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Al saludar la realización de este oportuno Simposio “Descentralización y
Autonomías Políticas: Una Visión de País”, y a su organizadores, el Gobierno del
Estado Carabobo y el Vicerrectorado Académico de la Universidad de Carabobo,
quiero decirle a todos los presentes: Nada más justo que este evento le rinda
Homenaje al Dr. Ramón J. Velásquez, quien siempre ha afirmado que la
descentralización es la verdadera revolución del siglo XX.
Ramón J. Velásquez fue. hace 26 años, el primer presidente, de la Comisión
Presidencial para la Reforma del Estado, conocida como la COPRE, organización
desde donde se promovió y diseño la reforma y modernización del Estado y se
planteó la elección directa de gobernadores y alcaldes, contando también con los
aportes de Arnoldo José Gabaldón y el historiador Germán Carrera Damas.
Por cierto, se habla mucho sobre la ausencia de un proyecto de país en Venezuela.
En la propuestas de la COPRE sobre descentralización hay un proyecto de país, pero
lamentablemente esta archivado, por la falta de memoria histórica que nos
caracteriza.
A veces hablamos de futuro como si partiéramos de cero , hoy vamos hablar sobre la
descentralización y la autonomía de los estados y no podemos seguir cayendo en el
falso dilema histórico, refugiándonos en la gloria de nuestros antepasados para no
asumir con firmeza el reto de construir un mejor futuro.
En el año 2011 se conmemora en Venezuela el Bicentenario de la Independencia. Este
evento ocupa un lugar central en la historia política de los países latinoamericanos que
en 1810 comenzaron a tomar en sus propias manos su destino político y constitucional,
dando un empuje decisivo al desarrollo de un derecho constitucional emancipador y
moderno.
Inspirándose en el triunfo de la soberanía popular en las revoluciones norteamericana y
francesa, los movimientos independentistas en América Latina llevaron a cabo cambios
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jurídico-políticos de suma importancia. En las asambleas constituyentes se discutieron
con pasión formas de gobierno que combinan legitimidad y efectividad, las ventajas y
desventajas respectivas del carácter unitario o federal de la organización del poder
político, de la separación de poderes, de la igualdad entre los hombres, y de la propia
identidad de las entidades políticas autónomas que surgieron de la guerra de
independencia. Estos debates han tenido repercusiones relevantes hasta la presente
época.
Doscientos años después de la independencia, la democracia, los derechos humanos y el
Estado de Derecho todavía no están sólidamente arraigados en muchos países
latinoamericanos, entre ellos Venezuela. Decenios de dictaduras e intervenciones
caudillistas y militares, altos niveles de pobreza y corrupción, y una endémica debilidad
institucional han marcado una realidad política y social que en diversos aspectos parece
bastante remota de los grandes ideales del movimiento independentista del siglo XIX.
Por ello, hoy se vuelve de nuevo a discutir vivamente acerca de los conceptos básicos de
la democracia y el federalismo, del rol de los derechos económicos en la lucha contra la
desigualdad, de la situación de las minorías y particularmente de los indígenas, de la
reforma del presidencialismo, de la renovación de un poder judicial independiente,
incluso una jurisdicción constitucional vigilante, y de formas más efectivas de
integración regional, que frecuentemente hacen referencia explícita a la tradición de las
luchas de la independencia y de los deseos de unidad americana a partir de 1810.
Por todo ello, en la celebración del bicentenario de nuestra independencia, el
federalismo sigue siendo un desafío para lograr la integración real de la República,
con una verdadera ciudadanía, con estados autónomos y municipios fortalecidos
como espacios de gobierno del pueblo, por el pueblo y para el pueblo.
En los documentos de la COPRE sobre la reforma del Estado, de los partidos
políticos, de la administración de justicia, de la descentralización del poder, de la
municipalización del poder, hay un contenido valiosísimo.
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Propongo que de este evento surja un acuerdo para rescatar los documentos
de la COPRE, estudiarlos y analizarlos, porque con toda seguridad en esos
proyectos encontraremos parte de la Venezuela que estamos buscando.
