finanzas y derecho financiero. (incluye articulos de la ley argentina)

RESUMEN

FINANZAS Y DERECHO

FINANCIERO

2014

BIBLIOGRAFÍA UTILIZADA BIBLIOGRAFÍA GENERAL: VILLEGAS, Héctor B. Curso de finanzas,

derecho financiero y tributario, 9ª edición, Editorial Astrea, Ciudad de Buenos Aires, 2005.

BIBLIOGRAFÍA ESPECIAL:

CORTI, Horacio G. Derecho financiero, 1ª edición, Editorial Abeledo Perrot, Ciudad de Buenos Aires, 1997.

CORTI, Horacio G. Derecho constitucional presupuestario, 2ª edición, Editorial Abeledo Perrot, Ciudad de Buenos Aires, 2011.

ATCHABAHIAN, Adolfo. Régimen jurídico de la gestión y del control en la hacienda pública, 3ª edición, Editorial La Ley, Ciudad de Buenos Aires, 2008.

Resumen de FINANZAS Y DCHO FINANCIERO – Derecho UNR – Por ANDRÉS C. C.

OBSERVACIONES:

* Para la elaboración del presente resumen también se utilizaron apuntes de clase.

CONSIDERACIONES PRELIMINARES PARA UNA CORRECTA LECTURA

(*) El presente resumen fue elaborado a los fines de facilitar a otros estudiantes el repaso de la materia. Su utilización no exime al alumno de la atenta lectura y el estudio de la bibliografía indicada por el docente. (**) El presente resumen no abarca la totalidad del programa. (***) La UNIDAD IX está desarrollada de forma clara y concisa en el trabajo “Conversión y Consolidación de la Deuda Pública”, obra del Dr. Sergio H. Más Varela, cuya ficha se encuentra en la fotocopiadora ubicada frente a la Biblioteca. (****) La UNIDAD X debe complementarse con la atenta lectura del artículo “Regimen Federal de Coparticipación” publicado en el blog de la Cátedra, http://finanzasmasvarela.blogspot.com.ar/.

(*****) Las UNIDADES XI y XII deben completarse con la atenta lectura del artículo “Introducción al análisis del Régimen de Administración y Control de la Hacienda del Sector Público Provincial no Financiero de la Provincia de Santa Fé”, escrito por el Dr. Sergio H. Más Varela, cuya ficha también se encuentra en la fotocopiadora ubicada frente a la Biblioteca. (******) Los decretos 2662/1992 y 2666/1992 fueron derogados por el Decreto 1344/2007 del Poder Ejecutivo Nacional, actualmente vigente y reglamentario de la Ley 24.156 de “Administración Financiera y de Sistemas de Control del Sector Público Nacional”. La bibliografía utilizada para elaborar el presente resumen no contempla dichos cambios y hace constante referencia a los decretos 2662/1992 y 2666/1992. Para una correcta comprensión del tema, se recomienda confrontar lo leído con el texto actualizado del Decreto 1344/2007, disponible en http://www.infoleg.gob.ar/. De fundamental importancia es el Artículo 31º del mismo. (*******) La UNIDAD XIII no es tratada por el presente resumen. La misma deberá repasarse del libro de texto de preferencia del alumno.

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http://finanzasmasvarela.blogspot.com.ar/

http://www.infoleg.gob.ar/

Resumen de FINANZAS Y DCHO FINANCIERO – Derecho UNR – Por ANDRÉS C. C. UNIDAD I: 1.- Finanzas.- Etimología.- Concepto.- Antecedentes.- 2.- Actividad Financiera.- Concepto.- Necesidades públicas y Actividad Financiera.- Poder financiero.- Concepto.- Sistemas.- 3.- El fenómeno financiero.- Concepto.- Momentos constitutivos de la actividad financiera.- 4.- Los sujetos de la actividad financiera.- Concepto.- Sujeto activo.- Concepto.- Concepciones políticas y la Actividad Financiera del ente público.- Sujeto pasivo.- Concepto.- 5.- Naturaleza de la Actividad Financiera.- Teorías que informan la Actividad Financiera.- Políticas.- Sociológicas.- Económicas.-

UNIDAD II: 1.- Análisis objetivo de la Actividad Financiera.- Cuestiones metodológicas.- Formulaciones para la investigación.- Análisis integral.- 2.- Método sistemático de la Actividad Financiera.- Método unitario.- Método dualista.- 3.- Disciplinas financieras que la estudian.- Ciencia de las finanzas.- Concepto.- Contenido.- Derecho financiero.- Concepto.- Contenido.- Economía financiera.- Concepto.- Contenido.- 4.- Ciencias complementarias.- Contabilidad pública.- Estadística.- 5.- Ciencia de las finanzas normativa.- Ciencia de las finanzas positiva.- Metodología.-

CIENCIA DE LAS FINANZAS Y ACTIVIDAD FINANCIERA

CONCEPTO Y TERMINOLOGÍA.- Las finanzas públicas tienen

por objeto examinar cómo el Estado obtiene sus ingresos y efectúa sus gastos. Las opiniones estaban divididas en cuanto al origen de la palabra “finanzas”. Unos autores creyeron en su procedencia germánica, relacionándola con la voz inglesa fine (pago de tasas) o con la alemana finden (encontrar). Otros investigadores le atribuyeron procedencia latina y la hicieron derivar de finis.

Pareciera que la segunda tesis es más acertada. La palabra analizada proviene del latín medieval finire, del cual surgieron el verbo finare y el término finatio.

En un primer período designaba una decisión judicial, después una multa fijada en juicio, y finalmente los pagos y prestaciones en general. En un segundo período (alrededor del siglo XIX) se consideró que negocios “financieros” eran los monetarios y bursátiles. En un tercer período se circunscribió la significación de la palabra “finanzas” empleándola únicamente con respecto a los recursos y gastos del Estado y las comunas.

A la voz “finanzas” sueñe adicionársele la palabra “públicas”, con idéntico significado, aunque tal vez con el deliberado propósito de distinguir las finanzas estatales de las privadas.

A la ciencia de las finanzas (o finanzas públicas) suele también denominársela “ciencia de la hacienda” (o “de la hacienda pública”).

NECESIDADES HUMANAS.- Las necesidades humanas son

múltiples y aumentan en razón directa a la civilización. Algunas son de satisfacción indispensable para la vida normal del hombre, pudiendo ser, a su vez, inmateriales (intelectuales, religiosas, morales, etc.) o materiales (alimentación, vestido, habitación, etc.).

Esta primera clase (necesidades individuales o privadas) se identifica con la propia existencia de las personas y son innatas en cada individuo aisladamente considerado. Su satisfacción puede ser indistintamente efectuada por el propio sujeto o, en algunos casos, por el Estado.

Pero como el hombre tiende a vivir en sociedad, surge un segundo tipo de requerimiento de grupo o colectivo, que difícilmente puede ser atendido solitariamente por el individuo. La vida colectiva engendra necesidades diferentes (seguridad, transporte, comunicaciones, aprendizaje, etc.).

Esto nos lleva al concepto de necesidades públicas. NECESIDADES PÚBLICAS.- Son aquellas que nacen de la vida

colectiva y se satisfacen mediante la actuación del Estado. Como esas necesidades son de imposible satisfacción mediante

esfuerzos aislados, el ser humano asociado tiende a buscar a alguien que aúne esos esfuerzos. Desde los comienzos de la vida comunitaria se nota la predisposición a subordinarse a un jefe (patriarca, jeque, caudillo, cacique) o a

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Resumen de FINANZAS Y DCHO FINANCIERO – Derecho UNR – Por ANDRÉS C. C. un grupo dominante con el poder de mando suficiente como para dar solución a los problemas comunes de los grupos constituidos. Con la evolución que traen los siglos, las agrupaciones crecen y se perfeccionan convirtiéndose en Estados mediante la conjunción de tres elementos: población, territorio y gobierno. Este último (gobierno) es el representante del Estado, y en tal carácter ejerce su poder de imperio sustituyendo al jefe de la antigüedad.

Es entonces el Estado, representado por el gobierno, quien resguarda la soberanía impidiendo tanto las invasiones extranjeras armadas como los intentos de sometimiento por otras vías. A tal fin recluta soldados, les provee de armas, organiza un ejército, toma medidas defensivas de la economía, etc.

Asimismo, es el Estado quien dicta los preceptos normativos con el fin de regular la conducta social recíproca, contar con la coactividad suficiente para que tales preceptos normativos sean respetados, y limitar la propia acción gubernamental mediante las cartas fundamentales o constituciones. Para velar por el cumplimiento de estos preceptos, crea organismos de seguridad interna (fuerzas de policía).

Por último, es también el Estado el que organiza la administración de justicia para resolver las contiendas y aplicar las penalidades que correspondan a las violaciones a las reglas de convivencia.

Ellas reciben el nombre de necesidades públicas absolutas o primarias y constituyen la razón de ser del Estado de derecho mismo.

Pero, en la actualidad, se estima que ésas no son las únicas necesidades que nacen de la comunidad organizada, y por ello se habla de las necesidades públicas secundarias o relativas.

Dentro de esta última categoría tenemos necesidades cuya satisfacción se considera, cada vez en mayor medida, de incumbencia estatal, por cuanto atañen a la adecuación de la vida comunitaria a los progresos emergentes de la civilización (educación, salud, transportes, comunicaciones, seguridad social, etc.).

Las necesidades públicas primarias o absolutas son esenciales, constantes, vinculadas existencialmente al Estado y de satisfacción exclusiva por él. Las necesidades públicas relativas son contingentes, mudables, y no vinculadas a la existencia misma del Estado. En cuanto a su satisfacción por el individuo, el grupo o el Estado, ello ha estado sujeto a las variantes experimentadas en cuanto a la concepción sobre el papel del Estado.

FUNCIONES PÚBLICAS Y SERVICIOS PÚBLICOS.- Las actividades que el Estado (representado por el gobierno) realiza en procura de la satisfacción de las necesidades públicas, pueden consistir en funciones públicas y servicios públicos.

Las funciones públicas y los servicios públicos son las actividades, comportamientos, movimientos o intervenciones que lleva a cabo el Estado con el fin de satisfacer las necesidades públicas. Tal accionar es el que justifica la obtención de ingresos y la realización de gastos, es decir, la actividad financiera.

El estado actual de las cosas justifica una nueva concepción hacendística de la división entre servicios públicos esenciales y no esenciales, que no dependa de que los servicios sean la razón de ser del Estado o de su soberanía ni de que su prestación sea exclusiva e indelegable, sin que se subordine al grado de prioridad que para la población llegan a adquirir ciertas necesidades.

Tanto los servicios públicos esenciales como los no esenciales son, a su vez, divisibles o indivisibles. Son divisibles aquellos servicios que, aun siendo útiles para toda la comunidad, se prestan concretamente a particulares que los requieren por determinadas circunstancias (administración de justicia, instrucción pública, servicios postales, emisión de documentos de identidad).

Indivisibles son los servicios cuya naturaleza es tal que, favoreciendo a numerosos componentes de la comunidad, existe la imposibilidad práctica de efectuar su particularización con respecto a personas determinadas (defensa exterior, seguridad, control ciudadano).

Para los administrativistas, los servicios públicos se denominan uti universi cuando tienen usuarios indeterminados, ya que la utilidad reportada es genérica y para la población en general. Por el contrario, se denominan uti singuli cuando tienen usuarios determinados que perciben una utilidad concreta o particular, porque se benefician individualmente con la prestación.

Los requisitos de eficiencia del servicio público son la generalidad, la uniformidad, la regularidad y la continuidad.

a) La generalidad significa que todos los habitantes tienen derecho a usar de los servicios públicos según las normas que los rigen.

b) La uniformidad o igualdad implica que todos los habitantes tienen derecho a exigir y recibir el servicio en igualdad de condiciones, lo que quiere

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Resumen de FINANZAS Y DCHO FINANCIERO – Derecho UNR – Por ANDRÉS C. C. decir que en situaciones desiguales se justifica una prestación sujeta a normas o condiciones distintas.

c) La regularidad quiere decir que el servicio debe prestarse o realizarse con sumisión o de conformidad a reglas, normas positivas o condiciones preestablecidas.

d) La continuidad es la característica más importante y, en principio, implica que la actividad de que se trate debe funcionar sin detenciones. Esto no significa que la actividad sea ininterrumpida, sino tan sólo que debe satisfacer la necesidad pública cada vez que ella se presente.

GASTOS PÚBLICOS. RECURSOS PÚBLICOS.- Para movilizar

las funciones y servicios públicos, y para que éstos luego sigan siendo ejecutados ininterrumpidamente, el gobierno debe desprenderse de dinero, debe realizar las erogaciones que denominamos “gastos públicos”.

Ello es así porque el Estado debe adquirir uniformes y armas para los soldados, proveer de edificios para que funcionen los tribunales de justicia, pagar sueldos a policías, jueces, diplomáticos y empleados públicos, construir o pagar la construcción de puentes, presas hidroeléctricas, hospitales y escuelas, otorgar subsidios a entidades de bien público, etc.

Pero el gobierno solamente podrá hacer frente a estas erogaciones si cuenta con los medios pecuniarios. De ello se desprende que el gobierno debe tener ingresos, los cuales derivan de sus recursos públicos.

Estos ingresos pueden originarse de diferentes maneras. A veces, surgen del propio patrimonio del Estado. Ello puede suceder, por ejemplo:

a) Cuando el ente público explota, arrienda o vende sus propiedades mobiliarias o inmobiliarias.

b) Cuando privatiza empresas públicas. c) Cuando obtiene ganancias mediante sus acciones en dichas

empresas o en otras privadas en las que haya decidido invertir. d) Cuando los ingresos se obtienen de otras actividades que resultan

productivas (p. ej., el monopolio del juego). Pero la mayor parte de los ingresos son obtenidos recurriendo al

patrimonio de los particulares, en forma coactiva y mediante los tributos. Puede, asimismo, recurrir al crédito público, obteniendo bienes en calidad de préstamo, e incluso, en casos extremos, apelar a manipulaciones monetarias.

Tanto cuando el Estado efectúa gastos públicos como cuando por distintos procedimientos obtiene ingresos provenientes de sus recursos, desarrolla la denominada “actividad financiera”.

ACTIVIDAD FINANCIERA DEL ESTADO.- Es el conjunto de

operaciones del Estado, que tiene por objeto tanto la obtención de recursos como la realización de gastos públicos necesarios para movilizar las funciones y servicios que satisfagan las necesidades de la comunidad.

Conforme lo dicho, parece que el único objetivo de la actividad financiera es el de obtener ingresos y realizar gastos para que el Estado realice sus otras actividades; pero también existe la posibilidad de que se realice actividad financiera sin que su propósito exclusivo sea el de cubrir erogaciones sino cumplir, además, finalidades públicas en forma directa.

a) FINALIDADES FISCALES. Una característica fundamental de la actividad financiera con finalidad fiscal, es decir, la obtención de ingresos, es su instrumentalidad. No constituye un fin en sí misma, no atiende directamente a la satisfacción de una necesidad de la colectividad, sino que cumple el papel de un instrumento, porque su normal funcionamiento es condición indispensable para el desarrollo de las otras actividades. Ninguna actuación del Estado sería posible sin obtener los fondos necesarios para solventar su actividad general en procura de satisfacer necesidades públicas.

b) FINALIDADES EXTRAFISCALES. La concepción actual de la actividad financiera descarta que su cometido sea exclusivamente instrumental. El gobierno no se propone exclusivamente el objetivo de cubrir los gastos percibiendo recursos, sino que además intenta llevar a cabo finalidades públicas directas.

La actividad financiera con finalidad extrafiscal procura atender el interés público en forma directa. Para ello utiliza la actividad financiera gubernamental cumpliendo distintas actuaciones y tomando intervención en diferentes acciones desarrolladas por la comunidad. Por ejemplo:

1) Pueden producirse medidas disuasivas con respecto a actividades que no se consideran convenientes, por lo cual se procede a desalentarlas mediante medios financieros, como es el incremento de alícuotas en los tributos, la creación de sobretasas, adicionales o recargos.

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2) Por el contrario, el Estado puede decidir realizar acciones alentadoras para atraer ciertas actividades económicas, científicas, culturales o de otro tipo, que estime necesarias y útiles para el país. En tal caso, despliega una serie de medidas que pueden consistir en exenciones de tributos, diferimientos, deducciones, reintegros, etc.

c) EL SUJETO ACTIVO DE LA ACTIVIDAD FINANCIERA. El Estado es el único y exclusivo sujeto de la actividad financiera, concibiendo el término “Estado” en sentido lato y comprensivo, por tanto, del ente central (Nación) y de los entes federados (provincias), así como de los municipios. Esto es así en nuestro país en virtud de la forma de gobierno federal que adopta la Constitución, y de ello deriva el ejercicio del poder tributario en los tres niveles mencionados.

El Estado tiene personalidad propia, y una finalidad y autoridad independiente de los individuos. El Estado es el gestor de la decisión financiera y resulta evidente que las diferentes modalidades que esta actividad puede exhibir se ajustarán al modelo de Estado de que se trate.

d) FASES DE LA ACTIVIDAD FINANCIERA Y COMPLEJIDAD DE SU ESTUDIO. La actividad financiera está integrada por tres actividades parciales diferenciadas:

1) La planificación o medición de gastos e ingresos futuros, materializada generalmente en el instituto denominado “presupuesto”.

2) La obtención de los ingresos públicos, lo cual implica la decisión respecto a la forma de obtenerlos, así como también la indagación sobre cuáles serán las consecuencias de esta actividad sobre la economía general.

3) La aplicación o inversión de tales ingresos, o sea, las erogaciones con sus destinos prefijados, actividad ésta que también supone un examen sobre los efectos que dichos gastos producirán en la economía.

La actividad financiera implica un conjunto de fenómenos financieros, que son las múltiples y entrecruzadas operaciones que se realizan para obtener los recursos, administrarlos mientras se encuentran dentro del patrimonio gubernamental y aplicarlos mediante aquellos gastos que hayan sido previstos y calculados presupuestariamente. Esta actividad no es simple; es polifacética y de una gran complejidad, ya que comprende básicamente aspectos económicos, políticos, jurídicos y otros elementos de tipo sociológico, estadístico, administrativo, etc.

Sólo será posible la comprensión del fenómeno financiero si se llega a él mediante un proceso de síntesis de los elementos mencionados, constituyendo esa conjunción la ciencia que se denomina “finanzas públicas”.

En cambio, si se desea explorar con profundidad los elementos que integran el fenómeno financiero, ello podrá lograrse con el estudio de diversas disciplinas particulares, como la economía financiera, la política financiera y el derecho financiero.

ESCUELA Y TEORÍA SOBRE LA NATURALEZA DE LA

ACTIVIDAD FINANCIERA.- Nadie puede negar el hecho de que recaudar y gastar son actuaciones económicas, pero tampoco puede dejarse de reconocer que tales actividades adquieren la calidad de políticas cuando es el gobierno quien las ejecuta.

La actividad financiera del Estado tiene un contenido económico que constituye su carácter universal, ya que se refiere siempre a la obtención de los medios para la satisfacción de necesidades. Pero, además, esa actividad está determinada por elementos políticos como consecuencia de la naturaleza de su sujeto activo, que actúa en función de intereses generales, valorados con criterios relativos según las circunstancias de tiempo y lugar.

Además de los elementos económicos y políticos, no puede olvidarse la relevante importancia que tienen los aspectos jurídicos, que proporcionan los cauces legales por los que debe transitar la actividad financiera, atento al principio de legalidad que la rige en los países democráticos.

a) TEORÍAS ECONÓMICAS. Estas tesis responden prevalentemente a las ideas del liberalismo clásico y plantean cuestiones ya superadas por las doctrinas y los hechos posteriores.

Fueron elaboradas bajo las premisas de una concepción individualista que veía un Estado restringido a satisfacer las necesidades públicas primarias de la población.

El estado vendía sus servicios (y su protección) y, a cambio de ellos, los ciudadanos pagaban el precio de tales funciones (Adam Smith). Se pagaba conforme al grado de protección recibida, la cual variaba según el grado de riqueza poseída (a mayor fortuna, mayor protección).

Say sostenía que el fenómeno financiero representa un acto de consumo colectivo y público, por lo cual los gastos públicos deben

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Resumen de FINANZAS Y DCHO FINANCIERO – Derecho UNR – Por ANDRÉS C. C. considerarse consumos improductivos de riqueza, y puede compararse con el granizo por sus efectos destructores. Afirmaba que cuando un valor ha sido pagado por el contribuyente, está perdido para él, y cuando el valor es gastado por el gobierno, se pierde para todos, no ofreciendo ventaja para la colectividad. Es decir que el Estado sustrae a los particulares bienes que éstos utilizarían mejor y más productivamente.

De Vity De Marco ratifica la postura que consideraba la actividad financiera como un caso particular de cambio, por lo cual los tributos eran, en realidad, las retribuciones a los servicios públicos.

Para Dalton el criterio fundamental debe surgir de la comparación de los dos lados de la actividad financiera, es decir, la carga de la tributación y los efectos del gasto público. Teniendo en cuenta estos aspectos, propicia la aplicación del principio de la “utilidad social máxima”. Ésta se produce cuando la utilización por el Estado de las riquezas extraídas a los particulares tiene efectos socialmente ventajosos. Su postura se inspira en Wagner y sirvió de antecedente justificante de las políticas de Keynes.

Otra teoría económica es la de Sax sobre la utilidad marginal. Para él, la riqueza de los contribuyentes podía ser gravada por el impuesto sólo cuando su erogación fuese más útil para los gastos públicos que para el empleo que el contribuyente podía hacer de ella.

b) TEORÍAS SOCIOLÓGICAS. Según Pareto, los juicios de los individuos quedan en realidad subordinados al criterio y voluntad de los gobernantes, que establecen su orden de relación según su propia conveniencia.

Para Pareto, el Estado es sólo una ficción en cuyo nombre se imponen a los contribuyentes todos los gravámenes posibles, y luego se gastan para cubrir no ya sus pretendidas necesidades sino las infinitas de la clase dominante.

Esto lo lleva a sostener que las elecciones financieras no son sino decisiones de la minoría gobernante. Para quienes adhieren a estas teorías, tanto en los hechos financieros como en sus consecuencias es necesario investigar las fuerzas que actúan en la realidad.

c) TEORÍAS POLÍTICAS. Entienden que el problema referente a la naturaleza de la actividad financiera sólo puede ser resuelto partiendo de su sujeto activo, es decir, del Estado, y de los fines que persigue.

Benvenuto Griziotti, de la Escuela de Pavía, intentó establecer pautas objetivas de las características propias de las finanzas públicas, pretendiendo que fueran aplicables en todo tiempo y lugar.

Para él, la actividad financiera es un medio para el cumplimiento de los fines generales del Estado, en coordinación con toda su actividad, y su conclusión es que las acciones desplegadas son necesariamente políticas. Podrán variar los fines según las corrientes políticas que prevalezcan en los distintos países, pero es innegable la existencia de objetivos estatales que exceden los de dichas corrientes. En consecuencia, la orientación general de la actividad financiera es política, aun reconociendo que sus elementos constitutivos son complejos.

El pensamiento de Griziotti, básicamente, se podría traducir así: si no tenemos Estado, no puede haber actividad financiera pública; por tanto, los fines de dicha actividad los establece el Estado (de cada época y lugar). Esta teoría implica legitimar, en alguna medida, a los gobiernos de facto, dado que no hace distinciones entre gobierno constitucionales –elegidos democráticamente y con arreglo a las leyes– y gobiernos de facto; la actividad financiera pública será válida y legítima mientras sus fines sean establecidos por el Estado. No faltan quienes tildan a este autor de “fascista”.

Horacio Corti es un crítico de la Teoría Política de Griziotti. Con su solución constitucionalista, pretende superar también las inconsistencias del pensamiento de Dino Jarach, otrora asistente de Griziotti.

Para Corti, la actividad financiera pública no puede tener como finalidad lo que diga un gobernante ni un economista. Su verdadera finalidad es hacer efectivos los derechos y las instituciones democráticas previstas en la Constitución Nacional. Es decir, los fines que se persiguen no son los “fines del Estado” –como sostiene Griziotti–, sino los fines de las cartas magnas o constituciones.

Corti concibe la actividad financiera pública como un instrumento: es un medio para hacer efectivos los derechos e instituciones mencionados. En otras palabras, la actividad financiera pública es instrumental.

Esta teoría no admite –como la de Griziotti– a cualquier tipo de Estado, sino que tiene en miras al Estado democrático-constitucional.

DESARROLLO HISTÓRICO DEL PENSAMIENTO

FINANCIERO.- Aunque en épocas remotas, distintos escritores se ocuparon

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Resumen de FINANZAS Y DCHO FINANCIERO – Derecho UNR – Por ANDRÉS C. C. en parte de la materia que incluimos en la teoría financiera, no sería acertado atribuirles un alcance científico de lo que se entiende por finanzas. En los Estados de la Antigüedad la riqueza se obtenía mediante la guerra y la conquista de otros pueblos, es decir, en forma muy distinta del proceso económico actual.

Durante la Edad Media rigieron las llamadas “finanzas patrimoniales”, en las cuales los bienes del Estado estaban indiferenciados con relación a los bienes de los soberanos y de los señores feudales. En todo este período nos encontramos con un régimen político-social que en nada se parece al del Estado moderno, y de allí la imposibilidad de extraer antecedentes útiles para la ciencia financiera.

Más tarde surgió una corriente de política económica llamada “mercantilismo”, que aparece ante la necesidad de consolidar los Estados modernos por medio de sus tesoros nacionales. Si bien existían esbozos de una teoría financiera, se notaba un marcado predominio del aspecto político. Sostenían estos autores que las ganancias del Estado se lograban gracias al comercio internacional y al atesoramiento de metales preciosos.

Durante el siglo XVIII se transformó profundamente la concepción de lo que debía ser el aspecto financiero de la actividad general del Estado. Primero con los fisiócratas, con su tesis de que la riqueza proviene de la tierra. Luego advino la escuela clásica inglesa, fundada por Adam Smith, que significó el comienzo de los estudios sistemáticos sobre los recursos y gastos del Estado, aunque concibiéndolos como integrantes de una economía pública, que no era sino parte de la economía general.

Adam Smith puso de relieve la neta diferenciación entre el “Estado” y la persona del gobernante (con la consiguiente y obligatoria separación de sus patrimonios), y efectuó un riguroso análisis de la actividad económica en sus diversas etapas, delimitando un independiente y específico sector del conocimiento humano (el económico) y exponiendo una serie de principios fundamentales. Sus seguidores, David Ricardo y John Stuart Mill, se ocuparon de problemas financieros y especialmente de tributación.

En el siglo XIX la ciencia de las finanzas comenzó a sistematizarse como disciplina autónoma. Surgieron grandes tratadistas que efectuaron estudios específicamente financieros, como Wagner, De Vity De Marco y Say. A fines del siglo XIX y principios del XX hicieron su aparición importantes

obras financieras, en las que comenzó a efectuarse el enfoque jurídico de los fenómenos financieros.

Llegamos así a la ciencia financiera tal como es concebida en la actualidad. Prevalece la opinión de considerar que la ciencia de las finanzas no es una sección más de la ciencia política ni una rama de la ciencia económica. Es una disciplina específica con contenido propio.

CIENCIA DE LAS FINANZAS PÚBLICAS.- La disciplina a la que

le corresponde estudiar la actividad financiera crea disyuntivas sobre su ubicación entre las ramas del saber. También hay disidencias en cuanto a su carácter científico o meramente informativo.

Dino Jarach, desde un enfoque esencialmente económico, considera a las finanzas públicas como “la actividad económica del sector público”.

Corti muestra que Jarach no realiza, como él pretende, una teoría general de las finanzas públicas. Esto se debe a las inconsistencias internas de su teoría, a las diferencias entre lo que dice que va a hacer en su programa teórico y lo que efectivamente hace al realizar su análisis.

Una de dichas inconsistencias es la asimetría conceptual entre gastos y recursos. Mientras que el análisis de los gastos se efectúa en el lenguaje de las funciones-necesidades, el análisis de los recursos es, por el contrario, un análisis típicamente jurídico (realizado en un lenguaje de los derechos) y, por ende, completamente ajeno al lenguaje económico de las necesidades o al leguaje genérico de las funciones.

Para Corti, la ciencia de las finanzas públicas es el estudio sistemático y ordenado de la actividad financiera pública.

Para Griziotti sí es posible reconocer una ciencia de las finanzas, independiente de otras ciencias. Su objeto de estudio sería la actividad financiera.

Desde un punto de vista histórico, la ciencia de las finanzas se presenta como un producto de la ciencia económica.

Villegas sostiene que las finanzas públicas sí constituyen una ciencia. Este autor concibe a las finanzas como un triángulo cuyos vértices son el aspecto económico, el político y el jurídico. El conocimiento conjunto y sintético quedaría incompleto si faltara alguno de estos tres elementos básicos.

Para él, la ciencia de las finanzas públicas es el estudio valorativo de cómo y por qué el Estado obtiene sus ingresos y hace sus erogaciones,

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Resumen de FINANZAS Y DCHO FINANCIERO – Derecho UNR – Por ANDRÉS C. C. examinando sintéticamente los distintos aspectos del fenómeno financiero, especialmente económicos, políticos y jurídicos.

Más Varela afirma que, si –como Griziotti– reconocemos que existe una ciencia independiente de las finalidades públicas del Estado, significa que reconocemos un objeto, un contenido, un método sistemático, con principios propios, que permite formular hipótesis, validarlas y llegar a una conclusión.

Ahora bien, si reconocemos esto, ¿qué tipo de ciencia es? Es una ciencia social, de manera que no puedo enunciar leyes o postulados válidos en todo tiempo y lugar.

Además, en la ciencia social el observador forma parte del objeto de estudio. Ese cientista observador, parte de determinados preconceptos. Siempre el observador está condicionado por el contexto, por el objeto de estudio.

Hay que tener ciertas precauciones o límites, y se llegan a aproximaciones, a hipótesis, no a leyes o postulados propiamente dichos. No puedo afirmar nada como absoluto y, además, si formulo una hipótesis, no puedo experimentar, sino verificar ciertas situaciones de la realidad.

EL MÉTODO DE LA CIENCIA FINANCIERA.- El método es un

modo ordenado y sistemático de proceder para llegar a un resultado o fin determinado.

Es consecuencia necesaria de una concepción como la de Griziotti, considerar que la ciencia de las finanzas públicas tiene un método único (MÉTODO UNITARIO). Para ello hay que valerse de elementos económicos, políticos, jurídicos, técnicos, sociales, etc. Ese cúmulo de elementos va a conformar el método.

Para quienes dicen que Griziotti no cumplió con su cometido propuesto, entienden que ese método unitario fue una mera intención.

Los contrincantes de Griziotti en el siglo XX dicen que no hay un método unitario sino DUALISTA. El condicionante primero está dado por la propia formación. Cuando se aborda la actividad del Estado parto de mis propias experiencias y pensamientos personales. Si en mi formación predominan elementos económicos, partiré en mi análisis haciendo prevalecer elementos económicos, y luego culminaré, le agregaré, ciertos elementos o “toques” jurídicos, políticos, etc.

Esto pasa con cualquier formación previa que uno tenga. Uno siempre parte desde su “posición”. La formación, el perfil profesional, etc., condicionan. Es un sesgo, una cierta desviación desde donde se mira.

RELACIONES DE LAS FINANZAS PÚBLICAS CON OTRAS

CIENCIAS.- Podemos reconocer ciencias que se vinculan con la actividad financiera. Dentro de las ciencias jurídicas encontramos el derecho financiero; dentro de las ciencias económicas, la “economía del sector público”; de la ciencia política, rescatamos sobre todo su vinculación con la economía y luego con el derecho; finalmente, podemos reconocer otras disciplinas (no ya ciencias) también vinculadas con la actividad financiera, como la contabilidad pública (que analiza cómo cumplir con la Constitución nacional eficientemente) o la estadística (mide el desempleo, la inflación, el PBI, las transacciones económicas, las rentas, el consumo, la presión impositiva, etc.).

a) DERECHO FINANCIERO Y TRIBUTARIO. El aspecto jurídico de la actividad financiera es objeto de estudio del derecho financiero. En el Estado moderno es reconocida exigencia que todas sus manifestaciones de voluntad en el campo administrativo, y las consecuentes relaciones con los particulares, encuentren en las leyes su disciplina fundamental. A tal exigencia debe responder el desarrollo de la actividad financiera.

Ante el argumento de que los institutos y normas encuadrados en el derecho financiero son heterogéneos, la mayor parte de la doctrina ha dirigido sus estudios al derecho tributario, que funciona como un sistema homogéneo, orgánico y singularizado.

La evolución de los estudios tributarios ha favorecido la postura aislacionista, pero el tributo tiene su entronque con el presupuesto en el que está inserto y con las demás instituciones financieras.

El sector jurídico de conocimientos comprendido tanto en el derecho financiero como en el tributario presenta una relación existencial con las finanzas públicas.

b) POLÍTICA FINANCIERA. Los estudios científicos sobre la política financiera se ocupan de determinar la elección de gastos públicos a realizar y de los recursos públicos a obtener para sufragar aquéllos, en circunstancias de tiempo y lugar determinados.

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La selección de gastos y recursos se hacen en función de designios preconcebidos que el gobierno desea alcanzar en un momento dado, y eso lo obliga a adoptar las medidas financieras con las que cree que alcanzará tales objetivos.

Por eso, los análisis de política financiera se hacen generalmente antes de poner en ejecución las decisiones aconsejadas por los expertos y que han merecido la aprobación del gobernante como caminos ideales para llegar a los resultados esperados.

c) ECONOMÍA FINANCIERA. Esta ciencia analiza el fenómeno financiero examinando especialmente sus efectos, tanto en el plano individual como en el social.

Los estudios sobre economía financiera se realizan generalmente después de adoptadas las disposiciones respectivas. A estos especialistas corresponde valorar las consecuencias de las medidas tomadas, juzgar si la elección de medios fue correcta según los fines pretendidos y, en su caso, proponer la ratificación o profundización de lo que resultó provechoso y las rectificaciones de las acciones gubernamentales que no fueron útiles para los objetivos deseados.

UNIDAD III: 1.- Derecho Financiero.- Concepto.- Contenido.- Elementos.- 2.- Autonomía.- Científica.- Didáctica.- 3.- Ramas.- Derecho Patrimonial Público.- Concepto.- Derecho Tributario.- Concepto.- Derecho del crédito público.- Concepto.- Derecho Monetario.- Concepto.- Derecho presupuestario.- Concepto.- 4.- Derecho Tributario.- Contenido.- Clasificación.- Sistematización.- Histórica.- Racional.- Formulación positiva.- Códigos Tributarios.- Código Fiscal.- Ley Impositiva Anual de la Prov. de Santa Fe.- 5.- Relaciones del Derecho Financiero con otras disciplinas.- Con la ciencia y el Derecho Político.- Con el Derecho Constitucional.- Con el Derecho Administrativo.- Con la Economía Política.- Con el Derecho Penal.- Con el Derecho Procesal.- Con el Derecho Privado.-

DERECHO FINANCIERO

DEFINICIÓN.- Es el conjunto de normas jurídicas que regulan la

actividad financiera del Estado en sus diversos aspectos: órganos que la ejercen y medios en que se exterioriza el contenido de las relaciones que origina (Giuliani Fonrouge).

ACTIVIDAD FINANCIERA CONVERTIDA EN ACTIVIDAD

JURÍDICA.- El despliegue de la actividad financiera crea relaciones jurídicas. Estas relaciones son las que surgen entre los distintos órganos públicos, como consecuencia de la materialización de fenómenos financieros (p. ej., el aporte del Tesoro nacional para cubrir el déficit de una empresa pública), así como las que se originan, por causas financieras, entre el Estado y los particulares. En estas últimas vinculaciones, el Estado puede asumir el papel de sujeto activo (como cuando pretende de los particulares sumas tributarias) o de sujeto pasivo (como cuando resulta deudor a consecuencia de un empréstito).

También surgen relaciones jurídicas con motivo del empleo de los fondos estatales en los destinos prefijados presupuestariamente; se generan habitualmente entre el Estado y sus subordinados (p. ej., las derivadas de la ejecución del gasto público en sus diversas etapas).

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La actividad financiera pública está integrada por fases diferenciadas: un plan de actuación, exteriorizado en forma contable y monetaria (el presupuesto), todas las acciones necesarias para adquirir y emplear los medios económicos destinados a atender las necesidades públicas, y el control de gestión.

Ello torna indispensable la existencia de normas jurídicas reguladoras tanto de la estructura de la organización estatal como de cada relación a nacer con motivo de la acción desarrollada.

CARACTERES.- Es una rama jurídica que debe ubicarse dentro del

derecho público. No es un derecho excepcional, sino absolutamente normal. Sin embargo, que no constituye un sistema orgánico de relaciones

homogéneas, sino un conjunto de normas e instituciones de diversa naturaleza que tiene en común el hecho de referirse a las múltiples actividades que el Estado desarrolla en el campo financiero.

CONTENIDO.- La materia propia del derecho financiero es la

regulación jurídica de la actividad financiera del Estado en cada una de sus etapas.

Cada uno de los aspectos del fenómeno financiero da lugar a una serie de normas de derecho público, dentro de una rama (derecho financiero), cuya misión consiste en agruparlas teniendo en cuenta sus contenidos, especialmente, los económicos y jurídicos.

Así, forman parte del derecho financiero la ordenación jurídica de los recursos económicos del Estado y las normas que regulan la gestión financiera. Son objeto de especial estudio los postulados fundamentales del presupuesto, su naturaleza jurídica y su proceso vital que comienza con la preparación y finaliza con la aprobación de ejecución por el Congreso. Especial importancia tiene el tema relativo a sus controles (interno, externo y parlamentario). Finalmente, no puede quedar de lado la teoría del gasto público.

AUTONOMÍA.- Se ha discutido mucho sobre si el derecho financiero

es autónomo en relación a otras ramas del derecho. La unidad del derecho destruye toda posibilidad de independencia

absoluta entre sus ramas. Los distintos sectores en que se divide el derecho no

dejan de conformar, en su esencia, el carácter de partes de una única unidad científica.

De ahí que, cualquiera sea el grado o tipo de autonomía que se asigne al derecho financiero y al tributario, en ningún caso significa que esas ramas del derecho constituyan algo “desgajado” de las restantes ramas. Todas ellas forman parte de un todo inescindible.

No obstante, el estudio del derecho se presenta dividido en ramas que determinan especialización didáctica, profesional, científica, y aun la aparición de códigos, así como el fraccionamiento de competencia de los tribunales.

Esta separación puede denominarse “AUTONOMÍA DIDÁCTICA” y reconoce como causa del estudio separado de una rama jurídica, las necesidades de orden práctico o de enseñanza. Cuando las normas jurídicas relacionadas con un mismo objeto adquieren determinado volumen, es conveniente su estudio en forma unitaria e independizada de otras partes del derecho.

Si, a su vez, se conjunto de normas está dotado de homogeneidad y funciona como un grupo orgánico y singularizado, podremos hablar también de “AUTONOMÍA FUNCIONAL”.

Pero no existe autonomía científica de rama alguna particular de un derecho nacional; la admisión de tal posibilidad implica la negación de la unidad del derecho. Lo único “científicamente autónomo” es el orden jurídico de un país en cuanto concreción de lo que ese país entiende por “derecho”.

La conclusión adversa a la autonomía del derecho financiero, adoptada por la mayoría de la doctrina, se ha fundado básicamente en su comparación con el derecho tributario. Cierto es que el derecho financiero es esencialmente heterogéneo y que en ello difiere del derecho tributario. Este último es un conjunto de normas jurídicas dotadas de homogeneidad, que funciona concatenado en un grupo orgánico y singularizado, que a su vez está unido a todo el sistema jurídico nacional.

Tales cualidades no se encuentran en el derecho financiero. En él encontramos instituciones de naturaleza disímil (presupuesto, tributo, empréstito, control del gasto público, etc.) que son reguladas por leyes cuyas diferencias impiden su coordinación armónica en un grupo orgánico y concatenado.

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Pero, desde el punto de vista didáctico, resulta conveniente un estudio conjunto y generalizado de estas normas, atendiendo a su elemento común: la actividad financiera, diferenciada de otras actividades estatales.

RAMAS DEL DERECHO FINANCIERO.- La doctrina reconoce

clásicamente 5 ramas o divisiones internas del derecho financiero, a saber:

1) DERECHO TRIBUTARIO. Es el conjunto de normas jurídicas que regulan los tributos en sus distintos aspectos.

