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*Ley de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y los Municipios. Aprobada el 27 de abril de 2016. Twitter: @HRRATINGS

Retos y Expectativas en el Sector Subnacional 2018

Finanzas Públicas. Reporte Sectorial

14 de febrero de 2018

Contactos Víctor Toriz Analista de Finanzas Públicas [email protected] Keren Nieto Analista de Finanzas Públicas [email protected] Daniel Espinosa Asociado de Finanzas Públicas [email protected] Ricardo Gallegos Director Ejecutivo Senior de Finanzas Públicas / Infraestructura [email protected]

HR Ratings presenta su análisis sobre los retos del sector subnacional en 2018 de cara al proceso electoral, el efecto de la reelección consecutiva, producto de la reforma política electoral, y resultados de la LDF*, como refinanciamientos más eficientes y uso de créditos de corto plazo.

Desde la perspectiva de HR Ratings, la volatilidad que se podría presentar a nivel municipal es uno de los retos más importantes de este año para las calificaciones del mercado subnacional. Durante el 2018 se llevará a cabo un importante proceso electoral a nivel federal, estatal y municipal donde serán elegidos, presidente de la república, ocho gobernadores, un jefe de gobierno, 1,596 presidentes municipales y 972 diputados locales. HR Ratings otorga calificaciones a cinco de los ocho Estados que tendrán elecciones para gobernador, los cuales son: Chiapas (HR A), Jalisco (HR A+), Morelos (HR A-), Veracruz (HR BB) y Yucatán (HR AA-). Destaca el estado de Veracruz que cuenta con una Observación Negativa en su calificación crediticia y que, a pesar de que realizó en 2017 un refinanciamiento exitoso de su deuda en el segundo semestre de 2017 por aprox. P$46,000 millones (m), todavía enfrenta retos importantes en sus finanzas públicas. Respecto a los municipios, de las 86 entidades calificadas por HR Ratings, 76 tendrán elecciones y el cambio de administración se estará llevando a cabo durante el último trimestre del presente año. Asimismo, de estas entidades que tendrán proceso electoral, nueve tienen alguna etiqueta negativa en su última revisión.

En torno al proceso de reelección consecutiva, estimamos que con estos cambios existe un fuerte incentivo para las autoridades actuales por presentar cada vez mejores resultados financieros y económicos en las entidades subnacionales que gobiernan; cabe aclarar que la reelección depende de las características finales que se aprueben en cada legislatura local y sólo se permite en el congreso federal, diputados locales y ayuntamientos que incluye al presidente municipal, regidores y síndicos.

Como parte de las efectos de la LDF, estimamos que se seguirán presentando refinanciamientos en varios estados y municipios, derivado de las licitaciones públicas bajo las nuevas características como, por ejemplo, los ya realizados y/o en proceso de ejecución en 2018 como en los estados de Chihuahua (HR A-) y Michoacán (HR BBB) tal y como sucedió durante 2017 con Veracruz (HR BB), Quintana Roo (HR BBB), Nuevo León (HR A), Zacatecas (HR A-) y Durango (HR A+). Otros estados que tienen autorizados refinanciamientos son: Tamaulipas (HR A+), Oaxaca (HR A-) Coahuila (HR BBB+) y Sonora (HR A).

El sistema de alertas sigue su proceso de implementación y destacamos que para los municipios seguirá siendo un reto ya que hemos detectado que una gran cantidad no han entregado información suficiente para el cálculo de los indicadores. Cabe aclarar que el Sistema de Alertas contempla únicamente el aspecto de endeudamiento, a diferencia de la calificación crediticia que tiene por objetivo evaluar la capacidad y voluntad de pago de las Entidades, donde además del nivel de endeudamiento y servicio de deuda, se consideran aspectos como el desempeño financiero tanto observado como proyectado, composición de deuda, ya sea quirografaria o estructurada, y consideraciones cualitativas como transparencia y consistencia en la información, adeudos contingentes o historial crediticio, por mencionar algunos de ellos.