Sin duda, a Ramón J. Velásquez, demócrata en sus palabras, en su acción y en su
obra, le debemos el haber colocado, a partir de 1985, la descentralización en el
debate político. Y aunque sus propuestas, previamente consultadas en todo el país,
no fueron aceptada inicialmente por el Presidente Lusinchi, cuatro años después
sirvieron para aliviar la tensa situación social de Venezuela.
Las demandas de transformación se agigantaron en 1989. En Venezuela ocurren las
protestas sociales del 27 y 28 de febrero, conocidas como El Sacudón. El mundo
estaba también sacudido y se logra derribar el Muro de Berlín, un monumento a la
ausencia de libertades.
En ese clima de cambios, finalmente los promotores del Estado centralista
accedieron a la aprobación de la Ley de elección y remoción de gobernadores y
alcaldes, presionados por los movimientos transformadores. El modelo de estado
centralista y de partidos, creado a partir del Pacto de Punto Fijo, se quebranta y se
abre paso a la descentralización.
Pero después de la elección de gobernadores y alcaldes, el centralismo se resistió a
los cambios. Hubo entonces una descentralización incipiente y negociada.
Aquel naciente proceso rindió frutos a partir de 1990 cuando los nuevos
gobernadores y alcaldes asumimos la responsabilidad de acercar el poder al
ciudadano. Fue un camino accidentado, pero logramos asumir competencias en
materia de vialidad, vivienda, salud, educación, atención a los menores y abuelos.
Hubo una obra tangible y la decidida defensa de la democracia en Venezuela, luego
de las dos intentonas golpistas de 1992.
En 1993, durante el mandato de transición del personaje a quien le rendimos
homenaje en este evento, Ramón J. Velásquez, por la vía de un Decreto se crea el
Primer Consejo Federal, además del Fondo Intergubernamental para la
Descentralización (FIDES), hoy revocado.
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A pesar de la poca evolución de la descentralización durante el mandato del
Presidente Rafael Caldera se produjo un hecho importante: La aprobación de la Ley
de Asignaciones Económicas Especiales, promovida desde el estado Zulia bajo el
liderazgo del gobernador Oswaldo Álvarez Paz.
En 1999, luego de diez años planteando su convocatoria, el proceso constituyente,
nos permitió plasmar en la nueva Constitución el Estado Federal y Descentralizado.
En este tiempo de retro-centralismo militarista, debemos asumir el compromiso
que Venezuela tiene por delante: Más y mejor democracia.
Sin dejarme atrapar por el marco comunicacional del actual régimen, que nos trata
de imponer un modelo centralista, neocaudillista y militarista, les propongo asumir
el compromiso de construir un modelo de Estado para entrar en la verdadera
República, basado en una democracia real , que respete el Estado Federal y
descentralizado, la autonomía de los estados, la municipalización de la vida
pública… Si quieren un nombre, le ponemos : El modelo de la sexta República.
La caída del muro de Berlín en 1989 no fue suficiente, hoy transita por el mundo la
rebelión de Los Indignados. La gente esta demandando la necesidad de reinventar el
Estado para garantizar una sociedad de bienestar para todos. Los ciudadanos no
están satisfechos con las respuestas a partir de los “ismos”: comunismo, capitalismo,
etc.
Hay que reinventar también el modelo económico, con la mano visible de la
solidaridad en el mercado para evitar que los voraces tiburones financieros devoren
las conquistas sociales que tanto ha costado alcanzar a la Humanidad.
No puede ser que el modelo económico, político y social esté secuestrado por el
capitalismo financiero y prebendario, integrado por pseudo-empresarios a los que
les gusta privatizar lo que es de todos , sin responsabilidad social ni ecológica, y por
otro lado, socializar las pérdidas, producto de sus malos negocios.
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Necesitamos un capitalismo solidario que promueva un crecimiento económico a la
medida del ser humano. Es un debate que tenemos por delante. Un debate con
muchas interrogantes que aún no tienen respuesta.
Para buscar una democracia de calidad y más saludable, como garantía de buen
gobierno, es necesario descentralizar y promover la participación ciudadana. Con
más participación, la democracia será más representativa.
