues such as equity andvulnerability. UN−HABITAT has been fostering policy coherence at this level in two main areas: adequateshelter for all − slum upgrading in particular − and sustainable urban development. Such interactive dialogueempowers the poor by providing a framework within which they can change their unacceptable livingconditions through the active exercise of their rights and their capabilities.

This document outlines the contribution UN−HABITAT is making to the attainment of these goals. It examinesthe links between Structural Adjustment Programmes and urban poverty, providing an overview ofUN−HABITAT's development policies in human settlement and poverty related issues. After a presentation ofthe Poverty Reduction Strategy Papers (PRSP), the document presents UN−HABITAT's strategy to fightpoverty within this new framework, including our strategic focus developed following the Habitat II Conference.The paper presents our position regarding the Poverty Reduction Strategies, for action at the city andcommunity level. At UN−HABITAT we are eager to emphasize that any policy aimed at alleviating poverty hasto commence with agreement on all sides − rich and poor, included and excluded. We must all reach acommon consensus for change.

The fight against poverty is a call to our consciences. To allow people to carry on living in such despair anddegradation is morally indefensible. More than that, in an increasingly globalised world cohesive communities,free of the shackles of poverty, are an essential requirement for stability, peace, security, and productivedevelopment. Let us give this dream the chance to become reality.

Mrs. Anna Kajumulo TibaijukaExecutive DirectorUN−HABITAT

Acronyms

CDF Comprehensive Development FrameworkESAF Enhanced Structural Adjustment FacilityGDP Gross Domestic Product

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HIPC Heavily Indebted Poor CountriesIDG International Development GoalsIDA International Development AssociationIDT International Development TargetsIFUP International Forum on Urban PovertyIMF International Monetary FoundMDG Millennium Declaration Development GoalsNGO Non Governmental OrganizationOECD Organization for Economic Cooperation and DevelopmentOHCHR Office of the High Commissioner for Human RightsPRGF Poverty Reduction and Growth FacilityPRSP Poverty Reduction Strategy PapersSAP Structural Adjustment ProgrammesS&S Sites and ServicesUN United Nations (used for UN system or UN family)UNDAF United Nations Development Assistance FrameworkUNDG United Nations Development GroupUN−HABITAT United Nations Human Settlements ProgrammeWB World bank

Introduction

This paper's background is the debate between proponents of pro−growth policies −developed under the formof structural adjustment from the 70s until the early 90s −and those advocating poverty reduction strategies,culminating recently in the introduction of Poverty Reduction Strategy Papers (PRSP) in 1999. At the heart ofthis policy debate is an apparent choice between growth and equity. In this paper the choice is presented asone between productive cities and inclusive cities are supposed to be achieved through macro−economicinterventions while inclusive cities are to be realized through a more comprehensive approach of socialdevelopment and poverty reduction.

The paper argues that structural adjustment was, after all, a mechanism to promote growth at a time when itwas felt that focusing on growth alone was the best way out of poverty; while using scarce developmentresources to promote equity, it was argued, would slow down economic growth.

In the first section the document examines the links between poverty − as it was then conceived in fairly strictincome terms −, and Structural Adjustment Programmes (SAPs), and provides an overview of the history ofthe development policies in human settlements of the World Bank and UN−HABITAT.

After a general presentation of PRSP, section two discusses the new elements or fundamental changesintroduced with Poverty Reduction Strategies with respect to structural adjustment and some of itsshortcomings. Within this conceptual framework the documents presents UN−HABITAT's strategy to fightpoverty, including the new strategic focus on urban poverty developed following the Habitat II Conference.The section concludes by mentioning how UN−HABITAT's activities can complement and render moreeffective PRSP by advocating for action at the city and community levels.

The concept paper finds that inclusive and productive cities are the best environment for fighting poverty and,at the same time, encouraging social inclusion. In this sense, the document reconciles the notion of productivevs. inclusive cities, arguing that instead being contradictory the two concepts are mutually reinforcing. Thedebate between growth and equity and between productive and inclusive cities is therefore only ideological.Equitable growth is the key to poverty reduction.

The document concludes by presenting UN−HABITAT's strategy for urban poverty reduction based on theUrban Governance and Secure Tenure Campaigns, the monitoring process of the implementation of theHabitat Agenda and the regional operations testing new methods and tools, as mechanisms for helping citiesto achieve equitable growth.

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La Paz, Bolivia.

© UN−HABITAT

I. Structural Adjustment Programmes

I.1 Right policies but "wrong" outcomes?

Structural Adjustment Programmes (SAPs) were supposed to be the solution to the debt crisis of the 70s andhave been applied to most developing countries since then. In broad terms, it is about restructuring theproductive capacities of a country in order to increase efficiency and to restore growth. With several specificobjectives macro−policy reforms are implemented to stimulate the economy, reduce budget deficits and publicexpenditures and to eliminate restrictive legislation.

Originally, structural adjustment policies were a macro−economic solution intended to open nationaleconomies to the world, assuming that sound macroeconomic management will help to create conditions forreducing poverty. In the 1990s, SAP was coupled to economic liberalization. In the same decade, povertyalleviation itself became an overarching goal and poverty−focused adjustment operations were implementedworldwide.1

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1 In 1995, for instance, fourteen of the 27 adjustment operations that were approved by theBank's Board were poverty−focused, representing more than 50 percent of funds.

After more than twenty years of structural and sectoral adjustment lending, there is a general agreement thatmacro−level strategies have been rather unsuccessful in alleviating poverty, especially in urban areas.2 Onlyfew − orthodox − evaluations assert that "the results show that countries that successfully implemented theadjustment policies agreed with the Bank have achieved growth in per capita income and reduced theproportion of their populations in poverty".3 For other experts − a majority −, these policies showed in most ofthe cases clear shortcomings, and even in those countries where financial performance improved, the socialand economic impact was unsatisfactory for the bulk of the population.4

2 Urban poverty is far more sensitive to macroeconomic conditions than is rural poverty. Forinstance, in the 1980s recession, in response to the 10% contraction in per capita income inLatin America, the World Bank estimates that overall poverty rose by 17%, but urban povertywent up by 73%. CEPAL, "The impact of macroeconomic Environment on Urban Poverty,"1999.

3 World Bank, "Structural Adjustment and the Poor," Operations Evaluation Department,Precis Number 96, Washington, 1995.

4 A review of the period of pro−growth policies says that: a) between 1987 and 1998 thepercentage of people living in poverty declined from 28% to 24%; b) yet, during the sameperiod the absolute number of people living in poverty remained constant at 1.23 billion: c)and, at the same time, world GDP rose by over 50%. The message is clear: growth on its owndoes not reduce poverty.

There is no arguing the fact that reforms were necessary, but, in general terms, urban poverty increased inmost countries undergoing macroeconomic adjustment. It is clear that not all countries experienced andimplemented SAPs in the same way or at the same time, however, the following broad aspects linkadjustment to the incidence of poverty:

A. The adverse impact on different social groups was not temporary or transitory as expected.The cost was too high to the urban poor. Indeed, in Latin America, Asia and Africa, reducedsubsidies to food, water, transport, and energy in urban areas, coupled with the shiftingdemand for labor and transitional unemployment, have reduced urban real incomes. Socialand economic indicators dramatically dropped and living standards fell. In consequence,social exclusion and inequalities increased and in some countries provoked social unrest inurban areas.

B. Indebted governments were dragged into regressive social policies when negotiating debtrepayment and additional credits. In many countries, renegotiations were done on the basis ofunsustainable debt mechanisms that provoked a continued access to concessionalassistance, increasing the debt service and reducing funds that, in principle, should beallocated to social policies. Only in few cases the reduction of overall governmentexpenditures was accompanied by a reallocation of expenditure to the social sectors.5

C. The political will to make anti−poverty measures a central objective has not enjoyedsufficient and national consensus. In many countries a failing in political dialogue at all levelswas observed, including between the countries concerned and their foreign partners.

5 In many countries before structural programmes were completely implemented,governments experienced setbacks on their liberalization policies without achieving socialchanges in the cities.

I.2 Poverty alleviation in the urban sector within the framework of structural adjustment

During structural adjustment years, poverty was addressed through different mechanisms: a) assisting in thedevelopment of strategies to reduce poverty and to improve policy formulation; b) reallocating public

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expenditures to ensure that the poor have access to basic health and education services and to increase cashtransfers to the poorest groups; c) formulating and implementing poverty−targeted programmes in differentsectors; d) reducing distortions that affect the poor during implementation of the policies, and; e) creatingsafety nets for vulnerable populations.

In the mid−70s, concern with poverty alleviation started to focus on urban areas. The emphasis was on theprovision of Sites and Services (S&S), slum upgrading, low−cost improvement of urban transport systems,and integrated urban development.6

6 World Bank, "Annual Review," Number 5248, Operations Evaluation Department, 1984.

Through low−cost investment projects in shelter such as slum upgrading and S&S, large−scale responses tourban poverty were promoted. Besides improving the physical environment (installing basic infrastructure andother municipal services), in many cases these projects created the groundwork for meeting the social andeconomic needs of low−income communities. In some cases, the programmes also promoted security oftenure to poor and middle class inhabitants.

Many of these programmes were reasonably successful in meeting their objectives. However, since theydevoted attention to physical implementation rather than sustaining policy change and strengtheninginstitutions, their results have not had major impact on the policies of national and local governments and thebroader issues of managing urban development.7 In most of the cases full−cost recovery was not achieved asexpected, compromising replicability very seriously.

7 World Bank Policy Paper, "Urban Policy and Economic Development," An Agenda for the1990s, Washington, D.C. The World Bank, 1991.

At the end of the eighties, the development of urban institutions was seen as a missing factor and the Bankdecided to address this issue. Housing finance projects and urban sector reform became more prevalent, asdid municipal development.

Informal housing, Kabul, Afghanistan

© Rasna Warah

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Ethiopia, water point and children.

© Eduardo López Moreno

I.3 UN−HABITAT intervention in poverty alleviation issues during the structural adjustment period

In 1976, the Vancouver Declaration on Human Settlements − that led to the creation of UN−HABITAT −stipulated that "the improvement of the quality of life of human beings is the first and most important objectiveof every human settlement policy."8 In the following years, UN−HABITAT channeled all its efforts to enable theurban poor to obtain affordable and acceptable housing as a central strategy to improve their living conditions.

8 Report of Habitat: United Nations Conference on Human Settlements, Vancouver,May−June 1976.

Based on a sectoral approach, UN−HABITAT established a simple and a clear connection to poverty throughshelter and residential infrastructure. The Programme's support to these projects aimed to introduceinnovations in building technology, developing new construction techniques (i.e. appropriate technology,low−cost materials and capacity of the local and national building industry).

Since the focus on technical efficiency was based on community participation, many of the interventionscontributed as well to stimulate additional investments in the housing sector. Besides this social and economicimpact, the shelter policy approach provided the basis for new relationships between the public and privatesectors, NGOs and community groups, opening room to new innovative and flexible managerial approaches.UN−HABITAT also participated very actively in developing activities to avoid forced relocation bygovernmental slum−clearance interventions.

Over a 20−year timeframe, UN−HABITAT supported a gradual transition from conventional approaches(traditional construction of housing units) to more flexible and innovative support strategies. Theseinterventions were in line with the sectoral adjustment policies (basically sites−and−services and settlementupgrading) aiming to: a) set up full−cost recovery mechanisms to ensure replicability; b) reduce subsidies inorder to increase the supply and make programmes more financially sustainable; c) design affordableschemes in order to meet needs and resources of the poor (i.e. reducing standards, setting up cross−subsidystrategies), and; d) involve the communities as active partners of the projects.

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In many cases, the flexibility and efficiency in the use of scarce resources and the benefits of incrementaldevelopment made a substantial and lasting impact on the housing situation of the urban poor. In others, theinterventions had a multiplier effect in different areas such as strengthening institutional capabilities andreinforcing the role of the public sector in the housing delivery process and enhancing urban managementtools for spatial planning, infrastructure provision and land management.

However, perhaps the most important change involved a shift away from attempting to meet housing needsthrough governmental policies of direct provision, towards "enabling" or "facilitating approaches."9 This wasput forward as a key point of the Global Strategy for Shelter to the Year 2000, "considering that since projectsrepresent a major component of public−sector intervention in most countries, they provide an importantstarting point for the implementation of enabling strategies."10

9 UNCHS (Habitat), "Assessment of Experience with the Project Approach to Shelter Deliveryfor the Poor, "Nairobi, 1991.

10 The Global Strategy for Shelter to the Year 2000 was adopted by the General Assembly in1987.

In the early 90s, UN−HABITAT enlarged the shelter project approach, linking more clearly to poverty issues toinfluence the quality of life for all. Within this new framework the Programme explored further the integrationbetween shelter sector and social and economic development strategies. Projects also addressed urbanmanagement and environmental concerns. Most of the projects focusing at the city level aimed atstrengthening management capacities of local authorities and their partners in public, private and communitysectors. A systematic demonstration/replication approach allowed using limited development resources towiden the impact at the city level.

II. Poverty Reduction Strategies

II.1 A new attempt to fight poverty.

Despite all efforts undertaken during structural adjustment, one should recognize that abject poverty persistsunabated in many developing countries and the gap between the rich and the poor is large and growing.11 It ismore and more apparent that International Development Goals (IDG) − including reducing by half theproportion of people living in extreme poverty by 2015 − will not be met if current trends are not reversed.

11 With three billion people living under $2 a day, 130 million children that do not attend theschool, 1.5 billion people not having access to clean water. United Nations, HumanDevelopment Report, 1999.

In the light of these considerations, Bretton Woods institutions and the international community initiated anintense re−examination of development policies, debt strategies and poverty related issues. In September1999, it was determined that concessional lending, that traditionally has taken the form of structural andsectoral adjustment loans, would be now negotiated under nationally−owned participatory poverty reductionstrategies, called PRSP.12 These strategies will be as well the basis for debt relief under the enhancedHeavily Indebted Poor Countries (HIPC) initiative.

12 PRSP has replaced the Bank's Policy Framework Paper (PFP). It is as well a pre−conditionfor financing from the IMF under the Poverty Reduction and Growth Facility (PRGF), whichhas replaced the IMF's Enhanced Structural Adjustment Facility (ESAF).

The rationale of these new policies is that development and poverty reduction can not be achieved onlythrough a macro−economic intervention. A new approach was developed with the idea of integrating abroader socio−economic base. Theoretically, this strategy supposes fundamental changes in different areaswith respect to structural adjustment policies, specifically in the following five domains:

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A. The poor engaged as stakeholders not recipients of aid

During structural adjustment the poor were basically treated as a target population or beneficiaries. A group tobe protected by adverse situations and to whom it was necessary to target assistance and preparecompensatory and safety net operations in areas such as public works programmes, nutrition supportschemes for children and women, and targeted food subsidies.

Within the framework of PRSP, the categories that were created by adjustment policies − "new poor,borderline poor, temporary poor, ultrapoor, chronic poor" and others more progressive such as "active poor"13

− were converted into one single category: "the stakeholder." PRSP documents recognize them as "trueexperts on poverty" and based on participatory views decided to involve them as active agents of the processin a total system.14 The poor are no longer to be protected or to be partially integrated. New policies, whichbuild upon their participation − meaning contribution and involvement − are likely to be more successful andwith better long−term benefits if they really manage to effectively integrate them.

13 At the end of the 80s, a different approach was adopted based on a new progressiveconceptualization that placed the urban poor as significant actors within a participatorydevelopment process. Nelson, Urban Poverty in Africa, From Understanding to Alleviation,1997.

14 Wright, Ibid.

Card players, Mozambique.

© Eduardo López Moreno

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B. Nation−owned versus outside strategies

During structural adjustment, most of the lending programmes were prepared by Bretton Woods institutionsand the borrowing country. This mode of project design did not lead to a complete government ownership andunsatisfactory programme outcomes were very often associated with a low degree of ownership.15

15 World Bank, "Structural Adjustment and the Poor" Precis NUMBER: 96, OperationsEvaluation Department, Washington, 1995.

In the 1990s, SAPs gave a special emphasis to the ownership concept in its adjustment lending policies andpractices. Efforts were directed towards increasing and sustaining the fundamental commitment to theprogrammes. As a prelude to project formulation special attention was devoted to: a) the locus of the initiative;b) the level of intellectual conviction among key policymakers; c) the expression of political will by topleadership, and; d) the efforts toward consensus building among various constituencies.

PRSP goes further and introduces the notion of self−conscious development. According to the World Bank"armed with poverty reductions strategies, countries will become the masters of their own development."16

16 World Bank, "Partners in Transforming Development: New Approaches to DevelopingCountry−owned PRS," Washington, 2000.

C. A comprehensive approach of sustainable development and poverty reduction substitutes the ideaof promoting economic growth and thereafter alleviating poverty

Under structural adjustment, the expectations were to see an increase in investment and growth in thestrategic sectors of the economy. The long−term objective was to increase the efficiency and growth rate andthereafter alleviate poverty. Nevertheless, in the 90s, the Bank recognized that while macroeconomicstabilization processes are needed for growth, they are not sufficient for a poverty reduction strategy.

PRSP attempts to integrate macro−economic stabilization to structural, social and human aspects ofdevelopment. The idea is to go beyond "GDP statistics to address fundamental long−term issues of thestructure, scope and substance of societal development."17 As a consequence, poverty alleviation shouldbecome in itself an overarching framework that aims to restore satisfactory growth with equity, achievingmacro−economic stability and adopting environmental principles, all within a comprehensive approach ofsustainable development.

17 World Bank, "Background and Overview of the Comprehensive Development Framework,"Web Site (PRSP−CFD), 2001.

D. A high degree of flexibility (framed under International Development Goals) replaces theconditionalities

During structural adjustment, loan conditionalities were established with two major complementary objectives:i) to reach the most important objectives of the reform, creating conditions to secure up−front delivery and; ii)to ensure that the country fully understands what is expected of it and that it possesses the means to executeits undertakings.

Conditionality was a sort of "straight jacket," tailored to country's needs. It could take several forms such as aprecondition to upgrade institutions, adopt public expenditures schemes, move toward trade liberalization andderegulation, etc. The Bank presupposed that conditionalities contributed to identify core priorities andpromote smooth programme implementation.

In principle, it is assumed that PRSP provides flexibility to adjust to the varied conditions of each country.Governments should determine their own goals and set−up priorities, phasing actions based on their ownfinancial and human capacities. However, these goals should have a clear link with the agreed internationaldevelopment goals. The goals − as core indicators of individual well−being − become the principal focus forthe design of national poverty reduction strategies.18

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18 The PRSP followed by about one year the emergence of another World Bank−initiatedinstrument, the Comprehensive Development Framework (CDF). The CDF was designed tobe a framework for the strategic orientation of Government and development partnerinterventions around a country's main development priorities. In principle, the PRSP indicatesthe principal anti−poverty development priorities and the CDF provides the framework fordonor interventions to address them.

E. A separate chapter on urban poverty enriches the SAP's poverty concept

The addition of a separate chapter on how to prepare an Urban Poverty Reduction Strategy Paper is a boldstep towards the understanding of urban poverty itself and the need to build synergies between urban/ruralpoverty. Poverty is not only conceived as a rural problem as it used to be during SAPs. PRSP provides acomprehensive framework for viewing urban poverty in the national context and also strategic mechanisms totake action at city level through strategic planning and decision making process.

II.2 Shortcomings of Poverty Reduction Strategy Papers (PRSP)

The PRSP approach has the potential to have several important beneficial consequences, namely to: raisethe priority of poverty reduction in a growing number of countries; influence on policy−making by stressingpro−poor consequences; reduce poverty by establishing clear milestones and timeframes at country level.And, as indicated in the previous point, to address urban poverty issues through specific strategies andpolicies.

However, it seems that PRSP is still a powerful instrument of conditionality. This is because it is both a WorldBank/IMF instrument on one hand, and a national poverty reduction strategy on the other. There is no doubtthat Bretton Woods institutions − which are the creditors for up to 50% of the outstanding official debt of somecountries − will very seriously scrutinize the PRSP.19 Endorsement is a "hidden" conditionality that will beapplied downstream instead of upstream. Thus, a heavy bias towards macro−economic management andliberalization may continue, downplaying the importance of pro−poor, gender−sensitive, rights−basedapproaches to development. The need for more decentralized governance and the empowerment of the poormay be forgotten due to financial orthodoxy.

19 UNDG position on the Poverty Reduction Strategy Papers, Prepared for the UNDG by theWorking Group on Poverty, Document 3, New York, 2001.

The "managerial" notion of governance under structural adjustment was based on the idea of weakening theconcept of the State. PRSP, on the contrary, reinforce the State's role and heavily relies upon the civic publicrealm. However, in many developing countries a substantial part of the urban development takes placesoutside the hegemony of the State. Governmental institutions are not (yet) strong enough to ensure a fruitfuldialogue between different stakeholders. Up to now, five full PRSPs have been presented to the BrettonWoods Board and it is not clear to what extend governments implemented participatory process or createdmechanisms to promote understanding of these new poverty strategies. Evidence suggests that countriesprepared PRSPs largely based on their own national strategies, which were initiated in the early 90s usingrather conventional mechanisms.

Despite the existence of urban−PRSP, there seems to be little application in the field when both interim andfull documents are being prepared. Assessing urban poverty at national, city level and within cities, identifyinglocations, target groups, and causes and characteristics of poverty and to measure poverty trends over timerequire still clarifying roles and responsibilities of institutions and strengthening their capacities.

II.3 PRSP and UN−HABITAT's strategies to fight poverty

Within PRSP, UN system's role is limited to contributing to the poverty reduction strategy's design − amongother international partners −, and to help track progress towards the International Development Goals.

12

The UN development system has already been engaged in assisting many countries with national povertyreduction strategies, some of which have provided the foundation for the ensuing PRSPs, UNDAF and UNDGWorking Groups on poverty has set some strategic objectives that could strengthen poverty reductionstrategies such as enhancing national capacity for development management to eradicate poverty, includingcapacity for policy analysis, monitoring and evaluation, and co−ordination. Moreover, UN, through CommonCountry Assessments, can provide thematic and sectoral analyses in issues such as gender, education,health, agriculture, human resources, environment, etc., reflecting the respective strengths of its constituentagencies.

UN−HABITAT, as member of the UN family, has the mandate, the appropriate technical experience and thebroad−based competence to assist countries in their poverty reduction efforts at city level. It has aresponsibility to overcome the shortcomings of PRSPs −which Bretton Woods institutions have acknowledged− and enhance their effectiveness.

