FIZCALIZACIN TRIBUTARIALas facultades de la Administracin TributariaDe acuerdo al Cdigo Tributario (CT) aprobado por Decreto Supremo N 135-99-EF1 y sus modificatorias, las facultades de la administracin Tributaria son tres:

Facultad de Recaudacin Esta facultad es central en toda Administracin Tributaria y es aquella destinada a procurar el pago de la obligacin tributaria, ya sea de manera voluntaria (pre coactiva) o, en su defecto, de manera coercitiva (coactiva). El ejercicio de esta facultad implica definir acciones de cobranza segn sea el caso del contribuyente, tomando en cuenta el estado de la deuda, su antigedad o la naturaleza de los contribuyentes (segmentacin de cartera).

Facultad de Determinacin y FiscalizacinSi bien el CT trata esta facultad como una sola, en la prctica muchas veces se considera que son dos facultades distintas.Primero, la facultad de determinacin es la competencia de la Administracin de identificar la generacin de hechos gravados que den lugar al nacimiento de tributos en el caso municipal, el impuesto predial, por ejemplo- y de calcular la obligacin tributaria. Normalmente, la determinacin tributaria se lleva a cabo en las reas de atencin al pblico, servicios al contribuyente o registro.La fiscalizacin consiste en inspeccionar y verificar el cumplimiento de las obligaciones tributarias de los contribuyentes, por ejemplo, revisando las declaraciones juradas presentadas o hechos gravados que no hayan sido declarados. Como consecuencia de la fiscalizacin se emite nueva determinacin donde se revelan subvaluaciones u omisiones (ver recuadro en la pgina siguiente).

Facultad SancionadoraLa facultad de sancionar tiene como fin disuadir y corregir el comportamiento del contribuyente, desincentivando el incumplimiento de las obligaciones formales. El uso de esta facultad est relacionado a la estrategia de cobranza que se quiera implementar. En principio se prefiere que las sanciones no resulten excesivamente gravosas para el contribuyente, evitando la desproporcionalidad entre el incumplimiento y la sancin.

A continuacin desarrollaremos los objetivos de la facultad de fiscalizacin, para entender luego de qu manera sta se hace operativa en una Administracin Tributaria.

Objetivos de la fiscalizacin tributariaBajo la perspectiva expuesta, debemos sealar algunos de los objetivos que busca el proceso de fiscalizacin que realiza toda administracin tributaria a travs de su rea de Fiscalizacin:

Ampliacin de la base tributariaUno de los resultados ms notorios de la labor fiscalizadora de una administracin tributaria es la ampliacin de la base tributaria, la misma que permite a la municipalidad mejorar su nivel de recaudacin luego de concluido el proceso de fiscalizacin. Por ejemplo, como producto de la fiscalizacin del Impuesto Predial durante un ao, se incrementar la recaudacin en los ejercicios fiscales siguientes.

Incremento de los niveles de recaudacinEs evidente que la implementacin del rea de Fiscalizacin dentro de una administracin tributaria obedece a la necesidad de mejorar y de hacer sostenible el nivel de ingresos de las municipalidades a travs de la generacin de una deuda derivada de la deteccin de omisos y subvaluadores.

Maximizacin del cumplimiento voluntario de las obligaciones tributariasOtro objetivo fundamental de la fiscalizacin tributaria es promover el conocimiento de las obligaciones que tienen los contribuyentes fiscalizados con la Administracin Tributaria, a fin de evitar que se apliquen las sanciones correspondientes. La fiscalizacin tributaria busca demostrarle al contribuyente que lo detectado en el proceso de fiscalizacin es justamente aquello que no declar. Con ello propiciaremos que en adelante el contribuyente cumpla oportunamente con sus obligaciones tributarias de acuerdo a lo que establece la ley.

Generacin de conciencia tributariaConjuntamente con la generacin de riesgo deben desplegarse esfuerzos orientados a la formacin de una conciencia tributaria, a travs de campaas en los colegios, institutos y universidades. Del mismo modo, se recomienda la difusin en medios masivos como la radio y/o televisin sobre la importancia del cumplimiento de las obligaciones tributarias con los municipios.