2) DERECHO PRESUPUESTARIO. Regula todo lo atinente al presupuesto, su elaboración, sanción, ejecución, control, principios, etc.

3) DERECHO DEL CRÉDITO PÚBLICO. Establece en qué situaciones el Estado puede pedir prestado, y fija las reglas a las que debe someterse su accionar.

4) DERECHO MONETARIO. El estado tiene el monopolio de la regulación de la moneda: la emite, le otorga circulación forzosa y poder cancelatorio de obligaciones, etc. La moneda, además de ser unidad de medida para el intercambio de bienes y servicios, implica una reserva de valor. El derecho monetario regula todo lo atinente a la moneda.

5) DERECHO PATRIMONIAL PÚBLICO. Establece el régimen de los bienes del Estado. Contiene muchas normas de contabilidad pública.

DERECHO TRIBUTARIO

NOCIONES GENERALES. Es la rama del derecho financiero que

más desarrollo ha tenido. El derecho tributario regula los tributos en todos sus aspectos,

incluyendo sus principios, elementos, etc. Por medio de los tributos el Estado impone, crea, una obligación de

contenido jurídico mediante la cual un sujeto pasivo (contribuyente) debe entregar a un sujeto activo (Estado) una suma de dinero. Este sujeto pasivo no sólo debe ser identificado por la ley, sino que también debe describirse en ella el hecho imponible, la base imponible, la alícuota, los casos en que se admiten exenciones, etc.

CONCEPTO DE TRIBUTO.- Se entiende por tributo toda prestación patrimonial obligatoria –habitualmente pecuniaria– establecida por la ley, a cargo de las personas físicas y jurídicas que se encuentren en los supuestos de hecho que la propia ley determine, y que vaya dirigida a dar satisfacción a los fines que al Estado y a los restantes entes públicos estén encomendados (Sáinz de Bujanda).

SUBCLASIFICACIONES DEL DERECHO TRIBUTARIO.- El

derecho tributario se subclasifica en:

1) SUSTANCIAL O MATERIAL. Efectúa un análisis de los distintos impuestos en particular.

2) ADMINISTRATIVO O FORMAL. Estudia la actuación, funciones y competencias de los organismos de recaudación.

3) PROCESAL. Regula la actividad jurisdiccional cuyo objeto es dirimir las controversias que se relacionan con la materia tributaria.

4) PENAL. Regula todo lo atinente a la infracción y a la sanción tributaria.

5) INTERNACIONAL. Estudia las normas que corresponde aplicar cuando dos o más naciones o entes supranacionales integrados entran en contacto por motivos de distinta índole, como evitar la doble imposición o coordinar los métodos necesarios para combatir la evasión fiscal internacional.

CARACTERIZACIÓN JURÍDICA DE LOS TRIBUTOS.- Son las

prestaciones en dinero (aunque algunos autores las aceptan en especie) que el Estado exige en ejercicio de su poder de imperio, en virtud de una ley y para cubrir los gastos que demanda la satisfacción de necesidades públicas.

Mediante el tributo, los integrantes del Estado contribuyen al sostenimiento del gobierno en proporción a su respectiva capacidad económica.

En ítems, podemos caracterizar a los tributos como:

a) PRESTACIONES EN DINERO Y PRESTACIONES EN ESPECIE. Conforme a la economía monetaria vigente, las prestaciones tributarias son en dinero. Sin embargo no es así en todas partes; en algunos países se admite que

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Resumen de FINANZAS Y DCHO FINANCIERO – Derecho UNR – Por ANDRÉS C. C. la prestación sea en especie. Lo importante es que la prestación sea “pecuniariamente valuable”, que concurran los otros elementos caracterizantes y que la legislación lo admita.

b) EXIGIDAS POR EL ESTADO EN SU PODER DE IMPERIO. La prestación que configura el tributo se exige mediante la coacción, o sea, la facultad de “compeler” el pago de la exacción requerida. La coacción se manifiesta en la prescindencia de la voluntad del obligado en cuanto a la creación del tributo.

Para que el Estado pueda exigir contribuciones a las personas que se hallan en su jurisdicción, se lo dota del “poder tributario”. Este poder es de naturaleza política, es expresión de soberanía; es un poder inherente al de gobernar, porque no hay gobierno sin tributos, y su contrapartida es el deber ético-político-social del individuo de contribuir al sostenimiento del Estado.

c) EN VIRTUD DE LEY. No hay tributo sin ley previa que lo establezca, lo cual significa limitar formalmente la coacción y respetar el principio de legalidad. La potestad tributaria consiste en la facultad de dictar normas jurídicas creadoras de tributos, normas que son reglas hipotéticas cuyo mandato se concreta cuando ocurren las circunstancias previstas en ellas. Tal circunstancia se denomina “hecho imponible”, y su acaecimiento trae como consecuencia que una persona deba pagar al Estado la prestación tributaria.

d) PARA CUBRIR LOS GASTOS QUE DEMANDA LA SATISFACCIÓN DE NECESIDADES PÚBLICAS. Por esa razón, el objetivo del tributo es fiscal; pero esta finalidad puede no ser la única. El tributo puede perseguir también fines extrafiscales, ajenos a la obtención de ingresos, como los tributos aduaneros protectores, los tributos promocionales, las medidas impositivas con fines de desaliento o incentivo de ciertas actividades privadas, etc.

Pero este objetivo extrafiscal es adicional. La extrafiscalidad no puede constituir la esencia jurídica de la institución del tributo, sino la utilización para objetivos económico-sociales de una herramienta de intervencionismo.

CLASIFICACIÓN JURÍDICA.- Sostiene Villegas que la

clasificación más aceptada por la doctrina es la que divide los tributos en impuestos, tasas y contribuciones especiales. Podemos agregar nosotros los

recursos parafiscales. Estas categorías no son sino especies de un mismo género.

En el impuesto, la prestación exigida al obligado es independiente de toda actividad estatal relativa a su persona, mientras que en la tasa existe una actividad del Estado materializada en la prestación de un servicio que afecta de alguna manera al obligado. En la contribución especial tenemos también una actividad estatal, con la particularidad de que ella es generadora de un especial beneficio para el llamado a contribuir.

IMPUESTOS. El impuesto es el tributo típico, el que representa mejor el género, a tal punto que prácticamente se confunde con él. Es el más redituable para el fisco y el que ha originado mayores aportes de la doctrina especializada.

Es el tributo exigido por el Estado a quienes se hallan en las situaciones consideradas por la ley como generadora de la obligación de tributar (hechos imponibles), situaciones éstas ajenas a toda concreta acción gubernamental vinculada a los pagadores.

El hecho imponible, por la circunstancia de no implicar actividad estatal alguna referida al obligado, no tiene otro camino que relacionarse no con las acciones gubernamentales que atañen o benefician al contribuyente, sino con sus rentas, bienes o consumos.

El hecho imponible no es un hecho cualquiera de la vida, sino que está caracterizado por su naturaleza reveladora de la posibilidad de contribuir en alguna medida al sostenimiento del Estado.

Los elementos del impuesto son: a) Su independencia entre la obligación de pagarlo y la actividad que

el Estado desarrolla con su producto. b) Su cobro debe hacerse a quienes se hallan en las condiciones

consideradas como generadoras de la obligación de tributar. c) Dichas condiciones no pueden consistir en hechos o circunstancias

que no sean abstractamente idóneos para reflejar capacidad contributiva. d) El impuesto debe estructurarse de tal manera que las personas con

mayor aptitud económica aporten en mayor medida, salvo excepciones basadas en la promoción del bienestar general.

El impuesto no tiene más fundamento jurídico justificante que la sujeción a la potestad tributaria del Estado. En virtud de ella éste exige coactivamente a los ciudadanos su contribución para poder cumplir sus fines.

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No es un contrato bilateral entre Estado y contribuyentes ni una “carga real” que deban soportar los inmuebles, como alguna doctrina y jurisprudencia sostuvieron. El impuesto es una obligación unilateral impuesta coactivamente por el Estado en virtud de su poder de imperio.

Se clasifica a los impuestos en:

a) PERMANENTES Y TRANSITORIOS. Son impuestos permanentes aquellos cuya vigencia no tiene límite de tiempo; rigen mientras no se deroguen (p. ej., el IVA).

Son impuestos transitorios los que tienen un lapso determinado de duración, transcurrido el cual, supuestamente dejan de existir (p. ej., el impuesto sobre los bienes personales).

La realidad demuestra que ciertos impuestos son legislados como “de emergencia”, pero como son sucesivamente prorrogados, tienden a perpetuarse.

b) REALES Y PERSONALES. Los primeros consideran en forma exclusiva la riqueza gravada, con prescindencia de la situación personal del contribuyente (p. ej., los impuestos a los consumos).

Los segundos tienen en cuenta la especial situación del contribuyente, valorando los elementos que integran su capacidad de pago (p. ej., el impuesto a la renta).

c) PROPORCIONALES Y PROGRESIVOS. Un impuesto es proporcional cuando mantiene una relación constante entre su cuantía y el valor de la riqueza gravada. Es progresivo cando aumenta a medida que se incrementa el valor de la riqueza gravada.

d) DIRECTOS E INDIRECTOS. Esta clasificación es la más trascendente en nuestro país. La Const. Nacional la utiliza para delimitar las facultades impositivas entre la Nación y las provincias.

La clasificación más antigua se basa en la posibilidad de traslación (por traslación se entiende la transferencia económica de la carga impositiva de su pagador a un tercero).

Para esta doctrina, impuestos directos son aquellos que no pueden trasladarse. Es decir, se exigen de las mismas personas que se pretende que los paguen.

Impuestos indirectos son los trasladables; ellos se cobran a una persona dando por sentado o suponiendo como algo probable que ésta se indemnizará a expensas de alguna otra.

Para un criterio administrativo, impuestos directos son los que se recaudan según listas o padrones, mientras que los impuestos indirectos no se pueden incluir en listas. Esta distinción se basa en que los impuestos directos gravan periódicamente situaciones que suelen durar en el tiempo, mientras que los impuestos indirectos gravan actos o situaciones accidentales, como los consumos.

e) FINANCIEROS Y DE ORDENAMIENTO. Impuestos financieros son las prestaciones exigidas por el Estado cuyo fin exclusivo o principal es el de cubrir los gastos públicos, sin retribución específica.

Impuestos de ordenamiento son las prestaciones de dinero a las que recurre el Estado no prioritariamente para lograr ingresos sino para determinar una conducta, un hecho u omisión. Suelen tener por objeto fomentar algunas actividades estimulando a los contribuyentes para que las emprendan o, por el contrario, disuadirlos de llevar a cabo actividades que el Estado considera indeseables.

TASAS. Son prestaciones tributarias exigidas a aquellos a quienes

de alguna manera afecta o beneficia una actividad estatal. Hay diversas definiciones de tasa. Algunas restringen su alcance a

servicios que sólo se conciben como particularizados en una cierta persona (p. ej., la tasa que se percibe de quien solicita y obtiene un pasaporte). Otros autores comprenden dentro del instituto, no únicamente las actividades singularizadas en contribuyentes concretos, sino también aquellas en las que prevalece el servicio que es útil a la comunidad en general (servicios uti universi), sin perjuicio de relacionarse en forma muy especial con ciertas actividades lucrativas imposibles de materializarse sin la efectiva y eficiente prestación de servicios estatales.

Para Jarach, “la tasa es un tributo caracterizado por la prestación de un servicio público individualizado hacia el sujeto pasivo”.

Con un criterio más amplio, Giuliani Fonrouge define el instituto como “la prestación pecuniaria exigida compulsivamente por el Estado en virtud de ley, por la realización de una actividad que afecta especialmente al obligado”.

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Villegas adhiere al criterio amplio y considera que la tasa es “el tributo cuyo hecho imponible está integrado por un hecho o circunstancia relativos al contribuyente y por una actividad a cargo del Estado que se refiere o afecta en mayor o menor medida a dicho contribuyente”.

La tasa tiene carácter tributario, o sea que el Estado la exige en virtud de su poder de imperio. Es erróneo sostener que son asimilables a los precios o las tarifas.

De acuerdo a su definición, su hecho imponible está integrado con una actividad que el Estado cumple y que está vinculada con el obligado al pago. La actuación estatal vinculante es el elemento caracterizador más importante del instituto. La Corte Suprema ha sostenido en “Cía. Química” que es de la naturaleza de las tasas que su cobro corresponda a la concreta, efectiva e individualizada prestación de un servicio relativo al contribuyente.

Algunos autores afirman que también es una característica de la tasa la circunstancia de que el producto de la recaudación sea exclusivamente destinado al servicio respectivo.

Villegas, en cambio, cree que una cosa es este tributo y otra diferente lo que el Estado haga con los fondos que mediante él recaude. Su producto debe ser empleado para financiar los gastos del Estado en general, sin afectaciones particulares.

Si se trata de tasas que requieren del elemento “individualización del servicio”, la divisibilidad de tal servicio es necesaria (p. ej., una tasa por permiso de caza requiere de cazadores concretos).

Si estamos ante servicios que no se prestan en forma estrictamente individualizada, el elemento “divisibilidad” pasa a carecer de relevancia (p. ej., la organización de servicios de control del tránsito vehicular, ¿cómo se fragmenta entre individuos concretos?).

La actividad vinculante debe ser realizada gratuita y obligatoriamente por el Estado, salvo casos excepcionales.

Son funciones y servicios de ineludible cumplimiento para satisfacer las necesidades más elementales de la población y ya no se tolera su falta de cobertura por el Estado.

Si el Estado resuelve modificar la gratuidad de esas funciones, ello es en uso del poder de imperio. Sobre la base de tal poder puede cobrar sumas de dinero a los receptores de su actividad. Esos pagos son obligatorios y su denominación más común es “tasas”.

La diferencia más obvia con el impuesto consiste en que la tasa integra su hecho imponible con una actividad estatal, circunstancia que no se da en el impuesto, que es percibido con prescindencia de todo accionar concreto del Estado.

En cuanto a la diferencia entre tasa y contribución especial, la primera requiere una actividad particularizada en el obligado (servicios uti singuli) o que de alguna manera le ataña, a la vez que beneficia a la colectividad (servicios uti universi). En cambio, la contribución especial necesita de una actividad o gasto estatal que repercuta beneficiosamente en el patrimonio o la renta de una persona determinada.

Entre las tasas nacionales más importantes tenemos las portuarias, las tasas consulares, las tasas por migraciones, etc.

En el orden provincial, las principales tasas son las recaudadas por los distintos registros provinciales para diversos actos jurídicos. Igualmente, son importantes las tasas por actuación ante los poderes judiciales provinciales.

En materia municipal hay una gran variedad de tasas que se cobran, ya que si bien los municipios generalmente pueden crear impuestos, tal posibilidad se ve obstaculizada por la ley de coparticipación y el agotamiento de materias imponibles por Nación y provincias. Entre las principales, están las recaudadas por alumbrado, limpieza y otros servicios sanitarios, por el arrendamiento de nichos, por la habilitación e inspección de hoteles y hospedajes, por la realización de diversas actividades lucrativas, especialmente las comerciales, industriales y de prestación de servicios, relacionadas o beneficiadas por los servicios municipales atinentes al orden, seguridad y organización de las ciudades.

CONTRIBUCIONES ESPECIALES. Son tributos debidos en

razón de beneficios individuales o de grupos sociales, derivados de la realización de obras o gastos públicos o de especiales actividades del Estado.

Este tributo se caracteriza por la existencia de un beneficio que puede derivar no sólo de la realización de una obra pública, sino también de actividades o servicios estatales especiales, destinado a beneficiar a una persona determinada o a ciertos grupos sociales.

Cuando se realiza una obra pública (p. ej., una pavimentación), se produce –o así lo supone el legislador– una valorización de los bienes

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Resumen de FINANZAS Y DCHO FINANCIERO – Derecho UNR – Por ANDRÉS C. C. inmuebles o un beneficio personal de otra índole. Lo mismo ocurre en caso de crear entes de regulación económica o para fomento de determinada actividad.

El beneficio sólo tiene eficacia en el momento de redacción de la norma, por cuanto en tal oportunidad el legislador “conjetura” que la obra, gasto o actividad pública procurará una ventaja al futuro obligado. Es irrelevante que en el caso concreto el obligado obtenga o no el beneficio, en el sentido de ver efectivamente acrecentado su patrimonio y en consecuencia su capacidad de pago.

Cuando el ente público construye un desagüe, abre una ruta, pavimenta, ensancha o prolonga una calle, etc., los inmuebles cercanos se valorizan y eso hace presumir un incremento patrimonial del propietario. Atento a esa circunstancia, se estima equitativo gravar a esos beneficiarios.

Las CONTRIBUCIONES DE MEJORAS son aquellas contribuciones especiales en las que el beneficio del obligado proviene de una obra pública que presuntamente beneficia a dicho contribuyente al incrementar el valor de su o sus inmuebles.

RECURSOS PARAFISCALES. Son las exacciones recabadas por

ciertos entes públicos para asegurar su financiamiento autónomo, razón por la cual generalmente su producido no ingresa en la tesorería estatal o rentas generales, sino en los entes recaudadores o administradores de los fondos obtenidos. También se las denomina “contribuciones parafiscales".

Bajo la denominación de “parafiscales” han aparecido contribuciones destinadas a la previsión social, entidades gremiales, centros de estudios, colegios profesionales, etc., o sea, entidades de tipo social o de regulación económica.

Generalmente se caracterizan porque no se incluye su producto en los presupuesto de la Nación, provincias o municipios; y no son recaudadas por los organismos específicamente fiscales del Estado (AFIP, en el orden nacional; API, en el orden provincial; etc.), salvo las contribuciones y aportes del sistema de seguridad social nacional, cuya recaudación y fiscalización está a cargo de la AFIP. La recaudación por la AFIP no interfiere en lo antes expresado, en cuanto a que el producido ingresa en los entes parafiscales, intentando que se financien a sí mismos.

La PARAFISCALIDAD SOCIAL está constituida por los aportes de seguridad y previsión social que pagan patrones y obreros en las cajas que

otorgan beneficios a trabajadores en relación de dependencia, aportes de empresarios a cajas que les otorgan beneficios, y aportes de trabajadores independientes en general, entre ellos, los profesionales.

Estos aportes se traducen en beneficios que reciben algunas de estas personas, y que consisten en jubilaciones, subsidios por enfermedad, accidentes, maternidad, muerte, cobertura integral de la salud, etc.

Se puede definir a estos aportes como el conjunto de medidas adoptadas por el Estado para proteger a los ciudadanos contra aquellos riesgos de concreción individual que jamás dejarán de presentarse por óptima que sea la situación de la sociedad en que viven.

SISTEMAS TRIBUTARIOS

CONCEPTO Y DEFINICIÓN.- Consiste en el estudio del conjunto

de tributos tomado como un todo. Definimos el sistema tributario como el conjunto de tributos que

establece un país en una determinada época. SISTEMAS TRIBUTARIOS RACIONALES E HISTÓRICOS.-

Schmôlders distingue dos tipos de sistema tributario. Un sistema es RACIONAL cuando el legislador es quien crea deliberadamente la armonía entre los objetivos perseguidos y los medios empleados.

Al contrario, es HISTÓRICO cuando tal armonía se produce sola, por espontaneidad de la evolución histórica.

SISTEMA TRIBUTARIO ARGENTINO.- Para algunos, el régimen

tributario argentino ha ido recogiendo las modificaciones que se fueron efectuando, sin seguir los lineamientos de un plan científico y sin otra intención que ir cubriendo las crecientes necesidades del erario. Para estos críticos hubo algunas medidas positivas, pero en su gran mayoría quedaron neutralizadas por la irracionalidad del sistema en su conjunto.

En una postura diferente, Jarach estima que los distintos tributos del país representan un sistema encadenado en el cual la evolución de las instituciones jurídicas se puede observar con toda claridad, a pesar de lo que se cree comúnmente.

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Para Villegas, se observa en la Argentina un predominio de elementos históricos por sobre los elementos racionales. Sostiene que un ligero examen de la forma como fueron surgiendo nuestros principales gravámenes nos demuestra que la emergencia, la transitoriedad y la improvisación estuvieron presentes demasiadas veces, conformando un conglomerado impositivo que se fue plasmando con la obvia finalidad de financiar las cada vez mayores necesidades del fisco, pero sin grandes pretensiones de armonización y coherencia.

CODIFICACIÓN

CONCEPTO.- La codificación implica el desarrollo de determinada

rama jurídica –que debe tener relativa antigüedad–, la sistematización de sus principios, de lo normativo, de lo legislativo. Implica cierto grado de autonomía, de complejidad (de diversidad de los fenómenos abarcados).

CODIFICACIÓN A NIVEL NACIONAL.- No existe a nivel

nacional ni un código de derecho financiero, ni uno de derecho tributario. El carácter variante, dinámico, del derecho financiero, es un obstáculo

para el proceso de codificación. No obstante, esto no quita que existan normas fundamentales, como la Ley 24.156, que estructura ciertas instituciones.

Respecto al derecho tributario, tampoco existe a nivel nacional un código, pero la Ley 11.683 “de Procedimientos Fiscales” es fundamental. La misma establece ciertos procedimientos, principios de interpretación, funciones y facultades del organismo recaudador, procedimientos recursivos, sanciones, etc. Cada uno de los impuestos se encuentra legislado por separado.

En materia aduanera sí hay un código a nivel nacional. CODIFICACIÓN A NIVEL PROVINCIAL.- La Provincia de Santa

Fe cuenta con un Código Fiscal, que fue establecido por Ley 3.456. El mismo regula procedimientos fiscales, el impuesto de sellos, el impuesto a los ingresos brutos, el impuesto inmobiliario, las tasas retributivas de servicios, entre otras disposiciones. Ahora bien, las alícuotas (valuaciones, porcentajes) de los impuestos, tasas y contribuciones establecidas por el Código Fiscal, son fijadas por la Ley Impositiva de la Provincia (Ley 3.650) y sus modificatorias.

Por Ley Impositiva Anual de la Provincia de Santa Fe entendemos a la ley que sanciona anualmente la Legislatura provincial, y que efectúa las modificaciones (actualizaciones) correspondientes a la Ley 3.650.

CODIFICACIÓN A NIVEL MUNICIPAL.- Rosario cuenta con un

Código Tributario Municipal, establecido por la Ordenanza 9476/78, que regula las tasas, el hecho imponible, etc. Las alícuotas y porcentajes son fijados por la Ordenanza General Impositiva 4064/86, que se va actualizando todos los años a medida que el Concejo Municipal la modifica.

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Resumen de FINANZAS Y DCHO FINANCIERO – Derecho UNR – Por ANDRÉS C. C. UNIDAD IV: 1.- Fuentes del Derecho Financiero.- Fuentes extrapositivas.- El Derecho Natural y el Derecho Financiero.- 2.- Fuentes positivas.- Enumeración y Clasificación.- Definición jerárquica.- Principios constitucionales.- Formulación programática.- Principio de legalidad.- Principio de justicia.- Principio de seguridad.- 3.- Tratados internacionales.- Concepto.- Fundamento constitucional.- 4.- La ley.- Concepto.- Clases.- Leyes delegadas y normas emanadas del poder ejecutivo.- Concepto.- 5.- Reglamentos.- Concepto.- Decretos.- Concepto.- Clases.- Su fundamento, límites y requisitos.- 6.- Resoluciones administrativas.- Clases.- 7.- Otras fuentes.- Jurisprudencia.- Concepto.- Fundamento.- Doctrina.- Concepto.- Usos y costumbres.- Concepto.- Valoración jurídica.- 8.- Límites de la norma financiera.- En el tiempo.- Vigencia.- Retroactividad.- Irretroactividad.- En el espacio.- Principio general.- Principio territorial.- 9.- Interpretación de la ley financiera.- Concepto.- Clases.- Formas.- Métodos.-

FUENTES DEL DERECHO FINANCIERO

CONCEPTO.- Son los medios generadores de las normas que regulan

la actividad financiera del Estado. Reciben tal denominación los procesos (sucesión de momentos) de creación de las normas jurídicas financieras.

A) CONSTITUCIÓN

1. EL VALOR DE LA CONSTITUCIÓN ¿Cuáles son los principios que nuestra Constitución instituye en

materia financiera? Responder a esta pregunta exige dilucidar cuál es el significado que la Constitución le asigna a la expresión “materia financiera”.

La Constitución tiene un valor indiscutible. Corti afirma la preeminencia de la racionalidad jurídico-constitucional sobre cualquier otro tipo de racionalidad social, por ejemplo, económica. Mientras que la tradición

jurídica liberal, constitucional y democrática, sostenía que los hechos debían acomodarse a los principios y normas jurídicas (pues de lo contrario estaríamos ante una situación calificada de despótica y no sometida al imperio de la ley), la opinión hoy dominante sostiene, en cambio, que son los principios y normas jurídicas los que deben acomodarse a los hechos (pues de lo contrario seríamos irracionales o irrazonables). Se trata, en suma, de la sustitución del imperio constitucional de la ley por el imperio, supuestamente racional, de los hechos y, en especial, de los hechos económicos.

Los hechos deben sujetarse a los principios, normas y procedimientos constitucionales. Y es tarea de la política efectivizar en la práctica dicha sujeción. Esto implica poner en primer plano lo que cierta doctrina ha denominado la función transformadora de la Constitución. Tal es la clave interpretativa de la última reforma constitucional, en tanto el conjunto de instituciones y derechos incorporados son, en lo sustancial, “mecanismos en orden a fines de transformación, no de pura gestión del orden otrora existente”. La Constitución, así, impone transformar los hechos y no limitarse pasivamente a gestionar los hechos existentes.

2. LA INTEGRACIÓN CONSTITUCIONAL La Constitución se sustenta en dos grandes pilares: por un lado, la

declaración de derechos y garantías y, por otro, la organización democrática del poder.

El rasgo saliente de la última reforma constitucional es el de haber ratificado, ampliado y reforzado ambos pilares. De tal forma, se amplió el espectro de los derechos y se incorporaron nuevas instituciones que amplían la participación democrática (reformas orgánicas a la Segunda Parte de la Constitución).

A diferencia de otras cartas magnas, nuestra Constitución no posee una “parte” específica referida a la materia o actividad financiera pública. Las cláusulas financieras se encuentran diseminadas a lo largo del texto constitucional. En virtud de la sistematicidad del texto constitucional, tales cláusulas no se encuentran meramente diseminadas, sino que, por el contrario, se encuentran integradas. Las cláusulas financieras están integradas a los ejes constitucionales: derechos fundamentales y procedimientos democráticos. Y esta integración resultará fundamental y decisiva a la hora de poner de manifiesto los principios que rigen dicha actividad financiera.

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Resumen de FINANZAS Y DCHO FINANCIERO – Derecho UNR – Por ANDRÉS C. C. 3. LAS BASES CONCEPTUALES

Se denomina actividad financiera pública a la actividad encaminad a la obtención de ingresos y realización de gastos a los efectos de hacer efectivos los procedimientos democráticos y los derechos fundamentales constitucionalmente establecidos.

Las normas financieras son aquellas normas que se refieren a los gastos y recursos requeridos para efectivizar los procedimientos democráticos y los derechos fundamentales constitucionalmente establecidos.

4. LA ARQUITECTURA FINANCIERA CONSTITUCIONAL La columna vertebral de la arquitectura financiera constitucional está

constituida por el sistema de principios financieros. Tal sistema consta de dos niveles o pisos jerárquicos, principios primarios (o genéricos) y secundarios (o calificados).

Los principios primarios aportan el marco genérico dentro del cual se desplegarán los principios secundarios o calificados. En cierto sentido se los puede catalogar de principios formales, en tanto dan forma o estructura a la actividad financiera pública.

Hay dos principios primarios fundamentales. Los denominaremos principio de coherencia y principio de trascendencia.

En cuanto a los principios secundarios (o calificados) distinguimos tres grupos. El criterio para tal distinción deriva de los dos pilares de nuestro texto constitucional: los derechos fundamentales y los procedimientos democráticos. Tendremos, así, principios dogmáticos y principios procedimentales. El tercer tipo de principios, que denominaremos de unión, engarzan los dos niveles o pisos del sistema de principios constitucionales-financieros.

Tres son los principios dogmáticos fundamentales: el de igualdad, el de equidad y el de solidaridad. En cuanto a los principios procedimentales, es fundamental el de legalidad. El principio de unión básico es el de razonabilidad.

Con estas consideraciones, los principios financieros constitucionales quedarían así:

I) Principios primarios (o genéricos o formales): a) principio de coherencia; b) principio de trascendencia. II) Principios secundarios (o calificados o substanciales):

a) principios dogmáticos: igualdad, equidad y solidaridad; b) principios procedimentales: legalidad; c) principios de unión: razonabilidad. Tal sistema de principios es la base de la arquitectura financiera, que

se completa con el conjunto de las normas de menor jerarquía (leyes, decretos, resoluciones, etc.) que son reputadas de financieras.

5. EL PRINCIPIO DE COHERENCIA El principio de coherencia afirma que la actividad financiera es una

actividad jurídicamente interdependiente. La actividad financiera se compone de dos sectores: recursos y gastos. Es decir, los dos sectores de la actividad financiera (recursos y gastos) son interdependientes; no debe aislárselos, están sujetos a los mismos principios. Tendremos así, un conjunto de disposiciones jurídicas recaudatorias y un conjunto de disposiciones jurídicas erogatorias. Dentro de las primeras se encuentran, por ejemplo, las normas jurídicas tributarias. Dentro de las segundas, las normas jurídicas de la distribución federal de los recursos y presupuestarias.

¿Qué sostiene el principio de coherencia? La interdependencia entre ambos sectores y el carácter eminentemente jurídico de dicha interdependencia.

La interdependencia significa que no cabe aislar (o separar o desmembrar) las disposiciones jurídicas recaudatorias de las erogatorias. Y que esa interdependencia sea jurídica implica que la base de la misma es la sujeción a principios jurídicos comunes a ambos sectores.

Así, Corti entiende a la interdependencia como sujeción de ambos sectores de la actividad financiera (recursos y gastos) a un único conjunto de principios jurídicos. Y tales principios son los principios específicos o secundarios.

De manera sintética, la coherencia se traduce en disposiciones jurídicas recaudatorias y erogatorias sujetas a principios específicos (o secundarios) comunes.

6. EL PRINCIPIO DE TRASCENDENCIA El principio de trascendencia afirma que la actividad financiera es una

actividad jurídicamente subordinada a la Constitución Nacional, dado que la

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Resumen de FINANZAS Y DCHO FINANCIERO – Derecho UNR – Por ANDRÉS C. C. misma tiene como fin hacer efectivos los derechos e instituciones constitucionales.

Esto significa que los principios jurídicos que sostienen a la interdependencia se basan o derivan de los principios jurídicos que sustentan a los aspectos dogmático y orgánico del texto constitucional. De tal forma, los principios financieros secundarios (igualdad, equidad, solidaridad, legalidad) no son más que especificaciones, al nivel de las finanzas públicas, de los principios básicos postulados por el texto constitucional.

Correlativamente, es justamente a partir de este principio primario de trascendencia que se define la actividad financiera pública en cuanto “actividad recaudatoria y erogatoria pública que tiene como finalidad darle efectividad a los derechos e instituciones constitucionales”.

En resumen, el principio de coherencia afirma la unidad jurídica de la actividad financiera (ambos sectores –recursos y gastos– de la actividad financiera sujetos a un conjunto de principios jurídicos comunes), y el principio de trascendencia afirma la integración constitucional de dicha actividad unitaria.

7. EL PRINCIPIO DE IGUALDAD TRIBUTARIA Lamentablemente, la dogmática jurídica financiera sólo se ha ocupado

de los principios constitucionales referidos a la tributación, entendidos como límites al poder tributario. Muy poco se ha desarrollado para desplegar de manera sistemática los principios comunes a ambos sectores.

Ahora bien, resulta claro que esos principios comunes tendrán peculiaridades de acuerdo a que se los enfoque desde las erogaciones o desde los ingresos. Pero se trata justamente de peculiaridades relativas a un tronco común.

Un análisis sistemático de tales principios debe partir de la finalidad jurídica propia de la actividad financiera pública: otorgarle efectividad a los derechos fundamentales y a los procedimientos democráticos.

Al respecto, hay varias cláusulas constitucionales a tener en cuenta. El art. 14 dispone que “Todos los habitantes de la Nación gozan de los siguientes derechos conforme a su ejercicio…”; el artículo 15, que “En la Nación Argentina no hay esclavos”; y el artículo 16, que “La Nación Argentina no admite prerrogativas de sangre ni de nacimiento: no hay en ella fueros

personales, ni títulos de nobleza. Todos sus habitantes son iguales ante la ley… La igualdad es la base del impuesto y de las cargas públicas”.

En primer lugar, hay que considerar el enunciado del art. 15 que niega la esclavitud. Esto significa afirmar la universalidad del status de persona o, en otros términos, la igualdad jurídica. “Por igualdad jurídica se entiende habitualmente la igualdad en ese particular atributo que hace de todo miembro de un grupo social, también del infante, un sujeto jurídico, es decir, un sujeto dotado de capacidad jurídica” (Bobbio). La igualdad jurídica se refiere a la universalidad de la atribución del carácter de persona.

En segundo lugar, corresponde tener en cuenta el enunciado que niega los privilegios, es decir, la presencia de castas o estamentos, y que da lugar a la igualdad frente a la ley. Esto implica la no discriminación de iguales frente a la ley, por el respeto que se le debe a su diversidad. “El blanco polémico del principio de igualdad frente a la ley es originariamente, como ya se ha dicho, la sociedad de castas, mientras que el blanco polémico de la igualdad jurídica es la sociedad esclavista, es decir, la sociedad en la cual no todos sus miembros son personas jurídicas”.

Es en este plano de la igualdad frente a la ley que surge, como lógica derivación, la identidad entre igualdad y no discriminación. Y se configura una discriminación cuando la ley efectúa distinciones arbitrarias.

Asistimos, así, a la introducción de un tercer plano de la igualdad: la igualdad en los derechos, consistente en “gozar igualmente, por parte de los ciudadanos, de algunos derechos fundamentales constitucionalmente garantizados. La igualdad en los derechos comprende, más allá del derecho a ser considerados iguales frente a la ley, todos los derechos fundamentales enumerados en una constitución, como son los derechos civiles y políticos.

Este tercer plano de la igualdad se encuentra plenamente presente en nuestro texto constitucional. Basta observar, para ello, la serie de frases declarativas de derechos que comienzan con las palabras “todos” o “ningún”.

Todos los humanos son personas (igualdad jurídica); ninguna persona debe ser discriminada mediante distinciones arbitrarias (igualdad frente a la ley); todas las personas gozan de todos los derechos declarados como fundamentales (igualdad de los derechos). Si conjugamos los tres planos en una fórmula, el principio de igualdad enuncia que todos los humanos son personas que gozan de todos los derechos declarados como fundamentales sin

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Resumen de FINANZAS Y DCHO FINANCIERO – Derecho UNR – Por ANDRÉS C. C. distinción de credo, raza, sexo, etnia o de cualquier otra distinción calificable de arbitraria.

En cuanto a la incidencia de tales consideraciones en materia tributaria, la jurisprudencia y la doctrina han señalado que “no respetan el criterio de igualdad las diferencias fundadas en el color, la raza, la nacionalidad, la religión, la opinión pública y otras circunstancias que no tengan relación posible con los derechos de los ciudadanos como contribuyentes”.

Es un hecho difícil de negar la existencia de grandes disparidades en cuanto a la distribución de la riqueza. Es decir, así como somos desiguales en lo que respecta al sexo, a la religión, a la opinión, a la etnia, también somos desiguales en lo que respecta a la riqueza que poseemos. Pero no distinguir a las personas de acuerdo a su riqueza conduce directamente a que la tributación trate a las personas de manera desigual. Dicho a la inversa, tratar tributariamente igual a las personas implica, de manera directa, distinguirlas de acuerdo a sus niveles de riqueza.

En definitiva, la igualdad no conduce a la prohibición absoluta de distinguir, sino a la prohibición de efectuar distinciones arbitrarias.

El propio respeto al principio de igualdad impone efectuar distinciones. “La igualdad no significa igualitarismo. Hay diferencias justas que deben tomarse en cuenta, para no incurrir en el trato igual de los desiguales. No es justo imponer la misma cuota de un impuesto a quienes tienen diferente capacidad contributiva, ya que hacer pagar mil pesos a quien tiene diez mil de ingresos dista mucho de hacer pagar igual suma a quien tiene un millón. La igualdad es, entonces, relativa y no absoluta”.

La capacidad contributiva es el rasgo fundamental que debe considerarse para ajustar los tributos al principio de igualdad.

Ahora bien, esta conexión entre la igualdad –como principio– y la capacidad contributiva –como rasgo que permite distinguir– es sólo un primer paso para especificar el significado de la igualdad como principio de la tributación.

¿Qué significa tratar de manera igual a personas con semejante capacidad contributiva? La generalidad implica que, a igualdad de capacidad contributiva, el tributo debe ser igual. De tal forma, todos los contribuyentes que se encuentren en una misma categoría deben tributar un monto tributario

idéntico. Los impuestos deben ser iguales en igualdad de capacidad contributiva.

¿Y qué significa tratar de manera igual a personas con diferente capacidad contributiva? La doctrina tributaria ha dicho que dos personas de capacidad contributiva diferente son tratadas de manera igual cuando el tributo es proporcional a la capacidad contributiva de cada uno, esto es, cuando es igual la razón existente entre los tributos y las capacidades contributivas que se comparan. Así, se ha entendido que cuando el art. 4 de la Constitución enuncia que “El gobierno federal provee a los gastos de la Nación con los fondos del Tesoro Nacional formado del producto… de las demás contribuciones que… proporcionalmente a la población imponga el Congreso General”, está refiriendo la proporcionalidad a la capacidad contributiva de los contribuyentes.

8. EL PRINCIPIO DE IGUALDAD EROGATORIA Mientras que en el sector de los tributos la igualdad se entendía en uno

de sus planos más elementales como no discriminación, en el sector de los recursos rige el criterio paralelo y complementario de la discriminación inversa. Dado que de hecho sí existen discriminaciones, el derecho actúa ineludiblemente para remover tales discriminaciones fácticas. Un medio para ello es discriminar a favor de aquellos que son efectivamente discriminados, por ejemplo, tal como lo postula el art. 75, inc. 23, se deben proteger especialmente “a los niños, las mujeres, los ancianos y las personas con discapacidad”.

Asimismo, la igualdad como principio que afecta a la actividad financiera pública tiene una faz muy importante como consecuencia de la forma federal de gobierno establecida por la Constitución. Así, el art. 75, inc. 19, prescribe que el Congreso deberá “promover políticas diferenciadas que tiendan a equilibrar el desigual desarrollo relativo de provincias y regiones”. Por su parte, el inc. 2 dispone que la distribución de los recursos entre la Nación, las provincias y la ciudad de Buenos Aires “dará prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional”.

Vemos así como un principio (en este caso el de igualdad) es común a la actividad financiera unitariamente entendida, ya que afecta a la actividad tributaria (igualdad vertical y horizontal bajo la luz de la capacidad

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Resumen de FINANZAS Y DCHO FINANCIERO – Derecho UNR – Por ANDRÉS C. C. contributiva), a la actividad erogatoria (igualdad en el pleno goce y ejercicio de los derechos constitucionales a la luz de la efectividad jurídica) y al proceso de distribución de recursos, consecuencia de la forma federal de gobierno.

9. EL PRINCIPIO DE EQUIDAD RECAUDATORIA En numerosas ocasiones la Constitución postula la equidad: a) Art. 4: “El Gobierno federal provee a los gastos de la Nación con

los fondos del Tesoro Nacional formado… de las demás contribuciones que equitativa y proporcionalmente a la población imponga el Congreso General”;

b) Art. 42: “Los consumidores y usuarios de bienes y servicios tienen derecho… a condiciones de trato equitativo y digno”;

c) Art. 75, inc. 2: “La distribución entre la Nación, las provincias y la ciudad de Buenos Aires… será equitativa”;

d) Art. 75, inc. 19: Corresponde al Congreso “sancionar leyes… que garanticen los principios de gratuidad y equidad de la educación pública estatal”.

La dogmática tributaria ha desplegado el principio de equidad en términos de no confiscatoriedad. Se trata de una limitación al poder tributario, al considerarse que la normas tributarias son inequitativas si despojan o exaccionan el patrimonio o asfixian la capacidad productora de los contribuyentes. Así, una tributación inequitativa, es una tributación confiscatoria o, al decir de Jarach, "expoliatoria".