En torno al uso de crédito de corto plazo, creemos que, dado que ya tienen mayores candados para la adquisición de deuda a largo plazo, así como un monitoreo en el nivel de proveedores y contratistas, estimamos se utilizará cada vez más el financiamiento quirografario; lo que podría representar un mayor riesgo en términos de calidad crediticia, pues son exactamente este tipo de obligaciones las únicas que han presentado impago en el país.

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Elecciones Federales y Locales

Proceso electoral 2018 La jornada electoral de 2018 se llevará a cabo el 1° de julio, donde se elegirá al presidente de la República, así como a 128 senadores y 500 diputados federales. Adicionalmente, en procesos locales serán elegidos ocho gobernadores, un jefe de gobierno, 1,596 presidentes municipales, 585 diputados locales de mayoría relativa y 387 por la vía plurinominal.

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HR Ratings otorga calificaciones a 20 estados de la República, de los cuales cinco renovarán gubernatura, estos son: Chiapas (HR A, Perspectiva Estable), Jalisco (HR A+, Perspectiva Positiva), Morelos (HR A-, Perspectiva Estable), Yucatán (HR AA-, Perspectiva Estable) y Veracruz (HR BB, Observación Negativa). Del resto de los estados calificados, diez renovarán congresos locales y ayuntamientos, tres solamente ayuntamientos y uno, diputaciones.

Estimamos que el efecto de las elecciones federales efectivamente pueda incidir en las haciendas públicas a nivel nacional, más que por un efecto directo de la elección por un desempeño selectivo de las haciendas estatales y municipales; típicamente en este periodo se puede distinguir mayores erogaciones en Obra Pública y en Transferencias y Subsidios. Lo anterior puede tener un efecto mixto dependiendo de la flexibilidad financiera del subnacional. Por ejemplo, un estado que ya no adquiere financiamiento a largo plazo es poco probable que emprenda obras públicas de alto impacto durante este año; seguramente intentará terminar todas las iniciadas e inaugurarlas antes del inicio de la veda electoral. Se podrían presentar mayores incrementos en rubros como Servicios Generales y Transferencias y Subsidios, pues en ellos podemos identificar el gasto que hacen los subnacionales en política social como pueden ser: becas, uniformes, desayunos, subsidios directos a la población en situación vulnerable, etc. Sin embargo, el efecto de estos dos tipos de acciones variará y dependerá de la flexibilidad financiera con la cual inició la entidad: si ya presentaba un déficit en su balance, y financia lo anterior a través de créditos de corto plazo e incremento en proveedores, es altamente

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probable que esto tenga un efecto directo en la calidad crediticia; de manera inversa, si la entidad tiene presupuestado todo este tipo de acciones y de alguna manera tiene reservados los recursos para este tipo de erogaciones, es probable que no represente un riesgo financiero para la entidad. Típicamente son los Estados los que tienen los recursos y la infraestructura para realizar lo anterior de manera ordenada; sin embargo, también muchos municipios, principalmente las capitales estatales y municipios de áreas conurbadas, son los que hemos visto que cada vez se preparan de mejor manera para estos procesos. Por otro lado, HR Ratings califica 76 de los 1,596 municipios que tendrán elecciones en 2018. De estos, 76 municipios, la mayoría corresponde a municipios del Estado de México con 42, seguido por Nuevo León (6), San Luis Potosí (6) y Jalisco (5). En cuanto al resto de los municipios calificados por HR Ratings con elecciones, se distribuyen de la siguiente manera:

Actualmente, la Entidad Federativa con mayor número de municipios calificados corresponde al Estado de México. Lo anterior obedece al Programa Especial FEFOM implementado en 2013, el cual tuvo como objetivo principal mejorar las condiciones existentes en la deuda pública de los municipios a través de refinanciamientos al adquirir créditos bancarios estructurados. Asimismo, dio acceso al mercado de financiamiento para inversión pública productiva por medio de la coordinación directa con el Estado y así obtener créditos con condiciones más favorables que difícilmente pudieran ser contratados bajo los mismos términos de forma individual. En este sentido, se permitió que más municipios mexiquenses pudieran acceder a servicios de calificación crediticia, contribuyendo a una mayor transparencia de los recursos públicos lo que les permite obtener un menor costo financiero; dado que a mejores calificaciones de sus créditos menor serán las sobretasas.