Percepcin de riesgoComo parte de su estrategia, la Administracin Tributaria debe generar en los contribuyentes la percepcin que al incumplir con sus obligaciones tributarias se exponen al riesgo de ser sancionados. Esta percepcin se producir en la medida que los programas de fiscalizacin que se implementen y ejecuten, estn acompaados de una adecuada campaa de informacin. Esto ayudar a elevar la percepcin del contribuyente de la necesidad de cumplir con su obligacin tributaria para no poner en riesgo su patrimonio.

El ejercicio de la facultad de fiscalizacinLa facultad de fiscalizacin se ejerce concretamente a travs de tres actividades, segn lo establece el artculo 62 del CT: la inspeccin, la verificacin y el control de cumplimiento de las obligaciones tributarias. El mismo artculo menciona que es posible fiscalizar incluso a aquellos contribuyentes que gocen de inafectaciones, exoneraciones o beneficios tributarios.

Dicho artculo tambin seala que la fiscalizacin se ejerce en forma discrecional2. Por esta razn, la Administracin Tributaria debe ejercer su funcin fiscalizadora en forma selectiva. Es decir, debe determinar un grupo de contribuyentes del universo existente para verificar su grado de cumplimiento. Algunas de las facultades discrecionales aplicables a los gobiernos locales, son:1. Exigir la presentacin de informes y anlisis relacionados con hechos imponibles, as como la exhibicin de documentos relacionados con hechos que pudieran generar una obligacin tributaria, en la forma y condiciones solicitadas. Para esto se podr otorgar un plazo que no podr ser menor de tres (3) das hbiles.

2. Requerir informacin a terceros, as como la exhibicin de sus libros, registros, y documentos relacionados con hechos que pudieran generar una obligacin tributaria, en la forma y condiciones solicitadas. Para esto se podr otorgar un plazo que no podr ser menor de tres (3) das hbiles.

3. Solicitar la comparecencia de los deudores tributarios o terceros para que proporcionen la informacin que se estime necesaria.

4. Practicar inspecciones en los locales ocupados -bajo cualquier ttulo- por los deudores tributarios.

5. Requerir el auxilio de la fuerza pblica para el desempeo de sus funciones, que ser prestado de inmediato, bajo responsabilidad.

6. Investigar los hechos que configuran infracciones tributarias, asegurando los medios de prueba, e identificando al infractor.

7. Requerir a las entidades pblicas o privadas para que informen o comprueben el cumplimiento de obligaciones tributarias de los sujetos con los cuales realizan operaciones, bajo responsabilidad.

8. Solicitar informacin tcnica o peritajes a terceros.

9. Dictar medidas para erradicar la evasin tributaria.

El proceso de fiscalizacinNormalmente, una fiscalizacin incluye los siguientes pasos: se notifica al contribuyente con un Requerimiento, se realiza la inspeccin, se presenta al contribuyente los resultados de la inspeccin, se determina la obligacin tributaria y se emite un valor.A continuacin explicamos en mayor detalle cada uno de esos pasos: Notificacin del RequerimientoLa facultad de fiscalizacin de la Administracin Tributaria se inicia con el acto administrativo denominado Requerimiento, mediante el cual el contribuyente conoce que ser objeto de fiscalizacin. En ese sentido, se entender que la fecha de inicio del procedimiento de fiscalizacin es la de la notificacin de este documento.Es preciso sealar que el Tribunal Fiscal en varias de sus resoluciones ha conferido al Requerimiento la categora de acto administrativo, y ste se encuentra regulado tanto por el CT como por la Ley del Procedimiento Administrativo General (Ley N27444).Por otro lado, es preciso sealar que si bien es cierto el Requerimiento es considerado un acto administrativo, ste no es un acto reclamable4, toda vez que de acuerdo a lo establecido en el artculo 135 del CT, slo son actos reclamables las Resoluciones de Determinacin, las rdenes de Pago, las Resoluciones de Multa, entre otros. Lo nico que cabra en un proceso de fiscalizacin, y slo antes de la emisin de los valores, es una Queja ante el Tribunal Fiscal, la misma que slo podr versar sobre algn error en el procedimiento de fiscalizacin y, como se ha sealado, slo podr interponerse hasta antes de la emisin de los valores (Resolucin de Determinacin, Orden de Pago y/o Resolucin de Multa). En el procedimiento de Queja, el Tribunal Fiscal no evala los temas de fondo, sino tan slo que el procedimiento de determinacin haya sido llevado a cabo de manera adecuada.