10. EL PRINCIPIO DE EQUIDAD EROGATORIA Las erogaciones serán equitativas cuando tiendan a ampliar el grado y

espectro de los derechos constitucionales efectivos. La equidad complementa y ajusta la igualdad.

Mientras que la igualdad erogatoria, tiende a reducir el ámbito de las diferencias en el ejercicio y goce de los derechos, la equidad tiende a aumentar el grado y espectro de los derechos que se gozan y se ejercen.

La equidad recaudatoria implica la no vulneración de derechos efectivos.

11. EL PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD FINANCIERA Este principio también tiene una doble faz. Desde el punto de vista

tributario ha sido tematizado a partir de los conceptos complementarios de proporcionalidad y de progresividad.

La solidaridad, en términos de proporcionalidades específicas o progresividades acentuadas, implica la legitimación constitucional de tributos que actúan más allá de la igualdad recaudatoria.

Ello es así en aquellos casos en los cuales se verifican los mayores índices reveladores de capacidad contributiva. De ahí que aquellos sujetos que tienen mayores ingresos o rentas (o cualquier otro indicador de aquella capacidad) deben legítimamente contribuir más que proporcionalmente (y más que progresivamente) al erario público. Y de acuerdo al juego armónico de los principios, esta ultra-progresividad no debe ser inequitativa, es decir, no debe vulnerar el efectivo ejercicio de los derechos constitucionales.

En su faz erogatoria, tal principio legitima que aquellos que se encuentran en las categorías de mayor precariedad jurídica (aquellos que se encuentran en situaciones de menor efectividad jurídica) sean considerados más que proporcionalmente (y más que progresivamente) a la hora de efectuar las erogaciones públicas. Aquí también la solidaridad perfecciona a la igualdad y equidad erogatoria.

12. EL PRINCIPIO DE RAZONABILIDAD FINANCIERA Este principio tiene un status peculiar en la medida que es el puente

que engarza y que une a los dos niveles del sistema de principios financieros: primarios (coherencia y trascendencia) y secundarios (dogmáticos –igualdad, equidad y solidaridad– y procedimentales –legalidad–).

Él deriva de lo prescripto por el art. 28 de la CN: “los principios, garantías y derechos reconocidos en los anteriores artículos, no pueden ser alterados por las leyes que reglamenten su ejercicio”.

Dado que la actividad financiera pública es una condición para el efectivo ejercicio y para la protección de aquellos derechos, es claro que los mismos no pueden alterarse (o menoscabarse o lesionarse) como consecuencia de las acciones u omisiones de tipo financiero. Al tratarse de un medio para alcanzar un fin, tal medio debe ser coherente, falto de arbitrariedad y consecuente o, lo que es lo mismo, razonable. Los instrumentos jurídicos financieros, sean tributarios o erogatorios, se encuentran sometidos a un estricto control judicial de razonabilidad.

13. EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD FINANCIERA

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Desde el punto de vista tributario es fundamental la máxima nullum tributum sine lege. El principio de legalidad descansa en la exigencia, propia de la concepción democrática del Estado, de que sean los representantes del pueblo quienes tengan directa intervención en el dictado de los actos del poder público tendientes a obtener de los patrimonios de los particulares los recursos para el cumplimiento de los fines del Estado. Dentro de la parte dogmática del texto constitucional resultan fundamentales lo postulados concordantes de los artículos 4, ya citado, y 17 (“Sólo el Congreso impone las contribuciones que se expresan en el art. 4º”.

Por su parte, el art. 75, inc. 2, dispone que corresponde al Congreso “imponer contribuciones indirectas como facultad concurrentes con las provincias. Imponer contribuciones directas, por tiempo determinado, proporcionalmente iguales en todo el territorio de la Nación, siempre que la defensa, seguridad común y bien general del Estado lo exijan”.

En concordancia con ello, el art. 99, inc. 3, dispone que “el Poder Ejecutivo no podrá en ningún caso bajo pena de nulidad absoluta e insanable, emitir disposiciones de carácter legislativo”. Tal prohibición se extiende, en el caso de materia tributaria, incluso a aquellas situaciones excepcionales que habilitan a dictar decretos de necesidad y urgencia.

En cuanto al principio de legalidad en su faz erogatoria, el artículo 75, inc. 8, dispone que corresponde al Congreso “fijar anualmente, conforme a las pautas establecidas en el tercer párrafo del inciso 2º de este artículo, el presupuesto general de gastos y cálculo de recursos de la administración nacional, en base al programa general de gobierno y al plan de inversiones públicas y aprobar o desechar la cuenta de inversión”.

Otra clara manifestación del principio de legalidad financiera es la constitucionalización de la coparticipación, en tanto “una ley convenio, sobre la base de acuerdos entre la Nación y las provincias, instituirá regímenes de coparticipación de estas contribuciones, garantizando la automaticidad en la remisión de los fondos”.

14. EL SISTEMA CONSTITUCIONAL DE PRINCIPIOS FINANCIEROS Los principios anteriormente desarrollados conforman un sistema. En

primer lugar, ello significa que no son disposiciones aisladas, o no coordinadas, o independientes. Cada elemento se vincula con el otro, ya sea a

nivel vertical (a partir de los pisos o niveles del sistema) u horizontal (a partir de la aplicación de todas las disposiciones a todos los sectores de la actividad).

En segundo lugar, dicho sistema es de orden constitucional. Es decir, no estamos ante un conjunto de disposiciones ideales, en el sentido de no positivas o no jurídicas. Son exigencias incluidas y derivables del texto constitucional mismo. Y dada la innegable supremacía de la Constitución, a ellas deben subordinarse todas las normas de nuestro derecho positivo infra-constitucional.

La definición misma de actividad financiera deriva de dicho sistema constitucional de principios. Tal actividad es, en su sustancia, jurídica y, más aún, constitucional. Como ya se ha señalado, la actividad financiera no es más que un medio (jurídico) para darle efectividad a los derechos e instituciones constitucionales.

B) LEY

Es la manifestación de voluntad del Estado, emitida por los órganos a los que la Constitución confía la tarea legislativa, y es la fuente inmediata de mayor importancia en el derecho financiero. Según el principio de legalidad financiera, todos los ingresos y los gastos estatales deben ser dispuestos o autorizados por el organismo legislativo.

Las leyes no pueden vulnerar los principios básicos establecidos en la Constitución, ya que éstos tienen preeminencia sobre la facultad legislativa de dictar leyes. En consecuencia, si el legislador dejase de respetar tales principios constitucionales, el Poder Judicial tiene la facultad de declarar inválidas tales leyes.

C) DECRETO LEY

La facultad de sancionar leyes es exclusiva del Poder Legislativo, y no resulta admisible la delegación en el Poder Ejecutivo en épocas de normalidad constitucional, salvo el caso especial de los DNU.

En nuestro país sólo se concibe la facultad legislativa del Poder Ejecutivo en épocas de anormalidad constitucional (gobiernos de facto), pero no en épocas normales. Los “decretos de necesidad y urgencia”, admitidos por la reforma constitucional de 1994, constituyen una excepción al sistema general. Esta facultad del Poder Ejecutivo está regulada por el art. 99, inc. 3, de la CN.

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Se trata de nomas de sustancia legislativa, por lo cual su sanción es atribución del Congreso, y no obstante ello son dictadas por el Poder Ejecutivo. Su denominación más correcta es la de “decretos leyes”.

El art. 99, inc. 3, admite que, ante situaciones excepcionales en las que resulte imposible la sanción de leyes dado lo perentorio de la situación, el Poder Ejecutivo puede dictar decretos por razones de necesidad y urgencia, que tengan la fuerza de leyes. Ellos se deciden en acuerdo general de ministros, que deberán refrendarlos junto con el jefe de gabinete. Este último, personalmente y dentro de los diez días, someterá la medida a consideración de la Comisión Bicameral Permanente.

Por este medio no pueden dictarse normas que regulen la materia tributaria (tampoco penal, electoral o relativa al régimen de partidos políticos).

Estos decretos están prohibidos en materia tributaria, pero no en materia financiera general, lo cual indica que el límite material es mínimo, por cuanto quedan incluidas la mayoría de las normas de derecho público que atañen a la actividad financiera.

Pero si bien los DNU están limitados de diversas maneras, lo que resulta sorprendente es la facultad de delegación que otorga el art. 76 de la CN: “Se prohíbe la delegación legislativa en el Poder Ejecutivo, salvo en materias determinadas de administración o de emergencia pública, con plazo fijado para su ejercicio y dentro de las bases de la delegación que el Congreso establezca”.

D) REGLAMENTOS

Reciben esta denominación las disposiciones del Poder Ejecutivo que regulan la ejecución de las leyes, el ejercicio de las facultades propias y la organización y funcionamiento de la administración en general.

Según el art. 99, inc. 2, de la CN, es atribución del presidente de la Nación expedir las instrucciones y reglamentos necesarios para ejecutar las leyes de la Nación, cuidando de no alterar su espíritu con excepciones reglamentarias.

En derecho financiero, y especialmente en derecho tributario, el reglamento tiene importancia como creador de normas jurídicas. La producción de normas jurídicas no constituye una facultad exclusiva del Poder Legislativo, sino tan sólo su facultad normal.

Los decretos que regulan la ejecución de leyes son denominados “reglamentos de ejecución”. Se caracterizan por ser normas secundarias o complementarias que tienden a facilitar la aplicación o ejecución de una ley, regulando aspectos de detalle no previstos en ella; pero en modo alguno pueden contradecirla, explícita o implícitamente.

No es necesaria una habilitación legislativa, ya que la atribución del Poder Ejecutivo surge del art. 99, inc. 2.

Las leyes tienen vigencia y operatividad desde el momento de su promulgación, independientemente de que se haya dictado o no su decreto reglamentario, salvo que, como en el caso de determinadas leyes impositivas, condicionen su vigencia a la reglamentación del Poder Ejecutivo.

Pueden ser también fuentes del derecho financiero los decretos llamados “reglamentos autónomos”, que suelen contener disposiciones atinentes a aspectos de la actividad financiera. El Poder Ejecutivo puede autolimitar sus propias facultades discrecionales mediante el dictado de esos reglamentos, siempre que no restrinjan los derechos de los habitantes.

La facultad corresponde originariamente al Poder Ejecutivo, pero puede delegarse en órganos especializados (p. ej., la AFIP) si surgen problemas técnicos complejos.

En materia financiera no tributaria existen importantes reglamentos, como, por ejemplo, el decr. 2666/92, reglamentario de la ley 24.156 de Administración Financiera y Sistemas de Control del Sector Público Nacional.

A esta facultad reglamentaria delegada por el presidente de la Nación, se suman reglamentos de ejecución en materia financiera dictados por otros organismos; por ejemplo, la resoluciones dictadas por la Secretaría de Hacienda.

E) TRATADOS INTERNACIONALES.

El art. 31 de la CN dice: “Esta Constitución, las leyes de la Nación que en su consecuencia se dicten por el Congreso y los tratados con las potencias extranjeras son la ley suprema de la Nación”. Conforme a esta clara disposición, las convenciones con países extranjeros constituyen fuente directa del derecho financiero.

A su vez, el art. 27 preceptúa que los tratados que firme el país deben respetar los principios de derecho público expresados en la Constitución, entre los cuales se encuentran, obviamente, los referidos a la materia financiera.

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Las convenciones entre países han adquirido en los últimos tiempos una importancia antes desconocida.

El Tratado de Asunción ha creado el Mercado Común del Sur (Mercosur), hoy constituido por Argentina, Brasil, Paraguay, Uruguay y Venezuela. El Mercosur está en pleno proceso de integración.

La reforma constitucional de 1994 introdujo dos importantes modificaciones en el tema de los tratados de integración: los incs. 22 y 24 del nuevo art. 75, que establece las atribuciones del Congreso de la Nación. En el primer párrafo del inc. 22 se inserta una frase clave según la cual los tratados y concordatos tienen jerarquía superior a las leyes. Esto significa que una ley no puede incumplir un tratado, atento el mencionado orden jerárquico.

El inc. 24 del art. 75 autoriza al Congreso a que, en los tratados de la integración económica, transfiera ciertas atribuciones estatales (de legislación, jurisdicción y administración) a los órganos supranacionales sin lesionar la Constitución. También a estas normas se les da jerarquía superior a las leyes. De este modo, el derecho comunitario debería tener aplicación directa en el derecho interno de nuestro país.

Especial consideración merecen los tratados que intentan evitar la doble imposición.

F) CONVENCIONES INSTITUCIONALES INTERNAS.

Las provincias conservan el poder tributario no delegado por la Constitución al Estado federal.

Tanto la Nación como las provincias pueden establecer diversos tributos. Mas, recientemente, se han acordado facultades tributarias a los municipios.

Ante esta situación, se hizo necesaria la creación de dos instrumentos de coordinación financiera interjurisdiccional. Uno de ellos es el de “coparticipación federal”, que vincula a la Nación y a las provincias para disciplinar el ejercicio de sus atribuciones tributarias, especialmente en el amplio campo en el que son concurrentes y para evitar superposiciones impositivas.

El otro mecanismo de coordinación financiera es el “convenio multilateral”, suscripto entre todas las provincias y la Ciudad de Buenos Aires para evitar que sus respectivos impuestos sobre los ingresos brutos graven más

de una vez la misma materia imponible en los casos de actividades interjurisdiccionales.

G) OTRAS FUENTES.

También pueden tener tal carácter la doctrina, la jurisprudencia, la costumbre y los principios generales del derecho.

La utilización de estas fuentes puede chocar con el principio de legalidad, máxime en derecho tributario, pero no es forzoso que así suceda, y en caso de auténticas lagunas del derecho habrá que recurrir quizás inexorablemente a alguna de ellas.

LÍMITES DE LA NORMA FINANCIERA

VIGENCIA.- En virtud de su soberanía, cada Estado tiene facultades

para gravar las situaciones imponibles situadas bajo su poder de imperio.

a) EN EL ESPACIO. Esto implica, en primer lugar, que el poder de imposición se ejerce dentro de los límites territoriales sometidos a la soberanía del Estado.

Eventualmente, este principio puede sr modificado o atemperado mediante convenios tendientes a evitar la doble imposición. También puede suceder que en virtud del principio de soberanía, el Estado grave a sus nacionales, residentes o domiciliados en el país por los bienes poseídos o rentas obtenidas en el extranjero. Así se ha hecho en la Argentina mediante la adopción del principio de “renta mundial” en el impuesto a las ganancias.

b) EN EL TIEMPO.

1) COMIENZO Y FIN DE LA VIGENCIA. El comienzo de la vigencia de las normas tributarias no presenta problemas, porque por lo general ellas mismas contienen ese dato. Si no es así, es aplicable el art. 2 del Código Civil, en virtud del cual si las leyes no expresan tiempo serán obligatorias después de los ocho días siguientes al de su publicación oficial. Lo mismo vale para las normas financieras que no contienen materia tributaria.

Las leyes tributarias suelen también indicar hasta cuándo duran, es decir, la fecha en que finaliza su vigencia, lo que sucede con los impuestos

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Resumen de FINANZAS Y DCHO FINANCIERO – Derecho UNR – Por ANDRÉS C. C. transitorios. Si no se menciona fecha de fenecimiento, las leyes tributarias rigen mientras no sean derogadas.

2) RETROACTIVIDAD Y ULTRACTIVIDAD. Las dificultades surgen cuando se da el fenómeno de la sucesión de leyes, lo que exige precisar cuál es la ley aplicable a una relación o un hecho jurídico determinado o concreto.

En derecho se entiende que existe retroactividad de una ley cuando su acción se extiende a hechos o circunstancias acaecidos con anterioridad al inicio de su entrada en vigor.

Hay irretroactividad cuando la ley rige sólo respecto a los hechos o circunstancias acaecidos a partir de su entrada en vigor, hasta el vencimiento del plazo de vigencia o su derogación.

Se entiende que hay ultraactividad cuando la acción de la ley se extiende a los hechos o circunstancias acaecidos después del momento de su derogación o cese de su vigencia.

El principio general, imperante en materia tributaria, es que las leyes deben regir para el futuro y no retrotraerse al pasado.

En materia de retroactividad, y atento el principio de unidad del orden jurídico, es aplicable a la materia tributaria el art. 3 del Código Civil, según el cual las leyes se aplicarán desde su vigencia a las consecuencias de las relaciones jurídicas existentes. Agrega esta disposición que las leyes no tienen efecto retroactivo, sean o no de orden público, salvo disposición en contrario.

Este último párrafo significa que, en ciertos casos, el legislador puede asignar retroactividad a algunas leyes, pero seguidamente el mismo art. 3 limita esta posibilidad al estipular que esa retroactividad nunca podrá afectar derechos amparados por garantías constitucionales. Esto implica la admisión de la teoría de los derechos adquiridos.

Dentro del ámbito específicamente tributario, Villegas cree que el acaecimiento del hecho imponible genera un derecho adquirido por el contribuyente: el derecho de quedar sometido al régimen fiscal cuando se realizó o acaeció ese hecho. La mayoría de la doctrina comparte esta postura.

En la Argentina, la CSJN y otros tribunales han reconocido la prohibición de retroactividad en situaciones de derecho privado, pero no ha sido así en lo que hace a cuestiones de derecho público, como son las tributarias. La Corte Suprema, al tiempo de admitir que las leyes tributarias pueden tener efecto retroactivo, trató de atemperar los efectos perjudiciales para la seguridad jurídica de esta posición, mediante la “teoría del pago”.

Según la posición que sostuvo en numerosos casos, el pago de un tributo surte pleno efecto extintivo que no permite revivir la obligación, salvo que mediare ocultación o dolo por parte del contribuyente, en razón de originar una relación contractual entre fisco y contribuyente que determina el surgimiento de un derecho patrimonial garantizado por el art. 17 de la CN. Es decir, el pago libera al contribuyente y le otorga un derecho adquirido imposible de ser modificado por una ley posterior.

En conclusión, la ley que debe regir las relaciones jurídicas entre fisco y contribuyentes es aquella que estaba vigente al momento de acaecer el hecho imponible, y la retroactividad de una ley posterior es inadmisible; de esto se exceptúan los ilícitos tributarios, ya que tal como ocurre en el derecho penal común, se acepta el principio de la retroactividad de la ley más benigna.

INTERPRETACIÓN DE LA LEY FINANCIERA

CONCEPTO.- La interpretación es una tarea que tiene por objeto

descubrir el sentido y el alcance de una ley. El art. 5 del Modelo de Código Tributario para América Latina

dispone que “Las normas tributarias se interpretarán con arreglo a todos los métodos admitidos en derecho, pudiéndose llegar a resultados restrictivos o extensivos de los términos contenidos en aquellas. La disposición es también aplicable a las excepciones”.

MÉTODOS DE INTERPRETACIÓN.-

1) LITERAL. Se limita a declarar el alcance manifiesto e indubitable que surge de las palabras empleadas en la ley, sin restringir ni ampliar su alcance. Los términos legales son analizados mediante el estudio gramatical, etimológico, de sinonimia, etc.

Los especialistas en materia tributaria coinciden en que este método usado en forma exclusiva es insuficiente y, según Griziotti, puede llevar a conclusiones erróneas, porque el legislador no siempre es un técnico en derecho tributario y, por lo tanto, puede suceder que la terminología usada no sea la adecuada a la realidad que quiso legislar.

2) LÓGICO. Quiere resolver el interrogante de qué quiso decir la ley. Busca descubrir el sentido de la norma, su ratio legis.

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Los términos utilizados por el legislador no pueden analizarse en sí mismos, deben confrontarse con el resto del articulado de la ley en cuestión, dado que la misma es un conjunto armónico de disposiciones.

La Corte Suprema Nacional estableció que las normas tributarias deben ser entendidas computando la totalidad de los preceptos que las integran, en forma tal que el propósito de la ley se cumpla conforme a una razonable interpretación. El intérprete debe, además, actuar en concordancia con los principios constitucionales.

3) HISTÓRICO. Para sus sostenedores, la tarea del intérprete es desentrañar el pensamiento del legislador, ya que conocer la ley no es otra cosa que conocer la intención de quien la dictó.

Para ello hay que valerse de todas las circunstancias que rodearon el momento de sanción de la ley. Se utilizan, por ejemplo, como instrumentos de interpretación, los correspondientes debates parlamentarios, los artículos de la época aparecidos en la prensa, etc.

Este sistema es motivo de crítica en materia fiscal. Se dice que dicha materia se caracteriza por su movilidad y no se pueden interpretar las cláusulas impositivas según el pensamiento del legislador histórico, pues la materia tributaria está en constante evolución.

4) EVOLUTIVO. Esta corriente se plantea el problema referido a enfrentar una nueva necesidad de la vida social, con reglas jurídicas nacidas con anterioridad a las condiciones sociales, económicas, políticas y éticas que determinan la nueva necesidad. Ante la nueva realidad, debe investigarse cuál hubiera sido la voluntad del legislador y qué solución le habría dado.

En materia tributaria, el principio de legalidad es una valla para este método. No se puede, por ejemplo, por vía de una interpretación evolutiva de la ley, modificar la integración del hecho imponible.

5) DE LA REALIDAD ECONÓMICA. Se basa en que el criterio para distribuir la carga tributaria surge de una valoración política de la capacidad contributiva que el legislador efectuó teniendo en cuenta precisamente la realidad económica. Siendo así, sólo se logrará descubrir el verdadero sentido y alcance de la ley, recurriendo a esa misma realidad económica que se quiso aprehender en el momento genésico del tributo. Es previsto por el Código Fiscal de la Provincia y por el Código Tributario Municipal.

UNIDAD V: 1.- Gastos públicos.- Concepto.- La teoría de los gastos públicos.- Marco referencial de los gastos públicos, en las disciplinas financieras.- Evolución.- Diferencias con los gastos privados.- Analogías con los gastos privados.- 2.- Los gastos públicos y los recursos públicos.- Relaciones.- Formulación y delimitación jurídica.- Elementos jurídicos y aspectos de los gastos públicos.- Reparto del gasto entre los poderes públicos, en el tiempo y en el territorio.- 3.- Aumento de los gastos públicos.- Concepto y fundamento de su estudio.- Extensión de la noción de necesidad pública.- Aumento absoluto.- Aumento relativo.- Causas aparentes.- Causas reales.- Análisis.- 4.- Clasificaciones de los gastos públicos.- Necesidades de su realización.- Su importancia.- Ventajas.- 5.- Límites de los gastos públicos.- Principios que lo informan.- Disposiciones constitucionales nacionales y provinciales.- Relaciones entre los gastos públicos y la renta nacional.-

GASTOS PÚBLICOS

CONCEPTO E IMPORTANCIA.- Son gastos públicos las

erogaciones dinerarias que realiza el Estado, en virtud de ley, para cumplir con la satisfacción de las necesidades públicas.

El Estado se moviliza para atender las necesidades de la población por medio de los servicios públicos; pero también puede satisfacerlas utilizando los efectos que “en sí mismos” provocan los gastos públicos en la economía nacional (p. ej., un incremento considerable en la cuantía del gasto público puede obrar como reactivador de una economía en recesión, con prescindencia del destino del gasto).

Anteriormente se discutía si la ciencia de las finanzas debía ocuparse de la teoría del gasto público. Esa discusión ha perdido vigencia, dado que se acepta que gastos y recursos no son sino distintos aspectos del mismo problema y se condicionan recíprocamente.

Ello es así porque los recursos deben obtenerse proporcionalmente a lo que se debe gastar, y los gastos sólo se entenderían razonablemente calculados si se tienen en cuenta los recursos posibles.

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Dice Oría que el hecho de que ciertos gastos se destinen a determinados fines antes que a otros, pone de manifiesto no sólo el estado social de un país, sino también sus tendencias.

La ciencia financiera, que no puede disociar medios de fines, debe investigar cuáles gastos deben hacerse, y muy especialmente los procedimientos por los cuales se pueden efectuar los gastos públicos en las mejores condiciones posibles. Es decir que las finanzas no pueden considerar el fenómeno de los ingresos al margen del fenómeno de los gastos.

La denominación “gastos públicos” es genérica y comprende dos grandes clases de gastos, netamente diferenciables:

a) Las erogaciones públicas que comprenden todos aquellos gastos públicos derivados de los servicios públicos y del pago de la deuda pública.

b) Las inversiones patrimoniales que comprenden los gastos relacionados con la adquisición de bienes de uso o producción y con las obras y servicios públicos.

EVOLUCIÓN DEL CONCEPTO.- El gasto público no sólo debe ser

estudiado como causa de los ingresos requeridos para satisfacer las necesidades públicas. La evolución del concepto demuestra que el gasto público, por sí solo y con prescindencia de la financiación de servicios públicos, significa un importante factor de redistribución del ingreso y del patrimonio nacional, de estabilización económica, de incremento de la renta nacional y que su influencia es decisiva sobre aspectos tan esenciales como la plena ocupación, el consumo, el ahorro y la inversión.

Esta evolución está íntimamente ligada a la nueva concepción sobre la misión del Estado.

a) Para los hacendistas clásicos, el Estado es un mero consumidor de benes: los gastos públicos constituyen una absorción de una parte de esos bienes que están a disposición del país. Es cierto que ello es indispensable porque el Estado tiene importantes cometidos que cumplir (ejército, policía, justicia, etc.), pero eso no quita que económicamente sea un factor de empobrecimiento de la comunidad, la cual se ve privada de parte de sus riquezas. Éstas caen a un “abismo sin fondo” del cual no retornan. De ahí, la expresión vulgarizada de “Estado pozo”.

b) Para las concepciones modernas, el Estado no es un consumidor sino un redistribuidor de riqueza. Ellas no desaparecen en un abismo sin fondo, sino que son devueltas íntegramente al circuito económico.

El Estado actúa, de esta manera, como un “filtro” o como una “bomba aspirante e impelente”: procede a modo de bomba aspirante de las rentas de la comunidad y como impelente de la riqueza obtenida, mediante los gastos públicos, expandiéndola sobre toda la economía.

CARACTERÍSTICAS ESENCIALES.-

a) EROGACIONES DINERARIAS. El gasto público siempre consiste en el empleo de bienes valuables pecuniariamente, que en la época actual de economía monetaria se identifican con el dinero.

b) EFECTUADAS POR EL ESTADO. Comprende todas las sumas que por cualquier concepto salen del tesoro público y consisten en empleos de riqueza. Puede tratarse de gastos para la Administración pública propiamente dicha o para entidades descentralizadas estatales, siempre que tales erogaciones, en una u otra forma, recarguen las finanzas del Estado y deban ser solventadas mediante la recurrencia a sus ingresos.

c) EN VIRTUD DE LEY. En los Estados de derecho rige el principio de legalidad en cuanto al gasto, es decir, no hay gasto público legítimo sin ley que lo autorice.

Debe aclararse, sin embargo, que la relación “ley-gasto” no es siempre tan inmediata como sostenía la concepción tradicional. En un sentido estricto, la relación es inmediata, puesto que el gasto debe figurar expresamente en el presupuesto; pero, en sentido lato, la relación puede tornarse mediata en el caso de erogaciones para empresas públicas comerciales e industriales. En estos supuestos, los gastos podrán no figurar detalladamente en el presupuesto general, y únicamente podrán reflejarse en él en forma de aportes para instalación o ampliación o para cubrir los déficits de explotación. También puede darse el caso de erogaciones imprevistas y urgentes que el Poder Ejecutivo puede realizar sin autorización legislativa previa.

Sin embargo, la creación de esos organismos, así como la facultad del Ejecutivo para realizar gastos de emergencia, dependerán de una ley previa; por tanto, aunque la relación vinculatoria sea lejana e indirecta, siempre el gasto tendrá su fuente jurídica en la ley.

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d) PARA CUMPLIR SUS FINES DE SATISFACER LAS NECESIDADES PÚBLICAS. Idealmente, la erogación estatal debe ser congruente con los fines de interés público asignados al Estado (la satisfacción de necesidades públicas).

En la realidad, buena parte de los gastos no responden a la satisfacción de necesidades públicas. Sin embargo, no dejan de ser gastos públicos si son realizados por el Estado con los caudales públicos. Pero no cabe duda de que serán gastos públicos ilegítimos. Por eso, la necesidad pública es el presupuesto de legitimidad del gasto público, pero no su presupuesto existencial.

REPARTO.-

a) CON RELACIÓN AL LUGAR. Este tema ha sido motivo de discusiones doctrinales. Por un lado se sostiene que el reparto debe efectuarse proporcionalmente al importe comparativo de los ingresos que el Estado obtiene en cada región o provincia en particular. Se dice que es totalmente injusto que el Estado obtenga los ingresos de un lugar y luego los gaste en otro.

Las teorías adversas sostienen que el gasto debe efectuarse en aquellas regiones donde su utilidad sea máxima, sin considerar el origen de los recursos. Se argumenta que la reunión de varias regiones territoriales en un solo Estado implica una renuncia a la consecución del máximo bienestar regional, en cuanto éste no sea compatible con la exigencia del fin más elevado, que es el máximo bienestar general. Es decir, refieren al Estado como un todo sin consideración de regiones.

Dice Villegas que es imposible lograr un reparto de los gastos públicos de tal forma que cada región o provincia obtenga un servicio estatal exactamente equivalente a los ingresos obtenidos en esa región o provincia. Se producirían consecuencias absurdas, aparte de la dudosa mejora general del país que ello reportaría. Por otro lado, dice el autor que es necesario reconocer que un Estado que piense obtener con el gasto el máximo de utilidad para la comunidad, debe practicar un adecuado sistema de compensaciones para evitar perjudicar a determinadas regiones en beneficio de otras. Debe tender, indudablemente, a un desarrollo equilibrado de todas las regiones que integran el país.

b) CON RELACIÓN AL TIEMPO. Cuando son gastos muy cuantiosos, por ejemplo, aquellos destinados a obras públicas de gran entidad, es justificado distribuir el gato en diversos ejercicios financieros, ya que ese costo no podría ser afrontado en un solo ejercicio, y tanto más si se tiene en cuenta que las obras mismas no podrían ser finalizadas en el breve tiempo que supone el ejercicio presupuestario. Se recurre entonces al empréstito para financiar las obras.

Se piensa que si los beneficios del gasto son a largo plazo, estará justificado su financiamiento con empréstitos, en forma tal que las generaciones futuras también contribuyan, en alguna medida, a solventar el gasto. Claro está que ello no debe llevar a la exageración de incrementar la deuda pública en una forma tan desmesurada que su pago se haga imposible tanto para las generaciones presentes como para las venideras (p. ej., la deuda pública externa de nuestro país).

LÍMITES DEL GASTO PÚBLICO.- Ninguna Nación puede

disfrutar de más de lo que produce, lo cual nos lleva al problema de los límites. Parece imposible establecer límites a priori a los gastos públicos. Ello se debe a que según la realidad demuestra, no se trata de un problema que pueda ser resuelto mediante análisis económicos, porque en definitiva, se trata de una cuestión de naturaleza política.

Si esto es así, resulta difícil fijar la real utilidad de fórmulas rígidas de delimitación estableciendo, por ejemplo, determinada proporción del gasto en relación con la renta nacional o el PBI. No obstante, ése ha sido el método elegido en la Argentina por la ley 25.112 de “solvencia fiscal”.

Los autores modernos sostienen que los gastos públicos pueden llegar hasta aquel límite en que la ventaja social que brindan, se compensa con los inconvenientes de las amputaciones hechas al ingreso de los particulares.

Así, se ha elaborado un concepto, llamado de la “utilidad social máxima”, que puede enunciarse del siguiente modo: el Estado deberá ampliar sus gastos hasta el nivel en que la ventaja social de un aumento de dichas erogaciones se vea compensada por el inconveniente social de un aumento correspondiente a las exacciones públicas.

GANGEMI piensa que, de ordinario, los entes públicos no pueden superar un cierto límite en la expansión del gasto, límite que se impone para no agravar la presión tributaria y no crear inflación.

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Más allá de todos los postulados que los expertos puedan efectuar, es poco lo que puede decirse acerca de la capacidad de los gobiernos para cobrar impuestos y hacer gastos. Todo ello es materia opinable que depende de las circunstancias de tiempo y lugar.

Según CLARK, cuando los impuestos de una nación ascienden a más de una cuarta parte del ingreso nacional, el resultado habrá de ser necesariamente inflacionario.

REGLAS MACROFISCALES.- Constituyen un límite normativo –

legal, constitucional o convencional–, propio de un tratado de integración, de determinadas variables financieras que pueden ser el gasto, el endeudamiento, la emisión de moneda, la tasa de interés, el nivel de déficit, etc.

Estas normas pueden cuantificar dichos límites pero, por lo general, se dictan en tiempos de cierta estabilidad económica, dado que cuando se produce una emergencia económica, la cuantificación de tales variables por parte de normas rígidas suele ser un inconveniente.

Tiene mucho que ver con la matiz política del momento y requiere que no haya demasiados cambios, marchas y contramarchas, que puedan variar la situación.

En 1999 se sanciona en Argentina la Ley 25.152 de “solvencia fiscal”, mal llamada “ley de convertibilidad fiscal”.

Por aquél entonces, la ley de convertibilidad ya limitaba, aunque INDIRECTAMENTE, el gasto público, dado que no se podía emitir moneda si no se contaba con las reservas correspondientes. La contracara de la convertibilidad fue el gran endeudamiento (y déficit) del Estado.

La Ley 25.152 viene a limitar de forma DIRECTA el déficit y, en definitiva, el gasto público, en forma escalonada descendente.

El art. 2, inc. b), ponía un límite del déficit para el año 2001, 2002, 2003, 2004 y 2005, déficit que año a año debía ser menor, hasta llegar a un presupuesto equilibrado en el 2005.

La ley no se cumplió, no terminó siendo aplicada en el período 2001-2002 porque no se podía y hubo una emergencia económica e institucional grave.

El inc. c) establecía que el aumento del gasto público por año no podía ser mayor que el incremento del PBI.

En el año 2004 se sanciona la Ley 25.917, que también incluye reglas macrofiscales de gasto público y de endeudamiento. Conceptualmente, no había variado mucho, pero sí el contexto económico y político.

Su art. 10 no prevé ya un límite al endeudamiento como la ley de solvencia fiscal, pero sí pone un límite al gasto público, no sólo para el gobierno nacional, sino también para las provincias.

El problema es que no se podía obligar a las provincias a esto, porque tenemos un régimen federal; por ello, hubo que invitarlas a hacerlo. De todas formas, las provincias que no se adherían no podían luego endeudarse en el exterior con el aval del gobierno nacional. Salvo San Luis y La Pampa, el resto de las provincias y la Ciudad de Buenos Aires se adhirieron.

El art. 19 estableció que debía preverse siempre los recursos suficientes para hacer frente al gasto público.

Desde el año 2010, los límites al endeudamiento de las provincias están suspendidos –se suspendió su exigencia–, dado que se verifica desde entonces una cierta crisis económica que debilitó la situación financiera del sector público provincial.

Se suspendió la aplicación del régimen de responsabilidad fiscal a través de las sucesivas leyes de presupuesto. Las provincias, a su vez, adhieren a esas suspensiones.

EFECTOS ECONÓMICOS.- Para darse cuenta de los efectos que

produce el gasto público debe considerarse lo importante que resulta el volumen de los gastos con relación al producto bruto interno.

El gasto público suele exceder largamente el 30% del PBI. La sola existencia de un gasto de semejante magnitud tiene considerable influencia sobre la economía. Cualquier modificación en su cuantía –tanto si se trata de un aumento como de una disminución– tiene un inevitable efecto económico. También la tiene cualquier modificación de los diversos elementos que integran el gasto.

Durante el apogeo de las ideas intervencionistas se pensó que el efecto propulsor de los gastos públicos podía ser suficiente para poner en movimiento una recuperación económica o –al menos– para retener o retardar el proceso de contracción.

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En ciertos países industrializados, este resultado se logó y así surgió un nuevo ciclo económico que hizo recobrar vida a la economía. En cambio, la misma fórmula fracasó en otros países, especialmente en los subdesarrollados.

Los efectos económicos dependen en gran medida de la naturaleza de los gastos que se realizan o se aumentan.

No obstante, esto tiene un alto grado de relatividad, ya que la política financiera depende de las circunstancias particulares de cada economía y del estado o coyuntura en que ésta se encuentre.

COMPARACIÓN DE LOS GASTOS PÚBLICOS CON LOS

PRIVADOS.- En primer lugar, la diferencia más importante consiste en que el sujeto del gasto público es el Estado, mientras que el del gasto privado es el particular. Esto es fundamental porque el Estado es perpetuo y, el individuo, perecedero. De ahí que los gastos del primero estén en relación tanto con el presente como con el futuro, contrariamente a lo que sucede con el particular que, al realizar sus gastos, tiene en cuenta la limitación de su existencia. En segundo lugar, mientras el individuo satisface mediante sus gastos sus intereses particulares, el Estado persigue, con ellos, fines de interés general.

En tercer lugar, se advierte que el Estado gasta con recursos que en su mayor parte provienen de la coacción, mientras que los individuos carecen de ese instrumento como forma legal de procurarse ingresos. En cuarto lugar, como el Estado debe satisfacer necesidades públicas, por lo general primero conoce el gasto que va a efectuar y sobre esa base se procura los recursos. El particular, al contrario, adecúa sus gastos a los ingresos con que cuenta.

En quinto lugar, el Estado se halla obligado a realizar los gastos necesarios para cumplir debidamente sus funciones, estando tales gastos previamente calculados y autorizados por la ley presupuestaria. El particular, en cambio, goza de amplia libertad tanto en lo que respecta a la cuantía como al destino de sus erogaciones.

CLASIFICACIÓN DE LOS GASTOS.-

a) CRITERIO JURÍDICO-ADMINISTRATIVO.

1) JURISDICCIONAL O INSTITUCIONAL. Esta clasificación atiende a la estructura organizativa del Estado y expone las distintas unidades institucionales que ejecutarán el presupuesto. Cada unidad institucional se

denomina “jurisdicción” y comprende cada uno de los poderes integrantes de la estructura administrativa y de sus respectivas dependencias. En la organización institucional argentina, la división fundamental es la siguiente:

a) Poder Ejecutivo; b) Poder Legislativo; c) Poder Judicial. La clasificación jurisdiccional prosigue con la división de cada uno de

esos poderes en sus ramos o dependencias componentes. Así, por ejemplo, dentro del Poder Ejecutivo tenemos: Presidencia de la Nación; Ministerio del Interior; Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto, etc.

Las dependencias del Poder Legislativo son la Cámara de Diputados y el Senado.

A su vez, el Poder Judicial cuenta con los gastos de la Corte Suprema de Justicia de la Nación y de los tribunales inferiores.

Estos órganos y departamentos, a su vez, se dividen en escala descendente en las diferentes direcciones y oficinas.

2) POR FINALIDADES Y FUNCIONES. En esta clasificación, los gastos se distribuyen según la necesidad a cuya satisfacción tienden o al fin del Estado que pretenden llenar (gastos de justicia, de enseñanza, de defensa nacional, de salubridad, etc.). En realidad, la distribución jurisdiccional o institucional revela, en cierto modo, el destino del gasto, porque la competencia de los departamentos del Estado resulta de las finalidades y funciones que deben cumplir.

Esta clasificación funcional de los gastos públicos es muy aceptada en los presupuestos modernos porque permite identificar con mayor claridad la orientación seguida por el Estado y el tipo de necesidades que prefiere atender prioritariamente.

3) POR LA CONSTANCIA O POR LA PERMANENCIA DEL GASTO. Según el primer criterio (constancia), son gastos fijos los que no dependen de una mayor actividad o de que aumente el rendimiento de los entes dedicados a la prestación de servicios divisibles; son gastos variables los directamente vinculados con la mayor actividad o producción.

Conforme al segundo criterio (permanencia), son gastos fijos los repetidos de un ejercicio a otro con un monto prácticamente invariable; son

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Resumen de FINANZAS Y DCHO FINANCIERO – Derecho UNR – Por ANDRÉS C. C. gastos variables los que sufren alteraciones notorias en su monto o tienen carácter extraordinario, apareciendo en unos ejercicios y faltando en otros.

b) CRITERIO ECONÓMICO. La doctrina financiera del liberalismo clásico distinguió entre gastos públicos ordinarios y extraordinarios.

