financije nakon krize forenzika, etika i održivost

FINANCIJE NAKON KRIZEForenzika, etika i održivost

Sveučilište u SplituEkonomski fakultet

Urednici: Marijana Ćurak, Ana Kundid, Josip ViskovićISBN 978-953-281-061-5

U obradi različitih aspekata financijske i gospodarske krize, u knjizi se poseban naglasak stavlja, kao što je iz samog naslova razvidno, na financije poslije krize potencirajući ulogu forenzike, etike i održivog upravljanja financijama kao pretpostavki sprječavanja mo gućih kriznih stanja u budućnosti. Bitno je da se autori pri tome ne zadržavaju samo na dijagnostici, već u svojim istraživanjima nasto je dati i onaj izuzetno značajan i potreban aplikativni aspekt. To svjedoči i o motivaciji autora da uz znanstveni doprinos promišlja nju problema krize ponude i vrijedna praktična rješenja. Zbog toga se i prezentirani rezultati istraživanja mogu staviti u funkciju kvali tetnog mikro i makro odlučivanja.

Prof. dr. sc. Nikša Nikolić

... tekstovi u ovoj knjizi profesionalno korektno, znanstveno utemeljeno i primjereno kritički istražuju uzroke, efekte, posljedice i izlaze iz financijske krize, zbirno i fragmentarno pojedinačno s pose bnim naglaskom na potrebe forenzike, etike i održivosti.

Teorijske elaboracije dobivaju svoj puni smisao samo onda ako imaju praktična usmjerenja, što u integralnoj zbirci napisanih teks tova u ovoj knjizi čitatelj pronalazi i uvjerava se u neminovno jedin stvo cjeline „teorije i prakse". S ovog stajališta vidi se nesumnjiv doprinos ponuđenih tekstova kako znanstvenoj teoriji, tako i struč noj praksi, što daje sinergijske efekte znanstvenoj i cjelokupnoj društvenoj javnosti.

Prof. dr. sc. Željko Šain FIN

AN

CIJE

NA

KON

KR

IZE

Fore

nzik

a, e

tika

i od

rživ

ost

Sveučilište u Splitu EKONOMSKI FAKULTET

© Ekonomski fakultet

Sveučilišta u Splitu

Sva prava pridržana. Zabranjuje se preštampavanje, umnožavanje i kopiranje ove knjige ili bilo kojeg njezinog dijela bez pisanog

odobrenja vlasnika autorskih prava.

Izdavač: Sveučilište u Splitu Ekonomski fakultet

Za izdavača:

Prof. dr. sc. Željko Garača, dekan

Recenzenti: Prof. dr. sc. Nikša Nikolić Prof. dr. sc. Željko Šain

Tehnički urednik:

Diana Mijačika, dipl. oec.

Dizajn korica i računalna priprema: Doc. dr. sc. Ana Kundid

Diana Mijačika, dipl. oec.

Tisak: DES - Split

Adresa izdavača: EKONOMSKI FAKULTET

21000 Split Cvite Fiskovića 5

Tel. 021 430 600, 430 601 Fax. 021 430 701 http://www.efst.hr

FINANCIJE NAKON KRIZE

Forenzika, etika i održivost

Urednici:

Izv. prof. dr. sc. Marijana Ćurak

Doc. dr. sc. Ana Kundid Doc. dr. sc. Josip Visković

Split, 2014.

CIP - Katalogizacija u publikaciji SVEUČILIŠNA KNJIŽNICA U SPLITU UDK 336.02 (082) FINANCIJE nakon krize: forenzika, etika i održivost / urednici: Marijana Ćurak, Ana Kundid, Josip Visković. – Split: Ekonomski fakultet Sveučilišta, 2014. Bibliografija. ISBN 978-953-281-061-5 1. Ćurak, Marijana; Kundid, Ana; Visković, Josip, ekonomist I. Financije -- Zbornik 150723016

V

Predgovor

Financijske i gospodarske krize redovito potiču znanstvene i stručne rasprave usmjerene na istraživanje uzroka, razmjera i traženja mogućih rješenja za ublažavanje posljedica kriza i sprječavanja njihovih ponavljanja u budućnosti. Iako financijske i gospodarske krize nisu nove pojave, zbog izmijenjenih uvjeta u financijskom i gospodarskom okruženju, svaka nova krizna situacija zahtjeva nova istraživanja i proširenje postojećih mjera za njeno rješavanje. Isto vrijedi za financijsku krizu 2007./2008. godine i recesiju koja je usli-jedila. Na tom idejnom tragu, nastala je i znanstvena monografija Financije nakon krize: forenzika, etika i održivost.

Monografija je podijeljena u tri tematske cjeline sljedećih naslova: Uzroci i razmjeri financijske krize, Makrofinancijske politike za ublažavanje učinaka krize i Inovativni koncepti u financijama. U njima se prožimaju financijski i gospodarski aspekti krize s naglaskom na financije nakon krize te uloga forenzike i razina etike u financijama, kao i preporuke i smjernice za održivo upravljanje financijama i prevenciju kriznih epizoda u budućnosti. Izuzev znanstvenog doprinosa, cilj monografije je bio ponuditi i osnovu za aplika-tivna rješenja.

Iako je rad na monografiji prvotno bio motiviran proširenjem tradicionalnog Interkatedarskog susreta članova katedri za financije ekonomskih fakulteta u Republici Hrvatskoj, znanstvenim skupom, ideja o tematici bila je potaknuta znanstvenim spoznajama proizašlim iz suvremenih istraživanja inozemnih i domaćih autora i želji da se ona objedine u cjelovito djelo, koje će obuhvatiti različite aspekte krize.

Također, ona je rezultat iskazane potrebe za smjernicama za donošenje odluka na makroekonomskoj i mikroekonomskoj razini. Konačno, motiv za izradu ovoga djela bio je doprinos članova Katedre za financije obilježavanju 40. obljetnice Ekonomskog fakulteta Sveučilišta u Splitu.

Uz financijske teoretičare, monografija je ciljana i za studente ekonomskih fakulteta te širu znanstvenu i stručnu javnost, s nadom da će radovi koji su u njoj sadržani osvijestiti postojanje brojnih (znanstvenih) problema i biti idejni izvor operativnih rješenja za vrijeme i nakon financijske krize.

Zahvalnost urednika ide svim autorima koji su svojim istraživanjima dopri-nijeli ovoj monografiji. Zahvale izražavamo i recenzentima, prof. dr. sc. Nikši Nikoliću i prof. dr. sc. Željku Šainu te svima onima koji su financijski podu-prli tiskanje ovog djela; prof. dr. sc. Ljiljani Vidučić, voditeljici znanstvenog projekta: Mala i srednja poduzeća - Financijska politika i ekonomsko-fina-

FINANCIJE NAKON KRIZE: FORENZIKA, ETIKA I ODRŽIVOST

VI

ncijski okvir podrške, Ministarstva znanosti, obrazovanja i športa Republike Hrvatske, sponzoru, Hrvatskoj banci za obnovu i razvitak te donatorima, Croatia zdravstvenom osiguranju d.d. i Société Générale - Splitskoj banci d.d.

Urednici

U Splitu, 7. svibnja 2014. godine.

VII

Sadržaj

I. Uzroci i razmjeri financijske krize

Uzroci trajne neučinkovitosti bankovne regulacije ......................................... 1

U kolikoj mjeri industrija osiguranja odolijeva utjecaju krize? .................... 25

Razvoj tržišta kapitala u post-tranzicijskim zemljama EU ............................ 45

Poslovno okruženje malih i srednjih poduzeća u Republici Hrvatskoj - modelski pristup ......................................................... 67

Inozemni dug i recesija u Republici Hrvatskoj ............................................. 81

Forenzika i etika: posrednici u prometu nekretninama i upravljanje rizikom pranja novca ............................................................... 97

II. Makrofinancijske politike za ublažavanje učinaka krize

Makroprudencijalna regulacija - dizajn i implikacije ................................ 119

Financijske krize i državne potpore: primjer Hrvatske ............................... 149

Osiguranje depozita .................................................................................... 167

Krediti razvojne banke i performanse SME u uvjetima financijske krize ... 187

Fondovi za gospodarsku suradnju kao izvor financiranja malog gospodarstva u Hrvatskoj ................................................................. 207

III. Inovativni koncepti u financijama

Mjerenje financijske stabilnosti putem kompozitnog indeksa bankovne stabilnosti u zemljama srednje i istočne Europe ......................... 225

Etičko bankarstvo - novi koncept bankarstva.............................................. 243

VaR odabranih burzovno trgovanih fondova (ETF-ova) s polugom ............ 265

Relevantnost virtualnih valuta za nositelje monetarne politike: studija slučaja Bitcoin .................................................................................. 279

Latentni ulagači ........................................................................................... 301

I. DIO

UZROCI I RAZMJERI FINANCIJSKE KRIZE

1

UZROCI TRAJNE NEUČINKOVITOSTI BANKOVNE REGULACIJE

Doc. dr. sc. Ana Kundid Ekonomski fakultet, Sveučilište u Splitu

E-mail: [email protected]