Poverty, a phenomenon that has for long been associated with rural areas, has increasingly becomeurbanized.20 The Copenhagen Declaration, which resulted from the World Summit on Social Development in1995, was the first of its kind to make specific reference to the urban dimension of poverty.

20 Depending on the individual countries and cities, between 20 and 68% of city dwellers areliving in poverty situations, with very little or absolutely no access to basic urban services.There are more than one billion urban poor according to UNCHS (habitat).

In 1996, the "Habitat Agenda," adopted in Istanbul at the Habitat II Conference (The City Summit) made theeradication of poverty a priority issue. This document established a clear connection between promotingequitable, socially viable and sustainable human settlements and the need to reduce poverty.

UN−HABITAT was given the mandate to track progress toward implementation of the Habitat Agenda bydeveloping an appropriate process for governments, local authorities and partner groups to evaluate their ownperformance in implementing plans of action.

UN−HABITAT's new strategic focus on urban poverty reduction, developed following the Habitat IIConference, resulted in the identification of two specific entry points: good urban governance and securetenure. The two Global Campaigns share a common goal "Inclusive Cities without Slums." They pursue thisgoal through complementary strategic entry points. The Urban Governance Campaign promotes participatorymechanisms (strategies, forums, tools), women's political representation and participation in decision−making,gender budgeting, public auditing, and other mechanism aimed at ensuring greater accountability andtransparency. The Global Campaign for Secure Tenure is basically an advocacy undertaking designed topromote secure form of tenure for the poorest population, especially those living in informal settlements andslums.21

21 UNCHS (Habitat) Committee of Permanent Representatives, Nairobi, September 2001.

The understanding of urban poverty still needs to be developed. This development will necessarily require aclarification of the link between what is understood under social exclusion: work and unemployment,distribution of wealth and equity issues, racism and xenophobia, spatial dimension and urban management,identity and political systems, among others.22

22 The World Bank itself (WDR2000) recognizes that this will require and understanding of themicro−realities of poverty. Habitat has and added value in this sense, being able to operate atthe community level to develop information that leads to useful policy knowledge.

Consequently, as stated in the Recife Declaration of March 1996, institutional responses tend to focus onincome generation, without considering the social, political and psychological factors which constitute theindivisible character of poverty. Public sector responses to poverty are also usually based on a simplified viewof the poor as a homogeneous group. In reality, since the poor are very diverse in their difficulties, needs andcapacities, they require a differentiated − but coordinated − assessment and response.23

23 Urban Poverty: a World Challenge, "The Recife Declaration", Recife International Meetingon Urban Poverty, UNCHS (Habitat), March 1996.

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In the last years, Habitat has been in the forefront of raising awareness of urban poverty in all its dimensionsand to intensify the policy debate on poverty eradication in urban areas.

By now it is generally accepted that cities can serve as international, national and regional engines ofeconomic growth and centres of technological and cultural creativity and human development. Cities promotesocial progress, improve the general state of health by a greater access to social services. As the HabitatAgenda states "Urban settlements, properly planned and managed, hold the promise for human developmentand the protection of the world's natural resources through their ability to support large numbers of peoplewhile limiting their impact on the natural environment".24

24 UNCHS (Habitat), "The Habitat Agenda" 1996.

Moreover, in a globalizing world, cities play a key role by ensuring a new connectivity among economic actorsand activities throughout the planet. Cities have an enormous influence on the global economy and a greatpotential to contribute to the development of their surrounding regions.

Most of the Programmes supported by UNCHS (Habitat) over the last decade took place at the city level,aiming at reinforcing capacities of local authorities and their partners to formulate and implement local actionplans for poverty reduction. These plans integrate organically different components such as sustainableaccess to land; housing and basic infrastructure and services; income generating activities and thedevelopment of a sound economic environment, social integration and urban safety.

Ibadan.

© Bernd Decker

The Programme's strategic intervention to fight poverty in human settlements is one of the areas where thecomparative advantage of coordination is most visible. Habitat has been fostering policy coherence at thislevel in two main areas: adequate shelter for all (slum upgrading in particular) and sustainable urbandevelopment. Habitat's activities can complement and render more effective PRSP pushing forward the fivechanges identified above (refer to point 19) by:

A. Advocating for action at city and community level

UN−HABITAT can play a larger role in the PRSP process by advocating action at the city−level, throughmodified urban−PRSPs or via City Development Strategies. In macro−economic issues, for instance, throughthe advocacy of public expenditure policies which favour long−term human development over shorter−termeconomic expediency in areas with multiplier effects in the economy such as micro−credits, land and shelter25

and other key assets that favour the poor.

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25 In fact, as indicated in the Global Report on Human Settlements 2001, "housinginvestments constitute between 2 and 8 per cent of GNP; between 10 and 30 per cent ofgross capital formation; between 20 and 50 per cent of accumulated wealth and between 10and 40 per cent household expenditure". UN−HABITAT, Cities in a Globalizing World,Nairobi, 2001.

UN−HABITAT has a very strong presence in many cities and countries, which is maintained for many yearsvirtually without interruption. The Programme could draw from its experience in community and institutionaldevelopment at local levels to support the development of appropriate poverty policies within PRSP and thestrengthening of the capacities at central and local levels to implement these policies.26

26 The Programme could also help to deliver project/actions at community/city level takingadvantage of its experience that is knowledge of realities, problems, aspirations, resources,and energy at this level.

Moreover, the Programme could further facilitate a process of informed city dialogue and consensus buildingon key pro−poor development strategies with government and civil society. Through the enhancement ofrights and empowerment of all, the population could be consulted in the identification of its main problems andactively participates in the design of local−level poverty reduction strategies. It could also accompany theimplementation of the national poverty reduction strategy, ensuring a follow−up and monitoring the strategy'simpact on its living conditions, especially those of the poor.

B. Developing activities and methodological tools to fully integrate the poor in the developmentprocess

In general, studies and proposals to reduce poverty are rich in ideas, but most of them are close to bankruptin their implementation. Some good results obtained so far are promising and clearly indicate that povertyreduction starts with listening to the poor, fostering their initiatives and giving them a chance. The twoCampaigns that UN−HABITAT and other partners are launching in the world and other activities of theOrganization (the monitoring of the implementation of the Habitat Agenda and the regional operations testingnew methods and tools) place the poor at the centre of concern for sustainable urban development.UN−HABITAT's experience, derived from over 20 years of work with cities, confirms the need to establish aninclusive, modern and democratic governance that will make viable a collective fighting against poverty.Within this framework, UN−HABITAT provides some of the tools to render the poor key stakeholders of theprocess, packaging them within integrating modules of activities and providing support to communities inimplementing the modules. These tools derived from real life experience at the city level throughout the world.

C. Promoting ownership, commitment and participation both at local and central level

It is clear that even refined blueprints for reforms are not a substitute for a much better understanding of acountry's implementation capacities and national commitment.

According to PRSP, governments have the primary responsibility of poverty reduction strategies and they arein charge of the process. However, UN−HABITAT's experience demonstrates that ownership is possible onlyif it is shared with representative segments of the population while commitment will result from the activeparticipation of stakeholders. Both require a wide dissemination of information and discussion with domesticconstituencies. UN−HABITAT seeks to institutionalize a participatory approach to sustainable humansettlements development and management, based on a continuing dialogue among all actors involved inurban development (the public sector, the private sector and communities, especially women).27

27 UN−HABITAT, "The Global Campaign for Good Urban Governance−Report on the"Inclusive Cities Database", Draft 0, 2001.

One of the mechanisms that has proved useful in facilitating participation is the "city consultation." This is botha method and a process of involving citizens and other key stakeholders in the city to address urban issuessuch as service delivery and infrastructure provision but also to shape public policies and practices. Theconsultative process promotes ethic of civic engagement and citizenship, and enhances transparency andaccountability of the municipal officers to the citizens.28 In this process, stakeholders are sharing informationand agreeing on priorities to be addressed. They jointly developed strategies and actions plans and

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participate in their implementation. The adoption of these principles and practical tools will allow ownership totake root in order to be at the heart of the development process.

28 UN−HABITAT, "Tools to Support Participatory Urban Decision−Making," UrbanGovernance Toolkit Series, Nairobi, 2001.

D. Promoting more integrated approaches to sustainable development and poverty reduction

Few projects address in an integrated manner the problems associated with sustainable urban developmentand poverty reduction. Experience demonstrates that economic growth is not sustainable in an environmentwhere issues of equity and equitable distribution are not attended to. Programmes addressing poverty havebeen based on decompartmentalized approaches that leaded to sectoral interventions, and it is more andmore apparent that stand−alone policies and single interventions are insufficient to end exclusion and breakthe circle of poverty. However, as established in the Recife Declaration "forging new relationships calls forsubstantive institutional and cultural change. For that it is necessary to accommodate diversity and change byovercoming the rigidity and compartmentalization of bureaucratic structures."29

29 Urban Poverty: a World Challenge, "The Recife Declaration," Recife International Meetingon Urban Poverty, UN−HABITAT, March 1996.

Achieving sustainable urban development and poverty eradication requires improved integration of economic,social and political objectives into a consistent overall framework, with a view to strengthening the positive tiesbetween economic growth, social progress and democratic reforms. UN−HABITAT's tools supportingparticipatory decision−making help to formalize collective visions and agreements, which are needed toformulate these integrated policies and strategy implementation.30 Developing as well mechanisms to catchthe attention of the decision−makers − so they accept community−based priorities as policy imperatives.Participatory tools, in this sense, open up" formal resource allocation processes to a greater array of politicalactors. They are both political and technical.

30 Ibid.

E. Reducing poverty by seeking to establish time−frames and benchmarks

PRSP indicators of urban poverty are comprehensive enough to assess poverty, identify policy interventionsand measure results.31 However, PRSPs are short−term. While a three−year period corresponds to the timeframe of Bank and Fund lending operations, it is manifestly too short to engender significant progress inpoverty reduction that can be registered through monitoring indicators.

31 Urban PRSP indicators are largely based on the system of comparative urban indicatorsdeveloped by UN−HABITAT under the Urban Indicators Programme.

Anti−poverty strategies can only be put into practice if they are in tune with, or are part of, the developmentpolicy of each country. Therefore, the reduction of poverty is a gradual, sustained process, requiring along−term approach, which must be borne in mind in setting objectives and selecting instruments at everystage.

Abroad general consensus appears in the Millennium Declaration Development Goals (MDGs). It issuggested that the goals − as core indicators of individual well−being −become the principal focus for thedesign of national poverty reduction strategies. However, the only accepted target goal for human settlementswas taken from the "Cities without Slums Initiative."32 Countries should not translate simplistically this goal,without including other goals of sustainable urban development or, even worse, without including urbanpoverty at all in the PRSPs' documents (refer to point 23).33

32 The Goal indicates: "By 2020 to have achieved a significant improvement in the lives of atleast 100 million slum dwellers as proposed in the "Cities without Slums Initiative." MillenniumDeclaration Indicators. UN−HABITAT and UN Statistic Division have been considered datesources of this goal.

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33 As some of the first Interim PRSP documents acknowledge, refer for instance to theTanzanian or Mozambican Reports.

UN−HABITAT experience proves that it is possible to meet international poverty reduction targets at thehuman settlement level. Within the PRSPs framework, countries could use the Habitat Agenda indicators asintermediate and long−term benchmarks of progress,34 integrating them to the core set of national indicatorsfor the preparation of the Poverty Reduction Strategies.35

34 International Development Goals (IDGs) and International Development Targets (IDTs) arebased on the UN Global Conferences of the 1990s. As indicated in the methodology of thesegoals and targets, the indicators proposed are neither exclusive nor comprehensive. Theirselection does not imply any diminished commitment to other goals accepted by theinternational community, at international Conferences or elsewhere (OEDC, MeasuringDevelopment Progress, 1999).

35 This will require UN−HABITAT's Urban Indicators Programme to establish, withstakeholders, which indicators will be used as measures and to perhaps develop a povertyindex that can be tracked over time at the city and sub−city levels.

In conclusion, perhaps one of the important lessons that one can learn from structural adjustment is thatadequate human settlements management is central to achieve sustainable development and an integral partof the overall fight for the eradication of poverty. Thus, the management capacity of cities and the activeparticipation of citizens are key to promoting economic and social stability, and ensure equity. The HabitatAgenda recognizes that the battle for sustainable development will be won or lost in cities. Cities thereforerequire to be functional, economically efficient, equitable and inclusive.

III. Inclusive and productive cities: a mutually reinforcing concept for urban poverty reduction

III.1 Urban governance, avenue to poverty reduction

Poverty reduction is a social, economic and political challenge. It touches on sensitive issues involving rightsand entitlements. In order to tackle not only the most tangible effects of poverty on living conditions but alsosome of its causes and reproduction mechanisms, it is necessary to move poverty forward on the world'spolitical agenda.

An Inclusive dialogue, involving all stakeholders, is needed not only as a consensus building strategy but inorder to promote understanding of the hard choices involved in its solution. Cities are the appropriate arenafor that, they have gained new political, economic and social influence. Cities hold the potential to maximizethe benefits and to offset the negative consequences of globalization.36

36 United Nations General Assembly, XXV Special Session, "Declaration on cities and otherhuman settlements in the new millennium" UN−HABITAT, 2001.

However, it is unlikely that unrepresentative or weak governments could carry out this responsibility. Citiesneed therefore specific approaches and methodologies to improve governance, to plan and act strategically inorder to reduce urban poverty and social exclusion and to improve the economic and social status of allcitizens and protect the environment in a sustainable way.37 UN−HABITAT's Global Campaign states thatgood urban governance is a vital precondition for the attainment of economic efficiency, increased socialequity, gender−awareness and also improved living and working conditions.

37 Ibid.

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Roofs and Landscape.

© Bernd Decker

The past years have seen a growing understanding of the central role of social and economic policies both asa productive factor for economic development and as a means to promote social cohesion.38 UN−HABITAT'sstrategic approach is that inclusive and productive city is a mutually reinforcing concept. The Organizationinterventions are consistent with these policy developments and experiences. They promote, on one hand, adialogue with civil society, social partners and governments to develop more inclusive societies and, on theother, economic growth that lends itself to reducing inequalities, using the capacities of the poor and givingthem access to productive resources (land, credit, infrastructure, technology and training).

38 Copenhagen+5, EU, Responses tot he World Summit for Social Development, June 2000.

Inclusive and productive cities are the best environment for fighting poverty and, at the same time,encouraging social integration over time. UN−HABITAT's strategy proposes an agenda for helping citiesdeveloping along with these two interrelated dimensions. Inclusiveness is not only a mere treatment of socialdiversity but also a matter of empowerment and opportunities. It is as well an essential factor of economicproductivity (and thus economic sustainability) including environmental protection.39Productivity is not onlyabout growth and economic development but also employment creation, especially for the poor (encouraginglabour−intensive activities and improving their access to the means of production) in order to boostparticipation and self−reliance.

39 Stren Richard, "Thinking about urban inclusiveness," In: Habitat Debate, UN−HABITA, Vol.7. No. 1, 2001.

III.2 Granting Security of tenure a precondition of development

UN−HABITAT also advocates direct ways and conditions for eradicating urban poverty through the promotionof social and economic development in cities. The granting of secure tenure is one of the most importantcatalysts in stabilizing communities, and hence creating the conditions for improving shelter, reducing socialexclusion, improving access to urban services, leveraging corporate and individual investment and improvingthe urban environment. Besides reinforcing housing rights, security of tenure ensures social stability, humandignity and urban development. The Global Campaign on Secure Tenure proposes a strategy that involvesvery actively the poor in the design of solutions and implementing mechanisms concerning these issues. TheCampaign assumes that the respect of these rights and the provision of security of tenure have long−lastingpositive effects on a wide range of stakeholders (and the city itself).40

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40 Tebbal Farouk and Ray Kalyan, "Housing the Urban Poor"; In: Habitat Debate,UN−HABITAT, Vol. 7, No. 3, Nairobi, September 2001

Municipal authorities are better placed to directly impact on the welfare of citizens as they are closer to themand are more instrumental in the management or enablement of other local partners to provide and supportvital utilities and services. Poverty conditions are alleviated through the improvement of access to basicutilities in settlement upgrading schemes. UN−HABITAT and the World Bank initiated the "Cities Allianceinitiative" (1999) to realize the vision of "Cities Without Slums," seeking to foster new tools, practicalapproaches and knowledge sharing to promote local economic development as a direct attack to urbanpoverty. Cities Alliance's activities contribute directly to the implementation of the Habitat Agenda.

III.3 An integrated approach with selective interventions

UN−HABITAT's postulate is that significant reduction of poverty is difficult without additional resources,innovative and participatory approaches directed to real structural changes at local level. However, for anyapproach to be successful it would have to be long term, with selective interventions in the medium andshort−run.

UN−HABITAT and its partners are working in such perspective, establishing a broad and multi−dimensionalperspective on urban poverty reduction. Interventions should be conceptualized at different levels rangingfrom policy formulation to practice, complemented with training activities and capacity building actions. Theseinterventions include:

Consultations.

© Bernd Decker

A. Promoting participation for universal access to resources and human rights

Since the adoption of the Universal Declaration of Human Rights in 1948, the right to housing has beenrecognized as an important component of the right to an adequate standard of living, therefore, as a keyinstrument to fight against poverty.

Since 1993, UN−HABITAT has been working to strengthen its activities with the full and progressiverealization of this right as provided for in international instruments. The Programme jointly with the Office forthe High Commissioner for Human Rights (OHCHR) has developed a framework for initiating a Global UnitedNations Housing Rights Programme. This Programme could assist States and other stakeholders in

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implementing provision related to adequate housing in Human Rights instruments during the preparation ofPRSPs.

However, unequal access to information and communication technologies, particularly in the developingcountries, results in the inability of Governments and inhabitants to make the best use of their resources. Thatis why it is critical to empower the poor and vulnerable, inter alia through participation mechanisms includingawareness of legal rights and securing their access to new technology, particularly to information technology.

B. Support to the formulation of pro−poor urban poverty policies

The enlarged political authority of local governments, the importance of the urbanization process and theconcentration of poverty in urban areas, all call for appropriate policies and institutional conditions for shapingcities and towns sustainably.

One of the challenges in dealing with poverty is the development of an overarching strategy, which bringstogether national and local action in a coherent framework. Support to local governments and public agenciesto assist them in developing and implementing anti−poverty strategies, ensuring that local people,communities, social and political representatives are involved in the design and delivery is at the core of theProgramme's strategy. These policies contribute to reduce risks, vulnerability and mechanisms of exclusionand Governments should push forward to place the urban agenda properly within PRSP.

C. Promote enabling strategies to increase the access to shelter and basic services

Poverty is a concept in the making and the way this concept is used is not neutral. Yet it has many synonyms.Poverty means social exclusion (deprivation of opportunity to participate in society or a progressivedeprivation of resources and of social links). It means as well disadvantage in all forms, human misery,dependency, social instability and economic morbidity. It has therefore many faces, however, one of the mostsignificant features of poverty is the inability to provide oneself with shelter and basic services. At this level,UN−HABITAT's key role is to create an enabling environment promoting actions and strategic measures toscale up services for the urban poor, including upgrading low−income urban neighborhoods.

IV. Conclusion

The PRSPs have definitively substituted structural adjustment and will remain at least in the HIPC and IDAcountries. There is little doubt that they could help to address the immense tasks of poverty reduction, but thechallenges which have been posed above will compromise their effectiveness if strategic partnership andmore collaborative actions are not established. The World Bank and UN−HABITAT initiative within the CitiesAlliances is a potential mechanism to bring about greater harmony and coherence in the human settlementsector, expanding to a broader constituency of development agencies, and associations of local authorities.The reinforcement of synergies and a better utilization of the respective areas of competence andcomparative advantages of different agencies and institutions are fundamental to mainstream urban povertyreduction as a development objective.

V. Bibliography

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20

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Mother and seller, Mozambique.

© Eduardo Lopez Moreno

DES PROGRAMMES D'AJUSTEMENT STRUCTUREL AUX STRATEGIES DEREDUCTION DE LA PAUVRETE − VERS DES VILLES PRODUCTIVES ET INCLUSIVES

FORUM INTERNATIONAL SUR LA PAUVRETE URBAINE (FIPU)QUATRIEME CONFERENCE INTERNATIONALE

Marrakech, Maroc, 16−19 octobre 2001

Programme des Nations Unies pour les établissements humains

Nairobi, 2002

Crédits

La position de l'ONU−HABITAT sur la pauvreté urbaine

Auteur: Eduardo López MorenoConseiller techniqueBureau Régional pour l'Afrique et les Pays Arabes

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Document revu et commenté par:Jean−Christophe Adrian, Daniel Biau, Alioune Badiane, Szilard Fricska, Jay Moorand Mohamed El−Sioufi.

Coordination: Alioune BadianeDirecteurBureau Régional pour l'Afrique et les Pays Arabes

Révision: Traduction par le Bureau des Nations Unies à Nairobi, révision finale parGwendoline Mennetrier

Photographies: Eduardo López MorenoRasna WarahAmrik KalsiBern Decker

Conception et mise enpage:

Amrik Kalsi

Préface

«La pauvreté devient une forteresse sans pont−levis» − (Albert Camus, Le premier homme)

Cette métaphore pénétrante de Camus évoque l'image du déshérité aguerri menant une existence distinctedu reste de l'humanité. Elle souligne deux caractéristiques de la pauvreté auxquelles il faut d'urgences'attaquer si l'on veut mettre à bas la forteresse.

La première de ces caractéristiques est l'isolement des pauvres qui souvent sont considérés comme unesous−classe marginale d'individus ne présentant aucun intérêt pour l'économie mondiale prédominante.Incontestablement, le fossé entre riches et pauvres est large: 80% de l'humanité ne possèdent que 20% de latotalité des ressources, y compris la terre et le savoir. Parallèlement, les trois personnes les plus riches de laplanète possèdent une fortune qui excède le produit intérieur brut des 48 pays les moins avancés du monde.

Le fossé n'est pas non plus exclusivement d'ordre financier. Il prend également la forme d'énormes disparitésen matière d'accès aux services fondamentaux tels que l'approvisionnement en eau et l'assainissement, dequalité des logements, de sécurité d'occupation et de possibilités d'emploi. Les déshérités ne participent pasnon plus ni ne sont représentés aux principales institutions économiques, sociales, culturelles et politiques endépit du progrès de la démocratie partout dans le monde. Enfin, le fossé prend tout simplement la formed'une séparation physique que concrétisent les bidonvilles et les taudis, véritables îlots d'insécurité et dedésespoir au sein de l'abondance. Faute d'inverser les tendances actuelles, nous serons tous appelés à vivredans des villes et communautés de plus en plus éclatées.