Al entrar en decadencia las ideas liberales, tomó cuerpo el intervencionismo (Keynes y sus seguidores), que consideró inválida la clasificación recién mencionada por errores conceptuales y carencia de precisión. Pero cuando retornaron las ideas liberales aggiornadas, volvió a tomar vigencia esta clasificación que, al ser recogida por la legislación financiera moderna, se atemperó en su vaguedad.

Se los caracterizó doctrinalmente de la siguiente manera:

1) GASTOS ORDINARIOS Y EXTRAORDINARIOS. Gastos públicos ordinarios son las erogaciones habituales normales de la Administración, es decir, las reiteradas en el curso de los ejercicios financieros de la hacienda. Por ejemplo, las destinadas a sueldos, adquisición de efectos, conservación de inmuebles, servicios de la deuda pública consolidada, etc.

Gastos públicos extraordinarios son las erogaciones destinadas a satisfacer necesidades imprevistas, excepcionales, eventuales o contingentes, no repetidas con regularidad en los distintos ejercicios de la hacienda. Por ejemplo, los atinentes a obras públicas, adquisición de inmuebles y otros bienes de uso, aportes de capital a empresas del estado, aportes a planes de fomento económico y otros destinos a surgir según contingencias imposibles de establecer anticipadamente

2) GASTOS DE FUNCIONAMIENTO Y GASTOS DE INVERSIÓN. Gastos de funcionamiento son los pagos que el ente público debe realizar en forma indispensable para el correcto y normal desenvolvimiento de los servicios públicos y de la administración en general. Pueden ser gastos de consumo (p. ej., conservación y reparación de inmuebles, adquisición de muebles) o retributivos de servicios (p. ej., sueldos, salarios, dietas y honorarios de funcionarios y empleados). No significan un incremento directo del patrimonio nacional, pero contribuyen a la productividad general del sistema económico y son tan necesarios como los gastos de inversión. En líneas generales, los gastos de funcionamiento se parecen a los “gastos ordinarios”.

Gastos de inversión son todas aquellas erogaciones del Estado que significan un incremento directo del patrimonio público. Pueden consistir en pagos por la adquisición de bienes de producción (maquinarias, equipos), por inversiones en obras públicas infraestructurales (presas hidroeléctricas, viaductos, carreteras, puentes) o por inversiones destinadas a industrias clave (siderurgia, petroquímica, fabricación de equipo pesado), ya sean éstas de explotación pública o privada; en ese último caso, la inversión s hace en forma de préstamo o aporte de capital.

Mientras que los gastos de funcionamiento retribuyen bienes de consumo o prestaciones de servicios, los gastos de inversión retribuyen bienes de capital y, por consiguiente, contribuyen a aumentar el capital del sector público de la economía. Aquí el parecido con los “gastos extraordinarios” desaparece, ya que las erogaciones de inversión no pueden ser consideradas excepcionales o anormales.

3) GASTOS DE SERVICIO Y DE GASTOS DE TRANSFERENCIA. En los gastos de servicio (o con contrapartida) se cambia el dinero del gasto por un servicio prestado o una cosa comprada (p. ej., gastos en remuneración del personal estatal, o en pago a los proveedores, mientras que en los gastos de transferencia (o sin contrapartida) no hay contravalor alguno y el propósito de la erogación es exclusivamente promocional o redistributivo (p. ej., subsidios a empresas privadas deficitarias cuya producción es esencial, subvenciones a entidades de bien público, asistencia médica gratuita, pensiones por accidentes de trabajo, enfermedad, vejez y muerte).

CRECIMIENTO DE LOS GASTOS PÚBLICOS.- En todos los

países del mundo, los gastos del Estado han tendido a incrementarse. En períodos cortos se pueden observar estabilizaciones o descensos; pero, considerándolos en períodos largos, la curva siempre parece ascendente. A grandes rasgos, el crecimiento de los gatos se desarrolló en ritmo lento hasta 1914 y se aceleró notoriamente a partir de tal fecha.

Para Griziotti, entre los motivos provocantes del aumento de los gastos públicos, se deben distinguir las causas aparentes (p. ej., variación del signo monetario y evolución de las reglas presupuestarias), las relativas (p. ej., anexiones territoriales o aumentos de población) y las reales (p. ej., gastos militares o burocráticos).

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Si la causa es aparente, equivale a decir que es ficticia y, en consecuencia, deja de ser una verdadera causa. Algo similar ocurre con las causas relativas, que se hallan compensadas en sí mismas puesto que los aumentos de los gastos ocurren paralelamente al aumento de los recursos. Lo que realmente interesa, dice Villegas, es examinar las auténticas causas (las reales) por las cuales los Estados en general han seguido la tendencia señalada.

a) GASTOS MILITARES. Una de las principales causas del aumento experimentado ha sido la guerra en general y, especialmente, las dos guerras mundiales. Las guerras habitúan a los contribuyentes a pagar impuestos elevados, y es raro que los presupuestos posteriores a ellas vuelvan a los niveles antiguos.

Mas aún, sin que sea necesario hablar de las guerras, es notorio que el equipamiento racional de las fuerzas armadas modernas exige sumas que se incrementan por las tensiones internacionales, los conflictos regionales y los nuevos armamentos, cada vez más sofisticados.

b) PROSPERIDAD DEL SISTEMA ECONÓMICO. A medida que el sistema económico va adquiriendo niveles más elevados de producción, quedan más ingresos libres y se adquiere mayor capacidad económica, que es captada inmediatamente por nuevos y mayores impuestos. Los mayores ingresos permiten mayores gastos porque la propia sociedad requiere de enseñanza, protección de los débiles, carreteras, salubridad y otras erogaciones que aumentan vigorosamente a medida que avanza la prosperidad.

c) URBANIZACIÓN. Es u hecho generalmente conocido que ciertas funciones ciudadanas, como el aprovisionamiento de aguas y desagües cloacales, la protección policíaca y la organización de las ciudades por sus municipios, se ajustan a la regla de aumentar los gastos, y por mucho que se hagan grandes economías en otros órdenes, el resultado es siempre una elevación de éstos.

d) DESARROLLO DE LA DEMOCRACIA. Esta forma de gobierno –que no obstante es la mejor a la que pueden aspirar los Estados– tiende a la liberalidad en los gastos porque a veces no se puede prescindir de la presión de grupos o sectores con influencia política que satisfacen sus intereses particulares a costa del presupuesto del Estado, ni de gobernantes que realizan obras pensando sólo en los votos.

e) AYUDA A ZONAS SUBDESARROLLADAS. En los últimos tiempos ha surgido en el mundo occidental, la necesidad imperiosa de combatir la miseria en el propio país ayudando a sus regiones más atrasadas. Incluso, y por razones éticas, se piensa que también hay que auxiliar a los países indigentes.

f) AUMENTO DE LOS COSTOS. El incremento considerable de costos de los bienes y servicios incide considerablemente en los presupuestos públicos, aparte de que el progreso técnico determina gastos antes desconocidos.

g) BUROCRACIA. La burocracia no es la simple suma de funcionarios, sino un algo intangible, pero omnipresente, que actúa a través de una maraña de regulaciones y procedimientos superabundantes, y cuya única justificación es incrementar el número de empleados estatales. Esta burocracia, cada vez más frondosa, ahora el cuerpo social y es un importante factor de incremento perjudicial del gasto público.

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Resumen de FINANZAS Y DCHO FINANCIERO – Derecho UNR – Por ANDRÉS C. C. UNIDAD VI: 1.- Los recursos públicos.- Concepto.- Evolución.- Noción jurídica.- Concepto de legitimidad.- Flujo y disponibilidad.- Propiedad.- 2.- Clasificación de los recursos públicos.- Noción jurídica.- Criterio de distinción.- Recursos originarios.- Recursos derivados.- Otras clasificaciones.- 3.- Cubrimiento del gasto público.- Noción.- Principios.- Constitución Nacional.- Constitución Provincial.- 4.- Poder tributario.- Concepto.- Características del poder tributario.- Límites del poder tributario.- Limitaciones formales.- Limitaciones materiales.- Clasificación de recursos derivados.- 5.- Poder monetario.- Concepto.- Creación de instrumentos de pago.- Moneda.- Emisión.- La moneda como fuente de recursos públicos.- La inflación.- Normas constitucionales.- 6.- Bienes vacos.- Concepto.- Liberalidades.- Concepto.- Penalidades pecuniarias.- Concepto.- 7.- Dominio comercial e industrial.- Concepto.- Evolución.- Empresas del Estado.- Legislación.- Recursos.-

RECURSOS DEL ESTADO

CONCEPTO.- Los recursos públicos son aquellas riquezas que se

devengan a favor del Estado para cumplir sus fines, y que en tal carácter ingresan en su tesorería.

El concepto de recurso público ha sufrido una profunda transformación, tal como sucedió con el gasto público y con la ciencia financiera en general. Ello se debe a que el concepto sobre las funciones estatales se ha ido ampliando, y se admite que el Estado debe intervenir en la economía nacional, tratando de asegurar el bienestar social y el desarrollo económico.

Por otra parte, y así como la ciencia financiera advirtió que los gastos estatales “por sí mismos”, y con prescindencia de la puesta en marcha de los servicios públicos, podían producir importantes influencias en las economías nacionales, algo semejante se observó con respecto a los ingresos públicos: la sola circunstancia de que el Estado, recurriendo a sus distintas fuentes de recursos obtenga ingresos, produce decisivos efectos tantos económicos como

sociales (redistribución de riqueza, aceleración de la tasa de crecimiento, estímulo o desaliento a ciertas actividades).

Por eso, las concepciones financieras modernas consideran que el recurso no puede limitarse a asegurar la cobertura de los gastos indispensables de administración, sino que es uno de los medios de que se vale el Estado para llevar a cabo su política intervencionista en la economía general.

Los ingresos devengados a favor del Estado, suelen designarse indistintamente con las palabras recurso, ingreso o entrada.

No obstante, pensamos que es correcto diferenciar la palabra recurso, que tiene el carácter de toda suma devengada (o sea, en potencia), de las palabras ingresos o entradas, que se refieren específicamente a aquellas sumas que efectivamente entran en la tesorería. Si bien este distingo es científicamente adecuado, no siempre lo hacen los autores y, en general, los tres términos se utilizan indistintamente y con sentido equivalente.

EVOLUCIÓN HISTÓRICA.- En cuanto a la obtención de recursos,

las haciendas del mundo antiguo presentan una gran heterogeneidad. En general, puede decirse que las necesidades financieras eran cubiertas mediante prestaciones de los súbditos y de los pueblos vencidos, con rentas patrimoniales y por medio de monopolios estatales; se nota, sin embargo, un neto predominio de los ingresos patrimoniales provenientes del dominio particular del monarca (p. ej., minas y tierras). Sucede que en esas épocas no se distinguía el patrimonio del Estado del patrimonio particular del soberano.

Sin embargo, existieron en esas épocas rudimentos de tributación. Así, se afirma que los griegos conocían una especie de impuesto progresivo sobre la renta y que los egipcios imponían gravámenes a los consumos. En cuanto a Roma, nos encontramos con diferentes tributos importantes, que incluso han servido como antecedente para formas impositivas actuales (p. ej., la vicesima hereditatum).

Durante la Edad Media, el patrimonio del Estado continuó confundido con el del soberano y fue la principal fuente de recursos, ya que los tributos perdieron importancia y se convirtieron en fuentes excepcionales de ingresos. En ese período histórico se desarrolló el sistema de regalías, contribuciones que debían pagarse al soberano por concesiones generales o especiales que aquél hacía a los señores feudales (p. ej., el derecho de acuñar moneda o el de utilizar el agua). También se difundieron las tasas, que los súbditos debían

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Resumen de FINANZAS Y DCHO FINANCIERO – Derecho UNR – Por ANDRÉS C. C. pagar a los señores feudales por determinados “servicios” que éstos les prestaban. Puede observarse que estas prestaciones no son estrictamente tributarias, puesto que están más vinculadas a la idea de propiedad del dominio señorial.

Posteriormente, la formación gradual de los grandes Estados motivó profundas transformaciones en el sistema del ingreso público. Para restaurar su poder, el rey utilizó precisamente privilegios característicos del feudalismo. Como señor, percibía rentas de sus tierras; después utilizó el sistema de “ayudas” para reclamar a sus vasallos el derecho de percibir rentas en sus respectivos dominios: en lugar de ser pagada por el señor, la “ayuda” era percibida por el rey directamente de los habitantes de los diversos dominios señoriales. Estas “ayudas” fueron en un primer momento excepcionales (p. ej., cuando era necesario reclutar soldados). Pero como luego se precisó un ejército estable, se tendió a darle carácter permanente. Una vez concedida la autorización, el rey se aprovechó de ella para recaudar anualmente la ayuda. Este sistema de ayudas feudales hizo surgir la concepción del impuesto moderno.

Sin embargo, dicha concepción sufrió profundas modificaciones. Primitivamente, predominaba una concepción autoritaria y, por lo general, arbitraria con respecto al impuesto.

Después de la Revolución Francesa, esta concepción se modificó sensiblemente. Surgieron las ideas liberales, que repudiaban la discrecionalidad y el autoritarismo y que querían encontrar justificativos éticos en el impuesto, considerándolo como un precio que se pagaba al Estado por los servicios generales prestados. Ganó terreno también la idea de graduar ese principio según la potencialidad económica de los ciudadanos. Asistimos al decrecimiento de los recursos patrimoniales, y ya en el siglo XIX el Estado obtenía la mayor parte de sus ingresos de los recursos tributarios.

En el siglo XX, al imponerse las ideas intervencionistas pareció que la asunción del Estado de ciertas actividades económicas comerciales e industriales se constituiría en una nueva e interesante fuente de ingresos.

Quizás así haya sido en algunos países y en relación con ciertas empresas, pero en la generalidad de los casos (especialmente en nuestro país) el Estado demostró ser un pésimo administrador de empresas y en lugar de brindar ingresos produjo pérdidas, aparte de suministrar desastrosos servicios.

Ello obligó a retomar las viejas teorías según las cuales el grueso de los recursos debía surgir de la fuente tributaria.

CLASIFICACIÓN DE LOS RECURSOS PÚBLICOS.- Siguiendo

los criterios de la ley 24.156 respecto de la manera en que los recursos deben ser ordenados en el presupuesto de la Nación, Villegas cree que es útil y conveniente clasificar los recursos según los rubros, no olvidar las renacidas clasificaciones económicas y tomar en cuenta también la que distingue los ingresos según su origen.

a) CLASIFICACIONES ECONÓMICAS. Los liberales clásicos distinguieron los recursos en ordinarios y extraordinarios. Esta distinción fue objeto de fuertes críticas y dejada de lado por el derecho positivo. No obstante, recobró fuerza cuando resurgió el auge de los postulados liberales modernos y se dictaron leyes que precisaron tajantemente ambas categorías.

1) RECURSOS ORDINARIOS. Son todos los percibidos por el Estado en forma regular y continua, como por ejemplo, los impuestos que se recaudan periódicamente. El concepto está íntimamente ligado al de gastos públicos ordinarios, o sea, las erogaciones habituales que se reiteran en los diversos ejercicios financieros.

2) RECURSOS EXTRAORDINARIOS. Son aquellos excepcionales u ocasionales que carecen de la regularidad de los anteriores. Por ejemplo, los impuestos patrimoniales “por única vez”, y los ingresos obtenidos por préstamos (deuda pública) o mediante manipulaciones monetarias, aparte de otras modalidades tendientes a lograr fondos no periódicos. Este concepto se asemeja al de gastos públicos extraordinarios, o sea, las erogaciones que forzosamente hay que hacer para cubrir necesidades imprevistas e imperiosas, aunque no repetidas con regularidad en los distintos ejercicios de la hacienda.

Las disposiciones presupuestarias establecen la sensata regla según la cual los recursos permanentes financian gastos permanentes, los recursos transitorios financian gastos transitorios y los recursos excepcionales financian gastos excepcionales.

Una clasificación económica importante es la que divide a los recursos en efectivos y no efectivos.

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1) RECURSOS EFECTIVOS. Importan un ingreso de dinero para el Estado sin que se produzca una salida patrimonial equivalente; no originan una transferencia correlativa de bienes patrimoniales (p. ej., el producido de los tributos, y las rentas que devengan los bienes de propiedad del Estado).

2) RECURSOS NO EFECTIVOS. Son entradas para el Estado compensadas por una salida patrimonial (p. ej., los recursos pecuniarios provenientes de la venta de bienes del dominio privado del Estado –porque, al mismo de generarse la entrada de dinero, se produce la baja de un bien en el patrimonio estatal–).

Esta clasificación tiene el inconveniente de que deja recursos sin catalogar. Así, el producto de la colocación de empréstitos y, en general, las operaciones de crédito realizadas por el Estado no encuadran en el grupo de los recursos efectivos, ni tampoco en el de los no efectivos.

b) CLASIFICACIONES POR SU ORIGEN.

1) ORIGINARIOS. Son los que provienen de los bienes patrimoniales del Estado o de diversos tipos de actividades productivas realizadas por aquél.

2) DERIVADOS. Son los que las entidades públicas se procuran mediante contribuciones provenientes de las economías de los individuos pertenecientes a la comunidad. Estas entradas comprenden una variada gama de ingresos, no sólo de distinta importancia cuantitativa para el Estado, sino también de diversa naturaleza jurídica. Nos referimos a los recursos tributarios, a los provenientes del crédito público, a los obtenidos por sanciones pecuniarias, a los ingresos provenientes de gestiones de tesorería, etc. No obstante su diversidad, estos recursos tienen una característica común que permite considerarlos dentro de una misma categoría: en todos los casos el Estado los obtiene ejerciendo sus poderes soberanos.

Este ejercicio se transforma en coactivo cuando se trata de tributos y empréstitos forzosos, mientras que los provenientes del crédito público tienen naturaleza contractual, pero implican también la utilización de la soberanía financiera (DOMINIO FINANCIERO), ya que sólo en virtud de tal poder puede contraerse deuda pública. Lo mismo ocurre con el emisionismo y otras medidas monetarias. De ahí que las relaciones entre el Estado y los particulares, con motivo de estos ingresos, siempre estén gobernadas por normas de derecho público.

c) CLASIFICACIÓN POR RUBROS. Está mencionada en la reglamentación del art. 14 de la ley 24.156 (decr. regl. 2666/92), que describe las estructuras programáticas de la Administración, y en la reglamentación del art. 20, según la cual el presupuesto general de la Administración nacional debe contener esta clasificación junto con la económica. Además, al exigir las informaciones que debe contener, como mínimo, el proyecto de presupuesto que el Poder Ejecutivo (en realidad, el Jefe de Gabinete) envía al Congreso, se menciona tanto el cálculo de recursos de la Administración central como el de cada uno de los organismos descentralizados, todos ellos clasificados pro rubros (art. 25, inc. a, ley 24.156). El decr. regl. 2666/92 también expresa que el proyecto de recursos debe ser estructurado por rubros, con la aclaración de que en cada uno de ellos deben figurar los montos brutos a recaudarse sin deducción alguna.

El sistema incluye los siguientes rubros:

1) RECURSOS CORRIENTES. Éstos se dividen en tributarios, describiéndose allí los diferentes gravámenes e incluso los aportes de previsión social, y no tributarios, entre los cuales se consignan rentas, utilidades, tarifas, etc.

2) RECURSOS DE CAPITAL. Se consideran tales: a) La venta de activos fijos con el consiguiente detalle de los bienes de

que se trata; b) El reembolso de préstamos; c) El uso del crédito; d) Remanentes de ejercicios anteriores.

3) RECURSOS DE FINANCIAMIENTO. Son los adelantos otorgados a proveedores y contratistas en ejercicios anteriores, y las contribuciones de la Administración nacional, incluyéndose en este rubro los aportes para financiar erogaciones corrientes, de capital y otras erogaciones diferentes.

CUBRIMIENTO DEL GASTO PÚBICO

CONSTITUCIÓN NACIONAL.- Su art. 4 establece que “El

Gobierno federal provee a los gastos de la Nación con los fondos del Tesoro nacional formado del producto de derechos de importación y exportación, del

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Resumen de FINANZAS Y DCHO FINANCIERO – Derecho UNR – Por ANDRÉS C. C. de la venta o locación de tierras de propiedad nacional, de la renta de Correos, de las demás contribuciones que equitativa y proporcionalmente a la población imponga el Congreso General, y de los empréstitos y operaciones de crédito que decrete el mismo Congreso para urgencias de la Nación, o para empresas de utilidad nacional”.

CONSTITUCIÓN PROVINCIAL.- Su art. 5 establece que: “El

gobierno de la Provincia provee a los gastos públicos con los fondos provenientes de las contribuciones que establezca la ley; de las rentas producidas por sus bienes y servicios; de la enajenación de bienes de su pertenencia; de la propia actividad económica que realice; y de las operaciones de crédito que concierte.

Todos los habitantes de la Provincia están obligados a concurrir a los gastos públicos según su capacidad contributiva. El régimen tributario puede inspirarse en criterios de progresividad”.

POTESTAD TRIBUTARIA

CONCEPTO.- Es la facultad que tiene el Estado de crear, modificar o

suprimir unilateralmente tributos. La creación obliga al pago por las personas sometidas a su competencia. Implica, por tanto, la facultad de generar normas mediante las cuales el Estado puede compeler a las personas para que le entreguen una porción de sus rentas o patrimonios para atender las necesidades públicas.

CARACTERÍSTICAS.- La potestad tributaria significa, por un lado,

supremacía y, por otro, sujeción. Es decir, hay un ente que se coloca en un plano superior y, frente a él, una masa de individuos ubicada en un plano inferior. No existen deberes concretos correlativos a la potestad tributaria abstractamente considerada, sino un status de sujeción por parte de quienes están bajo su ámbito. El despliegue de la facultad tributaria significa emanación de normas jurídicas en base a las cuales se instituyen las contribuciones coactivas, llamadas tributos.

El ejercicio de la potestad tributaria, desde el punto de vista jurídico, no reconoce más límites que los que derivan de los preceptos constitucionales.

La concreción de la obligación tributaria, o sea, su constitución a cargo de sujetos determinados, se producirá solamente si ellos quedan encuadrados dentro de los presupuestos de hecho previstos por las normas legales.

Si así sucede, el Estado se convierte en el titular de un derecho subjetivo tributario. Frente a él tendrá obligados a dar, a hacer o a no hacer. Mientras ello no ocurra y la potestad tributaria se mantenga como mera facultad, el Estado tendrá frente a sí a la comunidad, es decir, a un conglomerado de sujetos indeterminados.

LOS TRIBUTOS COMO RECURSOS FINANCIEROS.- La

mayor parte de los ingresos con los cuales los países no colectivistas cubren sus erogaciones provienen de las detracciones coactivas de riqueza denominadas “tributos”.

Los tributos son prestaciones obligatorias, generalmente en dinero, exigidos por el Estado en virtud de su poder de imperio, para atender sus necesidades y realizar sus fines políticos, económicos y sociales. En otras palabras, son detraimientos de parte de la riqueza individual o particular que se operan a favor del Estado merced a su poder de imposición.

Este detraimiento, sin embargo, no equivale al imperio de la arbitrariedad, ni podría el Estado en un régimen jurídico de convivencia civilizada que sustentare el respeto y las garantías de los derechos individuales, forzar o apartarse de tales postulados básicos. La tributación queda por ende sujeta a reglas de derecho, según lo establecido por la Constitución y las leyes dictadas en su consecuencia.

LIMITACIONES FORMALES. PRINCIPIO DE LEGALIDAD.-

Es un principio fundamental del derecho tributario sintetizado en el aforismo “no hay tributo sin ley que lo establezca”.

En la historia constitucional, a partir de la Carta Magna inglesa de 1215, la reivindicación del poder parlamentario para consentir los tributos fue uno de los principales motivos de lucha contra el poderío absoluto de los monarcas.

El principio de legalidad requiere que todo tributo sea sancionado por una ley, entendida ésta como la disposición que emana del órgano constitucional que tiene la potestad legislativa conforme a los procedimientos establecidos por la Constitución para la sanción de las leyes. En la historia del

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Resumen de FINANZAS Y DCHO FINANCIERO – Derecho UNR – Por ANDRÉS C. C. consentimiento del impuesto por el pueblo se encuentran las causas de la historia política de Inglaterra, puesto que las luchas entre los reyes y los parlamentos, por la abolición unos y por la exigencia otros, del mencionado principio, marca una de las más notables y largas etapas de los acontecimientos histórico-políticos de esa nación, dando origen a la reafirmación del principio a través del Act of Appropiation (1626), la Petition of Rights (1628) y el Bill of Rights (1688).

El principio halla su fundamento en la necesidad de proteger a los contribuyentes en su derecho de propiedad. Los tributos importan restricciones a ese derecho, ya que en virtud de ellos se sustrae, a favor del Estado, algo del patrimonio de los particulares.

El principio de legalidad no puede significar que la ley se limite proporcionar “directivas generales” de tributación, y que los elementos básicos del tributo sean delegados para su regulación por el Poder Ejecutivo.

Conforme a nuestra realidad constitucional, en la Argentina la ley debe contener, por lo menos, los elementos básicos y estructurantes del tributo, que son:

1) Configuración del hecho imponible; 2) La atribución del crédito tributario a un sujeto activo determinado; 3) La determinación del sujeto pasivo; 4) Los elementos necesarios para la fijación del quantum, es decir,

base imponible y alícuota; 5) Las exenciones neutralizadoras de los efectos del hecho imponible. También corresponde que surja de la ley la configuración de

infracciones tributarias y la imposición de sanciones, así como el procedimiento de determinación.

En nuestra Constitución el principio de legalidad deriva del art. 17, que garantiza la propiedad como inviolable y establece que el Congreso puede imponer las contribuciones que se expresan en el art. 4º. Además, el art. 19 establece de modo general que ningún habitante de la Nación está obligado a hacer lo que no manda la ley, ni privado de lo que ella no prohíbe.

La CSJN ha dicho que la facultad atribuida a los representantes del pueblo para crear los tributos necesarios para la existencia del Estado, es la más esencial de la naturaleza y objeto del régimen representativo republicano del gobierno, y que el cobro de un impuesto sin ley que lo autorice es un despojo que viola el derecho de propiedad.

Respecto al alcance del principio, corresponde hacer algunas precisiones:

1) Rige para todos los tributos por igual. 2) Los decretos reglamentarios dictados por el Poder Ejecutivo no

pueden crear tributos ni alterar sus aspectos estructurantes, ya que ello importaría violar el principio de legalidad. Por supuesto que tampoco puede hacerlo el órgano fiscal (AFIP, API) mediante resoluciones generales o interpretativas.

3) Ni el Poder Ejecutivo mediante decretos, ni el órgano fiscal mediante resoluciones generales o interpretativas, pueden delinear aspectos estructurantes del tributo, aun cuando haya delegación legal. Ello porque la Constitución Nacional establece expresamente el principio de legalidad y no contempla excepciones a él por vía de delegación. Si la Constitución no lo autoriza, la atribución legislativa es teóricamente indelegable.

El art. 99, inc. 3 de nuestra Constitución Nacional establece que el Poder Ejecutivo no podrá emitir disposiciones de carácter legislativo “en ningún caso bajo pena de nulidad absoluta e insanable”. Si bien el siguiente párrafo del inciso, y desdibujando en parte la prohibición, autoriza al Poder Ejecutivo para dictar decretos de necesidad y urgencia, quedan excluidas de tal posibilidad las normas que regulan la materia tributaria, entre otras.

Quizá la más trascendente modificación en materia de reserva legal, producida por la reforma constitucional de 1994, ha sido la de prohibir en forma expresa la delegación legislativa en el Poder Ejecutivo, salvo en materias determinadas de administración o de emergencia pública, con plazo fijado para su ejercicio y dentro de las bases que el Congreso establezca (art. 76).

Sin embargo, nuestra realidad política e institucional demuestra que se ha hecho un uso abusivo de esta cláusula. Un ejemplo claro de ello es la Ley “de competitividad” 25.413, que crea el impuesto sobre los créditos y débitos bancarios, delegando en el Poder Ejecutivo la facultad de determinar el alcance definitivo del tributo, eximir algunas actividades y disponer que constituya un pago a cuenta del impuesto a las ganancias y al valor agregado del titular de la cuenta o, en su caso, del régimen de monotributo.

Al respecto, la doctrina acepta que en materia de exenciones exista delegación de facultades mediante ley al Poder Ejecutivo para concederlas, pero ello es una pequeñez al lado de las facultades delegadas por la ley 25.413.

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LIMITACIONES MATERIALES. CAPACIDAD

CONTRIBUTIVA.- Para SÁINZ DE BUJANDA, la capacidad contributiva supone en el sujeto tributario la titularidad de un patrimonio o de una renta, aptos en cantidad y calidad para hacer frente al pago del impuesto, una vez cubiertos los gastos vitales e ineludibles del sujeto.

A su vez, GARCÍA BELSUNCE define la capacidad contributiva como la diferencia entre la renta bruta del contribuyente y la suma que resulta de adicionar a las erogaciones indispensables para su consumo, un adecuado porcentaje para su ahorro y capitalización.

Por ahora diremos que la capacidad contributiva puede consistir en la aptitud económica de los miembros de la comunidad para contribuir a la cobertura de los gastos públicos.

La capacidad contributiva es base de las garantías materiales de la Constitución –dice Villegas–, aunque ésta no mencione expresamente el principio. Esto se debe a que la debida interpretación de sus cláusulas permite concluir su inclusión implícita.

Según el autor, de las nociones de “igualdad”, “equidad” y “proporcionalidad”, de los arts. 4º, 16 in fine, y 75, inc. 2º de nuestra Constitución, se desprende que la intención de los constituyentes fue que cada persona contribuya a la cobertura de los gastos estatales en “equitativa proporción” a su aptitud económica de pago público, es decir, a su capacidad contributiva.

Así, la generalidad exige la no exención, salvo motivos razonables, de quienes tengan capacidad contributiva; la igualdad quiere que no se hagan arbitrarios distingos, sino los que sean fundados en la capacidad contributiva, salvo fines extrafiscales; la proporcionalidad garantiza contra progresividades cuantitativas que no se adecúan a la capacidad contributiva graduada según la magnitud del sacrificio que significa la privación de una parte de la riqueza; la confiscatoriedad se produce ante aportes tributarios que exceden la razonable posibilidad de colaborar al gasto público; y la equidad y la razonabilidad desean la justicia en la imposición, estando tal concepto expresado por la idea de que cada cual responda según su aptitud de pago.

BIENES VACOS

CONCEPTO.- Son vacantes los bienes inmuebles sin dueño, y mostrencos los bienes muebles sin dueño.

En virtud del art. 2342, inc. 3º del Código Civil, son bienes privados del Estado general o de los Estados particulares “Los bienes vacantes o mostrencos”.

Además, según el art. 3545 in fine del Cód. Civil, “No habiendo sucesores los bienes corresponden al Estado nacional o provincial”.

LIBERALIDADES

RECURSOS GRATUITOS.- Puede también el Estado obtener

ingresos en virtud de liberalidades, es decir, de la entrega no onerosa de bienes por parte de terceros. Éstos facilitan dichos bienes en forma voluntaria y sin que el Estado utilice su poder de imperio.

Los ingresos de este tipo pueden provenir de particulares (p. ej., donaciones, legados), de entes internacionales o de Estados extranjeros (p. ej., ayudas internacionales para reconstrucción de daños bélicos). No se incluye, en cambio, la asistencia que los entes públicos de un mismo Estado se prestan entre sí (p. ej., subvenciones del Estado nacional a provincias o municipios), por cuanto, desde el punto de vista general de los ingresos, concebimos al Estado como una unidad. Desde este aspecto, mal podría considerarse ingreso la suma que lo es para el ente público auxiliado, pero que es egreso para el ente público auxiliante.

PENALIDADES PECUNIARIAS

RECURSOS POR SANCIONES PATRIMONIALES.- Una de las

misiones más trascendentales del Estado consiste en asegurar el orden jurídico normativo, castigando mediante sanciones o penalidades a quienes lo infringen. Entre esas sanciones están las de tipo patrimonial (p. ej., multas), que son prestaciones pecuniarias coactivamente exigidas a los particulares para reprimir las acciones ilícitas, e intimidar a los potenciales transgresores.

A pesar de que estas penalidades proporcionan algún ingreso, aunque reducido, al Estado, carecen de tal finalidad; y de ahí su diferencia del tributo, cuyo objetivo esencial es obtener rentas para el ente público, mientras que las penalidades patrimoniales procuran disuadir de la comisión de actos ilícitos.

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Resumen de FINANZAS Y DCHO FINANCIERO – Derecho UNR – Por ANDRÉS C. C. UNIDAD VII: 1.- Recursos patrimoniales.- Concepto.- Separación entre dominio público y privado del Estado. Teorías.- 2.- Bienes privados del Estado.- Características.- Su fundamento jurídico.- Importancia.- Enumeración.- Gestión.- 3.- Dominio territorial.- Concepto.- Normas constitucionales.- Recursos del dominio territorial.- Normas legales.- 4.- Dominio forestal.- Concepto.- Clasificación de bosques.- Normas legales sobre su explotación.- Leyes de fomento.- Parques nacionales.- Legislación.- 5.- Dominio Financiero.- Concepto.- Formas.- Banco Central de la República Argentina.- Sistema Bancario.- Recursos.- Mercado de cambios.- Concepto.- Evolución.- Recursos.- Seguros.- Reaseguros.- Poder monetario.- La moneda como fuente de recursos.- 6.- Dominio minero.- Concepto.- Sistemas de explotación.- Recursos.- Clasificación de los yacimientos.- Explotación de hidrocarburos.-

RECURSOS PATRIMONIALES PROPIAMENTE DICHOS O

DE DOMINIO.- Los bienes pertenecientes al Estado (Nación, provincia o municipio) le corresponden en virtud de un derecho de dominio que, según nuestro ordenamiento jurídico, es de carácter público o privado, de acuerdo al origen y al destino a que están afectados.

a) BIENES DE DOMINIO PÚBLICO. El Estado posee bienes destinados al disfrute de toda la comunidad, y que son utilizables por sus componentes en forma directa y general.

Estos bienes surgen por causas naturales (ríos y sus riberas, arroyos, lagos, costas y playas de mares, mar territorial, lagos navegables, mares interiores, etc.) o artificiales (calles, puertos, carreteras, puentes, canales de riego, plazas, parques, museos, bibliotecas, jardines botánicos y zoológicos, en fin, toda obra pública construida para utilidad o comodidad común). Atento a su destino, los bienes mencionados no pueden ser objeto de apropiación privada (son inalienables e imprescriptibles), dado que su apropiación por ciertos particulares con exclusión de los demás, ocasionaría un perjuicio a la comunidad.

Por regla general, la utilización de estos bienes por los particulares es gratuita, pero en ocasiones especiales el Estado puede exigir el pago de sumas

de dinero para su uso particularizado, lo cual se materializa en forma de concesiones o autorizaciones de uso, permisos, derechos de acceso o visita, etc. Esa alteración de gratuidad puede ser ejercida por el Estado en virtud de su poder de imperio.

Como ejemplos podemos mencionar el estacionamiento medido en la vía pública (parquímetros) y el acceso a lugares de interés turístico (ruinas históricas, yacimientos arqueológicos, museos, etc.).

Estos recursos entran en las arcas estatales y corresponde su inclusión como ingresos del Estado (se trate de la Nación, provincias o municipios).

b) BIENES DE DOMINIO PRIVADO. El Estado posee, además, otros bienes que pueden satisfacer necesidades individuales o colectivas, pero que no se afectan al uso de todos los habitantes sino al de determinadas personas vinculadas a ellos por algún tipo de contratación. Por tanto, son bienes enajenables y sujetos a los efectos de la prescripción.

En cuanto a los ingresos obtenibles de estos bienes, Villegas los agrupa así:

1) Las rentas o resultados provenientes de la explotación (directa o indirecta) de la venta de bienes patrimoniales, denominados bienes del dominio privado (art. 2342, Cód. Civil).

2) Las rentas de capitales mobiliarios del Estado, o sea, los dividendos y los intereses percibidos por él como consecuencia de su participación en el mercado financiero o posesión de acciones y obligaciones de empresas particulares, ya sea por haber sido ellas privatizadas (con reserva de cierto de número de acciones por parte del Estado) o por tratarse de acciones que el Estado decidió invertir en empresas privadas por estimar que producirían ganancias.

3) Las rentas provenientes de la explotación directa, o mediante concesionarios; por ejemplo, arrendamiento de tierras públicas o participaciones, regalías u otros ingresos pagados por particulares que explotan yacimientos, minas, bosques u otros bienes susceptibles de producir réditos. Ello en virtud de su DOMINIO TERRITORIAL, MINERO y FORESTAL, respectivamente.

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4) Las tarifas o precios cobrados por las empresas que prestan servicios públicos o desarrollan actividades industriales o comerciales. Ello en virtud de su DOMINIO COMERCIAL E INDUSTRIAL.

RECURSOS DE LAS EMPRESAS ESTATALES.- Cuando una

serie de acontecimientos eclipsó las ideas liberales respecto al papel pasivo que en la economía debía desempeñar el Estado, surgieron doctrinas que procuraron el fortalecimiento de la actividad pública ampliando su ámbito de actuación e incluyendo sectores que antes estaban reservados a los particulares. Es así como surgieron empresas estatales que se encargaron de prestar servicios públicos en general, y más tarde llegaron incluso a desempeñar actividades de índole comercial o industrial.

En la actualidad, la actividad económica y comercial del Estado se ejecuta, en algunas oportunidades, mediante dependencias de la Administración, aunque en ciertos casos dispongan de autarquía. También se encauza dicha tarea empleando los siguientes tipos societarios: empresas del Estado (leyes 13.653, 14.380 y 15.023); sociedades del Estado (ley 20.705); sociedades de economía mixta (12.962, aprobatoria del decreto ley 15.349/46 y disposiciones supletorias de la ley 19.550); sociedades anónimas con participación estatal mayoritaria y minoritaria (ley 19.550).

MONOPOLIOS FISCALES (RECURSOS MIXTOS).- Con

relación a ciertos productos, el Estado puede monopolizarlos y venderlos a precio más elevado que el de costo, incluyendo no sólo la ganancia comercial normal, sino un excedente que puede considerarse tributario. De allí el nombre de “monopolio fiscal” y la catalogación que los financistas clásicos hacían de “recursos mixtos”, llamándolos así porque en parte eran patrimoniales y en parte tributarios.

En nuestro país, el Estado no ha realizado tales actividades monopólicas ni tiene organizadas empresas dedicadas a materializarlas.

Sólo podría ubicarse dentro de estos recursos, aunque con notorias diferencias, el producto de las actividades de los juegos de azar, que el Estado explota en forma de monopolio. En la República Argentina, las manifestaciones del juego monopolizado están diversificadas en hipódromos, casinos, loterías, quinielas y otros juegos similares.

DOMINIO FORESTAL.- La Ley 13.273 de “defensa, mejoramiento y ampliación de bosques”, establece en su art. 2 que se entiende por bosque “toda formación leñosa, natural o artificial, que por su contenido o función sea declarada en los reglamentos respectivos como sujeta al régimen de la presente ley”.

Asimismo, se entiende por tierra forestal “aquella que por sus condiciones naturales, ubicación o constitución, clima, topografía, calidad y conveniencias económicas, sea declarada inadecuada para cultivos agrícolas o pastoreo y susceptible en cambio, de forestación, y también aquellas necesarias para el cumplimiento de la presente ley”.

El art. 7 clasifica a los bosques en:

A) PROTECTORES. Son aquellos que, por su ubicación, sirven para: 1. Fines de defensa nacional; 2. Proteger el suelo, caminos, las costas marítimas, riberas

fluviales y orillas de lagos, lagunas, islas y prevenir la erosión de las planicies y terrenos en declive;

3. Proteger y regularizar el régimen de las aguas; 4. Fijar médanos y dunas; 5. Asegurar condiciones de salubridad pública; 6. Defensa contra la acción de los elementos, vientos, aludes e

inundaciones; 7. Albergue y protección de especies de la flora y fauna cuya

existencia se declare necesaria.

B) PERMANENTES. Son aquellos que por su destino, constitución de su arboleda y/o formación de su suelo deban mantenerse, como ser:

1. Los que formen los parques y reservas nacionales, provinciales o municipales;

2. Aquellos en que existieren especies cuya conservación se considere necesaria;

3. Los que se reserven para parques o bosques de uso público, El arbolado de los caminos y los montes de embellecimiento anexos

también disfruta del régimen legal de los bosques permanentes.