______________________________________________________________ Sažetak Stvaranje i održavanje povjerenja u stabilnost i sigurnost banaka i sektora kojem pripadaju te društveno efikasno, razborito i održivo opsluživanje bankovne klijentele ili prevencija krize i zaštita potrošača najčešće su isticani argumenti potrebe za regulacijom bankarske djelatnosti. No, pored uzroka, u ekonomskoj teoriji i praksi postoji suglasje i po pitanju učinaka bankovne regulacije ili ocjene o nesavršenosti regulacije bankarskog sektora. U skladu s tim, rad daje uvid u teorijska tumačenja izvora neučinkovitosti regulatornih procesa u ostvarivanju postavljenih ciljeva, odnosno iznosi poučke teorije ekonomske regulacije, primjenjive i na bankarsku djelatnost. Elaboraciji teorije zarobljavanja, modela regulatornog otpora te fenomena regulatornog kompromisa i regulatorne arbitraže prethodi sistematizacija vrsta bankovne regulacije i prezentacija u literaturi uočenih oprečnih motiva koji pokreću regulatorno djelovanje. Ključne riječi: bankovna regulacija, teorija ekonomske regulacije, regulatorna zamka, regulatorna dijalektika ______________________________________________________________ 1. Uvodna razmatranja

Regulacija banaka u širem smislu podrazumijeva propisivanje pravila kojima se usmjerava djelovanje banaka i mehanizme nadzora pomoću kojih se prati usklađenost banaka s tim pravilima. U užem smislu Barth et al. (2006, str. 4) prvo nazivaju regulacijom, a drugo supervizijom banaka. Javna regulacija bankarskog sektora kompleksna je i zacijelo nesavršena, obzirom na pojavu bankarskih kriza te izolirane slučajeve propasti banaka ili poremećaje u njihovom djelovanju. Štoviše, Moshirian (2011, str. 502-503) ističe da su


2

neučinkovita financijska regulacija i supervizija bile ključni pokretači aktualne globalne financijske i ekonomske krize, već proglašene od strane Međunarodnog monetarnog fonda "Velikom recesijom", iako pritom ne zanemaruje spoznaje o postepenoj evoluciji i različitosti odrednica financi-jskih kriza. Istovremeno, Slattery i Nellis (2011, str. 413) navode konkretne politike i poteze vlada i regulatora koji su doprinijeli krizi poput promocije stambenog zbrinjavanja bez sagledavanja aspekta priuštivosti, nekontrolirane kreditne ekspanzije, promašaja u monetarnim politikama te u krajnjoj liniji nesposobnosti održavanja povjerenja u financijski sustav. Drugi primjerice idu i korak dalje precizirajući kontraproduktivne regulatorne instrumente poput Moosa (2010), koji u kapitalnim zahtjevima prepoznaje ključnog uzročnika aktualne globalne financijske krize.

Neovisno o primijenjenim regulatornim instrumentima, koji prema različitim teorijskim modelima, empirijskim dokazima ili praktičnim zapažanjima nisu spriječili bankarske krize ili su pak doprinijeli njihovom razvoju, moguće je poopćeno diskutirati o izvorima neučinkovitosti bankovne regulacije. Prema Slattery i Nellis (2011) uzroci neučinkovitosti bankovne regulacije razvidni su iz dva međusobno isključiva teorijska pristupa: pristupa "tržišnih propusta" (engl. market failure approach) te pristupa "propusta regulatora ili države" (engl. state failure approach). Nedovoljna razina regulacije ili pretjerana financijska liberalizacija uzrok su bankarskih kriza prema pristupu "tržišnih propusta", koji stoga promiče potrebu za reregulacijom, što najčešće opra-vdava pojavom moralnog hazarda ili skrivenih pobuda objekata regulacije u okolnostima deregulacije i pretjerane konkurencije. Poanta ovog pristupa slikovito je sadržana u naslovu rada Diaz-Alejandro (1985) koji izvorno glasi: "Good-Bye Financial Repression, Hello Financial Crash"1. Alternativno tumačenje ističe neučinkovitosti regulatora ili "regulatorne propuste", koji mogu biti posljedica: 1) namjere i privatnih dogovora između regulatora i određenih interesnih skupina, umjesto postupanja regulatora u javnom interesu, i/ili 2) slučajnih propusta, zakašnjelih reakcija i nedovoljnog znanja regulatornih predstavnika tj. tzv. ograničene racionalnosti regulatora (engl. bounded rationality). Sažimajući navedeno, Caprio (1997) ističe dva temeljna elementa uspješne regulacije: ispravne pobude ili odsustvo skrivenih motiva te dovoljnu razinu sposobnosti regulatora. Obzirom na značaj koji se u kriznim razdobljima pridaje argumentima za reregulacijom bankarskih sektora ili idejama o financijskom protekcionizmu, čini se opravdanim rekapitulirati i kritički promotriti uzroke neučinkovitosti regulacije bankarske djelatnosti u ostvarenju postavljenih ciljeva stabilnosti, sigurnosti i efikasnosti bankarskih sektora, a koji ne zadiru u razinu ili stupanj regulacije (npr. stupanj financijske liberalizacije ili represije). Ovaj rad nastao je sa svrhom pružanja pregleda različitih oblika nenamjeravane ili sukladno konceptu privatnih interesa unaprijed osmišljene nefunkcionalnosti bankovne regulacije, koje su u teoriji ekonomske regulacije znane kroz sintagme regulatorne zamke, regulatornog 1 Više o povezanosti financijske liberalizacije i financijskih kriza također se može naći u: Kundid (2010).

A. Kundid: Uzroci trajne neučinkovitosti bankovne regulacije

3

otpora, regulatornog kompromisa i regulatorne arbitraže. Složenost predmetne problematike moguće je pojednostaviti inicijalno imajući na umu navod James Madison (citirano prema: Barth et al., 2006, str. 1), koji izvorno glasi:

"But what is government itself, but the greatest of all reflections on human nature. If men were angels, no government would be necessary. If angels were to govern men, neither external nor internal controls would be necessary. In framing a government which is to be administered by men over men, the great difficulty lies in this: you must first enable the government to control the governed; and in the next place oblige it to control itself".

Slijedom navedenog i neovisno o djelatnosti koja se regulira, uzroci potrebe za regulacijom i manjkavosti regulacije, imaju zajedničko uporište, prepoznato u postojanju različitih inicijativa ili pobuda onih čije se djelovanje regulacijom nastoji usmjeriti, ali i samih regulatora. Nadalje, obzirom da su "političari, predstavnici vlasti, regulatori i menadžeri kompanija koje se reguliraju glumci na istoj pozornici" regulaciju treba shvatiti kao endogenu, a ne kao egzogenu ili kontekstualnu varijablu (Slattery i Nellis, 2011, str. 408). U tom smislu, umjesto tradicionalno zastupljenog osmišljavanja i praktične primjene regulatornih instrumenata u formi ex ante ili ex post mjera, Henderson i Spindler (2012) argumentiraju potrebu za intermedijarnom mjerom, koju nazivaju "regulatorni veto", pod čime podrazumijevaju intenzivniji on-site nadzor nad bankama i evaluaciju bankovnih rizika te ovisno o rezultatima nadzora zahtijevanje primjene diskrecijskih korektivnih mjera ili sankcija spram banaka. Na taj način regulatori ili preciznije supervizori mogu prikupiti dovoljno informacija o reakcijama objekata regulacije na primijenjene ex ante mjere, ali i povećati učinkovitost svog djelovanja te otkloniti potencijalne propuste u regulatornim instrumentima, izbjegavajući okolnosti enormnih gubitaka i izvjesnog bankrota objekata regulacije, koje traže primjenu ex post mjera. No, iako koncept regulatornih zabrana uvažava dinamičnost odnosa između regulatora i objekata regulacije te uzima u obzir mogućnost podešavanja regulatornih mjera sukladno obilježjima banaka, financijskih proizvoda i gospodarskih okolnosti, pretpostavljajući skrivene motive objekata regulacije u drugi plan stavlja potencijal za skrivene motive regulatora i njihovih predstavnika. Pomirljivost regulatora spram različitih interesnih skupina ipak zahtijeva da se pored operativnih propusta u regulatornim akcijama te neučinkovitosti regulatornih mjera zbog reakcija objekata regulacije preispitaju i izvori moralnog hazarda regulatornih institucija. Tome u prilog, nobelovac Douglass Cecil North (citirano prema: Boehm, 2007, str. 1) ističe da "institucije nisu nužno ili čak uobičajeno stvorene da budu društveno učinkovite; umjesto toga institucije su, ili barem formalna pravila, stvorena da služe interesima onih s pregovaračkom moći u stvaranju novih pravila". S ovim na umu, teorija zarobljavanja postaje nezaobilazna kategorija u sintezi predmetne problematike.