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Ceci nous amène au deuxième point souligné par Camus, à savoir l'absence de pont−levis, de voiespermettant d'échapper à la pauvreté. Souvent les déshérités habitent un monde où les rêves demeurent desrêves, où les aspirations des êtres humains ne pourront être jamais satisfaites, où les individus ne peuventmaîtriser leur propre destin.

Cette situation empire et cela est affligeant. La pression exercée sur les ressources par l'accroissementconsidérable du nombre de déshérités urbains se traduit par une détérioration constante de leur milieud'existence. Il y vingt ans à peine, un tiers des déshérités de la planète vivaient dans les zones urbaines; onestime aujourd'hui que la moitié d'entre eux sont concentrés dans les villes et les métropoles. Un milliard depersonnes sur les six milliards d'individus habitant notre planète sont des pauvres vivant dans des taudis etdes quartiers informels.

Il n'est donc pas surprenant que la ville soit devenue un important champ de bataille dans la guerre menéecontre la pauvreté. Et, triste paradoxe, la pauvreté urbaine prolifère au moment même où les richessescréées procèdent de plus en plus des centres urbains, les villes et les métropoles en venant à constituer despôles de développement autour desquels pivote l'économie mondiale moderne. Dans un environnementinternational de plus en plus compétitif, ce rôle est aujourd'hui plus important que jamais. Bien conçus etgérés, les établissements humains peuvent jouer un rôle d'avant−garde en matière de développementéconomique et social.

Malheureusement, bien des villes, en particulier dans le monde en développement, sont loin de donner leurpleine mesure. Les liens entre elles et l'économie mondiale et régionale sont peu nombreux et ténus. Nombred'entre elles se développent si rapidement qu'elles doivent faire face à plus de problèmes qu'elles ne peuventen résoudre, incluant des phénomènes d'engorgement et de pollution, de sorte qu'il leur est très difficile detenir leurs promesses en ce qui concerne l'élévation du niveau de vie de leurs habitants.

Doit−on s'en soucier? Oui et pour de nombreuses raisons. Nul besoin d'expliciter les arguments moraux etéthiques qui s'opposent au maintien des pauvres dans leur forteresse au moment où on a plus que jamaisconscience du fait qu'il existe une responsabilité universelle. Rien ne justifie que l'on prive les déshérités desavantages qu'offre la vie urbaine. Il est clair, pour ceux qui ont besoin d'arguments économiques plus solides,que d'énormes ressources humaines sont scandaleusement sous utilisées. Pourquoi faut−il qu'il en soit ainsià l'aube du nouveau millénaire alors que nombre de nos espoirs en un monde meilleur, fondé sur ladémocratie et les droits universels de la personne, semblent devoir se réaliser?

Il est encourageant de constater que de puissantes forces se mobilisent au niveau mondial pour s'attaquer auproblème. En 2000, à l'occasion du Sommet du millénaire, les dirigeants du monde entier se sont engagés àréduire de moitié le nombre de personnes vivant dans une pauvreté extrême d'ici à 2015 et à améliorerl'existence de 100 millions d'habitants des bidonvilles d'ici à 2020.

Le rôle que doit jouer le Programme des Nations Unies pour les Etablissements Humains (ONU−HABITAT)revêt une importance cruciale si l'on veut que la communauté internationale atteigne ces objectifs. Noussommes, à HABITAT, plus que désireux de relever ce défi. Notre Programme vise à l'adoption d'une vasteapproche multidimensionnelle du problème de l'atténuation de la pauvreté urbaine. La croyance fondamentalequi sous−tend ce Programme est que cette atténuation dépend au premier chef d'une croissance équitable etsoutenue qu'il faut encadrer par des politiques sociales de nature à encourager les déshérités à prendre unepart active à leur propre développement et à les mettre à même de le faire.

Il nous faut donc baisser les ponts−levis qui séparent les deux univers constitutifs de nos cités afin dedessiner une nouvelle géographie urbaine qui donne aux déshérités espoir et dignité et les rende solidaires.Cela n'est possible que si l'on intègre les pauvres afin de comprendre leurs problèmes et de concevoir dessolutions qui soient collectives plutôt qu'imposées de l'extérieur. Ce n'est qu'alors que nous pourrons nousattaquer aux causes profondes de la pauvreté ainsi qu'à ses symptômes les plus tangibles. Productivité etintégration sont des notions qui se renforcent l'une l'autre et toute initiative qui s'opposerait à cette synergiene peut que conduire à une pauvreté et à une exclusion encore plus grandes.

Une gestion avisée constitue un élément essentiel de cette approche; c'est pourquoi dans le cadre duProgramme ONU−HABITAT une collaboration a été instituée avec un grand nombre de partenaires et departies prenantes, y compris les administrations locales et la société civile, dans des domaines tels quel'équité et la vulnérabilité. Le Programme a favorisé la cohérence des politiques à ce niveau dans deuxprincipaux domaines concernant, l'un, la fourniture de logements décents à tous les individus − notammentl'amélioration des taudis − l'autre, le développement urbain durable. Ce type de concertation responsabiliseles déshérités en définissant un cadre qui leur permet de modifier les conditions inacceptables dans

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lesquelles ils vivent en exerçant d'une manière active leurs droits et leurs compétences.

Le présent document définit à grand trait la façon dont le Programme ONU−HABITAT at contribue à laréalisation de ces objectifs. On y examine les liens entre les programmes d'ajustement structurel et lapauvreté urbaine et l'on donne un aperçu des politiques de développement énoncées par l'ONU−HABITAT enmatière d'établissements humains et dans des domaines connexes touchant la pauvreté. Après un exposédes documents relatifs aux stratégies d'atténuation de la pauvreté, on décrit la stratégie de lutte contre lapauvreté définie par l'ONU−Habitat, dans ce nouveau cadre, y compris une nouvelle orientation stratégiqueélaborée à la suite de la Conférence Habitat II. Le document expose notre position concernant les stratégiesd'atténuation de la pauvreté, aux fins d'intervention au niveau de la ville et des communautés. Nous tenons àsouligner que toute politique visant à atténuer la pauvreté suppose dans un premier temps l'accord de toutesles parties, riches et pauvres et membres de la communauté exclus et intégrés. Pour qu'advienne lechangement il nous faut parvenir ensemble à un consensus.

La lutte contre la pauvreté en appelle à notre conscience. Permettre que des personnes continuent de vivredans un tel désespoir et une telle déchéance est moralement indéfendable. Qui plus est, dans un univers envoie de mondialisation croissante, des communautés solidaires ayant brisé les chaînes de la pauvreté sontindispensables si l'on veut parvenir à la stabilité, à la paix, à la sécurité et à un développement productif.Faisons en sorte que ce rêve puisse devenir réalité.

Mme Anna Kajumulo TibaijukaDirectrice ExécutiveONU−HABITAT

Acronymes

CDI Cadre de développement intégréBM Banque mondialeFIPU Forum International sur la Pauvreté UrbaineFMI Fond Monétaire InternationalFRGF Facilité pour la réduction de la pauvreté et la croissanceFASR Facilité d'ajustement structurel renforcéeHCDH Haut Commissariat aux droits de l'hommeONU−HABITAT Programme des nations unies pour les établissements humainsOCED Organisation pour la Coopération économique et le développementDSRP Documents de stratégie pour la réduction de la pauvretéODI Objectifs du développement internationalODM Objectifs du développement du MilleniumONG Organisation non gouvernementalePAS Programmes d'ajustement structurelPIB Produit Interne BrutPPTE Pays pauvres très endettésNU Nations UniesUNDAF Nations Unies pour l'aide au développementUNDG Groupe des Nations Unies pour le développement

Introduction

Le présent document trouve son origine dans le débat entre les partisans des politiques de soutien à lacroissance − élaborées sous forme de programmes d'ajustement structurel depuis les années 1970 jusqu'audébut des années 1990 − et ceux qui plaident en faveur de stratégies de réduction de la pauvreté, débat qui aabouti récemment à la présentation de documents de stratégie pour la réduction de la pauvreté (DSRP) en

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1999. Ce débat politique peut se résumer à un choix apparent entre croissance et équité. Dans le présentdocument, ce choix est présenté comme un choix entre villes productives et villes inclusives. Les villesproductives sont censées être le fruit d'interventions macro−économiques tandis que les villes inclusives sontle résultat d'une approche plus globale du développement social et de la réduction de la pauvreté.

Ce document soutient que l'ajustement structurel était, somme toute, un mécanisme pour promouvoir lacroissance à un moment où l'on pensait que se focaliser uniquement sur la croissance était le meilleur moyende sortir de la pauvreté, tandis que l'utilisation des rares ressources du développement pour promouvoirl'équité ralentirait, pensait−on, la croissance économique.

Dans la première section, ce document examine la corrélation entre la pauvreté −alors conçue strictement entermes de revenus −, et les programmes d'ajustement structurel (PAS), et présente un aperçu de l'historiquedes politiques de développement de la Banque mondiale et de l'ONU−HABITAT dans le domaine desétablissements humains.

Après une présentation générale des DSRP, la section deux explique quels sont les nouveaux éléments oules changements fondamentaux qu'ont introduit les stratégies de réduction de la pauvreté par rapport àl'ajustement structurel et quelques−unes de leurs lacunes. A l'intérieur de ce cadre conceptuel, le documentprésente la stratégie de lutte contre la pauvreté du Programme Habitat, y compris la nouvelle orientationstratégique sur la pauvreté urbaine élaborée suite à la Conférence Habitat II. Cette section s'achève par unexposé sur la façon dont les activités du Programme Habitat peuvent compléter les DSRP et les rendre plusefficaces en plaidant en faveur d'actions au niveau des villes et des collectivités.

Selon ce document conceptuel, des villes productives et inclusives constituent le meilleur environnement pourcombattre la pauvreté tout en favorisant l'insertion sociale. En ce sens, ce document concilie les notions devilles productives et des villes inclusives, en expliquant que loin d'être contradictoires, les deux concepts serenforcent mutuellement. Le débat entre la croissance et l'équité et entre les villes productives et les villesinclusives est donc purement idéologique. La croissance équitable est la clé de la réduction de la pauvreté.

En conclusion, le document présente la stratégie de réduction de la pauvreté urbaine du Programme Habitat,fondée sur les campagnes relatives à la gouvernance urbaine et à la sécurité d'occupation foncière etimmobilière, le processus de suivi de la mise en oeuvre du Programme pour l'habitat et les opérationsrégionales jaugeant de nouvelles méthodes et de nouveaux outils susceptibles de constituer des mécanismespermettant aux cités de parvenir à une croissance équitable.

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Community−based road gravelling project, Kabul, Afghanistant.

© Rasna Warah

I. Programmes d'ajustement structurel

I.1 Politiques appropriées mais résultats "insatisfaisants"?

Les programmes d'ajustement structurel (PAS) étaient censés constituer la solution à la crise de la dette desannées 1970 et ont été depuis lors appliqués à la plupart des pays en développement. En termes généraux, ils'agit de restructurer les capacités de production d'un pays en vue d'augmenter le rendement et de restaurerla croissance. Des réformes macro−politiques assorties de plusieurs objectifs spécifiques sont mises enoeuvre pour stimuler l'économie, réduire les déficits budgétaires et les dépenses publiques et éliminer leslégislations restrictives.

Au départ, les politiques d'ajustement structurel étaient une solution macro−économique visant à ouvrir aumonde les économies nationales, en partant du principe qu'une bonne gestion macro−économiquepermettrait de créer les conditions d'une réduction de la pauvreté. Dans les années 1990, la libéralisationéconomique s'est ajoutée aux PAS. Au cours de la même décennie, l'allégement de la pauvreté est devenuun but primordial et des opérations d'ajustement axées sur la pauvreté ont été mises en oeuvre partout dansle monde1.

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1 En 1995, par exemple, 14 des 27 opérations d'ajustement approuvées par le Conseild'administration de la Banque étaient axées sur la pauvreté, représentant plus de 50% desfonds.

Après plus de vingt ans de prêts pour l'ajustement structurel et sectoriel, il est généralement accepté que lesmacro−stratégies n'ont guère réussi à alléger la pauvreté, surtout en milieu urbain2. Seules quelquesévaluations − orthodoxes − affirment que "les résultats montrent que les pays qui ont efficacement mis enapplication les politiques d'ajustement en accord avec la Banque ont enregistré une croissance des revenuspar habitant et ont réduit la proportion de leur population vivant dans la pauvreté"3. Selon d'autres experts −une majorité −, dans la plupart des cas ces politiques avaient des défauts manifestes, et même dans les paysoù les résultats financiers se sont améliorés, l'impact social et économique était négatif pour la majeure partiede la population4.

2 La pauvreté urbaine est de loin plus sensible aux conditions macro−économiques que lapauvreté rurale. Par exemple, pendant la récession des années 1980, en réaction à lacontraction de 10% des revenus par habitant en Amérique latine, la Banque mondiale estimeque la pauvreté globale a augmenté de 17%, mais que la pauvreté urbaine a augmenté de73%. CEPAL, "L'impact de l'Environnement macro−économique sur la pauvreté urbaine",1999.

3 Banque mondiale, "L'ajustement structurel et les pauvres", Département de l'évaluation desopérations, Précis numéro 96, Washington, 1995.

4 Une évaluation de cette période des politiques pro−croissance indique que: a) entre 1987 et1998 le pourcentage des personnes vivant dans la pauvreté est passé de 28% à 24%; b)mais, au cours de la même période le nombre absolu des personnes vivant dans la pauvretéest resté constant (1, 23 milliards; alors que, c) dans le même temps, le PIB mondialaugmentait de plus de 50%. Le message est clair: la croissance, à elle seule, ne réduit pas lapauvreté.

Il est clair que des réformes étaient nécessaires, mais, en général, la pauvreté urbaine a augmenté dans laplupart des pays qui ont subi un ajustement macro−économique. Tous les pays n'ont certes pas vécu etappliqué les PAS de la même façon ou en même temps; toutefois, les éléments suivants laissent entrevoir unlien entre l'ajustement et l'incidence de la pauvreté:

A. L'impact défavorable sur les différents groupes sociaux n'a pas été temporaire ou transitoire comme prévu.Le coût était trop élevé pour les citadins pauvres. En effet, en Amérique latine, en Asie et en Afrique, laréduction des subventions pour les vivres, l'eau, les transports et l'énergie dans les zones urbaines, couplée àla demande changeante de main d'oeuvre et au chômage transitoire, a réduit les revenus réels en milieuurbain. Les indicateurs socio−économiques ont chuté et les conditions de vie se sont détériorées. Enconséquence, l'exclusion et les inégalités sociales ont augmenté et dans certains pays elles ont suscité uneagitation sociale en zones urbaines.

B. Les gouvernements endettés ont été entraînés dans des politiques sociales régressives lors de lanégociation du remboursement de la dette et de crédits supplémentaires. Dans beaucoup de pays, lesrenégociations se faisaient sur base de mécanismes insoutenables de remboursement de la dette quiprovoquaient un accès continuel à l'assistance à des conditions de faveur, augmentant le service de la detteet réduisant le volume des fonds devant en principe être affectés aux politiques sociales. Ce n'est que danstrès peu de cas que la réduction des dépenses générales des gouvernements s'est accompagnée d'uneréallocation des ressources aux secteurs sociaux5.

5 Dans beaucoup de pays, avant l'achèvement des programmes d'ajustement structurel, lesgouvernements ont connu des déboires dans leurs politiques de libéralisation sans réaliserde changements sociaux dans les villes.

C. La volonté politique de faire des mesures de lutte contre la pauvreté un objectif central n'a pas fait l'objetd'un consensus national suffisant. Dans beaucoup de pays, on a remarqué un manque de dialogue politique àtous les niveaux, notamment entre les pays concernés et leurs partenaires étrangers.

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I.2 Allégement de la pauvreté en milieu urbain dans le cadre de l'ajustement structurel

Pendant les années d'ajustement structurel, la pauvreté était combattue à travers différents mécanismes: a)aide à l'élaboration de stratégies de réduction de la pauvreté et d'amélioration de la formulation de politiques;b) réallocation des dépenses publiques pour faire en sorte que les pauvres aient accès aux servicesfondamentaux de santé et d'éducation et augmenter les transferts de liquidités en faveur des groupes les pluspauvres; c) formulation et mise en oeuvre des programmes axés sur la pauvreté dans différents secteurs; d)réduction des distorsions qui affectent les pauvres lors de la mise en oeuvre des politiques, et; e) création defilets sociaux de sécurité pour les populations vulnérables.

Au milieu des années 1970, les efforts d'allégement de la pauvreté ont commencé à porter sur les zonesurbaines. L'accent était mis sur la fourniture de trames d'accueil, la rénovation des taudis, une améliorationpeu coûteuse des systèmes de transport urbain, et un développement urbain intégré6.

6 Banque mondiale, "Evaluation annuelle", Numéro 5248, Département de l'évaluation desopérations, 1984

Par des projets d'investissement peu coûteux dans le secteur du logement, tels que la rénovation des taudiset trames d'accueil, des actions de grande envergure pour combattre la pauvreté urbaine ont étéencouragées. Outre l'amélioration de l'environnement physique (grâce à l'installation d'infrastructures de baseet d'autres services municipaux), dans beaucoup de cas ces projets ont jeté des bases pour la satisfactiondes besoins économiques et sociaux des communautés à faibles revenus. Dans certains cas, lesprogrammes ont également promu la sécurité d'occupation des habitants pauvres et de classe moyenne.

Beaucoup de ces programmes ont relativement bien réussi à atteindre leurs objectifs. Cependant, étantdonné qu'ils privilégiaient la mise en oeuvre physique au lieu de soutenir le changement politique et lerenforcement des institutions, leurs résultats n'ont pas eu d'impact majeur sur les politiques des autoritéslocales et nationales et sur les problèmes plus généraux de gestion du développement urbain7. Dans laplupart des cas le recouvrement de tous les coûts n'a pas été réalisé comme prévu, ce qui a trèssérieusement compromis la reproduction de ces programmes.

7 Document sur la politique de la Banque mondiale, "Politique urbaine et développementéconomique ", Un Programme pour les années 1990. Washington, D.C. La Banque mondiale,1992.

A la fin des années 1980, le développement d'institutions urbaines était considéré comme un chaînonmanquant et la Banque a décidé d'examiner ce problème. Les projets de financement de logements et laréforme du secteur urbain sont devenus plus répandus, de même que le développement municipal.

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Self−construction in India.

© UN−HABITAT

I.3 L'intervention de l'ONU−HABITAT en faveur de l'allégement de la pauvreté pendant la période d'ajustement structurel

En 1976, la Déclaration de Vancouver sur les établissements humains − qui a abouti à la création del'ONU−HABITAT− stipulait que «l'amélioration de la qualité de la vie des êtres humains est le premier et leplus important objectif de toute politique en matière d'établissements humains»8. Au cours des annéessuivantes, le Centre a fait porter tous ses efforts sur l'obtention par les pauvres des villes de logementsacceptables et abordables, dans le cadre de sa stratégie centrale visant à améliorer leurs conditions de vie.

8 Rapport d'Habitat: Conférence des Nations Unies sur les Etablissements Humains,Vancouver, mai−juin 1976.

En se basant sur une approche sectorielle, le Programme Habitat a établi une corrélation simple et claire avecla pauvreté à travers le logement et les infrastructures résidentielles. L'appui du Centre à ces projets visait àintroduire des innovations dans les technologies de construction, en mettant au point de nouvelles techniquesde construction (i.e. une technologie appropriée, des matériaux peu coûteux et un renforcement descapacités de l'industrie de construction locale et nationale).

Comme l'accent mis sur l'efficacité technique était basé sur la participation communautaire, beaucoupd'interventions ont également contribué à susciter des investissements supplémentaires dans le secteur dulogement. Outre cet impact économique et social, l'approche fondée sur la politique du logement a jeté lesbases de nouveaux rapports entre les secteurs public et privé, les ONG et les groupes communautaires,ouvrant la voie à de nouvelles méthodes de gestion novatrices et flexibles. Le Centre a également participétrès activement à l'élaboration d'activités en vue d'éviter la réinstallation forcée suite à des interventions des

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gouvernements visant à supprimer les taudis.

Pendant une vingtaine d'années, le Programme Habitat a favorisé la transition progressive d'approchestraditionnelles (construction traditionnelle d'unités de logements) vers des stratégies d'appui plus flexibles etplus innovatrices. Ces interventions cadraient avec les politiques sectorielles d'ajustement (essentiellementl'amélioration des trames d'accueil et la rénovation des établissements) visant à: a) mettre en place desmécanismes de recouvrement complet des coûts pour assurer la reproductibilité; b) réduire les subventionsen vue d'augmenter l'approvisionnement et de rendre les programmes plus viables financièrement; c)concevoir des plans abordables en fonction des besoins et des ressources des pauvres (i.e. en réduisant lesnormes, en mettant sur pied des stratégies trans−subventions), et; d'associer les communautés en tant quepartenaires actifs des projets.

Dans beaucoup de cas, la flexibilité et l'efficacité dans l'utilisation des maigres ressources et les avantagesd'un développement progressif ont eu un impact important et durable sur la situation du logement des citadinspauvres. Dans d'autres cas, les interventions ont eu un effet multiplicateur dans différents domaines tels quele renforcement des capacités institutionnelles et du rôle du secteur public dans le processus de fourniture delogements et l'amélioration des outils de gestion urbaine pour l'aménagement du territoire, la mise sur piedd'infrastructures et la gestion des terres.

Cependant, le changement le plus important a peut−être consisté à ne plus essayer de répondre aux besoinsen logements par des politiques gouvernementales de fourniture directe de logements, et à passer à desapproches privilégiant «l'auto−assistance" et la «facilitation»9. Ceci a été présenté comme un point clé de laStratégie mondiale du logement jusqu'en l'an 2000, «étant donné que les projets sont l'une des principalescomposantes des interventions du secteur public dans la plupart des pays, ils constituent un point de départimportant pour la mise en oeuvre de stratégies d'auto−suffisance»10.

9 CNUEH (Habitat), "Evaluation de l'expérience du projet approche de fourniture delogements aux pauvres", Nairobi, 1991

10 La Stratégie mondiale en matière de logement jusqu'en l'an 2000 a été adoptée parl'Assemblée générale en 1987.

Au début des années 1990, le Programme Habitat a élargi l'approche fondée sur les projets de logement, enla liant plus clairement aux problèmes de pauvreté afin d'influer sur la qualité de vie de tous. Dans cenouveau cadre, le Centre a étudié plus avant l'intégration du secteur du logement et des stratégies dedéveloppement social et économique. Les projets tenaient également compte des problèmes de gestionurbaine et d'environnement. La plupart des projets axés sur les villes visaient à renforcer les capacités degestion des autorités locales et de leurs partenaires dans les secteurs public, privé et communautaire. Unestratégie de démonstration/reproduction systématique a permis d'utiliser des ressources limitées en faveur dudéveloppement en vue d'élargir l'impact au niveau des villes.