C) EXPERIMENTALES. Son bosques experimentales: 1. Los que se designen para estudios forestales de especies

indígenas; 41


2. Los artificiales destinados a estudios de acomodación, aclimatación y naturalización de especies indígenas o exóticas.

D) MONTES ESPECIALES. Son los de propiedad privada creados con miras a la protección u ornamentación de extensiones agrícolas, ganaderas o mixtas.

E) DE PRODUCCIÓN. Son los bosques naturales o artificiales de los que resulte posible extraer periódicamente productos o subproductos forestales de valor económico mediante explotaciones racionales.

RECURSOS MONETARIOS.- El manejo de la banca central y el

derecho a emitir moneda que corresponde al Estado moderno en virtud de su DOMINIO FINANCIERO, constituye también una forma de obtener ingresos.

El emisionismo monetario puede ser considerado desde dos puntos de vista: como procedimiento estatal de regulación económica y como medio de procurarse ingresos.

a) EL EMISIONISMO COMO REGULADOR ECONÓMICO. Desde este aspecto, el papel de la emisión es fundamental, por cuanto la existencia de medios de pago debe estar en correcta proporción al volumen de los bienes y servicios disponibles en una economía nacional. Si ese volumen aumentara y permaneciere invariable la masa monetaria, se producirían descensos de precios perjudiciales a la producción y, a la postre, ello conduciría a una reducción de los bienes a disposición de los consumidores, aparte de otras consecuencias igualmente inconvenientes.

Es decir, que los medios de pago deben aumentar al mismo ritmo que se incrementa el volumen producido de bienes y servicios a pagar. Además, las medidas monetarias tienen importancia como instrumento de intervención estatal. Así, por ejemplo, en casos agudos de depresión con no empleo de recursos económicos y capacidad contributiva no utilizada, la emisión monetaria (debidamente complementada con medidas antiinflacionarias de control y dirección económica) puede influir favorablemente en la capitalización y en la reactivación general de la economía en crisis, sin imponer un costo real a los individuos.

b) EL EMISIONISMO COMO MEDIO DE OBTENER INGRESOS. Ello ocurre cuando el Estado cubre su déficit presupuestario con la emisión de papel moneda.

Pero tal finalidad, en la medida en que no vaya acompañada del proporcional incremento de bienes y servicios a disposición de los consumidores, constituye un elemento de presión inflacionaria. Y si provoca inflación, produce los efectos de un tributo injusto para la comunidad y perjudicial para el propio Estado, porque la inflación es una carga que soporta la comunidad, inequitativamente distribuida.

Pero también este emisionismo perjudica al mismo Estado porque los aumentos de precios incrementan los gastos públicos. Ante ello se hace necesario lograr nuevos ingresos, pero como éstos no alcanzan debe incrementarse la emisión monetaria. Ello, a su vez, ocasiona nuevos aumentos de gastos públicos, y sigue así un círculo vicioso que hace crecer cada vez más la espiral inflacionaria. Recurrir a la imprenta de billetes constituye una gran tentación, pero muy peligrosa, ya que se corre el riesgo de entrar en un círculo infernal del que ya no se puede salir.

En consecuencia, la emisión de moneda con fin fiscal sólo se justifica en casos extremos y si la necesidad pública lo requiere en forma absoluta. Pero es menester tener presente que, aun así, la conveniencia de acudir a este recurso estará condicionada a que no sea posible ninguna otra forma de procurarse ingresos.

Por otra parte, este tipo de emisionismo debe ser de carácter provisional y estar acompañado por medidas de “saneamiento” que tengan por objeto retirar de la circulación la “masa monetaria exuberante”, o sea, aquella que está excedida en relación a la producción u oferta de los bienes y servicios.

RECURSOS DEL CRÉDITO PÚBLICO.- Las finanzas clásicas

concebían el empréstito como un recurso extraordinario, al cual sólo debía recurrirse en circunstancias excepcionales (guerras, inundaciones, catástrofes). La teoría moderna se orienta hacia la idea de que el empréstito es un recurso de sumo riesgo pero no anormal, y que no puede estar limitado a circunstancias excepcionales.

El Estado puede hacer uso del crédito público en virtud de su PODER FINANCIERO.

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Los recursos provenientes del crédito público tienen, por supuesto, sus limitaciones (como cualquier recurso), los cuales dependen de razones de política financiera. Al respecto, se tendrá en cuenta la especial situación del país en el momento en que decide emitirse el empréstito, por cuanto es necesario que exista un ahorro nacional suficiente y la correspondiente propensión a prestarlo. Por otra parte, deberán tenerse en cuenta los especiales efectos económicos a que puede dar lugar el empréstito, atento a esa mencionada situación económica general. El recurso surgido del crédito público ha sido considerado un ingreso estatal y estudiado junto con los demás recursos del Estado, aunque su manejo requiere suma prudencia, por los peligros de su uso abusivo.

UNIDAD VIII: 1.- Crédito público.- Concepto.- Evolución.- Consecuencias del uso del crédito público.- Deuda pública.- Concepto.- Aumento de la deuda.- Aspectos constitucionales del crédito público.- Analogías y diferencias con el crédito privado.- Naturaleza del crédito público.- Teorías.- 2.- Clasificación de la deuda según la Ley de Administración Financiera.- 3.- Empréstito público.- Concepto.- Naturaleza Jurídica.- Teorías.- 4.- Emisión del empréstito.- Procedimientos.- Formas de emisión.- Estímulos para la emisión.- 5.- Amortización.- Concepto.- Formas de amortización.- Pago de la deuda.- Cajas de amortización.- 6.- Prescripción de la deuda.- Cómputos.- Extinción por compensación.- 7.- Moratoria y repudio de la deuda.- Concepto.- Antecedentes.- 8.- Cobro compulsivo de la deuda pública.- Antecedentes.- Situación actual.-

CRÉDITO PÚBLICO

CONCEPTO.- La palabra “crédito” deriva del latín creditum, que

proviene a su vez del verbo credere, que significa “tener confianza o fe”. El término “público” hace referencia a la persona de aquel (Estado)

que hace uso de la confianza en él depositada, pidiendo que se le entreguen bienes ajenos en contra de la promesa de la ulterior restitución. Lo que cuenta es la seriedad y unidad de conducta, el cumplimiento escrupuloso de los compromisos asumidos y el buen orden en la gestión de la hacienda pública.

Crédito público es la aptitud política, económica, jurídica y moral de un Estado para obtener dinero o bienes en préstamo; empréstito es la operación crediticia concreta mediante la cual el Estado obtiene dicho préstamo y deuda pública es la obligación que contrae el Estado con los prestamistas como consecuencia del empréstito.

EVOLUCIÓN HISTÓRICA.- El auge de este recurso estatal

comenzó en el siglo XIX. Los préstamos entre los Estados de la antigüedad se hacían muy difíciles a causa de las bancarrotas, fenómenos frecuentes que se producían con cada advenimiento de un nuevo soberano; el impuesto no existía como fuente de recursos regulares y con frecuencia se omitía el pago de las deudas. Por ello, los préstamos se hacían a breve plazo y por pequeñas sumas

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Resumen de FINANZAS Y DCHO FINANCIERO – Derecho UNR – Por ANDRÉS C. C. con garantías reales (los bienes, las rentas y hasta las joyas de la corona) o personales (un tercer soberano aceptaba ser fiador), ya que siempre estaba presente la posibilidad de la falta de pago por repudios fraudulentos o quiebras estatales.

A partir del siglo XIX los Estados se organizan jurídicamente, la gestión administrativa mejora, los recursos pasan a ser permanentes, elásticos y productivos, y la responsabilidad del Estado adquiere relevancia; a ello se suma el gran desarrollo de los valores mobiliarios y el nacimiento de bolsas y mercados para esos valores, todo lo cual es factor decisivo para que adquiera auge el crédito público.

CARACTERÍSTICAS DEL CRÉDITO PÚBLICO.-

a) CONCEPCIÓN CLÁSICA. Los hacendistas clásicos distinguen netamente los recursos públicos propiamente dichos (p. ej., el impuesto), de aquellas otras medidas (como el crédito público) que no tienen más objeto que distribuir los recursos en el tiempo al solo fin de adecuarlos a los gastos.

Del empréstito no derivan recursos en sí mismos, sino tan sólo la anticipación de recursos futuros que normalmente sólo se lograrían en el curso de varios años, pero que se los debe reunir inmediatamente ante lo impostergable de la erogación.

Por otra parte, el empréstito nunca puede ser un ingreso en sí mismo, ya que se limita a hacer que sobre las generaciones futuras recaigan los gastos efectuados mediante el empréstito; esto sucede porque, como el empréstito es sólo un préstamo, deberá ser devuelto posteriormente junto con sus intereses, y esa devolución sólo podrá ser solventada mediante nuevos impuestos que pagarán las generaciones venideras. De estas argumentaciones se concluye que el crédito público debe ser utilizado en forma excepcional y restringidamente, y no para cubrir gastos considerados normales.

b) CONCEPCIONES MODERNAS. Las teorías modernas consideran que el crédito público es un verdadero recurso, y que no puede estar limitado por circunstancias excepcionales.

La conclusión de los sostenedores de estas teorías es que el empréstito estatal es un recurso que nada tiene de anormal, y que no puede estar rígidamente limitado a “circunstancias excepcionales” que requieran lugar a gastos imprevistos o urgentes.

LÍMITES.- El empréstito, como cualquier recurso estatal, tiene sus

limitaciones; pero el hecho de que se recurra o no a esta medida no depende de la necesidad de contar con recursos extraordinarios para gastos extraordinarios, sino de razones de política financiera que tengan en cuenta diversos factores, como, por ejemplo, la existencia de ahorro nacional, la propensión a prestarlo, los efectos que tendrá en sus diferentes fases sobre la marcha económica de la Nación, las distintas clases sociales que pagan impuestos o suscriben empréstitos, etc.

El problema más dificultoso a resolver por los planificadores que deseen integrar el crédito público dentro de una política económica general, es el de establecer cuáles son los verdaderos límites tolerables del empréstito. El elemento de comparación más importante debe ser indudablemente el costo total de la deuda pública con relación al producto bruto interno. Ese es el cálculo que, sin duda, realizaron erróneamente los técnicos argentinos. Ello explica el incremento desmedido de la deuda pública que al llegar al punto de no poder ser devuelta produjo el default, al cual nos referiremos más adelante.

CLASIFICACIÓN DE LA DEUDA PÚBLICA.-

a) INTERNA Y EXTERNA. En una consideración económica, la deuda es interna cuando el dinero obtenido en préstamo por el Estado surge de la propia economía nacional, es decir, corresponde a la frase de “debernos a nosotros mismos”. En cambio, la deuda es externa si el dinero prestado proviene de economías foráneas.

Desde este punto de vista, la diferencia es trascendente. En el momento de la emisión y negociación, la deuda interna significará una transferencia del poder de compra privado hacia el sector público, lo cual no ocurre en el caso de la deuda externa, ya que el Estado ve incrementadas sus disponibilidades, pero como el dinero proviene del exterior, ello no significa merma en las disponibilidades monetarias de las economías privadas nacionales. También es importante la diferencia en el momento del reembolso y pago de intereses, ya que si la deuda es interna esas riquezas permanecen en el país, mientras que si es externa se traspasan al exterior.

Desde el punto de vista jurídico, deuda interna es aquella que se emite y se paga dentro del país, siendo aplicables, por lógica, las leyes nacionales y teniendo jurisdicción los tribunales nacionales. Desde este punto de vista, es

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Resumen de FINANZAS Y DCHO FINANCIERO – Derecho UNR – Por ANDRÉS C. C. indiferente que los prestamistas sean nacionales o extranjeros y que los fondos amortizados queden en el país o, en definitiva, vayan al exterior.

Jurídicamente, la deuda es externa cuando el pago debe hacerse en el exterior, mediante transferencia de valores, y especialmente cuando no es aplicable la ley nacional sino la extranjera. Nuestros gobiernos han suscripto varios préstamos de este tipo.

b) FLOTANTE Y CONSOLIDADA. La deuda consolidada es aquella deuda pública permanente atendida por un fondo que no requiere el voto anual de los recursos correspondientes. La deuda flotante, en cambio, es la que el tesoro del Estado contrae por un breve período, para proveer a momentáneas necesidades de caja por gastos imprevistos o retraso en los ingresos ordinarios.

Esta clasificación carece en la actualidad de importancia. Ahora se considera más ajustada la distinción de deuda a largo plazo y a mediano plazo (aproximadamente treinta años en el primer caso y de tres a diez años en el segundo), por oposición a la deuda a corto plazo (generalmente a un año). Las deudas a largo y mediano plazo constituyen los empréstitos propiamente dichos, mientras que a las deudas a corto plazo se las suele denominar empréstitos de tesorería.

c) PERPETUA Y REDIMIBLE. Las deudas perpetuas o no redimibles son las que el Estado asume con la sola obligación del pago de intereses, sin compromiso de reembolso o con reserva de reembolsar cuando él lo decida. Las deudas redimibles son aquellas en que el Estado se obliga al reembolso y al pago de intereses, con diferencia en los términos de duración y planes de amortización.

POSIBILIDAD DE CONTRAER DEUDA EXTERNA.- Dentro de

un plan de inserción en el mundo globalizado por parte de los países rezagados (el nuestro incluido), suele ser vital la necesidad de recurrir a inversionistas del exterior, pero esa posibilidad puede llegar a ser remota si no se ha logrado despertar la suficiente fe o confianza en las finanzas internacionales.

El aspecto quizá más relevante para los inversionistas extranjeros es el análisis del “riesgo país”, consistente en el exceso de interés que paga la deuda de ciertos países respecto de la tasa internacional equivalente (a mayor riesgo, mayor interés).

Uno de los aspectos preponderantes a tener en cuenta es la relación entre el costo de la deuda pública externa y la capacidad de un país de generar recursos por vía de sus exportaciones.

RÉGIMEN LEGAL DEL CRÉDITO PÚBLICO EN GENERAL.-

El art 56 de la ley 24.156 preceptúa la proyección normativa conferida a este sistema, pues dice: “El crédito público se rige por las disposiciones de esta ley, su reglamento y por las leyes que aprueban las operaciones específicas”.

La ley entiende por crédito público “la capacidad que tiene el Estado de endeudarse con el objeto de captar medios de financiamiento”, y especifica la norma que ello puede tener la finalidad de:

a) Realizar inversiones reproductivas; b) Atender casos de evidente necesidad nacional; c) Reestructurar la organización del Estado; d) Refinanciar los pasivos del Estado, incluidos los intereses

respectivos. El art. 56 convierte en norma jurídica un principio de finanzas

públicas, reconocido universalmente, cual es el de no utilizar ingresos procedentes de esta fuente financiera para destinarlos a gastos corrientes: “Se prohíbe realizar operaciones de crédito público para financiar gastos operativos”. Para quienes transgredan esa prohibición nada prevé la ley en cuanto a sanción aplicable. Al respecto, Villegas cree que existiría la posibilidad de invocar la disposición del art. 5º de la ley 24.629 sobre nulidad de todo contrato que no fuere precedido del cumplimiento de las normas previstas en la ley 24.156, como también en su reglamentación.

A su vez, la ley 24.156 denomina deuda pública al endeudamiento resultante de las operaciones de crédito público, y excluye de la calificación de deuda pública tanto a la contraída por el tesoro –corrientemente representada por las operaciones de corto plazo, como a la derivada de la emisión de letras por la Tesorería General de la Nación “paca cubrir deficiencias estacionales de caja, hasta el monto que fije anualmente la ley de presupuesto general”. El art. 82 prevé que tales letras “deben ser reembolsadas durante el mismo ejercicio financiero en que se emiten. De superarse ese lapso sin ser reembolsadas se transformarán en deuda pública y deben cumplirse para ello con los requisitos que al respecto se establece en el título III de esta ley.

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Le está vedado a toda entidad del sector público nacional iniciar trámites para realizar operaciones de crédito público, sin la autorización previa de la Secretaría de Hacienda.

El art. 60 impide formalizar operación alguna de crédito público que no esté contemplada en la ley de presupuesto general del año respectivo o en una ley específica.

ORGANISMO DE CONTROL Y APLICACIÓN.- El art. 68

establece que “la Oficina Nacional de Crédito Público será el órgano rector del sistema de crédito público, con la misión de asegurar una eficiente programación, utilización y control de los medios de financiamiento que se obtengan mediante operaciones de crédito público”.

SERVICIO DE LA DEUDA PÚBLICA.- Está constituido por “la

amortización del capital y el pago de los intereses, comisiones y otros cargos que eventualmente puedan haberse convenido en las operaciones de crédito público”.

Sobre esa base, el art. 70 impone a las entidades del sector público el deber de formular sus presupuestos previendo los créditos necesarios para atender el servicio de la deuda. Y a continuación faculta al Poder Ejecutivo para debitar, en las cuentas bancarias de las entidades que no cumplan en término con el pago del servicio de la deuda pública, el monto de dicho servicio y efectuarlo directamente.

La misma ley regula las sanciones y responsabilidades ante las violaciones a los deberes impuestos; así, el art. 66 anula y deja sin efecto las operaciones de crédito público realizadas en contravención a las normas dispuestas, sin perjuicio de la responsabilidad personal de quienes las realicen.

Además, las obligaciones derivadas de tale operaciones no serán oponibles ni a la Administración central ni a cualquier otra entidad contratante del sector público nacional.

EL EMPRÉSTITO

CONCEPTO.- Es la operación mediante la cual el Estado recurre al

mercado interno o externo de capitales en demanda de fondos y logra cerrar trato con uno o varios acreedores, que le prestan dinero contra la promesa de

reembolsar el capital, en la forma y condiciones acordadas, con sus intereses también convenidos.

Si el empréstito se emite y se cumple en el país, es interno. Si, por el contrario, la obligación surgida es adeudada en el exterior mediante transferencia de valores y la operación es regida por leyes extranjeras, el empréstito es externo. Los conceptos son similares a los utilizados para calificar a la deuda pública en interna o externa desde el punto de vista jurídico.

NATURALEZA JURÍDICA.- Mientras la mayoría piensa que es un

contrato, algunos tratadistas niegan su naturaleza contractual, y sostienen que el empréstito es un acto de soberanía.

a) EL EMPRÉSTITO COMO ACTO DE SOBERANÍA. Sostiene esta posición, entre otros, Giuliani Fonrouge.

Las razones por las cuales estos autores le niegan naturaleza contractual son:

1) Los empréstitos son emitidos en virtud del poder soberano del Estado;

2) Surgen de autorización legislativa, siendo sus condiciones establecidas por la ley;

3) No hay persona determinada a favor de la cual se establezcan obligaciones;

4) El incumplimiento de las cláusulas no da lugar a acciones judiciales, y el servicio es atendido o suspendido en virtud de actos de soberanía;

5) No hay acuerdo de voluntades en el empréstito, porque los títulos se lanzan al mercado con valor establecido, y la voluntad de los prestamistas no interviene en el proceso formativo de la obligación.

b) EL EMPRÉSTITO ES UN CONTRATO. Es la posición de DE JUANO, DUVERGER y de la mayoría de la doctrina. Opinan estos autores que el empréstito es indiscutiblemente un contrato, porque nace de la voluntad de las partes, salvo el caso del empréstito forzoso, que es una deformación del instituto. Existe un acuerdo de voluntades creador de una situación jurídica, por lo cual el empréstito no puede ser sino un contrato. En efecto, la convención se celebra porque el prestamista voluntariamente desea efectuar el préstamo. Sin embargo, dentro de esta posición se discute, entre otras cosas, si

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Resumen de FINANZAS Y DCHO FINANCIERO – Derecho UNR – Por ANDRÉS C. C. se trata de un contrato similar a los del derecho privado, en el cual el Estado renuncia a su rol preeminente para colocarse en una situación de igualdad con el contratante prestamista, o si es un contrato de derecho público, en el cual el poder del Estado se manifiesta mediante un cuadro contractual, pero las condiciones se fijan previamente y de manera unilateral por el ente público.

Muchas de las diferencias que se aducen entre el contrato de empréstito y los contratos de derecho privado son más ficticias que reales.

Se argumenta, entre otras cosas, que, a diferencia de lo que ocurre en los contratos de derecho privado, en el empréstito no existen acciones judiciales para reclamar el cumplimiento. No compartimos este fundamento. En nuestro país, el Estado es demandable por sus deudas jurídicamente internas ante los jueces nacionales, y si bien las decisiones condenatorias son sólo declarativas porque el Estado no puede ser ejecutado, ello no disminuye la efectividad del amparo judicial, atento al invariable acatamiento estatal a las decisiones judiciales adversas.

Vemos entonces que el empréstito es un contrato como todos los que celebra el Estado. Si se considera que, por el hecho de ser el Estado uno de los contratantes, el empréstito es un contrato “público”, nada puede objetarse al respecto –dice Villegas–, pero lo cierto es que al hacer suscribir el empréstito a los prestamistas, no hace ejercicio de su poder soberano.

EMPRÉSTITOS VOLUNTARIOS, PATRIÓTICOS Y

FORZOSOS.- El empréstito es voluntario cuando el Estado, sin coacción alguna, recurre al mercado de capitales en demanda de fondos, con promesa de reembolso y pago de intereses. Éste es el único empréstito que puede denominarse estrictamente así.

El empréstito patriótico es el que se ofrece en condiciones ventajosas para el Estado, y no es enteramente voluntario, pues se configura en el caso una especie de coacción. Son empréstitos cuyas cláusulas contienen ventajas para el Estado deudor, y se hacen suscribir mediante propaganda y apelando a los sentimientos patrióticos de la comunidad. Los casos en que más frecuentemente se utiliza esta modalidad son las guerras.

En los empréstitos forzosos, los ciudadanos están obligados a suscribir los títulos. Se discute, en doctrina, si esta peculiar forma de obtener los fondos puede considerarse realmente un empréstito.

Para DUVERGER, los empréstitos forzosos están en un punto intermedio entre el empréstito propiamente dicho y el impuesto. NEUMARK también afirma el carácter mixto, con predominio del carácter fiscal.

Oría considera a esta figura una requisición temporaria del capital, con lo cual está de acuerdo con DE JUANO, quien expresa que “constituye una requisición de dinero fijada unilateralmente por los Estados”.

Dada su adhesión a la teoría contractual, Villegas no cree que el empréstito forzoso pueda ser considerado como un verdadero empréstito, ante la falta de un acuerdo de voluntades, creador de la vinculación jurídica. Tiene, en cambio, carácter de tributo –dice el autor–, ya que nace como consecuencia del ejercicio del poder de imperio por parte del Estado, con prescindencia de la voluntad individual.

Giuliani Fonrouge hace interesantes consideraciones sobre el tema. Sostiene el autor que, los dos casos que menciona (ley provincial 6.489 y ley nacional 18.909), claramente se trataron de tributos impuestos por el Estado en virtud de su poder de imperio.

TÉCNICA DEL EMPRÉSTITO.- El acto inicial es la emisión. Si el

empréstito es a largo plazo y mediano plazo, es necesaria una ley que disponga los elementales aspectos de su régimen.

El decr. 340/96 ha establecido un sistema para la emisión, colocación, negociación y liquidación de los instrumentos de endeudamiento público que se destinen al mercado local, y que pueden consistir en letras de tesorería o bonos a mediano y largo plazo.

Con respecto a la colocación de los títulos, el decr. 340/96 menciona como medios la licitación pública, la suscripción directa y la licitación privada.

La restitución de las sumas prestadas se efectúa mediante la amortización; ésta puede ser obligatoria –si debe efectuarse en fecha determinada– o facultativa –si el Estado se reserva el derecho de amortizar o no el empréstito y de fijar las fechas en que se hará efectiva la amortización.

En cuanto a la conversión, en sentido amplio, significa la modificación de cualquiera de las condiciones del empréstito. En sentido restringido, se dice que hay conversión cuando se modifica el tipo de interés.

INCUMPLIMIENTO DE LA DEUDA PÚBLICA.- Puede suceder

que un Estado deudor no cumpla con algunas de las obligaciones contraídas al

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Resumen de FINANZAS Y DCHO FINANCIERO – Derecho UNR – Por ANDRÉS C. C. obtener el empréstito, ya sea en lo que respecta al reembolso, al pago de intereses, al plazo de pago, etc., pudiéndose deber este incumplimiento a una actitud deliberada o a la carencia de fondos suficientes.

Una de las formas indirectas de incumplimiento es la desvalorización monetaria. Las formas directas de incumplimiento, son:

a) REPUDIO DE LA DEUDA. Se trata de un acto unilateral mediante el cual el Estado niega la obligación derivada del empréstito. El repudio corresponde a una actitud deliberada que importa una lesión al principio de buena fe de los actos jurídicos. Se recuerdan tres casos históricos al respecto: los Estados Unidos de América repudiaron las deudas de los Estados confederados luego de la guerra de secesión; Inglaterra repudió las deudas de la República Sudafricana luego de la guerra anglobóer; y Rusia, luego de la revolución bolchevique, repudió las deudas que habían sido contraídas por el zarismo.

b) MORA, MORATORIA, BANCARROTA Y “DEFAULT”. En estos casos, el incumplimiento se produce por la carencia o insuficiencia de fondos para atender debidamente las obligaciones contraídas por medio del empréstito. Si se trata de un mero atraso transitorio y el pago se reanuda a breve plazo, tal situación se denomina mora; por el contrario, si el atraso es a largo plazo, recibe el nombre de moratoria; por último, se dice que hay bancarrota cuando el Estado suspende los pagos en forma indefinida, y sus finanzas no permiten prever el cumplimiento en un plazo previsible. Cuando la situación de un país oscila entre un no muy simple “atraso” a largo plazo y una más probable suspensión de pagos en forma indefinida, se emplea intencionalmente el término default (sin exacta traducción al español), que significa que se ha dejado de pagar la deuda pública. El objeto de la cesación es la amortización de la deuda pública (capital e intereses). Puede ser total o parcial, sin entrar en otras disquisiciones sobre el futuro de los pagos. Así fue la situación de la Argentina cuando en el último trimestre de 2001 se dejaron de abonar los servicios de dicha deuda. No obstante, el default fue parcial por cuanto algunos aportes a organismos y deudores del exterior se continuaron haciendo (p. ej., cuotas al Fondo Monetario Internacional).

En los casos de incumplimiento, suele hacerse mención al derecho de protección (incluso armada) que tienen los prestamistas extranjeros por parte de su Estado de origen. Según recuerda AHUMADA, en 1903, Inglaterra,

Alemania e Italia ejercieron actos de fuerza contra Venezuela. No puede aceptarse –dice el autor– que la violencia, opresión, coacción o presión de cualquier tipo sea medio de cobrar lo que los Estados adeudan por empréstitos.

La doctrina DRAGO así lo expresó, proscribiendo todo empleo de fuerza para lograr el cobro compulsivo de la deuda pública.

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Resumen de FINANZAS Y DCHO FINANCIERO – Derecho UNR – Por ANDRÉS C. C. UNIDAD X:

1.- Poder financiero originario y derivado.- Sujetos del poder financiero.- Formas de gobierno unitario y federal.- 2.- Estructura del poder financiero en la República.- Correlación de recursos.- 3.- Poder financiero federal.- Constitución Nacional.- Recursos de la Nación.- Propios y concurrentes.- 4.- Poder financiero de las provincias.- Funciones de las provincias.- Recursos de las provincias.- Originarios y derivados.- Poderes reservados.- Constitución Provincial.- 5.- Ley de Coparticipación Federal.- Evolución.- Situación actual.- 6.- Régimen Municipal.- Funciones de los Municipios.- Recursos municipales.- Originarios y derivados.- Coparticipación provincial.- Ley Orgánica de Municipalidades.-

DERECHO TRIBUTARIO Y RÉGIMEN FEDERAL

NOCIONES DE SOBERANÍA, PODER TRIBUTARIO Y

POTESTAD TRIBUTARIA.- Para la ciencia política, la soberanía significa “estar por encima de todo y de todos”. Quien la ejerce tiene el poder de mando, al cual deben obediencia los sometidos a tal poder. La soberanía es suprema porque no se concibe una autoridad superior a ella; es independiente porque no existe sujeción al mando de otra potencia; y es perpetua porque se ejerce sin interrupciones y no tiene término de vigencia.

De la soberanía emana, entre otros múltiples poderes y facultades, el poder tributario, que significa la facultad o la posibilidad jurídica del Estado de exigir contribuciones a las personas sometidas a su soberanía.

Del poder tributario surge en primer lugar la potestad tributaria, que es la facultad de dictar normas jurídicas de las cuales nace para ciertos individuos la obligación de pagar tributos. Por ende, la potestad tributaria es la facultad estatal de crear, modificar o suprimir tributos, lo cual, traducido al campo jurídico implica la posibilidad de dictar normas generadoras de contribuciones que las personas deben entregar coactivamente.

Si la potestad tributaria viene atribuida por la ley, será posterior, lógica y cronológicamente, al poder tributario que se fundamenta en la soberanía.

En la Argentina, el ente central o Nación tiene poder tributario sobre los tributos que le son propios y exclusivos, como los aduaneros, pero también tiene idéntico poder sobre todos aquellos tributos respecto de los que tiene facultad concurrente o le son delegados por las provincias (art. 75, inc. 2, Const. Nacional).

La Nación tiene a su cargo estos tributos en todos sus aspectos, ya sea legislándolos o recaudándoos sin consulta alguna con las provincias, lo cual parece excesivo con relación a los “impuestos directos originariamente provinciales”.

PROBLEMAS DE DOBLE O MÚLTIPLE IMPOSICIÓN.- En los

países federales pueden surgir conflictos de doble o múltiple imposición entre el ente central y los Estaos o provincias, o entre estos últimos entre sí. Este fenómeno es perjudicial porque significa multiplicidad administrativa, recaudación onerosa y molestias al contribuyente. Además, la doble imposición interna puede aumentar peligrosamente la presión fiscal.

Sin embargo, ha prevalecido en nuestro país la tesis de que la superposición de gravámenes nacionales y provinciales no importa por sí inconstitucionalidad.

La doble imposición puede sí ser inconstitucional cuando por su conducto se viola alguna garantía constitucional o cuando implica una extralimitación de la competencia territorial del poder que sancionó determinado gravamen.

Las principales soluciones al problema de la doble imposición interna son:

a) SEPARACIÓN DE FUENTES. Consiste en distribuir taxativamente los tributos entre los distintos organismos de gobierno con potestad tributaria (así lo hace, p. ej., la Constitución de Brasil).

b) COPARTICIPACIÓN. Consiste en que la autoridad central o Estado superior se hace cargo de la recaudación y distribuye todo o parte del producto entre las provincias o Estados inferiores, sobre la base de lo que a cada una corresponde por su contribución al fondo común.

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c) SISTEMA MIXTO. La reforma constitucional de 1994 introdujo este sistema, que ha quedado estructurado de la siguiente manera: por un lado, se mantiene el sistema de separación de fuentes (arts. 4º y 75, inc. 2, párr. 1º); simultáneamente, se otorga rango constitucional al régimen de coparticipación, estableciendo las pautas generales de funcionamiento.

RÉGIMEN FEDERAL DE GOBIERNO Y PODERES

TRIBUTARIOS.- Según el art. 1º de la Const. Nacional, nuestro país ha adoptado la forma federal de gobierno, lo cual implica que existen diversos entes estatales: un Estado nacional o central y Estados provinciales o locales. Por otra parte, los arts. 5º y 123 establecen que las provincias deben asegurar su régimen municipal; en consecuencia surgen los municipios como un tercer orden de ente estatal con poder tributario.

De este sistema político descentralizado derivan importantes consecuencias para el sistema tributario, dado que los entes gubernamentales mencionados aparecen como tres sujetos diferenciados dotados de poder tributario.

DISTRIBUCIÓN DE LOS PODERES TRIBUTARIOS SEGÚN

LA CONSTITUCIÓN NACIONAL.-

CORRESPONDEN A LA NACIÓN: 1) Derechos aduaneros: exclusivamente y en forma permanente (arts.

4º, 9º, 75, inc. 1, y 126); 2) Impuestos indirectos: en concurrencia con las provincias y en forma

permanente (arts. 4º y 75, inc. 2, párr. 1º); 3) Impuestos directos: con carácter transitorio y configurándose las

circunstancias del art. 75, inc. 2, párr. 2º.

CORRESPONDEN A LAS PROVINCIAS: 1) Impuestos indirectos: en concurrencia con la Nación y en forma

permanente (arts. 75, inc. 2, párr. 1º, y 121); 2) Impuestos directos: en forma exclusiva y permanente, salvo que la

Nación haga uso de la facultad del art. 75, inc. 2, párr.2º.

RÉGIMEN FEDERAL DE COPARTICIPACIÓN.- Como resultado de la concurrencia entre Nación y provincias en materia de impuestos indirectos, y de la atribución al Congreso nacional de establecer impuestos directos por tiempo determinado, surgió la superposición entre impuestos nacionales y provinciales, o por lo menos la posibilidad de superposición. Ello motivó que se iniciara un régimen de coordinación mediante leyes-convenios. Tal régimen comenzó en 1934 con la ley 12.138, de unificación de impuestos internos, y posteriormente se complementó con otras leyes.

Luego, el régimen de coparticipación permaneció básicamente integrado por las leyes 14.060, 14.390 y 14.788, resultando instaurado un régimen heterogéneo e irracional que fue sustituido por la ley 20.221. Esta última normativa fue parcialmente reformada en 1988 por ley 23.548, que estableció un régimen transitorio.

LA COPARTICIPACIÓN EN LA CONSTITUCIÓN

NACIONAL.- La reforma constitucional de 1994 incorporó el régimen de coparticipación, dando por concluido el debate referido a la constitucionalidad del instituto.

La expresión “leyes-convenio” o “leyes-contrato” se refiere al hecho de que, si bien la ley es dictada por el Congreso nacional, se la entiende como una propuesta a la cual las provincias deben adherirse por medio de las legislaturas locales. Como resultado de la adhesión, el Gobierno federal asume un poder tributario absoluto y exclusivo sobre los tributos indirectos de facultades concurrentes y los impuestos directos “originariamente provinciales” a los cuales renuncian los Estados provinciales adherentes. Para ser aceptadas en el régimen, las adherentes se comprometen a no sancionar –por sí y por sus municipalidades– tributos locales análogos a los coparticipables.

La renuncia de los Estados federados es total y se refiere tanto a legislación como a recaudación. Como contrapartida a su renuncia, las adherentes adquieren el derecho a recibir en forma automática los producidos de recaudación, en las proporciones que establece la ley de coparticipación.

Resulta, pues, que la Nación puede establecer impuestos indirectos, en concurrencia con las provincias, e impuestos directos en ciertas condiciones. Y todas estas contribuciones, exceptuados la parte o el total que tengan asignación específica, son coparticipables (art. 75, inc. 2).

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Es decir, con los impuestos directos e indirectos recaudados por la Nación se forma una masa de ingresos que resultará distribuible, conforme a los parámetros que establezca la “ley-convenio” llamada “ley de coparticipación”.

Esta ley-convenio será sancionada por el Congreso “sobre la base de acuerdos entre la Nación y las provincias” (art. 75, inc. 3). Como características especiales, tendrá como Cámara de origen al Senado; requiere para su sanción la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara; no puede ser modificada unilateralmente, ni reglamentada por el Poder Ejecutivo Nacional, y necesitará la posterior aprobación por parte de las provincias.

a) PAUTAS DEL SISTEMA. La reforma ha instituido las pautas que gobernarán el sistema (art. 75, inc. 2), a saber:

1) Se garantiza la automaticidad en la remisión de los fondos, previsión ya contenida en el art. 6º de la actual ley de coparticipación, aunque sin ordenar la transferencia diaria y gratuita de los recursos.

2) La distribución primaria y secundaria, esto es, entre la Nación, las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, y entre estas últimas, se efectuará en relación directa a las competencias, servicios y funciones de cada una de ellas, contemplando criterios objetivos de reparto. Para reforzar el concepto se prevé que no habrá transferencia de competencias, servicios o funciones sin la respectiva reasignación de recursos, aprobada por ley del Congreso cuando correspondiere y por la provincia interesada o la Ciudad de Buenos Aires en su caso. Además, la cláusula transitoria sexta de la Constitución dispone que la distribución de competencias, servicios y funciones, vigente a la sanción de esta reforma, no podrá modificarse sin la aprobación de las provincias interesadas, como así tampoco la distribución de recursos vigente a la época del cambio legislativo en desmedro de alguna o algunas provincias. Se entiende que las alteraciones regirán hasta la sanción del régimen definitivo de coparticipación.

3) El sistema será equitativo, solidario y dará oportunidad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional, directivas éstas de carácter programático que resultarán de difícil concreción práctica.

4) En otro orden, la norma ha previsto la creación de un organismo fiscal federal de control y fiscalización de la ejecución de lo establecido en este

inciso, según lo determine la ley, la que deberá asegurar la representación de todas las provincias y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires en su composición.

b) TRIBUTOS CON ASIGNACIÓN ESPECÍFICA. No resultan coparticipables y la ley-convenio que establezca el régimen de coparticipación no puede ser modificada unilateralmente por la Nación sin el consentimiento de las provincias.

Sin embargo, el inc. 3 del art. 75 desvirtúa el espíritu del sistema, al permitir que el Congreso nacional establezca y modifique asignaciones específicas de recursos coparticipables, por tiempo determinado, por una ley especial aprobada por la mayoría absoluta de los miembros de cada Cámara. Nuestra realidad indica que el “tiempo determinado” puede resultar más extenso de lo esperado.

Con esta previsión se abre una peligrosa fisura por donde podrá filtrarse la inagotable voracidad fiscal de la Nación que, con el expediente de establecer una asignación específica a determinado tributo, podrá sustraerlo indefinidamente del sistema de coparticipación.

Ahora bien, conforme a la disposición transitoria sexta, el régimen de coparticipación y la reglamentación del organismo fiscal federal previstos en el art. 75, inc. 2, deberían haber sido establecidos antes de la finalización del año 1996.

Aún hoy, si bien se han presentado algunos proyectos, no se vislumbra cuál será la suerte que correrá este tópico.

c) LA LEY DE RESPONSABILIDAD FISCAL. Ante las dificultades que se fueron produciendo para cumplir el plazo acordado por la cláusula transitoria sexta, se han ido elaborando normas que en algunos aspectos han tendido a paliar la omisión, al menos en cuanto a ordenar las finanzas nacionales y provinciales, tratar de contener el crecimiento del gasto público e impedir la existencia de desequilibrios presupuestarios.

Tales son los objetivos que se fija la ley 25.917 “de responsabilidad fiscal”.

DISTRIBUCIÓN ENTRE LA PROVINCIA Y SUS

MUNICIPIOS. DISCUSIÓN SOBRE AUTONOMÍA Y AUTARQUÍA.- En la República Argentina no fue pacífica la doctrina acerca del alcance del

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Resumen de FINANZAS Y DCHO FINANCIERO – Derecho UNR – Por ANDRÉS C. C. régimen municipal y el grado de independencia del municipio con relación a la provincia. Los autores se dividieron entre quienes sostenían la autarquía de los entes municipales, por un lado, y quienes sustentaban la autonomía, por el otro.

Si bien esta discusión fue demasiado prolongada y muchas veces reflejó solamente diferencias semánticas, originó trascendentales variantes institucionales y jurisprudenciales.

En realidad, se trata de un caso en que la doctrina tuvo decisiva importancia. Ello así porque las controversias argumentales influyeron en la legislación y las provincias argentinas comenzaron a adoptar, en sus constituciones, el principio de la autonomía municipal.

La jurisprudencia, especialmente la de la Corte Suprema, se mantuvo por un tiempo firme en la tesis de la autarquía, pero llegó un momento en que no pudo cerrar los ojos a una realidad consistente en las constituciones provinciales y en las falencias teóricas del concepto “autarquía” para caracterizar a los municipios.

Esto explica el viraje de la CSJN en el caso “Rivademar”, que quedó ratificado en la reforma constitucional de 1994. Pero continuaron en pie los siguientes resultados:

a) Ya no se puede sostener en la Argentina que los municipios sean simples entes autárquicos.

b) Por el contrario, son órganos de gobierno que gozan de una autonomía solamente supeditada a la normativa provincial.

c) Los municipios no pueden ser privados de los medios mínimos para su subsistencia (principio sentado por la CSJN en “Rivademar” y ratificado en fallos posteriores).

Se parte de que hay un ente superior, el Estado, que es soberano. Debajo de él, están los Estados federados o provincias, que conformaron el Estado nacional.