U konačnici, radom obuhvaćena teorijska uporišta neučinkovitosti bankovne regulacije, primjenjiva su kako na razini nacionalne, tako i na razini


4

nadnacionalne ili globalne financijske regulacije, koja se sve češće promovira kao put prema ostvarenju globalne financijske stabilnosti (Moshirian, 2011), što doprinosi njegovoj znanstvenoj, ali i praktičkoj relevantnosti i aktua-lnosti2.

2. Bankovna regulacija: vrste, motivi i argumenti

2.1. Izvori potrebe za bankovnom regulacijom

Nesavršenosti financijskog tržišta uzrok su postanka i opstanka ne samo suvremenih banaka (i nebankovnih financijskih posrednika), već i regulatora zaduženih za usmjeravanje njihovog djelovanja. Naime, nepotpuna informi-ranost korisnika financijskih usluga i visoki troškovi individualnog nadzora, prouzrokovali su potrebu za specijaliziranim i javnim nadzorom financijskih posrednika od strane regulatornih institucija. Ipak, prisutnost regulatora na financijskim tržištima ne eliminira problem asimetričnih informacija, obzirom da objekti regulacije s pobudom izbjegavanja regulatornih nameta mogu od regulatora skrivati informacije ili poduzimati akcije, koje su u suprotnosti s regulatornim ciljevima.

Stoga je povezanost nesavršenog financijskog tržišta s pojavom regulacije te nesavršeno reguliranim bankarskim sektorom moguće prikazati shemom 1.

Temeljni uzroci regulacije banaka ogledaju se u ciljevima koji se regulacijom žele postići, a to su stvaranje i održavanje povjerenja u stabilnost i sigurnost banaka i sektora kojem pripadaju te društveno efikasno, razborito i održivo opsluživanje bankovne klijentele ili prevencija krize i zaštita potrošača. Ciljeve regulacije banaka moguće je klasificirati u pet skupina (Greenbaum i Thakor, 2007, str. 442-443): promicanje konkurencije, očuvanje sigurnosti i stabilnosti sektora, zaštita potrošača, alokacija kredita i monetarna kontrola.

Nadalje, Miller i VanHoose (1997, str. 228-229) navode da "ciljevi regulacije moraju ispraviti ili unaprijediti rezultate i poslovanje privatnih tržišta za bankarske usluge", a kao temeljne ističu tri osnovna cilja regulacije: osigu-ranje solventnosti depozitne institucije ili ograničavanje bankrota, osiguranje likvidnosti depozitne institucije i promicanje tehničke, alokativne i šire ekonomske efikasnosti. Postojanje rizika i troškova izazvanih negativnom selekcijom i moralnim hazardom u djelovanju banaka uzrok su što je regulacija strukture i bankovnog ponašanja nezaobilazna i trajna sudbina ove djelatnosti. Propusti u funkcionalnosti tržišta koji mogu biti uzrokovani zbog prisutnosti tržišne moći, važnosti eksternalija i asimetrične informiranosti klasičan su argument za uvođenje regulacije i u drugim sektorima (Freixas i Rochet, 1997, str. 257).

2 Drugi i treći dio rada temelje se na doktorskoj disertaciji autorice.


5

Shema 1. Utjecaji propusta u funkcionalnosti tržišta i regulacije na financijski sektor

Propusti u funkcionalnosti tržišta

Regulacija

Javna regulacija Samo-regulacija Izostanak regulacije

Jedan regulator Više regulatora

Pristrani ciljevi Regulatorna zamka Stupanj samostalnosti

Inicijative regulatornog zastupanja

Pravna i institucionalna

ograničenja

Regulatorni okvir

Strateško ponašanje

Konkurencija

Ekvilibrij (alokacija resursa)

Delegiranje regulatornog zastupanja

Inicijative

Proizvodnja informacija

Efektivnost regulacije

Izvor: Freixas, X. i Santomero, A. M. (2003) An Overall Perspective on Banking Regulation, UPF, Economics and Business Working Paper, No. 664, March. Dostupno na: http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=387140 [26. lipnja 2012.], str. 12.


6

Regulacija bankarske djelatnosti obično se argumentira postojanjem susta-vnog rizika i nemogućnosti deponenata da nadziru rad banke (Santos, 2001). Ovome se može pridodati i argument nedjelotvornosti pojedinih regulatornih instrumenata, što zaziva potrebu uvođenja novih regulatornih mjera. Kao primjer potonjeg može poslužiti regulatorna mjera osiguranja depozita, koja je doprinijela uvođenju kapitalnih zahtjeva. Naime, uslijed smanjenog tržišnog discipliniranja banaka od strane osiguranih deponenata, mjera osiguranja depozita dopušta bankama rizičnije plasmane bez plaćanja većih kamatnih stopa na depozite (Calem i Rob, 1999, str. 318).

Stoga je regulacija bankovnog kapitala više posljedica propusta u djelovanju regulatora umjesto propusta u funkcionalnosti tržišta, budući da bi u slučaju nepostojanja regulacije u obliku sustava osiguranja depozita, banke ciljale one razine kapitaliziranosti kojima bi mogle privući deponente (Janson, 2002), pod pretpostavkom izražene konkurencije u bankarskom sektoru (Hellmann et al., 1998).

Iako u literaturi postoji suglasje po pitanju uzroka ili potrebe za regulacijom, dva su oprečna pogleda na motive koji stoje iza regulatornog djelovanja i jedan koji prethodne poglede uvažava u komplementarnom, a ne supstitu-cijskom odnosu.

Koncept javnog interesa (engl. public interest view ili helping-hand view) potrebu za regulacijom argumentira postojanjem propusta u funkcionalnosti tržišta koji se u cilju postizanja općeg ili javnog dobra nastoje ublažiti regulatornim djelovanjem. Javno dobro posjeduje sljedeće značajke: konzu-miranje tog dobra od strane jedne osobe ne ostavlja drugima manje za konzumaciju te je nemoguće ili preskupo za dobavljača tog dobra isključiti one koji ne plaćaju korist koju od tog dobra dobivaju (Dragomir, 2010, str. 48). Dostupnost informacija, efikasnost, stabilnost i sigurnost bankovnog poslovanja mogu se smatrati javnim dobrima. Prema ovom pogledu regulatori će tako provoditi "samo one politike koje maksimiziraju ukupno blagostanje pri čemu pojedinačni interesi samih regulatora ne igraju nikakvu ulogu u njihovom odlučivanju" (Miller i VanHoose, 1997, str. 253). Ovome oprečan koncept privatnog interesa (engl. private interest view, self-interest view ili grabbing-hand view) ili teorija zarobljavanja (engl. capture theory) također je primjenjiv na bankarski sektor u obrazloženju uzroka njegove regulacije, iako uglavnom ističe opasnosti ili nedostatke načina na koji se utvrđuje i provodi regulatorno djelovanje tj. inicijativa koje stoje iza zagovaranja određenog stupnja i oblika regulacije. Za razliku od privatnog interesa, koncept javnog interesa opće dobro od regulatornog djelovanja uzima "zdravo za gotovo". Koncept privatnog interesa pojavu regulacije vidi kao sredstvo za postizanje privatnih ciljeva i dobra određenih interesnih (političkih, regulatornih i bankarskih) skupina (Barth et al., 2006, str. 20), što objašnjava ekonomska teorije regulacije (engl. economic theory of regulation), ili postizanja preferencija većeg dijela biračkog korpusa radi reizbora vladajuće političke strukture, što pretpostavlja teorija javnog izbora (engl. public choice theory).


7

Prema ovom pogledu samo određene skupine, a ne društvo u cjelini imaju koristi od regulacije. S druge strane, iako mogu postojati ispravne pobude za propisivanjem pojedinog oblika regulacije moguće su pozitivne ili negativne nuspojave njegove primjene. Kontraproduktivnost regulatornog djelovanja (engl. ineffective-hand view) tako ne mora biti uzrokovana uplitanjem pri-vatnih interesa u regulacijske postavke, već ograničenjima u provedbi same regulacije. U tom smjeru razvila se teorija konflikta inicijativa (engl. incentive – conflict theory) koja nastoji pomiriti oprečna objašnjenja motiva regulacije – javni i privatni interes pridajući veći značaj tržišnom discipliniranju kao obliku privatne regulacije (Dragomir, 2010, str. 51-53). Prilagodba objekata regulacije regulatornim propisivanjima i regulatornim instrumentima na način kojim se umanjuje regulatorno opterećenje te odgovor regulatornih autoriteta u obliku novih propisivanja tj. naglašavanje uzajamnosti, dinamizma i povratne veze između regulatora i objekata regulacije ključan je doprinos posljednjeg pristupa razvoju teorije regulacije.

2.2. Vrste bankovne regulacije

Načini regulacije bankovnog djelovanja mogu se klasificirati prema različitim kriterijima: s obzirom na svrhu uvođenja (Dragomir, 2010), s obzirom na obilježja nositelja regulacije ili predstavnika onih zbog čijih se interesa regulacija uvodi (Dewatripont i Tirole, 1994), s obzirom na opći koncept regulacije koji podržavaju regulatorni instrumenti (Freixas i Rochet, 1997), s obzirom na ciljanje dalekosežnosti regulacijskih učinaka (Borio, 2003) te stupanj reguliranosti. U konačnici, regulatorne mjere mogu biti preventivne ili ex ante mjere te kurativne ili ex post mjere (Dionne, 2003, str. 5), ako se isključi spomenuti prijedlog Henderson i Spindler (2012) za intermedijarnom mjerom "regulatornog veta".