Es fundamental entender que la clave de la democracia no sólo es elección, el voto,
aunque son elementos fundamentales. Necesitamos el carácter deliberante, la
defensa del pensamiento, la libertad de expresión, el respeto por el otro y la
tolerancia, que en conjunto, forman parte esencial de la democracia real.
Descentralización y autonomía
La Autonomía es un principio de democratización del poder. Su fin no es solamente
administrativo, es fundamentalmente político, inherente a la política pública de los
estados y municipios.
El artículo 4 de la en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela
consagra a Venezuela como un Estado Federal y Descentralizado.
Las características fundamentales del federalismo, la descentralización y
autonomía están plasmadas en el texto constitucional:
1. El artículo 4 de la en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela
consagra a Venezuela como un Estado Federal y Descentralizado
2. Existe una división vertical del Estado, es decir, por niveles territoriales de
gobierno (Nacional, Estadal y Municipal), con autonomía y organización
propia, con alcances y limitaciones territoriales, pero que interactúan
apegados a los principios de integridad territorial, concurrencia,
corresponsabilidad, cooperación y solidaridad, para garantizar los fines del
Estado, mediante las relaciones intergubernamentales.
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3. El Sistema Federal tiene un basamento jurídico constitucional. Esto significa
que el Poder Nacional no podrá realizar ninguna modificación al régimen. De
tal forma que el orden federal sólo puede ser modificado mediante una
reforma constitucional. Y la propuesta de Reforma Constitucional
presentada por el Presidente Hugo Chávez fue rechazada en el
referéndum de diciembre de 2007.
Esto significa que se mantiene vigente la Constitución de 1999, con la
enmienda N° 1 que permite la reelección sin límite de todas las autoridades
electas.
El Dr. Román Duque Corredor, ex magistrado de la desaparecida Corte Suprema de
Justicia y permanente defensor de la descentralización, afirma que el Estado
Federal, mediante un pacto de concertación, armoniza y coordina la acción de
gobierno para garantizar que el Estado y la Sociedad sean democráticos… es decir,
no es una concesión del poder nacional.
En efecto, el artículo 159 de la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela, expresa que “Los Estados son entidades
autónomas... con personalidad jurídica plena”.
El artículo 168 establece que “los municipios constituyen la unidad
política primaria de la organización nacional, gozan de personalidad
jurídica y autonomía…”.
4. Descentralización y autonomía son requisitos esenciales, indispensable para
el Estado Federal consagrado en la Constitución vigente.
Para la efectiva distribución del Poder Público, es decir, entre el
Poder Nacional, Poder Estadal y Poder Municipal, las relaciones
intergubernamentales deben fundamentarse en la autonomía política
de los estados y municipios, cuyas autoridades son designadas por el
pueblo, mediante elecciones democráticas.
Autonomía Política
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Los estados y municipios están dotados de autonomía política, derivada de la
atribución constitucional que les confiere un conjunto de competencias, dirigidas a
hacer posible el ejercicio de gobierno y la acción legislativa en el ámbito territorial
correspondiente.
La autonomía política se fundamenta en:
La elección popular de gobernadores, alcaldes, legisladores, concejales
y juntas parroquiales.
El establecimiento las responsabilidades políticas de las autoridades
gubernamentales, de los legisladores y concejales.
El los mecanismos de control social sobre las autoridades
(referéndum, participación ciudadana en la gestión pública).
En la orientación de las políticas públicas que le corresponde
establecer a cada nivel territorial de gobierno.
En la función legislativa a través de los concejos legislativos
En la separación de la gestión de los alcaldes con respecto a los
concejos municipales.
En la administración propia y ejecución de las competencias.
Pero la Constitución de 1999 ha sido violentada. La autonomía política de los
estados ha sido confiscada por el actual Gobierno nacional. Se han cortado las
relaciones intergubernamentales
El 25 de abril de 2008, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de
Justicia da a conocer la sentencia, mediante la cual se modifica el
numeral 10 del artículo 164 de la Constitución sobre las competencias
exclusivas atribuidas a los estados para conservar, administrar y
aprovechar las carreteras y autopistas nacionales, así como de puertos
y aeropuertos comerciales. Donde se lee “competencia exclusiva de
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Estados”, debe leerse “competencia exclusiva del Poder Ejecutivo
Nacional”, señala la sentencia.