Las provincias son autónomas (con las restricciones de la Const. Nacional), y los municipios aparecen como personas jurídicas declaradamente autónomas, pero en realidad subordinadas a las leyes y constituciones provinciales. Si las comunas sólo tienen una autonomía restringida y se supeditan a la normativa provincial (arts. 5º y 123, Const. Nacional), no pueden tener iguales poderes políticos que el ente central (Nación Argentina) y

los entes federados (provincias), ni tampoco poderes tributarios similares a los dos entes nombrados, situándose en un grado inferior.

Las cláusulas de nuestra Constitución reformada vinieron, en alguna medida, pero no del todo, a dar la razón a lo que autores como GIULIANI FONROUGE venían sosteniendo desde hacía largos años: la tesis de la autonomía municipal.

Esta concepción sostiene que la municipalidad, como entidad de derecho público estatal, tiene autonomía, entendiendo como tal la capacidad de dictar sus propias normas dentro del marco general y sin sujeción a la normativa provincial.

a) POSICION TRADICIONAL DE LA CORTE SUPREMA. Conforme a su jurisprudencia tradicional, acuñada a partir de 1911, la CSJN sostuvo que las municipalidades carecían de autonomía, poseyendo en cambio autarquía como meras delegaciones administrativas de los poderes provinciales, circunscriptos a los fines y límites administrativos que le fijaban dichos poderes provinciales.

La Corte destacó que los límites de las facultades municipales surgen de las constituciones y leyes provinciales, materia extraña a la Nación, en tanto se respeten los principios, derechos y garantías de la Constitución Nacional.

b) EL CASO “RIVADEMAR C/ MUNICIPALIDAD DE ROSARIO”. En esta causa la Corte varió su postura y sostuvo que los municipios son autónomos respecto del poder provincial, admitiendo que la anterior tesis sobre la autarquía debía ser revisada.

Según el alto tribunal, la autarquía ya no puede ser sostenida uniformemente, puesto que a partir de 1957 diversas constituciones provinciales consagraron la autonomía de los municipios. Como segundo argumento, dijo que, con prescindencia de las normas provinciales, el concepto de autarquía no se aviene con diversos caracteres propios de los municipios, que se encargó de señalar detalladamente.

Esta postura fue revisada en el caso “Municipalidad de la ciudad de Rosario c/ Prov. de Santa Fe”, del 4/06/91.

En primer lugar, se ratificó el criterio vertido en “Rivademar”, en cuanto a que a los municipios no se les puede negar las atribuciones mínimas necesarias para su cometido.

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Pero, en segundo lugar, y con referencia concreta a la autonomía, el alto tribunal declaró que las facultades comunales no pueden ir más allá de aquellas que surjan de las constituciones y leyes provinciales.

PODER TRIBUTARIO DE LOS MUNICIPIOS. NOCIÓN DE

PODERES ORIGINARIOS Y DERIVADOS.- La doctrina nacional viene discutiendo desde largo tiempo la cuestión de si el poder fiscal de sus tres niveles gubernamentales es originario o derivado.

La mayor parte de la doctrina coincide en que la Constitución reconoce de manera directa las potestades tributarias de la Nación y de las provincias, y por eso las llama potestades originarias.

Las facultades de los municipios, en cambio, no surgen de la misma forma de la Constitución, sino que ésta se limita a disponer la obligación para las constituciones provinciales de establecer su régimen municipal (art. 5º), correspondiéndoles asegurar “la autonomía municipal y reglando su alcance y contenido en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero” (art. 123). La referencia constitucional a la autonomía financiera es demostrativa de que los entes municipales deben contar con poder tributario, aunque, según la mayor parte de la doctrina, sería un poder tributario derivado.

La distinción se conecta con los conceptos de autonomía y autarquía. Las provincias son autónomas porque se administran y dan sus normas de gobierno con independencia de todo otro poder, y su poder tributario es originario porque nace de la propia Constitución.

Los municipios son también autónomos, pero en forma restringida, porque deben sujetarse a las prescripciones de las normas provinciales, y su poder tributario es derivado porque no surge de la Constitución, sino de lo que le reconozcan los Estados provinciales.

PODERES RESERVADOS

LIMITACIONES CONSTITUCIONALES A LOS PODERES

TRIBUTARIOS LOCALES.- Al ejercer su potestad tributaria, las provincias encuentran importantes limitaciones originarias en dispositivos de la Constitución Nacional, que deben acatar atento a su supremacía. Entre ellas, se destacan:

a) Según el art. 75, inc. 13, es facultad de la Nación reglar el comercio internacional e interprovincial. Esta potestad nacional no puede ser afectada por disposiciones impositivas provinciales. Esta norma ha sido denominada “cláusula comercial”.

b) Según el art. 75, inc. 18, se ha establecido la llamada “cláusula de la prosperidad”, en virtud de la cual corresponde a la Nación proveer lo conducente a la prosperidad, adelanto y bienestar del país, lo cual puede hacer mediante concesión temporal de privilegios. Este dispositivo ha sido interpretado como facultad nacional para otorgar exenciones fiscales, y ello no puede ser obstaculizado por leyes impositivas provinciales.

c) El art. 75, inc. 30, faculta a la Nación a ejercer legislación exclusiva sobre establecimientos de utilidad nacional sitos en lugares adquiridos por compra o cesión en cualquiera de las provincias. Esos establecimientos están sometidos a la jurisdicción federal y excluidos del poder impositivo provincial.

LIMITACIONES INTERNACIONALES A LA POTESTAD

TRIBUTARIA.- Los límites a la potestad tributaria pueden no sólo surgir internamente según lo que resuelvan las respectivas constituciones, sino que ellos pueden derivar de su pertenencia a la comunidad internacional moderna.

Puede suceder que surjan limitaciones internacionales en virtud de las cuales los Estados se abstengan de ejercer su poder tributario territorial, ya sea por disposiciones internas, o como consecuencia de convenciones de tipo general o especial libremente concertadas. Estas limitaciones pueden asumir la forma de exenciones o beneficios tributarios, o pueden importar simples atenuaciones al ejercicio pleno de la potestad, como también pueden consistir en el compromiso de no exceder límites prefijados.

Límites de este tipo pueden también surgir de normas supranacionales. Ciertos grupos de países con intereses comunes o regionales tienden a coordinar sus sistemas tributarios a fin de obtener un mayor progreso. Un caso típico está dado por la Unión Europea. Con menor grado de avance tenemos el Mercosur en Sudamérica.

De estas comunidades pueden surgir normas específicas obligatorias para los Estados participantes y que por lo tanto podrían constituir también limitaciones a la potestad tributaria.

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Resumen de FINANZAS Y DCHO FINANCIERO – Derecho UNR – Por ANDRÉS C. C. UNIDAD XI:

1.- Presupuesto.- Conceptos.- Desarrollo del concepto presupuestario.- Antecedentes.- 2.- Principios presupuestarios.- Clasificaciones presupuestarias.- 3.- La planificación.- Concepto.- Principios de la planificación.- Etapas.- Contenido.- Niveles.- 4.- La programación presupuestaria.- Etapas.- Ejecución.- 5.- Sistemas presupuestarios.- Órganos que lo integran.- Año y Ejercicio.- 6.- Formulación presupuestaria.- Falta de Sanción.- Sistemas.- 7.- Elaboración del presupuesto.- Oficina Nacional de Presupuesto.- Funciones.-

UNIDAD XII:

1.- Ejecución del presupuesto.- Ciclo presupuestario.- Legitimidad del gasto.- Cámara de origen.- Fecha de remisión.- Veto.- Disposiciones extrañas.- 2.- Ejecución del presupuesto de gastos.- Valuación presupuestaria.- Sistemas de valuación.- Créditos presupuestarios.- Liquidación.- Libramiento.- Pago.- Caducidad y prescripción.- 3.- Ejecución del presupuesto de recursos.- Sistemas de valuación.- Cierre de cuentas.- 4.- Control.- Concepto.- Sistemas.- Clasificación.- 5.- Sindicatura General de la Nación.- Composición.- Funciones.- Unidades de Auditoría Interna.- 6.- Auditoría General de la Nación.- Composición.- Funciones.- 7.- Comisión Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas.- Composición.- Funciones.- 8.- Comisiones de Presupuesto y Hacienda.- 9.- Responsabilidad.- Fin del proceso presupuestario.- 10.- El control en la Prov. de Santa Fe.- Tribunal de Cuentas.- Procedimiento.-

EL PRESUPUESTO FINANCIERO

CONCEPTO, DEFINICIÓN Y CARACTERES.- Según Terry,

presupuesto es el cálculo legal del o que gastará el gobierno en el año siguiente, y de los recursos que podrá tener a su disposición para llenar esos gastos.

Para NEUMARK, debe entenderse como presupuesto de Estado la recopilación sistemática, a intervalos regulares, de los cálculos de los gastos planeados para determinado período futuro –los cuales, en principio, tiene carácter obligatorio para el poder ejecutivo– y de estimaciones los recursos previstos para cubrir dichos gastos.

Para BAYETTO es el acto administrativo legislativo por cuyo conducto, en correspondencia a cierto lapso y con fuerza de ley, se fijan preventivamente los conceptos, y con relación a éstos los importes, de los gastos que el poder administrador podrá o deberá poner a cargo del tesoro público, y se compara el monto global de ellos con el del producido presunto de los recursos a realizar en el período, por dicho poder, con destino al mismo tesoro; esos recursos, a su vez y a los efectos de fundar tal comparación, son señalados y valuados por ramos.

Los caracteres específicos del presupuesto son:

a) Es un acto administrativo-legislativo, con fuerza de ley. La naturaleza jurídica del presupuesto es mixta: acto administrativo, en cuanto para su elaboración interviene activamente el poder administrador y porque su ejecución corresponde al mismo órgano; acto legislativo, en cuanto emana de un pronunciamiento del Congreso. Es un acto jurídico que reviste la forma de ley con características especiales;

b) Es una autorización conferida por el Poder Legislativo para efectuar gastos por cuenta y a cargo del Estado. El órgano volitivo de los poderes de gobierno y de la hacienda pública, mediante el presupuesto, autoriza al poder administrador –órgano directivo y ejecutivo de la hacienda–, para realizar los gastos que deben ser pagados con fondos del tesoro nacional. Las previsiones del presupuesto –como autorización legal para gastar– son créditos abiertos al poder administrador, contra los que éste girará a fin de cancelar los compromisos que los funcionarios competentes contraigan, conforme a los procedimientos establecidos por la ley;

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c) Es limitativo de los conceptos y montos a gastar. En el aspecto de los gastos, constituye una limitación cuantitativa y cualitativa de los gastos a efectuar durante el ejercicio financiero. Define en qué se gastará y hasta qué importe se podrá gastar. Sin embargo, esto no significa que el Poder Ejecutivo esté obligado a gastar hasta los límites máximos previstos; se trata de una autorización y no de una obligación en aquel sentido. Entre los gastos hay algunos facultativos y otros obligatorios. Los obligatorios pueden serlo por imperio de la ley o del contrato; lo son, por ejemplo, los emergentes del cumplimiento de la deuda pública. Es evidente que el Poder Ejecutivo no podrá omitir de realizar los gastos obligatorios, pero podrá ordenar, o no, los gastos facultativos.

d) Es un acto periódico. Tiene período de vigencia y de ejecución, denominado ejercicio financiero. Finalizado éste, caducan los créditos contenidos en la ley y el Poder Ejecutivo no podrá ordenar nuevos gastos o contraer compromisos con cargo a esos créditos. La duración del presupuesto es tradicionalmente anual; por ello, este carácter se designa como regla de la anualidad;

e) Contiene una estimación de los recursos del ejercicio, esto es, un cálculo del rendimiento probable de las distintas fuentes de ingresos del Estado, sean éstas originarias o derivadas, es decir, patrimoniales o resultantes del ejercicio de su potestad tributaria. Así como para los gastos el presupuesto autoriza y limita, en el doble aspecto cuantitativo y cualitativo, para los recursos carece de esos dos caracteres. La facultad para recaudar determinados ingresos no emerge de la ley de presupuesto, sino de las leyes tributarias creadoras de fuentes de recursos públicos. El cálculo de recursos tampoco es limitativo; sólo reviste carácter estimativo, a los fines de equilibrar los gastos autorizados (regla del equilibrio) con los ingresos presuntos.

La comparación que en el presupuesto se hace de los gastos y de los probables recursos, no pretende subordinar el curso de los primeros a los segundos. Dicho de otro modo, la comparación no conduce a la obligación de efectuar los gastos conforme a la marcha de las recaudaciones y restringirlos en cuanto éstas sufran limitación; tan solo se procura, dentro de lo posible, el equilibrio entre ambos conceptos, en el período o en el ciclo económico, según el sentido que se dé a la regla del equilibrio.

La Constitución Nacional no define el presupuesto, ni señala sus caracteres y contenido: se limita a disponer, en su art. 75, inc. 8, que corresponde al congreso “fijar anualmente… el presupuesto general de gastos y cálculo de recursos de la administración nacional”. Con ello, sólo pone de manifiesto a quién compete la atribución de votar los gastos de la Nación, sin determinar en forma terminante –como fuera menester– el alcance del presupuesto y sus requisitos de unidad y universalidad.

PREVISIONES DE GASTOS Y DE RECURSOS: SUS ALCANCES.-

El derecho presupuestario puede ser considerado desde un punto de vista objetivo o subjetivo. En el aspecto objetivo, designa a la rama del derecho financiero que estudia la ley de presupuesto y el conjunto de normas referentes a su preparación, sanción legislativa, ejecución y control; es decir, se considera la faz jurídica de todas las etapas del presupuesto (preventiva, ejecutiva y crítica).

En el aspecto subjetivo, el derecho presupuestario constituye la facultad otorgada a los cuerpos representativos, integrantes del gobierno, para votar preventivamente los gastos públicos.

En los estados antiguos el monarca consideraba patrimonio propio el tesoro público y la soberanía del príncipe tenía fundamento divino: el pueblo no participaba en la fijación de los tributos y de los gastos públicos. El monarca imponía los tributos que deseaba, y gastaba por los importes y conceptos que sólo él decidía. Los primeros antecedentes del derecho presupuestario aparecen en Inglaterra con la Carta Magna de 1215 y las revoluciones de 1648 y 1688. Una de las normas de esa Carta, arrancada pro lo barones a Juan Sin Tierra, establecía que ningún impuesto feudal o subsidio será impuesto en el reino a menos que lo sea por el “Common Council” del reino, que era una especie de parlamento nacional en el que no tenían participación todos los sectores del pueblo, sino sólo la nobleza, que debía pagarlos. De aquí nace el principio general de que los impuestos deben ser fijados por quienes han de pagarlos o por sus representantes.

El derecho presupuestario ha pasado en su evolución por tres etapas, claramente observadas en la historia inglesa de los conflictos entre el Parlamento y la monarquía:

a) Conquista de la facultad de votar los impuestos; b) Conquista de la facultad de discutir y autorizar los gastos;

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c) Periodicidad del presupuesto y especialización de los gastos. PREVISIONES DE GASTOS Y DE RECURSOS EN EL

ORDENAMIENTO JURÍDICO VIGENTE DEL ESTADO FEDERAL ARGENTINO.- La Constitución Nacional establece la periodicidad anual de la fijación legislativa del presupuesto de gastos de administración de la nación (art. 75, inc. 8). Dispone también, por un lado (art. 99, inc. 10), que el Poder Ejecutivo “supervisa el ejercicio de la facultad del jefe de gabinete de ministros respecto de la recaudación de las rentas de la Nación y de su inversión, con arreglo a la ley o presupuesto de gastos nacionales”, y por otro lado (art. 100, inc. 7), establece que corresponde al jefe de gabinete de ministros, con responsabilidad política ante el Congreso de la Nación, “hacer recaudar las rentas de la Nación y ejecutar la ley de presupuesto nacional”.

En cuanto a los recursos, la Constitución se limita a conferir al Congreso las atribuciones de: establecer derechos de importación y exportación e imponer contribuciones indirectas y directas (estas últimas con ciertas condiciones) (art. 75, incs. 1 y 2); contraer empréstitos sobre el crédito de la Nación (art. 75, inc. 4); y disponer del uso y de la enajenación de las tierras de propiedad nacional (art. 75, inc. 5). Mas ninguna de sus cláusulas prevé que las leyes sobre recursos serán periódicas, ni tampoco condiciona la recaudación de éstos al hecho de su inclusión en el presupuesto.

Según la Constitución, en lo relativo a gastos –en el concepto y en el monto– el presupuesto tiene alcance limitativo, pero en cuanto a recursos puede tener –actualmente lo tiene– el carácter de mera previsión dirigida a lograr el equilibrio financiero. Decimos que el presupuesto, en materia de recursos, puede tener simple carácter preventivo y no limitativo; las leyes tributarias pueden ser permanentes y el derecho de recaudar no nacer del presupuesto, sino de la ley tributaria.

La práctica legislativa para la votación de los recursos ha sido, por lo general, establecer los tributos por leyes específicas votadas con independencia del presupuesto y, por consiguiente, con carácter de normas permanentes, o, por lo menos, con duración distinta de la del período presupuestario. No obstante, en algunas oportunidades se sancionaron leyes que establecieron impuestos para tener vigencia en un año determinado. Y aun en ocasiones fueron creados o aumentados impuestos por vía de artículos incluidos en la ley de presupuesto. Este procedimiento no era inconstitucional, pues de los textos

constitucionales no emanaba ni la periodicidad ni la permanencia de las leyes de recursos; se podía seguir uno u otro sistema. La costumbre legislativa se decidió por la permanencia de las leyes de recursos, mas nada obsta para aplicar la anualidad respecto de éstos.

LAS REGLAS CLÁSICAS DEL PRESUPUESTO Y SU EXPRESIÓN

CONTABLE.- El presupuesto debe contener la totalidad de los gastos puestos a cargo del tesoro público en un ejercicio, y la confrontación con los recursos posibles a recaudar en igual lapso para afrontar aquéllos. Como instrumento preventivo financiero de la hacienda pública, el presupuesto está constituido por dos capítulos separados –gastos y recursos– que, si bien son independientes, por la regla del equilibrio presupuestario deben ser coincidentes en sus importes.

Dado su carácter autorizativo y limitativo, el presupuesto habrá de incluir todos los gastos públicos, y el poder administrador no podrá gastar fuera d los conceptos y de los límites fijados. En cambio, los recursos no tienen el mismo carácter; se incluyen como contrapartida de los egresos y para dar muestra del equilibro en el presupuesto.

Estos conceptos básicos, tendientes a asegurar el cumplimiento de los fines de este instrumento de contabilidad preventiva, se designan en la doctrina clásica de las finanzas públicas, como reglas del presupuesto, y reciben las denominaciones específicas de reglas de la generalidad, de la anualidad y del equilibrio. La primera comprende los principios de la unidad y de la universalidad, los cuales significan que en un Estado debe haber un solo presupuesto, y éste debe abarcar todos los gastos, cualesquiera sean sus características y naturaleza.

A las reglas clásicas se han agregado, con la pretensión de complementarlas y de ordenar ciertos aspectos, otras reglas: de la precedencia, e la exactitud, de la especificación, de la publicidad, de la claridad y de la uniformidad.

a) Regla de la generalidad Es finalidad importante del presupuesto justificar ante la comunidad la

exigencia coactiva de una parte de la riqueza privada para cubrir las necesidades públicas, y como en esa virtud los gastos públicos han de cubrirse con el esfuerzo de los habitantes, es indispensable que el presupuesto incluya

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Resumen de FINANZAS Y DCHO FINANCIERO – Derecho UNR – Por ANDRÉS C. C. en un solo cuadro todos los gastos a realizar y todos los recursos a percibir por el Estado en un ejercicio financiero, sin compensación entre los egresos y los ingresos: tal el principio de la universalidad.

A la vez, todos los gastos públicos deben ser volcados en un solo presupuesto, y como aquéllos, por su naturaleza, han de estar dirigidos a satisfacer necesidades colectivas –pues no se justifica, en modo ni en medida alguna, la expensa fiscal en beneficio particular–, no debe haber afectación de recursos especiales a erogaciones dadas: éste es el principio de la unidad.

La regla de la generalidad entraña, pues, la idea de que el presupuesto debe ser único e incluir en él todos los gastos y recursos de la hacienda pública, sin compensación entre ellos y sin afectación particular de los segundos a los primeros.

El principio de la universalidad se refiere, específicamente, a la comprensión que ha de tener el presupuesto como plan preventivo financiero del Estado. Para que el presupuesto cumpla debidamente sus funciones de control preventivo de la actividad de naturaleza económica en la hacienda pública, no debe haber gastos y recursos susceptibles de ser ejecutados separadamente de aquél, y que el Poder Ejecutivo pueda disponer sin autorización legislativa y sin obligación de rendir cuenta de la inversión.

A pesar de que la doctrina financiera insiste en la necesidad de cumplir el principio de la centralización de los gastos y de los recursos en un solo presupuesto, todos los países han admitido en la práctica numerosas excepciones. La descentralización institucional y financiera de las actividades gubernativas, realizada mediante la creación de entidades autárquicas u organismos descentralizados, ocasionó la ruptura de los clásicos principios de la unidad y de la universalidad, porque los presupuestos de gastos de muchos entes de este tipo –como los de las empresas de pertenencia estatal– no se incluían en el presupuesto, por lo cual estos organismos funcionaban, en términos generales, con autonomía presupuestaria.

Los principios de la universalidad y de la unidad del presupuesto se relacionan estrechamente con una idea rectora de la actividad del servicio del tesoro, manifestado en la regla de la unidad de caja. Esto quiere decir que no debe haber tesoros separados e independientes en el Estado, sino un órgano central, recaudador y pagador, al cual afluyan todos los recursos públicos y del cual salgan los fondos para efectuar los pagos. La unidad de caja significa que deben ser puestas a disposición de ese órgano central –material o

jurídicamente–, todos los fondos del Estado. En la ley 24.156, el art. 80 dispone instituir un sistema de caja única o de fondo unificado.

La ley 24.156 estatuye el principio de la universalidad del presupuesto en el art. 12; su art. 23 contempla, en tres incisos, ciertas excepciones a la prohibición que establece al disponer: No se podrá destinar el producto de ningún rubro de ingresos con el fin de atender específicamente el pago de determinados gastos.

Consideramos reviste carácter taxativo la enumeración hecha en esos tres incisos del art. 23, sobre excepciones al impedimento de afectar rubro alguno de ingresos con destino al pago de gastos determinados. Ellas se refieren a:

a) Ingresos provenientes de operaciones de crédito público; b) Donaciones, herencias o legados a favor del Estado Nacional, con

destino específico; c) Ingresos que, por leyes especiales, tengan afectación específica.

b) Regla de la anualidad La periodicidad del presupuesto es de la esencia de este instrumento de

control preventivo: la legislación financiera y la doctrina de la mayoría de los países lo ha traducido mediante la regla de la anualidad. Es decir, el presupuesto debe tener vigencia limitada a un periodo anual; pero el precepto tiene diferente alcance según se refiera a los gastos o a los recursos. Con respecto a los gastos, la regla es de aplicación directa, pues las autorizaciones para gastar votadas por el poder legislativo caducan con el vencimiento del año financiero para el cual se fijaron; no se hace distinción entre los créditos contenidos en la ley de presupuesto y los abiertos por leyes especiales de gastos.

En cuanto atañe a los recursos, la regla no tiene en muchos países –entre ellos la Argentina– sentido bien concreto y directo, pues el cálculo de los probables ingresos a percibir en el año se incluye como mera previsión presupuestaria dirigida a procurar el equilibrio financiero.

Esto es: generalmente, la regla de la anualidad sólo tiene significación para la renovación periódica de los gastos, y no para los recursos, los cuales dependen de las leyes tributarias, de vigencia permanente mientras no se las derogue.

Según sea la naturaleza de los gastos del Estado, la aplicación de la regla de la anualidad tiene efectos diferentes. Para los gastos facultativos, o sea, los

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Resumen de FINANZAS Y DCHO FINANCIERO – Derecho UNR – Por ANDRÉS C. C. que el poder administrador puede o no realizar, la caducidad anual afecta al gasto en sí, y hace que éste no se pueda comprometer luego de la fecha de clausura del ejercicio; ésta provoca el caimiento de la facultad de la administración para contraer compromisos relativos a tales gastos y con cargo a los créditos presupuestarios respectivos.

Entre tanto, para los gastos obligatorios el compromiso resulta de la ley o del contrato, y se produce con anterioridad al momento de la ejecución del presupuesto; los efectos de la caducidad no se hacen sentir sobre el gasto en sí –que continúa vigente–, sino sobre el pago, pues cesa la facultad de la administración para ordenarlo.

La razón institucional motivante de la regla de la anualidad consiste en que las facultades de control preventivo y ulterior por parte del poder legislativo, se deben llevar a cabo de la manera más frecuente posible. Si la aprobación del presupuesto financiero del Estado se efectúa cada dos o tres años, es evidente que el Congreso tendrá menores oportunidades para controlar, en las fases preventiva y ulterior, la ejecución de los gastos y para ocuparse de la política financiera y económica de la administración.

En virtud de esta clásica regla presupuestaria de la anualidad, las previsiones de gastos deben ser votadas para cada ejercicio financiero de duración anual, y los efectos de la ley pertinente también se deben extender sólo a ese término.

Los presupuestos de vigencia mayor a la anual no pueden aplicarse a todos los gastos del Estado, pues hay algunos que varían notoriamente de un ejercicio a otro y, en consecuencia, su fijación por dos o más años no se puede prever ni calcular con tanta anticipación. Si se deseara adoptar la plurianualidad de los créditos, el presupuesto ha de ser plurianual para los gastos fijos y permanentes, pero en relación a los gastos variables deberá continuar siendo anual.

Alegan los partidarios de los presupuestos plurianuales que la regla de la anualidad del presupuesto es contraria a las modernas tendencias, particularmente en el capo de la macroeconomía y de la política fiscal. Se dice, en ese sentido, que un presupuesto anual no permite planificar a largo término, ni tampoco intentar una política fiscal anticíclica. La afirmación de que el presupuesto anual impide planificar a largo plazo, evidentemente proviene de un análisis muy superficial de la relación entre el presupuesto financiero del Estado y los planes económicos generales.

En conclusión, el presupuesto único, anual y sin compensaciones ni afectaciones especiales, es el mejor instrumento para la conducción de la hacienda pública en su gestión financiera, y no se opone a la consolidación de los gastos fijos, a la realización de programas de trabajos públicos de duración superior a la anual, ni tampoco a la planificación general o parcial de la economía.

En lo referente a la fecha de iniciación el año financiero, no es imprescindible que coincida con el año calendario.

El art. 10 de la ley 24.156 ordena que el ejercicio financiero del sector público nacional “comenzará el primero de enero y terminará el treinta y uno de diciembre de cada año”.

c) Regla del equilibrio La ciencia de las finanzas públicas ha sostenido tradicionalmente, como

requisito sustancial del presupuesto del Estado, el equilibrio entre los ingresos y los egresos públicos: ambos rubros deben igualarse, tanto en el presupuesto preventivo como en la cuenta de inversión.

La necesidad de mantener el equilibrio, tanto en los cuadros preventivos del presupuesto como después de ejecutados los gastos, ha dado origen a procedimientos técnicos tendientes a conservar ese equilibrio, concretados principalmente en dos soluciones: una ordena que las leyes especiales sobre créditos adicionales para gastar arbitren nuevas fuentes de recursos; y otra propone crear un fondo de reserva para cubrir los gastos autorizados por leyes especiales.

a) La circunstancia de que algunos ejercicios se cierran con déficit y otros con superávit, no es censurable por sí, cuando con ello se busca provocar reacciones saludables en la economía, mediante una política fiscal que pretenda corregir desviaciones y fomentar el desarrollo. Una política de grandes gastos públicos no es criticable cuando se lleva a cabo en épocas de depresión, para conducir las variables económicas a una posición que tienda hacia la ocupación plena de los recursos disponibles, aun cuando ello tenga la consecuencia de producir déficit en algunos ejercicios. Será función de la contabilidad pública idear los procedimientos técnicos para compensar los déficits de esos periodos con los superávits de ejercicios futuros. Si cuando cambia la fase del ciclo, pasa de la depresión a la recuperación, el Estado reduce sus gastos, porque ya no serán necesarios como medio de estímulo,

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Resumen de FINANZAS Y DCHO FINANCIERO – Derecho UNR – Por ANDRÉS C. C. lógicamente se podrá restablecer el equilibrio financiero de la hacienda pública. Como el auge de los negocios producirá mayores utilidades en el sector privado, se incrementarán los ingresos del Estado por tributos que las graven; además, los mayores ingresos de la población harán aumentar probablemente los consumos, y crecerán los rendimientos de los impuestos que recaen sobre éstos. El Estado, entonces, habrá reducido sus gastos y verá aumentados sus recursos, con lo que obtendrá superávits que irán a compensar los déficits acumulados en los años de depresión económica.

b) El equilibrio debe buscarse entre los ingresos normales u ordinarios y los gastos de operación o de ejercicio. Pero con referencia a los gastos de inversión, se debe buscar su distribución en los ejercicios que experimentarán los beneficios de la inversión, para que la generación actual no sufra las cargas de ésta; carece de interés, por tanto, que tales gastos no sean cubiertos por los recursos normales y se deba acudir a la financiación mediante el uso del crédito público. Este procedimiento financiero es lógico y se lo utiliza para distribuir en el tiempo los costos de adquisición de bienes de capital o para la realización de obras de fomento económico. Lo censurable es emplear esos recursos del crédito para cubrir gastos de operación.

c) La hacienda del Estado no debe tender a lograr superávits continuados. En la hacienda privada, el criterio económico para medir su eficiencia es su capacidad para generar beneficios sostenidos y crecientes en el curso de los ejercicios, buscando el incremento de su patrimonio por la acumulación de superávits. Pero en la hacienda del Estado la eficiencia no se mide por tal criterio económico, sino por la adecuada satisfacción de necesidades públicas. El déficit continuado es reprochable, por cuanto traslada las cargas del presente al futuro; pero el superávit continuado también lo es, porque agobia al presente con las cargas que deberían ser trasladadas al futuro.

d) No basta con que la regla del equilibrio se cumpla en el presupuesto preventivo; es imprescindible que se conserve durante el ejercicio y que el balance final del periodo también concluya con ingresos y egresos equilibrados. Si el presupuesto preventivo está equilibrado y leyes especiales votadas durante el ejercicio causan un desequilibrio final, la igualdad de entradas y salidas de la hacienda sólo habrá existido en el papel.

d) Regla de la precedencia

La autorización preventiva de los gastos a practicar durante el ejercicio financiero entraña, además de una facultad, un acto obligatorio para el Poder Legislativo, pues no puede desentenderse de la necesidad de dar sanción a la ley periódica de presupuesto: lo contrario significaría provocar la paralización de los servicios públicos, o llevar al Poder Ejecutivo a la situación de disponer pagos ilegalmente. La actividad del Estado, persona jurídica de existencia necesaria, no puede detenerse por motivo alguno: de ahí lo imperioso de que el presupuesto sea votado por el Parlamento y, además, que esta votación se dé en tiempo oportuno, antes de tener inicio el ejercicio presupuestario.

Este principio ha recibido en la doctrina la designación de regla de la precedencia, que se explica fácilmente por ser el presupuesto un instrumento de control preventivo; de no respetárselo se desnaturaliza la esencia temporal de la institución presupuestaria.

Por mora o negligencia del Parlamento, o por demora en la preparación del proyecto por el poder administrador, puede presentarse la situación de llegar la época fijada para la apertura el año financiero sin haber sido sancionado el presupuesto de gastos correspondiente. Aparte de este supuesto de mora, puede darse también el caso e rechazo explícito del proyecto de presupuesto evado por el Poder Ejecutivo.

La falta de votación oportuna del presupuesto recibe distintas soluciones en la legislación comparada.

1) PRÓRROGA AUTOMÁTICA DEL PRESUPUESTO DEL EJERCICIO ANTERIOR

El art. 27 de la ley 24.156 se adhiere a este tipo de solución, y lo hace en forma especialmente detallada, en cuanto al diferente alcance que atribuye a la puesta en vigencia del presupuesto que rigiera en el año anterior, según ello esté referido a los recursos o a los gastos. Así, para el supuesto de que “al inicio del ejercicio financiero no se encontrare aprobado el presupuesto general, regirá el que estuvo en vigencia el año anterior, con los siguientes ajustes que deberá introducir el Poder Ejecutivo nacional en los presupuestos de la administración central y de los organismos descentralizados”.

Ante la apuntada falta de sanción legislativa, la ley consagra un enfoque que no consiste en la repetición automática de las previsiones presupuestarias del ejercicio precedente, sino que comporta la fijación de pautas según las

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Resumen de FINANZAS Y DCHO FINANCIERO – Derecho UNR – Por ANDRÉS C. C. cuales el Poder Ejecutivo deberá llevar a cabo ciertos ajustes en el presupuesto anterior para así establecer el presupuesto del ejercicio siguiente.

En lo atinente a los presupuestos de recursos, tales ajustes han de estar referidos a:

a) eliminar los rubros de recursos que no puedan ser recaudados nuevamente, como sería el caso de tributos cuya vigencia hubiera fenecido en el ejercicio precedente, o hubiesen sido adoptados para regir solamente durante su transcurso, sin que se los prorrogara ni en uno ni en otro caso;

b) suprimir los ingresos provenientes de operaciones de crédito público autorizadas, en la cuantía que hubiesen sido utilizadas; en el nuevo ejercicio presupuestario se podrá acudir al uso del crédito público autorizado en el presupuesto del ejercicio anterior solamente por la diferencia del monto no utilizado, con respecto al total autorizado por esas operaciones;

c) excluir los excedentes de ejercicio anteriores, correspondientes al ejercicio financiero precedente, en el caso que el presupuesto en ejecución hubiera previsto utilizarlos;

d) estimar cada uno de los rubros de recursos para el nuevo ejercicio, toda vez que el cálculo que se hubiera hecho respecto del ejercicio anterior puede no ser válido para el nuevo, tanto por circunstancias macroeconómicas, vinculadas con el desarrollo de la economía, como por razones estrictamente impositivas, como la vigencia de nuevos tributos o la alteración de las alícuotas de los ya existentes;

e) incluir los recursos provenientes de operaciones de crédito público en ejecución, cuya percepción se prevea ocurrirá en el ejercicio, o sea, se trata de contemplar en el ejercicio los ingresos resultantes del uso del crédito público que hubiese sido autorizado previamente y no hubiera sido aún objeto de utilización hasta el comienzo del nuevo ejercicio presupuestario.

Por otro lado, respecto de los presupuestos de gastos, los ajustes que debe practicar el Poder Ejecutivo, son:

a) eliminar los créditos presupuestarios que no deban repetirse por haberse cumplido los fines para los cuales fueron previstos;

b) incluir los créditos presupuestarios indispensables para el servicio de la deuda y las cuotas que se deban aportar en virtud de compromisos derivados de haber suscripto y estar vigentes para el país tratados internacionales; se trata de dos tipos de obligaciones financieras cuyo cumplimiento no puede soslayar el Estado, que en su cuantía pueden diferir de un ejercicio presupuestario a otro y que es propio prever para ellas el crédito correspondiente en el nuevo ejercicio;

c) incluir los créditos presupuestarios indispensables para asegurar la continuidad y eficiencia de los servicios; cabe entender este ajuste, con vistas al presupuesto del nuevo ejercicio financiero, en el sentido del incremento que pueda ser menester para ese tipo de créditos, sea con el propósito de mejorar tales servicios o proveerlos en mayor cantidad;

d) adaptar los objetivos y las cuantificaciones en unidades físicas de los bienes y servicios a producir por cada entidad, a los recursos y créditos presupuestarios que resulten de los ajustes anteriores. Este punto final no constituye en puridad un rubro de ajuste en los recursos o en los gastos del presupuesto precedente, sino la resultante que devendría –medida en unidades físicas– de introducir los ajustes ordenados en la propia norma en cuanto al impacto que ocasionarían en la prestación de los servicios y en el cumplimiento de las funciones a cargo del Estado.

El primer párrafo del art. 27 del reglamento de la ley prevé que “Si al inicio del ejercicio financiero no se encontrare aprobado el presupuesto general, la Secretaría de Hacienda establecerá los procedimientos necesarios para atender los gastos imprescindibles de la Nación”.

Por su parte, el segundo párrafo estatuye: “Las modificaciones al presupuesto prorrogado, a posteriori de comenzado el ejercicio, se realizarán conforme las facultades determinadas para tales actos durante la vigencia de la prórroga. Conforme con los procedimientos que indique la Secretaría de Hacienda, las jurisdicciones y entidades adoptarán y comunicarán a la Oficina Nacional de Presupuesto los objetivos, producciones públicas y resultados adecuados a los nuevos límites del gasto”.

Este art. 27 resuelve, en su tercero y último párrafo, cómo proceder una vez aprobada la ley de presupuesto general de la administración nacional: acaecido ese hecho, “la Secretaría de Hacienda definirá los mecanismos necesarios para habilitar la distribución administrativa del presupuesto y con

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Resumen de FINANZAS Y DCHO FINANCIERO – Derecho UNR – Por ANDRÉS C. C. sus créditos absorber los gastos realizados durante la permanencia de la prórroga presupuestaria”.

2) APROBACIÓN TÁCITA DEL PROYECTO DE PRESUPUESTO Otro procedimiento estatuido por la legislación para solucionar los

inconvenientes derivados del retardo del Poder Legislativo en la sanción del presupuesto, consiste en la aprobación tácita de éste luego de transcurrido cierto lapso, o de iniciado el nuevo ejercicio.

3) AUTORIZACIÓN TEMPORARIA DE GASTOS Si antes de concluir el ejercicio, las legislaturas no aprueban el presupuesto

de gastos del próximo ejercicio, se autoriza por ley al poder administrador para hacer gastos por periodos generalmente mensuales. En virtud de este último carácter, tales autorizaciones legislativas provisionales reciben la denominación de duodécimos.

Todas las soluciones previstas en la legislación comparada para cubrir la falta de cumplimiento de la regla de la precedencia ofrecen inconvenientes. Por ello, es conveniente adoptar recaudos legales conducentes a que la preparación y aprobación del proyecto se produzcan en término.

Si bien la ley 24.156 (art. 26) no expresa en su letra que la Cámara de Diputados ha de actuar como Cámara de origen en la consideración parlamentaria del presupuesto, en realidad lo deja establecido para la tramitación del proyecto respectivo, al ordenar que el Poder Ejecutivo lo presentará a esa Cámara “antes del 15 de septiembre del año anterior para el que regirá”.

e) Regla de la exactitud La norma de que los presupuestos sean veraces tiene suficiente

importancia como para conformar una regla en cuya virtud las partidas presupuestarias deben ser dadas con la mayor exactitud que fuera factible. No se debe incurrir en la deliberada actitud de aumentar los recursos cuando a priori se conociese que el rendimiento de ellos ha de ser en la realidad menor que lo estimado; ni tampoco se debe disminuir la magnitud de los gastos, cuando fuese obvio que, en el curso del ejercicio, las cantidades autorizadas serán insuficientes para satisfacer las necesidades públicas.

Lo que no se justifica –al decir de JARACH– es “la astucia o la mala fe de los hombres de gobierno, tanto del Poder Legislativo como del Ejecutivo que pretendan burlar la opinión pública con previsiones de gastos o recursos abultadas o disminuidas intencionalmente”.

f) Regla de la especificación Como medio preventivo, es de rigor que en el presupuesto financiero los

gastos dirigidos a atender cada uno de los fines del Estado y los distintos servicios públicos, estén convenientemente divididos y discriminados por conceptos.

A regla de la especificación supone el cumplimiento de dos preceptos técnicos:

1) los créditos deben tener designación clara y categórica, que impida imputar gastos de naturaleza diversa, o ajenos a la materia propia del crédito;

2) la división de los créditos no debe llegar a la atomización conceptual, pues ello puede originar dificultades en la gestión administrativa de los servicios.

La regla de la especificación es, por consiguiente, un justo medio en el proceso analítico de los gastos públicos, operando mediante el presupuesto y la autorización legislativa de los créditos; se deben especificar los conceptos de los gastos en la denominación de cada partida, pero no se debe llevar la especificación a pormenorizaciones inconvenientes.

Además de la clasificación de los diversos gastos públicos que la hacienda pública ha de realizar en el curso del ejercicio financiero, la ley de presupuesto debe determinar también los distintos conceptos particulares y los montos máximos por rubros, que el poder administrador estará autorizado a efectuar. Esto resulta del carácter limitativo del presupuesto de gastos.