S obzirom na svrhu uvođenja prema Dragomiru (2010, str. 39-48) postoje ekonomska i društvena regulacija. Ekonomsko reguliranje poduzima se u cilju sprječavanja banaka u akumuliranju pretjerane tržišne moći, obuzdavanja konkurencije i kontrole nad ponudom novca te poticanja financijske uključenosti specifičnih kategorija krajnjih korisnika, sektora ili djelatnosti i subjekata određenog geografskog područja. Bavljenje cijenama, profitima, ulaznim restrikcijama, razinom konkurencije tj. specifičnostima bankarske industrije područje je ekonomske regulacije. Društvena regulacija odnosi se na zaštitu bankovne klijentele u smislu održavanja stabilnosti, sigurnosti i zdravlja (engl. health-safety-environment – HSE ili safety-and-soundness) bankarskog sektora i gospodarstva na koje se ono odnosi. Ovaj oblik regulacije uključuje kapitalne zahtjeve, ograničenja u izloženosti banaka, obvezu informiranja na standardiziranoj osnovi te pravila koja se odnose na korporativno upravljanje bankom. Poznatiji je kao prudencijalna regulacija. Pitanja vezana uz financijsku uključenost (tzv. engl. must-serve obligations)


8

graniče s kategorijom društvene regulacije3. Na sličan način Freixas i Santomero (2003) ističu potrebu regulacije zbog održavanja likvidnosti i očuvanja funkcionalnosti sustava plaćanja, sprječavanja nastanka visokih društvenih troškova propasti banaka, njihovog efikasnijeg djelovanja i postizanja drugih ciljeva u interesu društva.

Gomilanje tržišne moći važno je regulatorno pitanje zbog izraženosti sus-tavnog rizika u bankarskom sektoru, nastanka regulatorne zamke uslijed postojanja banaka "prevelikih da bi se prepustile propasti" (engl. too-big-to-fail) te redukcije blagostanja potrošača zbog cijena i troškova financijskih usluga nametnutih od strane predvodnika tržišta te podređenog položaja i poteškoća u poslovanju tržišnih sljedbenika. S druge strane, ukoliko razina konkurencije u sektoru, kao jedna od važnih odrednica bankovne profita-bilnosti, postane razdražljiva, a ne zdrava tj. sektor postane zasićen, smanjuje se razina pojedinačnih dobitaka i otežava izgrađivanje kapitala koji će banke zaštititi od budućih šokova (Bikker, 2008, str. 2). Banke koje ostvaruju gubitak, u pokušaju zaokreta rezultata, mogu poduzimati različite nerazborite poteze i samo ubrzati bančino daljnje financijsko propadanje (Couto, 2002) poput refinanciranja loših klijenata i špekulacija na tržištu u cilju ostvarivanja zarada kojima bi se kompenzirali gubici. Stoga su ekonomska i društvena regulacija u velikoj mjeri konzistentne po pitanju konačnog cilja. Naime, samo konkurentan i stabilan bankarski sektor može umanjiti društvene troškove i biti u funkciji gospodarskog razvitka. Koristi od poslovanja banaka u zdravom konkurentskom okruženju prepoznate su u razvoju inovacija, većem povjerenju štediša i investitora u solventnost banaka, financijskoj stabilnosti i većoj financijskoj uključenosti (grafikon 1).

Grafikon 1. Pozitivni učinci konkurencije na inovacije, solventnost, financijsku stabilnost i financijsku uključenost

0% 100%Konkurencija

Poz

itiv

ni uči

nci

Izvor: Bikker, A. J. (2008) Sizing up Performance Measures in the Financial Services Sector, Tjalling C. Koopmans Research Institute, Discussion Paper Series, No. 36, str. 2.

3 Klasičan primjer je Community Reinvestment Act u SAD-u.


9

Obzirom na obilježja nositelja regulacije ili predstavnika onih zbog čijih se interesa regulacija uvodi postoje javna i privatna regulacija banaka (Dewatripont i Tirole, 1994). Javna regulacija banaka vidljiva je u postojanju različitih regulatornih instrumenata, dok privatna regulacija uključuje indivi-dualizirane i privatno plaćene mehanizme zaštite ulaganja i eksterne kontrole poslovanja banaka poput privatnog osiguranja depozita, procjene kreditnog rejtinga ili analize bankovnog poslovanja.

Javna i privatna regulacija međusobno se ne isključuju, iako primjerice Kane (1995, str. 197) ističe da aktivnosti supervizora češće vode prema poništa-vanju nego što upućuju na tržišno discipliniranje izloženosti banaka prema riziku. Izbor modela regulacije ovisi o rizičnosti financijskih potraživanja, raspršenosti nositelja potraživanja i nedostatku privatnih predstavnika nositelja potraživanja (Dewatripont i Tirole, 1994, str. 36). Tako Dewatripont i Tirole (1994) opravdanost regulacije banaka svode primarno na zaštitu malih, najčešće slabo informiranih i nesofisticiranih deponenata. Problemi nadzora banaka od strane malih deponenata prepoznati u transakcijskim troškovima, naročito pojavi "slijepog putnika", uzrok su potrebe zastupanja ili predstavljanja deponenata od strane javnih institucija ili privatnih organizacija. Ovaj argument regulacije Dewatripont i Tirole (1994, str. 32) nazivaju hipotezom zastupanja ili predstavljanja (engl. representation hypothesis) budući da je regulator u ulozi zastupnika interesa nositelja potraživanja, koji nisu sposobni za direktnu funkciju predstavništva. S problemima nadzora i neinformiranosti povezana je prijetnja "juriša" na banke od strane malih deponenata, sustavnog rizika ili domino efekta i negativnih eksternalija na čitavo gospodarstvo. S druge strane, sustav osiguranja depozita kao mjera prevencije "juriša" ima određene nedostatke koji utiru put razvoju drugih oblika regulatornog interveniranja između ostalog i kapitalnih zahtjeva.

Javna regulacija obuhvaća diskrecijsko i nediskrecijsko djelovanje regulatora. Oba oblika imaju određene prednosti i nedostatke (Dewatripont i Tirole, 1994, str. 193-199). Primjerice, nediskrecijsko djelovanje ili intervencija krut je i mehanicistički oblik regulacije koji može biti manje poželjan u uvjetima u kojima je potreban širi raspon mjera iz domene kriznog menadžmenta, naročito zbog poteškoća vezanih uz uvažavanje i provjeru najčešće kvalita-tivnih informacija na temelju kojih bi regulatori morali donositi odluke. S druge strane diskrecijske mjere ovise o stupnju aktivnosti ili pasivnosti regulatora, a dodatan problem mogu biti politički i pritisci interesnih skupina na regulatora. Oklijevanje u diskrecijskom djelovanju proizlazi iz različitih uloga u kojima se regulatori nalaze – nadzora i intervencije. Propusti u nadzoru i uopće smjeru regulatornog djelovanja mogu izazvati odgodu u intervenciji ili inertnost regulatora budući da bi se takve akcije mogle protumačiti kao njihovo priznanje dijela odgovornosti u razvoju neželjenih pojava. Tako u očekivanju prebacivanja tereta nastalih problema na novu administraciju (poznato kao engl. "not on my watch") ili povoljnog makro-


10

ekonomskog obrata može doći do "kockanja regulatora" (engl. regulatory gambling) (Dewatripont i Tirole, 1994, str. 195).

Primjeri diskrecijskog djelovanja regulatora u pojedinim slučajevima mogu biti poduzimani u rasponu od ograničenja visine kamatne stope na depozite, ograničenja daljnjeg odobravanja kredita, zahtijevanja dodatnog kapitala za pokriće rizičnih plasmana u odnosu na minimalno propisani, zahtijevanja provođenja konzervativnije politike rezervacije, nalaganja prodaje određenog dijela aktive te napuštanja pojedinih operacija ili izuzeće pojedinih banaka od određenih pravila, primjerice onih vezanih uz likvidaciju ukoliko su te banke od sustavnog značaja. Nediskrecijsko djelovanje vidljivo je u propisivanju jednakih minimalnih uvjeta poslovanja za sve objekte regulacije.

Tako regulatorni instrumenti redovito obuhvaćaju (dijelom prema: Mishkin i Eakins, 2005, str. 31-32):

pravila vezana uz osnivanje, aktivnost i opstojnost banaka (otvaranje podružnica, poslovne kombinacije, oduzimanje dozvole za rad, pravila vezana uz likvidaciju) te kompetencije i zakonitost rada upravljačkih struktura (engl. fit and proper),

ograničenja vezana uz izbor i sastav portfelja, dozvoljene poslove, kamatne stope na depozite i raspolaganje depozitima te rast bankovnog posredništva,

obveze vezane uz osiguranje depozita,

regulaciju bankovnog ponašanja i upravljanja rizicima kroz kapitalne zahtjeve,

obveze vezane uz javnu objavu informacija,

nadzor usklađenosti banaka s normama opreznosti i stabilnosti poslovanja banaka od strane regulatora,

zaštitu potrošača i tržišnog natjecanja.