II. Les stratégies de réduction de la pauvreté

II.1 Une nouvelle tentative de lutte contre la pauvreté

Malgré tous les efforts accomplis pendant la période d'ajustement structurel, il faut reconnaître que la misèresévit toujours dans beaucoup de pays en développement et que le fossé entre riches et pauvres, déjàimportant, ne cesse de se creuser11. Il est de plus en plus apparent que les objectifs en matière dedéveloppement international − notamment la réduction de moitié du nombre de personnes vivant dans unepauvreté extrême d'ici l'an 2015 − ne seront pas atteints si les tendances actuelles ne sont pas inversées.

11 Trois milliards de personnes vivent avec moins de 2 dollars par jour, 130 millions d'enfantsne sont pas scolarisés, 1,5 milliard de personnes n'ont pas accès à l'eau potable, Rapport1999 sur le développement humain, ONU.

A partir de ces considérations, les institutions de Bretton Woods et la communauté internationale ont lancé un

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intense réexamen des politiques de développement, des stratégies de la dette et des questions relatives à lapauvreté. En septembre 1999, il a été décidé que les prêts à des conditions de faveur, qui prenaienttraditionnellement la forme d'emprunts pour l'ajustement structurel et sectoriel, seraient désormais négociésselon des stratégies participatives nationales de réduction de la pauvreté, appelées DSRP12. Ces stratégiesseront également à la base de remises de dettes au titre de l'initiative renforcée en faveur des pays pauvrestrès endettés (PPTE).

12 Les DSRP ont remplacé le document−cadre de politique économique de la Banquemondiale. C'est également une pré−condition du financement du FMI conformément à lafacilité pour la réduction de la pauvreté et la croissance (PRGF) qui a remplacé la facilitéd'ajustement structurel renforcée (FASR) du FMI.

Le raisonnement qui sous−tend ces nouvelles politiques est que le développement et la réduction de lapauvreté ne peuvent être réalisés qu'à travers une intervention macro−économique. Une nouvelle approche aété élaborée dans le but d'intégrer une base socio−économique plus large. Théoriquement, cette stratégiesuppose des changements fondamentaux dans différents domaines par rapport aux politiques d'ajustementstructurel, et plus particulièrement dans les cinq domaines qui suivent:

A. Les pauvres comme parties prenantes et non comme bénéficiaires de l'assistance.

Pendant la période d'ajustement structurel, les pauvres étaient fondamentalement traités comme unepopulation cible ou bénéficiaire, un groupe qui devait être protégé d'une conjoncture défavorable et pourlequel il était nécessaire de cibler l'assistance et de concevoir des opérations de compensation et des filetssociaux de sécurité dans des domaines tels que les programmes de travaux publics, les plans d'appui à lanutrition des enfants et des femmes et les subventions alimentaires ciblées.

Dans le cadre des DSRP, les catégories qui étaient créées par des politiques d'ajustement − «nouveauxpauvres, personnes au seuil de la pauvreté, pauvres temporaires, ultrapauvres, pauvres chroniques» ainsique d'autres plus progressives telles que «pauvres actifs"13, ont été converties en une seule catégorie: «lesparties prenantes». Les documents DSRP voient en eux de «véritables experts de la pauvreté» et il a étédécidé, sur la base d'avis participatifs, de les associer en tant qu'acteurs de ce processus dans un systèmetotal14. Les pauvres ne doivent plus être protégés ou être intégrés partiellement. De nouvelles politiques,fondées sur leur participation − c'est−à−dire sur leur contribution et leur association − serontvraisemblablement plus fructueuses et plus bénéfiques à long terme si elles parviennent réellement à lesintégrer efficacement.

13 A la fin des années 1980, a été adoptée une approche différente fondée sur une nouvelleconceptualisation progressive qui faisait des pauvres des villes des acteurs importants − d'unprocessus de développement participatif. Nelson, Urban Poverty in Africa, FromUnderstanding to Alleviation, 1997.

14 Wright, Ibid.

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Water fetcher, Ethiopia.

© Eduardo López Moreno

B. Des stratégies nationales plutôt qu'extérieures

A l'époque de l'ajustement structurel, la plupart des programmes de prêt étaient préparés par les institutionsde Bretton Woods et le pays emprunteur. Ce mode de conception des projets ne permettait pas auxgouvernements de maîtriser complètement les projets, et les résultats peu satisfaisants des programmesétaient très souvent associés à un faible degré d'investissement15.

15 Banque mondiale, "L'Ajustement structurel et les pauvres", Département de l'évaluationdes opérations, Précis numéro 96, Washington, 1995.

Dans les années 1990, les PAS mettaient tout particulièrement l'accent sur le concept de maîtrise des projetsdans leurs politiques et pratiques de prêts pour l'ajustement. Des efforts étaient faits pour accroître etentretenir l'engagement fondamental en faveur des programmes. Comme prélude à la formulation desprojets, on accordait une large place: a) à l'emplacement de l'initiative; b) au niveau d'adhésion intellectuelleparmi les responsables politiques clés; c) à l'expression d'une volonté politique par les plus hauts dirigeants,et; d) aux efforts pour obtenir un consensus parmi les divers partenaires.

Le DSRP va plus loin et introduit la notion de développement conscient. Selon la Banque mondiale, «une foisarmés de stratégies de réduction de la pauvreté, les pays deviendront les maîtres de leur propredéveloppement»16.

16 Banque mondiale, "Partenaires dans la transformation du développement: Nouvellesapproches envers les SRP des pays en développement", Washington, 2000.

C. Substitution d'une approche globale du développement durable et de la réduction de la pauvreté àl'idée de promouvoir la croissance économique et, par la suite, d'alléger la pauvreté

Les résultats attendus de l'ajustement structurel étaient l'accroissement de l'investissement et la croissancedans les secteurs stratégiques de l'économie. L'objectif à long terme était d'augmenter l'efficacité et les tauxde croissance et, par la suite, d'alléger la pauvreté. Néanmoins, dans les années 1990, la Banque a reconnuque bien que les processus de stabilisation macro−économique soient nécessaires à la croissance, ils nesuffisaient pas pour les stratégies de réduction de la pauvreté.

Le DSRP a pour but d'intégrer la stabilisation macro−économique aux aspects structurels, sociaux et humains

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du développement. Il s'agit "d'aller au−delà des statistiques du PIB et de s'attaquer aux problèmesfondamentaux de structure, d'étendue et de substance du développement social sur le long terme»17. Parconséquent, l'allégement de la pauvreté devrait devenir en soi l'objectif primordial afin de retrouver unecroissance satisfaisante ne sacrifiant pas l'équité, de parvenir à la stabilité macro−économique et d'adopterdes principes environnementaux, dans le contexte global du développement durable.

17 Banque mondiale, "Historique et aperçu du cadre du développement global", Site Web(DSRP−CFD), 2001.

D. Remplacement des conditionnalités par un degré élevé de flexibilité (le cadre des objectifs enmatière de développement international)

A l'époque de l'ajustement structurel, les conditions d'obtention de prêts avaient deux grands objectifscomplémentaires: i) atteindre les objectifs les plus importants de la réforme, en créant les conditions d'uneexécution préalable et; ii) s'assurer que le pays emprunteur comprend pleinement ce qui est attendu de lui etqu'il dispose des moyens d'exécuter ses projets.

La conditionnalité était un genre de «camisole de force», taillée sur mesure suivant les besoins des pays. Ellepouvait prendre plusieurs formes et imposer par exemple comme préalable d'améliorer les institutions,d'adopter des plans de dépenses publiques, de s'orienter vers la libéralisation des échanges et ladéréglementation, etc. La Banque présupposait que ces conditionnalités contribuaient à identifier lesprincipales priorités et à promouvoir une bonne exécution des programmes.

En principe, le DSRP doit être suffisamment flexible pour s'adapter à la situation de chaque pays. Lesgouvernements devraient déterminer leurs propres buts et établir des priorités, en échelonnant les activités enfonction de leurs propres capacités financières et humaines. Cependant, ces buts devraient avoir un lien clairavec les objectifs acceptés en matière de développement international. Les buts − en tant qu'indicateurs debase du bien−être individuel − deviennent l'axe essentiel pour l'élaboration des stratégies nationales deréduction de la pauvreté18.

18 Les DSRP sont apparus un an après l'émergence d'un autre instrument lancé par laBanque mondiale, le Cadre de développement intégré (CDI). Le CDI devait être un cadrepour l'orientation stratégique des interventions des gouvernements et des partenaires dudéveloppement autour des principales priorités de développement des pays. En principe, leDSRP énumère les principales priorités du développement antipauvreté, et le CDI fournit lecadre des interventions des bailleurs de fonds pour répondre à ces priorités.

E. Ajout d'un chapitre distinct sur la pauvreté urbaine éclairant la notion de pauvreté par rapport auxPAS

L'ajout d'un chapitre distinct sur la manière de préparer les documents de stratégie pour la réduction de lapauvreté urbaine est un grand pas vers la compréhension de la pauvreté urbaine elle−même et de lanécessité d'établir des synergies entre pauvreté urbaine et rurale. La pauvreté n'est plus seulement conçuecomme un problème rural comme c'était le cas pendant les PAS. Le DSRP offre un cadre général qui permetde considérer la pauvreté urbaine dans le contexte national ainsi que des mécanismes stratégiquespermettant de prendre des mesures au niveau des villes grâce à une planification stratégique et à unprocessus de prise de décision.

II.2 Les lacunes des DSRP

L'orientation retenue dans les DSRP peut avoir divers effets bénéfiques importants. Elle peut donner un rangde priorité plus élevé à la réduction de la pauvreté dans un nombre croissant de pays; influer sur laformulation de politiques en soulignant les conséquences pour les pauvres; réduire la pauvreté grâce àl'établissement d'étapes et de calendriers précis au niveau des pays. Et, comme indiqué au point précédent,cette orientation permet d'examiner les problèmes liés à la pauvreté urbaine à travers des stratégies etpolitiques spécifiques.

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Cependant, il semble que le DSRP demeure un instrument puissant de conditionnante, parce qu'il est à la foisun instrument de la Banque mondiale/FMI, et une stratégie nationale de réduction de la pauvreté. Il n'y aaucun doute que les institutions de Bretton Woods − qui sont créancières jusqu'à hauteur de 50% de la detteofficielle de certains pays − scruteront minutieusement leur DSRP19. L'approbation est une conditionnalité«occulte» qui sera appliquée en aval plutôt qu'en amont. Ainsi, le parti pris en faveur de la gestionmacro−économique et de la libéralisation pourrait subsister, réduisant l'importance des approches dudéveloppement axées sur les pauvres, tenant compte de la parité entre les sexes et fondées sur les droits. Lanécessité d'une gouvernance plus décentralisée et de la démarginalisation des pauvres risque d'être oubliéeà cause de l'orthodoxie financière.

19 Position du Groupe des Nations Unies pour le développement (UNDG) sur les documentsrelatifs aux stratégies pour la réduction de la pauvreté, Préparé pour l'UNDG par le Groupede travail sur la pauvreté, Document 3, New York, 2001.

La notion «directoriale» de gouvernance qui prévalait dans les programmes d'ajustement structurel étaitbasée sur l'idée d'affaiblissement du concept d'Etat. Les DSRP, au contraire, renforcent le rôle de l'Etat etcomptent beaucoup sur la société civile. Cependant, dans beaucoup de pays en développement, ledéveloppement urbain échappe pour une large part à l'hégémonie de l'Etat. Les institutionsgouvernementales ne sont pas (encore) assez fortes pour assurer un dialogue fructueux entre les différentsacteurs. Jusqu'à présent, cinq DSRP complets ont été présentés au Conseil d'administration de BrettonWoods et l'on ne sait pas dans quelle mesure les gouvernements ont mis en application le processusparticipatif ou créé des mécanismes visant à promouvoir la compréhension de ces nouvelles stratégies delutte contre la pauvreté. Certains éléments donnent à penser que certains pays ont préparé leurs DSRP en sefondant pour une large part sur leurs propres stratégies nationales, adoptées au début des années 1990 enutilisant des mécanismes relativement conventionnels.

Malgré l'existence des DSRP urbains, il semble que ceux−ci sont peu appliqués sur le terrain lorsque lesdocuments tant provisoires que complets sont élaborés. Pour évaluer la pauvreté urbaine au niveau national,au niveau des villes et à l'intérieur des villes, pour identifier les emplacements, les groupes cibles, ainsi queles causes et les caractéristiques de la pauvreté, et pour mesurer l'évolution de la pauvreté au fil du temps, ilfaut encore définir clairement les rôles et les responsabilités des institutions et renforcer leurs capacités.

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School in the outskirts of Luanda, Angola.

© Eduardo López Moreno

II.3 Le DSRP et les stratégies de lutte contre la pauvreté du Programme Habitat

Dans le DSRP, le rôle du système des Nations Unies − entre autres partenaires internationaux− se limite àcontribuer à la conception de la stratégie de réduction de la pauvreté − et à aider à suivre les progrèsaccomplis vers les objectifs en matière de développement international.

Le système de développement de l'ONU a déjà contribué à aider beaucoup de pays dans leurs stratégiesnationales de réduction de la pauvreté, dont certaines ont servi de base aux DSRP qui en ont résulté. Lesgroupes de travail du Plan−cadre des Nations Unies pour l'aide au développement (UNDAF) et du Groupedes Nations Unies pour le développement (UNDG) sur la pauvreté ont établi des objectifs stratégiques quipourraient renforcer les stratégies de réduction de la pauvreté, tels que l'amélioration de la capacité nationalede gestion du développement en vue d'éradiquer la pauvreté, notamment la capacité d'analyse politique, decontrôle et d'évaluation, ainsi que la coordination. De plus, l'ONU, à travers des évaluations communes depays, peut fournir des analyses thématiques et sectorielles sur des questions telles que les disparités entreles sexes, l'éducation, la santé, l'agriculture, les ressources humaines, l'environnement, etc., reflétant lespoints forts des divers organismes qui la composent.

Le Programme Habitat − en sa qualité de membre de la famille onusienne − dispose du mandat, del'expérience technique voulue et de vastes compétences générales qui lui permettent d'aider les pays dansleurs efforts pour réduire la pauvreté dans les villes. Il se doit de combler les lacunes des DSRP−que les

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institutions de Bretton Woods ont reconnu − et d'en améliorer l'efficacité.

La pauvreté, phénomène pendant longtemps associé aux zones rurales, est devenue de plus en plusurbaine20. La Déclaration de Copenhague, adoptée à l'issue du Sommet mondial sur le développement socialen 1995, a été la première en son genre à faire expressément allusion à la dimension urbaine de la pauvreté.

20 Suivant les pays et les cités considérés, de 20 à 68% des citadins vivent dans la pauvreté,et ont peu ou absolument pas accès aux services urbains élémentaires. Selon le CNUEH(Habitat), il existe plus d'un milliard de citadins pauvres.

En 1996, le "Programme pour l'habitat», adopté à Istanbul lors de la Conférence Habitat II (Le Sommet villeset cités) a fait de l'éradication de la pauvreté une question prioritaire. Ce document a établi un lien clair entrela promotion d'établissements humains équitables, socialement viables et durables et la nécessité de réduirela pauvreté.

Le Programme Habitat a reçu pour mandat de suivre les progrès réalisés dans la mise en oeuvre duProgramme pour l'habitat en mettant sur pied un processus approprié à l'intention des gouvernements, desautorités locales et des groupes partenaires en vue d'évaluer leurs résultats dans l'exécution des plansd'action.

La nouvelle orientation stratégique du Programme Habitat en faveur de la réduction de la pauvreté urbaine,élaborée suite à la Conférence Habitat II, a abouti à la définition de deux points de départ concrets: la bonnegouvernance urbaine et la sécurité d'occupation foncière et immobilière. Les deux campagnes mondiales ontun but commun «Des villes pour tous sans taudis». Elles poursuivent ce but à travers des activitésstratégiques complémentaires. La Campagne sur la gouvernance urbaine cherche à promouvoir desmécanismes participatifs (stratégies, forums, outils), la représentation politique des femmes et leurparticipation à la prise de décision, la préparation du budget en tenant compte des femmes, les audits publics,ainsi que d'autres mécanismes qui garantissent davantage de sens des responsabilités et de transparence.La Campagne mondiale sur la sécurité d'occupation foncière et immobilière est essentiellement une initiativede plaidoyer visant à promouvoir la sécurité d'occupation en faveur des populations les plus pauvres, enparticulier celles qui vivent dans des établissements informels et dans des taudis21.

21 Comité des Représentants Permanents du CNUEH (Habitat), Nairobi, Septembre 2001.

Il demeure nécessaire de mieux faire comprendre la pauvreté urbaine. Pour y parvenir, il faudra forcémentpréciser le lien entre les composantes de l'exclusion sociale: travail et chômage, distribution des richesses etéquité, racisme et xénophobie, aménagement du territoire et gestion urbaine, identité et systèmes politiques,entre autres.22

22 La Banque mondiale elle−même reconnaît que ceci nécessitera une compréhension desmicro−réalités de la pauvreté. Habitat peut apporter, une valeur ajoutée en la matière, car ilest capable d'opérer au niveau communautaire pour acquérir des informations débouchantsur des connaissances politiques utiles.

Par conséquent, comme indiqué dans la Déclaration de Récife de mars 1996, les réponses institutionnellestendent à se concentrer sur la génération de revenus, sans considérer les facteurs sociaux, politiques etpsychologiques qui sont indissociables de la pauvreté. De même, l'action du secteur public face à la pauvretéest souvent basée sur une perception simplifiée des pauvres comme un groupe homogène. En réalité,comme les pauvres ont des difficultés, des besoins et des capacités très différents, il faut procéder à uneanalyse et à un traitement différenciés mais coordonnés de leurs problèmes23.

23 Pauvreté urbaine: un défi mondial, "La Déclaration de Récife", Réunion internationale deRécife sur la pauvreté urbaine. CNUEH (Habitat), Mars 1996

Au cours des dernières années, le Programme Habitat a pris les devants pour faire prendre conscience de lapauvreté urbaine sous tous ses aspects et intensifier le débat politique sur l'éradication de la pauvreté enmilieu urbain.

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Aujourd'hui, il est généralement admis que les cités peuvent être des moteurs de la croissance économiqueaux niveaux international, national et régional et des centres de créativité technologique et culturelle et dedéveloppement humain. Les villes sont des foyers de progrès social et améliorent l'état général de la santé dufait d'un plus large accès aux services sociaux. Comme l'affirme le Programme pour l'habitat, Lesétablissements urbains, s'ils sont bien planifiés et gérés, pourront contribuer au développement humain et à laprotection des ressources naturelles du monde, car ils pourront accueillir des populations très nombreusestout en limitant leur impact sur le milieu naturel».24

24 CNUEH (Habitat), "Programme pour l'habitat", 1996

Qui plus est, dans un monde de plus en plus interdépendant, les villes jouent un rôle crucial entre les acteurset les activités économiques sur toute la planète. Les villes ont une énorme influence sur l'économie mondialeet un grand potentiel de contribution au développement des régions qui les entourent.

La plupart des programmes appuyés par l'ONU−HABITAT− au cours de la dernière décennie ont été menésau niveau des villes, et visaient à renforcer les capacités des autorités locales et de leurs partenaires enmatière d'élaboration et de mise en oeuvre des plans d'action locaux de réduction de la pauvreté. Ces plansintègrent organiquement différentes composantes telles que l'accès durable à la terre, au logement, auxinfrastructures et aux services élémentaires, aux activités génératrices de revenus et à la création d'unenvironnement économique sûr, ainsi qu'à l'intégration sociale et à la sécurité urbaine.

Water − rural pump, China.

© UN−HABITAT

L'intervention stratégique du Centre qui consiste à lutter contre la pauvreté dans les établissements humainsest l'un des domaines où l'avantage comparatif de la coordination est le plus visible. Le Programme Habitatfavorise la cohérence des politiques à ce niveau dans deux grands domaines: un logement adéquat pour tous(rénovation des taudis en particulier) et un développement urbain durable. Les activités de l'ONU−HABITATpeuvent compléter les DSRP et les rendre plus efficaces dans la réalisation des cinq changements identifiésplus haut (voir paragraphe 19) en:

A. Promotion d'actions aux niveaux des villes et des collectivités

L'ONU−HABITAT peut jouer un plus grand rôle dans le processus des DSRP en préconisant des actions auniveau des villes, par le biais de DSRP urbains modifiés ou de stratégies de développement urbain. En ce quiconcerne les problèmes macro−économiques, par exemple, il peut intervenir en soutenant des politiques dedépenses publiques qui privilégient le développement humain à long terme plutôt que les intérêtséconomiques à court terme dans des domaines qui ont des effets multiplicateurs sur l'économie, tels que lesmicro−crédits, la propriété foncière et le logement25, ainsi que d'autres avantages clés qui favorisent les

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pauvres.

25 En fait, comme indiqué dans le Rapport mondial de 2001 sur les établissements humains,les investissements dans le logement représentent entre 2 et 8% du PIB, entre 10 et 30% dela formation brute de capital, entre 20 et 50% des richesses accumulées et entre 10 et 40%des dépenses des ménages. CNUEH (Habitat), Les villes dans un monde de plus en plusindépendant, Nairobi, 2001.

L'ONU−HABITAT est très présent dans beaucoup de villes et de pays, et cette présence se maintient presquesans interruption depuis de nombreuses années. Le Centre pourrait tirer parti de son expérience dudéveloppement communautaire et institutionnel au niveau local pour appuyer la formulation de politiquesappropriées en matière de pauvreté dans les DSRP et renforcer les capacités d'exécution de ces politiques −aux niveaux central et local26.

26 Le Centre pourrait également aider à mettre en oeuvre des projets/actions au niveaucommunautaire/urbain en profitant de sa connaissance des réalités, des problèmes, desaspirations, des ressources et de la question de l'énergie à ce niveau.

De plus, le Centre pourrait faciliter davantage le processus de concertation et de recherche d'un consensusen connaissance de cause au niveau urbain sur des stratégies fondamentales de développement en faveurdes pauvres avec les pouvoirs publics et la société civile. Grâce à un renforcement de ses droits et de sescapacités d'intervention, la population pourrait être consultée quand il s'agit de recenser ses principauxproblèmes et elle pourrait participer activement à l'élaboration de stratégies de réduction de la pauvreté auniveau local. Elle pourrait également participer à la mise en application de la stratégie nationale de réductionde la pauvreté, en assurant le suivi et le contrôle de l'impact de cette stratégie sur les conditions de vie, enparticulier celles des pauvres.