La ley 24.156 no prevé, de modo expreso, normas que configuren la adopción de esta regla de la especificación. Sin embargo, diversas cláusulas de ellas contemplan aplicaciones del concepto subyacente en esa regla, pero que no revisten los alcances generales y concluyentes que emanarían de su formal incorporación en la ley.

El art. 13 obliga a: a) enumerar, en los presupuestos de recursos, lo distinto rubros de ingresos

y otras fuentes de financiamiento (con inclusión de los montos estimados para cada uno de ellos en el ejercicio);

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b) y que las denominaciones de los diferentes rubros de recursos sean lo suficientemente específicas como para identificar las respectivas fuentes.

g) Reglas de la publicidad, de la claridad y de la uniformidad La publicidad de los actos relativos a la conducción de la cosa pública, con

ligeras excepciones fundadas en graves motivos de interés público, es base esencial del gobierno republicano y una de sus notas características como forma particular de organización de la autoridad dentro del Estado. El presupuesto, como instrumento de control preventivo de la aplicación de las rentas públicas, no puede escapar a este principio; por esto debe ser un acto rodeado de la más completa publicidad y su conocimiento ha de llegar no sólo a los representantes que integran el órgano volitivo de la hacienda pública, sino también a la población en general. El presupuesto debe ser objeto de publicidad, tanto en su preparación, como en su discusión y aprobación parlamentaria, en su ejecución y en su control ulterior.

La ley 24.156 abunda en requisitos informativos que el Poder Ejecutivo debe satisfacer, sea al tiempo de preparar el proyecto de ley de presupuesto general, cuanto al remitirlo junto con el mensaje que lo acompañe, provisto de la relación circunstanciada de datos de diversa índole.

El art. 24 ordena como “elementos básicos para iniciar la formulación de los presupuestos, el programa monetario y el presupuesto de divisas formulados para el ejercicio que será objeto de programación”. Tal programa monetario y el presupuesto de divisas “serán remitidos al Congreso Nacional, a título informativo, como soporte para el análisis del proyecto de ley de presupuesto general”.

El art. 25, en su segundo párrafo, enumera qué informaciones deberá contener, como mínimo, ese proyecto de ley –cuya confección atribuye a la Oficina Nacional de presupuesto, como órgano rector del sistema presupuestario del sector público nacional (art. 16) –:

a) presupuesto de recursos de la administración central y de cada uno de los organismos descentralizados, clasificados por rubros;

b) presupuesto de gastos de cada una de las jurisdicciones y de cada organismo descentralizado, los que identificarán la producción y los créditos presupuestarios;

c) créditos presupuestarios asignados a cada uno de los proyectos de inversión que se prevén ejecutar;

d) resultados de las cuentas corriente y de capital para la administración central, para cada organismo descentralizado y para el total de la administración nacional.

El párrafo final defiere al reglamento de la ley establecer “en forma detallada, otras informaciones a ser presentadas al Congreso Nacional tanto para la administración central como para los organismos descentralizados”.

La publicidad de los cuatros presupuestarios no es, empero, suficiente para aportar un conocimiento adecuado a las cámaras legislativas y al pueblo en general. Aquella regla debe ser complementada con el requerimiento formal relativo a la claridad del presupuesto. Sin descuidar las exigencias de la técnica contable, el presupuesto debe ser un instrumento claro, comprensible para cualquier persona de instrucción elemental.

Asimismo, en lo formal, el presupuesto debe reunir la condición de conservar estructura uniforme en el curso de los distintos ejercicios en que se divide la vida de la hacienda pública, y para ello debe respetar la regla de la uniformidad de los cuadros y estados; cuando la estructura presupuestaria se modifica a menudo, se hacen imposibles las comparaciones con presupuestos de ejercicios anteriores. La variación de los criterios de clasificación o división y el cambio de los nombres de los créditos principales y parciales, no permiten seguir la evolución operada en los ramos de ingresos y egresos, la atención relativa que el Estado presta, en el curso de los años, a las diversas necesidades colectivas, o el verdadero costo de los servicios.

ESTRUCTURA DEL PRESUPUESTO.-

a) Clasificación comparada de gastos y recursos Algunas clasificaciones de los gastos y recursos procuran establecer

comparaciones entre ambos rubros.

1. GASTOS Y RECURSOS ORDINARIOS Y EXTRAORDINARIOS. Son ordinarios los gastos habituales o normales de la administración, los reiterados en el curso de los ejercicios financieros de la hacienda; y extraordinarios los destinados a satisfacer necesidades imprevistas, excepcionales, eventuales o contingentes, no repetidas regularmente en la vida de la hacienda; son recursos ordinarios los provenientes de fuentes de entrada permanentes o estables y, lógicamente, se los debe destinar a cubrir gastos ordinarios; son recursos

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Resumen de FINANZAS Y DCHO FINANCIERO – Derecho UNR – Por ANDRÉS C. C. extraordinarios los resultantes de fuentes excepcionales o transitorias, y se los destina a cubrir gastos extraordinarios.

2. GASTOS Y RECURSOS EFECTIVOS Y NO EFECTIVOS. Los gastos efectivos o de operación comportan movimientos pecuniarios en que el egreso de dinero del tesoro no está vinculado con la incorporación al patrimonio del Estado de un bien susceptible de posesión estatal. El movimiento de fondos no provoca en este caso mutación del patrimonio; la gestión del gasto se desenvuelve exclusivamente en la órbita financiera. Son gastos no efectivos o de capital las salidas de dinero vinculadas con una correlativa incorporación de bienes al patrimonio del Estado; no es imprescindible que el monto de la variación patrimonial sea exactamente igual al de la salida de dinero.

Son recursos efectivos los ingresos de dinero no resultantes de la transferencia de bienes patrimoniales; por ejemplo, los recursos procedentes del ejercicio de la potestad tributaria del Estado. Son recursos no efectivos las entradas pecuniarias manadas de la venta o transferencia de bienes susceptibles de posesión estatal; por ejemplo, los ingresos por venta de bienes del Estado.

3. RECURSOS DE RENTAS GENERALES Y GASTOS A CUBRIR CON RENTAS GENERALES; RECURSOS ESPECIALES Y GASTOS A CUBRIR CON RECURSOS ESPECIALES. En casos de excepción se autoriza la afectación de recursos especiales a gastos determinados. En este grupo de erogaciones e ingresos apartados del principio de la unidad, tiene nacimiento la formación de una especie de movimientos financieros del Estado de afectación determinada: son los recursos especiales destinados a cubrir ciertos gastos individualizados. Todos los demás ingresos sin afectación especial constituyen recursos de rentas generales, para atender indiscriminadamente el conjunto de gastos a cubrir con ellas.

b) Clasificación de los gastos Los gastos públicos, considerados aisladamente, sin establecer relación

paralela con los ingresos, son motivo de clasificaciones propias.

1. CLASIFICACIÓN JURISDICCIONAL. Generalmente los presupuestos agrupan los gastos por jurisdicciones político-administrativas. En una clasificación primaria las erogaciones se dividen en los distintos poderes integrantes de la estructura gubernativa, según la organización institucional argentina:

a) Poder Ejecutivo; b) Poder Legislativo; c) Poder Judicial. La clasificación jurisdiccional prosigue con la distinción de cada uno de

esos poderes en sus ramos o departamentos componentes: a) Poder Ejecutivo:

1. Presidencia de la Nación; 2. Ministerio del Interior; 3. Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y

Culto… b) Poder Legislativo:

1. Cámara de Diputados 2. Cámara de Senadores;

c) Poder Judicial: 1. Corte Suprema de Justicia; 2. Tribunales nacionales inferiores…

La parte del presupuesto asignada a cada uno de los departamentos de Estado u órganos principales de los poderes se denomina anexo o jurisdicción. Éstos, a su vez, se dividen, en escala descendente, en las diferentes direcciones y oficinas.

2. CLASIFICACIÓN FUNCIONAL. Juntamente con la clasificación jurisdiccional, los gastos pueden ser distribuidos según la necesidad a cuya satisfacción tienden, o el fin del Estado que pretenden llenar. Por ejemplo: gastos de justicia, de enseñanza, de defensa nacional, de salubridad, de seguridad interior. En realidad, la distribución jurisdiccional ya revela, en cierto modo, el destino de los gatos, porque la competencia de los departamentos de Estado resulta de las materias en que deben entender. La clasificación por funciones no puede discriminar ciertos gastos comunes, que deben ser incorporados a un grupo genérico.

Esta clasificación de los gastos públicos es la de mayor aceptación en los presupuestos modernos, fundamentalmente porque permite identificar con mayor claridad el perfil sobre las orientaciones seguidas por el Estado.

3. CLASIFICACIÓN OBJETIVA. Un plan de cuentas de la contabilidad del presupuesto, que estuviese formulado a partir de la división de los gastos y de

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Resumen de FINANZAS Y DCHO FINANCIERO – Derecho UNR – Por ANDRÉS C. C. los recursos en ordinarios y extraordinarios, debería atender la finalidad y el objetivo del gasto público. Para ello se lo podría trazar del siguiente modo:

I. Gastos ordinarios: a) Gastos de operación o de funcionamiento de los servicios

administrativos: 1. Sueldos, jornales y otras formas de remuneración. 2. Gastos generales. 3. Adquisición de efectos. 4. Adquisición de especies. 5. Gastos de conservación de inmuebles. 6. Gastos de reparación de bienes muebles. 7. Alquileres. 8. Gastos eventuales.

b) Obligaciones generales a cargo del Estado: 1. Servicio de la deuda pública consolidada. 2. Intereses y gastos de la deuda del tesoro. 3. Subsidios a provincias y municipios. 4. Subsidios y subvenciones a entidades particulares. 5. Jubilaciones, retiros y pensiones. 6. Contribuciones a empresas del Estado para solventar déficit. 7. Contribuciones a organismos internacionales.

II. Gastos extraordinarios: 1. Adquisición de inmuebles. 2. Obras públicas. 3. Adquisición de bienes de uso. 4. Aportes de capital a empresas del Estado. 5. Participación en sociedades mixtas. 6. Planes de fomento económico.

4. CLASIFICACIÓN POR LA CONSTANCIA O LA PERMANENCIA DEL GASTO. Los divide en fijos y variables. El criterio para esta clasificación puede estar fundado ya en la constancia, ya en la permanencia del gasto.

De acuerdo con el primero, son gastos fijos los que no dependen de una mayor actividad o del aumento de rendimiento en los entes dedicados a la prestación de servicios divisibles; son gastos variables los directamente vinculados con la mayor actividad o producción.

Según el criterio de la permanencia, son gastos fijos los repetidos de un ejercicio a otro y su monto es prácticamente invariable; son gastos variables los que sufren alteraciones notorias en su monto o tienen carácter extraordinario, aparecen en unos ejercicios y faltan en otros.

c) Clasificación de los recursos Por la fuente de la cual emanan, la doctrina divide los ingresos del Estado

en originarios y derivados: los primeros provienen de la utilización o de la realización de bienes susceptibles de posesión estatal, y con ese fin el Estado celebra contratos o cuasicontratos con otros sujetos de derecho; son recursos derivados los resultantes principalmente del ejercicio de la potestad tributaria inherente al Estado.

Los recursos solían aparecer divididos en los presupuestos según fuera la fuente de la cual procediesen:

1) tributos: de acuerdo con cada uno de los objetos imponibles establecidos en la legislación tributaria;

2) rentas patrimoniales: beneficios de empresas del Estado, locación de inmuebles del dominio privado del Estado, etc.;

3) disposición de bienes del dominio privado del Estado: correspondían al resultado de la enajenación de bienes de propiedad estatal;

4) uso del crédito: incluía la deuda flotante contraída para hacer frente a transitorias deficiencias de caja durante el ejercicio.

Modernamente, predomina en la presentación presupuestaria la clasificación de los recursos del Estado mediante su distinción entre ingresos corrientes –divididos en ingresos tributarios (a su vez subdivididos según las diferentes clases de tributos) y no tributarios–, por un lado, e ingresos de capital, por el otro.

d) Clasificaciones presupuestarias vigentes para el sector público nacional

Las resoluciones 507/99 y 1/00, ambas de la Secretaría de Hacienda –que cumplen con el art. 14, in fine, de la ley 24.156–, aprobaron la actualización y ordenamiento de las clasificaciones presupuestarias para el sector público nacional.

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Como tipos de clasificación presupuestaria, la resolución 507/99 comprende:

1) las válidas para todas las transacciones (institucional –ordena las transacciones públicas según la estructura organizativa del sector público–,y por tipo de moneda –sirve para reflejar las transacciones públicas según sean celebradas en moneda extranjera o en moneda nacional–);

2) los recursos públicos (por rubros, y por su carácter económico);

3) los gastos públicos (por ubicación geográfica –establece la distribución espacial de las transacciones económico financieras realizadas por las instituciones públicas, y toma como unidad básica de clasificación la división política del país–, por objeto, por su carácter económico, por finalidades y funciones, por categoría programática, y por fuente de financiamiento);

La clasificación de los recursos públicos por rubros los ordena, agrupa y presenta en función de los diferentes tipos, según surgen de la naturaleza y el carácter de las transacciones que les dan origen. De esa manera, se distinguen: los provenientes de fuentes tradicionales, tales como los impuestos, las tasas, los derechos, y las transferencias; los procedentes del patrimonio público, como la venta de activos, de títulos y acciones, y de rentas de la propiedad; y los resultantes del uso del crédito público y la disminución de activos.

La clasificación de los recursos, por su carácter económico, los divide según sean ingresos corrientes, ingresos de capital y fuentes financieras (los resultantes de la disminución de la inversión financiera y el endeudamiento público).

Para los gastos públicos su clasificación está agrupada en los siguientes tipos:

• por ubicación geográfica o de localización, cuya finalidad es evidenciar el grado de centralización o descentralización con la cual se realizan las acciones del sector público nacional, como también informar sobre la coordinación efectiva entre los organismos cuyas acciones se cumplen en cada uno de los ámbitos geográficos, y servir de base para formular planes de desarrollo regional;

• por su objeto, está referida: a la ordenación sistemática y homogénea de los bienes y de los servicios, sean personales o no; las transferencias (transacciones que no suponen la contraprestación de bienes o de servicios, y

cuyos importes no son reintegrables por los beneficiarios); y las variaciones de activos y pasivos aplicadas por el sector público en el desarrollo de su proceso productivo (comprende los gastos por la compra de valores de crédito, acciones, títulos y bonos, sean públicos o privados, como asimismo los gastos para cubrir el servicio de la deuda pública y la disminución de otros pasivos contraídos por el sector público);

• por su carácter económico: identifica la naturaleza económica de las transacciones del sector público y evalúa el impacto y las repercusiones de las acciones fiscales; esta clasificación está diseñada según la estructura básica del sistema de cuentas nacionales, a fin de integrar la información del sector público con ese sistema, y facilitar el estudio de los efectos de dicho sector en el más amplio contexto de la economía;

• por sus finalidades y funciones: presenta el gasto público en forma acorde con la índole de los servicios brindados por las instituciones públicas a la comunidad, para así determinar los objetivos generales y los medios mediante los cuales éstos son alcanzados;

• por sus categorías programáticas: implica asignar recursos financieros a cada una de esas categorías en el presupuesto (programa, subprograma, proyecto, actividad y obra); el cálculo primario de los gastos se dirige a las categorías programáticas de mínimo nivel (actividad y obra), y los recursos financieros a las categorías programáticas de mayor nivel (programa, subprograma y proyecto);

• por su fuente de financiamiento: presenta los gastos públicos según los tipos genéricos de recursos empleados para financiarlos; esta clasificación identifica el gasto por la naturaleza de los ingresos, así como la orientación de éstos hacia la atención de las necesidades públicas. Dice la resolución 507/99 que “La importancia de esta clasificación radica en que los recursos no son indistintos y tampoco lo son los gastos. Así, es conveniente por regla general, que recursos permanentes financien gastos permanentes, recursos transitorios financien gastos transitorios, y recursos por única vez financien gastos por única vez”. Esta clasificación permite contemplar la prohibición de “realizar operaciones de crédito público para financiar gastos operativos”, impuesta por el art. 56 de la ley 24.156.

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LA PREPARACIÓN DEL PROYECTO DE LEY DE PRESUPUESTO EN EL ÁMBITO DEL PODER EJECUTIVO

1. La regulación constitucional Según el art. 100, inc. 6, de la Const. Nacional, al Jefe de Gabinete le

corresponde “enviar al Congreso los proyectos de Ley de Ministerios y de Presupuesto Nacional, previo tratamiento en acuerdo de Gabinete y aprobación del Poder Ejecutivo”.

Los pasos, atribuciones y órganos que intervienen son:

a) Preparación del proyecto de ley por parte del Jefe de Gabinete;

b) Tratamiento del proyecto de ley en acuerdo de ministros;

c) Aprobación del proyecto de ley por parte del Presidente, y

d) Envío del proyecto de ley al Congreso por parte del Jefe de Gabinete.

El Jefe de Gabinete, que tiene a su cargo la administración general del país (art. 100, inc. 1), es el órgano que está en mejores condiciones para elaborar el proyecto de ley. Es el sujeto que realiza la tarea esencial, con información que le brindan todos los órganos públicos, incluidos los ministros. Luego, en reunión de Gabinete con los ministros, se debate esa propuesta y se llega por consenso a un proyecto que debe aprobar el Presidente, quien en ejercicio de esa función puede efectuar las modificaciones que estime convenientes. El proyecto aprobado por el Presidente es el que será entonces enviado al Congreso por el Jefe de Gabinete.

Es claro que esta serie concatenada de pasos que la Constitución prevé debe tener un sentido, que no puede ser desvirtuado si todo, en última instancia, es realizado y decidido por el Presidente o alguno de los ministros. Si el proceso de preparación del proyecto de ley es realizado en el ámbito del Ministerio de Economía y el Jefe de Gabinete sólo realiza una tarea formal en el momento de enviar el proyecto al Congreso, no se aprecia cuál es el sentido de la reforma constitucional y lo detallado de la regulación institucional plasmada en el art. 100.

Si bien lo esencial de la decisión presupuestaria, en razón de la resera de ley, recae en el Congreso, el Poder Ejecutivo también tiene un rol destacable como colegislador y como generador del proyecto de Ley de Presupuesto. Esta relevancia del Ejecutivo no sólo es propia de los regímenes presidencialistas,

pues lo mismo sucede, con los matices pertinentes, en los de carácter parlamentario.

Es decir, la división de poderes, más allá del régimen político de que se trate, presidencialista o parlamentario, no excluye sino que prevé en su textura la colaboración entre los poderes del Estado a fin de adoptar, de manera conjunta, las diferentes decisiones jurídicas, entre ellas las de carácter financiero y presupuestario. Y en esos diferentes diseños la iniciativa legislativa presupuestaria recae en el órgano ejecutivo.

2. El régimen de la legislación orgánica El régimen legal orgánico se encuentra plasmado en la LAF, que es

anterior a la reforma constitucional, y en una serie de disposiciones de diferente índole. El resumen de esa regulación es que el Jefe de Gabinete tiene un rol secundario, al colaborar con el Ministerio de Economía en el proceso de elaboración del proyecto de ley.

En cuanto a la regulación actual, la LAF, art. 6º, difiere al Poder Ejecutivo el establecimiento del órgano rector de la administración financiera. En virtud de tal delegación legislativa, el Presidente en su momento designó a la Secretaría de Hacienda, asistida por las Subsecretarías de Presupuesto y de Financiamiento del Ministerio de Economía (dec. 2666/1992, art. 6º).

Por su parte, el art. 16 designa a la Oficina Nacional de Presupuesto como órgano rector del sistema presupuestario, cuyas competencias se detallan en el art. 17, LAF.

De acuerdo con el art. 24, LAF, el Poder Ejecutivo fija anualmente lineamientos generales para la formulación del presupuesto.

La reglamentación de este artículo dispone que el Ministerio de Economía debe preparar un cronograma con actividades, responsables y plazos y que, una vez fijados los lineamientos, las jurisdicciones y entidades deben elaborar anteproyectos de sus presupuestos, todo ello de acuerdo con las reglas que fije la Oficina Nacional de Presupuesto (art. 24, dec. 2666/1992).

Sin perjuicio de ello, también la legislación orgánica paulatinamente le ha ido asignando potestades a la Jefatura de Gabinete de manera directa.

Hay que tener en cuenta, además, el carácter mutable y hasta volátil del régimen de organización administrativa del Poder Ejecutivo, de manera que, si bien hoy en día, está claro que él se diseña en la materia presupuestaria a través

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Resumen de FINANZAS Y DCHO FINANCIERO – Derecho UNR – Por ANDRÉS C. C. de las “competencias compartidas”, la situación no está consolidada, de manera que la situación del Jefe de Gabinete queda abierta.

Es decir, sigue en pie la posibilidad de que las potestades administrativas de carácter financiero que la LAF y la Ley de Ministerios le asignan al Ministerio de Economía y, de forma compartida, al Jefe de Gabinete, se atribuyan de forma directa y exclusiva a éste último.

Lo cierto es que en vez de una adaptación lisa y llana de la Constitución, todos los gobiernos, en mayor o menor medida, han preferido configurar un sistema mixto, manteniendo lo esencial del régimen pasado, con una lenta pero también creciente, y a veces imperceptible, participación del Jefe de Gabinete.

3. Contenido del proyecto de ley y documentos anexos La LAF también precisa en su art. 25 qué información mínima debe

contener el proyecto de ley y, además, cuáles son los documentos que deben acompañarlo.

Sobre la base de los anteproyectos preparados por las jurisdicciones y organismos descentralizados, la Oficina Nacional de Presupuesto confecciona el proyecto de Ley de Presupuesto General, que debe contener, como mínimo:

a) Presupuesto de recursos de la administración central y de cada uno de los organismos descentralizados, clasificados por rubros;

b) Presupuesto de gastos de cada una de las jurisdicciones y de cada organismos descentralizados, los que identificarán la producción y los créditos presupuestarios;

c) Créditos presupuestarios asignados a cada uno de los proyectos de inversión que se prevén ejecutar.

d) Resultados de las cuentas corriente y de capital para la administración central, para cada organismo descentralizado y para el total de la administración nacional.

En cuanto a la documentación anexa y a una mayor precisión del contenido del proyecto, hay que remitirse a lo establecido en la reglamentación del art. 25 (art. 25, dec. 2666/1992).

A dicha documentación se le debe añadir la relativa al presupuesto plurianual.

LA APROBACIÓN DE LA LEY DE PRESUPUESTO. EL PODER DE ENMIENDA. CONFLICTOS ENTRE LAS CÁMARAS. EL VETO

PRESIDENCIAL. LA APROBACIÓN PARCIAL DE LA LEY De acuerdo con la interpretación del art. 26, LAF, y del art. 100, inc. 6,

CN, el Jefe de Gabinete debe enviar el proyecto de ley a la Cámara de Diputados antes del 15 de septiembre.

Si bien sobre la base de la concepción de “control en sentido amplio”, es a la Autoría a quien le corresponde examinar la ley y dictaminar sobre ella para que luego delibere el Congreso, aquel órgano no interviene en la realidad institucional hoy vigente. Esa participación no la preveía la LAF, tampoco la consideran las reglamentaciones internas del Congreso, sin que hasta el presente se haya dictado la ley reglamentaria que exige el art. 85 de la Constitución.

Dada la regulación temporal de la Constitución (carácter anual de la vigencia de la ley), así como la disposición contenida en la LAF en cuanto a la fecha de presentación del proyecto, es en un período breve y acotado, del 15 de septiembre (fecha máxima de envío) hasta el 31 de diciembre (fecha máxima de promulgación), cuando debe transcurrir todo lo que resta del proceso de creación y aprobación de la ley, tanto en lo relativo a la actuación del Congreso como del Ejecutivo.

El proceso legislativo consiste en que el Congreso delibere sobre el proyecto de ley, lo reforme si así lo considera necesario, apruebe el texto, en los términos establecidos por la cláusula presupuestaria, art. 75, inc. 8, CN, y lo envíe al Poder Ejecutivo para continuar con la tramitación legislativa que debe acaecer en dicha sede.

Es preciso indagar cuál es la potestad de configuración que tiene el órgano legislativo para enmendar o modificar el proyecto de ley elaborado por el gobierno.

Dado que los gastos que se autorizan a efectuar se vinculan con los ingresos que se estima serán obtenidos, si se aumenta la cantidad de los gastos debe preverse su financiación.

El Poder Legislativo debe efectuar una “modificación constructiva” del proyecto de ley y mantener, de tal modo, una coherencia lógica entre las sumas que, por todo concepto, estima se recaudarán y aquellas que se autoriza a gastar.

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No hay duda de que la potestad de considerar el proyecto de ley es amplia, pero si el Congreso llega a modificar sustancialmente el plan de gobierno se abriría la posibilidad de una situación de crisis, incluso un conflicto de poder, pues se estaría obstruyendo la dirección política del Estado que le corresponde al Poder Ejecutivo, basado en su sustento electoral mayoritario.

Pero aquí justamente jugarían, de existir en la realidad, las fuerzas moderadoras y conciliadoras del Jefe de Gabinete y de la Auditoría, en cuanto personificaciones coordinadas del Tesoro de la Nación.

Por un lado, antes de provocar una crisis política a través del debate de la Ley de Presupuesto, al Congreso le resultaría políticamente racional quitarle la confianza al Jefe de Gabinete.

Por otro lado, la Auditoría, como órgano técnico de asistencia que interviene en todo el proceso presupuestario (y con su presidencia en manos de la oposición) puede resguardar criterios genéricos de racionalidad y consenso políticos, que impidan que se susciten crisis como las aquí consideradas.

El proyecto es en primer lugar debatido en la Cámara de Diputados. Según el reglamento interno de dicha Cámara, “Compete a la Comisión de Presupuesto y Hacienda dictaminar sobre el presupuesto general de la administración y de las reparticiones autárquicas y sobre todo proyecto o solicitud de reforma de las leyes tributarias, o de sueldos, suministros del Estado, créditos suplementarios, así como en cualquier otro de legislación relacionado con dicha materia”.

Dicha “comisión no podrá incorporar en el articulado de la ley general de presupuesto disposición alguna relacionada con materia de la competencia de otras comisiones de la Cámara, si no cuenta con despacho favorable de la comisión correspondiente. Tampoco podrán crearse en el presupuesto general de gastos nuevas instituciones autárquicas si previamente la Cámara no ha sancionado la ley orgánica respectiva”.

Luego del dictamen de la Comisión de Presupuesto, el proyecto es tratado por la Cámara, que delibera, en general y en particular, para luego aprobarlo y pasarlo a la Cámara de Senadores, que actuará como Cámara revisora.

Si la Cámara de Senadores aprueba el proyecto enviado, pasa al Ejecutivo para su examen.

Sin embargo, pueden darse las siguientes situaciones:

1) La Cámara de Senadores puede modificar el proyecto y hacerlo tanto con una mayoría simple como con una agravada, mientras que la Cámara de

Diputados, luego, no pudiendo desechar totalmente el proyecto, puede insistir en su proyecto originario, pero debe hacerlo con el mismo tipo de mayoría utilizado por la Cámara revisora.

2) De acuerdo con el art. 81, CN, “ningún proyecto de ley desechado totalmente por una de las Cámaras podrá repetirse en las sesiones de aquel año”.

Esta regla, quizás racional respecto del trámite parlamentario en general, no lo es con relación al proyecto de Ley de Presupuesto, donde resulta lógico que el debate legislativo deba concluir con la aprobación de un proyecto antes de finalizar el año financiero. Si, por hipótesis, la Cámara revisora, el Senado, desechara totalmente el proyecto de Ley de Presupuesto aprobado por la Cámara de origen, la regla constitucional derivaría en la ausencia de Ley de Presupuesto para el ejercicio financiero o, en su caso, en la aplicación automática del art. 27, LAF, que prorroga la Ley de Presupuesto vigente en el año anterior.

La Auditoría, al intervenir en el propio análisis del proyecto de ley se convierte en un ámbito adecuado para generar consensos políticos que abarquen a la totalidad del Congreso. Es decir, el proyecto enviado por el Ejecutivo analizado y modificado por consenso en el ámbito institucional de la Auditoría facilita y agiliza la posterior actuación legislativa del Congreso, pero también permite evitar los eventuales conflictos entre ambas Cámaras, que están forzadas a resolver de forma acelerada, dadas las singularidades temporales de la Ley de Presupuesto.

Desde esta perspectiva, las comisiones de presupuesto y hacienda de ambas Cámaras debieran actuar en conjunción con la Auditoría General de la Nación.

3) Si ambas Cámaras aprueban el proyecto, deben luego remitirlo al Presidente para su examen y, si obtiene su aprobación, la promulga como ley y adquiere vigencia.

El artículo 99, inc. 3, CN, al enumerar las atribuciones del Presidente establece que él “participa de la formación de las leyes con arreglo a la Constitución, las promulga y las hace publicar”. Más precisamente, tal como dispone el art. 78, “aprobado un proyecto de ley por la Cámara de origen, pasa para su discusión a la otra Cámara. Aprobada por ambas, pasa al Poder

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Resumen de FINANZAS Y DCHO FINANCIERO – Derecho UNR – Por ANDRÉS C. C. Ejecutivo de la Nación para su examen; y si también obtiene su aprobación, la promulga como ley”.

El Presidente actúa como colegislador luego de la intervención del Congreso, ya que está constitucionalmente habilitado para examinar la ley enviada y luego vetarla. Aquí se abren otra vez varias opciones:

1) El Ejecutivo está de acuerdo con la ley enviada y la promulga. También, de acuerdo con el art. 80, “se reputa aprobado por el Poder Ejecutivo todo proyecto no devuelto en el término de diez días útiles”.

2) El Ejecutivo efectúa un veto, parcial o total. En tal caso debe devolver el proyecto al Congreso, que puede insistir con una mayoría agravada, siempre y cuando las Cámaras no difieran sobre las objeciones.

Dice el art. 83, CN, que “desechado en el todo o en parte un proyecto por el Poder Ejecutivo, vuelve con sus objeciones a la Cámara de su origen; ésta lo discute de nuevo y si lo confirma por mayoría de dos tercios de votos, pasa otra vez a la Cámara de revisión. Si ambas Cámaras lo sancionan por igual mayoría, el proyecto es ley y pasa al Poder Ejecutivo para su promulgación. Las votaciones de ambas Cámaras serán en este caso nominales, por sí o por no; y tanto los nombres y fundamentos de los sufragantes, como las objeciones del Poder Ejecutivo, se publicarán inmediatamente a la prensa. Si las Cámaras difieren sobre las objeciones, el proyecto no podrá repetirse en las sesiones de aquel año”.

Las reglas constitucionales referidas al veto presidencial e insistencia legislativa tienen que armonizarse con el deber del Congreso de dictar anualmente una Ley de Presupuesto. Un proyecto totalmente desechado por el Presidente debe ser considerado por el Congreso y éste debe llegar a un texto definitivo antes de que se inicie el ejercicio financiero al que se refiere la ley vetada. No resulta razonable aplicar a la materia presupuestaria la prohibición de no repetir el tratamiento del proyecto de ley en dicho año.

Dentro de este marco general es preciso analizar o relativo al veto parcial y a la promulgación también parcial de una ley. El art. 80 establece que “los proyectos desechados parcialmente no podrán ser aprobados en la parte restante. Sin embargo, las partes no observadas solamente podrán ser promulgadas si tienen autonomía normativa y su aprobación parcial no altera el espíritu ni la unidad del proyecto sancionado por el Congreso. En este caso

será de aplicación el procedimiento previsto para los decretos de necesidad y urgencia”.

Es decir, el Ejecutivo puede efectuar un veto parcial y, a la vez, disponer una promulgación parcial de la parte no observada si ésta tiene autonomía normativa y no altera la unidad del proyecto enviado por el Congreso.

El ejercicio de esta potestad adquiere perfiles singulares en la materia presupuestaria, como consecuencia de la costumbre, sin embargo prohibida por la propia LAF en su art. 20, de incluir en el texto de la ley, no sólo la decisión presupuestaria, sino cláusulas de diferente tipo.

El veto parcial es independiente de la promulgación. Ese derecho tiene, por lo menos, el efecto de suspender la promulgación de la ley con relación a la parte vetada; es decir, impedir que se produzca el efecto de la promulgación tácita, por el transcurso de diez días útiles que existe respecto de toda ley no observada dentro de ese término”.

La CSJN ha dicho que “cuando el proyecto constituye un todo inescindible, de modo que las normas no promulgadas no puedan separarse del texto legal sin detrimento de la unidad de éste, el Poder Ejecutivo no puede promulgar parcialmente el proyecto de ley sin invalidar atribuciones propias del Congreso Nacional y sin asumir la calidad de legislador”.

Esto significa que la promulgación parcial es válida siempre y cuando las partes no vetadas conserven autonomía normativa y no se altere el espíritu o la unidad del proyecto sancionado por el Congreso.

Aplicado este marco normativo a la Ley de Presupuesto, hay que distinguir entre la decisión presupuestaria propiamente dicha y las decisiones no financieras contenidas en el texto de la ley.

En cuanto a la primera situación, dado que el conjunto de las autorizaciones para gastar tiene un sentido sistemático, a su vez vinculado al cálculo de los recursos, la decisión presupuestaria contenida en la ley constituye un todo inescindible, no susceptible de ser promulgada de manera parcial.

La cuestión se complica si se tiene en cuenta que el texto de la ley contiene, además de la decisión presupuestaria, otras decisiones, del más variado tipo. Aquí, más allá de lo dispuesto por el art. 20 de la LAF, cabe distinguir dos tipos de disposiciones: las vinculadas directamente a la decisión presupuestaria (por ejemplo, las que disponen operaciones de crédito público

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Resumen de FINANZAS Y DCHO FINANCIERO – Derecho UNR – Por ANDRÉS C. C. para financiar ciertos gastos o modifican la legislación tributaria) y las que no tienen relación directa con aquélla.

Las primeras son objeto de la misma consideración antes expuesta, en la medida en que formen un todo inescindible con la decisión presupuestaria como tal. En cuanto a las segundas, no hay obstáculo para su promulgación parcial, ya que al no tener relación con la decisión presupuestaria no forman un todo inescindible.

El hecho de que la Ley de Presupuesto contenga disposiciones heterogéneas entre sí da lugar a múltiples posibilidades de vetos y promulgaciones de carácter parcial.

LA EJECUCIÓN DE LA LEY

El art. 100, inc. 7, CN, le atribuye al Jefe de Gabinete la potestad de aplicar la Ley de Presupuesto, en tanto le corresponde “hacer recaudar las rentas de la Nación y ejecutar la Ley de Presupuesto Nacional”.

A él le cabe poner en práctica la totalidad de la legislación financiera del Estado. El Jefe de Gabinete tiene a su cargo la reglamentación de dichas leyes y, a su vez, es en su ámbito organizativo donde deben desarrollarse los procedimientos administrativos de aplicación.

La realidad es muy diferente, pues si bien tiene a su cargo parte de la tarea de la reglamentación, los órganos encargados de la aplicación de la legislación financiera no se encuentran bajo su dependencia administrativa.

En lo relativo a la materia presupuestaria sucede algo similar a lo ya visto respecto del proceso de elaboración del proyecto de ley, de manera que hay una situación compleja, donde conviven órganos y regulaciones de la Jefatura de Gabinete y del Ministerio de Economía, bajo el régimen de “competencia compartida”. Es por eso que, en lo concreto de la administración financiera, hay que tener en cuenta decretos presidenciales, decisiones administrativas del Jefe de Gabinete y resoluciones de dependencias del Ministerio de Economía, como la Secretaría de Hacienda.

1. La reglamentación de la ley. El art. 30 de la LAF De forma previa a la ejecución de la ley debe producirse la desagregación

del presupuesto fijado por el Congreso o, de acuerdo con el léxico de la LAF, su distribución.

Hasta el año 1995, la distribución la efectuaba el Presidente en virtud de las potestades que le atribuía, en materia financiera, la Constitución histórica. Pero ya en el año siguiente, el Congreso dispuso que la distribución la efectúe el Jefe de Gabinete. Dicha distribución se efectúa, a partir de entonces, por decisión administrativa.

La distribución presupuestaria funciona como una verdadera reglamentación de la ley. Mientras que el Presidente, tal como lo dispone el art. 99, inc. 2, CN, tiene a su cargo la potestad reglamentaria que se requiere para ejecutar las leyes, el Jefe de Gabinete también tiene atribuida por la propia Constitución una potestad semejante respecto de las leyes que él aplica. Según el art. 100, inc. 2, le corresponde “expedir los actos y reglamentos que sean necesarios para ejercer las facultades que le atribuye este artículo y aquellas que le delegue el Presidente de la Nación con el refrendo del ministro secretario del ramo al cual el acto o reglamento se refiera”.

Aquí se comprueba una diferencia cualitativa entre el Jefe de Gabinete y los ministros, pues éstos no tienen potestades constitucionales para reglamentar las leyes, pero también se reafirma la relación no jerárquica con el Presidente, pues éste no podría reglamentar una ley cuya aplicación se otorga al Jefe de Gabinete.

La Ley de Presupuesto, si bien tiene un alto grado de precisión, no llega al punto de detallar la totalidad de los gastos. Ésta es la tarea de la reglamentación que destaca el art. 30, LAF, al decir que aquélla desagregará los gastos hasta el último nivel previsto en las reglas administrativas de programación presupuestaria. La reglamentación continúa la tarea de especificación de la ley, siempre, claro, sin alterar su espíritu.

La reglamentación implica “decretar el uso de las autorizaciones para gastar”.

Dispuesta en primer lugar la autorización legislativa, el Jefe de Gabinete viene luego, a través de la reglamentación de la ley, a autorizar a cada funcionario en concreto a disponer de los gastos públicos.

2. Los procedimientos administrativos de ejecución. Etapas. La situación de las actuaciones irregulares

El procedimiento de ejecución abarca todas las actuaciones sucesivas y concatenadas que van desde la reglamentación de la ley hasta la entrega material de sumas de dinero a través de los pagos. Se trata del método jurídico

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Resumen de FINANZAS Y DCHO FINANCIERO – Derecho UNR – Por ANDRÉS C. C. administrativo que permite hacer efectivos los gastos públicos autorizados por ley.

El procedimiento presupuestario se inicia, según se desprende del dec. 2666/1992, con la “autorización” de gastos. El decreto establece quiénes son los funcionarios competentes para efectuar dichas autorizaciones de acuerdo con el monto que se pretende gastar. Así, por ejemplo, si la suma es mayor a $5.000.000, la autorización la debe decidir un ministro o el secretario general de la Presidencia.

Luego de la autorización, el dec. 2666/1992 se refiere a la “aprobación” de los gastos y también fija los funcionarios competentes para disponerlos.

La aprobación del gasto coincide jurídicamente con el acto o contrato administrativos vinculados al gasto público que está en curso de ejecución.

Ahora bien, junto al concepto de “aprobación del gasto”, la ley y sus reglamentaciones utilizan la noción de “compromiso”.

De acuerdo con el dec. 2666/1992, “el compromiso implica:

1. El origen de una relación jurídica con terceros, que dará lugar, en el futuro, a una eventual salida de fondos, sea por cancelar una deuda o por su inversión en un objeto determinado.

2. La aprobación, por parte de un funcionario competente, de la aplicación de recursos por un concepto e importe determinados y de la tramitación administrativa cumplida.

3. La afectación preventiva del crédito presupuestario que corresponda, en razón de un concepto y rebajando su importe del saldo disponible.

4. La identificación de la persona física o jurídica con la cual se establece la relación que da origen al compromiso, así como la especie y cantidad de los bienes o servicios a recibir, o en su caso, el carácter de los gastos sin contraprestación”.

El compromiso, entonces, es el momento mismo de la aprobación del gasto, que a su vez coincide con el dictado del acto administrativo o la suscripción del contrato que da lugar al gasto.

Dado un gasto autorizado y aprobado (lo que implica, a su vez, un gasto comprometido), se produce a continuación la liquidación definitiva y la emisión de la orden de pago.

Así como junto al acto jurídico de “aprobación” hay que considerar el momento del “compromiso”, junto al libramiento de la orden de pago hay que tener en cuenta el momento de “devengamiento del gasto”.

De acuerdo con el dec. 2662/1991, “el gasto devengado implica:

1. Una modificación cualitativa y cuantitativa en la composición del patrimonio de la respectiva jurisdicción o entidad, originada por transacciones con incidencia económica y financiera.