La reforma de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y
Transferencia de Competencias del Poder Público en 2009, adaptó la
sentencia del Tribunal Supremo de Justicia. A los gobernadores les
arrebataron competencias exclusivas.
Se quebrantó la autoridad del Alcalde del área Metropolitana de
Caracas, al promulgarse la Ley Especial sobre la Organización y
Régimen del Distrito Capital, donde se crea una autoridad paralela
inconstitucional: la figura del Jefe o Jefa de Gobierno del Distrito
Capital, cuya designación corresponde “al dedo” del Mandatario
Nacional.
La "nueva geometría del poder", incluida en la reforma constitucional
del Presidente Hugo Chávez, rechazada en el referéndum de diciembre
de 2007, se ha venido aplicando progresivamente, con el único
propósito de extinguir los valores de la descentralización. El mejor
ejemplo está en la Ley que crea el Consejo Federal de Gobierno.
En el 2010 el Presidente Chávez empeñado en imponer su proyecto
político militarista y centralista, creó un Consejo Federal de Gobierno,
totalmente diferente al establecido en la Constitución, para
reacomodar los recursos financieros que constitucionalmente
corresponden a las regiones y municipios.
El Consejo Federal de este gobierno no respeta las relaciones
intergubernamentales. Es una instancia de imposiciones sobre la base
de un poder unipersonal, colocado a espaldas de la Constitución y de
la voluntad popular expresada en el referéndum de diciembre de
2007.
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La autonomía política de las entidades territoriales con autoridades
electas democráticamente, ha sido desplazada por el dominio de
organizaciones sociales convertidas en rehenes del poder central.
¿Cuáles son los nuevos entes territoriales? No son los estados ni
tampoco los municipios. En la ley que Crea el Consejo Federal de
Gobierno aprobada inicialmente se incluía a las denominadas
Regiones Federales de Desarrollo, que no aparecen en la Constitución.
Después hubo una reforma y se cambio por regiones de base del poder
popular, como las comunas y los consejos comunales.
Es un Consejo Federal de fachada, porque realmente no es federal ni
su propósito es profundizar el proceso de descentralización. Al
contrario, ignora la autonomía de los estados y municipios y limita su
desarrollo, al colocar en manos del vicepresidente de la República la
potestad de decidir hacia dónde van dirigidos los recursos para las
inversiones.
Cuando nosotros, en la Constituyente, discutimos la creación del Consejo Federal de
Gobierno, previsto en el artículo 185 de la Constitución, lo hicimos con el propósito
de establecer una instancia superior de gobierno para armonizar la planificación de
políticas públicas y de inversión del Estado, con una consulta permanente desde el
nivel central a los estados y municipios y una coordinación con los consejos
estadales y los consejos locales de planificación.
La idea era concertar entre los distintos niveles de gobierno la planificación, la
inversión, acordar presupuestos participativos, realizar un inventario de las
necesidades sentidas por la población, a través de las organizaciones de las
comunidades.
Nos parece muy bien que existan estructuras de base comunitaria, antes llamadas
juntas de vecinos y ahora consejos comunales. Pero para su funcionamiento debe
existir garantía de una verdadera autonomía en estas organizaciones sociales.
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Actualmente, por las desviaciones autoritarias del gobierno, las organizaciones de
base comunitaria están controladas por el nivel central, anulando a las instancias
intermedias de los estados y municipios. La “nueva geometría del poder” quiere
desconocer, borrar del mapa, a los estados, a los gobernadores, a los municipios, los
alcaldes, los concejos municipales y las juntas parroquiales.
El Jefe del Gobierno Nacional, con apoyo militar, tiene control sobre las
organizaciones de base. Las comunidades, a través de los consejos comunales, son
organizaciones que están prácticamente secuestradas por el centralismo y usadas
como instrumentos de choque y de conflicto con los niveles de gobierno estadal y
municipal. En vez de armonizar, lo que se hace es dividir.