B. Mise au point d'activités et d'outils méthodologiques en vue d'intégrer pleinement les pauvres dansle processus de développement

En général, les études et les propositions portant sur la réduction de la pauvreté sont pleines d'idées, mais laplupart d'entre elles frisent la faillite lors de leur mise en application. Quelques bons résultats obtenus jusqu'àprésent sont prometteurs et indiquent clairement que pour réduire la pauvreté il faut commencer par écouterles pauvres, en encourageant leurs initiatives et en leur donnant une chance. Les deux campagnes quel'ONU−HABITAT et d'autres partenaires lancent dans le monde et d'autres activités de l'organisation (suivi dela mise en oeuvre du Programme pour l'habitat et opérations régionales expérimentant de nouveaux outils etdes méthodes nouvelles) placent les pauvres au centre des préoccupations concernant un développementurbain durable. L'expérience que l'ONU−HABITAT tire de plus de 20 ans de travail dans les villes confirme lanécessité d'établir une gouvernance inclusive, moderne et démocratique qui rendra viable une lutte collectivecontre la pauvreté. Dans ce cadre, l'ONU−HABITAT fournit quelques outils qui permettent aux pauvres d'êtreles principaux acteurs de ce processus, en les faisant participer à des modules d'intégration d'activités et enapportant un appui aux collectivités pour l'application de ces modules. Ces outils se fondent sur l'expériencede la vie réelle au niveau des villes dans le monde entier.

C. Promotion de la prise en charge, de l'engagement et de la participation au niveau tant local quecentral

Il est clair que même des projets de réformes très élaborés ne remplacent pas une connaissance bienmeilleure des capacités d'application d'un pays et un engagement national.

Selon les DSRP, les gouvernements ont la responsabilité fondamentale des stratégies de réduction de lapauvreté et ils sont chargés de ce processus. Cependant, l'expérience de l'ONU−HABITAT montre qu'uneprise en charge n'est possible que si elle est partagée avec des éléments représentatifs de la population,tandis que l'engagement résultera de la participation active des parties prenantes. Tous deux exigent unelarge diffusion de l'information et des discussions avec les acteurs nationaux. L'ONU−HABITAT cherche àinstitutionnaliser une approche participative du développement et de la gestion d'établissements humainsdurables, fondée sur un dialogue continu entre tous les acteurs impliqués dans le développement urbain (lesecteur public, le secteur privé et les collectivités, plus particulièrement les femmes)27.

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27 CNUEH (Habitat), Campagne mondiale pour une bonne gouvernance urbaine − Rapportsur la base de données concernant les villes pour tous.

CNUEH (Habitat), "Outils d'aide au processus participatif concernant les villes", SérieTrousse à outils de gouvernance urbaine, Nairobi, 2001

L'un des mécanismes qui s'est avéré utile en facilitant la participation est la «consultation de ville». C'est à lafois une méthode et un processus consistant à impliquer les citoyens et d'autres parties prenantesimportantes pour qu'ils s'occupent de problèmes urbains tels que la fourniture des services et la créationd'infrastructures, mais aussi façonnent les politiques et les pratiques publiques. Le processus de consultationpermet de promouvoir l'éthique de l'engagement civique et de la citoyenneté, et d'améliorer la transparence etle sens des responsabilités des agents municipaux envers les citoyens28. Dans ce processus, les acteursconcernés échangent des informations et se mettent d'accord sur les priorités. Ils élaborent conjointementdes stratégies et des plans d'action et participent à leur exécution. L'adoption de ces principes et de ces outilspratiques permettra à la prise en charge de s'enraciner et d'être au centre du processus de développement.

28 CNUEH (Habitat), "Outils d'aide au processus participatif concernant les villes", SérieTrousse à outils de gouvernance urbaine, Nairobi, 2001

D. Promotion d'approches plus intégrées en vue d'un développement durable et de la réduction de lapauvreté

Peu de projets s'occupent d'une manière intégrée des problèmes liés au développement urbain durable et àla réduction de la pauvreté. L'expérience montre que la croissance économique n'est pas durable dans unenvironnement où les problèmes d'équité et de répartition équitable sont négligés. Les programmes relatifs àla pauvreté ont été basés sur des approches compartimentées qui ont mené à des interventions sectorielles,et il est de plus en plus apparent que les politiques isolées et les interventions ponctuelles sont insuffisantespour mettre fin à l'exclusion et briser le cercle de la pauvreté. Toutefois, comme stipulé dans la Déclaration deRécife, «l'instauration de nouvelles relations nécessite d'importants changements institutionnels et culturels. Acette fin, il faut accepter la diversité et le changement en surmontant la rigidité et le compartimentage desstructures bureaucratiques»29.

29 La pauvreté urbaine: un défi mondial, "La Déclaration de Récife", Réunion internationale deRécife sur la pauvreté urbaine, CNUEH (Habitat), mars 1996

Pour parvenir à un développement urbain durable et à l'éradication de la pauvreté, il convient de mieuxintégrer les objectifs économiques, sociaux et politiques dans un cadre global cohérent, en vue de renforcerles liens positifs entre la croissance économique, le progrès social et les réformes démocratiques. Les outilsde l'ONU−HABITAT qui aident à une prise de décisions participative permettent de formaliser les visions etles accords collectifs qui sont nécessaires pour formuler ces politiques intégrées et mettre en oeuvre cesstratégies30. Il faut également mettre au point des mécanismes qui permettent d'attirer l'attention desdécideurs pour qu'ils acceptent les priorités communautaires en tant qu'impératifs politiques. Les outilsparticipatifs, dans ce sens, ouvrent des processus formels d'allocation des ressources à un plus grandnombre d'acteurs politiques. Ils sont à la fois politiques et techniques.

30 Ibid.

E. Réduction de la pauvreté s'efforçant d'établir des échéanciers et des données de référence

Selon les DSRP, les indicateurs de la pauvreté urbaine sont suffisamment détaillés pour évaluer la pauvreté,identifier les interventions politiques et les résultats31. Toutefois, les DSRP sont à court terme. Alors qu'unepériode de trois ans correspond à la durée des opérations de prêt de la Banque mondiale et du FMI, elle estmanifestement trop courte pour engendrer un progrès significatif dans la réduction de la pauvreté qui puisseêtre enregistré grâce aux indicateurs de contrôle.

31 Les indicateurs urbains des DSRP sont largement basés sur le système d'indicateursurbains comparés mis au point par le CNUEH (Habitat) dans le cadre du Programme sur lesindicateurs urbains.

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Les stratégies de lutte contre la pauvreté ne peuvent être mises en pratique que si elles sont conformes à lapolitique de développement de chaque pays ou en font partie. Par conséquent, la réduction de la pauvreté estun processus progressif et continu nécessitant une approche à long terme, ce dont il faut tenir compte lors dela définition des objectifs et de la sélection des instruments à chaque étape.

Un large consensus se dessine dans les objectifs de développement de la Déclaration du Millénaire. Il estsuggéré que ces objectifs − en tant qu'indicateurs de base du bien−être individuel − deviennent l'axe principalde la formulation des stratégies nationales de réduction de la pauvreté. Cependant, le seul objectif acceptépour les établissements humains a été tiré de l'initiative des «villes sans taudis»32. Les pays ne devraient pastransposer cet objectif d'une manière simpliste, sans inclure d'autres buts du développement urbain durableou, pire encore, sans inclure la pauvreté urbaine dans tous les documents des DSRP (voir le point 23)33.

32 "D'ici à 2002, réaliser une amélioration notable de la vie d'au moins 100 millions d'habitantsdes taudis, comme proposé dans l'Initiative «des villes sans taudis". Indicateurs de laDéclaration du Millénaire.

Le CNUEH (Habitat) et la Division des statistiques de l'ONU ont été considérés comme dessources des données pour cet objectif.

33 Comme certains des premiers documents des DSRP intérimaires le reconnaissent, il fautse référer par exemple aux rapports de la Tanzanie ou du Mozambique.

L'expérience de l'ONU−HABITAT prouve qu'il est possible d'atteindre les objectifs internationaux de réductionde la pauvreté au niveau des établissements humains. Dans le cadre des DSRP, les pays pourraient utiliserles indicateurs du Programme pour l'habitat comme des repères intermédiaires et à long terme des progrèsaccomplis34, en les intégrant au noyau central d'indicateurs nationaux pour l'élaboration des stratégies deréduction de la pauvreté35.

34 Les but du Développement International (BDI) et les objectifs du développementinternational (ODI) sont basés sur les Conférences mondiales de l'ONU dans les années1990. Comme indiqué dans la méthodologie de ces buts et objectifs, les indicateurs proposésne sont ni exclusifs ni globaux. Leur sélection n'implique aucune réduction de l'engagementen faveur d'autres buts acceptés par la communauté internationale, lors de conférencesinternationales ou ailleurs (OCDE «Mesurer les progrès du développement», 1999).

35 Il faudra pour cela que le Programme d'habitat relatif aux indicateurs urbains établisse,avec les acteurs concernés, quels indicateurs seront utilisés comme mesures et peut−êtremettre au point un indice dont on puisse suivre l'évolution avec le temps aux niveaux descités et des sous−cités.

En conclusion, l'une des principales leçons que l'on peut tirer de l'ajustement structurel est sans doute qu'unegestion adéquate des établissements humains est cruciale pour la réalisation d'un développement durable etfait partie intégrante de la lutte globale pour éradiquer la pauvreté. Ainsi, la capacité de gestion des villes et laparticipation active des citoyens sont déterminantes pour promouvoir la stabilité économique et sociale etassurer l'équité. Le Programme pour l'habitat reconnaît que la lutte pour un développement durable seragagnée ou perdue dans les villes. Celles−ci doivent donc être fonctionnelles, économiquement efficaces,équitables et inclusives.

III. Villes inclusives et productives: un concept complémentaire de la réduction de la pauvreté urbaine

III.1 La gouvernance urbaine, une voie vers la réduction de la pauvreté

La réduction de la pauvreté est un défi social, économique et politique. Elle touche à des problèmes délicatsmettant en jeu des droits. Pour faire face non seulement aux effets les plus tangibles de la pauvreté sur lesconditions de vie mais aussi à certaines de ses causes et à ses mécanismes de reproduction, il faut faire une

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place plus large à la pauvreté dans les préoccupations politiques mondiales.

Un dialogue inclusif impliquant les parties prenantes est nécessaire non seulement en tant que stratégie pourparvenir à un consensus, mais aussi afin de faire mieux comprendre les choix difficiles à effectuer pourrésoudre le problème. Les villes constituent le cadre approprié à cette fin. Elles ont gagné en influencepolitique, économique et sociale. Elles recèlent la possibilité de maximiser les avantages et de contrebalancerles conséquences négatives de la mondialisation36.

36 Assemblée générale des Nations Unies, XXVe Session, "Déclaration sur les cités etd'autres établissements humains au cours du nouveau millénaire", CNUEH (Habitat), 2001

Itinerant sellers in Huila, Angola

© Eduardo López Moreno

Toutefois, il est peu probable que des gouvernements faibles ou non représentatifs puissent assumer cetteresponsabilité. Les villes nécessitent donc des approches et des méthodologies spécifiques pour améliorer lagouvernance, planifier et agir stratégiquement en vue de réduire la pauvreté urbaine et l'exclusion sociale,d'améliorer le statut économique et social de tous les citoyens et de protéger durablement l'environnement37.La Campagne mondiale de l'ONU−HABITAT affirme qu'une bonne gouvernance urbaine est une préconditioncruciale pour assurer l'efficacité économique, davantage d'équité sociale, l'égalité entre les sexes et demeilleures conditions de vie et de travail.

37 Ibid.

Ces dernières années, le rôle central des politiques sociales et économiques a été de plus en plus compriscomme étant à la fois un facteur productif du développement économique et un moyen de promouvoir lacohésion sociale38. Conformément à l'approche stratégique de l'ONU−HABITAT, la ville inclusive etproductive est un concept synergique. Les interventions de l'organisation sont conformes à ce développementet à ces données d'expérience en matière de politiques. Elles visent à promouvoir, d'une part, un dialogueavec la société civile, les partenaires sociaux et les gouvernements en vue d'instaurer des sociétés plusinclusives et, d'autre part, une croissance économique qui permette de réduire les inégalités, de mettre àprofit les capacités des pauvres et de donner à ces derniers accès aux ressources productives (terre, crédit,infrastructures, technologie et formation).

38 Copenhague+5, UE, Réponses au Sommet Mondial sur le Développement Social, Juin2000.

Les villes inclusives et productives constituent le meilleur environnement pour combattre la pauvreté tout en

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encourageant l'intégration sociale avec le temps. La stratégie de l'ONU−HABITAT propose un programmepour aider les villes à se développer conformément à ces deux dimensions inséparables. L'inclusivité n'estpas seulement un simple traitement de la diversité sociale mais aussi une question d'habilitation etd'opportunités. C'est aussi un facteur essentiel de productivité économique (et donc de viabilité économique)qui inclut la protection de l'environnement39. La productivité concerne non seulement la croissance et ledéveloppement économiques, mais aussi la création d'emplois, surtout pour les pauvres (en encourageant lesactivités à forte intensité de main−d'œuvre et en améliorant leur accès aux moyens de production), en vue dedynamiser la participation et l'autosuffisance.

39 Stren Richard, "Penser à l'inclusion urbaine", dans "Débat sur l'habitat, CNUEH (Habitat),Vol. 7, No. 3. Nairobi, Septembre 2001.

III.2 L'octroi de la sécurité d'occupation foncière et immobilière, une condition préalable du développement

Le Centre prône également des conditions et des moyens directs d'éradiquer la pauvreté urbaine par lapromotion du développement social et économique dans les villes. L'un des principaux catalyseurs de lastabilisation des communautés est la sécurité d'occupation et, donc, la création de conditions qui améliorentle logement, réduisent l'exclusion sociale, améliorent l'accès aux services urbains, suscitent desinvestissements par des personnes morales et physiques et améliorent l'environnement urbain. En plus, lerenforcement des droits au logement et de la sécurité d'occupation garantit la stabilité sociale, la dignitéhumaine et le développement urbain. La Campagne mondiale sur la sécurité d'occupation propose unestratégie qui implique très activement les pauvres dans la recherche des solutions et dans la mise en oeuvrede mécanismes concernant ces problèmes. Cette Campagne suppose que le respect de ces droits et lagarantie de la sécurité d'occupation ont des effets positifs durables pour un large éventail de partiesprenantes (et pour la ville elle−même)40.

40 Tebbal Farouk et Ray Kalyan, "Loger les Pauvres des Villes"; dans Débat sur l'habitat,CNUEH (Habitat), Vol. 7, No. 3. Nairobi, Septembre 2001

Les autorités municipales sont d'autant mieux placées pour influer directement sur le bien−être des citoyensqu'elles sont plus proches d'eux et jouent un plus grand rôle dans la gestion ou l'habilitation d'autrespartenaires locaux pour la fourniture et le soutien des moyens et services d'importance vitale. On atténue lesconditions liées à la pauvreté en améliorant l'accès aux services élémentaires dans les programmesd'amélioration des logements. l'ONU−HABITAT et la Banque mondiale ont mis sur pied l'initiative "Alliancedes villes" (1999) en vue de réaliser la vision des «villes sans taudis», en s'efforçant de promouvoir denouveaux outils, des approches pratiques et l'échange des connaissances pour promouvoir le développementéconomique local comme moyen de s'attaquer directement à la pauvreté urbaine. Les activités de l'Alliancedes villes contribuent directement à la mise en oeuvre du Programme pour l'habitat.

III.3 Une approche intégrée comportant des interventions sélectives

Le postulat de l'ONU−HABITAT est qu'une réduction sensible de la pauvreté est difficile sans des ressourcessupplémentaires et sans des approches novatrices et participatives orientées vers des changementsstructurels effectifs au niveau local. Cependant, pour qu'une approche soit fructueuse, elle doit être à longterme et comporter des interventions sélectives à moyen et à court termes.

L'ONU−HABITAT et ses partenaires oeuvrent dans cette perspective, en définissant une vaste démarchemultidimensionnelle pour la réduction de la pauvreté urbaine. Les interventions devraient être conceptualiséesà des niveaux différents allant de la définition des politiques à la pratique et complétées par des activités deformation et des actions de renforcement des capacités. Ces interventions sont notamment les suivantes:

A. Promotion de la participation en vue d'un accès universel aux ressources et aux droits de l'homme

Depuis l'adoption de la Déclaration universelle des droits de l'homme en 1948, le droit au logement a étéreconnu comme un élément important du droit à un niveau de vie adéquat et donc comme un instrument clépour combattre la pauvreté.

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Depuis 1993, l'ONU−HABITAT s'emploie à renforcer ses activités en vue de la réalisation totale etprogressive de ce droit tel que prévu dans les instruments internationaux. Conjointement avec le HautCommissariat aux droits de l'homme (HCDH), le Centre a établi un cadre pour le lancement d'un Programmemondial des Nations Unies pour les droits au logement. Ce Programme pourrait aider les Etats et les autresacteurs concernés à mettre en oeuvre, pendant la préparation des DSRP, les dispositions relatives aulogement adéquat contenues dans les instruments concernant les droits de l'homme.

Or, l'inégalité dans l'accès aux technologies de l'information et de la communication, plus particulièrementdans les pays en développement, empêche les gouvernements et les habitants de tirer le meilleur partipossible de leurs ressources. C'est pourquoi il est essentiel d'habiliter les pauvres et les personnesvulnérables, notamment au travers de mécanismes de participation, tels que la sensibilisation aux droitsjuridiques, et en leur donnant accès aux nouvelles technologies, particulièrement à la technologie del'information.

B. Octroi d'un appui pour l'élaboration de politiques relatives à la pauvreté urbaine

Du fait de l'élargissement de l'autorité politique des pouvoirs locaux, de l'importance du processusd'urbanisation et de la concentration de la pauvreté dans les zones urbaines, des politiques et des conditionsinstitutionnelles appropriées propres à rendre les villes viables sont nécessaires.

L'un des défis que présente la pauvreté est l'élaboration d'une stratégie globale associant les actionsnationales et locales dans un cadre cohérent. L'octroi d'un appui aux pouvoirs locaux et aux organismespublics pour les aider à élaborer et à mettre en oeuvre des stratégies contre la pauvreté et à faire participerles populations, les collectivités et les représentants sociaux et politiques locaux à leur formulation et à leurexécution est au centre de la stratégie de l'ONU−HABITAT. De telles politiques contribuent à réduire lesrisques, la vulnérabilité et les mécanismes d'exclusion, et les pouvoirs publics devraient s'efforcer d'intégrerconvenablement le programme relatif à la pauvreté urbaine dans le DSRP.

C. Promotion de stratégies porteuses pour accroître l'accès au logement et aux services élémentaires

La pauvreté est un concept qui évolue, et la manière dont ce concept est utilisé n'est pas neutre. Toutefois, lapauvreté a de nombreux synonymes. Pauvreté signifie exclusion sociale (privation de la possibilité departiciper au sein de la société ou une privation progressive des ressources et des relations sociales). Ellesignifie également désavantages sous toutes leurs formes, misère, dépendance, instabilité sociale etmorbidité économique. Elle présente donc de nombreux aspects mais l'une des caractéristiques les plusremarquables de la pauvreté réside dans l'incapacité de se procurer un logement et les servicesélémentaires. A ce niveau, le rôle essentiel de l'ONU−HABITAT est de créer un environnement qui favorise lapromotion d'actions et de mesures stratégiques d'amélioration des services pour les pauvres des villes,comme l'amélioration des bas revenus des habitants des banlieues des villes.

IV. Conclusion

Les DSRP remplacent, en fin de compte, l'ajustement structurel et continueront à le remplacer au moins pourles pays PPTE et IDA. Il n'y a guère de doute qu'ils peuvent aider à s'attaquer aux tâches immenses quiimpliquent la réduction de la pauvreté, mais les défis évoqués plus haut compromettront leur efficacité si unpartenariat stratégique et davantage d'actions de collaboration ne sont pas établis. L'initiative de la BanqueMondiale et de l'ONU−HABITAT dans le cadre de l'Alliance des villes est un mécanisme qui peut accroîtrel'harmonie et la cohérence dans le secteur des établissements humains, en l'étendant à un plus grandnombre d'organismes de développement, de donateurs et d'associations d'autorités locales. Le renforcementdes synergies et une meilleure utilisation des domaines de compétence et des avantages comparés desdifférents organismes et institutions sont fondamentaux pour intégrer la réduction de la pauvreté en tantqu'objectif de développement.

V. Bibliographie

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44

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Angola, Luanda, worker.

© Eduardo López Moreno

DE LOS PROGRAMAS DE AJUSTE ESTRUCTURAL A LAS ESTRATEGIAS DEREDUCCIÓN DE LA POBREZA − HACIA LAS CIUDADES PRODUCTIVAS EINCLUSIVAS

FORO INTERNACIONAL SOBRE POBREZA URBANACUARTA CONFERENCIA INTERNACIONAL

Marrakech, Marruecos, 16 a 19 de octubre de 2001

Documento original en Inglés. K0155094.S

Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos HumanosNairobi, 2002

Créditos

Posición de UN−HABITAT sobre la pobreza urbana

Autor: Eduardo López MorenoConsejero TécnicoOficina Regional para Africa y los Países Arabes

Documento revisado y comentado por:Jean−Christophe Adrian, Daniel Biau, Alioune Badiane, Szilard Fricska, Jay Moor andMohamed El−Sioufi.

Coordinación: Alioune BadianeDirectorOficina Regional para Africa y los Países Arabes

Revisión: Traducción por la Oficina de las Naciones Unidas en Nairobi, revisado por Eduardo LópezMoreno.

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Fotografías: Eduardo López MorenoRasna WarahAmrik KalsiBern Decker

Diseño: Amrik Kalsi

Prefacio

"La pobreza se está transformando en una fortaleza sin puentes levadizos ". − (Albert Camus, en El primerhombre)

La metáfora perspicaz de Camus invoca una imagen de las personas pobres asediadas que viven unaexistencia aparte del resto de la humanidad. Pone de relieve dos aspectos de la pobreza a los que se debehacer frente con urgencia si es que la fortaleza se ha de derribar.