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HR Ratings monitoreará a los municipios que tendrán elecciones en 2018 y, en especial, a las nueve Entidades que obtuvieron alguna etiqueta negativa en su última revisión. Entre estos destacan los casos de Carmen, Puerto Vallarta y Juárez, N.L., los cuales, al reportar una tendencia deficitaria en las métricas de Balance, originada por un elevado gasto corriente, presionaron la toma de financiamiento. Ante el cambio de administración, estos municipios deberán contener la tendencia del gasto y así generar un ahorro interno suficiente para revertir y liquidar su deuda quirografaria sin que sus Obligaciones Financieras sin Costo se vean afectadas antes del proceso de entrega-recepción.

Efecto de las Reforma Política Electoral: Reelecciones Consecutivas Un aspecto que este año estimamos se debe poner atención será en el resultado del proceso electoral producto de la reforma política electoral en la cual ya se permiten reelecciones continuas, si bien estas todavía dependen en lo específico de las características de cada legislatura local. En términos generales, la reforma política electoral permite reelección a nivel Federal a diputados y senadores, a nivel Estatal a diputados y a nivel Municipal incluye a todo el ayuntamiento: presidente municipal, síndicos y regidores. Para cada uno de estos representantes existen reglas que permiten o no el proceso de reelección sujeto de manera adicional a lo que dicte la reforma respectiva en cada congreso local. La reelección continua permitiría cambiar de alguna manera los incentivos políticos y económicos en el medio subnacional; tomemos por ejemplo el caso de los municipios del Estado de México: varios presidentes municipales actuales de los principales municipios mexiquenses podrían entrar en este proceso, lo cual podría reflejarse en el desempeño financiero y la calidad crediticia que han mostrado. Un ejercicio interesante será analizar si el desempeño de cada subnacional estará relacionada a la victoria o no de dicha autoridad que buscó reelegirse. En la siguiente figura se puede apreciar, de manera resumida, las características del proceso de la reelección consecutiva:

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Ley de Disciplina Financiera: Refinanciamientos, Sistema de Alertas y Financiamiento a Corto Plazo Sistema de Alertas a nivel Estatal y Municipal El 31 de marzo de 2017 se publicó el Reglamento del Sistema de Alertas, cuyo propósito, como parte integral de la Ley de Disciplina Financiera, es clasificar a las entidades del sector público, entre ellas, a los estados y municipios, de acuerdo con el nivel de endeudamiento registrado en el Registro Público Único. El resultado final del Sistema de Alertas permitirá determinar el techo de endeudamiento de estas entidades. Como resultado de la mencionada evaluación, se clasifica a las entidades que entregaron información en alguno de los tres niveles de endeudamiento: sostenible (verde), en observación (amarillo) y elevado (rojo). El 30 de junio de 2017 se publicaron los resultados del Sistema de Alertas para las Entidades Federativas. De los 20 Estados que son calificados por HR Ratings, 12 obtuvieron resultado de endeudamiento sostenible, 7 resultaron con endeudamiento en observación y uno obtuvo resultado de endeudamiento elevado. Es importante aclarar que el resultado del Sistema de Alertas únicamente contempla el aspecto de endeudamiento de la entidad, a diferencia de la calificación crediticia que tiene por objetivo principal evaluar la capacidad y voluntad de pago de las Entidades, donde además del nivel de endeudamiento y servicio de deuda, se consideran diferentes aspectos como el desempeño financiero de las Entidades tanto observado como proyectado, composición de deuda, ya sea quirografaria o estructurada, a través de un fideicomiso de pago y consideraciones cualitativas como transparencia y consistencia en la información, adeudos contingentes o historial crediticio, por mencionar algunos de ellos.

Por otro lado, el 31 de octubre de 2017 se publicaron los resultados para los municipios. 54 de los 86 municipios calificados por HR Ratings obtuvieron endeudamiento sostenible, 24 obtuvieron endeudamiento en observación, 7 no entregaron información, por lo que no pudieron ser evaluados y uno no tiene ningún crédito registrado en el Registro Público Único.