En cuanto a los requisitos para la validez del Requerimiento, podemos sealar los siguientes: Competencia. Objeto o contenido: lcito, preciso, fsica y jurdicamente posible, etc. Finalidad pblica. Motivacin (justificacin objetiva). Claridad y precisin en lo referido a informacin requerida y plazos de cumplimiento. Firma del funcionario competente. Firma del contribuyente o representante legal, o constancia de la negativa de su firma o de la recepcin del requerimiento. Consignacin de fecha de inicio y cierre. Razonabilidad en el otorgamiento de plazos para entregar la informacin solicitada. Debe hacerse por escrito.

InspeccinEl CT no ha regulado expresamente la forma como deben ser programadas las diligencias de inspeccin. Por lo tanto, de acuerdo a lo sealado en la Norma IX del Ttulo Preliminar del CT, resulta de aplicacin supletoria lo establecido en el primer prrafo del artculo 141 del Cdigo Procesal Civil.Segn esta norma, las actuaciones judiciales se practican puntualmente en el da y hora hbiles sealados. Asimismo, resulta aplicable lo previsto en el artculo 147 del mismo texto legal, que seala en su ltimo prrafo, que entre la notificacin para una actuacin procesal en el caso de la fiscalizacin, el acto de inspeccin- y su realizacin, deben transcurrir por lo menos tres das hbiles, salvo disposicin distinta de dicho cdigo.

Ahora bien, centrndonos en la fiscalizacin del Impuesto Predial resulta importante establecer mecanismos idneos para llevar a cabo el proceso de inspeccin.6 Es decir, que al momento de emitir el requerimiento debemos sealar en la medida de lo posible, la fecha y hora de la inspeccin, as como la identificacin del o de los funcionarios que llevarn a cabo esta labor. De esta manera se transmite confianza al contribuyente brindando informacin sobre las personas (inspectores) que se acercarn para realizar el levantamiento de las caractersticas fsicas del predio, y al mismo tiempo, se inicia o fortalece la relacin entre el contribuyente y la administracin tributaria. Es recomendable que durante el proceso de levantamiento de informacin el inspector mantenga comunicacin abierta con el contribuyente a fin de generar confianza y facilitar el intercambio de informacin. Recordemos que el contribuyente es una persona que tiene muchas dudas y desconfianza, por lo que su conducta frente a la administracin depender de cmo se inicie esta relacin.Finalmente, es preciso sealar que en esta parte del procedimiento se deber generar, de ser posible, los siguientes documentos: El acta de inicio de inspeccin, que servir como prueba de nuestra presencia en el inmueble ante un posible reclamo. El acta de trmino de inspeccin. La citacin y requerimiento de informacin. En la citacin debe constar la fecha y hora acordadas con el contribuyente para acercarse a la administracin tributaria y revisar los resultados del levantamiento tcnico (slo de las caractersticas del inmueble). Como vemos, en esta etapa existe una participacin activa del contribuyente fiscalizado, por ello es necesario dejar constancia de que siempre tuvo conocimiento del proceso de fiscalizacin.

Presentacin de resultados al contribuyenteEn la medida de lo posible, en esta etapa del proceso, los inspectores debern encargarse de dibujar los planos y elaborar la ficha de fiscalizacin correspondiente, para luego presentar los resultados tcnicos al contribuyente. Al igual que en la etapa anterior, es necesario dejar constancia de la presencia y conocimiento del contribuyente en cada etapa del proceso. Por ello, debemos procurar que el contribuyente firme la ficha de fiscalizacin para demostrar as su conformidad con los datos consignados.