Prema Freixas i Rochet (1997, str. 258) regulatorni instrumenti mogu podrža-vati koncept regulacije strukture (engl. regulation of structure) ili koncept regulacije ponašanja (engl. regulation of conduct) banaka. Primjerice, kvali-ficiranost za obavljanje određenih aktivnosti pripada prvom, dok dopuštenost ponašanja u izabranim aktivnostima poput regulacije kroz kapitalne zahtjeve pripada drugom konceptu regulacije.

Nadalje, Tchana Tchana (2008) regulatorne instrumente raspoređuje u tri kategorije: mjere koje utječu na bankovne bilance (poput kapitalnih zahtjeva, ograničenja sastava aktive, obvezne rezerve i rezerve za likvidnošću), mjere koje utječu na strukturu bankarskog sektora (mjere vezane uz dozvoljene poslove i zaštitu tržišnog natjecanja) i mjere koje utječu na ponašanje vlasnika i menadžera (riziku podešeno osiguranje depozita, zahtjevi za javnom objavom informacija i supervizija).


11

S obzirom na ciljanje dalekosežnosti regulacijskih učinaka postoje makropru-dencijalna i mikroprudencijalna regulacija banaka (Borio, 2003). Mikro-prudencijalna regulacija temelji se na regulaciji pojedinačne banke, dok makroprudencijalna regulacija ima za cilj očuvanje stabilnosti bankarskog sektora te općenito financijsku stabilnost. Iako je regulacija banaka per se u funkciji postizanja makroekonomskih ciljeva i stabilnosti bankarskog sektora, regulacijski učinci mikroprudencijalne regulacije koja zanemaruje sustavni rizik, vremensku dimenziju rizika, kroz-sekcijsku (prostornu) dimenziju rizika, sinkroniziranost bankovnog djelovanja tj. zajedničku izloženost te cikličnost gospodarstva, na agregatnoj razini mogu biti bitno drugačiji od namjeravanih.

Specifičnosti makro i mikroprudencijalne dimenzije regulacije prikazane su u tablici 1, dok iscrpan popis stvarnih i potencijalnih (predloženih) makropru-dencijalnih instrumenata dan u Galati i Moessner (2011, str. 10) između ostalog uključuje:

uvažavanje cikličke komponente u metodama mjerenja rizika,

upotrebu protucikličkih računovodstvenih standarda, razvijanje sustava dinamičkih rezervacija te javnu objavu o izloženosti rizicima u području financijskog izvještavanja,

protucikličke kapitalne zahtjeve,

zahtjeve za likvidnošću i smanjenjem rizika refinanciranja kroz ograničenja koncentracije, ograničenja izloženosti prema određenoj valuti u smislu izvora financiranja u stranoj valuti te valutnom riziku otvorene pozicije uz zahtijevanje rezervi likvidnosti u stranoj valuti,

konzervativnije postavljanje maksimalno dopuštene razine poka-zatelja odobrenog kredita spram kolaterala (engl. loan-to-value ratio), konzervativnije načine procjene vrijednosti kolaterala te ograničenja u odobravanju kredita temeljem porasti vrijednosti kolaterala,

ograničenja rasta u izloženostima svakoj pojedinoj vrsti kredita,

regulaciju sustava kompenzacija temeljenih na postignućima u rezultatima,

restrikcije u pogledu distribucije zarada ograničavanjem isplata dividendi u razdobljima ekspanzije,

zahtijevanje dodatnih mehanizama osiguranja poput kontingencijskog kapitala i financiranja sustava osiguranja depozita premijama koje odgovaraju razini sistemskog rizika te individualnog rizika proma-trane banke,

restriktivnija pravila oko zatvaranja banaka.


12

Tablica 1. Specifičnosti makroprudencijalne i mikroprudencijalne regulacije – usporedni prikaz

Perspektiva Makroprudencijalna Mikroprudencijalna

Neposredan ciljograničiti poremećaj financijskog sustava

ograničiti poremećaj pojedinačnih institucija

Krajnji cilj

izbjegavanje makroekonomskih troškova povezanih s financijskom

nestabilnošću (BDP)

zaštita potrošača (investitora / deponenata)

Model ili obilježje rizika(dijelom) endogen (ovisan o

kolektivnom ponašanju)

egzogen (neovisan od pojedinačnog ponašanja

agenata)Korelacije i uzajamne izloženosti među institucijama

značajne irelevantne

Podešavanje prudencijalnih kontrola

u smislu sistemskog poremećaja / rizika: od gore

prema dolje (engl. top-down)

u smislu rizika pojedinačnih institucija: od

dolje prema gore (engl. bottom-up)

Izvor: Borio, C. (2003) Towards a Macroprudential Framework for Financial Supervision and Regulation? Bank for International Settlements, Working paper, No. 128, February, str. 2 & Galati, G. i Moessner, R. (2011) Macroprudential policy – A Literature Review, Bank for International Settlements, Working paper, No. 337, February, str. 7.

Prema stupnju javne regulacije može postojati ili izostati reguliranost određenih poslova, usluga i institucija (primjerice agencija za procjenu kreditnog rejtinga). Slobodno bankarstvo (engl. free banking) oblik je izostanka regulacije ili primjene koncepta laissez-faire-a. Na razini sektora koji se regulira mogu se koristiti i termini financijske represije, deregulacije (financijske liberalizacije) i reregulacije (ponovna regulacija). Pregled raznolikosti pojmovnog određenja i podvrsta ovih pojavnih oblika razvidan je iz Kundid (2010).

U svakom slučaju, u razdoblju najrestriktivnije regulacije, između Drugog svjetskog rata i 1980-ih, u kojem se na različite načine ograničavalo konkurenciju (npr. kroz ograničavanje ulaska u bankarsku djelatnost i širenje poslovanja te ograničavanje cjenovne konkurencije kroz plafoniranje kamatnih stopa) bankarski sektor bio je najstabilniji (Prescott, 2001, str. 36). Od 1945-1971. zabilježena je samo jedna bankarska kriza u svijetu (Allen i Carletti, 2008, str. 1).

S druge strane, gubici izazvani propašću banaka u 1980-ima, kada započinje deregulacijski proces u financijsko – servisnoj industriji, izjednačeni su s onima u razdoblju od 1865-1930. (Dionne, 2003, str. 3). I iako se troškovi aktualne globalne financijske krize nastale neposredno nakon Velike modernizacije bankarske djelatnosti tek procjenjuju, obzirom na uočene učinke krize, za očekivati je da će procjene nadmašiti one iz ranijih kriznih epizoda.


13

3. Teorijska tumačenja neučinkovitosti bankovne regulacije –temeljni koncepti iz teorije ekonomske regulacije

Regulacija banaka ima za cilj reducirati problem negativne selekcije i moralnog hazarda od strane banaka kao objekata regulacije. No, pojedini regulatorni instrumenti ili šire, regulatorni režimi, mogu dovesti do različitih oblika hazarderskog ponašanja objekata regulacije i drugih neželjenih efekata.

Postoji nekoliko općenitih teorijskih tumačenja neučinkovitosti regulatornih procesa u ostvarivanju postavljenih ciljeva, a mogu se svrstati u dvije temeljne skupine:

inicijalne namjerne ili slučajne propuste prilikom strukturiranja regulatornih instrumenata i regulatornog propisivanja te

akcije objekata regulacije kojima se žele izbjeći regulatorna opterećenja ili utjecati na sadržaj novog regulatornog propisivanja.

Teorija zarobljavanja tj. modeli regulatorne i političke zamke predstavljaju inicijalne propuste u regulatornom propisivanju, dok model regulatornog otpora, regulatorna arbitraža i regulatorni kompromis objašnjavaju ne-učinkovitosti regulacije uslijed akcija objekata regulacije.

Prema konceptu privatnog interesa, kojem su u teorijskom smislu temelje postavili Stigler (1971) i Posner (1974), regulacija može biti strukturirana na način da privatni ciljevi određenih interesnih skupina (regulatora, objekata nadzora i skupina usko povezanih s njima poput političkih struktura) imaju primat pred društvenim interesima. U ekonomskoj teoriji regulacije ovo je poznato i kao teorija zarobljavanja ili regulatorna zamka (Stigler, 1971), gdje u najužem smislu "poduzeća koja se reguliraju žele zarobiti svog regulatora kako bi mogla postići sve koristi od regulacije" (Miller i VanHoose, 1997, str. 254).

S druge strane, nedjelotvornost regulatornog propisivanja može biti uzrokovana akcijama objekata regulacije, kojima se želi izbjeći regulatorno opterećenje (regulatorni otpor ili dijalektika i regulatorna arbitraža) ili utjecati na sadržaj novog regulatornog propisivanja (regulatorni kompromis ili dijalog). Inicijative na strani regulatora ili objekata regulacije, koje polaze od privatnih ciljeva tako mogu voditi prema udaljavanju od društvenih ciljeva postavljenih pred regulatorne autoritete.