Los consejos comunales pueden ser genuinas expresiones de las comunidades, pero
están controlados por el centralismo a través del Ministro de las Comunas, quien
lleva el registro de estas organizaciones y acepta sólo estructuras sociales
obedientes, militantes del partido político que controla el poder nacional.
Además del Consejo Federal de Gobierno,, la autonomía de los estados es
desconocida en la Ley Orgánica del Poder Popular, la Ley Orgánica de las Comunas,
la Ley Orgánica de Planificación Pública y Popular, la Ley Orgánica del Sistema
Económico Comunal, Ley Orgánica de Contraloría Social, que en su conjunto son
instrumento del llamado Poder Popular sin rango constitucional.
Municipalización
Frente a esta desviaciones, debemos defender la autonomía de los estados, pero
municipalizando la gestión pública. Hemos insistido en la necesidad de realizar un
gran esfuerzo político en el Consejo Federal de Gobierno, los Consejos Estadales y
Locales de Planificación, las juntas parroquiales y los consejos comunales, dirigido a
fortalecer la municipalización del país.
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Necesitamos una gestión municipal y local fuerte, con el fin de garantizar la
autonomía del estado y la independencia del ciudadano, para que se garantice la
autogestión, la cogestión y la organización de las comunidades de abajo hacia arriba.
La Constitución, en su articulo 165 contempla la descentralización y transferencia
de los servicios y competencias de los estados a los municipios, siempre que éstos
estén en capacidad de prestarlos. Igualmente, el artículo 184 prevé el mismo
proceso desde los estados y municipios a las organizaciones sociales.
Se trata de un proceso armonizado de descentralización y transferencia. Debemos
rechazar la imposición y dominio del poder central sobre las organizaciones de base
de la sociedad.
La descentralización, lo hemos planteado en varias ocasiones, se da en una doble
vía. De abajo hacia arriba, con ciudadanos involucrados, más responsables, más
sujetos de derechos, pero también de obligaciones. Y de arriba hacia abajo, con los
representantes electos de los distintos niveles de gobierno, compartiendo el poder y
la gestión con la gente, educando a la comunidades organizadas en la gestión
pública. Y los parlamentos, en sus distintos niveles (municipio, estado y nación)
legislando en permanente consulta con las comunidades.
En Aragua, tuvimos la exitosa experiencia de la doble vía descentralizadora, a través
de los programas de Transferencia Estado-Municipio (TEM) y la Transferencia
Estado-Sociedad (TES).
Con la TEM, los alcaldes presentaban al gobierno regional proyectos de obras y
servicios, discutidos y aprobados por sus comunidades, sin ninguna discriminación
de carácter político. De esta manera, el gobierno regional compartía el situado
constitucional que le correspondía administrar, con el poder local para la ejecución
de obras de bienestar comunitario, con la intención clara de fortalecer al municipio
y las juntas parroquiales.
Con la TES, se otorgaron responsabilidades en el manejo de recursos a
organizaciones sociales. Ejemplo de esta transferencia fueron el Hospital Los
Samanes y el Servicio de Atención Médica Computarizada, conocido como Asodiam,
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que sigue funcionando en el Hospital Central de Maracay, el Centro Cardiológico de
Maracay y la construcción de la sede de la Sociedad Anticancerosa de Aragua, entre
muchos otros.
Autonomía Financiera
La Disposición Transitoria Cuarta, numeral 6, de la Constitución otorgó un plazo de
un año, a partir de la instalación de la Asamblea Nacional, para la aprobación de la
Ley de Hacienda Pública.
El desarrollo de la hacienda pública estadal que debía materializarse a través de esta
Ley, tiene el propósito de fortalecer las fuentes de financiamiento de los estados y
lograr la consolidación de una verdadera autonomía financiera y fiscal.
Con la aprobación de la Constitución de 1999 se esperaba alcanzar la verdadera
corresponsabilidad fiscal entre los distintos niveles de gobierno.
La idea era y sigue siendo que los estados puedan generar la mayor parte de sus
recursos.
El proceso constituyente nos permitió plasmar en la nueva Constitución la Hacienda
Pública Estadal. La disposición transitoria era un mandato, pero hoy la Ley de
Hacienda Pública estadal se encuentra en el terreno de las leyes confinadas.