Determinacin de la deudaEn esta etapa, toda la documentacin recogida y consolidada en la etapa de inspeccin - el requerimiento, los planos, las fichas registrales, la declaratoria de fbrica y otros documentos obtenidos por los inspectores y/o proporcionados por el contribuyente- debe estar en un expediente que servir de sustento para el reclculo de la deuda. Con esta informacin, y en especial con la ficha de fiscalizacin debidamente firmada por el contribuyente, se proceder a determinar la deuda por Impuesto Predial y Arbitrios, segn corresponda.Es preciso sealar que, previamente a la determinacin de la nueva deuda resultante del proceso de fiscalizacin, se deber revisar nuevamente los documentos que forman parte del expediente (nuevo control) a efectos de detectar alguna inconsistencia en el llenado de la ficha de fiscalizacin, y de esta forma reducir la posibilidad de errores materiales.

Emisin y notificacin de los valoresEl artculo 75 del CT es sumamente claro al sealar que una vez concluido el proceso de fiscalizacin o verificacin, la administracin tributaria emitir la correspondiente Resolucin de Determinacin, Resolucin de Multa u Orden de Pago, si fuera el caso. Esto nos lleva a afirmar que la administracin tributaria se encuentra obligada a emitir los valores correspondientes, no existiendo otra forma de dar por concluido un proceso de fiscalizacin.Del mismo modo, el segundo prrafo del mencionado artculo seala que la administracin podr comunicar a los contribuyentes las conclusiones del proceso de fiscalizacin, de manera previa a la emisin de las Resoluciones de Determinacin, indicando expresamente las observaciones formuladas. Ntese que esta comunicacin es facultativa, pues la administracin tributaria deber analizar si la complejidad del caso amerita o no la comunicacin de las conclusiones previa a la emisin de los valores. De ser as, deber otorgarse un plazo no menor a 3 das hbiles.Esta comunicacin previa no significa la finalizacin del procedimiento de fiscalizacin, ni la posibilidad del contribuyente fiscalizado de efectuar reclamo alguno, pues este derecho recin lo ejercer una vez emitidos los valores correspondientes. Esta comunicacin slo le permite al contribuyente rebatir o discutir los aspectos tcnicos relacionados a la inspeccin del predio -para el caso del Impuesto Predial- y la posibilidad de presentar documentacin adicional que sustente las observaciones. La documentacin que se presente luego de transcurrido el plazo otorgado por la administracin no ser tomada en cuenta en el proceso de fiscalizacin.Para complementar lo anteriormente expuesto debemos indicar que el artculo 76 del CT seala que: La Resolucin de Determinacin es el acto por el cual la Administracin Tributaria pone en conocimiento del deudor tributario el resultado de su labor destinada a controlar el cumplimiento de las obligaciones tributarias, y establece la existencia del crdito o de la deuda tributaria. Ello implica que se puede emitir una Resolucin de Determinacin tanto para comunicar al contribuyente la existencia de un saldo a favor -producto de una declaracin sobrevaluada- o, como es comn, para informarle sobre la existencia de una deuda tributaria resultante de los reclculos efectuados. En ese sentido, este documento se convierte en el acto ms importante del proceso de fiscalizacin, pues su emisin y debida notificacin ser la forma en la que la administracin tributaria ponga fin al proceso de fiscalizacin, y d inicio al cmputo del plazo para que el contribuyente, de as considerarlo, interponga los recursos impugnatorios que considere necesarios.Asimismo, el artculo 77 del CT establece los requisitos que debern tener las Resoluciones de Determinacin y las Resoluciones de Multa, sealando que es posible la emisin conjunta de ambas, siempre y cuando se trate del mismo deudor tributario, tributo y perodo, siendo posible en este caso su impugnacin de manera conjunta.Finalmente, la realizacin de una segunda fiscalizacin y determinacin respecto del mismo tributo y perodo implica que la administracin examine situaciones distintas a las fiscalizadas anteriormente, pues lo contrario significara infringir el principio de seguridad jurdica.7 En ese sentido, la administracin tributaria slo podra fiscalizar nuevamente un perodo y tributo previamente fiscalizado en los siguientes casos excepcionales: Si se presentan los supuestos de revocacin, modificacin, sustitucin o complementariedad de sus propios actos administrativos establecidos en el art. 108 del CT. Aqu es preciso sealar que el numeral 2 de este artculo tambin presenta la posibilidad de iniciar una nueva fiscalizacin cuando se verifique que el contribuyente, al momento de la fiscalizacin, ocult informacin que influya en el resultado del proceso. Del mismo modo, se podr iniciar un nuevo proceso por los periodos y tributos fiscalizados, cuando se compruebe que hubo complicidad entre el personal de la administracin tributaria y el contribuyente para favorecer a ste ltimo.