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Los municipios que se encuentran en la parte más alta de la escala de calificación (HR AA y HR A) obtuvieron en su mayoría endeudamiento sostenible en su resultado general, exceptuando a Tijuana (HR A+, Perspectiva Estable), que obtuvo endeudamiento en observación. En términos de monto, el endeudamiento bancario de Tijuana corresponde al mayor de los municipios calificados por HR Ratings al cierre de 2016, no obstante, la Entidad presenta un importante dinamismo en sus Ingresos de Libre Disposición (Participaciones + Ingresos Propios) mismos que representan 76.7% de sus Ingresos Totales y, por monto, ubican al Municipio en segundo lugar de las entidades con mayor disponibilidad de estos recursos, por lo que la Deuda Neta representa 53.5% de los ILD al cierre de 2016. Por otra parte, San Pedro Garza García (HR AA+, Perspectiva Estable) y Monterrey (HR AA-, Perspectiva Estable) obtuvieron en observación el indicador de Servicio de Deuda y Obligaciones sobre ILD. Lo anterior es resultado del pago de la deuda de forma anticipada por parte de San Pedro Garza García y un elevado Servicio de Deuda por parte de Monterrey1 en los últimos periodos observados; sin embargo, al cierre de 2016, Monterrey reestructuró la deuda de largo plazo, por lo que dentro de los próximos años se estima que disminuya. Estos factores ya están contemplados en su calificación y, junto a un desempeño financiero adecuado y un uso mínimo de deuda quirografaria, les otorgan un alto nivel en su calidad crediticia.

Los municipios con una calificación por debajo del grado de inversión obtuvieron en general endeudamiento en observación, excepto Mexicali (HR BB, Perspectiva Estable), que obtuvo endeudamiento sostenible. A diferencia del resultado obtenido, la calificación del Municipio de Mexicali se sustenta en el elevado uso de deuda quirografaria y contempla el impago que se reportó en créditos a corto plazo en 2016, factores que no

1 Cabe aclarar que en la primera medición el Municipio de Monterrey incluyó un recurso de revisión ante la UCEF por la manera en que fueron

calculados los indicadores y, posteriormente, este semáforo se colocó en verde.

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son considerados por el Sistema de Alertas. Las entidades cuya calificación también se encuentra en la parte baja de la escala de calificación debido déficits históricos importantes, uso recurrente de deuda quirografaria y un alto endeudamiento, como Bahía de Banderas (HR BB, Perspectiva Estable) obtuvieron endeudamiento en observación, mientras que Carmen (HR B+, Revisión Especial) no entrego información para poder ser evaluado.

Refinanciamiento de la Deuda Uno de los diversos efectos que ya se han traducido en beneficios directos a las economías de los estados y municipios son los refinanciamientos de la deuda. La nueva LDF exige que la contratación y refinanciamiento y/o reestructuras de la deuda se realice bajo mejores prácticas financieras, por ejemplo, a través de licitaciones nacionales que se evalúen bajo parámetros más transparentes y eficientes al mercado. Es por esto, que a pesar de que en 2017 hubo incrementos en la tasa de referencia, varios estados de la república lograron exitosas reestructuras que mejoraron las condiciones de sus deudas en términos de plazo y sobretasa.

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Consideramos que los estados y municipios deberán continuar por este camino, ya que, si bien las deudas pudieron ser contratadas en buenas condiciones financieras en su momento, el mercado permite años después mejorar dichas condiciones, lo cual se puede ver reflejado en un menor servicio de deuda para el subnacional. De hecho, si bien no sólo fue relacionada a este efecto, algunos de los incrementos en las calificaciones estatales durante 2017 fueron exactamente en estados que lograron reestructurar su deuda, como fueron los casos de Quintana Roo y Nuevo León. Este esfuerzo también lo estamos viendo en algunos municipios de México; algunas de las entidades con reestructuras exitosas son: el Municipio de Monterrey, el cual pasó de pagar, en términos generales, un Servicio de deuda a Ingresos de Libre disposición de un promedio de 9-10% a 4% promedio y el cual está calificado con HR AA-; otro municipio a destacar es San Pedro Garza García (HR AA+) quien derivado de la flexibilidad financiera con la que cuenta y la fortaleza de su recaudación local estará prepagando la totalidad de su deuda bancaria.