Luego de un intenso debate en la Asamblea Nacional, de la cual formé parte como
diputado por el estado Aragua, la Ley Orgánica de Hacienda Pública Estadal fue
sancionada en marzo de 2004, pero un mes después, el presidente la vetó. Desde
entonces reposa en alguna gaveta del parlamento.
Sin autonomía financiera y con limitaciones de recursos.
Las gobernaciones viven en la actualidad la reducción de sus ingresos y un
retraso considerable en la entrega del Situado Constitucional.
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El Presidente Chávez ha creado fondos especiales que han disminuido los
ingresos ordinarios del Fisco Nacional, con lo cual provoca la reducción del
cálculo del Situado Constitucional correspondiente a los estados y municipios.
Un ejemplo de ello es el mal llamado Fondo de Desarrollo Nacional, FONDEN.
La Ley de Contribución Especial sobre Precios Extraordinarios del Mercado
Internacional de Hidrocarburos, permite que todas las divisas percibidas por el
país en exportaciones petroleras, cuando el precio sea mayor a 70 dólares por
barril, pasen directamente al FONDEN.
El Presupuesto de 2011 fue calculado sobre la base de 40 dólares el barril, lo que
permite al Gobierno Nacional apropiarse del excedente petrolero, en desmedro
de los gobiernos regionales y municipales.
La autonomía financiera de los estados ha sido confiscada por el actual
Gobierno nacional.
La confiscación de la autonomía financiera se ha acentuado con la eliminación de
fuentes de financiamiento intergubernamental como el FIDES y las limitaciones en
la Ley de Asignaciones Económicas Especiales (LAE).
Propuestas
Frente a la amenaza retrocentralista, caudillista y militarista, propongo
1. Un Frente Nacional en Defensa del Estado Federal, de la Descentralización y
de la Autonomía de los Estados y Municipios.
2. Afianzar la municipalización, como un proceso clave para el desarrollo de la
descentralización y la autonomía de los estados y de los principios
democráticos que permitan una verdadera participación ciudadana en la
gestión pública
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3. Avanzar hasta alcanzar una economía que crezca a la medida del ser humano,
que promueva más democracia, la inclusión y la justicia social.
4. Es el momento, ahora más que nunca, de promover un diálogo nacional desde
los estados y municipios, ir a las comunidades, a los barrios a dialogar con la
gente, para hablar de reconciliación, de paz, de tolerancia y de respeto.
5. Dar impulso a las leyes y reformas legales que en el marco de la Constitución
vigente, que le den viabilidad financiera a la descentralización y a la
autonomía de estados y municipios. Por ejemplo: Ley de Hacienda Pública
Estadal.
6. Fortalecer el proceso de transferencias exclusivas y concurrentes a los
estados y municipios. Restituir las competencias re-centralizadas
inconstitucionalmente, como fue el caso de las competencias para
administrar vías terrestres, aeropuertos y puertos.
7. Restablecer el Consejo Federal de Gobierno y los Consejos Estadales y
Locales de Planificación, como las instancias previstas en la Constitución para
cooperar y coordinar el impulso de la descentralización como política de
Estado.
8. Incluir en la agenda de la alternativa democrática y en el debate que realizan
los distintos líderes y actores políticos y sociales, la propuesta del proyecto
de país, en clave de la descentralización como la mejor vía para lograr la
inclusión social de la Nación.
Quiero finalizar con una frase del ex presidente chileno Ricardo Lagos, quien luego
de la dictadura de Pinochet, en el momento de la victoria de la concertación
democrática chilena, dijo: ”Para incluir a los que están excluidos, no hace falta
excluir a los que están incluidos”.
Es el momento de la reconciliación y de la paz en Venezuela. Las palabras claves son
integración e inclusión. La fuerza de la esperanza está en cada uno de nosotros.
Debemos lograr en este momento de dificultades, sacar lo mejor de nosotros
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mismos. Que de cada uno de nosotros salga la palabra adecuada para unir y no para
continuar dividiendo. Sólo así lograremos construir entre todos la Venezuela
posible: La mejor Venezuela!