Regulatorna ili politička zamka (engl. regulatory ili political capture) objašnjava nefunkcionalnost regulatornog djelovanja kroz pojavu (samo)za-robljavanja regulatora. Naime, regulatorna intervencija u bankarski sektor kroz jedan element "sigurnosne mreže", zbog pogrešnih pobuda ili pritisaka od strane objekata regulacije, može nametnuti potrebu uvođenja novih ili proširiti opseg postojećih oblika jamstava državnih institucija. Kao primjer


14

proširivanja opsega postojećih oblika jamstava mogu poslužiti prognoze o konsolidaciji bankarskog sektora zbog izraženih troškova usklađivanja banaka s regulacijom kroz kapitalne zahtjeve (Kupiec, 2007), što dovodi po pojave banaka "prevelikih da bi se prepustile propasti". Pojam političke zamke koristi se kada je naglasak na kreiranju regulacije koja podržava privatne interese vladajućih političkih struktura ili interese određenih društvenih skupina od kojih vladajući mogu uživati političku potporu (Barth et al., 2006, str. 41).

Ukratko, regulatorna zamka javlja se kada je upotreba regulacije u funkciji privatnih interesa objekata regulacije tj. regulatorni autoriteti se koriste kako bi se promovirali interesi banaka umjesto postizanja općeg blagostanja (Barth et al., 2006, str. 42) i to najčešće lobiranjem prilikom samog formuliranja zakona (što vodi ka tzv. regulatornom kompromisu)4.

I sami regulatori mogu zarobljavati sustav kojem pripadaju budući da znaju poduzimati takve akcije kojima će opravdavati postojanje te proširivati moć i sredstva za svoje djelovanje. Stoga, da bi bili učinkoviti regulatori moraju biti neovisni od političkog upletanja i interesa industrije koju nadziru (Dionne, 2003, str. 28).

Višestruki problemi agencije ili zastupanja uočeni na relacijama banke – bankovna klijentela, banke – regulatori, banke – tržište, regulatori – političari te političari – javnost utemeljeni u klasičnim problemima asimetričnih informacija tj. negativne selekcije i moralnog hazarda, uzrok su mogućih propusta u smjeru regulatornog djelovanja, ustanovljenih regulatornih instrumenata te učinaka koje regulacija može polučiti (shema 2).

Postojanje korupcije (ovdje u smislu lobiranja) koje primarno vodi prema ostvarenju privatnih interesa određenih skupina ili centara moći znači iskorištavanje propusta u funkcionalnosti tržišta (asimetričnih informacija) s ciljem usmjeravanja alokacije resursa na način koji je društveno subopti-malan.

Ipak, širi društveni kontekst prepoznat u razvijenosti i kvaliteti institu-cionalnog okruženja jedne zemlje, nezavisnosti medija, slobodi sudstva i snazi pravne države, razvijenosti tržišnog discipliniranja, tehnologije te infor-macijske infrastrukture uzrok su, a često i posljedica određenog stupnja bankovnog djelovanja u javnom interesu (Barth et al., 2006).

Regulatorna dijalektika ili model otpora (engl. regulatory dialectic ili regulatory struggle) stavlja naglasak na nedjelotvornost regulatornih propisivanja zbog kreativnosti objekata regulacije u osmišljavanju načina da se zaobiđe regulatorno opterećenje ("regulatorni porez"), što potencira nove oblike regulatornih propisivanja.

4 Više o teorijskim aspektima regulatorne zamke te razlikama između korupcije i lobiranja kao načina operacionalizacije regulatorne zamke može se naći u: Boehm (2007).


15

Shema 2. Okvir bankovne regulacije

Izvor: Barth, J. R., Caprio, G. Jr. i Levine, R. (2006) Rethinking Bank Regulation: Till Angels Govern. Cambridge University Press: New York, str. 6.

Regulatorna dijalektika ili igra regulacije odvija se između regulatora i objekata regulacije. Kane (1977, str. 56) drži da se "konflikt dijalektike može riješiti na brojne načine, ali rijetko prije nego što države dožive razorni ciklus političko-ekonomskih reakcija. Tipično, birokratske kontrole i tržišne adaptacije međusobno se progone stvarajući dodatne probleme, konfrontacije i troškove za čitavo društvo". Naime, "igra regulacije" traje budući da regulatorna propisivanja idu u smjeru dobivanja posljednje bitke umjesto pripreme za novi rat (Barth et al., 2006, str. 43).

Ukratko, neželjeni učinci regulatornih mjera u modelu regulatornog otpora posljedica su zanemarivanja moguće prilagodbe u ponašanju onih na koje se mjera odnosi, a koja osigurava evaziju od nametnutih regulatornih opterećenja. Šire tumačenje kontinuiteta pojave neadekvatnosti regulatornog propisivanja daju Jensen i Meckling (1994) koji prirođenu snalažljivost i


16

dosjetljivost ekonomskih agenata pretpostavljaju, u ekonomskim modelima, redovito zastupljenoj pretpostavci racionalnog, ekonomskog ponašanja ljudi s ciljem isključivog maksimiziranja vrijednosti novca. Jensen i Meckling (1994) ističu da pojedinci kreativno odgovaraju na prilike iz okruženja i rade na slabljenju ograničenja, koja im brane da rade ono što žele te da je najčešća pogreška analize i projiciranja ljudskog ponašanja ne uzimanje u obzir njihove spremnosti na supstituciju. Također kritiziraju pojam javnog interesa ili preferencija budući da organizacije ili skupine pojedinaca ne mogu imati preferencije tj. drže da samo pojedinci mogu imati preferencije (Jensen i Meckling, 1994).

Nastavno na problematiku modela otpora, u svom tumačenju irelevantnosti regulatornog kapitala za bankovnu stabilnost Bhattacharya (2005, str. 3) upozorava da se "često zaboravlja da su tržišni zakoni gotovo srodni prirodnim zakonima te da svaki pokušaj narušavanja takvih zakona vodi tržište da na alternativne načine dostigne ekvilibrij". Stoga, "postignuća regulatora iz prošlosti nisu jamstvo budućeg uspjeha" (Estrella, 1998, str. 191). Naime financijski sustav je dinamičan sustav u kojem su funkcije stabilne, a modaliteti pružanja tih funkcija podložni promjenama (Merton, 1995, str. 23). Zbog tog dinamizma, traganje i usmjeravanje prema optimalnoj regulaciji čini ostatak vremena ispunjen manjim ili većim žrtvama (Kundid, 2010, str. 129). S tim u svezi, u povijesnoj perspektivi uočljiva je ciklička izmjena različitih razina ili stupnjeva regulacije (prototipovi ponašanja) tj. kretanje od regulacije prema liberalizaciji i od liberalizacije prema reregulaciji (shema 3). U svakom slučaju, pojava financijske krize uvijek ima snažan utjecaj na izmjenu regulatornog okruženja.

Regulatorni kompromis ili dijalog predstavlja dogovor ili arbitriranje između regulatora i najčešće objekata regulacije tijekom kreiranja i donošenja određenih oblika regulatornih propisivanja. To je kompromis u načinu formuliranja regulacije između onih na koje se regulacija neposredno primjenjuje i odnosi te može uključivati i dijalog između različitih regulatornih tijela jedne zemlje ili regulatornih tijela pojedinih zemalja i nadnacionalnih autoriteta. Primjerice Herring (2007) ističe da je sama struktura jamstvenog kapitala predložena u Baselu I. rezultat kompromisa između različitih stavova središnjih banaka zemalja članica Baselskog odbora.

Tako su se definiranjem osnovnog kapitala uvažile preferencije Njemačke, uključivanjem dugoročnih dužničkih instrumenata u dopunski kapital želje Francuske, ograničenjem uključivanja rezervacija za gubitke po plasmanima želje SAD-a, a uključivanjem nerealiziranih kapitalnih dobitaka prijedlozi Japana (Herring, 2007, str. 413). Ovo posljednje tj. uključivanje nerealiziranih kapitalnih dobitaka u kapital se upravo u vremenima financijske krize pokazalo kao veliki nedostatak i izvor gubitaka, naročito kod financijske imovine vrednovane na temelju modelskih relacija (Ercegovac i Kundid, 2010). Osim toga, regulatorni dijalog moguć je u postupku supervizije bankovnog poslovanja, pri čemu regulator može tražiti dodatna pojašnjenja,


17

odobriti ili naložiti poboljšanja u određenim procesima – primjerice modelima ili metodologiji mjerenja rizika od objekata nadzora (u sklopu primjerice drugog stupa Basel II.).

Shema 3. Dinamizam razine regulacije financijskog sustava

Izvor: Kundid, A. (2010) Regulacija, deregulacija i reregulacija u evoluciji financijskog sustava i kontinuitetu financijskih kriza poglavlje u knjizi: Financije danas – dijagnoze i terapije (ur. Vidučić, Lj., Ivanov, M. i Pečarić, M.), Ekonomski fakultet Split & Ekonomski fakultet Zagreb, str. 130.