Cuando se presenta una solicitud de devolucin de pagos indebidos o en exceso (artculo 39 del CT). De acuerdo a la facultad de reexamen establecida en el art. 127 del CT, se podr revisar periodos fiscalizados para determinar hechos controvertidos o efectuar nuevas comprobaciones.

ORGANIZACIN DE LA UNIDAD DE FISCALIZACIN

La unidad de fiscalizacin como parte de la Administracin TributariaLa estructura orgnica ideal de toda administracin tributaria debe contar con cuatro unidades operativas bsicas para un adecuado funcionamiento. Estas son: La Unidad de Atencin al Ciudadano. La Unidad de Fiscalizacin. La Unidad de Control de Cumplimiento. La Unidad de Cobranza.

Funciones de la unidad de fiscalizacinLa funcin principal de la unidad de fiscalizacin es, lgicamente, desempear de manera eficaz y eficiente el proceso de fiscalizacin. Como hemos visto en el captulo anterior, este proceso implica una serie de actividades (desde la notificacin del requerimiento hasta la emisin y notificacin del valor), que deben distribuirse por equipos.Una distribucin del trabajo podra ser, por ejemplo, en dos reas, teniendo una concentrada en las inspecciones y una segunda, dedicada a la determinacin de la deuda. A continuacin vamos a revisar los perfiles de los colaboradores de estos equipos y veremos cmo para tareas diferentes, se requerirn personas con competencias y conocimientos diferentes.

ASPECTOS OPERATIVOS PARA LA FISCALIZACIN DEL IMPUESTO PREDIAL

El Impuesto Predial es el tributo que representa ms retos operativos para la fiscalizacin tributaria, tanto en su valorizacin como en su determinacin. Esto debido a que involucra diversos aspectos, como la obtencin del autovalo de los predios (reas techadas, reas de terreno, categoras constructivas, aranceles, antigedad, estado de conservacin, material estructural predominante, obras complementarias, otras instalaciones fijas y permanentes, etc.), que requieren de un profundo y adecuado adiestramiento del fiscalizador en materia de construccin (conocimiento de sistemas de construccin, materiales y acabados), as como en tasaciones reglamentarias.

Diseo de la estrategia de fiscalizacinLa fiscalizacin se debe entender como un proceso de levantamiento de informacin selectivo -a diferencia del levantamiento catastral, que es masivo-, que se desarrolla a partir de la identificacin del universo fiscalizable. El universo fiscalizable es una base de datos con informacin comparativa que permite depurar y detectar antes de la inspeccin y de forma masiva, aquellos predios en situacin de posibles omisos o subvaluados. Para identificar este universo se debe conocer las fortalezas y debilidades de la Administracin Tributaria, y a partir de all optar por el mtodo de seleccin de cartera ms acorde con esta realidad.

Una buena estrategia debe tener en cuenta que el proceso de fiscalizacin del Impuesto Predial tiene un costo inherente (transporte, equipos, personal, tiempo, materiales). Por lo tanto, para que sea un proceso eficiente es muy importante que el tributo que se espera recaudar como producto de la fiscalizacin sea mayor al costo que implique llevar a cabo la fiscalizacin. De all que es indispensable que la Administracin sepa el costo en el que incurre en fiscalizar un predio.Lo primero que habr que hacer es seleccionar la cartera. Para ello es necesario identificar el universo fiscalizable y segmentarlo en carteras de predios, como veremos a continuacin.

Determinacin de la deuda tributaria El proceso de fiscalizacin concluye con la determinacin de la obligacin tributaria y la notificacin de los valores. Para determinar la deuda se utiiza como insumo bsico el expediente de fiscalizacin, o en caso el contribuyente haya actualizado sus datos voluntariamente, las declaraciones juradas. Es necesario calcular primero el valor del predio. Este valor se compone de tres elementos: la edificacin o construccin, las obras complementarios o instalaciones, y el terreno.