El primero de estos aspectos es el aislamiento de las personas pobres, a quienes se les suele considerarcomo una subclase ajena a la economía mundial predominante. Es innegable que la brecha que existe entrelos ricos y los pobres es grande: el 80% de la humanidad posee solamente el 20% de todos los recursosincluyendo conocimientos y la tierra. Al mismo tiempo, las tres personas más ricas del planeta poseen unafortuna superior al producto nacional bruto combinado de los 48 países menos adelantados del mundo.

La brecha no es únicamente de carácter financiero. También se caracteriza por inmensas discrepancias en elnivel de los servicios fundamentales tales como el agua y el saneamiento, en la calidad de la vivienda, en laseguridad de la tenencia y en la disponibilidad de oportunidades de empleo. Los pobres también carecen departicipación política o representación en las principales instituciones económicas, sociales, culturales ypolíticas, pese al avance de la democracia a nivel mundial. Y por último, es una brecha de simple separaciónfísica, epitomada por las villas miseria y barrios de tugurios que forman islas de inseguridad y desesperaciónen medio de la abundancia. Si no se da marcha atrás a las tendencias actuales estaremos destinados a viviren ciudades y comunidades cada vez más divididas.

Esto nos trae al segundo planteamiento de Camus: la falta de puentes levadizos, la falta de vías de escapede la pobreza. Con frecuencia los pobres habitan un mundo en el que los sueños deben seguir siendosueños, en el que las aspiraciones humanas fundamentales nunca se pueden satisfacer, en el que nocontrolan sus propios destinos. La constante amenaza de desalojo, por ejemplo, constituye un factorimportante que atrapa a los pobres en el ciclo de la pobreza.

Constituye un hecho triste que esta situación se esté empeorando. La presión sobre los recursos resultantedel considerable aumento del número de personas pobres de las zonas rurales ha dado lugar al continuodeterioro de su entorno vital. Hace sólo 20 años, una tercera parte de los pobres del mundo vivían en zonasurbanas: actualmente se estima que la mitad se concentra en ciudades y poblados. De los 6.000 millones depersonas que actualmente ocupan el planeta, más de 1.000 millones son personas pobres que viven enbarrios de tugurios y asentamientos espontáneos.

En consecuencia, no es sorprendente que la ciudad se haya convertido en un campo de batalla importante

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en la guerra contra la pobreza. Constituye una triste ironía que la pobreza de las zonas urbanas ha venidoaumentando en momentos en que la generación de riqueza se ha centrado cada vez más en las zonasurbanas, en las que los poblados y las ciudades hacen las veces de nódulos de crecimiento vitales en torno alos cuales gira nuestra moderna economía mundial. En un medio internacional cada vez más competitivo,esta función es ahora más importante que nunca antes. Los asentamientos humanos, planificados ygestionados adecuadamente, pueden ir a la vanguardia del desarrollo económico y social de la humanidad.

Desafortunadamente muchas ciudades, especialmente en el mundo en desarrollo, se hallan lejos dematerializar sus posibilidades. La conexión que existe entre estas ciudades y la economía a los nivelesmundial y regional es más bien limitada y tenue. Muchas están creciendo tan rápidamente que encaran másproblemas de los que pueden hacer frente, incluidas la congestión y la contaminación, lo cual les dificulta engran medida cumplir la promesa de elevar los niveles de vida de sus habitantes.

¿Por qué debemos preocuparnos? Existen muchas razones. No es preciso abundar en los argumentos decarácter moral y ético que se oponen a dejar a los pobres en su fortaleza en momentos en que laconcienciación respecto de la responsabilidad mundial nunca ha sido más fuerte. No existe justificaciónalguna para excluir a los pobres de los beneficios de la vida urbana. Pero para los que necesitan de unalógica económica más perspicaz, resulta claro que un inmenso recurso de la humanidad se subutilizaindisculpablemente. ¿Por qué ha de ser así, en los albores de un nuevo milenio, cuando tantos de nuestrossueños acerca de un mundo mejor, un mundo de democracia y de derechos humanos universales parecenestar en camino de convertirse en realidad?

Resulta alentador que poderosas fuerzas mundiales se están movilizando para hacer frente al problema. Enel año 2000, en la Cumbre del Milenio, dirigentes de nivel mundial se comprometieron a disminuir a la mitadel número de personas que viven en la extrema pobreza antes del año 2015 y mejorar las vidas de al menos100 millones de residentes de barrios de tugurios antes de 2020.

Si la comunidad internacional ha de cumplir estas metas entonces la labor del Programa de las NacionesUnidas para los Asentamientos Humanos−ONU−HÁBITAT reviste una importancia crucial. Nosotros, enHábitat, estamos más que prestos a hacer frente al reto. Nuestro Programa se propone establecer un criterioamplio y multidimensional respecto de la disminución de la pobreza en las zonas urbanas. El postuladofundamental de ONU−HÁBITAT es que el crecimiento equitativo y sostenible constituye la clave de ladisminución de la pobreza, pero se debe complementar con políticas sociales que alienten a los pobres adesempeñar una función activa en su propio desarrollo y se lo posibiliten.

En consecuencia, es menester que bajemos los puentes levadizos entre los dos mundos en nuestrasciudades, para configurar una nueva geografía urbana que proporcione esperanza, solidaridad y dignidad alos pobres. Ello sólo se puede lograr incluyendo a los pobres a fin de comprender sus problemas y hallarsoluciones que sean de carácter colectivo en lugar de impuestas desde fuera. Sólo entonces podremos hacerfrente a las causas fundamentales de la pobreza, así como a sus síntomas más tangibles. La productividad yla inclusividad son conceptos que se refuerzan mutuamente, y todo esfuerzo dirigido a separar esta sinergiasólo puede causar mayor pobreza y exclusión.

La buena gobernabilidad constituye un componente vital de este enfoque, y ONU−HÁBITAT ha venidolaborando con varias entidades asociadas e interesados directos, incluyendo a los gobiernos locales y lasociedad civil, en cuestiones tales como la equidad y la vulnerabilidad. ONU−HÁBITAT ha venidofomentando la coherencia política a este nivel en dos esferas principales: la vivienda adecuada para todos,en particular, la mejora de los barrios de tugurios y el desarrollo urbano sostenible. Ese diálogo interactivohabilita a los pobres proporcionándoles un marco en el que pueden modificar sus condiciones de vidainaceptables mediante el ejercicio activo de sus derechos y su capacidad.

En el presente documento se esboza la contribución de ONU−HÁBITAT al logro de estos objetivos. Seexaminan los vínculos que existen entre los programas de ajuste estructural y la pobreza urbana, y se brindauna sinopsis de las políticas de ONU−HÁBITAT en materia de desarrollo urbano respecto de cuestionesrelacionadas con los asentamientos humanos y la pobreza. Después de presentarse los documentos deestrategia para la reducción de la pobreza, en el documento se recoge la estrategia de ONU−HÁBITAT delucha contra la pobreza en este nuevo marco, incluida nuestra orientación estratégica elaborada tras laConferencia Hábitat II. En el documento se presenta nuestra posición respecto de las estrategias de luchacontra la pobreza en el ámbito urbano y al nivel de la comunidad. En ONU−HÁBITAT deseamos hacerhincapié en que toda política dirigida a mitigar la pobreza debe comenzar por el concierto de todas las partes:los ricos y los pobres, los incluidos y los excluidos. Todos debemos llegar a un consenso común en pro delcambio.

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La lucha contra la pobreza constituye un llamamiento a nuestra conciencia. Permitir que las personas siganviviendo en tal desesperación y degradación es moralmente indefensible. Más que ello, en un mundo cadavez más globalizado las comunidades cohesivas, libres de los grilletes de la pobreza, constituyen un requisitofundamental de la estabilidad, la paz, la seguridad y el desarrollo productivo. Demos a este sueño laoportunidad de convertirse en realidad.

Sra. Anna Kajumulo TibaijukaDirectora EjecutivaONU−HÁBITAT

Acrónimos

BM Banco MundialFIPU Foro Internacional sobre Pobreza UrbanaFMI Fondo Monetario InternacionalMDI Marco de Desarrollo IntegradoOCED Organización para la Cooperación Económica y el DesarrolloMELP Marco Estratégico de Lucha contra la PobrezaOID Objetivos Internacionales de DesarrolloODM Objetivos de Desarrollo del MilenioOACDH Oficio del Alto Comisionado para los Derechos HumanosONG Organización No GubernamentalPAS Programas de Ajuste EstructuralPIB Producto Interno BrutoHIPC Países pobres más endeudadosSCLP Servicio para el crecimiento y la lucha contra la pobrezaSRAS Servicio Reforzado de Ajuste EstructuralS&S Sitios y ServiciosONU Organización de las Naciones UnidasONU−HABITAT Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos HumanosMANUD Grupo de Trabajo de Naciones Unidas para la Ayuda al Desarrollo

Introducción

El presente documento tiene su antecedente en el debate celebrado entre los proponentes de políticas en prodel crecimiento, que adoptaron la forma de ajuste estructural desde los años setenta hasta principios de losnoventa, y los defensores de las estrategias de reducción de la pobreza, debate que culminó recientementeen la formulación, en 1999, de los documentos de estrategia de reducción de la pobreza. El eje de estedebate de política es la aparente opción entre crecimiento y equidad. En este documento, la opción que sepresenta es entre ciudades productivas y ciudades inclusivas. Cabe suponer que en forma general por mediode intervenciones macroeconómicas se logren ciudades productivas, mientras que las ciudades inclusivas sehan de lograr con un enfoque más amplio del desarrollo social y la reducción de la pobreza.

El razonamiento aquí parte de que, después de todo, el ajuste estructural fue un mecanismo para promoverel crecimiento en momentos en que se consideraba que centrarse sólo en el crecimiento era la mejor manerade salir de la pobreza; mientras que la utilización de escasos recursos de desarrollo para promover laequidad, a decir de algunos, retrasaría el crecimiento económico.

En la primera parte del documento se examinan los vínculos entre la pobreza −como se le concibió entoncesen términos pura y estrictamente de los ingresos−, y los programas de ajuste estructural, y se hace unareseña general de la historia de las políticas de desarrollo en materia de asentamientos humanos del BancoMundial y UN−HABITAT

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Tras una presentación general del marco estratégico de lucha contra la pobreza (PRSP, en inglés), en lasegunda parte se examinan nuevos elementos o cambios fundamentales introducidos gracias a lasestrategias de reducción de la pobreza respecto del ajuste estructural, así como algunas de sus deficiencias.En este marco conceptual se presenta la estrategia de Hábitat para combatir la pobreza, que abarca el nuevointerés estratégico en la pobreza urbana surgido a raíz de la celebración de la Conferencia Hábitat II. Estaparte concluye haciendo referencia a la manera en que las actividades de Hábitat pueden complementar yhacer más eficaz el marco de estrategia de reducción de la pobreza, haciendo recomendaciones acerca de laaplicación de medidas a nivel de ciudades y comunidades.

En este documento conceptual se declara que el mejor entorno para combatir la pobreza, y al propio tiempoalentar la inclusión social, es la existencia de ciudades inclusivas y productivas. En este sentido, en eldocumento se logran conciliar ambos conceptos, alegando que en lugar de contraponerse, las ciudadesproductivas y las ciudades inclusivas se refuerzan mutuamente. De ahí que el debate entre crecimiento yequidad y estos dos tipos de ciudades sea puramente ideológico. El crecimiento equitativo es la clave para lareducción de la pobreza.

Para terminar, en el documento se presenta la estrategia de Hábitat para reducir la pobreza urbana, que sebasa en las campañas de gobernabilidad urbana y seguridad de la tenencia, el proceso de monitoreo de laAgenda Habitat y las actividades regionales en las que se ensayan nuevos métodos e instrumentos, comomecanismos para ayudar a las ciudades a lograr un crecimiento equitativo.

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Casseroles sellers, Liberia

© Eduardo López Moreno

I. Programas de ajuste estructural

I.1 ¿Políticas correctas y resultados «errados»?

Los programas de ajuste estructural fueron la solución a la crisis de la deuda de los años setenta, por lo quela mayoría de los países en desarrollos los pusieron en práctica desde entonces. En términos generales, setrata de reestructurar las capacidades de producción de un país para que pueda aumentar su eficiencia yrecuperar el crecimiento. Las reformas en las políticas macroeconómicas se llevan a cabo con variosobjetivos específicos para estimular a la economía, reducir los déficit presupuestarios y los gastos públicos y

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eliminar la legislación restrictiva.

En sus orígenes, las políticas de ajuste estructural fueron una solución macroeconómica concebida para abrirlas economías nacionales al mundo, partiendo del supuesto de que una gestión macroeconómicaresponsable ayudaría a crear las condiciones para reducir la pobreza. En el decenio de 1990, estas políticasse asociaron con la liberalización económica. En esos mismos años, la mitigación de pobreza propiamentedicha se convirtió en un objetivo general, de ahí que se llevaran a cabo en todo el mundo operaciones deajuste centradas en la pobreza1.

1 En 1995, por ejemplo, 14 de las 27 operaciones de ajuste aprobadas por la Junta del Bancose centraban en la pobreza, lo que representó más del 50% de los fondos.

Al cabo de más de veinte años de préstamos para el ajuste estructural y sectorial, existe acuerdo general enel sentido de que las estrategias de carácter macroeconómico no han logrado del todo mitigar la pobreza,especialmente en las zonas urbanas2. En muy pocas evaluaciones − ortodoxas − se afirma que "losresultados evidencian que los países que han aplicado con éxito las políticas de ajuste convenidas con elBanco han logrado un crecimiento de los ingresos per cápita y han reducido la proporción de sus habitantesque viven en la pobreza"3. Según otros expertos − la mayoría −, estas políticas han mostrado deficiencias enun sinnúmero de casos, e incluso en países donde han mejorado los resultados financieros, el efecto social yeconómico no ha sido satisfactorio para la mayoría de la población4.

2 La pobreza urbana está mucho más expuesta a las condiciones macroeconómica que lapobreza rural. Por ejemplo, el Banco Mundial estima que, en la recesión de los años ochenta,la pobreza general aumentó 17% como resultado de la contracción del 10% en el ingreso percápita de América Latina, pero la pobreza urbana llegó a un 73%. CEPAL, "El impacto delentorno macroeconómico en la pobreza urbana", 1999.

3 Banco Mundial, "El ajuste estructural y los pobres", Departamento de Evaluación deOperaciones, Resumen número 96, Washington, 1995.

4 Un análisis crítico del período de las políticas en pro del crecimiento indica que: a) entre1987 y 1998 el porcentaje de personas que vivían en la pobreza disminuyó de 28% a 24%; b)no obstante, en ese mismo período, el número absoluto de personas que vivían en lapobreza permaneció constante en 1.230 millones: c) y, entre tanto, el PIB mundial aumentoen más del 50%. El mensaje es claro: el crecimiento de por sí no reduce la pobreza.

Es irrebatible el hecho de que las reformas eran necesarias, pero, en términos generales, la pobreza urbanaaumentó en la mayoría de los países que llevaban a cabo el ajuste macroeconómico. Es obvio que no todoslos países experimentaron ni llevaron a la práctica los programas de ajuste estructural de la misma manera nien el mismo momento, sin embargo, los evidentes elementos que se señalan a continuación vinculan elajuste con la incidencia de la pobreza:

A. El efecto adverso en los diferentes grupos sociales no fue temporal ni transitorio, como seprevio. El costo fue sumamente elevado para los pobres de las zonas urbanas. De hecho, enAmérica Latina, Asia y África, la reducción de los subsidios a los alimentos, el agua, eltransporte y la energía en las zonas urbanas, sumado a los cambios en la demanda detrabajadores y al desempleo transitorio, ha reducido los ingresos reales en las zonasurbanas. Los indicadores sociales y económicos cayeron estrepitosamente y disminuyó elnivel de vida. En consecuencia, la exclusión social y las desigualdades aumentaron y, enalgunos países, provocaron descontento entre la población de las zonas urbanas.

B. Los gobiernos endeudados se vieron arrastrados a aplicar políticas sociales retrógradas alnegociar el pago de la deuda y los créditos adicionales. En muchos países, lasrenegociaciones se basaron en mecanismos insostenibles de liquidación de la deuda queprovocaron un constante acceso a la asistencia en condiciones de favor, lo que aumentó elservicio de la deuda y redujo fondos que, en principio, debieron asignarse a las políticassociales. Sólo en algunos casos la reducción de los gastos públicos generales se vioacompañada de una reasignación de los gastos a los sectores sociales5.

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C. La voluntad política para que las medidas de lucha contra la pobreza sean un objetivocentral no ha contado con un consenso suficiente a nivel nacional. En muchos países seobservó falta de diálogo político a todos los niveles, incluso entre esos países y susinterlocutores extranjeros.

I.2 La mitigación de la pobreza en el sector urbano en el marco del ajuste estructural

Durante los años de ajuste estructural, se trató de eliminar la pobreza con diferentes mecanismos: a)prestando asistencia en la elaboración de estrategias para reducir la pobreza y mejorar la formulación depolíticas; b) reasignando los gastos públicos para garantizar que los pobres tuvieran acceso a los serviciosbásicos de salud y educación y aumentar las transferencias de efectivo a los grupos más pobres; c)formulando y ejecutando programas contra la pobreza en diferentes sectores; d) eliminando deformacionesque afectaban a los pobres durante la aplicación de las políticas, y e) creando redes de protección para laspoblaciones vulnerables.

A mediados de los años setenta, el interés por la mitigación de la pobreza comenzó a centrarse en las zonasurbanas. Se hizo hincapié en la facilitación de los programas llamadas "Sitios y Servicios" (S&S), la mejorade los tugurios, la mejora de los sistemas de transporte urbano a bajo costo y el desarrollo urbano integrado5.

5 En muchos países, antes de que los programas se llevaran totalmente a la práctica, losgobiernos experimentaron reveses en sus políticas de liberalización sin lograr cambiossociales en las ciudades. 6 Banco Mundial, "Examen Anual", Número 5248, Departamento deEvaluación de Operaciones, 1984.

Se promovieron respuestas en gran escala a la pobreza urbana por medio de proyectos de inversión de bajocosto en la vivienda, como los que acabamos de señalar (mejora de los tugurios y los Sitios y Servicios).Además de mejorar el entorno físico (instalando infraestructura básica y otros servicios municipales), enmuchos casos estos proyectos sentaron las bases para atender las necesidades sociales y económicas delas comunidades de bajos ingresos. En algunos casos, los programas promovieron también la seguridad dela tenencia para los habitantes pobres y de clase media.

Muchos de estos programas lograron cumplir sus objetivos dentro de lo razonable. No obstante, dado que laatención se dedicó más a la aplicación física y operativa de los proyectos no tanto a incidir sobre las políticasy al fortalecimiento de las instituciones, sus resultados no surtieron un efecto importante en las políticas delos gobiernos nacionales y locales y en las cuestiones más amplias de la gestión del desarrollo urbano7. En lamayoría de los casos no se logró la recuperación de la totalidad de los costos como se previó, lo quecomprometió muy seriamente la replicabilidad.

7 Documento de políticas del Banco Mundial, "Política urbana y desarrollo económico", Unprograma para el decenio de 1990, Washington, D.C. Banco Mundial, 1991.

A fines de los años ochenta se consideraba que hacía falta crear o fortalecer las instituciones urbanas, por loque el Banco decidió ocuparse de esta cuestión. Se dio mucha más preponderancia a los proyectos definanciación de viviendas y a la reforma del sector urbano, así como al desarrollo municipal.

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Nairobi.

© Bernd Decker

I.3 La intervención de UN−HABITAT en cuestiones relacionadas con la mitigación de la pobreza durante el período deajuste estructural.

En 1976, en la Declaración de Vancouver sobre los Asentamientos Humanos, que dio origen a la creación deUN−HABITAT, se estipuló que "la mejora de la calidad de vida de los seres humanos es el objetivo primordialy más importante de toda política de asentamientos humanos"8. En los años que siguieron, Hábitat dirigiótodos sus esfuerzos a facilitar que los pobres de las zonas urbanas obtuvieran viviendas asequibles yaceptables como estrategia central para mejorar sus condiciones de vida.

Basándose en un criterio sectorial, Hábitat estableció una conexión simple y clara con la pobreza por mediode una infraestructura habitacional y residencial. El apoyo del Programa a estos proyectos se encaminaba ala introducción de innovaciones en la tecnología de la construcción y al desarrollo de nuevas técnicas deconstrucción (es decir, tecnología apropiada, materiales de bajo costo y capacidad de la industria deconstrucción local y nacional).

Dado que el fundamento de la eficiencia técnica era la participación de la comunidad, muchas de lasintervenciones contribuyeron asimismo a estimular nuevas inversiones en el sector de la vivienda. Ademásde estos efectos sociales y económicos, la política de vivienda constituyó la base para las nuevas relacionesentre los sectores público y privado, las organizaciones no gubernamentales y los grupos comunitarios, y diocabida a nuevos enfoques innovadores y flexibles de la gestión. El Programa Hábitat participó además muyactivamente en la realización de actividades para evitar la reubicación forzosa al intervenir el gobierno en laeliminación de tugurios.

En un horizonte de 20 años, Hábitat apoyó la gradual transformación de los enfoques convencionales(construcción tradicional de bloques de vivienda) en estrategias de apoyo más flexibles e innovadoras. Estasintervenciones estuvieron en consonancia con las políticas de ajuste sectorial (básicamente sitios y serviciosy mejora de los asentamientos) encaminadas a: a) establecer mecanismos de recuperación de la totalidad delos costos para garantizar la replicabilidad; b) reducir los subsidios a fin de aumentar la oferta y lograr que losprogramas fueran más sostenibles desde el punto de vista financiero; c) estructurar planes asequibles paraestar acordes con las necesidades y los recursos de los pobres (es decir reducir las normas, fijar estrategiasde subvención interna), y; d) hacer participar a las comunidades en calidad de asociados activos de losproyectos.

En muchos casos, la flexibilidad y la eficacia en la utilización de los escasos recursos y las ventajas de undesarrollo progresivo redundaron de manera importante y duradera en la situación de vivienda de los pobresde las zonas urbanas. En otros, las intervenciones surtieron un efecto multiplicador en diferentes aspectos,

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como el fortalecimiento de las capacidades institucionales y la consolidación del papel del sector público en elproceso de oferta de viviendas y el perfeccionamiento de los instrumentos de ordenación urbana para laplanificación del espacio, la creación de infraestructura y la ordenación del territorio.