2. El surgimiento de una obligación de pago por la recepción de conformidad de bienes o servicios oportunamente contratados o por haberse cumplido los requisitos administrativos dispuestos para los casos de gastos sin contraprestación.

3. La liquidación del gasto y la simultánea emisión de la respectiva orden de pago dentro de los 3 días hábiles del cumplimiento de lo previsto en el numeral anterior.

4. La afectación definitiva de los créditos presupuestarios correspondientes”.

Finalmente se produce el pago. Con el pago se configura el cumplimiento de una obligación que, de forma unilateral, ley o acto, o bilateral, contrato, asumió el Estado. De acuerdo con la definición del Cód. Civil, “el pago es el cumplimiento de la prestación que hace el objeto de la obligación, ya se trate de una obligación de hacer, ya de una obligación de dar”. El pago cierra el ciclo que se inició con el nacimiento de una obligación.

Por otra parte, el pago es la culminación del proceso netamente presupuestario. Con él se produce efectivamente el gasto, pues aquello que se paga, el objeto del pago, es la suma de dinero que el Estado eroga. Toda la actividad presupuestaria confluye en este punto: la salida concreta de una suma de dinero del Tesoro del Estado.

En síntesis, el extenso procedimiento administrativo de ejecución de la Ley de Presupuesto se compone de las siguientes etapas, que se inician luego de reglamentarse la ley por medio de la distribución de los créditos por parte del Jefe de Gabinete:

a) Autorización del gasto;

b) Aprobación del gasto; 71


c) Liquidación de las sumas a pagar;

d) Libramiento de la orden de pago;

e) Realización del pago.

LA MODIFICACIÓN DE LA LEY DURANTE SU EJECUCIÓN Durante el año en el cual se ejecuta la Ley de Presupuesto pueden ocurrir

diversas situaciones que exijan modificar la ley. Así, por ejemplo, puede considerarse necesario:

a) Disminuir los gastos autorizados por no haberse concretado una operación de crédito público, o por producirse una recaudación menor que la estimada o, también, como consecuencia de una estimación recaudatoria defectuosa (ajuste presupuestario);

b) Aumentar los gastos de un determinado organismo (ampliación de créditos);

c) Disponer una nueva autorización ante nuevas situaciones, como ser la creación de un órgano (crédito suplementario);

d) Disminuir o aumentar gastos ante la ocurrencia de eventos extraordinarios o urgentes (ajustes y créditos extraordinarios);

e) Cambiar las finalidades de los gastos autorizados;

f) Disponer qué destino asignarle a recursos obtenidos mayores que los estimados, en caso de que no existan reglas generales al respecto.

Uno de los temas centrales, y conflictivos, respecto de las modificaciones presupuestarias consiste en determinar quién es el poder competente para hacerlas, cuestión que depende de cuál sea la extensión que se le asigne a la reserva de ley en la materia.

Una reserva legal respecto de una decisión implica que sólo el Congreso puede disponerla (crear la ley), cambiarla (modificar la ley) o eliminarla (derogar la ley). Así, la reserva de ley en materia presupuestaria (en rigor, en toda la materia financiera) abarca los momentos de creación, modificación y derogación de la ley. Su extensión, entonces, se refiere a qué debe ser creado, modificado y eventualmente derogado por el Congreso.

Si el Ejecutivo pudiera modificar libremente lo ya decidido por el Congreso, la intervención de éste sería casi ficticia, pues la última palabra quedaría en manos del primero, ya que se le asignaría la potestad de decidir qué mantener y qué cambiar de la ley dictada, circunstancia que desvirtuaría el significado político de la reserva legal.

La reserva de ley aplicada a su modificación durante la ejecución permite la agilidad de las decisiones en la medida en que las instituciones referidas a la actividad financiera pública del Ejecutivo (el Jefe de Gabinete) y del Congreso (la Auditoría) cumplan con las funciones que les asigna la Constitución.

Por cierto, hay dos situaciones que cabe contemplar. Por un lado, la marcha cotidiana de la Administración puede exigir

variaciones mínimas que tornen engorroso e irracional seguir la totalidad de un trámite legislativo para su aprobación. Hay un ámbito racional y mínimo para que la ley se modifique por medio del ejercicio de la potestad reglamentaria a cargo del Jefe de Gabinete, que será luego informada por éste en su informe anual.

Por otro lado, resulta indudable que pueden ocurrir circunstancias extraordinarias que impongan la inmediata modificación de la Ley de Presupuesto, situaciones que llevan a considerar la legitimidad de utilizar en la materia los métodos constitucionales que habilitan el ejercicio de potestades legislativas por parte del Ejecutivo: el dictado de DNU y el uso de la delegación legislativa.

LA REGULACIÓN CONTENIDA EN LA LAF: EL ART. 37 Y EL

ART. 39. LA SITUACIÓN DEL CONGRESO Y DEL PODER JUDICIAL.- El actual art. 37, LAF, delega en el Jefe de Gabinete la potestad de modificar la Ley de Presupuesto en su ejecución de forma totalmente discrecional, salvo en lo relativo al monto total y al endeudamiento.

Es indudable que, en términos constitucionales, la reserva de ley se extiende a la potestad modificatoria, más allá de que existan circunstancias precisas y acotadas que puedan justificar que una porción de la ley pueda ser modificada por el Ejecutivo. De ahí resulta que el art. 37, LAF, contiene una genuina delegación casi completa de una potestad. Una delegación estructural de este tipo (sin plazo de vigencia y sin fijación de bases) no es compatible con lo prescripto por el art. 76, CN.

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De acuerdo con la LAF y su reglamentación (dec. 2666/1992), hay una triple distribución de potestades para modificar el presupuesto en curso de ejecución, a partir de una clasificación de los diferentes aspectos de la ley

a) Aspectos reservados al Congreso: modificación del monto total y del endeudamiento;

b) Aspectos modificables por el Jefe de Gabinete: todos los restantes;

c) Aspectos modificables por entidades y jurisdicciones: todos los que disponga el Jefe de Gabinete.

De acuerdo con el art. 39, LAF, “el Poder Ejecutivo nacional podrá disponer autorizaciones para gastar no incluidas en la Ley de Presupuesto General para atender el socorro inmediato por parte del gobierno en casos de epidemias, inundaciones, terremotos u otros de fuerza mayor. Estas autorizaciones deberán ser comunicadas al Congreso Nacional en el mismo acto que las disponga, acompañando los elementos de juicio que permitan apreciar la imposibilidad de atender las situaciones que las motivaron dentro de las previsiones ordinarias o con saldos disponibles en rubros presupuestarios imputables. Las autorizaciones así dispuestas se incorporarán al presupuesto general”.

El art. 39 de la LAF puede verse como un modo de regulación racional de la facultad reglamentaria de la Ley de Presupuesto en ejecución, en la medida en que se encuentre delimitada una situación que exige un “socorro inmediato” y a la vez se establece un procedimiento.

El cuadro de la regulación orgánica de la potestad modificatoria tiene que complementarse con las reglas contenidas en la Ley Complementaria Permanente Presupuesto y en la ley 23.853 “de Autarquía Judicial”, referidas respectivamente al Congreso y al Poder Judicial.

De acuerdo con la LCPP, EL Congreso, luego de haber aprobado él mismo la Ley de Presupuesto, se autoriza a sí mismo a disponer “libremente” de los créditos presupuestarios, es decir, sin tener en cuenta las finalidades especificadas en la ley. En otras palabras, el congreso se autoriza a sí mismo a gastar una suma global.

Además, se autoriza “a los Presidentes de ambas Cámaras… a disponer de los sobrantes de sus presupuestos y recaudaciones propias y derivadas de la venta de bienes de su jurisdicción, para reforzar partidas y atender exigencias

imprevistas o de carácter extraordinario, ejecutar las obras que consideren necesarias para ampliar las dependencias de sus respectivas jurisdicciones y adquirir inmuebles”.

Una situación semejante se produce respecto del Poder Judicial. La ley 23.853, de Autarquía Judicial, faculta “a la Corte Suprema de Justicia de la Nación, a disponer las reestructuraciones y compensaciones que considere necesarias, dentro de la suma total correspondiente al Poder Judicial en el presupuesto general de la administración nacional”.

Es decir, la legislación orgánica contiene reglas particulares para el Congreso y el Poder Judicial (LCPP y Ley de Autarquía), que les permite efectuar modificaciones de la ley durante su ejecución con total discrecionalidad.

EL CONTROL DE LA EJECUCIÓN DE LA LEY

1. El seguimiento de la ejecución por parte del Congreso En la tarea de moderar el presidencialismo se incorporó la figura del

Jefe de Gabinete, como mecanismo que, entre otras tareas, al tener una responsabilidad política frente al Congreso, permitiría efectuar un control legislativo de la actividad ejecutiva.

Entre las técnicas que plasman ese objetivo se encuentra la obligación del Jefe de Gabinete de concurrir al Congreso a fin de informar sobre la marcha de la cosa pública a su cargo. De acuerdo con el texto constitucional, art. 101, el Jefe de Gabinete tiene hacia el Congreso un deber genérico de información.

Si bien no hay una referencia expresa a la materia presupuestaria, es claro que la ejecución de le ley de presupuesto forma parte especial de la “marcha del gobierno”.

Además de la concurrencia mensual, obligatoria y de origen constitucional del Jefe de Gabinete, de acuerdo con lo dispuesto por el art. 7º de la LSF (Ley 25.512), el Jefe de Gabinete y el ministro de Economía deben presentarse anualmente y de forma conjunta ante el Congreso, para realizar un informe específicamente presupuestario.

Se prevén, así, tres mecanismos de información que aseguran el seguimiento parlamentario de la ejecución de la ley:

a) Concurrencia mensual por parte del Jefe de Gabinete; 73


b) Concurrencia anual y conjunta por parte del Jefe de Gabinete y el ministro de Economía;

c) Envío de información trimestral por parte delo Jefe de Gabinete.

La importancia de este triple vínculo es fundamental, pues gracias a esta información y seguimiento el órgano legislativo, que tiene el monopolio de la decisión presupuestaria fundamental, adquiere, en caso de que efectivamente se cumpla, un conocimiento continuado, preciso y en tiempo real de la evolución de la ejecución del presupuesto y puede, así, tomar las decisiones financieras –monetarias, presupuestarias, recaudatorias– que juzgue oportunas.

2. La supervisión del Presidente: el art. 99, inc. 10, CN. El control de la SIGEN

De acuerdo con el art. 99, inc. 10, el Presidente “Supervisa el ejercicio de la facultad del Jefe de Gabinete de Ministros respecto de la recaudación de las rentas de la Nación y de su inversión, con arreglo a la ley o presupuesto de gastos nacionales”.

De acuerdo con una visión extrema, la supervisión no hace más que revelar la relación jerárquica que hay entre el Presidente y el Jefe de Gabinete, de manera que éste es en definitiva un subordinado de aquél.

Ésta es la interpretación que parece fluir de los dictámenes de la Procuración del Tesoro.

Una lectura más apegada a la voluntad reformadora constituyente lleva a decir que las potestades constitucionales del Jefe de Gabinete no son susceptibles de avocación y que la supervisión es una tarea estricta de control del órgano presidencial sobre la actividad presupuestaria del Jefe de Gabinete y de todas las tareas presupuestarias de carácter desconcentrado llevadas a cabo por las diferentes unidades administrativas bajo la dirección de aquél.

Al entender de CORTI, uno de los aspectos de la tarea de supervisión del Presidente ha devenido a estar reglamentada por la propia LAF al establecer el sistema de control interno y asignárselo a la Sindicatura General de la Nación (SIGEN), en tanto entidad autárquica, “dependiente del Poder Ejecutivo”.

De esta forma se respeta el status constitucional del Jefe de Gabinete y se le otorga a la vez un contenido racional a la tarea de supervisión, que se concreta a través del control interno que realiza la SIGEN.

Mientras que el Jefe de Gabinete “ejecuta la Ley de Presupuesto” (art. 100, inc. 7, CN), el Presidente, a través de la SIGEN, efectúa la supervisión (art. 99, inc. 10, CN), en términos de control interno (LAF).

El sistema de control interno diseñado por la LAF se basa, por su parte, en dos elementos: la propia SIGEN y las unidades de auditoría interna.

De acuerdo con el art. 100 de la LAF, “El sistema de control interno queda conformado por la Sindicatura General de la Nación, órgano normativo, de supervisión y coordinación, y por las unidades de auditoría interna que serán creadas en cada jurisdicción y en las entidades que dependan del Poder Ejecutivo nacional. Estas unidades dependerán, jerárquicamente, de la autoridad superior de cada organismo y actuarán coordinadas técnicamente por la Sindicatura General”.

La LAF establece, en primer lugar, las características del control. Según el art. 103, “El modelo de control que aplique y coordine la Sindicatura deberá ser integral e integrado, abarcar los aspectos presupuestarios, económicos, financieros, patrimoniales, normativos y de gestión, la evaluación de programas, proyectos y operaciones y estar fundado en criterios de economía, eficiencia y eficacia”.

En segundo término hace responsable a cada autoridad administrativa del mantenimiento del control interno “que incluirá los instrumentos de control previo y posterior incorporados en el plan de organización y en los reglamentos y manuales de procedimiento de cada organismo y la auditoría interna” (art. 101, LAF). Estas tareas deben ser desarrolladas por las unidades de auditoría interna que, si bien dependen de cada autoridad administrativa, actúan bajo la coordinación de la SIGEN.

Dichas unidades pueden realizar tanto un control posterior como anterior e, incluso, si así lo dispone la autoridad del organismo, una intervención previa, modalidad esta última que redundaría en la existencia de un control real.

3. El control llevado a cabo por el órgano rector: la Oficina Nacional de Presupuesto

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Dado el carácter desconcentrado de la ejecución presupuestaria, es preciso un sistema de seguimiento y control por parte del órgano rector del sistema. Si bien, de acuerdo con el texto constitucional, esta tarea debiera ser llevada a cabo por el propio Jefe de Gabinete, la LAF se la encomienda a la Oficina Nacional de Presupuesto, en la órbita de la Secretaría de Hacienda del Ministerio de Economía.

De acuerdo con el art. 44, LAF, “La Oficina Nacional de Presupuesto evaluará la ejecución de los presupuestos de la administración nacional tanto en forma periódica, durante el ejercicio, como al cierre del mismo”.

Por su parte, el art. 45 dispone que “la Oficina Nacional de Presupuesto realizará un análisis crítico de los resultados físicos y financieros obtenidos y de los efectos producidos por los mismos, interpretará las variaciones operadas respecto de lo programado, procurará determinar sus causas y preparará informes con recomendaciones para las autoridades superiores y los responsables de los organismos afectados”.

Además, respecto al control, la Oficina Nacional de Presupuesto:

• dicta las normas técnicas para la evaluación de los presupuestos de la Administración Nacional y de las empresas y sociedades del Estado;

• coordina los procesos de ejecución presupuestaria de la Administración Nacional e interviene en los ajustes y modificaciones a los presupuestos;

• evalúa la ejecución de los presupuestos, aplicando las normas y criterios establecidos por la Ley Nº 24.156, su reglamentación y las normas técnicas respectivas, etc.

4. El control legislativo De acuerdo con el art. 85, CN, la Auditoría General es el órgano de

asistencia técnica del Congreso en todo lo relativo a la actividad financiera pública y, por ende, presupuestaria. Su intervención debe abarcar todo el proceso presupuestario en su aspecto legislativo, es decir:

a) Recepción y análisis del proyecto de Ley de Presupuesto enviado por el Jefe de Gabinete;

b) Seguimiento de la ejecución de la Ley de Presupuesto vigente a través de la evaluación de los informes del Jefe de Gabinete (y hoy en día del Ministerio de Economía) previstos por la Constitución y la LSF;

c) Consideración de la cuenta de inversión que debe presentar el Jefe de Gabinete;

d) Control de la ejecución de las leyes de presupuesto ya ejecutadas.

Las funciones de la Auditoría son hoy en día más limitadas, ya que se acotan al punto c), que surge de forma expresa e inequívoca del texto constitucional, y al punto d), tal como surge de sus funciones de órgano de control externo, en los términos de la LAF.

a) La cuenta de inversión La cuenta de inversión es el documento, producido por el Ejecutivo, en

el cual se expone el desenvolvimiento de la totalidad de la actividad financiera pública correspondiente al ejercicio financiero concluido, a la luz de la Ley de Presupuesto en su momento vigente.

Si bien la Constitución nada dice, dado que la potestad financiera al interior del Ejecutivo le está asignada al Jefe de Gabinete, es a él a quien corresponde su elaboración y posterior envío al Congreso, órgano al cual, según expresamente lo dispone el art. 75, inc. 8, CN, le corresponde aprobarla o desecharla.

El art. 90, LAF, en cambio, le asigna dicha tarea a la Contaduría General de la Nación.

Para ello, la Contaduría General tiene que concentrar toda la información relevante. Tal como dispone el art. 43 de la LAF: “Al cierre del ejercicio se reunirá información de los entes responsables de la liquidación y captación de recursos de la administración nacional y se procederá al cierre del presupuesto de recursos de la misma. Del mismo modo procederán los organismos ordenadores de gastos y pagos con el presupuesto de gastos de la administración nacional. Esta información, junto al análisis de correspondencia entre los gastos y la producción de bienes y servicios que preparará la Oficina Nacional de Presupuesto, será centralizada en la Contaduría General de la Nación para la elaboración de la cuenta de inversión del ejercicio que, de acuerdo con el art. 95, debe remitir anualmente el Poder Ejecutivo nacional al Congreso Nacional”.

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El contenido que debe reunir la cuenta de inversión se encuentra especificado en el art. 95 de la LAF: “La cuenta de inversión, que deberá presentarse anualmente al Congreso Nacional antes del 30 de junio del año siguiente al que corresponda tal documento, contendrá como mínimo:

a) Los estados de ejecución del presupuesto de la administración nacional, a la fecha de cierre del ejercicio;

b) Los estados que muestren los movimientos y situación del Tesoro de la administración central;

c) El estado actualizado de la deuda pública interna, externa, directa e indirecta;

d) Los estados contable-financieros de la administración central;

e) Un informe que presente la gestión financiera consolidada del sector público durante el ejercicio y muestre los respectivos resultados operativos económicos y financieros.

La cuenta de inversión contendrá además comentarios sobre:

a) El grado de cumplimiento de los objetivos y metas previstos en el presupuesto;

b) El comportamiento de los costos y de los indicadores de eficiencia de la producción pública;

c) La gestión financiera del sector público nacional.

El art. dec. 1361/1994 complementa lo expuesto. La LAF también instituye la Comisión Parlamentaria Mixta Revisora

de Cuentas. De acuerdo con el art. 128, LAF: “La Comisión Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas estará formada por 6 senadores y 6 diputados cuyos mandatos durarán hasta la próxima renovación de la Cámara a la que pertenezcan y serán elegidos simultáneamente en igual forma que los miembros de las comisiones permanentes. Anualmente la comisión elegirá un Presidente, un vice-Presidente y un secretario que pueden ser reelectos. Mientras estas designaciones no se realicen, ejercerán los cargos los legisladores con mayor antigüedad en la función y a igualdad de ésta, los de mayor edad. La comisión contará con el personal administrativo y técnico que

establezca el presupuesto general y estará investida con las facultades que ambas Cámaras delegan en sus comisiones permanentes y especiales”.

Según el art. 129, “Para el desempeño de sus funciones la Comisión Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas debe:

a) Aprobar juntamente con las Comisiones de Presupuesto y Hacienda de ambas Cámaras el programa de acción anual de control externo a desarrollar por la Auditoría General de la Nación;

b) Analizar el proyecto de presupuesto anual de la Auditoría General de la Nación y remitirlo al Poder Ejecutivo para su incorporación en el presupuesto general de la Nación;

c) Encomendar a la Auditoría General de la Nación la realización de estudios, investigaciones y dictámenes especiales sobre materias de su competencia, fijando los plazos para su realización;

d) Requerir de la Auditoría General de la Nación toda información que estime oportuno sobre las actividades realizadas por dicho ente;

e) Analizar los informes periódicos de cumplimiento del programa aprobado, efectuar las observaciones que estime conveniente introducir;

f) Analizar la memoria anual que la Auditoría General de la Nación deberá elevarle antes del 1 de mayo de cada año”.

b) La Auditoría General en la LAF La Auditoría General fue instituida originariamente por la propia LAF

como un órgano dependiente del Congreso. De acuerdo con su art. 116: “Créase la Auditoría General de la Nación,

ente de control externo del sector público nacional, dependiente del Congreso Nacional. El ente creado es una entidad con personería jurídica propia, e independencia funcional. A los fines de asegurar ésta, cuenta con independencia financiera. Su estructura orgánica, sus normas básicas internas, la distribución de funciones y sus reglas básicas de funcionamiento serán establecidas por resoluciones conjuntas de las Comisiones Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas y de Presupuesto y Hacienda de ambas Cámaras del Congreso de la Nación, por vez primera. Las modificaciones posteriores serán propuestas pro la Auditoría, a las referidas comisiones y aprobadas por éstas.

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Resumen de FINANZAS Y DCHO FINANCIERO – Derecho UNR – Por ANDRÉS C. C. Su patrimonio estará compuesto por todos los bienes que le asigne el Estado nacional, por aquellos que hayan pertenecido o correspondido por todo concepto al Tribunal de Cuentas de la Nación y por aquellos que le sean transferidos por cualquier causa jurídica”.

De acuerdo con el art. 117: “Es materia de su competencia el control externo posterior de la gestión presupuestaria, económica, financiera, patrimonial, legal y de gestión, así como el dictamen sobre los estados contables financieros de la administración central, organismos descentralizados, empresas y sociedades del Estado, entes reguladores de servicios públicos, Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires y los entes privados adjudicatarios de procesos de privatización, en cuanto a las obligaciones emergentes de los respectivos contratos… El control externo posterior del Congreso de la Nación será ejercido por la Auditoría General de la Nación”.

Por su parte, el art. 118 dispone: “En el marco del programa de acción anual de control externo que le fijen las comisiones señaladas en el art. 116, la Auditoría General de la Nación tendrá las siguientes funciones:

a) Fiscalizar el cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias en relación con la utilización de los recursos del Estado, una vez dictados los actos correspondientes;

b) Realizar auditorías financieras, de legalidad, de gestión, exámenes especiales de las jurisdicciones y de las entidades bajo su control, así como las evaluaciones de programas, proyectos y operaciones. Estos trabajos podrán ser realizados directamente o mediante la contratación de profesionales independientes de auditoría;

c) Auditar, por sí o mediante profesionales independientes de auditoría, a unidades ejecutoras de programas y proyectos financiados por los organismos internacionales de crédito conforme con los acuerdos que, a estos efectos, se llegue entre la Nación Argentina y dichos organismos;

d) Examinar y emitir dictámenes sobre los estados contables financieros de los organismos de la administración nacional, preparados al cierre de cada ejercicio;

e) Controlar la aplicación de los recursos provenientes de las operaciones de crédito público y efectuar los exámenes especiales que sean

necesarios para formarse opinión sobre la situación de este endeudamiento. A tales efectos puede solicitar al Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos y al Banco Central de la República Argentina la información que estime necesaria en relación a las operaciones de endeudamiento interno y externo;

f) Auditar y emitir dictamen sobre los estados contables financieros del Banco Central de la República Argentina independientemente de cualquier auditoría externa que pueda ser contratada por aquélla;

g) Realizar exámenes especiales de actos y contratos de significación económica, por si o por indicación de las Cámaras del Congreso o de la Comisión Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas;

h) Auditar y emitir opinión sobre la memoria y los estados contables financieros así como del grado de cumplimiento de los planes de acción y presupuesto de las empresas y sociedades del Estado;

i) Fijar los requisitos de idoneidad que deberán reunir los profesionales independientes de auditoría referidos en este artículo y las normas técnicas a las que deberá ajustarse el trabajo de éstos;

j) Verificar que los órganos de la Administración mantengan el registro patrimonial de sus funcionarios públicos. A tal efecto, todo funcionario público con rango de ministro; secretario, subsecretario, director nacional, máxima autoridad de organismos descentralizados o integrante de directorio de empresas y sociedades del Estado, está obligado a presentar dentro de las cuarenta y ocho (48) horas de asumir su cargo o de la sanción de la presente ley una declaración jurada patrimonial, con arreglo a las normas y requisitos que disponga el registro, la que deberá ser actualizada anualmente y al cese de funciones.

k) Fiscalizar el efectivo cumplimiento de los cargos que se imponga al beneficiario de un bien inmueble de propiedad del Estado nacional transferido a título gratuito por ley dictada en virtud del artículo 75, inciso 5, de la Constitución Nacional”.

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LA VIGENCIA TEMPORAL DE LA LEY. LA ANUALIDAD COSNTITUCIONAL. LA REGULACIÓN DE LA LEY ORGÁNICA:

LOS ARTS. 10 Y 26, LAF De acuerdo con lo expresamente dispuesto por la Constitución en su

art. 75, inc. 8, el Congreso debe fijar “anualmente” el presupuesto. De esta manera, el órgano legislativo debe dictar una Ley de

Presupuesto que comprenda todos los gastos a realizarse durante un año y, a la vez, ello debe efectuarse con antelación suficiente el año inmediato anterior.

Por un lado, la LAF, art. 10, establece la manera de computar el año financiero: “El ejercicio financiero del sector público nacional, comenzará el 1º de enero y terminará el 31 de diciembre de cada año”.

Por otra parte determina el momento en el cual el Jefe de Gabinete de Ministros debe enviar al Congreso el proyecto de Ley de Presupuesto (art. 26): “El Poder Ejecutivo nacional [debe entenderse el Jefe de Gabinete] presentará el proyecto de Ley de Presupuesto General a la Cámara de Diputados de la Nación, antes del 15 de septiembre del año anterior para el que regirá, acompañado de un mensaje que contenga una relación de los objetivos que se propone alcanzar y las explicaciones de la metodología utilizada para las estimaciones de recursos y para la determinación de las autorizaciones para gastar, de los documentos que señala el art. 24, así como las demás informaciones y elementos de juicio que estime oportunos”.

La ley fija una fecha tope, de forma tal que el Poder Ejecutivo tiene tiempo de preparar su proyecto de ley hasta el día 15 de septiembre del año anterior al que regirá.

Por lo tanto, el Poder Legislativo tiene un período reducido para debatir sobre el proyecto de Ley de Presupuesto: el tiempo que media entre el 16 de septiembre y el 31 de diciembre.

El sentido de la validez anual reside en asegurar la intervención periódica y automática del Congreso, a fin de que éste tome la decisión presupuestaria fundamental.

En otros términos, la anualidad es una derivación de uno de los fundamentos políticos de la práctica presupuestaria: ser un instrumento de control. Es para facilitar la tarea de control que los gastos sólo se autorizan por un año.

“Parke Davis y Cía. S.A. s/recurso de apelación”.

Sentenciado por la CSJN el 31 de julio de 1973.

En este fallo la Corte Suprema estableció que cuando existen dos sociedades que formalmente aparecen como diferentes, pero que en definitiva constituyen un mismo grupo económico, debe considerárselas como una única unidad impositiva. También se dispuso que el pago de regalías no era más que un retiro disimulado de utilidades que debían tributar Impuesto a las Ganancias (llamado a los réditos en ese momento).

“Mellor Goodwin Combustion S.A. c. Gobierno Nacional”.

Sentenciado por la CSJN el 18 de octubre de 1973.

En esta causa la Corte descorre el velo jurídico societario adoptado a los efectos de establecer que cuando dos sociedades se encuentran vinculadas de tal modo que una domine a la otra, no pueden validarse las contrataciones entre ambas aún cuando las mismas impliquen un aparente traslado de mercaderías.

“Rivademar, Angela D. B. Martínez Galván de c. Municipalidad de Rosario”. Sentenciado por la CSJN el 21 de marzo de 1989.

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Una ley provincial no puede privar al municipio de las atribuciones necesarias para el cumplimiento de sus fines, entre los que se encuentra la facultad de designar y remover su personal.

Los municipios son órganos de gobierno, con límites territoriales y funcionales, y no meras delegaciones administrativas que desnaturalizarían su razón de ser, poniendo en riesgo su existencia.

Agrega, que son varios los caracteres de los municipios que no están presentes en las entidades; entre ellos: su origen constitucional (por oposición a legal de la entidades autárquicas), lo que impediría su supresión; su base sociológica (población), de cual carecen los entes autárquicos ; la posibilidad de legislar localmente (las resoluciones de los entes autárquicos son administrativas), comprendiendo en sus resoluciones a todos los habitantes de su circunscripción territorial; el carácter de persona de derecho público (art. 33 del C.C.), a diferencia de los entes autárquicos que son contingentes; la posibilidad de que los Municipios puedan crear entidades autárquicas, lo que obliga a reconocerlos como autónomos; y la elección popular de sus autoridades, inconcebibles en las entidades autárquicas.

“Compañía Química SA c/Municipalidad de Tucumán”.

Sentenciado por la CSJN el 5 de setiembre de 1989.

La CSJN hace lugar a la demanda, considerando que uno de los requisitos fundamentales de las tasas es que al cobro de dicha clase de tributos debe corresponder siempre la concreta, efectiva e individualizada prestación de un servicio relativo a algo no menos individualizado (bien o acto) del contribuyente, y que la norma local impugnada no se ajusta este principio, sustentado en el artículo 17 de la Constitución Nacional.

“Peralta, Luis A. y otro c. Estado nacional (Ministerio de Economía --Banco Central--).

Sentenciado por la CSJN el 27 de diciembre de 1990.

La garantía de la igualdad ante la ley radica en consagrar un trato legal igualitario a quienes se hallan en una razonable igualdad de circunstancias, por lo que tal garantía no impide que el legislador contemple en forma distinta situaciones que considere diferentes, en tanto dichas distinciones no se formulen con criterios arbitrarios, de indebido favor o disfavor, privilegio o inferioridad personal o de clase, o de ilegítima persecución.

Con el dictado del decreto 36/90 por el Poder Ejecutivo no se ha vulnerado el principio de igualdad ante la ley.

“Video Club Dreams c. Instituto Nacional de Cinematografía”.

Sentenciado por la CSJN el 6 de junio de 1995.

En atención a que del art. 1 del decreto 2736/91 y del art. 24 de la ley 17.741 surge con claridad que el Poder Ejecutivo, mediante un decreto, ha extendido el hecho imponible creado por una ley a otro hecho imponible distinto y nuevo, aunque también vinculado con la actividad cinematográfica, corresponde declarar la inconstitucionalidad de los decretos 2736/91 y 949/92. En efecto, cualquier extensión analógica, aun por vía reglamentaria, de los supuestos taxativamente previstos en la ley viola el principio constitucional de legalidad del tributo, en virtud del cual ninguna carga tributaria puede ser exigible sin la preexistencia de una disposición legal dictada conforme a los preceptos y recaudos constitucionales.

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No es compatible con nuestro régimen constitucional el decreto 2736/91, modificado por el decreto 949/92, en cuanto crea un hecho imponible distinto del previsto por la ley 17.741. Ni la circunstancia de su recíproca vinculación o parecido, ni el hecho de que el decreto sea de los llamados de necesidad y urgencia impiden llegar a tal conclusión, pues el principio de legalidad en materia tributaria impone una limitación constitucional infranqueable para los decretos mencionados.

Aun para los supuestos de excepción al principio que impide el Poder Ejecutivo el ejercicio de atribuciones legislativas previstos en el art. 99 de la Constitución Nacional, se ha mantenido el principio de legalidad tributaria.

“Gas Natural Ban SA c/Municipalidad de La Matanza”

Sentenciado por la CSJN el 2 de septiembre de 2000.

Sostiene Gas Natural Ban SA que la circunstancia de liquidarse la tasa municipal por inspección de seguridad e higiene sobre la base de los ingresos brutos devengados durante el respectivo período fiscal (artículo 96 de la ordenanza fiscal municipal) configura en realidad un impuesto encubierto, pues lo que se presenta como la retribución de un servicio se calcula en definitiva con total independencia de éste, a partir de un parámetro económico extraño y vinculado al giro comercial del obligado, como lo es el tributo sobre los ingresos brutos.

No existe impedimento legal para que se adopte como base imponible de la tasa cuestionada el monto de los ingresos brutos.

En tanto se guarde una discreta y razonable proporción entre el monto de la tasa y el costo del servicio, la base que se tome para la determinación -en la especie, ingresos brutos- no resulta por sí sola impugnable, sino en la medida en que se desnaturalice esa relación.

Si bien el monto de las tasas debe guardar una razonable proporcionalidad con el costo del servicio que retribuye, no puede

exigirse una equivalencia estricta entre esos dos elementos de la relación toda vez que ello resultaría de muy compleja determinación.

En tales condiciones, a fin de juzgar la validez del monto determinado para una tasa en particular -con independencia de su confiscatoriedad- habrá de apreciarse su adecuación a un grado razonable y prudente de proporcionalidad entre tal monto y el servicio prestado, más que a tratar de establecer una correlación matemática entre costo y prestación, lo que sería casi imposible de determinar con alguna exactitud.

En concepto de tasa por el servicio de inspección de seguridad e higiene la actora ha venido abonando una suma promedio cercana a los ciento ochenta mil pesos ($ 180.000) anuales.

La efectiva prestación del servicio de acuerdo con las constancias proporcionadas por la actora, no desvirtuadas por la accionada, revelan la realización de una sola inspección -durante seis años- en el centro operativo y la de dos anuales en la sucursal comercial. Si a ello se agrega que la naturaleza de tales inspecciones no requiere de complejas actividades, en tanto están dirigidas a comprobar la seguridad, salubridad e higiene de los depósitos y locales (existencia de extintores de incendio e indicación de salidas, estado y limpieza de los ambientes y sanitarios, etc.), cabe concluir que las sumas determinadas no guardan una razonable y prudente proporcionalidad con el servicio prestado.

En consecuencia, se revoca la sentencia apelada y se hace lugar a la demanda, declarando que la liquidación de la tasa por inspección de seguridad e higiene impuestas por la Municipalidad de La Matanza respecto de la actora, conduce a la determinación de un monto ilegítimo.

“Laboratorios Armstrong SAIC y F. c/Municipalidad de Río Cuarto”

Sentenciado por la Cám. Civ. Com. y Cont. Adm. de Río Cuarto el 23 de mayo de 2003.

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Se pone en tela de juicio la legalidad de la contribución que incide sobre el comercio, la industria y las empresas de servicios; regulada por la Municipalidad de Río Cuarto.

La actora funda sus agravios sobre la base de no contar con un local habilitado en la jurisdicción del mencionado municipio cordobés, razón por la cual entiende que no realiza actividad comercial alguna que pueda justificar la tasa en cuestión.

Laboratorios Armstrong manifiesta que el Municipio de Río Cuarto excede sus potestades tributarias exigiendo tasas sin prestar los servicios que meramente enuncia.

Recuerda además que la concepción amplia de servicios indiscriminados que la administración municipal sostiene como fundamento de su tasa no se condice con el criterio seguido por la CSJN en los numerosos precedentes que cita, haciendo especial hincapié en el caso "Cía. Química SA".

Al resolver, el doctor Olmos manifiesta que tanto en la Constitución Nacional como en la Provincial no hay norma alguna que clasifique los tributos en impuestos, tasas y contribuciones especiales, ni que defina el concepto de tasa.

Acto seguido, trae a colación la importancia que los municipios tienen en razón de ser el núcleo primario de toda sociedad jurídicamente organizada, lo cual, a su entender los legitima para imponer tributos sin depender de la Provincia y de este modo obtener los recursos necesarios que les permitan afrontar los múltiples servicios que tienen a su cargo.

En resumen, el presente fallo se aparta del sano criterio de la doctrina mayoritaria y de la jurisprudencia del Máximo Tribunal de la Nación.

“Massalín Particulares SA c/Tierra del Fuego”

Sentenciado por la CSJN el 21 de marzo de 2006.

La Provincia de Tierra del Fuego estableció una tasa retributiva por servicios que debe prestar la Dirección de Industria y Comercio para la verificación de productos nocivos para la salud que ingresen a su territorio. En el caso concreto, dicho servicio apunta a verificar la legitimidad y origen de cigarros y cigarrillos. Ante la pretensión provincial de aplicar la tasa a partir del 1/1/2003, la actora constató que, en varios embarques de cigarros y cigarrillos que ingresaron a la Provincia, la revisión de las mercaderías estuvo a cargo, exclusivamente, de funcionarios de la Aduana de Ushuaia, de manera tal que ningún empleado de la Dirección de Industria y Comercio de la Provincia estuvo presente en dichas diligencias.

La Provincia sostuvo que los servicios de control prestados por la Aduana y las autoridades provinciales son de características y objetivos completamente distintos ya que, mientras la primera tiene a su cargo verificar que se han cumplido los requisitos de la ley 19640, la actividad de la Provincia se refiere a la aptitud de los productos para el consumo de la población local, por lo que no sólo sujeta a verificación la importación, en cuanto a que su origen sea fidedigno, sino que también inspecciona el comercio distribuidor, a lo que se suma las campañas de prevención contra la adicción al tabaco, prestaciones específicas en hospitales públicos y centros de salud para curación de adictos.

La Corte rechazó la fundamentación de la demandada, por considerar que existe una efectiva superposición entre las funciones que pretenden llevar adelante las autoridades provinciales, respecto de las que desarrollan las autoridades aduaneras.

Rechazó además la fundamentación de la Provincia de que la verificación provincial atiende a los perjuicios que la mercadería causa a la salud de los consumidores, ya que no ha probado de qué modo realiza dicha verificación y por qué razón considera insuficiente la llevada a cabo por la Aduana.

Por otra parte, señaló que si conforme a la ley de creación de la tasa, ésta tiene por objeto retribuir exclusivamente el servicio de verificación de legitimidad y origen, no es aceptable la asignación a ese texto, en forma posterior a su creación, de una interpretación que incluya otras actividades ajenas al fin que claramente expresa la

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Resumen de FINANZAS Y DCHO FINANCIERO – Derecho UNR – Por ANDRÉS C. C. norma. Con ese criterio, se violenta un requisito fundamental respecto de las tasas, como es que “al cobro de éste debe corresponder una individualizada prestación de un servicio relativo a algo no menos individualizado (bien o acto) del contribuyente”.

Concluye el Máximo Tribunal que, en esas condiciones, la tasa creada por la legislación provincial avanza sobre un ámbito de competencia exclusiva del Estado Nacional, cual es la verificación del ingreso de los productos al área aduanera especial creada por la ley 19640 y, de ese modo, debe ser privada de validez por el principio de supremacía federal contenido en el artículo 31 de la Constitución Nacional.

“Laboratorios Raffo SA c/ Municipalidad de Córdoba”

Sentenciado por la CSJN el 23 de junio de 2009.

La Corte Suprema de Justicia de la Nación no hizo lugar al planteo realizado por la Municipalidad de Córdoba que pretendía cobrar su llamada “Contribución que incide sobre el Comercio, la Industria y las Empresas de Servicios” a una empresa sin establecimiento en la ciudad. En términos generales, la Corte descalificó a las supuestas “tasas” que los municipios pretenden sustentar en la prestación de servicios de carácter general.

Al llevar su planteo ante la Corte, la empresa sustentó la ilegitimidad de la pretensión municipal en los siguientes fundamentos:

a) si se la considera como tasa, la CCIES no satisface la exigencia que impone la jurisprudencia de la Corte, en el sentido de que ellas requieren siempre de una “concreta, efectiva e individualizada prestación de servicio sobre algo no menos individualizado (acto o bien) del contribuyente”, dado que no pueden prestarse servicios a quien carecen de presencia física en el ejido municipal;

b) si se la considera como un impuesto, la CCIES es contraria al Régimen de Coparticipación Federal, por resultar análoga al IVA.

La Corte concluyó que la pretensión municipal, en el sentido de justificar el cobro del tributo por la prestación de un conjunto de servicios de carácter general (control del buen estado de los edificios; coordinación del transporte; ordenamiento del tránsito y regulación del estacionamiento; etc.) no satisface el requisito fundamental aplicable a las tasas, en cuanto a que su cobro debe corresponder siempre a la concreta, efectiva e individualizada prestación de un servicio, referido a algo no menos individualizado (bien o acto) del contribuyente, exigencia que a juicio de la Corte encuentra sustento en el artículo 17 de la Constitución Nacional.

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finanzas y derecho financiero. (incluye articulos de la ley argentina)

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