Regulatorna arbitraža svojevrstan je oblik izbjegavanja regulatornog opterećenja na način da se iskorištavaju propusti u sadržaju ili načinu na koji je formuliran pojedini regulatorni instrument. Regulatorna arbitraža predstavlja odstupanje poslovne prakse banaka od pristupa uvaženog od strane regulatora, koji i sami arbitriraju između različitih rješenja za pojedine segmente za koje vrše regulatorno propisivanje (Janson, 2002). Mogu dovesti do regulatorne dijalektike, iako regulatorna arbitraža ne mora biti uzrokovana posebnom kreativnošću objekata regulacije, u ovom slučaju arbitrirajućih banaka, već samo propustima uočenim u sadržaju regulatornog propisivanja.

4. Alternativna tumačenja neučinkovitosti bankovne regulacije

Pored zaključaka teorije ekonomske regulacije, moguće je istaknuti i nekoliko praktičnih uzročnika neefikasnosti bankovne regulacije ili bolje rečeno probleme prisutne u operacionalizaciji i provedbi regulatornih mjera u praksi.

Prvo, nerijetko se ističe problem bolje osposobljenosti zaposlenika banaka (objekata regulacije), prepoznate u sposobnostima adaptacije regulatornim


18

zahtjevima, u odnosu na zaposlenike u regulatornim institucijama. Obzirom da banke vrlo često imaju privlačnije uvjete rada, zamjetan je trend ili problem migracije iskusnih i kompetentnih zaposlenika supervizorskih odjela u banke. Na taj način, regulatori gube dragocjeno iskustvo i know-how svojih zaposlenika koje se stječe godinama. Osim toga, pretpostavlja se da je motiviranost za rad, ažurnost i promptnost reakcija te inovativnost u rješavanju postavljenih zadataka izraženija na dobro plaćenim radnim pozicijama u bankama, naročito ako se radi o bankama u privatnom vlasništvu, nego u državnim tijelima. Stoga se regulatori učestalo prozivaju zbog svojih sporih reakcija ili intertnosti na događaje iz okruženja, bilo da su posljedica neznanja, propusta ili odgode u intervenciji zbog motiva objašnjenih u sklopu pojave "regulatornog kockanja". No, pojedini autori čak zagovaraju tezu da su u određenim razdobljima regulatorni autoriteti služili kao žrtvena janjad (Dewatripont i Tirole, 1994, str. 196). Drugi (Miller i VanHoose, 1997, str. 229-230) ističu problem usklađivanja regulatornih ciljeva koji znaju biti suprotstavljeni ili se preklapati, budući da je primjerice, efikasniji i konkurentniji bankarski sektor često nestabilniji i rizičniji te obratno. Otvoreno ostaje i pitanje konzistentnosti i interakcije između različitih regulatornih instrumenata, budući da se učinci od njihove primjene najčešće izolirano analiziraju (Bhattacharya et al., 1998; Summer, 2003).

Nadalje, usprkos različitim oblicima izbjegavanja regulatornog opterećenja, regulatorne troškove, iako potencijalno minimizirane i dalje snose objekti regulacije. Herring i Santomero (1996, str. 36-38) razlikuju najmanje četiri vrste regulatornih troškova: 1) direktne troškove poput naknada, zahtijevanih rezervi i poreza te indirektne troškove poput 2) poremećaja u tržišnim cijenama izazvanih prilagodbama objekata regulacije određenim regulatornim mjerama, 3) transfera bogatstva između privatnih pojedinaca kroz favoriziranje jednih na uštrb drugih i 4) transfera bogatstva od poreznih obveznika prema sudionicima financijskog tržišta kroz podcijenjenost jamstava državnih institucija u odnosu na preuzete rizike. Direktni troškovi regulacije nerijetko se prevaljuju na bankovnu klijentelu tj. kompenziraju prihodnom efikasnošću, a tek rijetko internaliziraju kroz povećanu troškovnu učinkovitost u bankovnom poslovanju. Stoga, ponekad uzrok neučinkovitosti bankovne regulacije treba tražiti u tipičnom ponašanju objekata regulacije u okolnostima povećanih regulatornih opterećenja, a koje odlikuje kompe-nzacija regulatornih troškova povećanjem prilika za ostvarenje profita, kroz rast volumena i/ili cijene financijskih proizvoda, njihov izmijenjeni ili inovirani sadržaj. I dok bi se financijsko inoviranje moglo smatrati primjerom regulatornog otpora, povećanje količine i cijene pružanja određene financijske usluge zbog eksternalizacije regulatornih troškova, najčešći je odgovor banaka na regulatorne mjere, koji uglavnom doprinosi uvećanju rizika u bankovnom poslovanju. Iz praktičkih razloga optimalna razina regulacije ostaje svojevrstan kompromis između maksimalizacije stabilnosti, efikasnosti i povjerenja u sustav te minimiziranja eksplicitnih (direktnih) i implicitnih (indirektnih) regulatornih troškova (Kundid, 2010, str. 128). U konačnici,


19

postoji bojazan da će objekti regulacije sa svakim novim regulatornim propisivanjem biti sve više fokusirani na regulatora i prilagodbu regulatornim standardima, bilo kozmetičku ili stvarnu, dok će njihovi dioničari i drugi dionici pasti u drugi plan (Slattery i Nellis, 2011, str. 412), a reperkusije takve pojave nije teško zamisliti.

Neujednačenost regulacije među državama različite razvijenosti gospodarskog i pravnog sustava u uvjetima globaliziranih kapitalnih tijekova i bankarskih aktivnosti van nacionalnih granica, dodatan je izvor neučinkovitosti naciona-lnog regulatornog propisivanja, zbog problema prekogranične regulatorne arbitraže (engl. cross border regulatory arbitrage), ali i provedbe nacionalnih ex post regulativnih zahvata. Odnosno, "banke su globalne u svom životu, a nacionalne u svojoj smrti ili spašavanju od smrti" (Mervyn King, guverner engleske središnje banke, prema: Moshirian, 2011, str. 510).

Problem neujednačenosti nacionalnih regulatornih mjera stoga ide u prilog zagovornicima globalne financijske regulacije, koji ga nerijetko koriste kao ključni argument u obrani ili promicanju svojih stavova (Moshirian, 2011).

5. Zaključna razmatranja

Regulacija banaka treba biti u cilju maksimiziranja općeg dobra od bankovnog djelovanja – podupiranja održivog gospodarskog razvoja kroz efikasnu alokaciju kapitala, sprječavanja propasti banaka i bankarskih kriza te stvaranja i održavanja povjerenja u stabilnost sektora kod bankovne klijentele, naročito malih, slabo informiranih deponenata. U tom smjeru razvijaju se različiti modaliteti regulacije te je bankarska djelatnost među najdetaljnije reguliranim segmentima tržišnih ekonomija.

Zbog internacionalizacije u poslovanju banaka pojedini oblici regulacije bivaju predmetom usklađivanja i na nadnacionalnoj razini. S druge strane, pojava bankarskih kriza redovito servira rasprave o neuspješnosti regulatora u ostvarivanju povjerene mu zadaće pri čemu uzajamnost odnosa bankarskog sektora i cjeline gospodarstva često zamagljuje odgovor na pitanje ograničenja, slabosti, odgovornosti i krivnje regulatora za učinjeno i propušteno za učiniti. Pored neučinkovitosti aktualizira se i problematika nedovoljne razine bankovne regulacije. I dok konstatiranje nedovoljne razine bankovne regulacije, obično vodi prema reregulatornim procesima, razumijevanje uzroka trajne neučinkovitosti bankovne regulacije ključno je u nastojanju izbjegavanja razdoblja pod-reguliranosti i pre-reguliranosti bankarskog sektora.

Pozivajući se na pristup "propusta regulatora" tj. teoriju ekonomske regulacije, u radu se prezentiraju dozvoljene, kako unaprijed osmišljene tako i nenamjerne akcije objekata regulacije i samih regulatora, koje umanjuju učinkovitost regulatora u ostvarenju zadanih ciljeva. S tim u svezi, obrađuje se problematika regulatorne zamke, regulatornog otpora te pojave


20

regulatornog kompromisa i arbitraže, ali i ističu praktični problemi u operacionalizaciji regulatornog nadzora poput deficitarnosti znanja regulato-rnih predstavnika u usporedbi sa zaposlenicima objekata regulacije, problema ujednačavanja regulacije među državama različite razvijenosti gospodarskog i pravnog sustava u uvjetima globaliziranih kapitalnih tijekova, problema linearnog regulatornog propisivanja (engl. one size fits all), pojave kockanja regulatora i eksternalizacije regulatornih troškova na bankovnu klijentelu kao prototipa odgovora objekata regulacije na postavljena regulatorna opterećenja.