Esta tendencia estimamos que seguirá continuando, ya que varios estados de la República ya tienen autorizados por sus congresos locales la mayoría desde el segundo semestre de 2017 la reestructura de su deuda. Ejemplo de ello son los Estados de Chihuahua HR A-, Michoacán HR BBB, Oaxaca HR A-, Coahuila HR BBB+, Sonora HR A, y Tamaulipas HR A+. Existen casos, por ejemplo, el estado de Chihuahua, que a finales de enero de 2018 ya licitó y asignó a los bancos ganadores la totalidad del monto licitado que fue de aproximadamente P$20,224m. Otros estados, si bien no realizaron la reestructura de la totalidad de su deuda, siguieron haciendo renegociaciones con sus bancos o con algunos de sus créditos mejorando sus condiciones financieras, ejemplo de ello fue el estado de

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Nuevo León (HR A) y Jalisco (HR A+), ambos tuvieron incrementos en un nivel en su calificación crediticia.

Uso de Créditos de Corto Plazo

Un aspecto adicional que HR Ratings considera importante de seguir durante este año, será el uso de créditos de corto plazo de las entidades subnacionales. Si bien la nueva normatividad derivada de la nueva Ley de Disciplina Financiera introduce mayor transparencia y mejores prácticas en el mercado, también estimamos que el uso de cortos plazos cada vez será más recurrente. Lo anterior es un efecto directo de dichas reformas, ya que los subnacionales tendrán que recurrir a esta forma de financiamiento, debido a que actualmente no se tiene la misma facilidad para tomar créditos bancarios a largo plazo. Este hecho, si bien servirá para que las administraciones subnacionales puedan atender a la falta de liquidez en algunos momentos del tiempo, también ofrece un riesgo importante en términos de calidad crediticia, pues son exactamente este tipo de créditos los únicos que han tenido registros de impago a nivel nacional. Lo anterior, se da porque justamente este tipo de créditos no tienen ningún tipo de garantía y queda a expensas de la voluntad de pago de la entidad, sin que exista ninguna estructura que aísle este riesgo. Una de las variables que nos ayuda a distinguir este riesgo entre los municipios calificados por HR Ratings es el hecho de que el Servicio de Deuda de créditos Quirografarios (SDQ) a Ingresos de Libre Disposición (ILD) tiene un comportamiento asociado a la calidad crediticia. En 2017, el promedio de esta métrica para los municipios con calificaciones de HR AA fue de 0.28%, mientras que para los niveles de HR A fue de 1.17%, para niveles de calificación equivalentes a HR BBB el SDQ/ILD sube a 1.72% y si analizamos finalmente las entidades con calificación que no son grado de inversión (HR BB o inferiores), esta métrica sube en promedio hasta 4.92% lo que es consistente con la relación de riesgo y el uso de créditos de corto plazo. HR Ratings continuará el monitoreo de los estados y municipios que cuenten con este tipo de financiamientos, ya que, por su naturaleza no se descarta que sean una fuente de impagos tal y como se han presentado por lo menos en los últimos 10 años a nivel estatal y municipal.

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HR Ratings Alta Dirección

Presidencia del Consejo de Administración y Dirección General

Presidente del Consejo de Administración Vicepresidente del Consejo de Administración

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Director General

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Análisis

Dirección General de Análisis Dirección General de Operaciones

Felix Boni +52 55 1500 3133 Álvaro Rangel +52 55 8647 3835


Finanzas Públicas / Infraestructura Instituciones Financieras / ABS

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Roberto Ballinez +52 55 1500 3143

[email protected] Deuda Corporativa / ABS Metodologías

Luis Quintero +52 55 1500 3146 Alfonso Sales +52 55 1500 3140


José Luis Cano +52 55 1500 0763

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Regulación

Dirección General de Riesgo Dirección General de Cumplimiento

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