Valor de la edificacin o construccinSe determina multiplicando el rea construida del predio por el valor unitario depreciado de construccin. El rea construida incluye el rea construida del predio ms su rea comn construida.El valor unitario neto se determina sumando en Nuevos Soles los montos que le corresponden a los componentes de la construccin que se publican en el diario El Peruano, menos la depreciacin.Las tablas de depreciacin toman en cuenta el material de construccin predominante, el estado de conservacin, la antigedad de la edificacin y el tipo de edificacin.Se debe tener presente que a los predios cuyas edificaciones superen los 4 niveles o pisos se les incrementar en 5% el valor unitario a partir del quinto piso.

Valor de obras complementarias y/o instalacionesSe ingresa el tipo de obra, el nmero de pisos, el tipo de material, el estado de conservacin, la categora, la cantidad, el metraje, el ao, el mes y valor de la obra complementaria, considerando los valores unitarios elaborados por la municipalidad correspondiente cargada en el sistema. Adems, se debe tener en cuenta la antigedad, el estado de conservacin y el factor de oficializacin:Valor Otras Instalaciones = (metraje m3, m2, m, unid) * (Valor unitario depreciado).

Valor del terrenoEl valor de terreno se determina multiplicando el valor de arancel por el rea de terreno (incluye rea comn).

El valor de arancel lo determina el Ministerio de Vivienda, Construccin y Saneamiento en los planos arancelarios. Se determina segn la va donde se ubica el predio. En el caso que el predio tenga varios frentes entonces, el valor de arancel se estimar de acuerdo a la metodologa indicada en el RNT.Si el predio no se encuentra en los planos para determinar su valor de arancel, se deber tomar el de una va prxima y con similares caractersticas.

Clculo de la obligacin tributariaEn funcin a la informacin registrada en las fichas de fiscalizacin, se procede a calcular primero la base imponible del Impuesto Predial, sobre la que luego se calcula el tributo, aplicando la escala progresiva acumulativa.a) Determinacin de la base imponible. Para calcular la base imponible (autovalo), se determina lo siguiente:

La suma del valor de todos los predios de un propietario en un determinado distrito da como resultado la base imponible que servir para determinar el Impuesto Predial. b) Determinacin de la obligacin tributaria. Se determina el tributo que corresponde a la base imponible, y se calcular asimismo los intereses moratorios, derechos de emisin, reajustes, costas, descuentos, totales, diferencias acotadas, etc.

Emisin de valoresConcluido el proceso de fiscalizacin o verificacin, la Administracin Tributaria emitir la Resolucin de Determinacin o la Resolucin de Multa u Orden de Pago, segn corresponda.

Sin embargo, previamente a la emisin de los valores, la Administracin Tributaria podr comunicar a los contribuyentes las conclusiones del proceso de fiscalizacin, indicndoles expresamente las observaciones y, cuando corresponda, las infracciones que se les imputan.En estos casos y dentro del plazo que la Administracin establezca, el contribuyente o responsable podr presentar sus observaciones debidamente sustentadas y por escrito a los cargos formulados.De acuerdo con el artculo 76 del CT, la Resolucin de Determinacin es el acto por el cual la Administracin Tributaria pone en conocimiento del deudor tributario el resultado de su labor destinada a controlar el cumplimiento de las obligaciones tributarias, y establece la existencia del crdito o de la deuda tributaria.En la pgina siguiente se muestra un formato referencial de una Resolucin de Determinacin. Dicha resolucin deber ir acompaada del detalle de los motivos del reparo acotado en el proceso. Determinacin de sancionesCorresponder sancionar el incumplimiento tributario de acuerdo con lo previsto en el Libro IV del CT (Infracciones, Sanciones y Delitos).Se considera una infraccin tributaria a toda accin u omisin que importe la violacin de normas tributarias, siempre que se encuentre tipificada como tal en el CT o en otras leyes o decretos legislativos.La sancin se genera a travs de una Resolucin de Multa, la cual debe considerar necesariamente la referencia de la infraccin, as como la identificacin del deudor tributario y los fundamentos y disposiciones que la amparen (ver pgina 60).

QUIEN DA EL VALOR ARANCELARION?QUE COBRAN EN EL AUTOVALUO?QU PASA CUANDO NO PAGAS LA DEUDA ( EJECUCION COACTIVA)?