U konačnici, često se ističe da je većina bankarskih, financijskih i gospoda-rskih kriza u velikoj mjeri uzrokovana moralnim hazardom gospodarskih subjekata, odnosno da je posljedica krize morala. Stoga, utemeljena na zaključcima teorije ekonomske regulacije, u posljednje vrijeme raste spoznaja o potrebi razvoja regulacije u smjeru manje detaljnog tehničkog propisivanja te pobuđivanja inicijativa za odgovornijim ponašanjem nositelja upravljačkog procesa u bankama. Ipak, evidentno je da svojim skrivenim pobudama, djelima i propustima odgovornost za krize, bez obzira na zadanu ideologiju ili pripadajući regulatorni režim, u velikoj mjeri snose ne samo predstavnici objekata regulacije, već i sami regulatori. Stoga, uspješnu regulaciju ne odlikuje samo sposobnost usmjeravanja i nadziranja objekata regulacije, razumijevanje razloga za njihove akcije i pretpostavljanje načina njihove prilagodbe na nova regulatorna propisivanja, nego i sposobnost regulatora da nadzire samog sebe. U tom smislu čini se logičnim postaviti pitanje: tko regulira regulatora? To ujedno znači odgovoriti na pitanje: tko artikulira i inicira potrebu za određenom regulatornom reformom, trendom ili instrume-ntom te tko može udovoljiti toj potražnji?

Reference

1. Allen, F. i Carletti, E. (2008) Financial System: Shock Absorber or Amplifier?, Bank for International Settlements, Working paper, No. 257, July.

2. Barth, J. R., Caprio, G. Jr. i Levine, R. (2006) Rethinking Bank Regulation: Till Angels Govern. Cambridge University Press: New York.

3. Bhattacharya, S., Boot, A. W. A. i Thakor, A. V. (1998) The Economics of Bank Regulation, Journal of Money, Credit and Banking, Vol. 30, No. 4, November, str. 745-770.

4. Bhattacharya, H. (2005) Irrelevance of Bank Capital Regulation: Return to the Generic Behavior of Capital. Dostupno na: http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=803145 [1. rujna 2010.]

5. Bikker, J. A. (2008) Sizing up Performance Measures in the Financial Services Sector, Tjalling C. Koopmans Research Institute, Discussion Paper Series, No. 36.


21

6. Boehm, F. (2007) Regulatory Capture Revisited – Lessons from Economics of Corruption, Working paper, June. Dostupno na: www.icgg.org [15. studenog 2013.]

7. Borio, C. (2003) Towards a Macroprudential Framework for Financial Supervision and Regulation? Bank for International Settlements, Working paper, No. 128, February.

8. Calem, P. i Rob, R. (1999) The Impact of Capital-Based Regulation on Bank Risk-Taking, Journal of Financial Intermediation, Vol. 8, No. 4, str. 317-352.

9. Caprio, G. Jr. (1997) Safe and Sound Banking in Developing Countries: We're Not in Kansas Anymore, The World Bank, Policy Research Working Paper, No. 1739, March.

10. Couto, R. L. R. (2002) Framework for the Assessment of Bank Earnings, Bank for International Settlements, Financial Stability Institute Award 2002 Winning Paper, September.

11. Dewatripont, M. i Tirole, J. (1994) The Prudential Regulation of Banks. The MIT Press: USA.

12. Diaz-Alejandro, C. (1985) Good-Bye Financial Repression, Hello Financial Crash, Journal of Development Economics, Vol. 19, No. 1/2, str. 1-24.

13. Dionne, G. (2003) The Foundations of Banks’ Risk Regulation: A Review of the Literature, HEC Montreal, Working paper, No. 03-08, December.

14. Dragomir, L. (2010) European Prudential Banking Regulation and Supervision: The Legal Dimension. Routledge Taylor & Francis Group, Routledge Research in Finance and Banking Law: Oxford & New York.

15. Ercegovac, R. i Kundid, A. (2010) Modelski pristup fer vrijednosti korporativnih obveznica u Republici Hrvatskoj, Računovodstvo i financije, Vol. 56, No. 6, str. 76-80.

16. Estrella, A. (1998) Formulas or Supervision? Remarks on the Future of Regulatory Capital, Federal Reserve Bank of New York, Economic Policy Review, October, str. 191-200.

17. Freixas, X. i Rochet, J. – C. (1997) Microeconomics of Banking. The MIT Press: USA.

18. Freixas, X. i Santomero, A. M. (2003) An Overall Perspective on Banking Regulation, UPF, Economics and Business Working Paper, No. 664, March. Dostupno na: http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=387140 [26. lipnja 2012.]

19. Galati, G. i Moessner, R. (2011) Macroprudential policy – A Literature Review, Bank for International Settlements, Working paper, No. 337, February.

20. Greenbaum, S. I. i Thakor, A. V. (2007) Contemporary Financial Intermediation. 2nd ed. Elsevier: USA.


22

21. Hellmann, T. F., Murdock, K. C. i Stiglitz, J. E. (1998) Liberalization, Moral Hazard in Banking, and Prudential Regulation: Are Capital Requirements Enough?, Graduate School of Business, Stanford University, Working paper, No. 1466R.

22. Henderson, M. T. i Spindler, J. C. (2012) Why Bank Regulation Failed … and Will Probably Continue to Fail. Draft. Dostupno na: www.utexas.edu [15. studenog 2013.]

23. Herring, R. J. (2007) The Rocky Road to Implementation of Basel II in the United States, Atlantic Economic Journal, Vol. 35, No. 4, str. 411-429.

24. Herring, R. J. i Santomero, A. M. (1996) The Role of the Financial Sector in Economic Performance, The Wharton School University of Pennsylvania, Working paper, No. 95-08, July.

25. Janson, N. (2002) Regulating Bank Capital: The Result of a Market Failure or of a Regulation Failure? Dostupno na: http://mises.org/pdf/asc/2002/ASC8-Janson.pdf [12. prosinca 2011.]

26. Jensen, M. C. i Meckling, W. H. (1994) The Nature of Man, Journal of Applied Corporate Finance, Vol. 7, No. 2, Summer, str. 4-19.

27. Kane, E. J. (1977) Good Intentions and Unintended Evil: The Case Against Selective Credit Allocation, Journal of Money, Credit and Banking, Vol. 9, No. 1, Part 1, February, str. 55-69.

28. Kane, E. J. (1995) Difficulties of Transferring Risk-Based Capital Requirements to Developing Countries, Pacific-Basin Finance Journal, Vol. 3, No. 2/3, str. 193-216.

29. Kundid, A. (2010) Regulacija, deregulacija i reregulacija u evoluciji financijskog sustava i kontinuitetu financijskih kriza poglavlje u knjizi Financije danas – dijagnoze i terapije (ur. Vidučić, Lj., Ivanov, M. i Pečarić, M.), Ekonomski fakultet Split & Ekonomski fakultet Zagreb, str. 123-141.

30. Kundid, A. (2013) Primjerenost kapitalnih zahtjeva za stabilnost bankarskog sektora. Doktorska disertacija. Ekonomski fakultet: Split.

31. Kupiec, P. H. (2007) Financial Stability and Basel II, Annals of Finance, Vol. 3, No. 1, str. 107-130.

32. Merton, R. C. (1995) A Functional Perspective of Financial Intermediation, Financial Management, Vol. 24, No. 2, str. 23 – 41.

33. Miller, L. R. i VanHoose, D. D. (1997) Moderni novac i bankarstvo. 3 izd. MATE: Zagreb.

34. Mishkin, F. S. i Eakins, S. G. (2005) Financijska tržišta + institucije. 4 izd. MATE: Zagreb.

35. Moosa, I. A. (2010) Basel II as a Casualty of the Global Financial Crisis, Journal of Banking Regulation, Vol. 11, No. 2, str. 95-114.

36. Moshirian, F. (2011) The Global Financial Crisis and the Evolution of Markets, Institutions and Regulation, Journal of Banking & Finance, Vol. 35, No. 3, str. 502-511.


23

37. Posner, R. A. (1974) Theories of Economic Regulation, The Bell Journal of Economics and Management Science, Vol. 5, No. 2, Autumn, str. 335-358.

38. Prescott, E. S. (2001) Regulating Bank Capital Structure to Control Risk, Federal Reserve Bank of Richmond Economic Quarterly, Vol. 87/3, Summer, str. 35-52.

39. Santos, J. A. C. (2001) Bank Capital Regulation in Contemporary Banking Theory: A Review of the Literature, Financial Markets, Institutions & Instruments, Vol. 10, No. 2, str. 41-84.

40. Slattery, D. i Nellis, J. G. (2011) Rethinking the Role of Regulation in the Aftermath of the Global Financial Crisis: The Case of the UK, Panoeconomicus, Vol. 58, No. 3, str. 407-423.

41. Stigler, G. J. (1971) The Theory of Economic Regulation, The Bell Journal of Economics and Management Science, Vol. 2, No. 1, Spring, str. 3-21.

42. Summer, M. (2003) Banking Regulation and Systemic Risk, Open Economies Review, Vol. 14, No. 1, str. 43-70.

43. Tchana Tchana, F. (2008) Regulation and Banking Stability: A Survey of Empirical Studies, Munich Personal RePEc Archive, Paper No. 9298, May.

financije nakon krize forenzika, etika i održivost

Documents