8 Informe de Hábitat: Conferencia de las Naciones Unidas sobre los AsentamientosHumanos, Vancouver, mayo−junio de 1976.

Con todo, el cambio tal vez más importante llevó implícito dejar de tratar de satisfacer las necesidades devivienda mediante políticas oficiales de asignación directa, y dar preferencia a "enfoques propiciatorios" o"facilitadores"9. Esto se propuso como elemento clave de la Estrategia Mundial de la Vivienda hasta el año2000, "considerando que dado que los proyectos representan un componente fundamental de la intervencióndel sector público en muchos países, constituyen un importante punto de partida para la aplicación deestrategias facilitadoras de habitación"10.

9 UN−HABITAT, "Assessment of Experience with the Project Approach to Shelter Delivery forthe Poor", Nairobi, 1991.

10 La Estrategia Mundial de la Vivienda hasta el año 2000 fue aprobada por la AsambleaGeneral en 1987.

A principios del decenio de 1990, Hábitat amplió el método de proyectos de vivienda a fin de vincularlo másclaramente con las cuestiones relacionadas con la pobreza para influir en la calidad de vida para todos. Eneste nuevo contexto, el Programa examinó la posibilidad de promover la integración entre las estrategias delsector de la vivienda y las de desarrollo social y económico. En los proyectos se abordaron también losintereses relacionados con la ordenación urbana y el medio ambiente. Muchos de los proyectos centrados enlas ciudades tenían por objetivo fortalecer la capacidad de gestión de las autoridades locales y susinterlocutores de los sectores público, privado y comunitario. El método sistemático dedemostración/repetición permitió utilizar limitados recursos para el desarrollo con el objeto de ampliar elefecto a nivel urbano.

Fish hawker in Luanda, Angola.

© Eduardo López Moreno

II. Estrategias de reducción de la pobreza

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II.1 Un nuevo intento de combatir la pobreza.

Pese a todos los esfuerzos desplegados en el período de ajuste estructural, hay que reconocer que enmuchos países en desarrollo la indigencia no ha disminuido en lo más mínimo, y que el abismo que separa alos ricos de los pobres es enorme y cada vez más profundo11. Hay evidencias crecientes de que los objetivosinternacionales de desarrollo, entre ellos el de reducir a la mitad la proporción de personas que viven en laextrema pobreza para 2015, no se cumplirán, si no se da marcha atrás a las tendencias actuales.

11 Con tres mil millones de personas que viven con menos de 2 dólares diarios, 130 millonesde niños que no asisten a la escuela, 1.500 millones de personas que no tienen acceso alagua libre de impurezas. Naciones Unidas, Informe sobre el Desarrollo Humano, 1999.

A la luz de estas consideraciones, las instituciones de Bretton Woods y la comunidad internacional iniciaronun nuevo examen a fondo de las políticas de desarrollo, las estrategias en relación con la deuda y lascuestiones relacionadas con la pobreza. En septiembre de 1999, se determinó que a partir de entonces elpréstamo en condiciones de favor, que tradicionalmente había adoptado la forma de préstamos para el ajusteestructural y sectorial, se negociaría con arreglo a estrategias de participación y responsabilidad nacionalpara reducir la pobreza, denominadas documento de estrategia de reducción de la pobreza12. Estasestrategias serán asimismo la base para el alivio de la deuda con arreglo a la Iniciativa ampliada en favor delos países pobres más endeudados (HIPC en inglés).

12 El documento de estrategia de reducción de la pobreza ha sustituido al documento marcosobre políticas del Banco. Es asimismo una condición previa para obtener financiación delFMI con arreglo al Servicio para el crecimiento y la lucha contra la pobreza, que sustituyó alServicio Reforzado de Ajuste Estructural del FMI.

La razón de ser de estas nuevas políticas es que no se puede lograr el desarrollo ni la reducción de lapobreza mediante la sola intervención macroeconómica. Se ha elaborado un nuevo enfoque con la idea deintegrar una base socioeconómica más amplia. Teóricamente, esta estrategia supone cambiosfundamentales en diferentes aspectos respecto de las políticas de ajuste estructural, concretamente en loscinco ámbitos siguientes:

A. Los pobres involucrados como parte interesada y no como beneficiarios de la ayuda.

En el período de ajuste estructural se trataba básicamente a los pobres como población destinataria obeneficiarios, grupo que había que proteger contra situaciones adversas y para los que hacía falta destinarayuda y preparar operaciones compensatorias y de redes de protección en esferas como programas deobras públicas, planes de apoyo a la nutrición para niños y mujeres y subvenciones para alimentos con finesprecisos.

En el marco del documento de estrategia de reducción de la pobreza, las categorías creadas por las políticasde ajuste −"nuevos pobres, pobres dudosos, pobres temporales, ultrapobres, pobres crónicos" y otras másprogresistas, como la de "pobres activos"13 − , se convirtieron en una categoría única: "el interesado". En elmarco de estrategia de reducción de la pobreza se les reconoce como "verdaderos expertos en pobreza" y,sobre la base de los criterios de participación se decidió que se convirtieran en agentes activos del procesoen un sistema total14. Los pobres ya no van a ser protegidos ni parcialmente integrados. Es probable que lasnuevas políticas, que se apoyan en su participación −interpretada como contribución y actuación−, tenganmás éxito y logren mayores beneficios a largo plazo, si de verdad son eficaces para lograr integrarlos.

13 A fines del decenio de 1980, se adoptó un criterio diferente basado en una nuevaconceptualización activa que situaba a los pobres de las zonas urbanas en calidad deprotagonistas importantes en un proceso de desarrollo participativo. Nelson, Urban Poverty inAfrica, From Understanding to Alleviation, 1997.

14 Wright, Ibid.

B. Las estrategias de responsabilidad nacional frente a las estrategias externas

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En los años de ajuste estructural, las instituciones de Bretton Woods prepararon muchos de los programasde préstamo junto con el país prestatario. Esta modalidad de elaborar el proyecto no culminó en una totalresponsabilidad de los gobiernos y con mucha frecuencia se asociaron los pobres resultados de losprogramas con un escaso grado de responsabilidad nacional15.

15 Banco Mundial, "El ajuste estructural y los pobres " Resumen número 96, Departamentode Evaluación de Operaciones, Washington, 1995.

En los años noventa, en las políticas y prácticas de préstamos para el ajuste de los programas de ajusteestructural se hizo especial hincapié en el concepto de responsabilidad nacional. Los esfuerzos se dirigieronal incremento y mantenimiento del compromiso fundamental con los programas. Como preludio de laformulación de proyectos se dedicó especial atención: a) al lugar o tipo de iniciativa; b) al nivel de convicciónintelectual entre las principales autoridades; c) a la expresión de la voluntad política de los dirigentes de altonivel y; d) a los esfuerzos para crear consenso entre los diversos grupos representativos.

El documento de estrategia de reducción de la pobreza va más allá e introduce el concepto de desarrolloconsciente. Según el Banco Mundial "armados con las estrategias de reducción de la pobreza, los paísesserán dueños de su propio desarrollo"16.

16 Banco Mundial, "Partners in Transforming Development: New Approaches to DevelopingCountry−owned PRS", Washington, 2000.

C. Un enfoque integral del desarrollo sostenible y la reducción de la pobreza sustituye a la idea depromover el crecimiento económico y después mitigar la pobreza.

Con los programas de ajuste estructural, se preveía observar un incremento de las inversiones y uncrecimiento en los sectores estratégicos de la economía. El objetivo a largo plazo era aumentar la eficacia yla tasa de crecimiento y después mitigar la pobreza. Sin embargo, en los años noventa, el Banco reconocióque, si bien los procesos de estabilización macroeconómica eran necesarios para el crecimiento, nobastaban para una estrategia de reducción de la pobreza.

El documento de estrategia de reducción de la pobreza trata de integrar la estabilización macroeconómicacon los aspectos estructural, social y humano del desarrollo. La idea es ir más allá de "las estadísticas delPIB para abordar las cuestiones fundamentales a largo plazo relacionadas con la estructura, el alcance y loesencial del desarrollo societal"17. Como consecuencia de ello, la mitigación de la pobreza debería llegar aser en sí misma un marco general que apuntara a la recuperación de un crecimiento satisfactorio equitativo,al logro de la estabilidad macroeconómica y a la adopción de principios sobre el medio ambiente, todo ellodentro de un enfoque integral del desarrollo sostenible.

17 Banco Mundial, "Background and Overview of the Comprehensive DevelopmentFramework ", sitio Web (PRSP−CFD), 2001.

D. Un alto grado de flexibilidad (estructurado en relación con los objetivos internacionales dedesarrollo) sustituye a los condicionamientos.

En los años de ajuste estructural, se establecieron condicionamientos para los préstamos con dos objetivoscomplementarios principales: i) alcanzar los objetivos más importantes de la reforma, creando condicionesque garantizaran resultados por adelantado y; ii) asegurar que el país comprendiera plenamente lo que seesperaba de él y poseyera los medios para ejecutar sus tareas.

El condicionamiento era una especie de "camisa de fuerza", hecha a la medida de las necesidades del país.Podía adoptar diversas formas, como la de premisa para reclasificar a las instituciones, adoptar planes degastos públicos, pasar a la liberalización del comercio y demás actividades, etc. El Banco presuponía que loscondicionamientos contribuían a determinar las prioridades centrales y a promover una ejecuciónininterrumpida de los programas.

En principio, se supone que el documento de estrategia de reducción de la pobreza proporciona flexibilidadpara ajustarse a las variadas condiciones de cada país. Los gobiernos deberán determinar sus propiosobjetivos y establecer sus prioridades, escalonando sus actividades sobre la base de sus propias

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capacidades financieras y humanas. Sin embargo, estos objetivos deben estar claramente vinculados con losobjetivos internacionales de desarrollo convenidos. Dichos objetivos, que son indicadores del bienestarindividual, pasan a ser el interés principal a la hora de trazar estrategias nacionales de reducción de lapobreza18.

18 El documento de estrategia de reducción de la pobreza apareció alrededor de un añodespués del surgimiento de otro instrumento iniciado por el Banco Mundial, el Marco Integralde Desarrollo (MID). El MID se concibió como marco para la orientación estratégica de lasintervenciones del gobierno y de los asociados en el desarrollo en relación con lasprioridades de desarrollo fundamentales de un país. En principio, en el documento deestrategia de reducción de la pobreza se indican las principales prioridades del desarrollo enla lucha contra la pobreza, mientras que el MID proporciona el marco para las intervencionesde los donantes al abordar esas prioridades.

E. Un capítulo aparte sobre pobreza urbana enriquece el concepto de pobreza del programa de ajusteestructural.

La adición de un capítulo aparte sobre cómo preparar un documento de estrategia de reducción de lapobreza urbana es una medida audaz para llegar a conocer este tipo de pobreza y la necesidad de construirsinergias entre la pobreza urbana y la rural. La pobreza no se concibe sólo como un problema rural, comosolía serlo durante la aplicación de los programas de ajuste estructural. El documento de estrategia dereducción de la pobreza proporciona un marco integral para considerar la pobreza urbana en el contextonacional y también los mecanismos estratégicos para adoptar medidas a nivel de ciudades por medio de laplanificación estratégica y el proceso de adopción de decisiones.

Ethiopia, women with wood.

© Eduardo López Moreno

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House and litter.

© UN−HAB1TAT

II.2 Deficiencias del marco de estrategia de reducción de la pobreza

Con el documento de estrategia de reducción de la pobreza se podrían lograr diversos resultadosbeneficiosos importantes, a saber: lograr que en un número cada vez mayor de países la reducción de lapobreza alcance la máxima prioridad; influir en la formulación de políticas haciendo hincapié en lasconsecuencias que favorezcan a los pobres; reducir la pobreza estableciendo términos y plazos claros en elplano nacional. Y, como se señaló en el párrafo anterior, tratar de resolver las cuestiones relacionadas con lapobreza urbana por medio de estrategias y políticas concretas.

No obstante, al parecer, el documento de estrategia de reducción de la pobreza sigue siendo un poderosoinstrumento de condicionalidad. Ello obedece a que es, por una parte, tanto un instrumento del BancoMundial como del FMI y, por la otra, una estrategia nacional de reducción de la pobreza. No cabe duda deque las instituciones de Bretton Woods, que son los acreedores de un 50% de la deuda oficial pendiente dealgunos países, revisarán hasta la saciedad el documento de estrategia de reducción de la pobreza19. El avales un condicionamiento "oculto" que se aplicará después, no de inmediato. De ahí que posiblemente sigahabiendo una gran parcialidad en favor de la gestión macroeconómica y la liberalización que resteimportancia a criterios de desarrollo que favorezcan a los pobres, tomen en cuenta las cuestionesrelacionadas con el género y se basan en los derechos ciudadanos. La necesidad de un gobierno másdescentralizado y de potenciar el papel de los pobres puede caer en el olvido debido a la ortodoxia financiera.

19 Posición del UNDG sobre los documentos de estrategia de reducción de la pobreza,documento preparado para el UNDG por el Grupo de Trabajo sobre la Pobreza, Documento3, Nueva York, 2001.

El concepto "administrativo" de gobernanabilidad en los años de ajuste estructural se basaba en la idea dedebilitar el concepto del Estado. El documento de estrategia de reducción de la pobreza, por el contrario,refuerza el papel del Estado y se apoya con mucho en la administración pública de las ciudades. Sinembargo, en muchos países en desarrollo una parte sustancial del desarrollo urbano queda fuera de lahegemonía del Estado. Las instituciones públicas (todavía) no son suficientemente fuertes para garantizar undiálogo fructífero entre las diferentes partes interesadas. Hasta la fecha se han presentado a la Junta deBretton Woods cinco documentos de estrategia de reducción de la pobreza completos, pero no está claro enqué medida los gobiernos han llevado a cabo el proceso de participación ni si han creado mecanismos parapromover el conocimiento de estas nuevas estrategias contra la pobreza. Todo parece indicar que los paísesprepararon documentos de estrategia de reducción de la pobreza basándose, en gran medida, en suspropias estrategias nacionales, que se iniciaron a principios del decenio de 1990 valiéndose de mecanismosmás bien convencionales.

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Pese a que existe el documento de estrategia de reducción de la pobreza urbana, al parecer se aplica pocosobre el terreno cuando se preparan tanto el documento provisional como el documento completo. Todavíafalta aclarar las funciones y responsabilidades de las instituciones y fortalecer sus capacidades antes deevaluar la pobreza urbana en el plano nacional y urbano y dentro de las ciudades, determinar lugares, gruposdestinatarios, así como las causas y las características de la pobreza urbana y medir las tendencias de lapobreza en el transcurso del tiempo.

II.3 El documento de estrategia de reducción de la pobreza y las estrategias de Hábitat para combatir la pobreza

En el documento de estrategia de reducción de la pobreza, el papel del sistema de las Naciones Unidas selimita a contribuir, junto con los demás asociados, a la estructuración de la estrategia de reducción de lapobreza y a ayudar a seguir de cerca los progresos que se alcancen en la consecución de los objetivosinternacionales de desarrollo.

El sistema de desarrollo de las Naciones Unidas ya se ha comprometido a prestar ayuda a muchos paísesque tienen estrategias nacionales de reducción de la pobreza, algunas de los cuales han sido el fundamentodel marco de estrategia de reducción de la pobreza consiguientes. El Grupo de Trabajo del MANUD (UNDAFen Inglés) y el UNDG sobre la pobreza ha establecido algunos objetivos estratégicos que podrían fortalecerlas estrategias de reducción de la pobreza como son el incremento de la capacidad nacional de gestión deldesarrollo para erradicar la pobreza, que comprende la capacidad de análisis de políticas, la supervisión yevaluación y la coordinación. Es más, las Naciones Unidas, por medio de las evaluaciones comunes para lospaíses, pueden proporcionar análisis temáticos y sectoriales en cuestiones como género, educación, salud,agricultura, recursos humanos, medio ambiente, etc., lo que pone de manifiesto la capacidad respectiva desus organismos constituyentes.

UN−HABITAT, en su calidad de miembro del sistema de las Naciones Unidas, tiene el mandato, laexperiencia técnica apropiada y la competencia de amplia base para prestar asistencia a los países en susesfuerzos de reducción de la pobreza a nivel de ciudades y tiene la responsabilidad de superar lasdeficiencias del marco de estrategia de reducción de la pobreza, que las instituciones de Bretton Woods hanreconocido, y de aumentar su eficacia.

La pobreza, fenómeno que por mucho tiempo se ha asociado a las zonas rurales, se ha hecho cada vez máspatente en las ciudades20. La Declaración de Copenhague, que fue resultado de la Cumbre Mundial sobreDesarrollo Social de 1995, es el primer documento de su clase en que se hace referencia específica a ladimensión urbana de la pobreza.

20 Según los distintos países y ciudades, entre 20% y 68% de los habitantes de las ciudadesviven en situaciones de pobreza, con muy poco acceso o prácticamente ninguno a losservicios urbanos básicos. Según UN−HABITAT hay más de mil millones de pobres en laszonas urbanas.

En 1996, La "Agenda Hábitat", aprobada en Estambul en la Conferencia Hábitat II (la Cumbre Urbana) seconsideró cuestión prioritaria la erradicación de la pobreza. En este documento se estableció una conexiónclara entre la promoción de asentamientos humanos equitativos, socialmente viables y sostenibles y lanecesidad de reducir la pobreza.

UN−HABITAT recibió el mandato de seguir de cerca los progresos que se alcanzaran en la ejecución de laAgenda Hábitat desarrollando un proceso apropiado para que los gobiernos, las autoridades locales y losgrupos asociados evaluaran sus propios resultados en la ejecución de los planes de acción.

El nuevo interés estratégico de UN−HABITAT en la reducción de la pobreza urbana, surgido a raíz de lacelebración de la Conferencia Hábitat II, dio por resultado la determinación de dos puntos de entradaespecíficos: buena gobernanabilidad y seguridad de la tenencia. Estas dos campañas mundiales compartenun objetivo común "Ciudades inclusivas sin tugurios". Este objetivo se persigue mediante puntos de entradaestratégicos complementarios. En la Campaña de gobernabilidad se promueven mecanismos (estrategias,foros, instrumentos) de participación, la representación política de la mujer y su participación en la adopciónde decisiones, la presupuestación de cuestiones relacionadas con el género, la auditoría pública y otrosmecanismos que garantizan una mayor responsabilidad y transparencia. La Campaña Mundial de Seguridadde la Tenencia es básicamente una tarea de promoción destinada a fomentar la seguridad de la tenencia

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para la población más pobre, especialmente la que vive en asentamientos no estructurados y tugurios21.

21 Comité de Representantes Permanentes ante UN−HABITAT, Nairobi, septiembre de 2001.

Todavía hay que profundizar en el conocimiento de la pobreza urbana. Esta profundización pasanecesariamente por el esclarecimiento del vínculo que existe entre lo que se entiende por exclusión social:trabajo y desempleo, las cuestiones relacionadas con la distribución de la riqueza y la equidad, el racismo yla xenofobia, la dimensión espacial y la ordenación urbana, la identidad y los sistemas políticos, entre otrascosas22.

22 El propio Banco Mundial (WDR2000) reconoce que hará falta comprender lasmicrorealidades de la pobreza. UN−HABITAT tiene un valor añadido en este sentido, ya quepuede realizar actividades a nivel de comunidades para elaborar información que lleve a unconocimiento normativo útil.

Dada esta débil base conceptual, como se señala en la Declaración de Recife de marzo de 1996, lasrespuestas institucionales tienden a centrarse en la generación de ingresos, sin considerar los factoressociales, políticos y psicológicos que constituyen el carácter indivisible de la pobreza. Las respuestas delsector público a la pobreza suelen basarse también en la simplificación del concepto de pobres reduciéndoloa un grupo homogéneo. En realidad, dado que las dificultades, necesidades y capacidades de los pobres sonmuy diversas, es menester que la evaluación que se haga y la respuesta que se dé sean diferenciadas, perocoordinadas23.

23 La pobreza urbana, un reto mundial, "La Declaración de Recife", Encuentro Internacionalde Recife sobre la Pobreza Urbana, UN−HABITAT, marzo de 1996.

En los últimos años, UN−HABITAT ha estado a la vanguardia de la creación de conciencia acerca de lapobreza urbana en todas sus dimensiones y de la intensificación del debate normativo sobre la erradicaciónde la pobreza en las zonas urbanas.

En estos momentos se admite, en general, que las ciudades pueden hacer las veces de motoresinternacionales, nacionales y regionales del crecimiento económico y de centros de creatividad tecnológica ycultural y de desarrollo humano. Las ciudades promueven el progreso social y mejoran el estado general dela salud facilitando un mayor acceso a los servicios sociales. Como se establece en la Agenda Hábitat, «Losasentamientos urbanos bien planificados y administrados encierran la promesa del desarrollo humano y de laprotección de los recursos naturales del mundo por su capacidad de sustentar a gran número de personaslimitando al mismo tiempo sus efectos en el medio ambiente»24.

24 UN−HABITAT, "Programa de Hábitat" 1996.

Por otra parte, en un mundo cada vez más globalizado, las ciudades desempeñan una función claveasegurando una nueva conectividad entre los agentes económicos y las actividades que se realizan en todoel planeta. Las ciudades ejercen una enorme influencia en la economía mundial y tienen grandesposibilidades de contribuir al desarrollo de las regiones que las circundan.

Muchos de los programas que ha apoyado UN−HABITAT durante el último decenio se ejecutaron a nivel deciudades con el objetivo de reforzar las capacidades de las autoridades locales y de sus asociados deformular y llevar a la práctica planes de acción locales de reducción de la pobreza. Estos planes integranorgánicamente diferentes componentes como el acceso sostenible a la tierra; la vivienda y la infraestructurabásica con las actividades de generación de ingresos; y el desarrollo de un entorno económico sólido, laintegración social y la seguridad urbana.

La intervención estratégica del Programa Hábitat para combatir la pobreza en los asentamientos humanos esuno de los aspectos en que se hace más visible las ventajas comparativas a nivel de la coordinación.UN−HABITAT ha estado promoviendo una coherencia en las políticas a este nivel en dos esferasfundamentales: vivienda adecuada para todos (en particular mejora de las tugurios) y desarrollo urbanosostenible. Las actividades de UN−HABITAT pueden complementar y hacer más eficaz el marco deestrategia de reducción de la pobreza que impulsan los cinco cambios ya mencionados (véase el punto 19)

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mediante:

A. La promoción de actividades a nivel de ciudades y comunidades

UN−HABITAT puede desempeñar una función más amplia en el proceso de elaboración de los documentosde estrategia de reducción de la pobreza, promoviendo medidas a nivel de ciudades, mediante lamodificación del documento de estrategia de reducción de la pobreza urbana o por medio de las estrategiasde desarrollo de las ciudades y en cuestiones macroeconómicas, por ejemplo, mediante la promoción depolíticas en materia de gastos públicos que promuevan el desarrollo humano a largo plazo con unaviabilización económica a más corto plazo en esferas que surten un efecto multiplicador en la economía, asaber el microcrédito, la tierra y la vivienda25 y demás activos fundamentales para beneficiar a los pobres.

25 De hecho, como se indica en el Informe Mundial sobre los Asentamientos Humanos 2001,"las inversiones en vivienda constituyen entre 2% y 8% del PNB; entre 10% y 30% de laformación de capital bruto; entre 20% y 50% de la riqueza acumulada y entre 10% y 40% delgasto de los particulares". UN−HABITAT, Ciudades en un mundo cada vez más globalizado,Nairobi, 2001.

UN−HABITAT ha estado muy bien representado en un gran número de ciudades y países durante muchosaños prácticamente sin interrupción. El Programa podría aprovechar su propia experiencia en el desarrolloinstitucional y comunitario a nivel local para apoyar la formulación de políticas apropiadas en relación con lapobreza dentro del documento de estrategia de reducción de la pobreza y el fortalecimiento de lascapacidades a los niveles central y local para ejecutar estas políticas26.

26 El Programa podría ayudar también a ejecutar actividades de proyecto a nivel decomunidades y ciudades, aprovechando su experiencia, es decir el conocimiento de lasrealidades, los problemas, las aspiraciones, los recursos y la energía a este nivel.

Además, el Programa Hábitat podría seguir facilitando un proceso de diálogo urbano documentado y decreación de consenso sobre estrategias de desarrollo en favor de los pobres con el gobierno y la sociedadcivil. Si se afianzan los derechos y se hace participar a todos, se podría consultar a la población para queésta determine cuáles son sus principales problemas y, de paso, lograr su contribución activa en laestructuración de estrategias de reducción de la pobreza a nivel local. Esto podría complementar laaplicación de una estrategia nacional de reducción de la pobreza, lo que garantizaría el seguimiento y lasupervisión de los efectos de la estrategia en las condiciones de vida en las ciudades, especialmente las delos pobres.

B. El desarrollo de actividades e instrumentos metodológicos para integrar plenamente a los pobresen el proceso de desarrollo.

Por regla general, los estudios y las propuestas para reducir la pobreza abundan en ideas, pero son unchasco al nivel de su aplicación. Algunos buenos resultados obtenidos hasta la fecha, que indican a lasclaras que la reducción de la pobreza empieza por prestar oídos a los pobres, promover sus iniciativas ydarles una oportunidad, hacen abrigar esperanzas. Las dos Campañas que UN−HABITAT y sus asociadosestán lanzando en el mundo y las demás actividades del organismo (la supervisión de la aplicación de laAgenda Hábitat y las actividades regionales para ensayar nuevos métodos e instrumentos) sitúan a lospobres en el centro del interés por el desarrollo urbano sostenible. La experiencia de UN−HABITAT, derivadade más de 20 años de trabajo con las ciudades, confirma la necesidad de establecer un gobierno inclusivo,moderno y democrático que haga viable la lucha colectiva contra la pobreza. En este contexto, el ProgramaHábitat proporciona algunos de los instrumentos para hacer de los pobres los principales interesados en elproceso, integrándolos en módulos de actividades y prestando apoyo a las comunidades en la ejecución deesos módulos. Estos instrumentos dimanan de la experiencia ganada en la vida real a nivel de ciudades entodo el mundo.

C. El fomento del sentido de propiedad, del compromiso y de la participación tanto a nivel local comocentral

Es evidente que ni siquiera los modelos o guías más refinados de reformas pueden substituirse a un mayorconocimiento de las capacidades de ejecución de un país ni al compromiso nacional.

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Según el documento de estrategia de reducción de la pobreza, los gobiernos son los responsablesprimordiales de las estrategias de reducción de la pobreza y están encargados de ese proceso. Ahora bien,la experiencia del Programa Hábitat demuestra que esa propiedad sólo es posible si se comparte consectores representativos de la población, ya que el compromiso se derivará de la participación activa de losinteresados. Ambas cosas requieren una amplia difusión de información y un debate con los gruposrepresentativos nacionales. UN−HABITAT procura institucionalizar un enfoque participativo del desarrollo y laordenación sostenibles de los asentamientos humanos, basado en un diálogo permanente entre todos losque participan en el desarrollo urbano (el sector público, el sector privado y las comunidades, especialmentelas mujeres)27.

27 UN−HABITAT, "The Global Campaign for Good Urban Governance−Report on the"Inclusive Cities Database", Draft 0, 2001.

Uno de los mecanismos que han demostrado su utilidad en facilitar la participación es la "consulta con laciudad". Se trata tanto de un método como de un proceso para hacer participar a los ciudadanos y a otrosinteresados principales de la ciudad para tratar de resolver cuestiones urbanas como la prestación deservicios y la creación de infraestructura y también para dar forma a las políticas y prácticas públicas. Elproceso consultivo promueve una ética del compromiso cívico y de la ciudadanía y aumenta la transparenciay la responsabilidad de los funcionarios municipales ante los ciudadanos28. En este proceso, los interesadoscomparten información y determinan las prioridades que habrán de abordarse; elaboran estrategias y planesde acción en conjunto y participan en su ejecución. La aprobación de estos principios y los instrumentosprácticos harán que se arraigue el sentido de propiedad de manera que llegue a ser el eje central del procesode desarrollo.

28 UN−HABITAT, "Tools to Support Participatory Urban Decision−Making", UrbanGovernance Toolkit Series, Nairobi, 2001.

D. La promoción de enfoques más integrados del desarrollo sostenible y la reducción de la pobreza.

En pocos proyectos se abordan de manera integrada los problemas asociados al desarrollo urbanosostenible y a la reducción de la pobreza. La experiencia demuestra que el crecimiento económico no essostenible en un entorno en el que las cuestiones de equidad y distribución equitativa no se atienden. Losprogramas que abordan la pobreza se han basado en enfoques descompartimentados que dan lugar aintervenciones sectoriales, y es cada vez más evidente que las políticas autónomas y las intervencionesindividuales no bastan para poner fin a la exclusión y romper el círculo de pobreza. No obstante, como seestableció en la Declaración de Recife "forjar nuevas relaciones exige cambios institucionales y culturales deenvergadura. Para ello hace falta conciliar la diversidad y el cambio superando la rigidez y lacompartimentación de las estructuras burocráticas"29.

29 La pobreza urbana, un reto mundial, "La Declaración de Recife", Encuentro Internacionalde Recife sobre la Pobreza Urbana, UN−HABITAT, marzo de 1996.

Para lograr el desarrollo urbano sostenible y la erradicación de la pobreza hace falta aumentar la integraciónde los objetivos económicos, sociales y políticos en un marco general coherente con miras a fortalecer losvínculos positivos entre el crecimiento económico, el progreso social y las reformas democráticas. Losinstrumentos deL Programa Hábitat para apoyar la adopción de decisiones con participación ayudan a darcarácter oficial a los conceptos y acuerdos colectivos que son necesarios para formular estas políticasintegradas y para aplicar la estrategia30, estableciendo también mecanismos para captar la atención de loslegisladores, de manera que acepten las prioridades determinadas por las comunidades como imperativos depolítica. Los instrumentos de participación abren en este sentido los procesos oficiales de asignación derecursos a un conjunto mayor de protagonistas políticos, ya que tienen un carácter político y técnico a la vez.

30 Ibid.

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Ethiopia, poverty inside a house.

© Eduardo López Moreno

E. La reducción de la pobreza procurando establecer plazos y parámetros.

Los indicadores de la pobreza urbana en el documento de estrategia de reducción de la pobreza sonsuficientemente amplios para evaluar la pobreza, determinar las intervenciones de carácter normativo y medirlos resultados31. Pero son a corto plazo. Si bien un período de tres años corresponde al marco cronológico delas operaciones de préstamo del Banco y del Fondo, es manifiestamente demasiado breve para generar unprogreso en la reducción de la pobreza tan significativo que pueda registrarse por medio de indicadores demonitoreo.

31 Los indicadores urbanos del documento de estrategia de reducción de la pobreza sebasan en gran medida en el sistema de indicadores urbanos comparados elaborados porUN−HABITAT para el Programa de indicadores urbanos.

Las estrategias de lucha contra la pobreza sólo se pueden llevar a la práctica si están en consonancia con lapolítica de desarrollo de cada país, o si son parte de ésta. Por consiguiente, la reducción de la pobreza es unproceso gradual y sostenido que requiere una metodología a largo plazo, algo que se debe tener presente alestablecer los objetivos y seleccionar los instrumentos en cada etapa.

Un amplio consenso general se observa en los objetivos de desarrollo expuestos en la Declaración delMilenio. Se da a entender que dichos objetivos, que son indicadores centrales del bienestar individual, pasana ser el interés principal a la hora de trazar estrategias nacionales de reducción de la pobreza. Sin embargo,el único objetivo aceptado para los asentamientos humanos fue tomado de la iniciativa "Ciudades sinTugurios"32. Los países no deberían traducir de una manera simplista este objetivo sin incluir otros objetivosde desarrollo urbano sostenible o, lo que es peor, sin incluir la pobreza urbana en todos los documentos deestrategia de reducción de la pobreza (véase el punto 23)33.

32 En la Meta se establece: "hacer una mejora significativa en las vidas de como mínimo 100millones de habitantes de tugurios para 2020, como se propone en la iniciativa "Ciudades sinTugurios". Indicadores de la Declaración del Milenio. UN−HABITAT y la División deEstadística de las Naciones Unidas se han considerado fuentes de datos en relación coneste objetivo.

33 Como se reconoce en algunos de los primeros documentos provisionales de estrategia dereducción de la pobreza, remítase por ejemplo a los informes de Tanzania y Mozambique.

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La experiencia del Programa Hábitat demuestra que es posible alcanzar los objetivos internacionales dereducción de la pobreza a nivel de asentamientos humanos. En el marco de los documentos de estrategia dereducción de la pobreza, los países podrían utilizar los indicadores de la Agenda Hábitat como parámetrosintermedios y a largo plazo del progreso34, integrándolos en el conjunto básico de indicadores nacionalespara la preparación de estrategias de reducción de la pobreza35.

34 Las Metas Internacionales de Desarrollo y los Objetivos Internacionales de Desarrollo sebasan en las conferencias mundiales de las Naciones Unidas del decenio de 1990. Como seindica en la metodología de estas metas y objetivos, los indicadores propuestos no son niexcluyentes y exhaustivos. Su selección no implica que disminuya el compromiso con lasdemás metas aceptadas por la comunidad internacional en las conferencias internacionaleso en otros foros (OCDE, Measuring Development Progress, 1999).

35 Esto obligará a que, conjuntamente con los interesados, el Programa de indicadoresurbanos de Hábitat establezca los indicadores que se utilizarán y tal vez crear un coeficientede pobreza al que se pueda seguir los pasos en el transcurso del tiempo a niveles urbano ysuburbano.

En conclusión, quizás una de las lecciones importantes que se puedan extraer del ajuste estructural es que lodecisivo para lograr el desarrollo sostenible es una ordenación adecuada de los asentamientos humanos,algo que forma parte integrante de la lucha general por erradicar la pobreza. De ahí que la capacidad degestión de las ciudades y la activa participación de los ciudadanos sean fundamentales para promover laestabilidad económica y social y garantizar la equidad. En la Agenda Hábitat se reconoce que la batalla por eldesarrollo sostenible se ganará o se perderá en las ciudades. Por tanto, las ciudades tienen que serfuncionales, económicamente eficientes, equitativas e inclusivas.

III. Ciudades inclusivas y ciudades productivas: conceptos de la reducción de la pobreza urbana quese refuerzan mutuamente

III.1 Gobernabilidad urbana, vía para la reducción de la pobreza

La reducción de la pobreza es un desafío social, económico y político. Roza cuestiones delicadas que tienenque ver con los derechos y las demandas legítimas. Con miras a abordar no sólo los efectos más palpablesde la pobreza en las condiciones de vida sino también algunas de sus causas y mecanismos dereproducción, es menester dar más visibilidad a la pobreza en la agenda política del mundo.

Hace falta un diálogo inclusivo en el que participen todos los interesados, no sólo como estrategia para crearconsenso sino para promover el conocimiento de las difíciles opciones implícitas en su solución. Lasciudades son el terreno apropiado para ello; se han ganado una nueva influencia política, económica y social.Las ciudades tienen la posibilidad de aprovechar al máximo los beneficios y compensar las consecuenciasnegativas de la mundialización36.

36 Asamblea General de las Naciones Unidas, vigésimo quinto período extraordinario desesiones, "Declaración sobre las ciudades y otros asentamientos humanos en el nuevomilenio", UN−HABITAT, 2001.

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India, selling in the sea.

© UN−HABITAT

Sin embargo, es poco probable que los gobiernos débiles o no representativos puedan asumir estaresponsabilidad. Por tal motivo, las ciudades necesitan planteamientos y metodologías concretos paramejorar el gobierno, para planificar y actuar con un criterio estratégico a fin de reducir la pobreza urbana y laexclusión social y para mejorar la condición económica y social de todos los ciudadanos y proteger el medioambiente de manera sostenible.37. La Campaña Mundial postula que un buen gobierno es una premisa vitalpara lograr la eficiencia económica, una mayor equidad social, sensibilidad respecto de las cuestiones degénero y también mejorar las condiciones de vida y de trabajo.

37 Ibid.

En los últimos años se ha observado un aumento de los conocimientos acerca del papel central de laspolíticas sociales y económicas como factor productivo para el desarrollo económico y además como mediode promover la cohesión social38. El enfoque estratégico del Programa Hábitat es que la ciudad inclusiva y laciudad productiva son conceptos que se refuerzan mutuamente. Las intervenciones del organismo están enconsonancia con estos adelantos en materia de política y con las experiencias. Por una parte, promueven undiálogo con la sociedad civil, los interlocutores sociales y los gobiernos con miras a desarrollar sociedadesmás inclusivas y, por otra, un crecimiento económico que se revierta en la reducción de las desigualdades,aprovechando las capacidades de los pobres y dándoles acceso a los recursos productivos (tierras, créditos,infraestructura, tecnología y formación).

38 Copenhague+5, UE, Respuestas a la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social, junio de2000.

El mejor entorno para combatir la pobreza y, paralelamente, estimular la integración social en el transcursodel tiempo son las ciudades inclusivas y productivas. En la estrategia del Programa Hábitat se propone unprograma para ayudar a las ciudades a desarrollarse con arreglo a estas dos dimensiones interrelacionadas.La inclusividad no es sólo un simple tratamiento de la diversidad social sino también una cuestión defortalecimiento y creación de oportunidades. Es además un factor esencial de la productividad económica (ypor consiguiente de la sostenibilidad económica), que abarca la protección del medio ambiente39. Laproductividad no tiene que ver solamente con el crecimiento y el desarrollo económico, sino también con lacreación de empleos, especialmente para los pobres (alentando actividades que emplean a un gran númerode trabajadores y mejorando su acceso a los medios de producción) a fin de incrementar su participación ysu capacidad para valerse por sí mismos.

39 Stren Richard, "Thinking about urban inclusiveness", en: Debate sobre Hábitat,UN−HABITAT, Vol. 7. No. 1,2001.

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III.2 El otorgamiento de garantías jurídicas con respecto a la tenencia: premisa del desarrollo

El Programa Hábitat promueve también medios y condiciones directos para erradicar la pobreza urbanamediante el fomento del desarrollo social y económico en las ciudades. El otorgamiento de garantías jurídicasa la tenencia es uno de los catalizadores más importantes en la estabilización de las comunidades y, porende, en la creación de condiciones para mejorar la vivienda, reducir la exclusión social, dar un mayoracceso a los servicios urbanos, impulsar la inversión de las sociedades y de los particulares y mejorar elentorno urbano. Además de reafirmar el derecho a la vivienda, las garantías jurídicas con respecto a latenencia garantizan la estabilidad social, la dignidad humana y el desarrollo urbano. En la Campaña Mundialde Seguridad de la Tenencia se propone una estrategia para hacer participar muy activamente a los pobresen el planeamiento de soluciones y la aplicación de mecanismos que tienen que ver con estas cuestiones. LaCampaña parte del supuesto de que el respeto de esos derechos y el otorgamiento de las garantías jurídicascon respecto a la tenencia surten efectos positivos perdurables en interesados muy diversos (y en la ciudadpropiamente dicha)40.

40 Tebbal Farouk and Ray Kalyan, "Housing the Urban Poor"; en: Debate sobre Hábitat,UN−HABITAT, Vol. 7, No. 3, Nairobi, septiembre de 2001

Las autoridades municipales están en mejores condiciones de influir directamente en el bienestar de losciudadanos, ya que están más cerca de ellos y pueden mediar en la gestión o la viabilización a los demásasociados locales de la prestación de servicios públicos y de otra índole que son vitales y en el apoyo aéstos. Las condiciones de pobreza se mitigan aumentando el acceso a los servicios públicos básicos en losplanes de mejoramiento de los asentamientos. UN−HABITAT y el Banco Mundial emprendieron la "iniciativaAlianza de Ciudades" (1999) para materializar el concepto de "Ciudades sin tugurios", tratando de fomentarnuevos instrumentos, enfoques prácticos y el intercambio de conocimientos para promover el desarrolloeconómico local como forma directa de atacar la pobreza urbana. Las actividades de la Alianza de Ciudadescontribuyen directamente a la ejecución de la Agenda Hábitat.

III.3 Un enfoque integrado con intervenciones selectivas

UN−HABITAT postula que es difícil lograr una reducción de envergadura de la pobreza si no se cuenta conotros recursos y con criterios innovadores y de participación dirigidos a lograr cambios estructurales reales anivel local. Sin embargo, para que un enfoque tenga éxito tiene que concebirse a largo plazo y hay que hacerintervenciones selectivas a mediano y corto plazos.

El Programa Hábitat y sus asociados trabajan en ese sentido, estableciendo una perspectiva amplia ypluridimensional de la reducción de la pobreza urbana. Las intervenciones deben ser conceptualizadas adiferentes niveles que van desde la formulación de políticas a la práctica complementadas con actividades deformación y medidas de fomento de la capacidad. Esas intervenciones abarcan:

A. El fomento de la participación en pro del acceso universal a los recursos y de los derechoshumanos

Desde que se aprobó la Declaración de Derechos Humanos en 1948, el derecho a la vivienda se hareconocido como un componente importante del derecho a un nivel de vida adecuado y, por consiguiente,como instrumento clave en la lucha contra la pobreza.

Desde 1993, UN−HABITAT ha puesto empeño en intensificar sus actividades relacionadas con el ejerciciopleno y creciente de este derecho reconocido en los instrumentos internacionales. El Programa Hábitat,conjuntamente con la OACDH, ha elaborado un marco para iniciar un Programa mundial de las NacionesUnidas sobre el derecho a la vivienda. Este Programa podría ayudar a los Estados y a otros interesados allevar a la práctica este postulado relativo a una vivienda adecuada consagrado en los instrumentos dederechos humanos durante la preparación de los documentos de estrategia de reducción de la pobreza.

Sin embargo, el acceso desigual a las tecnologías de la información y las comunicaciones, particularmenteen los países en desarrollo, redunda en la incapacidad de los gobiernos y los habitantes para aprovechar almáximo sus recursos. Por tal motivo, tiene importancia decisiva potenciar el papel de los pobres y los grupos

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vulnerables, entre otras cosas, mediante mecanismos de participación que abarquen desde el conocimientode los derechos consagrados en la legislación hasta la garantía de que tengan acceso a las nuevastecnologías, en particular las de la información.

B. Apoyo a la formulación de políticas sobre pobreza urbana que beneficien a los pobres

La ampliación de la autoridad política de los gobiernos municipales, la importancia del proceso deurbanización y la concentración de la pobreza en las zonas urbanas claman por la adopción de políticasapropiadas y la creación de condiciones institucionales que forjen ciudades y poblados sostenibles.

Una de las tareas difíciles cuando se trata de buscar soluciones a la pobreza es la de elaborar una estrategiageneral que reúna en un marco coherente las actividades nacionales y las locales. Lo esencial de laestrategia del Programa Hábitat es apoyar a los gobiernos locales y a los organismos públicos a fin deayudarles a formular y aplicar estrategias de lucha contra la pobreza, y asegurar que la población local, lascomunidades y los representantes sociales y políticos participen en la formulación y ejecución. Estas políticascontribuyen a ir eliminando los riesgos, la vulnerabilidad y los mecanismos de exclusión, por lo que losgobiernos deberían poner empeño en lograr que la agenda urbana ocupara el lugar que le corresponde en eldocumento de estrategia de reducción de la pobreza.

C. Promoción de estrategias de habilitación que aumenten el acceso a la vivienda y a los serviciosbásicos

La pobreza es un concepto en evolución y la manera en que este concepto se utiliza no es neutral. Sinembargo, tiene muchos sinónimos. Pobreza significa exclusión social (privación de la oportunidad departicipar en la sociedad o desposesión gradual de los recursos y de los vínculos sociales). Significa tambiéndesventaja en todas sus formas, miseria humana, dependencia, inestabilidad social y morbosidad económica.Por consiguiente, presenta muchas facetas; sin embargo, una de las características más importantes de lapobreza es la incapacidad del individuo de proporcionarse vivienda y servicios básicos. A este nivel, el papelfundamental del Programa Hábitat es el de crear un entorno propicio para promover actividades y medidasestratégicas que amplíen los servicios para los pobres urbanos, incluso mejorando los barrios urbanos debajos ingresos.

IV. Conclusión

El marco de estrategia de reducción de la pobreza ha sustituido definitivamente al ajuste estructural y seguirávigente al menos para los países pobres más endeudados y los países que sólo reciben financiamiento de laAIF. Pocos dudan de que estos documentos podrían ayudar a abordar las enormes tareas de la reducción dela pobreza, pero las dificultades que se han planteado en otros párrafos comprometerán su eficacia si no seestablece una asociación estratégica y no se llevan a cabo más actividades de colaboración. La iniciativa delBanco Mundial y el UN−HABITAT en el marco de Alianzas de Ciudades es un mecanismo que posiblementelogre una mayor armonía y coherencia en el sector de los asentamientos humanos, que abarca a un grupo deinteresados más amplio integrado por organismos de desarrollo, donantes y asociaciones de autoridadeslocales. El reforzamiento de las sinergias y un mayor aprovechamiento de las esferas de competenciaindividuales y de las ventajas relativas de los diferentes organismos e instituciones es condición fundamentalpara que la reducción de la pobreza entre en cauce como uno de los objetivos del desarrollo.

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